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Herbsttagung der Arbeitsgemeinschaft für Verwaltungsrecht im Deutschen Anwaltverein Landesgruppe Nordrhein-Westfalen
Kommunalabgabenrecht
Rechtliche Einordnung, gesetzliche Grundlagen und Schranken
Univ.-Prof. Dr. Christoph Brüning Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften Christian-Albrechts-Universität zu Kiel
Herbsttagung DAV
Agenda
• Überblick über die Kommunalabgaben
• Öffentliche Einrichtung
• Grundlagen der Gebührenkalkulation – Verfahren
– Veranschlagungsmaxime
– Kosten
– Prinzipien der Kostenverteilung
– Gebührenarten
• Grundlagen der Abgabenerhebung
• Rechtsschutz
• Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle
23.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 2
Herbsttagung DAV
Überblick – Kommunalabgabenrecht
• Bsp.: Finanzierung der Abwasserbeseitigungseinrichtung:
– Anschlussbeitrag (§ 8 KAG):
• Einmalig für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung der öffentlichen Einrichtung und Anlagen
• Kann erhoben werden, anderenfalls vollständige Refinanzierung über Abwassergebühren
– Abwassergebühr (§ 6 KAG):
• Schmutzwasserbeseitigung
• Niederschlagswasserbeseitigung
– Kostenersatz (§ 10 KAG)
• Haus- und Grundstücksanschlüsse
• von der Gemeinde hergestellt, erneuert, verändert, beseitigt, unterhalten werden und nicht Bestandteil der kommunalen Abwasserbeseitigungseinrichtung
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Herbsttagung DAV
Überblick – Kommunalabgabenrecht
• Abgrenzung: Beitrag und Gebühr – Grundsatz der Einmaligkeit der Beitragserhebung
Argument: Vorteil der Anschlussmöglichkeit
– Folge: Keine nochmalige Herstellung/Anschaffung Argument: Der Anlagenbegriff ist im Gegensatz zum Erschließungs- und Straßenbau-Beitragsrecht weiter.
Beispiel: Austausch einzelner Kanalteile ist keine beitragsfähige Maßnahme, sondern Instandhaltungs- bzw. Sanierungsmaßnahme und deshalb über die Abwassergebühr als Benutzungsgebühr zu finanzieren.
– Gemeinde kann die Erhebung von Beiträgen zugunsten einer vollständigen Gebührenfinanzierung abschaffen.
• Folge: Doppelbelastung derjenigen Grundstückseigentümer, die in der Vergangenheit Beiträge gezahlt haben, weil ab dem Stichtag die Herstellungskosten über höhere Abwassergebühren finanziert werden.
• Deshalb: Pflicht der Gemeinde, diese Doppelbelastung z.B. durch unterschiedliche Abwassergebührensätze oder durch Rückzahlung der Beiträge zu beseitigen.
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Herbsttagung DAV
Überblick – Kommunalabgabenrecht
• Abgrenzung: Beitrag und Kostenersatz – Gegenstand des Ersatzanspruches nach § 10 KAG ist der Aufwand für die Herstellung,
Erneuerung, Veränderung, Unterhaltung, Beseitigung der Haus- und Grundstücksanschlüsse.
– Haus- und Grundstücksabschlüsse sind nicht Bestandteil der öffentlichen Abwassereinrichtung; Rechtsfolge: Kanalanschlussbeiträge und Kostenersatzanspruch können nebeneinander geltend gemacht werden.
– Grundstücksanschlüsse gehören zur öffentlichen Abwassereinrichtung; Rechtsfolgen:
Finanzierung der Kosten der Herstellung über Beiträge; sonstige Kosten z.B. der Erneuerung werden über Abwassergebühren finanziert.
Werden keine Anschlussbeiträge erhoben, so wird auch die Herstellung über Abwassergebühren finanziert, wenn Haus- und Grundstücksanschluss Teil der öffentlichen Einrichtung ist.
