la admon publica manuel restrepo 1512-5824-1-pb

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388, enero-junio de 2011ISSN 0124-0579 ISSNe 2145-4531

Manuel Alberto Restrepo-Medina*

Universidad del Rosario, Bogot D.C., Colombia

Fecha de recepcin: 11 de enero de 2011

Fecha de aprobacin: 11 de marzo de 2011

RESUMEN

La Constitucin colombiana de 1991 no opta por un modelo denido de administracin pblica ni regula sistemticamente la materia, a pesar de la profusin normativa de su texto. Por el contrario, del conjunto del articulado se deduce un sincretismo involuntario que abar-ca prescripciones normativas del modelo burocrtico y la gerencia pblica, y anticipa algunos de los elementos de la gobernanza.

Palabras clave: modelo de administracin pblica, burocracia, gerencia pblica, gobernanza.

Para citar este artculo: Restrepo-Medina, Manuel Alberto, La administracin pblica en la Constitucin de 1991: sincretismo involuntario entre la burocracia, el gerencialismo y la gober-nanza, Revista Estudios Socio-Jurdicos, 2011, 13,(1), pp. 365-388.

* Abogado, especialista en Legislacin Financiera, magster en Estudios Polticos, magster en Derecho Administrativo, doctor en Derecho; profesor titular y director de programas de maestra de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario. Correo electrnico: [email protected]

Estud. Socio-Jurd., Bogot (Colombia), 13(1): 365-388, enero-junio de 2011

366 Manuel Alberto Restrepo-Medina

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ABSTRACT

The Colombian Constitution of 1991does not prescribe any particular public admi-nistration model, nor does it regulate the matter systematically, despite the profusion of rules in its text. On the contrary, its dispositions display an involuntary syncretism that covers the regulatory requirements of the bureaucratic model and public mana-gement and anticipates some elements of good governance.

Keywords: public administration model, bureaucracy, public management, good governance.

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'RESUMO

A Constituio colombiana do ano 1991 no opta por um modelo denido de ad-ministrao pblica nem regula sistematicamente a matria a pesar da profuso normativa de seu texto. Pelo contrario, do conjunto do articulado deduz-se um sin-cretismo involuntrio que abarca prescries normativas do modelo burocrtico e a gerencia pblica, e antecipa alguns dos elementos da governana.

Palavras chave: modelo de administrao pblica, burocracia, gerencia pblica, governana.

INTRODUCCIN

La Constitucin Poltica de 1991 incorpora distintos contenidos norma-tivos referidos a la organizacin y al funcionamiento de la administracin pblica, pero no lo hace de manera estructurada ni sistemtica, por lo cual de su sola lectura no puede inferirse la plasmacin de un modelo constitu-cional sobre la materia.


La administracin pblica en la Constitucin de 1991 367

Por el contrario, a partir de una revisin descriptiva de los principales modelos de administracin pblica,1 es posible identicar en el texto constitu-cional caractersticas que corresponden al modelo burocrtico y a la gerencia pblica, as como la anticipacin de algunos de los elementos propios de la gobernanza, en una especie de sincretismo constitucional involuntario.

En esa medida, el objeto del presente artculo consiste en identicar en el texto constitucional colombiano los elementos correspondientes a estos tres paradigmas de la administracin pblica, partiendo de la presentacin terica de sus principales caractersticas, para luego exponer las referencias normativas en que estos se concretan.

1. EL MODELO BUROCRTICO: CARACTERIZACIN, CRISIS Y CONSAGRACIN CONSTITUCIONAL DE SUS ELEMENTOS

La transicin histrica de la sociedad tradicional a la moderna desde la economa precapitalista a la capitalista no fue una transformacin aislada, sino que tuvo lugar en el mbito econmico, poltico y social. Con el naci-miento del capitalismo y del Estado-nacin, el cambio se hizo evidente, y la organizacin estatal se orient hacia la racionalizacin, es decir, hacia un desarrollo poltico y econmico autosustentable, dentro del cual se gest el modelo burocrtico como paradigma de organizacin y funcionamiento de la administracin pblica.2

La construccin de los Estados estuvo acompaada por el establecimien-to de burocracias funcionales: el ejercicio de las funciones estatales est a cargo de profesionales calicados funcionarios permanentes, competentes y remunerados, que forman parte de una organizacin jerarquizada; de este modo, el Estado se presenta como una mquina, operada por agentes puestos a su servicio y compuesta por engranajes que se articulan y se en-cajan de manera coherente.3

El modelo surge de las teoras propuestas en principio por Max Weber, Frederick Winslow Taylor y Chester Barnard, dentro de las que se destaca la obra del primero, por la forma de sus ideas y el concepto de burocracia. Para Weber, la burocracia es la forma de organizacin en la que el po-

1 Para quien desee tener una visin comparativa y a la vez suficientemente comprensiva muy bien sin-tetizada de las caractersticas y el trnsito de esos modelos en el caso espaol, ver Prats Catal, Joan, Las transformaciones de las administraciones pblicas de nuestro tiempo, en Sinz Moreno, Fernando, Estudios para la reforma de la administracin pblica, INAP, Madrid, 2004, pp. 58-102.2 Bresser-Pereira, Luis Carlos; Cunill Grau, Nuria & otros, Poltica y gestin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, 2004, pp. 17-18.3 Chevallier, Jacques, Ltat post-moderne. Maison des Sciences de lHomme LGDJ, Paris, 2003, traduccin libre.



der se concentra en manos de funcionarios con las capacidades tcnicas indispensables,4 que comprende tres elementos principales: actividades re-gulares de los agentes de la organizacin; tareas estables, determinadas por reglas jadas por una autoridad coercitiva; y formas regulares y establecidas para desempear dichas tareas por los individuos.

