ključni nalazi uporedna studija o stepenu integrisanosti u · uporedna studija o stepenu...

Ovaj projekat finansirala je Evropska unija.

Sadržaj ove publikacije je isključiva odgovornost autora i ni na

koji način ne odražava stavove Evropske unije

Uporedna studija o stepenu integrisanosti u

proces donošenja odluka novih zemalja

članica EU

Autor: Iveta Kažoka, Centar za javne politike PROVIDUS,

LETONIJA

Ova uporedna studija sprovedena je u okviru PASOS projekta

“Proširenje i građanstvo: Pogled u budućnost”, koji je finansiran kroz

program Evropske unije Evropa za građane i građanke. Partneri:

PASOS; Evropski institute (Bugraska); Centar za javne politike

PROVIDUS (Letonija); Centar za demokratiju i ljudska prava CEDEM

(Crna Gora); Institut za javne poslove (Poljska); Centar za

evroatlantske studije (Srbija).

Cilj studije: da proceni dubinu integracije građana i donosioca odluka

zemalja “Istočnog proširenja” u okviru procesa donošenja odluka u

Evropskoj uniji (EU). Studija takođe sadrži osvrt in a dve zemlje

kandidata – Crnu Goru i Srbiju.

Studija je zasnovana na:

1) Polaznoj studiji o indikatorima nivoa integracije i angažmana

novim zemalja članica EU sprovedenoj 2013. godine1;

2) Dva istraživanja javnog mnjenja sprovedenih tokom septembra

2013. i septembra 2014. godine u četiri nove zemlje članice –

Bugraskoj, Češkoj, Letoniji i Poljskoj – posebno za potrebe ove

studije;

3) Šest radnih grupa građana (fokus grupa) sprovedenih tokom 2014.

godine posebno za potrebe ove studije u Bugraskoj, Češkoj,

Letoniji, Crnoj Gori, Poljskoj i Srbiji u cilju sticanja boljeg uvida u

rezultate istraživanja javnog mnjenja;

4) Šest nacionalnih izveštaja pisanih na osnovu daljeg istraživanja i

intervjua sprovedenih sa predstavnicima nacionalnih vlada i

parlamenata, članovima Evropskog parlamenta (MEP), lobistima i

stručnjacima za pitanja EU.

1 http://ceas-serbia.org/root/index.php/sr/programi/prosirenje-i-gradanstvo-pogled-u-buducnost/1904-baseline-study-on-eu-new-member-

states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making

Ključni nalazi:

Nove članice EU su u proseku

optimističnije prema EU u

poređenju sa članicama pre

2004. godine.

Građani novih članica EU

smatraju da se njihovi interesi

ne uzimaju u bobzir u

dovoljnoj meri.

Razlika istočnog proširenja

između starih i novih više nije

relevantna u kontekstu procesa

donošenja odluka u EU.

Značajnije razlike pristine su

između malih i velikih,

severnih i južnih, bogatih i

siromašnih.

Važne lekcije za zemlje kandidate,

Srbiju i Crnu Goru:

Siromašnije zemlje su skoro

uvek na ekonomskom dobitku

od članstva u EU.

Učenje u toku prvih godina

članstva u EU je težak put ali

nove članice uče od ostalih.

Potrebnoje mnogo vremena i

napora za razvoj veština u

procesu donošenja odluka u

EU, tako da zemlje kandidati

treba da iskoriste sve

raspoložive mogućnosti da

prate/nauče kako se donose

odluke u Briselu pre nego što

dobiju punopravno članstvo.

http://ceas-serbia.org/root/index.php/sr/programi/prosirenje-i-gradanstvo-pogled-u-buducnost/1904-baseline-study-on-eu-new-member-states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making


Uporedna studija o stepenu integrisanosti u proces donošenja odluka novih zemalja članica EU, Iveta

Kažoka, PASOS/Centar za javne politike PROVIDUS, 27. oktobar 2014.

Za potrebe ove studije, 12 zemalja članica se nazivaju novim zemljama članicama (NZČ) – Bugarska,

Češka, Kipar, Estonija, Mađarska, Letonija, Litvanija, Malta, Poljska, Rumunija, Slovačka i

Slovenija. Kao osnova za podelu na nove i stare zemlje članice (SZČ) uzima se Istočno proširenje

2004/2007. Hrvatska se ne uzima u obzir kao nova zemlja članica jer je tokom faze istraživanja za

potrebe ove studije bilo premalo komparativnih podataka koji se odnose na ovu zemlju članicu, a koja

je pristupila EU 1. jula 2014. godine.

Studija analizira sve nove zemlje članice, sa detaljnijim fokusom na tri zemlje koje su pristupile EU

2004. godine (Češka, Letonija, Poljska) i jednu zemlju koja je pristupila EU 2007. godine (Bugarska).

Radi komparativnog uvida, izveštaj takođe sadrži pažljivi osvrt na dve zemlje kandidata za ulazak u

EU u budućnosti: Crnu Goru i Srbiju.

1. Priča o pristupanju

Za bivše komunističe zemlje istočne i centralne Evrope, pristupanje EU je bilo deo njihovog nastojanja “povratka u Evropu”. Na primer, Letonija i Poljska su podnele zahtev za zvanično članstvo

u EU 1995. godine, a Češka 1996. Članstvo u EU i NATO je dodatno smatrano kao garancija za ove

zemlje da pobegnu od sfere interesovanja Rusije. Motiv povratka mestu koje nosi osećaj stvarne pripadnosti bio je vrlo snažan tokom 1990ih godina i motivisao je političke elite ovih zemalja da

preduzmu teške reforme neophodne za podsticaj njihovih zemalja ka EU.

