krasner (2)

gobernantes deidos. la soberanía

un atractivo mucho

nuevos Estadoslegal internacio-mayor que cier-

Capítulo 8

A MODO DE CONCLUSIÓN:NO ES UNA PARTIDA DE AJEDREZ

La mayoría de los observadores y analistas de las relaciones inter-nacionales han considerado los Estados soberanos como un supuestoanalítico o como una estructura perfectamente institucionalizada, aun-que no se la dé por supuesta. El paquete de propiedades que se rela-cionan con la soberanía -territorio, reconocimiento, autonomía ycontrol- se han expresado, a menudo implícitamente, para caracteri-zár a los Estados en el sistema internacional.t Sin embargo, de hecho,sólo un número muy reducido de Estados ha poseído todos esos atri-butos. A menudo, el control sobre los movimientos transfronterizos ysobre la situación interna ha planteado problemas. Más relacionadocon el tema de este estudio, el principio básico de la soberanía westfa-liana, la autonomía de las estructuras internas, se ha visto frecuente-mente comprometido bien bajo la forma de coerciones o de imposi-ciones por parte de Estados más poderosos, bien mediante contratos oconvenciones que han acompañado a invitaciones cursadas a actoresexternos para que influyan en las estructuras de autoridad internas.Aunque la ampliación del reconocimiento a entidades territoriales ju-

rídicamente autónomas, principio básico de la soberanialegal interna-

L Estoy en deuda con Fowler y Bunck (1995), cap. 3 y págs. 93, 124-125, por lanoción de soberanía entendida como un conjunto o paquete de atributos. La principal

excepción a la generalización de que la soberanía ha estado bien ordenada la constitu-yen algunas recientes argumentaciones constructivistas, descritas en el capítulo L

310 Soberanía, hipocresía organizada

cional, se ha respetado ampliamente, también ha sido violado. Ese re-

conocimiento se ha otorgado a entidades carentes de autonomía jurí-

dica formal o de territorio, y le ha sido negado a otros Estados que sí

contaban con tales atributos. Dada la ausencia de estructuras de auto-

ridad internacionales, las asimetrías de poder entre los Estados y la di-

versidad de normas adoptadas por los gobernantes y por quienes les

ofrecen su apoyo, es imposible que, en tal situación, se incorpore e in-

teriorice ningún acuerdo institucional a nivel internacional. Las nor-

mas del sistema internacional, incluyendo las vinculadas a la soberanía

westfaliana y a la soberanía legal internacional, se han caracterizado

siempre por la hipocresía organizada. Existe un divorcio entre normas

y acciones. La lógica de las consecuencias ha triunfado sobre la lógica

de la pertinencia.Este estudio se ha ocupado básicamente de aquellos asuntos que se

relacionan más con la autoridad que con el control, pero no está de más

hacer algunas observaciones respecto de este último tema. Los Estados

han operado siempre en un contexto internacional integrado. Incluso

en lo relativo al flujo internacional de capitales, un asunto sobre el que

últimamente se ha insistido con frecuencia en virtud de los retos que su

control plantea al Estado, a menudo se han exagerado las diferencias

con la situación existente en el pasado y el grado de integración que han

alcanzado en los mercados globales de capital. El sistema bancario in-

ternacional dio comienzo en Europa a finales de la Edad Media. En la

primera parte del siglo xVI, los principales grupos financieros y comer-

ciales tenían negocios por todo el mundo y no sólo en Europa. Los Wel-

ser operaban en Europa y el Mediterráneo, y tenían abierta una sucur-

sal en Venezuela en 1528. Los Fugger controlaban minas en Europa

central y en los Alpes; contaban con una corresponsalía en Venecia;

eran la firma dominante en Amberes, centro financiero más importante

del momento; y tenían sucursales en Portugal, España, Chile, R¡eka y

Dubrovnik. Contaban con agentes en la India y en China a finales del

siglo XVI. Braudel afirma que <el imperio de esta enorme firma era más

vasto que el poderoso Imperio de Carlos V y Felipe II en el que, como

sabemos, nunca se ponía el sol>>.'A principios de la Edad Moderna, los

gobernantes dependÍan en buena medida de las finanzas internaciona-

les, de forma mucho más intensa que los Estados desarrollados de la

2. Braudel (1982), págs. 186-187 (la cita es de la pág.187).

A modo de conc

edad contemporánea. No fue hasta

europeos impulsaron sofisticadoscluida la recaudación de impuestos.3

Gran Bretaña, la principalglo XIX, tenía una dependenciaantes de la Primera Guerra Mdel siglo XX. En 1914, el I0 o/o delafrancesa la generaban inversiones en

de la riqueza británica se hallaba i

rings Brothers, la institución financcular hundimiento en 1995 comorealizadas por uno de sus actores en

tir, en 1890, por unos préstamosgentina de no ser por la intervencide Francia, el Tesoro Británico y J.

Además, en la época actual, la

nal de capitales está lejos de sersas de interés reales de los diferenciales. Los beneficios por invehan sido inferiores a los conseguidosglobal de capitales plenamente i

existir. En ciertos aspectos, el nivelcapitales actuales no es más elevado

Las migraciones internacionaleslo largo del siglo xIX. Si elimi1870, la fuerza de trabajo de24 o/o menor de lo que en realidadrior; la australiana, un 42 o/o: y la

rio. la mano de obra irlandesa habríun 39 o/o:ylanoruega, unZLo/o.Lascia alcanzaron casi un 10 o/o dela

del siglo XIX.6 Los flujos del mer

3. Tilly (1990a), pág. 53.4. Feis (1965), págs. 14, 16,48,72:Gi

90, 94-95.5. Feldstein y Horioka (198Q;

6. J. Will iamson (1996), págs.

¡

bnte. también ha sido violado. Ese re-Ipntidades carentes de autonomía jurÍ-

[ra sido negado a otros Estados que sí

fda la ausencia de estructuras de auto-

fías de poder entre los Estados y la di-

por los gobernantes y por quienes les

iue, en tal situación, se incorpore e in-lcional a nivel internacional. Las nor-

lcluyendo las vinculadas a la soberanía

hl internacional. se han caracterizadobada. Existe un divorcio entre normas

lecuencias ha triunfado sobre la lógica

iásicamente de aquellos asuntos que se

[ue con el control, pero no está de más¡ecto de este último tema. Los Estadostexto internacional integrado. Inclusoal de capitales, un asunto sobre el quehecuencia en virtud de los retos que suludo se han exagerado las diferenciassado y el grado de integración que hantles de capital. El sistema bancario in-opa a finales de la Edad Media. En larincipales grupos financieros y comer-, mundo y no sólo en Europa. Los Wel-Citerráneo, y tenían abierta una sucur-Fugger controlaban minas en EuropaI con una corresponsalía en Venecia;eres, centro financiero más importantes en Portugal, España, Chile, R¡eka yes en la India y en China a finales delimperio de esta enorme firma era máse Carlos V y Felipe II en el que, comoA principios de la Edad Moderna, losI medida de las finanzas internaciona-a que los Estados desarrollados de la

la cita es de la pág. 187).

A modo de conclusión: no es una partida de ajedrez 311

edad contemporánea. No fue hasta el siglo xIX cuando los gobiernos

europeos impulsaron sofisticados sistemas financieros nacionales, in-

cluida la recaudación de impuestos.3

Gran Bretaña, la principal fuente internacional de capitales en el si-

glo XIX, tenía una dependencia mucho mayor de las finanzas globales,

antes de la Primera Guerra Mundial, que cualquier otro país a finales

del siglo XX. En 1 9 1 4, el l0 o/o de la renta británica y el 6 o/o de la renta

francesa la generaban inversiones en el extranjero. Casi una cuarta parte

de la riqueza británica se hallaba invertida en el exterior. La firma Ba-

rings Brothers, la institución financiera británica que sufrió un especta-

cular hundimiento en 1995 como resultado de actividades especulativas

realizadas por uno de sus actores en Singapur, hubiera dejado de exis-

ti¡ en 1890, por unos préstamos muy arriesgados que concedió a Ar-

gentina de no ser por la intervención del Banco de Inglaterra, el Banco

de Francia, el Tesoro Británico y J. P. Morgan.n

Además, en la época actual, la integración del mercado internacio-

nal de capitales está lejos de ser completa. Los diferenciales entre las ta-

sas de interés reales de los diferentes países continúan siendo sustan-

ciales. Los beneficios por inversiones directas realizadas por extranjeros

han sido inferiores a los conseguidos por los nacionales. En un mercado

global de capitales plenamente integrado esas disparidades no deberían

existir. En ciertos aspectos, el nivel de integración de los mercados de

capitales actuales no es más elevado del alcanzado en el siglo Xtx.5

Las migraciones internacionales consiguieron sus máximos niveles a

lo largo del siglo xIX. Si elimináramos las inmigraciones posteriores a

1870, la fuerza de trabajo de Estados Unidos hubiera sido, en 1910, un

24 o/o menor de lo que en realidad era; la de Argentina, un 86 %o infe-

rior; la australiana , un 42 o/oi y la canadiense , un 44 o/o. Pot el contra-

rio, la mano de obra irlandesa habría sido un 45 o/o superior; la italiana,

un 39 %o:y lanoruega, un24 %o.Las tasas migratorias de lrlanda y Sue-

cia alcanzaron casi un 10 %o de la población total en algunas décadas

del siglo xIX.6 Los flujos del mercado internacional, medido, .orlo .u-

3. Tilly (1990a), pág. 53.4. Feis (1965), págs. 14, 16,48,72: Gilpin (1987), pág. 308; Cohen (1986), págs.

90, 94-95.5. Feldstein y Horioka (1980); Obstfeld y Taylor (1997), pá9. 8, tabla 2.1.6. J. Williamson (1996), págs. 16, 18, tabla 2.1.

312 Soberanía,hipocresíaorganizada

tio de mercado respecto al PIB, aumentaron con gran rapidez duranteel siglo XIX, cayeron en el periodo que discurre entre 1914 y finales dela década de los cuarenta, y algunos países sólo alcanzaron sus nivelesprimeros en la década de los ochenta. Aunque Ia ratio del mercado res-pecto al PIB ha aumentado en promedio, incluso entre los paÍses in-dustrializados la tasa de crecimiento ha sido desigual. Por ejemplo, laratio de las exportaciones respecto a la actividad económica agregadano creció en absoluto en Japón entre 1970 y 1993.'

Por lo que respecta a otros intercambios internacionales, aparte delos económicos, la afirmación de que la época contemporánea repre-senta una ruptura cualitativa con el pasado debe tomarse con ciertas re-servas. Algunos observadores han puesto el sida como ejemplo de lamanera en que el mundo ha aumentado su nivel de globalización. Unaenfermedad, originada probablemente en animales

"n Áf.ica, se ha ex-

tendido rápidamente por todo el mundo durante la década de losochenta, provocando la muerte de decenas de millones de personas. Noobstante, la peste negra, que se originó en el desierto de Gobi, y siguióla ruta de la seda a través de Asia Central y Oriente Medio, segó las vi-das de entre un 30 y un 40 %o de los europeos en el siglo XIV. Las po-blaciones del hemisferio occidental quedaron devastadas en el siglo xvIpor enfermedades como la viruela, que llevaron hasta allí los europeos.Epidemias de gripe acabaron con la vida de millones de personas du-rante la primera mitad del siglo XX. El sida constituye una gran trage-dia, pero su impacto en términos de proporción de población afectaday de destrucción de las instituciones sociales, políticas y económicas esmucho menor que el de pandemias más antiguas.