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Herbsttagung DAV
Überblick – Anschlussbeitragsrecht
• Beitragsarten:
– Anschlussbeitrag: leitungsgebundene öffentliche Einrichtung (KAG)
– Ausbaubeitrag: öffentliche Straßen, Wege und Plätze sowie weitere
selbständige Anlagen (z.B. Grün- und Parkflächen) (KAG)
– Erschließungsbeitrag: nichtleitungsgebundene öffentliche Anlagen (§§
127 ff. BauGB)
• Zwar nur Ausschnitt beitragsfähiger Maßnahmen (nur Herstellung, nicht
Verbesserung, Erneuerung usw.) und Anlagen (nicht z.B.
Wirtschaftswege, vgl. § 127 Abs. 2 BauGB),
• aber als Bundesrecht vorrangige Sonderregelung.
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Herbsttagung DAV
Überblick – Anschlussbeitragsrecht
• Rechtsgrundlage: § 8 KAG
• Beitragstatbestand: – Öffentliche Einrichtung
• Leitungsgebundene öffentliche Anlage
• Widmung
• Notwendigkeit: Organisationsermessen
– Beitragsfähige Maßnahme • Herstellung, Anschaffung, Erweiterung
• Aufwand Aufwandsüberschreitungsverbot, Veranschlagungsmaxime
Grundprinzipien der Kalkulation
Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen
– Anschlussmöglichkeit • Tatsächlich: betriebsfertiger und objektiv geeigneter Straßenkanal
• Rechtlich: Ortsrecht
• Vorteilsbegründend: baulich nutzbares Grundstück
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Herbsttagung DAV
Überblick – Anschlussbeitragsrecht
• Sachliche Beitragspflicht:
– Satzung
• Tatbestand, Abgabenschuldner, Maßstab und Satz, Zeitpunkt der Fälligkeit
• Zeitpunkt der (erstmaligen) Entstehung der Vorteilslage
• Ggf. Rückwirkung
– Maßstab
• Besonderer wirtschaftlicher Vorteil
• Aufgrund der Anschlussmöglichkeit
– Prinzipien der Aufwandsverteilung
• Vorteilsgerechtigkeit
• Beitragserhebung:
– Heranziehungsbescheid
– Festsetzungsverjährung
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Herbsttagung DAV
Überblick – Benutzungsgebührenrecht • Rechtsgrundlage: § 6 KAG
• Gebührentatbestand: – Öffentliche Einrichtung
• Sachgesamtheit
• Widmung
• Umfang: Organisationsermessen
– Kostenträchtiger Betrieb • Leistungserbringung
• Kosten Kostendeckungsgebot, Veranschlagungsmaxime
Grundprinzipien der Kalkulation: Erforderlichkeit, Betriebsbezogenheit, Periodengerechtigkeit
Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen
– Benutzung, Inanspruchnahme • Tatsächlich, nicht fingiert aufgrund A.- u. B.-Zwangs
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Herbsttagung DAV
Überblick – Benutzungsgebührenrecht • Sachliche Gebührenpflicht:
– Satzung • Tatbestand, Abgabenschuldner, Maßstab und Satz, Zeitpunkt der Fälligkeit
• Zeitpunkt der (erstmaligen) Benutzung der Einrichtung
• Ggf. Rückwirkung
– Maßstab • Wirklichkeit der Inanspruchnahme
• Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme
– Prinzipien der Kostenverteilung • Äquivalenz
• Willkürverbot
• Leistungsproportionalität
• Gebührenerhebung: – Heranziehungsbescheid
– Festsetzungsverjährung
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Herbsttagung DAV
Öffentliche Einrichtung
• Begriff genannt in §§ 6, 8 KAG, aber dort nicht definiert.
• Rückgriff auf §§ 8, 9 GO, danach:
Sachgesamtheit
Öffentlicher Zweck
Benutzerkreis
• Voraussetzung: Widmung = Willenserklärung
• Folge: Benutzungsanspruch, ggf. sogar Anschluss- und Benutzungszwang
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Herbsttagung DAV
Öffentliche Einrichtung
• Öffentliche Einrichtung muss nicht im Eigentum, schon gar nicht im Alleineigentum des Einrichtungsträgers stehen!
