kontrola zakazu łączenia stanowisk w radach nadzorczych...

66 kontrola państwowa – 66 –

kontrola i audyt

WALDEMAR WALCZAK

Znaczenie zaufania w życiu publicznympowszechną akceptację zyskuje pogląd, że zaufanie jest postrzegane jako jedna z najważniejszych wartości utrzymujących

spoistość grup społecznych, a w szerszym wymiarze – społeczeństw1. stanowi ono swoisty fundament społeczeństwa2, dobro publiczne3, kapitał społeczny, a także istotny czynnik rozwoju gospodarki, rzu-tujący między innymi na postawy obywa-telskie i zdolność ludzi do współpracy4.

Budowanie zaufania do państwa

Kontrola zakazu łączenia stanowisk w radach nadzorczych spółek

Zaufanie w relacjach obywatel – państwo jest fundamentalnym elementem kapitału społecznego, akcentowanym także w strategicznych celach rozwo-jowych polski. podjęte rozważania odnoszą się w szczególności do kontro-li przestrzegania prawa oraz konsekwencji łamania ustawowych ograniczeń dotyczących łączenia stanowisk w radach nadzorczych określonych katego-rii spółek prawa handlowego z większościowym udziałem skarbu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. stosowanie prawidłowej interpretacji przepisów prawa oraz jednakowych kryteriów oceny i zasad odpowiedzial-ności może znacząco pogłębiać zaufanie do państwa i jego organów.

1 Zob. komunikat z badań: Zaufanie społeczne, Centrum Badania Opinii Społecznej, BS/33/2012, Warsza-wa, marzec 2012 r., s. 1.

2 P. Sztompka: Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Wydawnictwo Znak, Kraków 2007.3 W. Kiwak: Zaufanie – dobro publiczne [w:] U. Zagóra-Konszta (red.), Dokonania współczesnej myśli eko-

nomicznej – teorie ekonomiczne a polityka gospodarcza państwa, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2001, s. 113-126.

4 M. Boni (red.), Raport: Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, KPRM, Warszawa 2009, s. 8. W raporcie wyraźnie ak-centuje się stwierdzenie, że „wiarygodność instytucji publicznych winna pogłębiać zaufanie do własnego państwa, a także do życia publicznego w ogóle”. Podkreśla się również, że kapitał społeczny, którego ważnym elementem jest zaufanie w relacjach obywatel – państwo, stanowi istotną wartość dodaną w procesach rozwojowych.

nr 1/styczeń-luty/2014 67 – 67 –

Kontrola zakazu łączenia stanowisk... kontrola i audyt

tomasz nakoneczny przywołuje bezcen-ne oraz ponadczasowe myśli papieża Jana pawła II, że „wszystkie wymiary społecz-nego bytu – wymiar polityczny, wymiar ekonomiczny i oczywiście wymiar kultu-ralny i każdy inny – opierają się ostatecznie na tym samym podstawowym wymiarze etycznym: prawda – zaufanie – wspólno-ta”5. kolejność, w jakiej zostały wymie-nione te trzy pojęcia ma niezwykle wy-mowny charakter. Zaufanie rozpatrywa-ne w kategorii społecznej odnosi się nie tylko do płaszczyzny relacji międzyludz-kich (prywatnych, zawodowych, bizneso-wych), ale ma również inny wymiar, zwią-zany z poczuciem wiary w sprawiedliwość i praworządność instytucji publicznych – w szczególności jednostek administra-cji publicznej, organów ścigania i kontroli państwowej, a także sądownictwa. na po-ziom zaufania publicznego bez wątpienia duży wpływ mają przyjmowane postawy, wzorce zachowań elit władzy – ich uczci-wość i wiarygodność. Jak podkreśla Janusz Czapiński, prawo stanowione jest często bardzo zawodnym instrumentem nakła-niania ludzi do współpracy, gdyż najważ-niejsze przesłanki tkwią w sferze psycho-logii – w postawach, motywach i celach członków wspólnoty. należy zgodzić się z opinią autora, że „więzi społeczne bu-dowane są w umysłach ludzi, a nie w par-lamentach”6. podobnie jest w przypadku

zaufania społecznego, które powstaje na skutek procesów rozumowania, myśle-nia i oceny zachowań konkretnych osób pełniących funkcje publiczne, przede wszystkim pod kątem zgodności dekla-rowanych przez nich wartości z ich rze-czywistym przestrzeganiem w codziennej praktyce zarządzania. w tym kontekście zaufanie jest pochodną postrzegania wia-rygodności, uczciwości i praworządności osób występujących w imieniu organów państwowych, które z racji zajmowanych stanowisk oraz realizowanych zadań zo-bligowane są do przestrzegania określo-nych standardów zachowań, a także norm etyczno-moralnych.

w literaturze przedmiotu dość często pojawiają się opinie, że „w polsce jest słaba kultura zaufania, a co za tym idzie – niski kapitał społeczny”, co potwierdzają roz-liczne badania empiryczne7. popularność zyskuje również teza, że „niedostatek za-ufania w polskim życiu publicznym kła-dzie się cieniem na wszystkie sfery życia”8. problem polega jednak na tym, że sama weryfikacja słuszności wygłaszanych po-glądów nie stanowi diagnozy rzeczywi-stych źródeł występujących problemów, a tym bardziej nie prowadzi do ich rozwią-zania. Z punktu widzenia nauk o zarządza-niu badanie sytuacji problemowej powin-no przede wszystkim dotyczyć prawidło-wej identyfikacji prawdziwych przyczyn

5 T. Nakoneczny: Zaufanie a rynek w społeczeństwie wielokulturowym [w:] „Annales”, Etyka w życiu gospo-darczym, nr 1/2007, Salezjańska Wyższa Szkoła Ekonomii i Zarządzania, Łódź 2007, s. 221.

6 J. Czapiński: Polska – państwo bez społeczeństwa, „Nauka” nr 1/2006, Polska Akademia Nauk, Warsza-wa 2006, s. 7.

7 J. Gagacki: Kapitał społeczny i kultura zaufania, „Ekonomia społeczna” nr 1/2013, Uniwersytet Ekono-miczny w Krakowie, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013, s. 65.

8 Tamże, s. 71.


kontrola i audyt Waldemar Walczak

wywołujących dane zjawiska (proce-sy, zachowania, nastawienia). Zdaniem Jana Gagackiego, zaufanie jako podsta-wowy komponent życia społecznego jest zachowaniem obejmującym przeświad-czenie i wiarę – dotyczącą oczekiwanych postaw określonych jednostek ludzkich – skierowaną ku przyszłości, gdyż skutki podejmowanych działań i efekty realiza-cji zakładanych celów są zawsze później-sze od czynionych wobec nich założeń9. Z takiego sformułowania wynika, że za-wsze ma ono ścisły związek z konkretny-mi założeniami co do pożądanych i pozy-tywnych, w ocenie ufającego, następstw działań podejmowanych przez osoby ob-darzane zaufaniem.

w przypadku zaufania do osób reprezen-tujących instytucje publiczne bez wątpie-nia podstawowym założeniem i wyznaczni-kiem powinny być normy zawarte w art. 1 i art. 2 konstytucji rzeczypospolitej pol-skiej, stanowiące, że rzeczpospolita polska jest dobrem wspólnym wszystkich oby-wateli, jak również jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej10. te de-klarowane wartości znajdują rozwinięcie w art. 32 konstytucji rp: „1. wszyscy są wobec prawa równi. wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze pu-bliczne. 2. nikt nie może być dyskrymi-nowany w życiu politycznym, społecz-nym lub gospodarczym z jakiejkolwiek

przyczyny”11. Zestawienie zacytowanych przepisów jest zasadne, bowiem to właśnie one stanowią podłoże dokonywania przez obywateli pogłębionej analizy kompara-tywnej dotyczącej oceny funkcjonowania organów państwa. warto także zwrócić uwagę, że doniosłość i zasadnicze znacze-nie zaufania znajduje wprost odzwiercie-dlenie w art. 8 k.p.a., zgodnie z którym: „organy administracji publicznej prowa-dzą postępowanie w sposób budzący za-ufanie jego uczestników do władzy pu-blicznej”12. Do podobnych wniosków może skłaniać brzmienie art. 7: „w toku postę-powania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wy-jaśnienia stanu faktycznego oraz do zała-twienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli”13.