La difusión de las ideas no es un fenómeno nuevo. El cristianismotransformó el Imperio romano en el siglo IV. Las ideas de Mahoma lle-varon a un grupo de tribus de la península arábiga a conquistar la ma-yor parte del mundo mediterráneo en los siglos VII y VIII. La Reformacambió el mapa político de Europa en una década después de que Lu-tero hubiera enganchado en la puerta de la Schlosskirche de Witten-berg sus noventa y nueve tesis. Más aún, las ideas religiosas, estrecha-mente ligadas a cuestiones como la conducta moral en la Tierra y lainmortalidad en algún otro lugar del más allá, tuvieron más consecuen-cias políticas que cualquiera de las principales ideas de finales del siglo

7. A partir de datos del Banco Mundial (1995);Thomson y Krasner (1989).

A modo de conclus

XX, comunicadas de la manera más efConectarse con la MTV y conseguir tmarse en el infierno para toda la etern

No tengo la intención de defendercido impacto alguno sobre el controlnueva. Los gobernantes han actuado rcional; la autarquía casi nunca ha consy la supervisión de las corrientes transblemática. Para los Estados, las dificulalgunas áreas, pero han disminuido eque la globalización haya minado sisttado o conducido a la homogeneizacirhecho, la globalización y la actividadpaso. El nivel de gastos gubernamentaincrementado, por término medio, dracompañando el aumento del comercital. La política gubernamental no se hide los mercados internacionales de calrelación empírica entre gastos gubernzniveles de inversión no han sido inverspuestos a devengar por las empresas.nes por parte de las empresas dependela calidad de las infraestructuras -e

transporte- que han sido financiadalganización de las empresas ha variadonanciación, las estructuras de gobierr!cas de bienestar social y de impues!Estados industrializados avanzados, ldglobalización.e El Estado ha proporci!y seguridad social que han convertido,niveles más elevados de relaciones c!capital . I

En resumen, los intercambios globlnas áreas, por ejemplo en el capítulo

lde población fueron muy superiores el

II

8. Pauly y Reich (199i). I9. Garrett (1998).

rmentaron con gran rapidez durante

que discurre entre 1914 y finales de

os países sólo alcanzaron sus niveles

rta. Aunque la ratio del mercado res-'omedio, incluso entre los países in-

rto ha sido desigual. Por ejemplo, la

o a la actividad económica agregada

tre 1970 y 1993.'ercambios internacionales, aparte de

que la época contemporánea rePre-

rl pasado debe tomarse con ciertas re-

r puesto el sida como ejemPlo de la

rntado su nivel de globalización' Una

rente en animales "n

Áfri.u, se ha ex-

:l mundo durante la década de los

rdecenas de millones de personas' No'iginó en el desierto de Gobi, y siguió

Central y Oriente Medio, segó las vi-

los europeos en el siglo XIV' Las po-

al quedaron devastad¿Ls en el siglo XVI

l, que llevaron hasta allí los europeos'

r la vida de millones de personas du-

<X. El sida constituye una gran trage-

de proporción de población afectada

nes sociales, políticas y económicas es

ias más antiguas.

s un fenómeno nuevo' El cristianismo

r el siglo Iv. Las ideas de Mahoma lle-

península arábiga a conquistar la ma-

Bo en los siglos vtt y vIU. La Reforma

a en una década desPués de que Lu-

uerta de la Schlosskirche de Witten-

ás aún, las ideas religiosas, estrecha-

la conducta moral en la Tierra Y la

del más allá, tuvieron más consecuen-

s principales ideas de finales del siglo

A modo de conclusiÓn: no es una partida de ajedrez 313

XX,Comunicadasdelamaneramásef lcazporteléfono,faxelnternet.Conectarsecon laMTVyconsegu i rbuenosprec iosesunacosa;que-marseenel inf iernoparatodalaeternidadesotrabiendist inta.

Notengo la in tenc ióndedefenderque lag loba l i zac iónnohae jer -

c ido impactoa lgunosobree lcont ro les ta ta l ,peroesas i tuac iónnoesnueva. Los gobernantes han actuado siempre en un contexto transna-

cional; laautarquíacasinuncahaconst i tuidounaopción; laregulaciónylasupervisióndelascorr ientestransfronter izashasidosiemprepro-tt"-aii.u. para los Estados, las dificultades se han hecho más serias en

algunas áreas, pero han disminuido en otras' No existen pruebas de

que la globalizacion haya minado sistemáticamente el control del Es-

tadooconducidoalahomogeneizacióndepolí t icasyestructuras.Dehecho, la globalización y la actividad estatal han caminado al mismo

paso. El nivel de gastos i,rbe.namentales de los principales países se ha

incrementado,por té rminomedio 'demanerasus tanc ia ldesde l950 'acompañandoelaumentodelcomercioydelosintercambiosdecapi-tal. L; política gubernamental no se ha visto debilitada por la apertura

de los mercados internacionales d.e capital; por ejemplo, no ha existido

relación empírica entre gastos gubernamentales y flujos de capital' Los

niveles de inversión no han sido inversamente proporcionales a los im-

puestos a devengar por las empresas' La decisión de realizar inversio-

nes por parte de las emptesas depende de numerosos factores' incluida

la calidad de las infraestructuras -educación, telecomunicaciones y

transporte- que han sido financiadas con fondos del Estado' La or-

ganizaciÓnde las empresas ha variado según los países respecto a la fi-

nanciación, Ias estructuras de gobierno ! los ¡r '¡vgedores't Las políti-

cas de bienestar social y de impuestos no son lguales en todos los

Estados industrializados avanzados, las entidades más afectadas por la

global ización.nElEstadohaproporcionadoredesdebienescolect ivos

I seguridad social que han convertido en políticamente tolerables unos

niveles más erevados de reraciones comerciales y de intercambios de

capital. n

En resumen, los intercambios globales no son algo nuevo' En algu-

nas áreas, por ejemplo en el capítulo de migraciones' los movimientos

de población fueron muy superiores en el siglo XIX que cien años más

8.9 .

Pauly y Reich (1997).

Garrett (1998).dial (1995);Thomson y Krasner (1989)'


tarde. Las actividades transnacionales han significado un desafío al con-trol estatal en algunos asuntos, pero esos retos no han supuesto mani-fiestamente mayores problemas que en el pasado.

En cualquier caso, este estudio no está relacionado con el control.Antes bien, se ha centrado en cuestiones relativas a la autoridad asocia-das a las soberanías legal internacional y westfaliana. Los gobernantes,casi de manera universal, han tratado de alcanzar la soberanía legal in-ternacional, el reconocimiento. Éste les ha abierto las puertas para con-seguir recursos y ocasiones para ampliar sus posibilidades de mante-nerse en el poder. El reconocimiento puede preparar el terreno para laaceptación como miembro en organizaciones internacionales, algunasde las cuales ofrecen ayudas financierasi puede facilitar la conclusión detratados; puede aumentar las oportunidades para que sus iniciativas nosean puestas en cuestión por los tribunales de otros países debido a laacción de la doctrina del Estado y al principio de la inmunidad sobe-rana;y puede incrementar el apoyo político interno. Es muy raro que elreconocimiento suponga costes y sólo se han dado algunos casos enque, por propia voluntad, los gobernantes hayan renunciado a su sobe-ranía legal internacional.

Contrastando con ello, la autonomía interna ha sido transgredidacon frecuencia. Las normas westfalianas han estado divorciadas de laconducta. Al tiempo que se aceptaba mayoritariamente el principio deno intervención, se veía a menudo desafiado por otros conceptos alter-nativos como, por ejemplo, la defensa de los derechos humanos. Sonnumerosos los documentos internacionales, entre ellos la Carta de lasNaciones Unidas y el Acta Final de Helsinki, que defienden ambos.

La soberanía westfaliana ha sido violada mediante la intervención.que puede seguir la vía de la coerción o la de lalmposición, y a travésde las invitaciones, incluidas en las convenciones y en los contratos. Lacoerción y la imposición dejan al país objetivo en peor situación. Losgobiernos de Estados más poderosos han hecho uso de sus recursospara ejercer presión o para obligar a sus homólogos más débiles a queacepten ordenamientos institucionales internos no deseados. En algu-nos casos los países objetivo no tienen ninguna otra elección real; paraquienes pretenden llegar a ser gobernantes de esos nuevos Estados, laamenaza del no reconocimiento tiene en ocasiones la connotación de unasalto en plan <la bolsa o la vida>>. Todos los Estados balcánicos quesurgieron del desmoronamiento del Imperio otomano en el siglo xIX y

A modo de

todos los nuevos Estados creados

dial se vieron obligados a ceder

gurar su soberanía legal internaci

que esas entidades no hubieran su

Estados Unidos utilizó su potencial

políticos internos en Cuba, Haití, la

El Salvador, Panamá, Granada y

Soviética en Polonia, Rumania,

Checoslovaquia, así como en el

ropa del Este. Los gobiernos de

sanciones económicas para animar ajetos de la acción a cambiar su práct

lo ofrecen las sanciones impuestas a

heid. Tanto la coerción como la

ella en una situación peor que en el

tados de reciente creación, con una

de su propia elección. Los

bieran preferido algún acuerdo al

asegurarse sus preferencias en lo

interna sin verse amenazados con la

tar los costes de las sanciones.Aquellas situaciones en las que

blemas a las soberanías legal

se concibe como una entidad autó

dad de esa clase nunca hubiera

beneficios.La soberanía westfaliana ha

ciones y contratos sin que ello

Ciertos gobiernos han invitado a

financieras internacionales,

a que se impliquen en sus asuntos

autoridad. Por ejemplo, algunos

convenciones internacionales sobre

acciones voluntarias: el statu quo

nes no condicionan mutuamente a

acuerdo sobre derechos humanos

afecta necesariamente a la conducta

convenciones pueden comprometer

IIIIII[ales han sisnificado un desafÍo al con-

lero esos retos no han supuesto mani-

fue en el pasado.

[o no está relacionado con el control.lstiones relativas a la autoridad asocia-pional y westfaliana. Los gobernantes,

[ado de alcanzar la soberanía legal in-

lte les ha abierto las puertas para con-ampliar sus posibilidades de mante-

into puede preparar el terreno para la

fganizaciones internacionales, algunascieras; puede facilitar la conclusión de

lrtunidades para que sus iniciativas noltribunales de otros países debido a lay al principio de la inmunidad sobe-ro político interno. Es muy raro que ely sólo se han dado algunos casos enrernantes hayan renunciado a su sobe-

tonomía interna ha sido transgredidafalianas han estado divorciadas de lalaba mayoritariamente el principio de¡ desafiado por otros conceptos alter-rfensa de los derechos humanos. Sonnacionales, entre ellos la Carta de lasle Helsinki, que defienden ambos.ido violada mediante la intervención.rción o la de la fmposición, y a travéss convenciones y en los contratos. LaI país objetivo en peor situación. Los:osos han hecho uso de sus recursosil a sus homólogos más débiles a quernales internos no deseados. En algu-ienen ninguna otra elección real; para,bernantes de esos nuevos Estados, laene en ocasiones la connotación de unt>. Todos los Estados balcánicos quelel Imperio otomano en el siglo xtx y

A modo de conclusión: no es una partida de aiedrez 315

todos los nuevos Estados creados después de la Primera Guerra Mun-dial se vieron obligados a ceder parcelas de autonomÍa a cambio de ase-gurar su soberanía legal internacional. Sin el reconocimiento es posibleque esas entidades no hubieran subsistido como Estados. En el siglo )ü,Estados Unidos utilizó su potencial militar para dictar ordenamientospolíticos internos en Cuba, Haití, la República Dominicana, Nicaragua,El Salvador, Panamá, Granada y Guatemala; y lo mismo hizo la UniónSoviética en Polonia, Rumania, Alemania del Este, Bulgaria, Hungría y

Checoslovaquia, así como en el resto de su esfera de influencia en Eu-ropa del Este. Los gobiernos de Estados más fuertes han utilizado lassanciones económicas para animar a los gobernantes de los Estados ob-jetos de la acción a cambiar su práctica política interna; un ejemplo noslo ofrecen las sanciones impuestas a Sudáfrica por sus prácticas de apart-heid. Tanto la coerción como la imposición dejan al Estado objeto deella en una situación peor que en el sfafu quo ante, o, en el caso de Es-tados de reciente creación, con una estructura política que no ha sidode su propia elección. Los gobernantes de los Estados más débiles hu-bieran preferido algún acuerdo alternativo, pero no habrían podido

asegurarse sus preferencias en lo relativo a su propia estructura política

interna sin verse amenazados con la no existencia u obligados a sopor-tar los costes de las sanciones.