Zemlje kandidati morale su da dokažu da će biti u stanju da ispune kriterijume za članstvo koji su

1993. godine definisani kao “Kopenhaški kriterijumi”:

Ekonomski: funkcionalna tržišna ekonomija i kapacitet za suočavanje sa pritiskom

konkurencije iz drugih zemalja EU;

Politički: postojanje stabilnih institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i ljudska

prava;

Sposobnost da budu efikasni članovi EU: naime, mogućnost prihvatanja zajedničkih zakona i

propisa, kao i poštovanje u cilju političke, ekonomske i monetarne unije.

Nakon uspešnih pregovora, osam bivših komunističkih zemalja pozvane su da se pridruže EU –

postale su članice 1. maja 2004. godine. U svim ovim zemljama, odluci o pridruživanju prethodio je

referendum. Najveća podrška članstvu u EU zabeležena je u Poljskoj (94% birača koji su glasali su

podržali ulazak) i Litvaniji (91%), dok su Letonci i Estonci bili više skeptični (67%).

Osim zemalja centralne i istočne Evrope, još dve zemlje su pristupile EU 1. maja 2004. godine –

mediteranske zemlje Kipar i Malta. Još dvema zemljama centralne Evrope – Bugarskoj i Rumuniji –

priznato je das u ispunile kriterijume za pristupanje EU tri godine kasnije: 2007. Ovo se smatra istim

talasom proširenja (2004/2007): petim u istoriji EU. To je istovremeno bilo i najveće proširenje do

danas.

Trenutno, nisu sve nove zemlje članice u istoj fazi EU integracija. Kao što je prikazano u tabeli 1, nisu

sve nove zemlje članice deo prostora Šengenskog sporazuma – što znači da još uvek nemaju

otvoreno-granične odnose sa drugim zemljama članicama EU. Manj od polovine novim zemalja

članica je uvelo zajedničku valutu: Evro.



Tabela 1. Različite faze EU integracija NZČ

Nova zemlja članica

Godina

pristupanja

Članica Šengena

(oktobar 2014)

Članica

evrozone

(oktobar 2014) Bugarska 2007 NE NE

Češka 2004 DA (2007) NE Kipar 2004 NE DA (2008)

Estonija 2004 DA (2007) DA (2011) Mađarska 2004 DA (2007) NE

Letonija 2004 DA (2007) DA (2014) Litvanija 2004 DA (2007) NE

Malta 2004 DA (2007) DA (2008) Poljska 2004 DA (2007) NE

Rumunija 2007 NE NE Slovačka 2004 DA (2007) DA (2009) Slovenija 2004 DA (2007) DA (2007)

Nisu sve NZČ imale koristi od članstva u EU u istoj meri. Tabela 2 pokazuje da su se siromašnije

zemlje nakon pristupanja suočile sa najdramatičnijim prilagođavanjem svog BDPa sa evropskim

prosekom. Uspeh je bio posebno impresivan u tri baltičke države, kao i u Slovačkoj, Rumuniji i

Poljskoj. U međuvremenu, one zemlje koje su ušle u proces sa pozicije relativno približne EU

proseku u smislu BDPa su ili stagnirale (podaci za Češku) ili čak otišle unazad (Kipar i Slovenija).

Izuzetak od ovog trenda je bila Malta.

Tabela 2. BDP po glavi stanovnika u standardu kupovne moći SKM (EU28=100).

Rangirano od najupečatljivijih promena do najmanje impresivnih promena. Podaci

Eurostat.2

Nova zemlja članica 2004 2013 Litvanija 52% 74% Letonija 47% 67%

Slovačka 57% 76% Rumunija 35% 54%

Poljska 51% 68% Estonija 57% 72%

Bugarska 35% 47% Malta 80% 87%

Mađarska 63% 67% Češka 78% 80%

Kipar 91% 86% Slovenija 87% 83%

Teško je precizno proceniti u kojoj meri je članstvo u EU doprinelo porastu koji je zabeležen

posebno u siromašnijim članicama EU, ali su pristup EU kohezivnim fondovima i kredibilitet koji

2 Eurostat podaci. http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00114

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00114



članstvo u EU nosi svakako imali veliku ulogu. Na primer, u 2014. godini Hrvatska je imala BDP po

glavi stanovnika uporediv sa siromašnijim NZČ (58% proseka EU), a kada se pridružila EU 1. jula

2013. godine imala je porast do samo 61% proseka EU.

Istraživanje sprovedeno u Letoniji takođe ukazuje na ogroman porast spoljnotrgovinskog prometa,

mnogostruki porast unutrašnje bezbednosti (izražene u stopama kriminala), više obrazovanog

stanovništva, manje korupcije u istom vremenskom period (2014-2013)3.

Dalji talas proširenja se očekuje u budućnosti. Prioritet proširenja: Zapadni Balkan. Na primer, Crna

Gora je aplicirala za članstvo 2008. godine, a Srbija 2009. Obe zemlje su dobile status zemlje

kandidata za članstvo u EU. Pored Kopenhaških kriterijuma, zemlje Zapadnog Balkana moraju da

dokažu dobru regionalnu saradnju i dobrosusedske odnose. Trenutno, njihov BDP po glavi

stanovnika je 36% (Srbija) i 29% (Crna Gora) u odnosu na evropski prose, što znači da su u smislu

ekonomskog razvoja na sličnom nivou kao što su Bugarska i Rumunija bile 2004. godine. Njihovo

pristupanje EU nije verovatno u narednih pet godina.