w świetle powyższych stwierdzeń moż na sądzić, że istota źródeł budowa-nia zaufania w życiu publicznym sprowa-dza się do prostego rozstrzygnięcia, a mia-nowicie do oceny, które wartości stano-wią wyznacznik (dominantę i spoiwo) rze-czywistych wzorców zachowań oraz prze-słanek dla decyzji podejmowanych przez osoby zajmujące eksponowane stanowi-ska państwowe. podstawowy dylemat za-wiera się w odpowiedzi na fundamentalne pytanie: czy (niezależnie od okoliczności i stanu faktycznego) zawsze rację ma ten,

9 Tamże, s. 68.10 Ustawa z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (DzU nr 78, poz. 483 ze zm.).11 Tamże.12 Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. DzU z 2013 r., poz. 267).13 Tamże.



kto ma siłę, pieniądze, układy i władzę, czy też słuszność leży po stronie praw-dy, merytorycznych argumentów, zasad praworządności i poczucia sprawiedli-wości społecznej? wydaje się, że w przy-padku osób pełniących funkcje publiczne zaufanie do nich może być budowane na podstawie postrzegania przyjmowanych postaw, wzorców zachowań i podejmo-wanych działań, zwłaszcza jeśli dotyczą one rozpatrywania sytuacji związanych z naruszaniem prawa przez wysokich rangą urzędników (polityków i ich zna-jomych), a także rozwiązywania pojawiają-cych się konfliktów14. Zgadzając się z opi-nią, że w relacjach obywatel – państwo, poziom zaufania jest funkcją wiarygod-ności, sprawności i przyjazności różnych instytucji państwa i przejrzystości stano-wionego prawa15, trzeba jeszcze wymie-nić inne, równie istotne, a nawet o wiele ważniejsze czynniki, którymi są wartości etyczno-moralne: uczciwość, bezstron-ność, praworządność i odpowiedzialność dysponentów prawa.

Zaufanie do państwa jest subiektywnym odczuciem obywateli, będącym pochod-ną sądów wartościujących dotyczących obserwowanych w rzeczywistości zacho-wań osób pełniących funkcje publiczne, umożliwiających dokonanie porównania

zgodności postaw, wartości i deklarowa-nych norm z konkretnymi przykładami z codziennej praktyki. obdarzanie kogoś zaufaniem jest rezultatem naszego wy-obrażenia o przewidywanych scenariu-szach zachowań danej osoby w konkret-nych sytuacjach, które są dla nas ważne. Istotnym elementem jest związek przy-czynowo-skutkowy naszych ocen z dzia-łaniami drugiej strony, nie tylko nadzieja, lecz uzasadnione przeświadczenie, że moż-na liczyć na jej zrozumienie, akceptację, wsparcie, pomoc, a także przychylność w sytuacjach wymagających zajęcia jedno-znacznego stanowiska16. w związku z tym, zaufanie do państwa i jego organów jest tworzone na podstawie oceny działań, re-akcji i decyzji podejmowanych przez osoby reprezentujące organy instytucji publicz-nych, które powinny stać na straży prawo-rządności i przestrzegania obowiązujące-go prawa – dbania o interes publiczny. Jak zaznacza Jerzy kuciński, prawo jest trak-towane (rozumiane) jako podstawowy „in-strument sprawowania władzy państwo-wej”17, dlatego też jego wykładnia i sto-sowanie mają zasadnicze znaczenie dla procesów budowania wiarygodności i za-ufania do instytucji publicznych oraz osób reprezentujących poszczególne organiza-cje. te zagadnienia wydają się szczególnie

14 Najczęściej taka ocena przyjmowanych postaw i podejmowanych decyzji występuje w przypadku zda-rzeń mających miejsce „w sytuacji uruchomienia stosownej procedury przed organami stosującymi pra-wo”. Por. M. Wojciechowski: Zaufanie instytucjonalne w kontekście ustawowej zasady zaufania jednost-ki do państwa, „Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny” nr 2/2012, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Poznań 2012, s. 9.

15 A. I. Brzezińska, T. Czub: Zaufanie społeczne jako wyzwanie i ratunek dla polskiego systemu edukacji, „Nauka” nr 1/2013, Polska Akademia Nauk, Warszawa 2013, s. 33.

16 Zob. szerzej: W. Walczak: Znaczenie zaufania w procesach zarządzania kapitałem ludzkim – ujęcie wielo-wymiarowe, „E-mentor” nr 5/2012, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2012, s. 31-39.

17 J. Kuciński: Nauka o państwie i prawie, Almamer Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Warszawa 2008, s. 272.



istotne zwłaszcza w odniesieniu do orga-nów, które z racji ustawowych kompetencji zajmują się kontrolą przestrzegania prawa, a swoimi decyzjami dotyczącymi rozpa-trywania pojawiających się nieprawidło-wości zasadniczo wpływają na kształto-wanie poglądów (świadomości) obywateli w zakresie ponoszenia odpowiedzialno-ści prawnej przez tak zwane elity władzy i osoby z ich najbliższego otoczenia.

Ewa Łętowska, dokonując oceny esta-blishmentu władzy, wyraża interesujący pogląd, że „politycy dla potrzeb bieżącej walki o władzę i medialnej popularności gotowi są w ekspresowym tempie zmie-niać kodeksy, a także podważać zasady konstytucyjne – oni psują prawo i pań-stwo”18. Często można usłyszeć opinię, że praworządność wymaga standardów, wśród których uczciwość i zaufanie nabie-rają krytycznego znaczenia, a to właśnie klasa polityczna i szeroko rozumiane elity w głównej mierze są kreatorem wzorców zachowań i kulturowych norm postępo-wania, które następnie są wdrażane do praktyki zarządzania w innych organiza-cjach. w ocenie E. Łętowskiej, zaufanie jest istotnym czynnikiem państwowotwór-czym i prawotwórczym, a jednak czasami arbitralność stosowania niektórych prze-pisów prawa może prowadzić do zauwa-żalnej stronniczości, którą można okre-ślić zdaniem: „jeśli uznamy, że ktoś jest nasz, to okaże się, że nic na niego nie ma, ale jak nam się narazi, to zaraz coś znaj-dziemy”19. odnosząc się do zacytowanej

refleksji – przenosząc ją na grunt prowa-dzonych rozważań dotyczących znacze-nia kontroli jako elementu budowania za-ufania do państwa, można powiedzieć, że stanowi ona cenną puentę.

w świetle zaprezentowanych poglądów syntetyzuje się uzasadnienie dla dokona-nego przeze mnie wyboru problematyki badawczej, której celem jest wyjaśnienie aspektów organizacyjno-prawnych zwią-zanych z ustawowym zakazem łączenia funkcji w organach nadzoru określonych spółek prawa handlowego. Zagadnienia te będą analizowane w powiązaniu z proce-sami kontroli przestrzegania prawa w tym zakresie, który jest bez wątpienia jednym z elementów w istotny sposób rzutującym na zaufanie do państwa, zważywszy dodat-kowo na to, że do opinii publicznej w ostat-nim czasie docierają sprzeczne interpreta-cje przepisów. Mając powyższe na uwadze, najpierw postaram się jednoznacznie roz-strzygnąć kwestie wzajemnych relacji po-między dwiema ustawami (tzw. kominową i antykorupcyjną), których stosowanie nie-kiedy budzi niejasności. w dalszej części pracy szczegółowo przedstawię rozumie-nie terminów: powołanie a wyznaczenie kandydata do rady nadzorczej, wskazując na zasadnicze różnice, które mają rozstrzy-gające znaczenie z punktu widzenia prze-strzegania ustawy antykorupcyjnej, a także omówię konsekwencje łamania przepisów ustawy kominowej i problem ponoszenia odpowiedzialności za podejmowane decy-zje. rozważania te mają nie tylko wymiar

18 Rzeźbienie państwa prawa. 20 lat później, Ewa Łętowska w rozmowie z Krzysztofem Sobczakiem, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 8.