Aquellas situaciones en las que un Estado empeora plantean pro-

blemas a las soberanías legal internacional y westfaliana. Cada Estadose concibe como una entidad autónoma libremente deseada. Una enti-dad de esa clase nunca hubiera reducido voluntariamente su nivel debeneficios.

La soberanía westfaliana ha sido también cedida mediante conven-ciones y contratos sin que ello implique la existencia de una obligación.Ciertos gobiernos han invitado a actores externos (Estados, institucionesfinancieras internacionales, organizaciones, tribunales supranacionales)a que se impliquen en sus asuntos internos, incluidas sus estructuras deautoridad. Por ejemplo, algunos gobernantes han firmado acuerdos oconvenciones internacionales sobre derechos humanos. Se ha tratado deacciones voluntariasi el statu quo ante seguía disponible. Las convencio-nes no condicionan mutuamente a los firmantes; si un signatario de unacuerdo sobre derechos humanos viola los términos acordados, ello no

afecta necesariamente a la conducta de las otras partes signatarias. Lasconvenciones pueden comprometer la soberanía interna, o no hacerlo.

316 Soberanía, hipocresíaorganizada

En algunos casos, las convenciones han sido ineficaces. Ciertos gobier-nos se han visto obligados a aceptarlas por su deseo de seguir el guiónde la modernidad, pero no han tenido ninguna intención de respetar lostérminos firmados en esas convenciones, y no ha afectado la conducta delos grupos de su propio Estado ni de la sociedad civil. En otros casos, losacuerdos sobre derechos humanos han tenido más importancia. El ejem-plo más paradigmático sería la Convención Europea de Derechos Hu-manos, que creó una comisión supranacional, y el Tribunal Europeo deDerechos Humanos. Los ciudadanos de los Estados signatarios tienen elderecho a presentar casos ante el tribunal, cuyas decisiones son de obli-gado cumplimiento por los sistemas judiciales nacionales. Para los diri-gentes de Europa occidental a comienzos de la década de los cincuenta,la convención era una vía de asentar los compromisos aún débiles con elorden político democrático.

Lo mismo que las convenciones, los contratos pueden incluir invi-taciones a actores externos para que influyan en las estructuras de au-toridad internas. Los gobiernos firman contratos porque esperan mejo-rar como resultado de alguna acción ejecutada por otros participantes.Los términos sobre tolerancia religiosa incorporados a la Paz de West-falia y a otros tratados de los siglos XVII y XVIII seguían el principio delóptimo de Pareto, eran acuerdos que condicionaban mutuamente a lossignatarios. Los gobernantes se adhirieron a esas cláusulas no porqueconsideraran que la tolerancia era en principio aceptable, sino porque lasviolaciones podrían conducir a la aparición de represalias y a una espi-ral de violencia que minaría la estabilidad política. En muchos casos, lospréstamos a entidades soberanas implican contratos que comprometenla autonomía interna de los Estados deudores a cambio de la concesiónde nuevos capitales.

Los préstamos a poderes soberanos han supuesto siempre riesgosespeciales. Si la entidad soberana incumple lo acordado, los recursos le-gales de que dispone el acreedor son limitados. En los siglos XIX y XX,los prestamistas trataron de asegurarse las devoluciones imponiendocláusulas especiales para la recaudación de ciertas rentas. En el caso delImperio otomano durante el último cuarto del siglo XIX se concedió alos acreedores el derecho a crear una organización,la Administraciónde la Deuda Pública, que llegó a tener varios millares de empleados yque recaudaba ciertas rentas del Estado comprometidas para amortizarlos préstamos del imperio. Esa supervisión de las finanzas públicas por

A modo de con,

parte de los acreedores también tuvpaíses caribeños. A partir de la décrinstituciones financieras internaciorun anexo con cláusulas de condicifundamental del acreedor no ha si,del préstamo, sino más bien el de fa,clase de políticas, por razones ideolel tiempo, las condiciones impuerBanco Mundial y el Fondo Monetaticamente más explícitas -insistier

comisiones independientes para at¿se aceleró después del hundimientrlos Estados deudores más débilescosa que algunos recibieron con sacomunistas de Europa del Este, y ociera internacional en crearse. el Bary el Desarrollo, hace del compromirpara aceptar a cualquier país comotado esas condiciones porque es mcierta pérdida de autonomía que noautonomía superior. Finalmente, Ide instituciones internacionales, codos contractuales voluntarios que cr

Al contrario que la coerción y lavenciones se ajustan por entero a li

beneficios de los gobernantes aumeexternos para que se impliquen enniendo a su disposición el statu quo

afectar los términos de un contratoferirían recibir el dinero sin cláusula r

nunca llegará a concluirse a menos 1

de Pareto. No obstante, los contratra comprometer la autonomía interrapertura de sus estructuras de autterna.

Los variados elementos de la

como si se tratara de un conjuntocional ha sido la condición necesa

IIIIfs

han sido ineficaces. Ciertos gobier-

farlas por su deseo de seguir el guión

fido ninguna intención de respetar los

liones, y no ha afectado la conducta det _ -

[e la sociedad civil. En otros casos, los

lhan tenido más importancia. El ejem-

[nvención Europea de Derechos Hu-

[ranacional, y el Tribunal Europeo de

[os de los Estados signatarios tienen el

[ibunal, cuyas decisiones son de obli-

[s judiciales nacionales. Para los diri-

[ienzos de la década de los cincuenta,

[r los compromisos aún débiles con el

es, los contratos pueden incluir invi-

1ue influyan en las estructuras de au-'man contratos porque esperan mejo-ón ejecutada por otros participantes.giosa incorporados alaPaz de West-s XVII y XVIII seguían el principio del

¡ue condicionaban mutuamente a loslhirieron a esas cláusulas no porquen principio aceptable, sino porque lasaparición de represalias y a una espi-bilidad política. En muchos casos, losmplican contratos que comprometen¡s deudores a cambio de la concesión

)ranos han supuesto siempre riesgosncumple lo acordado, los recursos le-¡on limitados. En los siglos XIX y XX,[rarse las devoluciones imponiendoación de ciertas rentas. En el caso delro cuarto del siglo xIX se concedió auna organización, la Administraciónlener varios millares de empleados ystado comprometidas para amortizar¡ervisión de las finanzas públicas por


parte de los acreedores también tuvo lugar en Serbia, Egipto y en variospaíses caribeños. A partir de la década de los cincuenta, las principalesinstituciones financieras internacionales han incluido en sus préstamos

un anexo con cláusulas de condicionalidad. En este caso, el objetivofundamental del acreedor no ha sido tanto garantizarse la devolucióndel préstamo, sino más bien el de favorecer en los países deudores ciertaclase de políticas, por razones ideológicas, políticas y económicas. Conel tiempo, las condiciones impuestas por organismos tales como elBanco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se han hecho polí-

ticamente más explícitas -insistiendo, por ejemplo, en la creación decomisiones independientes para atajar la corrupción-. Esta tendenciase aceleró después del hundimiento de la Unión Soviética, que dejó alos Estados deudores más débiles sin otra alternativa que Occidente,cosa que algunos recibieron con satisfacción, como los antiguos países

comunistas de Europa del Este, y otros no. La última institución finan-ciera internacional en crearse, el Banco Europeo para la Reconstruccióny el Desarrollo, hace del compromiso con la democracia una condiciónpara aceptar a cualquier país como miembro. Los deudores han acep-tado esas condiciones porque es más positivo disponer de dinero concierta pérdida de autonomía que no tener dinero y gozar de un grado deautonomía superior. Finalmente, la Unión Europea, con su abanicode instituciones internacionales, constituye un claro ejemplo de acuer-dos contractuales voluntarios que contradicen la soberanía westfaliana.

Al contrario que la coerción y la imposición, los contratos y las con-venciones se ajustan por entero a la soberanía legal internacional. Los

beneficios de los gobernantes aumentan al cursar invitaciones a actoresexternos para que se impliquen en sus estructuras internas. Siguen te-niendo a su disposición el statu quo. Como es evidente, el poder puede

afectar los términos de un contrato (los Estados deudores del FMI pre-

ferirían recibir el dinero sin cláusula de condicionalidad), pero el acuerdonunca llegará a concluirse a menos que cumpla el principio del óptimode Pareto. No obstante, los contratos y las convenciones pueden llegar

a comprometer la autonomía interna de los gobernantes al permitir la

apertura de sus estructuras de autoridad internas a la influencia ex-terna.

Los variados elementos de la soberanía no se ajustan al unísono

como si se tratara de un conjunto orgánico. La soberanía legal interna-cional ha sido la condición necesaria para que los gobernantes violaran,

318 SoberanÍa, hipocresíaorganizada

en ocasiones, su soberanía westfaliana. Ésta, a su vez, no es garantía de

control interno.El divorcio entre principios y práctica es un atributo endémico de

numerosos aspectos del contexto internacional. Las instituciones inter-

nacionales nunca están perfectamente articuladas y, menos aún, interio-

rizadas e incorporadas al sistema. Las instituciones pueden llegar a in-

corporarse e interiorizarse, es decir, a dictar una conducta real y a

perdurar a lo largo del tiempo y en contextos marcados por condiciones

muy diferentes, como resultado de dos mecanismos: uno de ellos ha sido

elaborado usando la lógica de la economía, la dependencia del proceso;

y el otro la lógica de la sociologia,la socialización. La dependencia del

proceso toma a los actores como supuestos ontológicos. Las estructuras

institucionales se cierran debido a las economías de escala, a las comple-

mentariedades de hardware-software, a las externalidades de redes y de

aglomeración,y a otros procesos que convierten en instrumentalmente

irracional que un actor altere una pauta de conducta dada una vez esco-

gida inicialmente (a menudo al azar, o por razones idiosincrásicas). Nin-

guno de estos procesos tiene lugar en el contexto internacional. Quizásla aproximación más cercana Se encuentra en el énfasis que la teoría ins-

titucional neoliberal concede a la importancia de los costes de partida

iniciales para las nuevas organizaciones. No obstante, los cambios en las

condiciones del medio podrían desembocar en la creación de nuevas ins-

tituciones una vez que los costes fijos y variables de un nuevo ordena-

miento compensen los costes variables del ya existente. La proliferación

de nuevas instituciones internacionales y los cambios en las existentes

(como la introducción de cláusulas de condicionalidad en el articulado

del Acuerdo del Fondo Monetario Internacional) confirman que las ins-

tituciones internacionales no están cerradas a la manera que sugeriría el

mecanismo de la dependencia del proceso.

La socialización, el segundo de los mecanismos a considerar para la

buena interiorización e incorporación al sistema de las instituciones,

considera como supuestos ontológicos las estructuras institucionales.