2. Stavovi prema EU integracijama

Radne grupe građana (fokus grupe) organizovane u dve zemlje u procesu pristupanja – Crnoj Gori i

Srbiji – za potrebe ovog istraživanja ukazuju na to da građani ovih zemalja u procesu pristupanja

imaju vrlo slične nade i strahove kao građani onih zemalja koje su pristupile EU u 2004/2007 (na

primer, Poljska i Letonija).

Istraživanja javnog mnjenja takođe ukazuju na to da postoji isti optimizam kombinovan sa

neizvesnošću oko EU projekta, kao što je to bila karakteristika za zemlje Istočnog proširenja. U Crnoj

Gori, 51% građana smatra članstvo u EU pozitivnim (u poređenju sa 17% protiv članstva i 31% bez

jasnog mišljenja). U Srbiji 40% podržava članstvo u EU sa 19% protiv i 38% neodlučnih.4 Još veći

procenat smatra da bi njihova zemlja imala koristi od članstva u EU (65% u Crnoj Gori, 57% u

Srbiji).5

Kada su tokom fokus grupa upitani o glavnim prednostima članstva u EU, građani ovih zemalja su

iskazali tendenciju da pomenu sledeće faktore:

Pristupanje kao katalizator za prekopotrebne reforme u smislu demokratskih i tržišnih

institucija;

3 Latvia in the EU – ten years later. A different Latvia?

http://providus.lv/article_files/2610/original/Latvia_in_the_EU_10_years_brief.pdf?1401281421 4 Standard Eurobarometer 81. proleće 2014. Aneks, strana T24. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb81/eb81_anx_en.pdf

5 Ibid, str.T25

http://providus.lv/article_files/2610/original/Latvia_in_the_EU_10_years_brief.pdf?1401281421

http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb81/eb81_anx_en.pdf



Nove mogućnosti za slobodno kretanje (putovanja i rad u drugim zemljama);

Mogućnosti boljeg obrazovanja/stipendija u zemljama članicama EU;

Ideja da njihova zemlja „obnovi svoje zasluženo mesto u Evropi“.

Kada su upitani o sumnjama i strahovima, pomenuti su sledeći faktori:

Strah da njihova industrija neće biti konkurentna u EU;

Osećaj da je proces pristupanja EU propaganda koju vode elite bez dovoljno kvalitetnih

informacija datih građanima na osnovu kojih bi sami mogli da sude o koristima i rizicima;

Strah od gubitka identiteta njihove zemlje u EU;

Strah da bi EU mogla nepovoljno da tretira nove i male zemlje članice.

Ovo su gotovo u potpunosti iste nade i strahovi koji su postojali u Poljskoj i Letoniji. Zato je

ilustrativan osvrt na integracije deset/sedam godina nakon što su ušle u „klub“.

Istraživanja javnog mnjenja Eurobarometar ukazuju na to da su NZČ EU-optimisti. U proseku, 30%

građana NZČ smatra da bi njihove zemlje imale bolju budućnost van EU. Ovo je isti nivo podrške EU

koji je prisutan u SZČ. Osim toga, u poređenju sa SZČ, NZČ u proseku više veruju EU, vide EU u

boljem svetlu i predviđaju bolju budućnost za EU.6 Dva dodatna istraživanja javnog mnjenja

sprovedena za potrebe ove studije ukazuju na to da građani NZČ veruju da su EU integracije bile

dobre za demokratiju, kvalitet javnih usluga, kvalitet života i međunarodni status njihovih zemalja.7

Građani NZČ takođe imaju i relativno visok stepen poverenja u institucije EU (Evvropski parlament,

Evropsku komisiju), uglavnom viši nego u nacionalne institucije.

Radne grupe građana (fokus grupe) organizovane u Bugarskoj, Češkoj, Letoniji i Poljskoj potvrđuju

ukupnu viskou podršku članstvu u EU.

Na pitanje da ukažu na koristi i gubitke od pristupanja EU, građani uglavnom navode više koristi nego

gubitaka. Navedene koristi najčešće uključuju:

Slobodu kretanja (posebno za zemlje Šengenskog prostora);

Mogućnost rada u drugim zemljama;

Dostupnost EU sredstava za razvoj;


states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making

7 Istraživanja javnog mnjenja sprovedena u Bugarskoj, Češkoj, Letoniji i Poljskoj u septembru 2013. i septembru 2014. godine.





EU standarde prava, u smislu osnovnih ljudskih prava i, na primer, prava potrošača;

Veće tržište za preduzeća;

Priznavanje sertifikata obrazovanja među zemljama članicama EU, kao i ERASMUS projekat

razmene studenata.

Glavne negativne posledice uključuju:

Emigraciju njihovih sunarodnika u druge zemlje EU;

Sumnje da je EU odgovorna za zatvaranje/restrukturiranje pojedinih fabrika/industrija;

Osećaj da njihove zemlj nisu dovoljno jake da utiču na politiku na nivou EU;

Zabrinutost u vezo efikasnosti upotrebe fondova za razvoj EU njihovih zemalja.

3. Aktivno građanstvo

Jedno opažanje je bilo vrlo izraženo u istraživanjima javnog mnjenja i fokus grupama građana –

naime, građani NZČ osećaju da su njihove zemlje češće primaoci ali ne i da imaju uticaj na

oblikovanje politike EU. Razumevanje načina na koji EU funkcioniše je skoro identično u SZČ i NZČ

pa tako nedostatak svesti o pitanjima EU verovatno nije odlučujuće pitanje.8 U poređenju sa NZČ,

građani SZČ više veruju da njihove zemlje članice i oni sami kao građani mogu uticati na donošenje

odluka u EU. Takođe imaju i jasniji osećaj pripadnosti građanstvu EU, i češće razgovaraju o pitanjima

EU sa svojim prijateljima.