• Vgl. § 53 Abs. 1 S. 3 LWG
• Voraussetzung ist dauerhafter und sicherer Zugriff des Ei ri htu gsträgers auf „fre de“ A lage teile. – Geschäftsbesorgungs- oder Gesellschaftsvertrag zwischen
Gemeinde und Dienstleister
– Einwirkungs-/Ingerenzbefugnisse der Gemeinde: Weisungen, Kontrolle
– Zustimmung des Fremdeigentümers zur Widmung
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Herbsttagung DAV
Grundlagen der Gebührenkalkulation
• Bezugsgröße der Ge ühre e essu g: „Inanspruchnahme“, § 6 Abs. 3 KAG
• Quantifizierung des Wertes der jeweiligen Leistung im Wettbewerb: durch
Preisbildung
• Bei Monopolbetrieb, ggf. mit Anschluss- und Benutzungszwang: über Kosten
unterschiedliche Leistungen wertmäßig erfassen und voneinander abgrenzen
– Auf der ersten Stufe: Reglementierung der berücksichtigungsfähigen Kosten
Grundprinzipien: Erforderlichkeit, Betriebsbezogenheit, Periodengerechtigkeit
– Auf der zweiten Stufe: Kostenverteilung, die vertikal nicht zu übermäßigen
Belastungen bestimmter Benutzer(gruppen) und horizontal nicht zu
ungleichen Belastungen zwischen gleichen Benutzer(gruppen)
Grundprinzipien : Äquivalenz, Gleichheit
Sog. Leistungsproportionalität betrifft sowohl die Kostenveranschlagung als auch
die Maßstabsregelung (vgl. OVG Münster, U. v. 16.1.2014 – 14 A 2794/12 – ZKF
2014, 93 f.)
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Herbsttagung DAV
Verfahren zur Berechnung des Gebührensatzes
• Divisionskalkulation: Kosten : Maßstabseinheiten = Satz
• Kostendeckungsgebot, ggf. Kostenüberschreitungsverbot (vgl. § 6 Abs. 1 S. 3 KAG NW)
Kostendeckungsprinzip bezieht sich auf das gesamte Gebührenaufkommen
Gegenüberstellung sämtlicher Gebühren für eine bestimmte Art von Leistungen und den Kosten dieser Leistungen
Keine Maßgaben für individuelle Gebührenveranlagung und Zulässigkeit von Kostensätzen
• Veranschlagungsmaxime
§ 6 A s. 1 Satz 3 KAG: „ era s hlagtes Ge ühre aufko e “
Gebührenkalkulation ist Gebührenbedarfsberechnung
Schätzung voraussichtlicher Kosten und voraussichtlicher Maßstabseinheiten
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Herbsttagung DAV
Veranschlagungsmaxime
Maßgeblich ist nicht die noch unbekannte tatsächliche Entwicklung in der Rechnungsperiode, sondern die Sachgerechtigkeit der Veranschlagung.
Prognostische Ermittlung
Schätzungen und Wertungen
Jede Schätzung (Prognose) kann sich als falsch erweisen.
Unvorhergesehene Entwicklungen im Kalkulations- und Veranlagungszeitraum, insbesondere Kostensteigerungen, wirken sich auf die Richtigkeit der Kalkulation nicht aus; dies folgt aus der Normqualität der Satzung.
Die Entstehung von Gebührenüberschüssen in einem Haushaltsjahr, berührt die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung nicht.
Folge: Ausgleich von Über- und Unterdeckungen, § 6 Abs. 3 S. 3 KAG
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 15
Herbsttagung DAV
Kosten – Begriff
Kostenbegriff bundesrechtlich nicht vorgegeben, sondern landesrechtlich geprägt.