Las entidades individuales se generan a partir de estructuras sociales. Las

normas, los intereses y las capacidades de esas entidades están en fun-

ción de sus roles, y éStoS vienen determinados por su encuadramiento en

un ordenamiento institucional. La socialización puede ser un poderoso

mecanismo de articulación en contextos estables, incluidas entidades

políticas internas en que los valores son ampliamente compartidos y

A modo de conc

donde existen estructuras de toma

ción no ha caracterizado el contexto

siempre puestos en cuestión. Los lí

más sensibles a las comunidades in

tas comunidades internas se han

ferentes: antisemitismo, libertad re

nicidad, limpieza étnica, derec

antirrepublicanismo, en favor de la

nismo, bienestar social, gobiernos li

valores nacionales se han refleiado

rior. La Unión Soviética dio su

dos Unidos se opuso a ellos. Aquel

imbuidas de fuertes sentimientos soc

veles de ayuda exterior más

nos consideran que el gobierno

Después de las guerraspeos crearon la Santa Alianza con la

en favor de gobiernos repu

negó a respaldar ese acuerdo.

que los dos considerados para co

raderas, persistentes y con

vas, no puede sorprendernos el hec

interiorizadas e incorporadas al si

La soberanía es un arreglo insti

determinado de características:

exclusiva y regulación o control int

lisis que aquí presentamos sugiere-caracterizados por diferentes paq

bién, como la soberanía, carecer de

sistema. Los gobernantes que o

el Estado tributario chino, en el i

des-Estado griegas, lo mismo que

expondrían principios que también

tema internacional es único. Carece

10. Lumsdaine (1993), Noel y Therien11. Sobre el divorcio entre normas y

cher (1992).

üana. Ésta, a su vez, no es garantía de

'práctica es un atributo endémico deinternacional. Las instituciones inter-ente articuladas y, menos aún, interio-. Las instituciones pueden llegar a in-ecir, a dictar una conducta real y an contextos marcados por condiciones¡ dos mecanismos: uno de ellos ha sidononomía, la dependencia del proceso;r, la socialización. La dependencia del]upuestos ontológicos. Las estructuraslas economías de escala, a las comple-are, a las externalidades de redes y deque convierten en instrumentalmentepauta de conducta dada una vez esco-il, o por razones idiosincrásicas). Nin-r en el contexto internacional. Quizásrcuentra en el énfasis que la teoría ins-importancia de los costes de partida

iones. No obstante, los cambios en lassembocar en la creación de nuevas ins-fijos y variables de un nuevo ordena-rbles del ya existente. La proliferaciónlnales y los cambios en las existentess de condicionalidad en el articulador Internacional) confirman que las ins-t cerradas a la manera que sugeriría elproceso.e los mecanismos a considerar para laación al sistema de las instituciones.igicos las estructuras institucionales.:an a partir de estructuras sociales. Laslades de esas entidades están en fun-terminados por su encuadramiento enrsocialización puede ser un poderosoIntextos estables, incluidas entidades,res son ampliamente compartidos y


donde existen estructuras de toma de decisiones eficaces. La socializa-

ción no ha caracterizado el contexto internacional. Los valores han sido

siempre puestos en cuestión. Los líderes políticos nacionales han sido

más sensibles a las comunidades internas que a las internacionales, y es-

tas comunidades internas se han comprometido con principios muy di-

ferentes: antisemitismo, libertad religiosa, intolerancia religiosa, multiet-

nicidad, limpieza étnica, derechos humanos, valores asiáticos,

antirrepublicanismo, en favor de la democracia, comunismo, anticomu-

nismo, bienestar social, gobiernos limitados, y así sucesivamente. Estos

valores nacionales se han reflejado en las preferencias en política exte-

rior. La Unión Soviética dio su apoyo a los regímenes comunistas; Esta-

dos Unidos se opuso a ellos. Aquellos Estados cuyas poblaciones están

imbuidas de fuertes sentimientos sociales democráticos han ofrecido ni-

veles de ayuda exterior más elevados que aquellos otros cuyos ciudada-

nos consideran que el gobierno desempeña un papel más limitado.r0

Después de las guerras napoleónicas, los Estados conservadores euro-

peos crearon la Santa Alianza con la finalidad de reprimir movimientos

en favor de gobiernos republicanos; una Gran Bretaña más liberal se

negó a respaldar ese acuerdo. Dada la ausencia de otros mecanismos

que los dos considerados para conseguir que las instituciones sean du-

raderas, persistentes y con capacidad de adaptación y sean significati-

vas, no puede sorprendernos el hecho de que las instituciones no estén

interiorizadas e incorporadas al sistema.

La soberanía es un arreglo institucional relacionado con un paquete

determinado de características: reconocimiento, territorio, autoridad

exclusiva y regulación o control interno y transfronterizo eficaz. El aná-

lisis que aquí presentamos sugiere que otros arreglos internacionales-caracterizados por diferentes paquetes de principios- podrían tam-

bién, como la soberanía, carecer de interiorización e incorporación al

sistema. Los gobernantes que operaban en el sistema feudal europeo, en

el Estado tributario chino, en el islámico o en el sistema de las ciuda-

des-Estado griegas, lo mismo que en el sistema de Estados soberanos,

expondrían principios que también en su caso serían violados.lt El sis-

tema internacional es único. Carece de una estructura de autoridad je-

10. Lumsdaine (1993); Noel y Therien (1995).I l. Sobre el divorcio entre normas v conducta en la Europa medieval, véase Fis-

cher (1992).

320 Soberanía, hipocresíaorganizada

rárquica; los gobernantes de determinadas entidades tendrán que hacerfrente a las diversas presiones de los grupos que les apoyan; el poder sedistribuye de manera desigual. En cualquier sistema internacional, y nosólo en el de Estados soberanos, el cuadrante superior derecho de la fi-gura2.I (véase pág. 88), es decir, el cuadrante que contiene elementosincorporados e interiorizados o, debería estar vacío.

ESTRUcTURAS ALTERNATIVAS Y SoBERANfA LEGAL INTERNAcIoNAL

Del poder y de los intereses de los gobernantes depende el nivel quealcanzará la institucionalización de determinadas estructuras, hastadónde se seguirán las reglas y las normas. La soberanía westfaliana se havisto comprometida con frecuencia debido a que la autonomía ha en-trado en conflicto con principios opuestos e intereses dispares en uncontexto de poder asimétrico. La sob'eranía legal internacional ha sidomás ampliamente respetada porque intereses y normas han tenido ungrado más elevado de coincidencia. Pero también en este último caso,sería incorrecto convenir como regla constitutiva, cuya violación elimi-naría cierta clase de actividades, que el reconocimiento sólo deberíaconcederse a entidades territoriales jurídicamente independientes. Elreconocimiento se ha concedido a entidades que disponen de atributosdiferentes a los que convencionalmente se asocian a la soberanía. Y leha sido negado a gobiernos de territorios que poseían dichos atributos.

Siempre han existido alternativas a los Estados. Algunas han gozadode corta vida o han tenido una importancia limitada, como la Comuni-dad Francesa propuesta por De Gaulle a finales de la década de los cin-cuenta o la Comunidad de Estados Independientes organizada por Ru-sia tras el hundimiento de la Unión Soviética. Otras han sido másduraderas, como el Sacro Imperio Romano, que duró desde el siglo IXhasta 1806, y la Commonwealth británica. Al mismo tiempo que handesaparecido virtualmente, aunque no por entero, algunas institucionesmás antiguas, como los protectorados, han ido apareciendo otras nue-vas, como la Unión Europea. Ciertas alternativas a la soberanía han du-rado cientos de años, pasando casi inadvertidas, como Andorra.

Esas alternativas a la soberanía se basan en diferentes conjuntos opaquetes de principios. En el caso de la Commonwealth británica, susprincipios incluían el territorio, la autoridad extraterritorial, el control

A modo de

v el reconocimiento internacionaropea, tendríamos que incluircimiento (los representantes de la

ciones internacionales), la autorcontrol territorial y extraterritoriden de Malta incluye elrana, pero, durante muchos años,

Cuando los gobernantes semuy a menudo han creado nuevascomo una partida de ajedrez. Noque tales normas se concibenterminadas acciones y que impidecada una de las piezas del ajedMover un alfil en línea recta

si un alfil no se mueve siguiendoajedrez. Por el contrario, las alnos se han ido acomodando en elrios cientos de años. Entidades

uno de los atributos que-territorio. reconocimiento.perfectamente bien y, endas, han movido los alfiles entas de ninguno de los demás j

Incluso la soberanía legal intitucionalización mucho más erespetada que la soberanía

12. Las reglas constitutivas se han

formulación es la que aquí seguimos,var a cabo determinadas actividades:

ble ese juego. Por el contrario, Dessler (

reglas que obligan y posibilitan una

I 14-1 l8; Dessler (1989), págs. 453-456.13. Con el tiempo ha ido

condición de Estado. Por ejemplo, han

diseñado como colonias o

vertido en Estado, formalmente ya no

algunos casos continúa existiendo su eq

guas posesiones americanas del PacÍfico

denomine Estados soberanos. Véase

iminadas entidades tendrán que hacer

los grupos que les apoyan; el poder se

r cualquier sistema internacional, y no

al cuadrante superior derecho de la fi-

, el cuadrante que contiene elementos

Jebería estar vacío.

OBERANfA LEGAL INTERNACIONAL

e los gobernantes depende el nivel que

r de determinadas estructuras, hasta

normas. La soberanía westfaliana se ha

rcia debido a que la autonomía ha en-

rs opuestos e intereses dispares en un

a sob'eranía legal internacional ha sido

que intereses y norrnas han tenido un

cia. Pero también en este último caso,

:egla constitutiva, cuya violación elimi-

r, que el reconocimiento sólo debería

ales jurídicamente independientes. El

a entidades que disponen de atributos

almente se asocian a la soberanía. Y le

erritorios que poseían dichos atributos'

tivas a los Estados. Algunas han gozado

mportancia limitada, como la Comuni-

Gaulle a finales de la década de los cin-

los Independientes organizada por Ru-

Unión Soviética. Otras han sido más

rio Romano, que duró desde el siglo IX

h británica. Al mismo tiempo que han

que no por entero, algunas instituciones

prados, han ido apareciendo otras nue-

brtas alternativas a la soberanía han du-

lasi inadvertidas, como Andorra.

l¡rriu ,u basan en diferentes conjuntos o

[so de la Commonwealth británica, sus

Jla autoridad extraterritoríal, el control

IIIII


y el reconocimiento internacional. Por lo que se refiere a la Unión Eu-

ropea, tendríamos que incluir principios como el territorio, el recono-

cimiento (los representantes de la Unión llevan a cabo algunas negocia-

ciones internacionales), la autoridad supranacional y una mezcla de

control territorial y extraterritorial. El paquete de principios de la Or-

den de Malta incluye el reconocimiento como persona jurídica sobe-

rana, pero, durante muchos años, ha carecido de territorio.

Cuando los gobernantes se han enfrentado a nuevos problemas,

muy a menudo han creado nuevas normas. El sistema internacional no es

como una partida de ajedrez. No cuenta con reglas constitutivas, si es

que tales normas se conciben como algo que permite llevar a cabo de-

terminadas acciones y que impide otras.rz Los movimientos asignados a

cada una de las piezas del ajedrez constituyen las reglas de ese juego.