NZČ nisu sve iste po ovom pitanju. Na primer, istraživanja sprovedena u Bugarskoj, Češkoj,Letoniji i

Poljskoj tokom 2013/2014 ukazuju na to da su Poljaci najpozitivniji u vezi toga u kojoj meri njihovi

članovi Evropskog parlamenta, Vlada i EU kao celina promovišu njihove interese na nivou EU (već

oko 42% u 2013. i oko 48% u 2014. nakon imenovanja Donalda Tuska za novog predsednika

Evropskog saveta), dok su Letonci najnegativniji po ovom pitanju (podrška niža od 20%).9

Šta je sa učešćem samih građana?

Osim u slučaju Poljske, učešće građana NZČ u prikupljanju potpisa za inicijative evropskih građana

(peticije upućene Evropskoj komisiji koje ukupno potpisuje najmanje 1 milion birača iz najmanje 7


states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making Na primer, u proseku 33% građana SZČ veruje da njihov glas ima težinu

u RU, dok samo 24% građana NZČ veruje u isto. Ukupno 44% građana SZČ veruje da njihove se interesi njihove zemlje uzimaju u obuir u

EU, dok u isto veruje 34% građana NZČ. 9 Istraživanja javnog mnjenja sprovedena u Bugarskoj, Češkoj, Letoniji i Poljskoj u septembru 2013. i septembru 2014. godine.





zemalja članica) je nizak10

, iako 14-20% stanovništva NZČ tvrdi da su o takvoj mogućnosti čuli11

.

Kada imaju izbor između nekoliko metoda za uticaj na politiku EU, prednost inicijativa kao konkretan

instrument nije očigledan izbor za većinu ispitanika (Bugarska – 10%, Letonija – 14%, Češka –

23%)12

.

Uprkos rekordno maloj izlaznosti na izborima za Evropski parlament 2014. godine širom Evrope,

samo je u NZČ pao ispod 30% - Slovačka (13%), Češka (18%), Poljska (24%), Slovenija (25%),

Mađarska (29%). Jedan ohrabrujući znak bio je što su barem neki birači primetili novu vrsti izborne

kampanje u organizaciji kandidata za kancelariju predsednika Evropske komisije i tvrde da ih je ta

kampanja ohrabrila da glasaju (Poljska: 9%, Češka: 11%, Letonija: 13%).

Ne tako ohrabrujući znak je to što Bugari, Letonci, i Česi – kada im se predstave različiti načini za

potencijalni uticaj na donošenje odluka u EU (kao što je potpisivanje peticije, učešće u javnoj

raspravi) imaju tendenciju da kažu da radije ne bi učestvovali u procesu odlučivanja u EU uopšte

(Bugarska i Letonija – 33%, Poljska – 51%), ili nemaju odgovor.13

4. Nivo integracija i donošenje odluka u EU

Kada su sagovornici iz Brisela14

upitani o nivou integracija NZČ u donošenje odluka u EU, najčešći

odgovor je da oni smatraju da nema smisla da se NZČ opisuju kao posebne, koherentne grupe. Zemlje

koje spadaju u ovu grupu su prilično različite, a efekat statusa nove zemlje članice brzo ispari.

Sagovornici iz Brisela smatraju da postoje relevantnije rezlike u okviru EU, kao što su:

1) Smale zemlje članice naspram velikih zemalja članica (gde su NZČ, osim Poljske, male);

2) Bogate zemlje članice naspram siromašnih zemalja članica (gde su NZČ sve ispod EU

proseka BDPa);

3) Severne zemlje (fokusirane na kompromis, sa pragmatičnom radnom etikom), naspram

južnijih zemalja i ležernije radne etike, sklone štrajku (postoji mnoštvo stilova radne etike

među NZČ, ali su one gotovo uvek univerzano okarakterisane kao „severne“).

Ima mogo pitanja gde razlike zavise od okolnosti, na primer, tradicija organizovanja socijalnog

10 http://www.ecicampaign.org/eci/stats/

11 Istraživanja javnog mnjenja sprovedena u Bugarskoj, Češkoj, Letoniji i Poljskoj u septembru 2013. godine.

12 Istraživanja javnog mnjenja sprovedena i Bugarskoj, Češkoj i Letoniji u septembru 2014. godine.

13 Istraživanja javnog mnjenja sprovedena i Bugarskoj, Češkoj i Letoniji u septembru 2014. godine .

14 Za potrebe ovog istraživanja, intervjui su sprovedeni tokom 2013-2014 sa predstavnicim reazličitih stalnih predstavništava, savetnika

grupa Evropskog parlamenta, članovima Evropskog parlamenta, predstavnicima kabineta u Evropskoj komisiji, sekretarijata Saveta EU,

predstavnika EESC (Ekonomski i socijalni komitet EU), članovima nacionalnih parlamentata i vlada, novinarima koji se bave pitanjima EU.

http://www.ecicampaign.org/eci/stats/



dijaloga u svakoj zemlji članici EU konkretno, bez obzira na to da li je tek nedavno postala član ili je

u EU od samog početka.

Uprkos tome, ukoliko kao tačku poređenja uzmemo SZČ naspram NZČ, postoji određeni broj

sličnosti i razlika koje su primetne u podacima i intervjuima.

Rad parlamenta

Podaci ukazuju na to da su predstavnici NZČ manje aktivni u angažovanju u radu parlamenta – kako

na EU, tako i na nacionalnom nivou.