19 Tamże, s. 201.



teoriopoznawczy, lecz przyświecają osią-gnięciu celu utylitarnego, ponieważ mogą przyczynić się do wypracowania ujedno-liconych standardów i wzorców postępo-wania w ramach prowadzonych postępo-wań kontrolnych.

Ustawy kominowa i antykorupcyjnaograniczenia dotyczące zakazu łączenia funkcji w radach nadzorczych określonych kategorii spółek prawa handlowego z udzia-łem kapitałowym skarbu państwa i jed-nostek samorządu terytorialnego są ure-gulowane w dwóch ustawach:•z 3 marca2000 r.o wynagradzaniu

osób kierujących niektórymi podmio-tami prawnymi (dalej w skrócie: „usta-wa woknpp”)20;

•z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu pro-wadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne21.na podstawie prowadzonych badań na-

ukowych oraz wnikliwych obserwacji zda-rzeń mających potwierdzenie w prakty-ce zarządzania można zauważyć, że cza-sami podejmowane są próby podważania ustanowionych zakazów, wskazujące na rzekomą niejednoznaczność przepisów, co może rodzić trudności interpretacyj-ne. Mając to na względzie, postaram się

rzeczowo i kompleksowo przeanalizować tę problematykę, z uwzględnieniem kon-kretnych przykładów, a także podjętych rozstrzygnięć.

przede wszystkim trzeba zauważyć, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierują-cych niektórymi podmiotami prawnymi (tzw. ustawy kominowej): „jedna osoba może być członkiem rady nadzorczej tylko w jednej spośród spółek, o których mowa w art. 1 pkt 4-7”22. tak precyzyjne i jed-noznaczne sformułowanie nie powinno skłaniać do poszukiwania innego rozumie-nia jego sensu23. oznacza to, że ustawo-wy zakaz dotyczy wszystkich osób, nie-zależnie od tego, czy wyznaczona do rady osoba dodatkowo akurat zajmuje stanowi-sko (pełni funkcję), na przykład, radne-go wojewódzkiego, prezesa innej jedno-osobowej spółki skarbu państwa (Jssp), prezydenta miasta, wiceprezydenta, bur-mistrza, sekretarza gminy, dyrektora de-partamentu w urzędzie administracji pu-blicznej czy też jest pracownikiem wyż-szej uczelni, pracownikiem zatrudnionym w prywatnej firmie, prywatnym przed-siębiorcą, emerytem. rozstrzygające znaczenie ma tutaj wyłącznie określo-na kategoria spółek prawa handlowego (określony zbiór podmiotów wskazanych

20 DzU z 2013 r., poz. 254.21 DzU z 2006 r., nr 216, poz. 1584 ze zm.22 Ustawa z 3.03.2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tj. DzU

z 2013 r., poz. 254).23 Co więcej, nie powinno się dokonywać nieuprawnionych nadinterpretacji, że ograniczenie kumulacji sta-

nowisk jest uzależnione od faktu pobierania wynagrodzenia, gdyż ustawodawca wyraźnie tym przepisem ustanowił zakaz jednoczesnego pełnienia funkcji przez jedną osobę w dwóch organach nadzoru określo-nych (literalnie wskazanych) kategorii spółek prawa handlowego. Kwestia uzyskiwania dochodów przez jedną osobę za pracę w dwóch radach nadzorczych spółek objętych ustawą kominową będzie miała nato-miast związek z zagadnieniem nienależnie pobieranych wynagrodzeń.



w art. 1 pkt 4-7)24, do których rad nad-zorczych mają zastosowanie cytowane przepisy. Zaprezentowana opinia znaj-duje odzwierciedlenie również w sta-nowisku wyrażonym przez najwyższą Izbę kontroli: „pomiędzy jasno zdefi-niowanymi przepisami tzw. ustawy ko-minowej oraz ustawy antykorupcyjnej nie zachodzą sprzeczności mogące po-wodować większe trudności interpreta-cyjne”25. Zdaniem nIk, trzeba podkre-ślić, że w sytuacji niezgodnego z prawem łączenia tych stanowisk w organach nad-zoru wskazanych spółek mamy do czy-nienia z nienależnym pobieraniem wy-nagrodzenia za udział w więcej niż jed-nej radzie nadzorczej spółki podlegającej tej ustawie26. Inny problem to zagadnie-nie prawne dotyczące legalności człon-kostwa w organie spółki w przypadku wystąpienia sytuacji naruszania zaka-zów wynikających z ustawy kominowej.

stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy woknpp: „osoba, która w dniu wejścia

w życie ustawy jest członkiem rad nad-zorczych dwóch lub większej liczby spó łek, o których mowa w art. 1 pkt 4-7, w ter-minie 3 miesięcy od tego dnia zrzeka się członkostwa w radach nadzorczych odpo-wiedniej liczby spółek. w razie bezsku-tecznego upływu tego terminu pozostaje członkiem tylko tej rady nadzorczej, w któ-rej członkostwo uzyskała najwcześniej”. Biorąc pod uwagę pojawiające się dysku-sje, wskazujące na trudności w zrozumie-niu tych czytelnych i klarownych zapisów, można postawić pytanie: jak pojawiające się aktualnie problemy należy prawidło-wo interpretować w praktyce? Jak pod-kreśla wojciech szydło, „osoby pełnią-cej funkcję członka rady nadzorczej ta-kiej spółki nie można skutecznie powo-łać do rady nadzorczej innej spółki tego rodzaju, bez względu na to, kto by doko-nał takiego aktu powołania czy wyznacze-nia”27. podobne wnioski można sformuło-wać na podstawie rzeczowej argumentacji nIk, że w związku z przytoczonymi wyżej

24 „Art. 1. Ustawa ma zastosowanie do: 4) jednoosobowych spółek prawa handlowego utworzonych przez Skarb Państwa lub jednostki samorzą-

du terytorialnego; 5) spółek prawa handlowego, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub

50% liczby akcji; 6) spółek prawa handlowego, w których udział jednostek samorządu terytorialnego przekracza 50% ka-

pitału zakładowego lub 50% liczby akcji; 7) spółek prawa handlowego, w których udział spółek, o których mowa w pkt 4-6, przekracza 50% kapi-

tału zakładowego lub 50% liczby akcji”.25 Informacja o wynikach kontroli „Nadzór nad spółkami Skarbu Państwa i przedsiębiorstwami państwowy-

mi w zakresie zaangażowania kapitałowego w spółki prawa handlowego”, nr ewid. 194/2004/P040050/KGP, NIK, Warszawa 2005, s. 22. Zdaniem NIK, błędna i nieprawidłowa jest wykładnia prawna, że pra-cownicy MSP zatrudnieni na stanowiskach kierowniczych oraz pracownicy zajmujący stanowiska z nimi równorzędne pod względem płacowym mogą być członkami dwóch rad nadzorczych jednoosobowych spółek Skarbu Państwa. Warto także podkreślić, że w ocenie NIK, stosowanie przez organy administracji publicznej odmiennych interpretacji prawa nie sprzyja ujednoliceniu zasad nadzoru właścicielskiego nad majątkiem państwowych podmiotów gospodarczych.

26 Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania wybranych spółek z udziałem samorządu gminnego na terenie Dolnego Śląska, nr ewid. 168/2009/PO9186/LWR, Delegatura NIK we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 13.