Mover un alfil en línea recta supone una violación a una de esas normas;

si un alfil no se mueve siguiendo una diagonal, no estaremos jugando al

ajedrez. Por el contrario, las alternativas al sistema de Estados sobera-

nos se han ido acomodando en el sistema internacional a lo largo de va-

rios cientos de años. Entidades que han carecido de uno o de más de

uno de los atributos que convencionalmente se asocian a la soberanía-territorio, reconocimiento, autonomía y control- han funcionado

perfectamente bien y, en ocasiones, pasando prácticamente inadverti-

das, han movido los alfiles en línea recta, sin que se escucharan protes-

tas de ninguno de los demás jugadores.l'

Incluso la soberanía legal internacional, que posee un grado de ins-

titucionalización mucho más elevado y que, por lo general, ha sido más

respetada que la soberanía westfaliana, ha acomodado formas institu-

12, Las reglas constitutivas se han entendido siguiendo diferentes vías. Searle, cuya

formulación es la que aquí seguimos, mantiene que las reglas constitutivas permiten lle-

var a cabo determinadas actividades; por ejemplo, las normas del ajedrez hacen posi-

ble ese juego. Por el contrario, Dessler (1989), define las reglas constitutivas como las

reglas que obligan y posibilitan una acción. Véase Searle (1995), págs.27-29, 43-51,

114-118; Dessler (1989), págs. 453-456. Véase también Kratochwil (1989)' cap. 2'

13. Con el tiempo ha ido disminuyendo el número de alternativas importantes a la

condición de Estado. Por ejemplo, han desaparecido áreas que formalmente se habÍan

diseñado como colonias o protectorados. Más aún, una vez que una entidad se ha con-

vertido en Estado, formalmente ya no vuelve a ser ninguna otra cosa. No obstante, en

algunos casos continúa existiendo su equivalente funcional; por ejemplo, algunas anti-

guas posesiones americanas del Pacífico son, en esencia, protectorados, aunque se las

denomine Estados soberanos. Véase Strang (1991); Lake (1999).


cionales alternativas, es decir, ha llegado al reconocimiento de entida-

des carentes de autonomía formal (incluso aunque sus estructuras de

autoridad se hayan profundizado en la práctica) o de territorio. Los Es-

tados miembros de la Federación de Estados alemanes con anterioridad

a la Primera Guerra Mundial conservaron el derecho a enviar y recibir

diplomáticos. Los monarcas reinantes de esos Estados eran tratados to-

davía como si fueran aún monarcas de entidades independientes de

pleno derecho. Los cantones de la Confederación Helvética conservan

el derecho formal a firmar tratados con otros Estados. Francia ha con-

cluido tratados con algunas provincias canadienses.t'

Andorra, un territorio situado en los Pirineos, entre Francia y Es-

paña, ha asegurado su soberanía internacional, aún sin ser autónomo.

Desde el siglo XIII su estructura constitucional se ha dotado de coprín-

cipes, inicialmente el obispo de la Seo de Urgel en España y el rey de

Francia. En 1993, unos nueve mil ciudadanos de Andorra adoptaron su

primera constitución formal con la aprobación de los copríncipes, que

actualmente son los gobiernos de Francia y España. El artículo 66

ofrece a los copríncipes el derecho a participar en negociaciones rela-

cionadas con la seguridad interna y la defensa, la representación diplo-

mática y la cooperación judicial. No puede adoptarse un tratado a me-

nos que sea aprobado por los representantes andorranos y por los

copríncipes. Cada uno de estos últimos puede nombrar a uno de los

cuatro miembros del tibunal Constitucional. A los otros dos los desig-

nan las autoridades andorranas. Los especialistas en derecho internacio-

nal han designado habitualmente Andorra como un protectorado, pero

el nivel de profundización de las estructuras internas, incluido el tibu-

nal Constitucional, sobrepasa con mucho los acuerdos de seguridad con-

vencionales. Andorra se convirtió en miembro de las Naciones Unidas en

1993 y del Consejo de Europa en 1994, a pesar del hecho de que el con-

junto de principios en los que se basa es incompatible con la autonomía

jurídica debido a la aceptación formal por su parte de una autoridad ex-

traterritorial. t5

Los gobernantes han desarrollado nuevos ordenamientos institucio-

nales para hacer frente a las necesidades de una situación determinada.

14. Oppenheim (1992), págs. 249-253.15. Andora (1993), art. 88; Britannica Online (1994, 1996); Fowler y Bunck

(1995), págs. 118-120; Oppenheim (1992), págs.267-274; Brierly (1963), pág' 136.

A modo de

En 1967, el Reino Unido creó el cotuado a medio camino entre un

sus posesiones caribeñas. Antigua,

Vincent, St. Christopher, Nevis yasociados con autonomía interna,trol sobre los asuntos exteriores. F

ceptuando Nevis que regresó al

rania y dieron por finalizada su

embargo, mientras fueron Estados

organizaciones multilaterales, como

rica Latina v el Caribe. Una relació

entre las islas Cook y Nueva Zela

sobre sus asuntos internos: Nueva

terior. La relación puede darse por

cuyo caso las islas Cook serán

de la Organización Mundial de la

mentación y la Agricultura (FAO),

Aviación Civil y del Banco Asiático

La Zona Económica Exclusiva

otro acuerdo institucional diseñadopecÍfico de los legisladores, que

y autoridad son términos coincident

situada entre las aguas jurisdicci

cientas millas marinas. En esta

sobre ciertas actividades, como la

sobre otras, como la navegación.

nadas con la ZonaEconómica Excl

el documento definitivo no sería rati

industrializadas hasta comienzos

fueron modificadas las partes del

de nódulos y menas minerales en los

Económica Exclusiva constituyó u

rente con el conjunto de atributos

terioridad a la creación de la ZEE

aguas jurisdiccionales, en un primer

llas y, más adelante, de doce millas,

16. Oppenheim (1992), págs. 280-284.

IIIIIIIf legado al reconocimiento de entida-

[ (incluso aunque sus estructuras depn la práctica) o de territorio. Los Es-He Estados alemanes con anterioridadpervaron el derecho a enviar y recibirhtes de esos Estados eran tratados to-

fcas de entidades independientes de

I Confederación Helvética conservan

fs con otros Estados. Francia ha con-

frcias canadienses.'o

I en los Pirineos, entre Francia y Es-

flnternacional, aún sin ser autónomo.pnstitucional se ha dotado de coprín-

i Seo de Urgel en España y el rey depiudadanos de Andorra adoptaron sup aprobación de los copríncipes, que[e Francia y España. El artículo 66to a participar en negociaciones rela-y la defensa, la representación diplo-tlo puede adoptarse un tratado a me-

Bpresentantes andorranos y por losiltimos puede nombrar a uno de losNtitucional. A los otros dos los desig-ls especialistas en derecho internacio-Andorra como un protectorado, peroStructuras internas, incluido el tibu-nucho los acuerdos de seguridad con-¡n miembro de las Naciones Unidas en1994, a pesar del hecho de que el con-asa es incompatible con la autonomíamal por su parte de una autoridad ex-

rdo nuevos ordenamientos institucio-idades de una situación determinada.

3.rica Online (1994, 1996); Fowler y Bunck), págs. 267-274', Brierly (1963), pág. 136.


En 1967, el Reino Unido creó el concepto de Estado asociado, algo si-tuado a medio camino entre un Estado y una colonia, para algunas desus posesiones caribeñas. Antigua, Dominica, Grenada, St. Lucia, St.Vincent, St. Christopher, Nevis y Anguilla se convirtieron en Estadosasociados con autonomía interna, pero Gran Bretaña conservó el con-trol sobre los asuntos exteriores. Finalmente, todas esas entidades, ex-ceptuando Nevis que regresó al estado de colonia, impusieron su sobe-ranía y dieron por finalizada su relación especial con Gran Bretaña. Sinembargo, mientras fueron Estados asociados pasaron a formar parte deorganizaciones multilaterales, como la Comisión Económica para Amé-rica Latina y el Caribe. Una relación parecida, iniciada en 1964, existeentre las islas Cook y Nueva Zelanda: las islas poseen el control formalsobre sus asuntos internos; Nueva Zelanda se encarga de su política ex-terior. La relación puede darse por finalizada de manera unilateral, encuyo caso las islas Cook serán independientes. Estas islas son miembrode la Organización Mundial de la Salud, de la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO), ae ta Organización Internacional deAviación Civil y del Banco Asiático de Desarrollo,'u

La Zona Económica Exclusiva (ZEE) para los mares y océanos esotro acuerdo institucional diseñado para hacer frente a un problema es-pecífico de los legisladores, que viola el principio de que territorialidady autoridad son términos coincidentes. La ZEE se define como un áreasituada entre las aguas jurisdiccionales (doce millas marinas) y las dos-cientas millas marinas. En esta zona, el Estado costero posee autoridadsobre ciertas actividades, como la explotación de los recursos, pero nosobre otras, como la navegación. Las cláusulas de la convención relacio-nadas con la Zona Económica Exclusiva se concluyeron en 1982, aunqueel documento definitivo no sería ratificado por las principales potenciasindustrializadas hasta comienzos de la década de los noventa. cuandofueron modificadas las partes del texto relacionadas con la explotaciónde nódulos y menas minerales en los lechos marinos profundos. LaZonaEconómica Exclusiva constituyó una innovación institucional, incohe-rente con el conjunto de atributos que se asocian a la soberanía. Con an-terioridad a la creación de la ZEE, los océanos estaban divididos enaguas jurisdiccionales, en un primer momento una extensión de tres mi-llas y, más adelante, de doce millas, sobre las cuales el Estado costero po-

16. Oppenheim (1992), págs. 280-284.


seía la misma autoridad e idéntico control que sobre su territorio conti-

nental, y océanos abiertos, que no se encontraban controlados por Es-

tado alguno. Quienes propusieron en su inicio la ampliación de las aguasjurisdiccionales fueron ciertos países latinoamericanos que deseaban au-

mentar la explotación de los recursos naturales, en especial la pesca. Es-

tados Unidos, preocupado por la libertad de movimientos de sus fuerzas

navales, una libertad que se vería radicalmente restringida por la am-

pliación sustancial de las aguas jurisdiccionales, puso objeciones. La

ZonaEconómica Exclusiva constituyó la solución ideal para los líderes

norteamericanos: preservaba la libertad de navegación al tiempo que

proporcionaba autoridad sobre los recursos explotables al país con el

mayor número de kilómetros de costa del mundo. El poder y los intere-

ses, y no las normas constitutivas de la soberanía, condujeron a la inven-

ción de una nueva categoría institucional. Los Estados usaron su sobe-

ranía legal institucional para crear una forma compatible con la

soberanía westfaliana, desde el momento en que la autoridad de otros

Estados queda excluida de la Zona Económica Exclusiva, pero incom-

patible con la territorialidad, porque el Estado costero posee el control

sobre ciertas actividades, pero no sobre otras.

Los gobernantes han creado un estatus único sin que se le provea ne-

cesariamente del recurso de apelación. En 1955, Estados Unidos, Fran-

cia y el Reino Unido reconocieron a la República Federal de Alemania

como poseedora de la <<autoridad plena de un Estado soberano sobre

sus asuntos internacionales y exteriores>>, pero, de hecho, no le conce-

dieron plena autoridad. Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos con-

servaron ciertos poderes, incluido el derecho a declarar el estado de

emergencia en toda Alemania o en parte de ella, la retención de todos los

derechos sobre Berlín, y la reserva de la autoridad plena por lo que se re-

fiere a Alemania en su conjunto, a la unificación y a un tratado de paz fi-

nal. Estos derechos residuales no dejarían de estar vigentes hasta la firma

del tratado de paz definitivo con Alemania concluido en 1990.t7

Se ha concedido soberanía legal internacional a entidades carentes

de territorio. El reconocimiento de gobiernos en el exilio constituye una

práctica más o menos estandarizada, pero existen otras violaciones más

curiosas del principio de territorialidad. Los Caballeros Hospitalarios

de San Juan de Jerusalén de Rodas y de Malta, es decir, la Orden de

17. Oppenheim (1992), pág.137.

A modo de

Malta, fue en su origen una orden

como entidad soberana alperdió en favor del imperio

Carlos V entregó a la orden la isla

renta nominal consistente en un

con el compromiso de que estala costa del norte de África. En 1

la isla de Malta y desde entonces

diente sobre territorio alguno. Cno tuvo ningún control independpulsión de Rodas, puesto que Malpor Carlos V.t8 Después de que,

firmara el control británico sobreron varios intentos finalmente ine

Por ejemplo, en 1823, se firmó un

Orden y los líderes de la rebelión

aquélla el control inmediato sobrePeloponeso y la promesa de la

fuerzos acabaron en nada. Nodiplomáticas continuas con Austrialianos más pequeños. A finales delpositaria de personalidad soberanadécada de los noventa. la Ordennueve países y legaciones en otroscos, reconocidos por otrosEn la actualidad, la Orden se ded

caridad. En el prólogo a un estud

Gnuyn, el gran canciller, se refiere

dola en la toma de la isla de Rodasde los más antiguos Estados sobera

Universal de 1998 en Lisboa.Militar Orden de Malta> estaba si

Unidos, entre las muestras de gran

mucho más convencionales.