Son las reglas o preceptos que abarcan las capacidades tcnicas los que caracterizan la burocracia, signicado que radica en el hecho de que

la reduccin a reglas de la moderna gestin burocrtica est profundamente en-clavada en su naturaleza misma. Por ejemplo, la teora de la administracin pblica moderna supone que la autoridad para ordenar ciertos asuntos por decreto la cual ha sido legalmente otorgada a una dependencia no faculta para regular la mate-ria mediante rdenes individuales para cada caso, sino slo para regularla de manera abstracta. Esto se halla en el polo opuesto de la regulacin de todas las relaciones a travs de privilegios individuales y concesiones de favores.5

La idea de dominacin legal, de autoridad legal racional es vista como un sistema coherente de reglas abstractas, base de la administracin, como un proceso que busca la aplicacin racional de los intereses especicados en el orden que gobierna a la organizacin dentro de los lmites establecidos por preceptos legales y guiados por principios que gobiernan al grupo.6

En esa medida, la racionalizacin legal de las organizaciones pblicas permite que la burocracia cumpla de manera independiente, autnoma y ecaz con su funcin de prestar los servicios pblicos tcnica y ecientemen-te.7 Contrasta esta aproximacin con la concepcin contempornea sobre la burocracia, pues al tenor de la denicin que trae el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, ella se entiende como administracin ine-ciente a causa del papeleo, la rigidez y las formalidades superuas.

De acuerdo con lo anterior, la reforma administrativa, en la ptica de Weber, conduce al administrador pblico a la tarea imparcial, conforme a derecho, de gobernar sin preferencias con el propsito de lograr el progreso econmico, bajo los mecanismos del paradigma de dominacin burocrtica, que no son otros que una serie de reglas y sistemas de derecho adminis-trativo que separan la poltica de la administracin, y al tiempo someten a

4 Harmon, Michael M. & Mayer, Richard T., Teora de la organizacin para la administracin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999, p. 104.5 Ibd., p. 105.6 Ibd., p. 113. 7 Lpez Medina, Diego, El sueo weberiano: claves para una comprensin constitucional de la estructura administrativa del Estado colombiano, Revista de Derecho Pblico, Universidad de los Andes, junio de 2006, (19), pp. 11-12.



la administracin al principio de justicia y demarcan un lmite a la admi-nistracin para no incurrir en desigualdades inmotivadas y preferencias.8

En ese sentido, el modelo burocrtico funciona mediante la especiali-zacin de tareas, esto es, la divisin de trabajo en el seno de la organizacin, por medio de la distribucin de obligaciones u ocios y roles entre un cierto nmero de puestos, dentro de una estructura jerarquizada; la utilizacin de la normatividad como elemento de la regulacin del proceso de decisin; la estandarizacin de los procedimientos y la centralizacin de la autoridad.9

Despus de la Segunda Guerra Mundial, se produce un aumento extraordinario del volumen orgnico de las administraciones pblicas occi-dentales, en funcin de la extensin de la prestacin de los servicios a toda la poblacin, producto de la adopcin y aplicacin del modelo de Estado social de derecho, que deriv en una sobrecarga de la demanda que haca presupuestalmente insoportable su atencin.10

Para Chevallier,11 a partir de un anlisis sociolgico, es posible encon-trar los lmites del ideal weberiano en el que la administracin, aun estando burocratizada, no funciona nunca de una forma tan rigurosa o mecnica, sino que es necesario tener en cuenta los factores personales que determinan el comportamiento de los agentes, las jerarquas paralelas y las estratica-ciones que inuyen en la estructura del poder, las estrategias de los actores y los acuerdos efectuados al margen del sistema ocial de roles. Por ello, para el autor en mencin, existen aspectos que deben ser considerados en su aplicacin al sistema para lograr un mejor funcionamiento de este: s ,ALGICAPROFESIONALQUENOESDEAPLICACINGENERALSINOCIRCUNSCRITA

y relativa.s %LEJERCICIODELPODERQUENOESTEXCLUSIVAMENTECONCENTRADOENLACUM-

bre, sino que es disperso y difuso.s ,ADISPOSICINDELASESTRUCTURASQUENOSONPERFECTAMENTEPIRAMIDALES

sino fragmentadas y heterogneas.s ,ASRELACIONESCONLOSADMINISTRADOSQUENOESTNBASADASNICAMENTEEN

la distancia y en la coaccin, sino que son diferenciadas y no igualitarias.