27 W. Szydło: Powołanie członka rady nadzorczej spółki do rady innego podmiotu, „Kontrola Państwowa” nr 5/2011, s. 119.



przepisami, członkostwo w radach nad-zorczych spółek wymienionych w art. 1 pkt 4-7 wygasło z mocy prawa w przy-padku osób, które powołane zostały do tych rad w trakcie pełnienia funkcji w ra-dach nadzorczych innych spółek objętych ustawą28.

nie powinno budzić najmniejszej wąt-pliwości, że ustanowione zakazy odnoszą-ce się do kumulowania stanowisk w ra-dach nadzorczych spółek prawa handlo-wego z większościowym udziałem skarbu państwa i jednostek samorządu terytorial-nego (Jst) powstały przede wszystkim z myślą o przeciwdziałaniu zjawisku za-właszczania tych spółek przez wąskie grono osób (ze względu na uprawnienia decyzyj-ne przysługujące radzie nadzorczej). Dla poparcia słuszności tej tezy można odwo-łać się do treści uzasadnienia postanowie-nia sądu rejestrowego, który potwierdza-jąc złamanie zakazu art. 4 ust. 1 ustawy kominowej stwierdził, że: „sankcja prze-widziana przez ustawę jest surowa, gdyż jej celem było wyeliminowanie patologicz-nego zjawiska łączenia wielu stanowisk w spółkach z udziałem skarbu państwa lub samorządu terytorialnego”29.

analizując z kolei przepisy wynikają-ce z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ogra-niczeniu prowadzenia działalności go-spodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, można dostrzec, że mamy do czynienia z wyjątkiem od zakazów, co zo-stało określone w art. 6 ustawy antyko-rupcyjnej30. wymaga podkreślenia, że ograniczenie wynikające z tegoż art. 6 nie odnosi się do konkretnego organu spół-ki, wobec powyższego trzeba uznać, że dotyczy zarówno rady nadzorczej, zarzą-du, jak i komisji rewizyjnej, a drugi obli-gatoryjny warunek dotyczy konieczno-ści „zgłoszenia” (wyznaczenia) reprezen-tanta przez dany podmiot. Dodatkowo trzeba wyjaśnić i doprecyzować niezwy-kle istotną zależność pomiędzy omawia-nymi ustawami, a mianowicie: w odnie-sieniu do wskazanych grup osób, do któ-rych mają zastosowanie przepisy ustawy antykorupcyjnej, wyłącznie dozwolone jest, aby mogły one zostać wyznaczone przez skarb państwa lub inne państwowe osoby prawne do dwóch rad nadzorczych spółek z udziałem podmiotów zgłaszają-cych te osoby, pod warunkiem, że tylko jedna z tych spółek zalicza się to kategorii

28 Zob. Informacja o wynikach kontroli „Nadzór nad spółkami Skarbu Państwa i przedsiębiorstwami pań-stwowymi w zakresie zaangażowania kapitałowego w spółki prawa handlowego”, nr ewid. 194/2004/P040050/KGP, NIK, Warszawa 2005, s. 22.

29 Postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach X Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowe-go (sygn. akt GL.X.Ns.Rej.10333/13/486) z 26.07.2013 r.; zob. W. Walczak: Wyznaczanie członków rad nadzorczych miejskich spółek, <http://info-poster.eu>, (dostęp 20.08.2013 r.).

30 „Art. 6. ust. 1: Zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek, o którym mowa w art. 4 pkt 1, nie doty-czy osób wymienionych w art. 2 pkt 1, 2 i 6-10, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spół-ce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji, jednostki samorządu teryto-rialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego; osoby te nie mogą zo-stać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby”. Źródło: ustawa z 21.08.1997 r. o ograniczaniu prowadzenia działalności gospodarczej przez oso-by pełniące funkcje publiczne (DzU z 2006 r., nr 216, poz. 1584 ze zm.).



podmiotów ujętych w art. 4 ust. 1 ustawy kominowej. należy podkreślić, że te osoby zgodnie z prawem mogą pełnić funkcje tylko w organach spółek prawa handlo-wego z udziałem kapitałowym określo-nych typów państwowych osób praw-nych jako ich reprezentanci, natomiast całkowicie zabrania się im dodatkowego uczestnictwa w organach innych spó łek prywatnych.

w kontekście zaprezentowanych na wstępie poglądów na temat źródeł zaufania można mieć uzasadnione wątpliwości, jeśli na stronie internetowej Jssp publikowa-ne są informacje o ładzie korporacyjnym, że „ustawa kominowa precyzuje sytuację, w której zapis o niemożności pełnienia funkcji szefa rad nadzorczych w więcej niż jednej spółce skarbu państwa nie ma zastosowania”31. w uzasadnieniu tej opinii powołano się na art. 3 ust. 232, co skłoniło do wyciągnięcia wniosków, że „nie ma ona zastosowania m.in. w sto-sunku do osób, które zawarły ze spółką umowę o świadczenie usług w zakresie zarządzania (tzw. kontrakt menedżerski) oraz na własny koszt ubezpieczyły się od

odpowiedzialności cywilnej w związku z zarządzaniem”. w ocenie radosława kwaśnickiego, „w stosunku do wyżej wy-mienionych osób ustawa kominowa nie znajduje w ogóle zastosowania (tj. nie sto-suje się jej przepisów w całości), tym bar-dziej nie obowiązują w ich przypadku ograniczenia wynikające z art. 4 ustawy kominowej”33. to zręcznie ułożone zesta-wienie informacji (wybiórcze zacytowanie jednego artykułu, wyrwane z kontekstu) oczywiście wymaga stosownego komen-tarza, gdyż trzeba dodać, że takie roz-wiązanie jest dopuszczalne pod warun-kiem, że jedna z tych spółek nie zalicza się do kategorii podmiotów wymienio-nych w art. 1 pkt 4-7. Dla precyzyjnego i jednoznacznego rozstrzygnięcia, w jakich sytuacjach i do kogo ta ustawa ma zasto-sowanie, należy zauważyć, że rozpatry-wany problem dotyczy łączenia funkcji w radach nadzorczych, a więc decydują-ce znaczenie mają w tym przypadku wy-łącznie unormowania art. 2 pkt 7, zgod-nie z którym „ustawa ma zastosowanie do członków organów nadzorczych jed-nostek organizacyjnych wymienionych

31 To niejasne zdanie wymaga szerszego komentarza i stosownego wyjaśnienia, ale ta kwestia wykracza poza ramy niniejszego opracowania.

32 Warto dokładnie przeanalizować brzmienie art. 3. ust. 1.: „Ustawa ma również zastosowanie do osoby fi-zycznej i spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działal-ności gospodarczej oraz osoby prawnej, z którą podmiot prawny, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 4-10, za-warł umowę o świadczeniu usług w zakresie zarządzania, zwanej dalej ‘podmiotem zarządzającym’.

2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli podmiot zarządzający ustanowi zabezpieczenie osobowe lub rze-czowe ewentualnych roszczeń powstałych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy albo na własny koszt ubezpieczy się lub ubezpieczy osobę wskazaną do pełnienia funkcji członka zarzą-du od odpowiedzialności cywilnej powstałej w związku z zarządzaniem”. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że w ust. 2 wyraźnie jest mowa o odniesieniu do przepisu zawartego w ust. 1, a nie do całości ustawy, co oznacza, że dzięki tzw. kontraktom menedżerskim omija się ograniczenia płacowe, natomiast nieprawidło-we jest wnioskowanie, że ustawa nie ma zastosowania do członków rad nadzorczych określonych spółek Skarbu Państwa, jeśli funkcje te akurat w danym czasie pełnią osoby wymienione w art. 3 ust. 1.

33 Por. <http://old.pkp.pl/node/6873>.



w art. 1 pkt 2-8, a w szczególności rad nadzorczych i komisji rewizyjnych”34.

„Wyznaczenie” kandydata a jego „powołanie”przy analizie tych pojęć zasadne jest od-wołanie się do treści uzasadnienia wy-roku sądu35 dotyczącego rozpatrywania podobnego zagadnienia. Istotą sporu było rozstrzygnięcie: czy powołanie (wybór) przez walne zgromadzenie ma takie samo znaczenie prawne, jak „wy-znaczenie” kandydata (osoby) na człon-ka rady nadzorczej w charakterze repre-zentanta. Zagadnieniem analizowanym przez sąd apelacyjny w warszawie było w szczególności zbadanie: czy dopusz-czalne jest „wyznaczenie” reprezentan-ta skarbu państwa przez wskazanie na członka rady nadzorczej na walnym zgro-madzeniu przez osobę reprezentującą na tym zgromadzeniu część akcji należących do skarbu państwa.