18. No obstante, la Orden controla un19. Bradford (1972), págs. 63-67, l17

(1994), pág. 6. Sire (1994), págs.237-242,

r control que sobre su territorio conti-

o se encontraban controlados por Es-

1en su inicio la ampliación de las aguas

ises latinoamericanos que deseaban au-

rsos naturales, en especial la pesca' Es-

llibertad de movimientos de sus fuerzas

la radicalmente restringida por la am-

ljurisdiccionales, puso objeciones' La

yó la solución ideal para los líderes

de navegación aI tiemPo que

recursos explotables al país con el

del mundo. El Poder Y los intere-

la soberanía, condujeron a la inven-

ional. Los Estados usaron su sobe-

una fotma comPatible con la

en que la autoridad de otros

Económica Exclusiva, Pero incom-

el Estado costero Posee el control

sobre otras.estatus único sin que se le provea ne-

En 1955, Estados Unidos, Fran-

a la República Federal de Alemania

plena de un Estado soberano sobre

, pero, de hecho, no le conce-

Gran Bretaña Y Estados Unidos con-

el derecho a declarar el estado de

parte de ella, la retención de todos los

de la autoridad plena por lo que se re-

la unificación y a un tratado de paz fi-

de estar vigentes hasta la firma

concluido en 1990."

I internacional a entidades carentes

gobiernos en el exilio constituye una

pero existen otras violaciones más

idad. Los Caballeros Hospitalarios


Malta, fue en su origen una orden de caballeros cruzados reconocida

como entidad soberana al conquistar Rodas en 1310' una isla que se

perdió en favor del imperio otomano en 1522. En 1530, el emperador-carlos

v entregó a la orden Ia isla de Malta a cambio del pago de una

renta nominal consistente en un halcón por año (el halcón maltés)' y

con el compromiso de que establecerían una guarnición en Tiípoli, en

la costa del norte ¿e África. En 1798, Napoleón desalojó a la Orden de

la isla de Malta y desde entonces no ha contado con control indepen-

diente sobre territorio alguno. Ciertos observadores han sostenido que

no tuvo ningún control independiente sobre un territorio desde su ex-

pulsión de ñodas, puesto que Malta se creó como un feudo concedido

por carlos V.'8 Después de que, por el Tratado de París de 1814, se rea-

firmara el control británico sobre Malta, los jefes de la orden realiza-

ron varios intentos finalmente ineficaces por asegurarse un territorio'

Por ejemplo, en 1823, se firmó un acuerdo entre la rama francesa de la

Orden y los líderes de la rebelión griega por el que se le concedía a

aqué l lae lcont ro l inmed ia tosobreuncon jun todepequeñas is lasde lPeloponeso y la promesa de la devolución de Rodas' Todos esos es-

fuerzos acabaron en nada. No obstante, la Orden mantuvo relaciones

diplomáticas continuas con Austria y también con algunos Estados ita-

lianos más pequeños. A finales del siglo XX ha sido reconocida como de-

positaria de personalidad soberana por numerosos Estados' Mediada la

década de los noventa, la orden contaba con embajadas en cincuenta y

nueve países y legaciones en otros cinco. Expide pasaportes diplomáti-

cos, reconocidos por otros Estados, a sus representantes acreditados.

En la actualidad, la orden se dedica principalmente a realizar obras de

caridad. En el prólogo a un estudio publicado en 1972, Quintin Jermy

Guuyt, el gran .urr.ill"r, se refiere a la <<soberanía de la Orden' datán-

dola en la toma de la isla de Rodas en 1310, convirtiéndose así en uno

de los más antiguos Estados soberanos de Europa>>.ts En la Exposición

Universal ¿e tég8 en Lisboa, Portugal, el pabellón de la <Soberana y

Militar Orden de Malta> estaba situado justo al lado del de Estados

unidos, entre las muestfas de gran número de otros Estados soberanos

mucho más convencionales.

18. No obstante, la Orden controla un edificio en Roma'

lg. Bradford (1972), págs' 63-67, ll7-123' 220' 226" A Gwyn se le cita en Sire

(I994), pág.6. Sire trS94), p:ass'237-2a2'249-250' 271;Oppenheim (1992)' pág' 329'y de Malta, es decir, la Orden de


Cuando el reconocimiento pleno ha llegado a convertirse en un pro-

blema, se han creado otras categorías. La Asamblea General de las Na-

ciones Unidas concedió en 1974 a la Organización para la Liberación

de Palestina el estatuto de observador permanente. Con anterioridad,

ese estatuto de observador permanente sólo se había concedido a aque-

llos Estados que no eran miembros de las Naciones Unidas y a organi-

zaciones regionales. Cierto número de Estados reconocieron a la OLP

y concedieron estatuto diplomático a su oficina local. Cuando, en 1988,

se emitió la declaración de independencia de Palestina, las Naciones

Unidas cambiaron la designación por la de misión observadora de Pa-

lestina.2oLa Commonwealth británica ofrece un buen ejemplo de alternativa

a la soberanía, hasta incluir el reconocimiento de entidades carentes de

autonomía, que duró desde mediados del siglo XIX hasta después de la

Segunda Guerra Mundial. El conjunto de características que definían a

la Commonwealth incluían el territorio, el reconocimiento y la autoridad

extranacional. La Commonwealth continuó existiendo como entidad ju-

rídica con posterioridad a la década de los cincuenta, pero acabó por pa-

recerse a una organización internacional convencional, cuyos miembros

poseían el derecho formal a excluir la autoridad externa, aunque el Co-

mité Judicial del Consejo Privado continuó siendo utilizado por algunos

como corte de apelación. La Commonwealth fue un sistema institucio-

nal organizado por Gran Bretaña que proporcionó un nuevo estatuto a

algunas de sus antiguas colonias: el de dominio. Miembros de la Com-

monwealth intercambiaron representantes diplomáticos, pero eran de-

signados como altos comisarios y no como embajadores. Los dominios

fueron reconocidos por otros Estados y admitidos en organizaciones in-

ternacionales, incluso aunque se hallaran formalmente sujetos a la auto-

ridad británica en algunos aspectos, incluidos los asuntos exteriores, y

aunque aceptaran a la corona británica como su jefe de Estado.

La Commonwealth reflejaba el deseo de los gobernantes británicos,

lo mismo que el de quienes tomaban las decisiones y el de los ciudada-

nos de descendencia británica en las posesiones de ultramar, de hallar

un ordenamiento institucional capaz de ofrecer una mayor autonomía

sin llegar a la ruptura completa con la madre patria. Los alborotos que

tuvieron lugar en Nueva Escocia y Nuevo Brunswick, en 1839, por la

20. Oppenheim (1992), págs. 163-164, n 10.

A modo de c

ausencia de control local sobre losdesembocaron en una investidactado por Lord Durham. Elministros dispusieran de mayoríastiempo, Durham sugería que fueraminara la política exterior, el cocomo las estructuras constibiernos británicos, después deestablecieron el ordenamiento coNueva Zelanda, mediante leyes ade las que quizás la más conocidarica de 1867, consideraba lamente y de un ejecutivo, eltiempo, la voluntad de los ministción correspondía al dominio, y lala política exterior.2'

En la práctica, las normas hannuada. El principio del control fitiones entraba en tensión con lagobierno local. Con mucha filínea que separaba autoridadtiempo, el control británico sobreel ordenamiento constitucional setemprana como a mediados delmerciales con Estados Unidos v fiiacada de 1870. Gran Bretañatralia y Nueva Zelanda podían dectema importantísimo en políticafas eran la principal fuente deXIX. En 1865, el Parlamento brilas Leyes Coloniales, en la que seo de un dominio que contravinieray vacía de contenido, pero en lala última palte del siglo XIX, los dopropio ordenamiento constitucimente el derecho de los dominios a

21. Mansergh (1969), pág.51;Mcl

no ha llegado a convertirse en un pro-,rías. La Asamblea General de las Na-

a la Organización para la Liberación

rador permanente. Con anterioridad,

nente sólo se había concedido a aque-

os de las Naciones Unidas y a organi-

ro de Estados reconocieron a la OLP

)o a su oficina local. Cuando, en 1988,

:endencia de Palestina, las Nacionespor la de misión observadora de Pa-

lfrece un buen ejemplo de alternativa

onocimiento de entidades carentes de

ados del siglo XIX hasta después de la

iunto de características que definían a

torio, el reconocimiento y la autoridad

continuó existiendo como entidad ju-

la de los cincuenta, pero acabó por pa-

rcional convencional, cuyos miembros

ir la autoridad externa, aunque el Co-

continuó siendo utilizado por algunos

rmonwealth fue un sistema institucio-que proporcionó un nuevo estatuto a

el de dominio. Miembros de la Com-

¡entantes diplomáticos, pero eran de-,no cofilo embajadores. Los dominios

¡dos y admitidos en organizaciones in-

Fllaran formalmente sujetos a la auto-

ps, incluidos los asuntos exteriores, y

[ínica como su jefe de Estado.

fl d.."o de los gobernantes británicos,pan las decisiones y el de los ciudada-

ilas posesiones de ultramar, de hallar

[paz de ofrecer una mayor autonomíapn h madre patria. Los alborotos que

ly Nuevo Brunswick, en 1839, por laIIpa, n 10.IIIIt


ausencia de control local sobre los ministros nombrados por la corona,

desembocaron en una investigación y el informe correspondiente re-

dactado por Lord Durham. El informe Durham recomendaba que los

ministros dispusieran de mayorías en las asambleas locales. Al mismo

tiempo, Durham sugería que fuera la propia Gran Bretaña quien deter-

minara la política exterior, el comercio y las políticas sobre la tierra, así

como las estructuras constitucionales. A mediados del siglo XIX, los go-

biernos británicos, después de evacuar consultas con los líderes locales,

establecieron el ordenamiento constitucional de Canadá, Australia y

Nueva Zelanda, mediante leyes aprobadas en el Parlamento. Esas leyes,

de las que quizás la más conocida sea el Acta Británica para Norteamé-

rica de 1867, consideraba la formación de parlamentos elegidos local-

mente y de un ejecutivo, el gobernador general, que representaba, a un

tiempo, la voluntad de los ministros locales en materias cuya jurisdic-

ción correspondía al dominio, y la de la corona en otros asuntos, como

la política exterior.2rEn la práctica, las normas han sido contestadas de manera conti-

nuada. El principio del control final de la corona sobre algunas cues-

tiones entraba en tensión con la norma alternativa de creación de un

gobierno local. Con mucha frecuencia se suscitaban disputas sobre la

línea que separaba autoridad británica y autoridad local. con el

tiempo, el control británico sobre el comercio, los asuntos exteriores y

el ordenamiento constitucional se fue erosionando. En una fecha tan

temprana como a mediados del siglo XIX Canadá firmaba tratados co-

merciales con Estados Unidos y fijaba sus propios impuestos. En la dé-

cada de 1870, Gran Bretaña reconoció formalmente que Canadá, Aus-

tralia y Nueva Zelanda podían decidir sus propias tarifas impositivas,

tema importantísimo en política fiscal y comercial, puesto que las tari-

fas eran la principal fuente de recursos gubernamentales en el siglo

XrX. En 1865, el Parlamento británico aprobó el Acta de Validación de

las Leyes Coloniales, en la que se estipulaba que cualquier ley colonial

o de un dominio que contraviniera una ley del Reino Unido sería nula

y vacía de contenido, pero en la práctica esta ley se ignoró siempre. En

la última parte del siglo XIX, los dominios alteraban unilateralmente su

propio ordenamiento constitucional. Gran Bretaña aceptó formal-

mente el derecho de los dominios a aprobar sus propias leyes por el Es-

21. Mansergh (1969), pág. 5l; Mclntyre (1977)' págs. 25, 49-53.


tatuto de Westminster de 1931 pero, hasta la década de los ochenta,ciertas clases de leyes de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, incluidaslas enmiendas constitucionales, se hallaban aún sujetas a aprobaciónpor el Parlamento británico.22