Fragmentarische gesetzliche Bestimmungen zu ansatzfähigen Kosten
Entgelte für in Anspruch genommene Fremdleistungen
Abschreibungen und eine angemessene Verzinsung des aufgewandten Kapitals (vgl. § 6 Abs. 2 S. 4 u. 5 KAG NW)
I Ü rige Geltu g „ etrie s irts haftli her Gru dsätze“ ( gl. § 6 Abs. 2 S. 1 KAG NRW)
Danach sog. wertmäßiger Kostenbegriff: Wertverzehr an Gütern und Dienstleistungen an, welcher durch die Leistungserbringung in einer Periode bedingt ist.
≠ pagatoris her Koste egriff: Ausgaben
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 16
Herbsttagung DAV
Kosten – Betriebsbedingtheit der Kosten
28.10.2015
durch die Leistungserstellung verursacht
Nicht ansatzfähig sind Kosten, die bloß bei Gelegenheit des
Betriebs anfallen und keinen Bezug zur Leistungserstellung
haben
Kostenwirksamkeit von Güterverzehr nur bei kausalem
Zusammenhang mit den Sachzielen des Unternehmens
Keine Betriebsbedingtheit bei zufälligen oder nicht
leistungsorientierten Wertverzehr
Prof. Dr. Christoph Brüning 17
Herbsttagung DAV
Kosten – Erforderlichkeit der Kosten
28.10.2015
Nicht alle betriebsbedingten, d. h. durch die
Leistungserstellung verursachten, sondern nur die für die
Aufgabenerfüllung erforderlichen Kosten
Nicht berücksichtigungsfähig sind überflüssige und/oder
übermäßige Kosten.
Einrichtungsbezogen und kostenbezogen
Prof. Dr. Christoph Brüning 18
Herbsttagung DAV
Kosten – Periodengerechtigkeit der Kosten
28.10.2015
Zeitliche Komponente: Berücksichtigungsfähig sind nur diejenigen Kosten, die für die Leistungserstellung in einer Rechnungsperiode entstehen.
kein Kassenwirksamkeitsprinzip
Identität von Kalkulations- und Veranlagungszeitraum
Durchbrechung durch Möglichkeit des Ausgleichs von Über-/Unterdeckungen
Problemfälle: – Kosten für Vorfinanzierung – Anlagen im Bau – Investitionsruinen – Rückstellungen
Prof. Dr. Christoph Brüning 19
Herbsttagung DAV
Kosten – Beispiele
Personalkosten
Materialkosten (Sachkosten) für Verbrauch in einer Rechnungsperiode
Abnutzung des Anlagevermögens durch Abschreibungen
Finanzierungskosten durch kalkulatorische Zinsen
Fremdleistungskosten
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 20
Herbsttagung DAV
Grundlagen der Kostenverteilung
• Zusammenhang von Kostendeckung und Maßstab Gesamtkosten als Dividend Summe der Maßstabseinheiten als Divisor Verteilungsregelung ohne Einfluss auf die Kostendeckung Aber: Kostenüberdeckung bei Veranschlagung von zu wenig
Maßstabseinheiten
• Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab, § 6 Abs. 3 KAG • Ausgestaltung des Gebührenmaßstabs im Ermessen der
Gemeinde nicht notwendig den zweckmäßigsten oder vernünftigsten Maßstab
zu wählen auch nicht zwingend denjenigen Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der
dem Wirklichkeitsmaßstab am nächsten kommt
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 21
Herbsttagung DAV
Verteilungsprinzipien
• Äquivalenzprinzip
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Kein Missverhältnis zwischen Gebühr und Wert der Leistung für den Gebührenpflichtigen
Verletzung nur bei gröblicher Störung des Ausgleichsverhältnisses
• Willkürfreiheit des Art. 3 Abs. 1 GG
Sachlicher Grund für Differenzierung zwischen Gebührenpflichtigen ist Maß der Inanspruchnahme der Einrichtung.