Zdaniem sądu apelacyjnego, „wybór” przez walne zgromadzenie ma inne zna-czenie niż „wyznaczenie” osoby na człon-ka rady nadzorczej. w sytuacji, gdy wy-boru na walnym zgromadzeniu dokonuje

kilku akcjonariuszy, wybór dokonany jest przez nich, mimo wskazania kandydata przez skarb państwa. w dalszej części sąd stwierdza, że „wyznaczenie”, w rozumie-niu art. 6 ustawy, przez skarb państwa swo-jego reprezentanta jako członka rady nad-zorczej do spółki może nastąpić w dowolnej formie – wskutek mianowania lub pod-jęcia innej decyzji, której bezpośrednim skutkiem jest uzyskanie przez reprezen-tanta mandatu członka rady nadzorczej. Decyzja ta może być również w sposób do-wolny przekazana spółce. nie może jed-nak być to zgłoszenie przez skarb państwa jako akcjonariusza „wskazanej” osoby jako kandydata do rady nadzorczej, gdyż osoba ta uzyskuje mandat członka rady nadzor-czej wskutek powołania jej przez skarb państwa, a nie przez wybór walnego zgro-madzenia”36.

Za istotne uzupełnienie – z punktu wi-dzenia prowadzonych rozważań – nale-ży ponadto uznać opinię wyrażoną przez annę wierzbicę, która akcentuje ważny fakt, że w orzecznictwie sądowym (por. wyrok sn z 20 czerwca 2007 r.) podkre-śla się „konieczność obustronnej podmio-towej konkretyzacji takiego wyznaczenia

34 Nie można podważać i negować, że przepisy tej ustawy mają bezpośrednie zastosowanie m.in. do osób pełniących funkcje w radach nadzorczych (art. 2 pkt 7) określonych kategorii spółek z większościowym udziałem Skarbu Państwa. Ponadto, zakres stosowania ustawy kominowej jest również precyzyjnie wyja-śniony w raporcie MSP z 2010 r.; zob. I. Postuła: Model regulacyjny powoływania i wynagradzania człon-ków organów spółek Skarbu Państwa jako element corporate governance [w:] Raport o przekształceniach własnościowych w 2008 roku, Ministerstwo Skarbu Państwa, Warszawa 2010, s. 152, 157-158.

35 Zob. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 8.12.2005 r., I ACa 919/2005. Analizowane zagadnienie prawne dotyczyło m.in. rozstrzygnięcia: czy powołanie (wybór) przez Walne Zgromadzenie ma takie samo znaczenie prawne, jak „wyznaczenie” kandydata (osoby) na członka rady nadzorczej w charakterze repre-zentanta.

36 To stwierdzenie Sądu Apelacyjnego można przedstawić bardziej klarownie, a mianowicie, że zgłoszenie (wyznaczenie) kandydata do pełnienia funkcji w organie spółki jako reprezentanta nie jest czynnością prawną tożsamą z wyborem przez walne zgromadzenie, gdyż jest odrębną decyzją, poprzedzającą możli-wość uzyskania przez daną osobę konkretnego stanowiska we władzach spółki w drodze głosowania.



jako reprezentanta ściśle oznaczonego pod-miotu [...] oraz do pełnienia funkcji repre-zentanta w konkretnym podmiocie” – spół-ce prawa handlowego37. sąd najwyższy w wyroku z 20 czerwca 2007 r.38 wskazał, że „wyznaczenie do spółki należy uznać za oświadczenie woli. Ujawnia ono bo-wiem w sposób dostateczny wolę osoby dokonującej wyznaczenia oraz zmierza do wywołania skutków prawnych w po-staci powstania, ustania lub zmiany sto-sunku prawnego”. Zdaniem organu nad-zoru nad działalnością jednostek samorzą-du terytorialnego jakim jest wojewoda, „powyższe potwierdza, że fakt zgłoszenia przedstawiciela gminy do spółki prawa handlowego wiąże się z oświadczeniem woli właściwego podmiotu, a tym samym z konkretyzacją oświadczenia woli organu gminy, polegającą na jednoznacznym zgło-szeniu określonej osoby jako przedstawi-ciela gminy do organu spółki. Co więcej, konkretyzacja takiego oświadczenia woli musi nastąpić przed dokonaniem wybo-ru określonej osoby do pełnienia funkcji w organie spółki”. odnosząc się do po-stanowień art. 6. ustawy antykorupcyjnej można zauważyć, że nie precyzują one, kto dokładnie ma prawo zgłosić przed-stawiciela gminy do organów spółki, co

jednak nie może stanowić podstawy do-konywania nieuprawnionych nadinter-pretacji. stanowisko organu nadzoru jest w tej kwestii jednoznaczne – „mając na uwadze treść art. 31 ustawy o samorzą-dzie gminnym, zgodnie z którym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, stwierdze-nia wymaga, że podmiotem właściwym do zgłaszania przedstawicieli gminy do władz spółek prawa handlowego z udzia-łem tej gminy jest jej organ wykonaw-czy”. kolejne, niezwykle istotne stwier-dzenie zawiera się w zdaniu, że „szeroka wykładnia art. 6. ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, nie może prowadzić do wniosków, że zgło-szenie przedstawiciela gminy do władz spółki może nastąpić w sposób dowol-ny”39. Jest to bardzo ważne stanowisko z punktu widzenia prowadzenia czynno-ści kontrolno-nadzorczych, charaktery-zujące się jednoznacznym walorem roz-strzygalności.

powyższe rozważania mają fundamen-talne znaczenie z punktu widzenia pro-blemów40, jakie zostały zidentyfikowane w trakcie przeprowadzonych badań (doty-czących spółek miejskich)41. w przypadku

37 A. Wierzbica: Analiza obowiązujących przepisów antykorupcyjnych z wykazaniem ich mankamentów praw-nych [w:] J. Kosiński, K. Krak, A Koman (red.), Korupcja i antykorupcja. Wybrane zagadnienia, część I, Centralne Biuro Antykorupcyjne, Warszawa 2012, s. 211-212.

38 Zob. wyrok SN z 20.06.2007 r. (sygn. akt V CSK 129/07). 39 Zob. Pismo Wojewody Dolnośląskiego z 6.12. 2012 r. (NK-N6. 40. 168.2012.JK8).40 Stanowisko wojewody, że zgłoszenie przedstawiciela gminy do władz spółki nie może nastąpić w dowol-

ny sposób ma szczególne znaczenie w przypadku, gdy nie istnieją żadne dokumenty potwierdzające takie oświadczenie woli, a także w sytuacji zgłaszania reprezentantów do organów spółek przez radę miejską.

41 Zob. W. Walczak: Dysfunkcje nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem samorządów – studium przypad-ku, „Przegląd Corporate Governance” nr 1/2013, Polski Instytut Dyrektorów, Warszawa 2013, s. 76-93;

W. Walczak: Nadzór korporacyjny w spółkach z udziałem kapitałowym samorządu terytorialnego, „Współczesne Zarzą-dzanie” nr 3/2012, Uniwersytet Jagielloński, Wydział Zarządzania i Komunikacji Społecznej, Kraków 2012, s. 191-200.



procedur wyznaczania (zgłaszania) kandy-datów do rad nadzorczych spółek z udzia-łem kapitałowym gminy, wszystkie roz-strzygnięcia są podejmowane jednoosobo-wo przez organ wykonawczy gminy – należą bowiem do wyłącznych kompetencji prezy-denta42, który podejmuje decyzje w formie wydawanych zarządzeń43. takie samo zda-nie wyraża również wsa we wrocławiu, potwierdzając w wydanym uzasadnieniu, że podejmowanie decyzji dotyczących wy-znaczania kandydatów na członków orga-nów kontrolnych w spółkach prawa han-dlowego, w których gmina posiada udzia-ły lub akcje, leży w wyłącznej kompetencji wójta/burmistrza/prezydenta. stanowisko to znajduje również potwierdzenie w tre-ści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. g ustawy o samorządzie gminnym44 (dalej w skró-cie: „usg”). odwołując się do wcześniej omawianych unormowań art. 6 ustawy antykorupcyjnej, ustawodawca nie pre-cyzuje wprost organu danego podmiotu, który jest upoważniony do dokonania sto-sownego zgłoszenia45, jednak nie można na tej podstawie wysnuć wniosku, że skoro przepisy innej ustawy nie wskazują organu właściwego w tych sprawach, to stosownie

do treści art. 18 ust. 1 lub art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, kompetencja taka będzie na-leżeć do rady gminy46. Zauważyć też trze-ba, że wyrażona w art. 18 ust. 1 usg zasa-da domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie dzia-łania gminy nie dotyczy sytuacji, w któ-rej przepis prawa przyznaje kompetencję w tej sprawie innemu organowi, wyraźnie rozdzielając ich funkcje47.