En lo que se refiere a los asuntos exteriores en general, y no sólo enrelación con el comercio. la divisoria entre la autoridad de Gran Bre-taña y la de los dominios fue siempre una fuente de conflictos. AunqueGran Bretaña conservaba todavía el control formal sobre todos los te-mas de política exterior en 1914, algo tan simple como el apoyo de losdominios en la Primera Guerra Mundial no podía darse por supuesto.Se llegaron a firmar acuerdos explícitos, por ejemplo, para la transfe-rencia al Almirantazgo de las fuerzas navales de los dominios. Por con-sejo del gabinete británico, el rey Jorge V declaró la guerra en nombrede todo el imperio, pero el compromiso real lo tomaron los dominios atítulo individual. El nivel de cooperación fue generalmente muy ele-vado, pero entre los afrikaners de Sudáfrica hubo una mayor desafec-ción e incluso un conato de rebelión. La conscripción se introdujo enCanadá y Nueva Zelanda, pero en Australia se rechazó por referéndumen 1916. Ese mismo asunto, el de la conscripción, constituyó uno de lostemas centrales de las elecciones canadienses de 1917;la población bri-tánica la apoyaba, mientras que sufría el rechazo total de la francesa.

Lo mismo que otras entidades carentes de autonomía formal, losdominios trataron también de conseguir el reconocimiento internacio-nal. Se les admitió en algunas organizaciones internacionales, como enla Unión Postal Universal, incluso con anterioridad a la Primera Gue-rra Mundial. En la reunión de Versalles, los dominios formaban partede la delegación del imperio británico y también gozaban de represen-tación a tÍtulo individual, con un estatus similar al de una potencia desegunda fila. La India, que todavía tenía la categoría de colonia, gozótambién de representación independiente al tiempo que formaba partede la delegación imperial británica. Los delegados de los dominios y dela India firmaron el tratado depaz <<en nombre de Canadá>> o <<en nom-bre de Australia>>. Al mismo tiempo, y como signatarios del tratado, seconvertían en miembros de la Sociedad de Naciones. La Common-wealth desapareció de facto, si no de iure, como forma alternativa ins-

22.Mclntyre (1977), págs. 54, 79, 189-193; Mansergh (1969), págs. 49,Fowler y Bunck (1995), pág. 52; Oppenheim (1992), págs.257-266.

A modo de conr

titucional sólo después de la Segunrun estatuto republicano. Los miemlconocieron en adelante a la coronaalgunos miembros de la Commonwmité Judicial del Consejo Privado <tica incompatible con las nociones r

En resumen, desde mediados cgunda Guerra Mundial, la Commorinstitucional alternativa a la soberartaba un paquete de principios difeformaba parte de ese paquete. Antertoridad de las instituciones británicdades cadavez menor). En cualquifrutaron de soberanía legal internac

La Unión Europea nos ofrece otrcaracterísticas: cuenta con territorio,nacional, autoridad extranacional y

un término comúnmente aceptado

¿Es un Estado, una comunidad, untados, una federación de Estados? lmodamente. en medio de un contrblado fundamentalmente de Estadrcaracterísticos no incluyen la autorjincluso aunque los dirigentes hayano en invitaciones que comprometen

La Comisión Europea y el Thibt]turas de autoridad supranacionaleslas decisiones del tibunal Europe]parte del tatado de Roma de 1957Europea. Desde su comienzo en ltcuatro doctrinas que, según algun!ropa en una estructura legal imposilral. En primer lugar, la doctrina dellnormas legales de la Comunidad pl

tados miembros en lo relativo a la !taria. El efecto directo se aRlica úl

I23. Mansergh (1969), págs. 165-180. I

lro, hasta la década de los ochenta,\ustralia y Nueva Zelanda, incluidasr hallaban aún sujetas a aprobación

ls exteriores en general, y no sólo enrria entre la autoridad de Gran Bre-)re una fuente de conflictos. Aunqueel control formal sobre todos los te-lgo tan simple como el apoyo de losundial no podía darse por supuesto.lícitos, por ejemplo, para la transfe-as navales de los dominios. Por con-orge V declaró la guerra en nombrermiso real lo tomaron los dominios a¡eración fue generalmente muy ele-Sudáfrica hubo una mayor desafec-ón. La conscripción se introdujo enAustralia se rechazó por referéndumt conscripción, constituyó uno de losrnadienses de 1917; la población bri-fría el rechazo total de la francesa.i carentes de autonomía formal, losseguir el reconocimiento internacio-nizaciones internacionales, como encon anterioridad a la Primera Gue-salles, los dominios formaban parteúco y también gozaban de represen-)status similar al de una potencia del tenía la categoría de colonia, gozórdiente al tiempo que formaba parteLos delegados de los dominios y de

<<en nombre de Canadá> o <<en nom-o, y como signatarios del tratado, seciedad de Naciones. La Common-de iure, como forma alternativa ins-

9-193; Mansereh (1969), págs. 49, 182-183;rim (1992), págs. 257 -266.


titucional sólo después de la Segunda Guerra Mundial. La India exigió

un estatuto republicano. Los miembros de la Commonwealth ya no re-

conocieron en adelante a la corona como jefe del Estado. No obstante,

algunos miembros de la Commonwealth continuaron aceptando el Co-

mité Judicial del Consejo Privado como una corte de apelación, prác-

tica incompatible con las nociones convencionales de soberanía.'3

En resumen, desde mediados del siglo xIX hasta finales de la Se-

gunda Guerra Mundial, la Commonwealth británica ofreció una forma

institucional alternativa a la soberanía, es decir, una forma que presen-

taba un paquete de principios diferente. La soberanía westfaliana no

formaba parte de ese paquete. Antes bien, los dominios aceptaron la au-

toridad de las instituciones británicas (si bien en un número de activi-

dades cadavez menor). En cualquier caso, los dominios y la India dis-

frutaron de soberanía legal internacional.

La Unión Europea nos ofrece otro ejemplo de paquete alternativo de

características: cuenta con territorio, reconocimiento, control, autoridad

nacional, autoridad extranacional y autoridad supranacional. No existe

un término comúnmente aceptado para designar a la Unión Europea.

¿Es un Estado, una comunidad, un dominio, una confederación de Es-

tados, una federación de Estados? De todas formas existe, y existe có-

modamente, en medio de un contexto internacional que se halla po-

blado fundamentalmente de Estados soberanos, cuyos principios más

característicos no incluyen la autoridad supranacional o extranacional,

incluso aunque los dirigentes hayan estado implicados en intervenciones

o en invitaciones que comprometen la autonomía de su propia política.

La Comisión Europea y el Tribunal Europeo de Justicia son estruc-

turas de autoridad supranacionales. Los tribunales nacionales aceptan

las decisiones del Tribunal Europeo, una disposición que no formaba

parte del Tratado de Roma de 1957 que creó la Comunidad Económica

Europea. Desde su comienzo en 1963, el tibunal Europeo desarrolló

cuatro doctrinas que, según algunos observadores, convirtieron a Eu-

ropa en una estructura legal imposible de distinguir de un Estado fede-

ral. En primer lugar, la doctrina del efecto directo, que sostiene que las

normas legales de la Comunidad poseen un efecto directo sobre los Es-

tados miembros en lo relativo a la aplicación de la legislación comuni-

taria. El efecto directo se aplica únicamente a las relaciones verticales

23. Mansergh (1969), págs. 165-180.

330 Soberanía,hipocresÍaorganizada

entre las autoridades públicas y los individuos. No es de aplicación a lasrelaciones horizontales entre los individuos. En segundo lugar, la doc-trina de la primacía, que el Tribunal Europeo comenzó a enunciar en1964, y que sostiene que la legislación comunitaria, ya sea en forma detratado de obligado cumplimiento o de decisión administrativa, se ha-lla por encima de las leyes internas tanto si han sido aprobadas antescomo después. Las personas a título individual pueden presentar casosante los tribunales nacionales basados en la legislación europea. En ter-

cer lugar, en 1971, el Tribunal Europeo promulgó la doctrina de los po-

deres implícitos, que sostiene que la comunidad goza del derecho a

concluir tratados, puesto que, de otra manera, no podría realizar con

eficacia las tareas que tiene asignadas. El tatado de Roma habÍa con-

cedido a la comunidad una capacidad muy limitada para la firma de tra-tados. Durante ese mismo periodo, el Tribunal legisló también que exis-

tían ciertas áreas, como el comercio, en las que la Comunidad poseía

derechos exclusivos. A título individual, los Estados tienen prohibido

llevar a cabo acciones unilaterales en estas materias, incluso aunque esasacciones no contradigan las normas de la Unión Europea. Finalmente,

el Tribunal afirmó también su competencia en la supervisión de cual-quier medida de la Unión Europea sobre violaciones de derechos hu-

manos. En los tratados fundacionales no existía ninguna cláusula refe-rida a los derechos humanos. El hecho de garantizar a los individuos y

a la Comisión el derecho a presentar casos ante el tibunal, y la doctrina

del efecto directo, constituían desviaciones del derecho internacional

convencional, pues éste no concedería crédito alguno a los individuos y

esperaría a la sanción de la legislación nacional antes de que la decisiónde cualquier autoridad supranacional se considerase vinculante en los

tribunales nacionales."Además del Tribunal, la Comisión Europea y el Parlamento Euro-

peo pueden ejercer también una autoridad supranacional. La UniónEuropea dispone de unos complejos mecanismos de votación. Áreas yproblemas diferentes son gobernadas por dirigentes distintos. El esta-blecimiento de la agenda, las votaciones formales y el derecho a tomarla decisión última varían entre el Consejo, la Comisión, el ParlamentoEuropeo y el tibunal. Por ejemplo, al Acta única Europea y el tatado

24. Moravcsik (1994), pág. 51; Burley y Mattli (1993); Weiler (1991), págs.2.413-2.427.

A modo de co

de Maastricht establecen una vot¿ciertos temas. Desde el momento rculantes en los tribunales nacionalla primacía y del efecto directo, tcon que sus homólogos han legisli

La doctrina del reconocimiemiembros de la Unión Euiopea <doras nacionales de otros miembextraterritorial puesto que un Estgislación que, en la práctica, gobotros Estados miembros. Por ejeliana que opere en Alemania pueción italiana que por la alemana.nacional, por el que los Estadoslos estatutos reguladores de los rexige un acto positivo de esa clasr