Aber: Grundsatz der Typengerechtigkeit
• Leistungsproportionalität
Prinzip der speziellen Entgeltlichkeit
Belastung nur mit den Kosten der in Anspruch genommenen Leistung
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 22
Herbsttagung DAV
Gebührenarten
• Einheits- und Sondergebühren Voraussetzung: mehrere teilbare Leistungen Folge: u.U. werden nicht alle Leistungen von allen Benutzern in
Anspruch genommen Problem: Zulässigkeit der Einheitsgebühr
• Grund- und Zusatzgebühren Hintergrund: Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft
verursacht invariable, verbrauchsunabhängige Betriebskosten Folge: gleiche Belastung aller Benutzer Problem: Zulässigkeit
• Mindestgebühren Zur Deckung sämtlicher Kosten der Leistungserstellung Im unteren Mengenbereich der Inanspruchnahme
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Herbsttagung DAV
Äquivalenzziffernrechnung
• Methode: Differenzierung von Leistungsbereichen anhand von Gewichtungsfaktoren
• z.B. degressive Staffelungen: Schüttdichte, Gebührenabschlag für Selbstkompostierer, Verschmutzungsgrad, Großverbraucher
• Keine Auswirkung auf Grad der Kostendeckung, sondern Verteilungsregel
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 24
Herbsttagung DAV
Grundlagen der Abgabenerhebung
• Nicht unmittelbar auf kommunalabgabengesetzlicher Grundlage, sondern nur aufgrund einer Satzung.
• Satzungen sind Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat nachgeordneten juristischen Person des Öffentlichen Rechts, hier einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft, im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden.
• Satzungen sind dem staatlichen Recht nachgeordnet, d.h. sie dürfen weder einem Gesetz noch einer Verordnung des Bundes oder Landes widersprechen.
• Formell: Satzungsbeschluss der kommunalen Vertretungskörperschaft
• Materielle Vorgaben: Gebote der Normenklarheit und Normenbestimmtheit
Ausformung durch § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG
Vorgaben für die Abgabenkalkulation
Regeln für Verteilung von Aufwand bzw. Kosten
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Herbsttagung DAV
Grundlagen der Abgabenerhebung
• Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger bleibt Gebührengläubiger; möglich ist Inkasso des Privaten.
• Gebührenpflichtig ist derjenige, der die Leistung in Anspruch nimmt. § 2 Abs. 1 S. 2 KAG verlangt Festlegung des Kreises der
Gebührenschuldner in Satzung. Für sog. Hausgebühren (Entwässerung, Abfallentsorgung,
Straßenreinigung) darf auf die dem einzelnen Grundstück erbrachte Gesamtleistung abgestellt werden, deshalb i.a.R. Grundstückseigentümer.
Ausdrückliche Regelungen in § 6 Abs. 5 KAG SH.
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Herbsttagung DAV
Grundlagen der Abgabenerhebung
• Grundbesitzabgabenbescheid § 12 KAG verweist auf Vorschriften der AO.
Irreversibles Landesrecht
Weitgehende Anwendungssperre für VwVfG, aber
Vollstreckung nach VwVG, vgl. § 12 Abs. 1 Nr. 6 KAG
Nachveranlagung, Festsetzungsverjährung
Erstellung von Gebührenbescheiden durch Dritte Gebührenbescheid muss die erlassende Behörde erkennen lassen.
Anderenfalls ist er nichtig.
Entscheidungsverantwortung zwingend bei Gemeinde, Privater nur als Verwaltungshelfer einsetzbar.