Na primer, tokom mandata Evropskog parlamenta 2009-2014, u proseku je bilo oko tri zveštaja po

evropskom parlamentarcu iz SZČ, dok je bilo po parlamentarcima iz NZČ bilo samo dva. Razlika je

još veća kada se uporede najvažniji izveštaji o zajedničkim odlukama. Evropski parlementarci su

takođe bili aktivniji kada su u pitanju izmene izveštaja (oko 80 po parlamentarcu iz SZČ naspram oko

60 po parlamentarcu iz NZČ). Razlika je najveća kada su u pitanju poslanička pitanja: u proseku 107

pitanja je postavljeno od strane evropskih parlamentaraca iz SZČ, a samo 34 od strane parlamentarca

iz NZČ!15

U istom vremenskom periodu, NZČ su bile nedovoljno zastupljene na nivou

predsedavajućeg odbora (samo jedan u 23 u 2013!) i na nivou biroa/vođstva političkih grupa u

Evropskom parlamentu.16

Upitani da objasne ove razlike, sagovornici iz Brisela ističu da je potrebno vreme da se stekne

dovoljno kredibiliteta u Evropskom parlamentu kako bi se dodelila neka važna dužnost – kao što je

pozicija izvestioca za neki izveštaj o zajedničkom odlučivanju ili postavljenje za šefa komiteta.

Evropski parlamentarci koji su dovoljno dugo služili u Evropskom parlamentu imaju prirodnu

prednost u poređenju sa predstavnicima NZČ koja bi trebalo da ispari tokom vremena. Zapravo,

razlike su već počele da se umanjuju za vreme ovog istraživanja. Na primer, podaci ukazuju na to da

novi Evropski parlament, izglasan u maju 2014. godine, već ima predstavnike pet NZČ na mestu

predsednika odbora i šest predstavnika NZČ u birou Evropskog parlamenta. Ova promena se može

pripisati na dva faktora: 1) povećano iskustvo evropskih parlamentaraca iz NZČ; i 2) rezultatima

izbora za Evropski parlament 2014 koji su oslabili ranije kohezivne i velike blokove SZČ u političkim

grupacijama Evropskog parlamenta.17

Gotovo da nema razlike između SZČ i NZČ u smilsu broja

izrađenih parlamentarnih mišljenja, potpisanih predloga rezolucija ili učešća u glasanju.18

Ipak, mali broj pitanja upućenih od strane evropskih parlamentaraca NZČ Evropskoj komisiji i već

15

Podaci iz: End of term scorecard: the activity records of MEPs analysed by Member State. VoteWatch Europe special policy brief 2/2014 16

http://ceas-serbia.org/root/index.php/sr/programi/prosirenje-i-gradanstvo-pogled-u-buducnost/1904-baseline-study-on-eu-new-member-

states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making 17

Who holds the power in the EP committees and the bureau? VoteWatch Europe special policy brief; September 2014. 18

Podaci iz: End of term scorecard: the activity records of MEPs analysed by Member State. VoteWatch Europe special policy brief

2/2014.





relativno niski angažman nacionalnih parlamenata NZČ u kontekstu kontrole supsidijarnosti (tzv.

„obrazloženja“ pri razmatranju zakonodavstva EU)19

verovatno ukazuje na to da dublje razlike opstaju

u parlamentarnim tradicijama između SZČ i NZČ.

Nivo Saveta

Sve zemlje članice EU imaju stalna predstavništva u Briselu. Veličina ovih predstavništava je manje-

više ista, osim u vreme kada zemlja predsedava u Savetu EU.

Kako je najveći deo posla koji se obavlja na nivou Saveta uglavnom iza „zatvorenih vrata“, postoji

malo podataka koji bi omogućili poređenje da li se NZČ kao grupa razlikuju od SZČ.

Evidencija glasova u Savetu (glasanje je u samoj instituciji retko) ukazuje na to da NZČ uglavnom

glasaju sa među većinom, češće nego SZČ. Tri zemlje su uglavnom u manjini, a to su SZČ: Velika

Britanija, Nemačka i Austrija.20

Intervjui sprovedeni za potrebe ove studije dovode do zaključka da se

ove razlike ne mogu objasniti većom veštinom NZČ u navođenju politike Saveta. Verovatnije je da su

vlade NZČ fleksibilnije u svojim stavovima u savetima jer imaju manje „političkog tereta“ i manje

nefleksibilnih, utemeljenih interesa.

Neke druge tačke prosvetljenja u posmatranju razlika između SZČ i NZČ pojavile su se tokom

intervjua u sklopu straživanja:

Sastav delegacija NZČ u svim institucijama EU je uglavnom mlađi u proseku;

NZČ imaju tendenciju da budu veći EU-optimisti i ambiciozniji u institucijama kao što su

Evropski parlament i Evropski ekonomski i socijalni komitet (EESC). Ovo se delom može

objasniti činjenicom da se funkcija u EU u NZČ ređe vidi kao unazađenje u odnosu na

politiku na nacionalnom nivou.

4.1. Izazovi za NZČ u kontekstu donošenja odluka u EU

„Trnoviti početak“ za NZČ tokom njihovih prvih godina kao članica EU je spomenut više puta u

intervjuima tokom istraživanja za ovu studiju. Glavni razlog: čista složenost procedura EU, formalnih

i neformalnih, koje su se razvile tokom decenija koje su prethodile Istočnom proširenju. „To je kao

kada stignete u pozorište, a već je treći čin“, je analogija koju je predstavio jedan predstavnik NZČ.

Potrebno je vreme da postanete zaista vešti u EU.