konkludując – w celu precyzyjnego i zro-zumiałego wyjaśnienia omawianych za-gadnień należy zwrócić szczególną uwagę na zasadnicze różnice, które mają ścisły związek z właściwą interpretacją omawia-nych pojęć. •Czynnośćprawnadotyczącawyzna-

czenia (zgłoszenia) kandydata do rady nadzorczej jest odzwierciedleniem wy-konywania obowiązków z zakresu gospo-darowania mieniem komunalnym nale-żących do organu wykonawczego danej gminy. osoba podejmująca taką decy-zję występuje (działa) w imieniu organu osoby prawnej, jaką jest gmina, a podję-ta czynność prawna (oświadczenie woli) jest dokonywana na gruncie przepisów o samorządzie gminnym – tak też należy

42 Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, do zadań prezydenta zalicza się „w szczególności gospodarowanie mie-niem komunalnym gminy”. Jest to materia, która z mocy prawa należy do zakresu samodzielnych (wyłącz-nych) kompetencji organu wykonawczego gminy.

43 Wszystkie decyzje w zakresie wyznaczania kandydatów do spółek z udziałem kapitałowym gminy powin-ny być podejmowane w formie zarządzeń prezydenta miasta, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 usg, oraz muszą być opublikowane w BIP na stronie internetowej danego urzędu.

44 Zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 11.01.2005 r. (3/II SA/Wr 2377/03).45 Również w statutach spółek z udziałem kapitałowym JST dość często zawarte są uregulowania, że gmi-

na zgłasza (wyznacza) kandydata/ów do rady nadzorczej.46 Uprawnienia rady gminy na gruncie art. 18 ust. 1 nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej

(traktowane dowolnie) bez żadnych ograniczeń, gdyż trzeba wyraźnie odróżnić ustawowe zadania, jakie wykonuje organ stanowiący i kontrolny (rada miejska pełni funkcję nadzorczo-kontrolną), od oświadczeń woli składanych w imieniu gminy w zakresie zarządzania mieniem komunalnym, należących do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego (prezydenta) – funkcja zarządcza.

47 Zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.08.2011 r. (II OSK 925/11).



ją rozpatrywać, interpretować i oceniać. Dokument w formie stosownego zarzą-dzenia stanowi potwierdzenie zgłosze-nia/wyznaczenia kandydata do rady nad-zorczej przez dany podmiot.

•Z koleigłosowanienaduchwałąwalne-go zgromadzenia48 w sprawie powoła-nia członka rady nadzorczej jest czynno-ścią prawną dokonywaną na podstawie przepisów k.s.h. i statutu spółki, a osoba, która bierze udział w jej podejmowa-niu (tj. osoba reprezentująca organ wy-konawczy gminy lub osoba działająca z jego upoważnienia), występuje (działa) w imieniu organu danej spółki z udzia-łem kapitałowym gminy. Uchwała wal-nego zgromadzenia jest aktem potwier-dzającym decyzję wyboru członków rady nadzorczej, stanowiąc dokument (za-łącznik) do wniosku składanego o do-konanie wpisu do krs.warto także dodać, że osoby objęte ogra-

niczeniami wynikającymi z ustawy antyko-rupcyjnej zgodnie z obowiązującymi prze-pisami mogą pełnić funkcję członka rady nadzorczej tylko w jednej spółce prawa handlowego z większościowym udziałem danej gminy, o ile ich kandydatura na to stanowisko została wyznaczona (zgłoszo-na) przez tę jednostkę samorządu teryto-rialnego, co powinno zostać potwierdzo-ne zarządzeniem organu wykonawczego gminy. Mogą one zostać również

wyznaczone i powołane w skład organu nadzoru drugiej spółki prawa handlowego, jednak wyłącznie pod warunkiem, że bę-dzie to spółka z mniejszościowym udzia-łem podmiotów wymienionych w art. 1 pkt 4-7 ustawy kominowej.

Nieprzestrzeganie zakazu łączenia funkcjiZa łamanie przepisów ustawy kominowej grożą przede wszystkim poważne konse-kwencje samej spółce, gdyż na mocy art. 14 ust. 1 tej ustawy, „za nieprzestrzeganie przepisów ustawy organy nadzorcze spó-łek wymienionych w art. 1 pkt 2-7 ulegają rozwiązaniu z mocy prawa”. Ustęp 2 sta-nowi nadto, że „właściwy organ nie może powołać osób, które pełniły funkcje w or-ganach rozwiązanych w trybie ust. 1, na następną kadencję jako przedstawicieli skarbu państwa lub jednostki samorzą-du terytorialnego do organów, o których mowa w art. 2 pkt 7”. Co ważne – na co zwrócił uwagę w swoim postanowieniu sąd rejestrowy – skutek, jaki następuje w sy-tuacji określonej przez art. 14 ust. 1, nie może zostać odwrócony, gdyż przepis ta-kiej możliwości nie przewiduje. sąd orzekł, że „złamanie zakazu automatycznie powo-dowało nastąpienie skutku przewidziane-go w art. 14 ust. 1 ustawy – cała rada nad-zorcza uległa rozwiązaniu z mocy prawa. rola sądu rejestrowego w tym przypadku

48 Na podstawie przepisów ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej – dalej w skrócie: „ugk” (DzU z 1997 r., nr 9 poz. 43 ze zm.), w spółkach prawa handlowego, w których jedynym akcjonariuszem (wspólnikiem) jest jednost-ka samorządu terytorialnego, funkcję walnego zgromadzenia pełni organ wykonawczy gminy. Art. 12 ust. 4 ugk sta-nowi, że „w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (wal-nego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego”. Wówczas kandydat wy-brany na członka rady nadzorczej – jako reprezentant gminy – zostaje ustanowiony w drodze pisemnego wyznacze-nia przez organ wykonawczy, a taka decyzja jest potwierdzana stosowną uchwałą walnego zgromadzenia.



sprowadza się jedynie do deklaratywnego stwierdzenia określonego stanu prawnego, wynikającego z ustalonych faktów i obo-wiązujących przepisów”49. to jest również jasna i klarowna odpowiedź na pojawiające się dość często w innych publikacjach za-pytania i wątpliwości: jaka instytucja jest uprawniona do potwierdzenia rozwiąza-nia rady nadzorczej spółki z mocy prawa w przypadku, gdy w spółce dochodzi do złamania zakazów dotyczących łączenia funkcji w organach nadzoru?