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Herbsttagung DAV
Rechtsschutz
• Hauptanwendungsfall der Kontrolle: Anfechtung
konkreter Abgabenbescheide
Rechtswidrigkeit aufgrund fehlerhafter Anwendung der
Rechtsgrundlage
Vorfrage, ob und inwieweit die Satzung selbst mit
höherrangigem Recht vereinbar ist, sog. Inzidentkontrolle
• Prinzipale Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO nicht in Nordrhein-Westfalen
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 28
Herbsttagung DAV
Rechtsschutz
• Kontrolldichte
Kein automatisches Durchschlagen von
Kalkulationsmängeln auf die Rechtmäßigkeit der Satzung
Vorrang des Normgebers gegenüber den
normgebundenen Verwaltungsgerichten
• Bezugspunkt Kalkulation und Satz
• Bezugspunkt Kosten
• Bezugspunkt Kostenverteilung
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Herbsttagung DAV
Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag des Vergaberechts
• Bezugspunkt: Fremdkosten • Vermeidung von Ineffizienz durch funktionsfähigen
Wettbewerb • Beschaffung über Wettbewerbspreis als – vermeintlich –
wirtschaftlicher Weg • Kommunalabgabenrecht schweigt zur Vergabepflichtigkeit,
insoweit Rückgriff auf Unionsrecht, nationales Vergaberecht und Haushaltsrecht
• Zuschlag an das wirtschaftlichste Angebot nach ordnungsgemäßem Vergabeverfahren bedingt Gebührenfähigkeit des Fremdleistungsentgelts
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 30
Herbsttagung DAV
Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag des Preisrechts
• Ohne Vergabeverfahren ist die Erforderlichkeit des
Fremdentgelts anhand des Öffentlichen Preisrechts
(Verordnung PR Nr. 30/53) zu bestimmen.
• Vorrang des Markt- oder Wettbewerbspreises
• Entgelte für Fremdleistungen, die den nach Leitsätzen für die
Preisermittlung (LSP) ermittelten Preisen entsprechen, sind
regelmäßig ansatzfähige Kosten.
• Fremdentgelte dürfen nach LSP ermittelte Höchstpreise nicht
überschreiten.
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Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag von Regiekostenvergleichen
• Rückgriff auf Vergleich der Kosten eines Regiebetriebs mit
der entgeltlichen Zuhilfenahme privater Erfüllungsgehilfen
• Nicht erforderlich sind die Kosten ganz oder zumindest in der
Höhe, in der sie die Kosten eines Regiebetriebs übersteigen
• Umgekehrt: Keine (Re-)Kommunalisierung bei
vergleichsweise kostenungünstiger Wasserversorgung durch
die Gemeinde
28.10.2015 Prof. Dr. Christoph Brüning 32
Herbsttagung DAV
Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag von Kostenkennzahlenvergleichen
• Vergleichsbetrachtung auf kongruente Erscheinungsformen
andernorts
• Ansatz des Benchmarking (freiwillige Leistungsvergleiche in der
Wasserwirtschaft)
• Schwierigkeit unterschiedlicher Rahmenbedingungen,
Produktionsverhältnisse und Produktdefinitionen
• Gebührenrecht zieht Quervergleich einzelner Kostenarten Grenzen: – Maßgeblichkeit des Gebührensatzes als Ergebnis
– Fehlertoleranz
• Aber: Benchmarks überschreitende Kostenpositionen indizieren
eine nähere Betrachtung.
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Herbsttagung DAV
Entwicklungspotenziale der Kostenkontrolle Beitrag energiewirtschaftlicher Preisregulierung
• Vermeintliche oder tatsächliche Ähnlichkeit des Infrastruktur-elements Wasser mit anderen Sektoren wie Strom und Gas
• Berücksichtigung der Regulierungsvorgaben der §§ 4 ff. StromNEV und §§ 4 ff. GasNEV
• Aber: Besonderheiten der Wasserversorgung – Keine Trennung von Netz und Vertrieb und damit auch kein Wettbewerb
um Abnehmer – anders in den Bereichen von Strom und Gas. – Kalkulation und Regulierung von energiewirtschaftlichen Netznutzungs-
entgelten die e a dere Z e ke als Kalkulatio u d Aufsi ht o „all i lusi e“-Endkundenentgelten in der Wasserversorgung.
– Mangels Entflechtung Erzeugungskosten nicht losgelöst von den Netzkosten zu betrachten.
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Herbsttagung DAV
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Noch Fragen?
[email protected] 0431/880-1505
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