19

http://ceas-serbia.org/root/index.php/sr/programi/prosirenje-i-gradanstvo-pogled-u-buducnost/1904-baseline-study-on-eu-new-member-

states-level-of-integration-and-engagement-in-eu-decision-making 20 Agreeing to Disagree, The voting records of EU Member States in the Council since 2009. VoteWatch Europe Annual Report, July 2012





Sledeći izazovi su oni sa kojima su se susrele NZČ tokom svojih prvih godina u EU, a neki od ovih

izazova u dalje postoji po mišljenju predstavnika NZČ kada im je postavljeno pitanje da li i dalje

zaostaju za SZČ:

a) Nedostatak dovoljno nijansiranig razumevanja procedura u skladu sa odlukama koje se

donose u EU i nedostatak fluidnosti u kulturi odlučivanja u EU koja je fokusirana na princip

konsenzusa (ovo je i dalje problem za NZČ koje još uvek nisu predsedavale Savetom EU);

b) Nedostatak veština u formiranju koalicija/mreža oko važnih pitanja (kako za članove

evropskog parlamenta tako i za predstavnike vlasti u Savetu); nedovoljno poznavanje „koga

pozvati“ ili „koga uhvatiti na hodniku“ ili „sa kim ići na večeru“;

c) Nerazumevanje potrebe za proaktivnošću i angažmanom u pokušajima da se utiče na

zakonodavstvo EU u vreme kada je ono i dalje samo ideja u Evropskoj komisiji;

d) Nedostatak strateške vizije kada su u pitanju nacionalni interesi na nivou EU, „pogled iz

ptičije perspektive“ koji bi omogućio određivanje prioriteta i filtriranje važnih pitanja. Ovo je

posebno veliki problem za manje zemlje koje imaju malu i preopterećnu andministraciju na

nacionalnom nivou;

e) NZČ nisu u stanju da promovišu svoje predstavnike za visoke funkcije u Evropskoj komisiji i

raznim agencijama EU. Iako ugovori EU uređuju da Komisija mora da bude neutralna u vezi

sa interesom države članice, to nije uvek slučaj. Postavljanje ljudi na visoke funkcije u

Evropskoj komisiji može da donese koristi toj državi članici;

f) Slabost i nizak kapacitet administracije/vlade na nacionalnom nivou da pripremi kravlitetnu,

na argumentima zasnovanu argumentaciju koja bi mogla da se koristi za odbranu interesa

NZČ u EU i nedostatak angažmana zainteresovanih strana i organizacija civilnog društva u

procesu formiranja nacionalnih pozicija o pitanjima EU21

;

g) Neefikasan nacionalni sistem za koordinaciju pitanja EU kako na nacionalnom nivou (protok

informacija između raznih institucija o pitanjima EU) tako i na nivou EU (na primer,

mobilizacija/koordinacija aktivnosti ljudi određene zemlje članice koji rade u institucijama

EU kada su u pitanju nacionalni interesi);

h) Relativno malo razumevanje pitanja EU i radni procedura ne samo među populacijom

generalno, već i među akterima koji formiraju javno mnjenje (novinari, političari),

kombinovano sa ponekad zastarelim obukama o pitanjima EU koje su lošeg kvaliteta;

21

Na primer, Opportunities for the Civil Society to Influence EU Decision-Making via National Positions, Centre for Public Policy

PROVIDUS, 2014 http://providus.lv/article_files/2553/original/EU_decision_making_petijums.pdf?1391777868

http://providus.lv/article_files/2553/original/EU_decision_making_petijums.pdf?1391777868



i) Slabo prisustvo lobija privatnog sektora NZČ u Briselu, i relativno ograničeni ljudski resursi

NZČ u think-tankovima u Briselu koji rade na pitanjima EU.

Generalno, nijedna od četiri NZČ koje su analizirane u više detalja u studijama slučaja vezanim za

konkretnu zemlju – Bugarska, Češka, Letonija, Poljska – nije u potpunosti zadovoljna svojim

angažmanom u donošenju odluka u EU. U studijama slučaja pomenuto je da se Bugarska i dalje

ponaša kao zemlja kandidat, a ne kao neko ko oblikuje politiku EU. Češka takođe ne oblikuje agendu

– posebno obzirom da se percipira kao da je ona protiv EU integracija. Ne uključuje se u mnogo

koalicija i retko pokuša da ih formira. Nedostatak jasnih strateških interesa njihovih zemalja na nivou

EU pomenut je kao ključni problem u Bugarskoj, Letoniji i Poljskoj.

4.2. Uspesi NČ u kontekstu donošenja odluka u EU

Tokom njihovog članstva u EU, NZČ su prošle trnovit put čenja u smislu veština u uticanju na

kreiranje politike u EU. Sagovornici u svih 20 intervjua sprovedenih u Letoniji zaključili su da je

napredak bio impresivan, iako tek prvo predsedavanje Letonije Savetom EU tek predstoji u 2015.

godini. U Poljskoj i (u manjoj meri) Češkoj, predsedavanje Savetom EU shvaćeno je kao prelomna

tačka od pasivne i reaktivne zemlje članice EU ka zemlji koja ima znanje/veštine neophodne za

kreatora politike EU.

Kada su sagovornici iz Brisela upitani o najspretnijim NZČ u uticaju na politiku EU, Poljska se

zapravo pominje kao predvodnik grupe. Sagovornici su uočili kako uspešno je uspešno organizovala i

vodila koaliciju manjih zemalja članica tokom pregovora o višegodišnjem finansijskom okviru za

2014-2020 koji je sprečio znatne rezove uu troškovima. Poljska je takođe bila vrlo aktivna kada je u

pitanju Istočno partnerstvo proguravši inicijativu u ubedivši ostale zemlje članice EU da su zemlje

istočno od Poljske važne za EU kao celinu. Poljki predsednik Evropskog parlamenta Jerzi Burek i

drugi poljski visoki funkcioneri u institucijama EU vodili su veštu PR kampanju i pokazali stratešku

viziju o dugoročnim interesima Poljske. Štaviše, poljski evropski parlamentarci pokazali su jedinsto

kada su zajedno glasali jednoglasno u svim političkim grupacijama o politici povezivanja i

poljoprivrede.