nietrudno sobie wyobrazić, że decyzje podejmowane przez nieistniejący (rozwią-zany z mocy prawa) organ są także objęte wadą prawną, tak więc nieprzestrzeganie ustawy kominowej może negatywnie rzu-tować na całokształt procesów związanych z działalnością organów spółki. pozostaje bez znaczenia, ile czasu trwała sytuacja nie-zgodnego z prawem kumulowania stano-wisk w organach nadzoru i kiedy została zauważona. to są jednak negatywne konse-kwencje, które bezpośrednio dotyczą spół-ki jako osoby prawnej, natomiast z ustawy nie wynikają żadne sankcje w stosunku do osób zasiadających jednocześnie w dwóch radach nadzorczych spółek, do których ma zastosowanie ustawa. ta sytuacja nie-wątpliwie wpływa na to, że znaczna część osób nie odczuwała realnych zagrożeń, jakie mogą się wiązać z zasiadaniem w dwóch radach (poza utratą swojej funkcji, czyli jednego źródła dodatkowego dochodu). w ostatnim czasie okazało się jednak, że

można zastosować rygorystyczne podejście i zarzucić przekroczenie uprawnień oraz niedopełnienie obowiązków osobie, która była kreatorem (inicjatorem) niezgodne-go z prawem wyznaczenia jednej osoby do dwóch rad nadzorczych spółek z większo-ściowym udziałem gminy. Jest to prawidło-we, rzetelne oraz analityczne rozpatrywa-nie istoty procesów zarządczych w szerszej perspektywie, od strony przysługujących kompetencji decyzyjnych, z jednoczesnym uwzględnieniem oceny przesłanek, jakie legły u ich podstaw. trzeba bowiem pa-miętać, że kandydaci sami nie wyznaczają się do rady nadzorczej, lecz odbywa się to na skutek działań podejmowanych przez inne, konkretne osoby.

w przypadku byłego prezyden-ta wałbrzycha, prokuratura rejonowa w wałbrzychu po zakończeniu prowa-dzonego śledztwa skierowała przeciwko niemu 28 czerwca 2013 r. do sądu rejono-wego akt oskarżenia dotyczący przekro-czenia uprawnień. prokuratura uznała, że podejrzany dopuścił się zarzuconego mu czynu w celu osiągnięcia korzyści mająt-kowej przez osoby wyznaczone do dwóch rad nadzorczych spółek z większościowym udziałem gminy, to jest czynu kwalifiko-wanego z art. 231 § 2 k.k.50. w ocenie pro-kuratury, przekroczenie uprawnień miało również związek z niedopełnieniem obo-wiązków, to znaczy polegało na niedopil-nowaniu, aby wyznaczone osoby przed powołaniem do rady złożyły wymagane

49 Postanowienie Sądu Rejonowego w Gliwicach X Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z 26.07.2013 r. (sygn. akt GL.X.Ns.Rej.10333/13/486).

50 Zob. ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (DzU z 1997 r., nr 88, poz. 553, ze zm.), art. 231: „§1. Funkcjonariusz publiczny, który, przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków,



oświadczenia o braku przeszkód praw-nych do pełnienia powierzonych funk-cji51. wymaga podkreślenia, że analizo-wana sprawa dotyczy sytuacji z 2008 r. to zdarzenie można postrzegać jako ele-ment budowania zaufania do państwa i sprawności działania jego organów, po-twierdzający, że niezależnie od zajmowa-nych wcześniej stanowisk czy pełnionych funkcji, włodarze miast mogą zostać pocią-gnięci do odpowiedzialności, aczkolwiek pod warunkiem, że takie same standardy są stosowane w innych potwierdzonych sytuacjach. Zwracając uwagę na złożone w tej sprawie wyjaśnienia byłego prezy-denta, że podobne sytuacje mają miejsce również w innych polskich gminach, wy-daje się słuszne, aby zostały wypracowa-ne jednolite zasady i standardy kontroli oraz oceny odpowiedzialności w odnie-sieniu do pozostałych osób. Dla wykaza-nia iluzoryczności kolejnej argumentacji, że podobne przypadki w polsce mogą wy-stępować „ze względu na istnienie niejed-noznacznego stanu prawnego”, trzeba za-uważyć, że były prezydent wałbrzycha po skierowaniu jego sprawy do sądu sam zre-zygnował z zasiadania – jako reprezentant gminy – w dwóch radach nadzorczych spó-łek z udziałem miasta wałbrzycha, to jest w spółkach: przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sa i wałbrzyska specjalna strefa Ekonomiczna Invest park (udział gminy wałbrzych 15,89%, skarbu państwa

48,80%). w nawiązaniu do wcześniejszych wyjaśnień i rozważań można zatem wnio-skować, że były prezydent jednak miał wie-dzę i pełną świadomość tego, w organach jakich spółek może zasiadać, aby było to zgodne z prawem.

rozpatrując opisywane zagadnienie w szerszym kontekście, to jest z prakse-ologicznego punktu widzenia na procesy, a w zasadzie stosowane paradygmaty za-rządzania publicznego w Jst, można po-stawić kilka istotnych pytań: jakie mają obowiązki i jaką ponoszą odpowiedzialność z tytułu realizacji funkcji nadzorczo-kon-trolnych organy spółki, miejscy urzędnicy wykonujący zadania z racji nadzoru właści-cielskiego, jak również komisja rewizyjna rady miejskiej? – przecież te osoby powin-ny były wcześniej dostrzec te nieprawi-dłowości i powiadomić stosowne organy. Można również poszerzyć perspektywę rozumowania i płaszczyznę dociekań, sta-wiając kolejne pytania z zakresu skutecz-ności prowadzonej kontroli, odwołując się przede wszystkim do kompetencji i odpo-wiedzialności organów korporacyjnych spółki, omawiając rolę sądu rejestrowe-go52 bądź obowiązki organu nadzoru, jakim jest wojewoda. w dalszej części opraco-wania skoncentruję się na omówieniu bez-czynności organu, którym jest rada miej-ska, bowiem w praktyce to tutaj należy przede wszystkim oczekiwać podjęcia sto-sownych działań kontrolnych (czynności

działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. §2. Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w §1 w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub oso-

bistej, podlega karze pozbawienia wolności od roku do lat 10”.51 Warto dodać, że były prezydent Wałbrzycha jest jedyną osobą, wobec której wyciągnięto konsekwencje,

gdyż nikomu innemu w tej sprawie nie przedstawiono żadnych zarzutów.52 W. Walczak: Wyznaczanie członków rad nadzorczych miejskich spółek, <http://info-poster.eu>, (dostęp 20.08.2013 r.).



wyjaśniających), jeśli nikt inny w spółce, ani kierownictwo urzędu53, nie dostrzega-ją (a być może nie chcą dostrzegać) wystę-pujących patologii. wybór problematyki wydaje się słuszny, zważywszy dodatko-wo, że niepodejmowanie działań kontrol-nych przez komisję rewizyjną jest często niesłusznie „usprawiedliwiane” brakiem stosownych kompetencji w przedmioto-wym zakresie.

Kontrola działalności organów spółekprzepisy prawnoustrojowe poddają działal-ność wójta (burmistrza, prezydenta mia-sta) w zakresie realizacji zadań własnych gminy kontroli rady gminy, realizowanej za pośrednictwem powołanej w tym celu komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 1 usg)54. należy podkreślić, że zakresem tej kontro-li objęty jest zatem również sposób wyko-nywania przez organ wykonawczy gminy (prezydenta miasta) zadań z zakresu go-spodarowania mieniem komunalnym oraz realizacji uprawnień wynikających z udzia-łu kapitałowego miasta w spółkach prawa handlowego. trzeba zgodzić się z opinią, że ani rada miejska, ani jej organ pomoc-niczy, to jest komisja rewizyjna, nie mają prawa przeglądania i oceny wszystkich do-kumentów dotyczących bieżącej działalno-ści spółki (umów, faktur, dokonywanych

operacji finansowych), gdyż takie kompe-tencje bezpośrednio przysługują organowi spółki jakim jest rada nadzorcza55. w ana-lizowanym przypadku mamy jednak do czynienia z potrzebą kontroli procesów i działań, które są podejmowane wzglę-dem spółek przez upoważniony organ wy-konawczy gminy, a te udokumentowane czynności prawne komisja rewizyjna ma nie tylko prawo, lecz ustawowy obowiązek, poddawać merytorycznej i wszechstronnej weryfikacji (analizie). Jest niepodważal-ne, że do zasadniczych obowiązków człon-ków komisji rewizyjnej zalicza się kontro-lę legalności poczynań prezydenta miasta – dokonywanie analizy i sprawdzenia, czy swoje ustawowe zadania wykonuje z na-leżytą starannością, zgodnie z określony-mi przepisami prawa. kontrola funkcjo-nowania spółek z udziałem kapitałowym miasta powinna zatem uwzględniać ana-lizę i ocenę konkretnych działań organu wykonawczego gminy (prezydenta mia-sta), a także osób podejmujących czyn-ności prawne z upoważnienia prezyden-ta (w jego imieniu) – w zakresie realizacji zadań i uprawnień z tytułu nadzoru wła-ścicielskiego nad podległymi spółkami, wśród których jednym z podstawowych procesów jest podejmowanie decyzji do-tyczących wyznaczenia (zgłaszania) re-prezentantów miasta do rad nadzorczych.