La estructura de la Unión Eurcdefinitivamente establecida. Por urvertirse en un Estado federal converar y dotarse de una nueva forma irtre el paquete de sus atributoextranacional. No existe un conselautoridad existentes. Por ejemplo,afirmaba que la Unión Europea noen un pueblo europeo; más bien eStaatenverbund). El tribunal alemápodía ejercer un poder limitado otrmismo tribunal sostenía que tenía reuropeas se habían excedido <en loconcedido>>. La mayoría de los legises prerrogativa del tibunal Europres, de hecho, un Estado federal y n

A la Unión Europea se le ha,cional. La Comunidad Europea ha

25. Garrett y Tsebelis (1996); Weiler26. Nicolaidis (1996).27.Weiler (1991), pág.2413: Kreile (

individuos. No es de aplicación a las.viduos. En segundo lugar, la doc-Europeo comenzó a enunciar en

ión comunitaria, ya sea en forma deo de decisión administrativa. se ha-

tanto si han sido aprobadas antesindividual pueden presentar casoss en la legislación europea. En ter-:o promulgó la doctrina de los po-

la comunidad goza del derecho a:a manera, no podría realizar cons. El tatado de Roma había con-lmuy limitada para la firma de tra-tibunal legisló también que exis-en las que la Comunidad poseía

,idual, los Estados tienen prohibidon estas materias, incluso aunque esass de la Unión Europea. Finalmente,rpetencia en la supervisión de cual-l sobre violaciones de derechos hu-les no existía ninguna cláusula refe-rho de garantizar a los individuos yr casos ante el Tribunal, y la doctrinaviaciones del derecho internacionalrría crédito alguno a los individuos yón nacional antes de que la decisiónnal se considerase vinculante en los

ión Europea y el Parlamento Euro-lutoridad supranacional. La Unión¡s mecanismos de votación. Áreas ylas por dirigentes distintos. El esta-iones formales y el derecho a tomar)onsejo, la Comisión, el Parlamento

, al Acta única Europea y el Tratado

y Mattli (1993); Weiler (1991), págs.2.413-


de Maastricht establecen una votación por mayoría en el Consejo para

ciertos temas. Desde el momento en que esas decisiones pueden ser vin-

culantes en los tribunales nacionales como resultado de las doctrinas de

la primacía y del efecto directo, un Estado puede llegar a encontrarse

con que sus homólogos han legislado políticas a las que él se opone.zs

La doctrina del reconocimiento mutuo, que establece que los

miembros de la Unión Euiopea deben reconocer las medidas regula-

doras nacionales de otros miembros de la Unión, crea una autoridad

extraterritorial puesto que un Estado miembro puede aprobar una le-

gislación que, en la práctica, gobierne las actividades de empresas en

otros Estados miembros. Por ejemplo, una compañía de seguros ita-

liana que opere en Alemania puede estar regulada más por la legisla-

ción italiana que por la alemana. Al contrario que el reconocimiento

nacional, por el que los Estados acuerdan recíprocamente reconocer

los estatutos reguladores de los demás, el reconocimiento mutuo no

exige un acto positivo de esa clase.'6

La estructura de la Unión Europea es difícil de considerar como algo

definitivamente establecida. Por un lado, podría evolucionar hasta con-

vertirse en un Estado federal convencional. Pero podría llegar a incorpo-

rar y dotarse de una nueva forma institucional, distinta, que incluyera en-

tre el paquete de sus atributos la autoridad supranacional y la

extranacional. No existe un consenso universal sobre las estructuras de

autoridad existentes. Por ejemplo, en 1993, el tibunal Federal alemán

afirmaba que la Unión Europea no era un Estado federal fundamentado

en un pueblo europeo; más bien era una confederación de Estados (un

Staatenverbund). El tribunal alemán sostenía que la Unión Europea sólo

podía ejercer un poder limitado otorgado por los Estados miembros. Ese

mismo tribunal sostenía que tenía el derecho a decidir si las instituciones

europeas se habían excedido <<en los derechos soberanos que se le habían

concedido>. La mayoría de los legisladores europeos defenderían que ésa

es prerrogativa del tibunal Europeo. Algunos han sostenido que Europa

es, de hecho, un Estado federal y no una confederación de Estados.zT

A la Unión Europea se le ha concedido también estatuto interna-

cional. La Comunidad Europea ha participado en numerosas conferen-

25. Garrett y Tsebelis (1996); Weiler (1991), págs.2.458-2.463.26. Nicolaidis (1996).27. Weiler (1991), pág.2413: Kreile (1996), pág. 18.

332 SoberanÍa, hipocresíaorganizada

cias internacionales, incluida la Conferencia de las Naciones Unidas so-

bre el Derecho del Mar y la Conferencia sobre Cooperación y Seguri-

dad en Europa. La Comunidad ha sido signataria de acuerdos interna-

cionales que caen dentro de su esfera, incluida la Convención de la

ONU sobre el Derecho del Mar, varios acuerdos internacionales sobre

mercancías, el Acta Final de Helsinki y numerosas convenciones sobre

medio ambiente. Es miembro de pleno derecho de la Organización

para la Alimentación y la Agricultura (FAO), aunque por lo general sólo

como observadora, sin gozar de un estatuto que le permita ejercer de-

recho a voto en la mayoría de agencias de la ONU. La Comunidad

cuenta con una representación permanente en la OSCE. Mantiene tam-

bién representaciones diplomáticas en cierto número de países."

RnsuunN

El sistema internacional no es una partida de ajedrez. Sus reglas

constitutivas no excluyen nunca las alternativas. Se ha ofrecido aco-

modo a nuevas entidades que disponen de diferentes conjuntos de prin-

cipios formales. Las colonias han firmado acuerdos internacionales y

han sido miembros de organizaciones internacionales. A entidades sin

territorio, como la Orden de Malta, se les ha concedido reconocimiento

internacional, 1o mismo que a entidades cuya estructura política limita

el control. extranacional de algunos temas, en especial la seguridad,

como sucedía con los dominios del Imperio británico durante la pri-

mera parte del siglo xx, y Andorra al final de é1.Lo más importante en 1o que se refiere al tema fundamental de este

libro es el hecho de que las características relacionadas desde siempre

con la soberanía -territorio, autonomía, reconocimiento y control- no

ofrecen una descripción precisa de la práctica real propia de numerosas

entidades que han sido consideradas convencionalmente como Estados

soberanos. Los gobiernos han debido comprometer en ocasiones su so-

beranía westfaliana (es decir, Ia exclusión de cualquier autoridad ex-

terna), con el fin de asegurarse el reconocimiento, la soberanía legal in-

ternacional. Ése fue el caso en todos los Estados que hicieron su aparición

28. Para información sobre la Unión Europea, véase http://europa.eu.int/

commdgla/index.html.

A modo de

al desmoronarse el Imperio

dos o reaparecidos después de la

nantes, o quienes pretendían

de los derechos de las minorías, a

nales básicos, para asegurarse el

tica que muchos de ellos no hubier

otros casos, los gobernantes han

para que influyeran en sus estructu

relaciones contractuales o al su

Unión Europea, las prácticas de

nales, algunos acuerdos sobre

salles, y otros tratados como los q

Europa (como laPaz de Westfalia),

comprometen la soberanía westfalNunca ha existido un tiempo

la mayoría de las entidades po

terísticas asociadas a la soberanía:autonomía. Se han utilizado princi

rechos humanos y de las minorías,

dad internacional- que desafían

tura de autoridad jerárquica bien

se constituyen en opciones que

los débiles. tmbién se les ha

otras formas institucionales, inclInstituciones políticas internas

tar perfectamente interiorizadas e

mismo tiempo duraderas y

debe a que están insertas en una

asientan en valores ampliamentenacionales operan en un medio

tivas que impidan a los

cualquier clase de forma insti

Las normas pueden funcionar,

dictorias, globalmente considepuede triunfar sobre la lógica de

buscar el mantenimiento de su ca

quienes les conceden su apoyo,que entran en conflicto y, si dis

IIIIII

hferencia de las Naciones Unidas so-

frencia sobre Cooperación y Seguri-

lsido signataria de acuerdos interna-

bfera, incluida la Convención de lafrios acuerdos internacionales sobrehki y numerosas convenciones sobret "

lpleno derecho de la Organización

ia (FAO), aunque por lo general sólot '

I estatuto que le permita ejercer de-pncias de la ONU. La Comunidadlnanente en la OSCE. Mantiene tam-

f en cierto número de países.z8

una partida de ajedrez. Sus reglasns alternativas. Se ha ofrecido aco-'nen de diferentes conjuntos de prin-firmado acuerdos internacionales ynes internacionales. A entidades sinse les ha concedido reconocimiento

iades cuya estructura política limita)s temas, en especial la seguridad,ll Imperio británico durante la pri-al final de é1.refiere al tema fundamental de este

lrísticas relacionadas desde siempre)mía, reconocimiento y control- nola práctica real propia de numerosass convencionalmente como Estadoslo comprometer en ocasiones su so-clusión de cualquier autoridad ex-rconocimiento, la soberanía legal in-los Estados que hicieron su aparición

ón Europea, véase http://europa.eu.int/


al desmoronarse el Imperio otomano en el siglo XIX, o aquellos otros crea-dos o reaparecidos después de la Primera Guerra Mundial. Sus gober-nantes, o quienes pretendían serlo, debieron aceptar cláusulas en favorde los derechos de las minorías. a menudo en sus documentos fundacio-nales básicos, para asegurarse el reconocimiento internacional, una polí-tica que muchos de ellos no hubieran elegido sin presiones externas. Enotros casos, los gobernantes han cursado invitaciones a actores externospara que influyeran en sus estructuras de autoridad internas al entrar enrelaciones contractuales o al sumarse a determinadas convenciones. LaUnión Europea, las prácticas de las instituciones financieras internacio-nales, algunos acuerdos sobre derechos de las minorías posteriores a Ver-salles, y otros tratados como los que defienden la tolerancia religiosa enEuropa (como laPaz de Westfalia), implican todos ellos invitaciones que

comprometen la soberanía westfaliana.Nunca ha existido un tiempo ideal en el que todas, o cuando menos

la mayoria de las entidades políticas, se hayan ajustado a todas las carac-terísticas asociadas a la soberanía: territorio, control, reconocimiento yautonomía. Se han utilizado principios alternativos -en especial, los de-rechos humanos y de las minorías, la responsabilidad fiscal y la seguri-dad internacional- que desafían la autonomía. En ausencia de estruc-tura de autoridad jerárquica bien establecida, la coerción y la imposiciónse constituyen en opciones que los fuertes siempre pueden usar contralos débiles. Támbién se les ha concedido reconocimiento internacional aotras formas institucionales, incluso algunas carentes de territorio.

Instituciones políticas internas bien establecidas pueden llegar a es-tar perfectamente interiorizadas e incorporadas en el sistema, y ser almismo tiempo duraderas y significativas por sus consecuencias; y ello sedebe a que están insertas en una estructura de autoridad jerárquica y seasientan en valores ampliamente compartidos. Las instituciones inter-nacionales operan en un medio más fluido. No existen normas constitu-tivas que impidan a los gobernantes establecer contratos para crearcualquier clase de forma institucional capaz de servir a sus necesidades.Las normas pueden funcionar, pero también ser mutuamente contra-dictorias, globalmente consideradas. La lógica de las consecuenciaspuede triunfar sobre la lógica de la pertinencia. Los gobernantes, albuscar el mantenimiento de su cargo y la promoción de los intereses dequienes les conceden su apoyo, pueden elegir a un tiempo principiosque entran en conflicto y, si disponen de los recursos adecuados, em-


barcarse en actividades de coerción o de imposición. En un medio con-

trovertido en el que los actores, incluidos los gobernantes de los Esta-

dos, aceptan normas diferentes, las asociaciones o clubes pueden aca-

bar siempre derrotados.

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