Letonski zvaničnici naspram 2004:

Letonski predstavnici u radnim grupama EU bili su samo reaktivni tokom prvih godina

Proširenja. Od tada, kada državni zvaničnik sazna da Evropska komisija planira da radi na

novom predlogu propisa, odlazi u Komisiju kako bi pokušao/la da ih proaktivno oblikuje više

u skladu sa interesima Letonije;



Letonski predstavnici sada retko odgovaraju sa jednostavnim „ne“ na predloge, kao što su to

nekada činili (iako nikada nisu uspeli da spreče usvajanje novih EU propisa), već sada

pokušavaju da smisle sopstvene predloge u cilju da konačni propisi uzmu u obzir i njihove

ideje;

Letonija uči da odredi prioritete u svojim interesima – postoje posebne radne grupe

organizovane u administraciji Letonije u vei prioritetnih pitanja u EU (kao što su višegodišnji

okvir, proširenje EU, Evropski semestar – godišnji ciklus koordinacije ekonomske politike,

klimatska politika). Ove radne grupe pogodno su formirane i imaju poprilično slobodnu

strukturu: uključuju razne interesne grupe i dozvoljavaju koordinaciju pokušaja lobiranja na

efikasniji način;

Letonija je naučila da koristi neformalne kanale (kao što su ad hoc večere, razgovori između

premijera) kako bi osigurala da partneri jasno razumeju njenu poziciju;

Evropski parlamentarci izabrani u Letoniji naučili su da budu efikasniji u Evropskom

parlamentu – manje se fokusiraju na glasno predstavljanje svojih pozicija, a više na sticanje

kredibiliteta kao stručnjaci za neka konkretna pitanja (kao što su transport, trgovina, peticije),

kao i na umrežavanje sa drugim evropskim parlamentarcima;

Postoje rani pokušaji da se građani Letonije koji rade u raznim institucijama EU povežu

tokom neformalnih događaja – kako bi razmenili informacije i pomogli jedni drugima na isti

način kao što to, na primer, radi Nemačka.

Nijedan od ovih koraka nije izum Letonije: ovo SZČ uglavnom rade, a NZČ slede njihov primer

sticanjem potrebne stručnosti i iskustva kako bi imale više samopouzdanja i bile veštije u svojim

pokušajima da utiču na odluke EU. Efekat socijalizacije koji donosi okruženost kolegama iz 27 drugih

zemalja članica se ne može naglasiti dovoljno. Na primer, šef letonskog parlamentarnog Odbora za

evropske poslove Zanda Kalnina-Lukaševica je tokom intervjua22

rekla da je njen uzor od samog

početka bio Luksemburg – mala zemlja sa malom administracijom, koja je istovremeno savršeno

sposobna da progura svoje interese u fazi zelenog/belog papira (kada je predlog samo ideja ili

politički dokumenta, a ne i nacrt propisa).

NZČ su takođe naučile kako da na efikasniji način prevaziđu okolnosti kada se nađu u nepovoljnom

položaju zbog nedostatka sredstava. Na primer, sada znaju da uvek mogu da se oslone na britansku i

francusku državnu službu da pruže argumentaciju zasnovanu na dokazima – pa tako ako se njihovi

interesi podudaraju sa intersima ove dve zemlje, oni sami ne moraju da se fokusiraju na formulisanje

22

Intervju sa Zandom Kalniņom-Lukaševicom, šeficom letonskog parlamentarnog Odbora za evropske poslove. Sproveden 11. avgusta

2014. godine za potrebe ovog istraživanja.



dokaza i argumentacije i mogu umesto toga da upute više resursa na prioritetne oblasti koje su bitne

samo njima samima. Možda nije realistično da građani malih zemalja obezbede učešće u najvišim

službama u svim institucijama EU, ali male zemlje imaju nesrazmernu korist od sistema kvota na

kojem se zasnivaju principi zapošljavanja u institucijama EU. Uprkos nedostatku zvaničnika na

najvišem nivou, može se postići mnogo ukoliko su EU zvaničnici i predstavnici neke zemlje povezani

zajedničkim događajima/razmenom informacija, kao i ukoliko postoji jasna, zajednička vizija o

strateškim interesima njihove zemlje.

5. Zaključci

a) Neke NZČ su od članstva u EU dobile više od drugih u smislu porasta BDPa, a one koje su

ranije bile najsiromašnije su dobile najviše. Na primer, uprkos ekonomskoj krizi, Baltik,

Slovačka, Poljska i Rumunija su doživele ogroman ekonomski rast u protekloj deceniji. U

međuvremenu, ekonomije Češke, Kipra i Slovenije su relativno stagnirale.

b) Nakon 7/10 godina članstva u EU, NZČ su u proseku i dalje optimističnije u vezi EU kao

celine, njenih institucija i njene budućnosti, u poređenju sa SZČ.

c) Građani NZČ osećaju se manje uključeno u proces donošenja odluka u EU nego građani SZČ

i smatraju da se njihovi interesi ne uzimaju u obzir u dovoljnoj meri.

d) Upitani o različitim sredstvima učešća u donošenju odluka u EU, najčešći izbor za prosečnog

građana NZČ je da se ne angažuje uopšte.