53 Zdaniem J. Lichtarskiego, skuteczna kontrola powinna być „wszechobecna” w całym procesie zarządza-nia strategicznego – powinna towarzyszyć wszystkim jego fazom. W takiej roli jest niezbywalną powinno-ścią tych, którzy proces zarządzania strategicznego organizują i prowadzą.

Por. J. Lichtarski: O funkcji kontroli zewnętrznej realizowanej przez Najwyższą Izbę Kontroli w świetle nauk o zarządzaniu, „Kontrola Państwowa” nr specjalny 1/2010, s. 76.

54 Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.).55 Zawsze rada miejska ma prawo zwrócić się do władz miasta z żądaniem wyjaśnienia spraw budzących

uzasadnione wątpliwości.



taka kontrola powinna się wzorować na innych, wypracowanych i sprawdzonych rozwiązaniach56, a jej zasadniczym celem ma być ustalenie – na podstawie komplek-sowej analizy wszystkich istotnych doku-mentów źródłowych – stanu faktycznego realizacji ustawowych zadań pod wzglę-dem legalności i rzetelności, jego udoku-mentowanie, dokonanie oceny weryfiko-wanych procedur, a także wskazanie osób odpowiedzialnych za stwierdzone niepra-widłowości, zgłoszenie sprawy do stosow-nych organów oraz sformułowanie wnio-sków i zaleceń pokontrolnych, aby prze-ciwdziałać podobnym zdarzeniom w przy-szłości. w przypadku pojawiania się pism kierowanych do rady miejskiej o zauważo-nych nieprawidłowościach w funkcjono-waniu organów spółek z udziałem kapita-łowym miasta, komisja rewizyjna powinna niezwłocznie wszcząć stosowne czynności kontrolne i wyjaśniające, uznając, że ma to bezpośredni związek z nadzorowaniem działalności prezydenta miasta jako orga-nu wykonawczego gminy, który w rezulta-cie swoich decyzji (czynności prawnych) musi dbać o interesy miasta. rozpatrując to zagadnienie na gruncie przepisów praw-nych i kompetencji ustawowych, trzeba zaznaczyć, że właśnie w myśl art. 15 ust. 1, rada miejska jest organem uprawnionym do przeprowadzania działań kontrolnych. Jak wskazywano wcześniej, rada miejska nie może podejmować czynności o cha-rakterze zarządczym (wykonawczym), które zostały zastrzeżone do wyłącznej kompetencji prezydenta – wyznaczanie

kandydatów do rady nadzorczej w cha-rakterze reprezentanta gminy, natomiast ma obowiązek ich nadzorowania i kontro-lowania pod kątem zgodności z prawem.

Bezczynność organu stanowiącego i kon-trolnego (rady miejskiej), przejawiająca się niepodjęciem jakichkolwiek czynności sprawdzających, powinna być rozpatrywa-na w aspekcie działań, które nie tylko kreu-ją negatywny wizerunek samych radnych (mała wiarygodność, brak zaangażowania, lekceważenie statutowych obowiązków), lecz przede wszystkim znacząco podwa-żają zaufanie obywateli do państwa i or-ganów władzy samorządowej.

Podsumowanieprawidłowo i rzetelnie wykonywane czyn-ności kontrole muszą być przede wszystkim wnikliwe, kompleksowe, obiektywne i bez-stronne – prowadzone według jednakowych standardów oraz przyjętych kryteriów (obo-wiązujących przepisów prawa i ponoszenia jednakowej odpowiedzialności) niezależnie od tego, kogo dotyczą. Jest to podstawowy aksjomat i wyznacznik funkcjonowania pra-worządnego państwa prawa, które respek-tuje i przestrzega zasady równego trakto-wania obywateli przez władze publiczne. niewątpliwie istotną rolę odgrywa tak zwana społeczna kontrola poczynań władzy oraz postępowanie mediów, które zarządzają za-kresem informacji trafiających za ich pośred-nictwem do społeczeństwa. Jak podkreśla Marek safjan, opinia publiczna jest istotnym czynnikiem, od którego zależy skuteczność mechanizmów demokratycznych, stopień

56 Por. R. Hauser: Znaczenie instytucji kontrolnych dla praworządnego funkcjonowania państwa, „Kontrola Państwowa” nr specjalny 1/2010, s. 60.



partycypacji obywateli w życiu publicznym, a także poziom zaufania do państwa i jego elit. ponadto słusznie uważa, że „najdosko-nalsze rozwiązania i instytucje prawne nie wystarczą do urzeczywistnienia idei pań-stwa prawa, jeśli nie przełożą się na opinię i świadomość prawną obywateli”57.

należy zatem raz jeszcze jednoznacz-nie wyjaśnić, że: •Zakazkumulowaniastanowiskw orga-

nach nadzoru spółek, wynikający z art. 4 ust. 1 ustawy z 3 marca 2000 r. o wyna-gradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tzw. ustawy ko-minowej): „Jedna osoba może być człon-kiem rady nadzorczej tylko w jednej spo-śród spółek, o których mowa w art. 1 pkt 4-7” – jest bezwzględnie obowiązu-jący, co znajduje odzwierciedlenie w po-stanowieniu sądu rejestrowego.

•osoby, do których mają zastosowanie przepisy ustawy antykorupcyjnej, zgodnie z obowiązującym prawem mogą wyłącznie zostać wyznaczone przez skarb państwa lub inne państwowe osoby prawne do dwóch rad nadzorczych spółek z udzia-łem podmiotów zgłaszających te osoby, pod warunkiem, że tylko jedna z tych spó-łek zalicza się to kategorii podmiotów uję-tych w art. 4 ust. 1 ustawy kominowej.omówione w artykule zagadnienia zo-

stały zawężone do interpretacji przepisów ustawy kominowej związanych z zakazem łączenia stanowisk w dwóch radach nadzor-czych określonych spółek, niemniej jednak wiele uzasadnionych kontrowersji budzą również kwestie występujących w ustawie

luk prawnych, umożliwiających skuteczne jej obchodzenie, czego rezultatem są ponad-przeciętnie wysokie wynagrodzenia (dodat-kowe premie) niektórych zarządów spół-ek skarbu państwa, pozostających w nad-zorze właścicielskim różnych ministrów. Docierające do opinii publicznej informacje mogą, niestety, w znacznym stopniu poda-wać w wątpliwość samą ideę ograniczenia wynagrodzeń, jeśli prawo dopuszcza roz-wiązania pozwalające na ich obchodzenie (odmienne standardy dla wybranych be-neficjentów). Iluzoryczność tej idei oraz ar-bitralne decyzje organów poszczególnych spółek dotyczące ustalania wysokości wy-nagrodzeń i warunków kontraktów mene-dżerskich w wybranych przedsiębiorstwach jedynie wzmacniają słuszność wyrażonej tezy, że instrumentalne stosowanie prze-pisów ma istotny wpływ na obniżanie po-ziomu zaufania obywateli do ustawodaw-cy, który, stanowiąc prawo, stwarza takie możliwości. Dodatkowym elementem jest to, że podpisywanie lukratywnych kontrak-tów menedżerskich w spółkach z udzia-łem skarbu państwa jest dość powszech-ne, szczególnie w odniesieniu do osób, które wcześniej pełniły różne funkcje publicz-ne, na przykład zajmowały eksponowane stanowiska rządowe i podejmowały okre-ślone czynności prawne w odniesieniu do nadzorowanych spółek.

dr WALDEMAR WALCZAK,Uniwersytet Łódzki

57 M. Safjan: Wyzwania dla państwa prawa, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 85.

kontrola zakazu łączenia stanowisk w radach nadzorczych...

Documents