e) Prve godine nakon pridruženja EU su uglavnom teške za NZČ. Organizacija je toliko

kompleksna da su potrebne godine za nijansirano razumevanje kako bi se otišlo dalje od

pozicije primaoca politike EU i postao aktivno kreator politike EU. Ipak, EU istovremeno

funkcioniše kao džinovska mašina za socijalizaciju – gde pridošlice uče od svojih kolega o

najboljem načinu koordinacije i komunikacije kako bi se nešto uradilo.

f) Neki od elemenata koje NZČ i dalje smatraju problematičnim za njih u poređenju sa drugim,

starijim zemljama članicama:

i. Razumevanje proceduralnih nijansi i svih „ljudi koji su bitni“ za donošenje

odluka u EU (na primer, nedostatak šire obuke, institucionalnog sećanja);

ii. Koordinacija EU pitanja među institucijama na nacionalnom nivou i među

građanima NZČ koji rade u različitim institucijama EU;

iii. Postojanje strateške vizije o tome šta su dugoročni ciljevi i prioriteti za



dotičnu zemlju u EU;

iv. Jače administracije na nacionalnom nivou sposobne za formiranje kvalitetnih

argumenata/predloga za odluke EU, baziranih na dokazima, i vizionarkso,

sposobno političko vođstvo koje će iste progurati.

g) Razlika između novih i starih koju je donelo Istočno proširenje više nije relevantna u

kontekstu donošenja odluka u EU. Veće su razlike: malih naspram velikih, severnih naspram

južnih, bogatih naspram siromašnih.

h) NZČ Istočnog proširenja imaju važne lekcije koje mogu da podele sa sadašnjim zemljama

koje su u procesu pristupanja, kao što su Srbija i Crna Gora:

i. Siromašnije zemlje gotovo uvek profitiraju ekonomski od članstva u EU i

zadovoljne su odlukom da pristupe EU i 7/10 godina kasnije;

ii. Postoji trnovit put učenja tokom prvih godina članstva u EU, ali nove zemlje

članice uče jedne od drugih: kada se pogleda 10 godina unazad, ogroman

stepen napretka postaje vidljiv i sve zemlje su postale efikasniji učesnici

donošenja odluka u EU. Čak i kada zemlja ima nedostatak resursa u smislu

kvalitetu administracije na nacionalnom nivou, postoji mnogo pristupnih

tačaka/potencijalnih saveznika koji mogu da pomognu u politici EU;

iii. Potrebno je mnogo vremena i truda da se razvije veština u donošenju odluka

u EU, tako da bi zemlje kandidati trebalo da iskoriste sve raspoložive

mogućnosti da prate/uče kako se donose odluke u Briselu pre nego što

dostignu punopravno članstvo.



Annex 1. Glavni rezultati dva istraživanja javnog mnjenja organizovanih

u Bugarskoj, Češkoj, Letoniji, Poljskoj u septembru 2013. i septembru

2014. godine23

Bugarska Češka Letonija Poljska

2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014

Veruje da je integracija u EU

donela više koristi nego štete

17% 21% 34.9% 33% 29% 33% 12% 10%


donela više koristi nego štete za

demokratiju u toj zemlji

13% 20% 27.5% 28% 26% 30% 12% 11%



kvalitet života u toj zemlji

13% 34% 29.2% 29% 20% 30% 12% 11%


donela više koristi nego štete u

smislu kvaliteta javnih servisa

u toj zemlji

13% 20% 29% 23% 20% 22% 12% 11%



međunarodni status te zemlje

14% 19% 26.2% 28% 16% 20% 10% 8%

Aktivnosti Evropskog

parlamenta su bile dobre

52% 49% 31% 32% 27% 25% 48% 56%

Aktivnosti Evropske komisije

su bile dobre

47% 47% 32.9% 32% 21% 23% 47% 55%

Mera u kojoj EU uzima u obzir

interese građana te zemlje i

nacionalne prioritete je bila

dobra

33% 30% 25.4% 33% 21% 15% 43% 50%

23

Istraživanje sprovedeno od strane: PASOSa, Centra za javne politike PROVIDUS, Letonija, Instituta za javne poslove i Evropskog

institute u okviru ovog projekta.



Mera u kojoj evropski

parlamentarci te zemlje

efikasno promovišu interes

građana na nivou EU je bio

dobar

30% 22% 27.1% 29% 17% 18% 42% 47%

Mera u kojoj nacionalna Vlada

promoviše interes građana na

nivou EU je bio dobar

26% 19% 26.6% 27% 12% 14% 39% 47%

Čuli su za Inicijative evropskih

građana

20% n/a 16.1% n/a 14% n/a 15% n/a

Učestvovali su u Inicijativi

evropskih građana kao

potpisnici

1% n/a 4.7% n/a 3% n/a 9% 9%

Bili bi voljni da učestvuju u

Inicijativi evropskih građana

27% n/a 15.9% n/a 23% n/a 31% n/a

Kako se nominuju članovi za

Evropski parlament u Vašoj

zemlji (tačan odgovor)

57% 61% 32.3% 51% 35% 50% 40% 56%

Primetili su kampanju

Spitzenkandidaten (promocija

kandidata glavnih političkih

grupacija EU za funkciju

predsednika Evropske

komisije) pre izbora 2014. i

tvrdi da ih je ta kampanja

ohrabrila da glasaju na

izborima

n/a n/a n/a 11% n/a 13% n/a 9%

Radije ne učestvuje u

donošenju odluka u EU

n/a 33% n/a 54% n/a 33% n/a n/a

ključni nalazi uporedna studija o stepenu integrisanosti u · uporedna studija o stepenu...

Documents