Ello muestra, a n de cuentas, que la administracin no es el bello conjunto unicado y pacicado que pretende ser, sino que es un microsoma

8 Ibd., p. 13. 9 Estvez, Alejandro & Blutman, Gustavo E. El modelo burocrtico inacabado despus de las reformas de los 90: funcionarios, gerentes o sobrevivientes?, Revista Venezolana de Gerencia, Editorial Universidad de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (25).10 Baena del Alczar, Mariano. Del Estado del bienestar al ocaso de la nueva gestin pblica. La adminis-tracin pblica posmoderna, en .11 Chevallier, Jacques, Science Administrative, Thmis Droit PUF, Paris, 2007, p. 348, traduccin libre.



social, que agrupa individuos y grupos, un lugar de enfrentamientos y de conictos, por lo cual analizar los correctivos que pueden ser implementados es tomar la medida de los conictos de todo orden que hacen rtmica la vida administrativa.

Falcao Martins12 sostiene, frente a lo anteriormente expuesto y desde una perspectiva weberiana, que la superacin de la crisis de la administra-cin pblica a travs de una alternativa pretendidamente posburocrtica se restringe a la modernizacin de las formas burocrticas, mediante reformas centradas en el empleo y el mejoramiento de medios como factores de eciencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes, basadas en la ocupacin de cargos clave por funcionarios de carrera, profesionales, especializados, entrenados y equipados con tecnologas y mtodos gerencia-les, y dotados de recursos presupuestarios. Esta postura representa una clara expresin del trnsito del modelo burocrtico hacia el modelo gerencial.

Tal como se ha visto, el burocratismo ha sido objeto de vivas crticas, las cuales giran, para Chevallier,13 en torno a la ineciencia burocrtica y a la alienacin burocrtica. La primera se reere a ciertos defectos inherentes al modelo, tales como la lentitud, la rigidez o la impersonalidad, as como a la aparicin de disfunciones indicadas por los dispositivos de correccin. La segunda atae al empobrecimiento de las tareas derivadas de la rgida di-visin del trabajo y a la transformacin de los individuos en ruedas de una mquina impersonal sobre la cual no disponen de ningn control, lo que genera conformismo y dependencia, y se constituye en fuente de frustracin.

Agrega el mismo autor que estas crticas alimentaron en el siglo XX un movimiento de reforma administrativa, que buscaba eliminar la pesadez, la rigidez y las disfunciones inherentes al modelo burocrtico. Dicha reforma administrativa comprende tres aspectos fundamentales: la transformacin de las relaciones internas, haciendo nfasis en la gestin de recursos humanos; la transformacin de los mtodos de gestin, con el objetivo de responsabili-zacin; y la transformacin de las relaciones con los administrados, con la emergencia de la idea de ciudadana administrativa.

En la administracin colombiana ya existan con anterioridad a la expe-dicin de la Constitucin de 1991 muchos de los elementos propios del modelo burocrtico, de los cuales vale la pena mencionar la introduccin del rgimen de carrera administrativa desde 1938, la creacin de un programa de estudios superiores en administracin pblica y la existencia de un departamento

12 Falcao Martins, Humberto, Administracin pblica gerencial y burocracia: la persistencia de la dico-toma entre poltica y administracin, Revista Reforma y Democracia, Editorial Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, Venezuela, (9), 1997.13 Chevallier, Science, op. cit., p. 401.



administrativo encargado de la gestin del servicio civil. Adicionalmente, el rgimen entonces vigente se proclamaba como Estado de derecho, por lo cual las actuaciones administrativas se enmarcaban por la sujecin al principio de legalidad y exista una larga tradicin de control de estas por parte de la jurisdiccin especializada de lo contencioso administrativo.

Sin embargo, distintos factores, diversos a su consagracin normati-va, hicieron que, para la poca de la expedicin de la nueva Constitucin, la administracin colombiana distara bastante de haber hecho realidad los postulados del modelo weberiano, y en muchos mbitos an discurra por los cauces del patrimonialismo clientelista, por lo cual y a pesar del conoci-miento sobre las crticas al burocratismo, los constituyentes estimaron necesario tratar de superar ese rezago institucional mediante la constitucionalizacin de los elementos paradigmticos del modelo burocrtico, sin perjuicio de la incorporacin concurrente, como ms adelante se expondr, de elementos gerenciales e incluso de gobernanza.

As, se rearma el principio de legalidad, a partir de la declaracin ex-presa de ser la Repblica de Colombia un Estado de derecho, que se concreta con el sealamiento de que ninguna autoridad del Estado podr ejercer funcio-nes distintas de las que le atribuyen la Constitucin y la ley, y que no habr empleo pblico que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento, cuyo ejercicio se realizar en la forma prevista por la Constitucin, la ley y el reglamento, en razn de cuya inobservancia por omisin o extralimitacin se establece la responsabilidad de los servidores pblicos, cuya determina-cin y la manera de hacerla efectiva tambin sern establecidas por la ley.

Se establece como regla general que los empleos en los rganos y enti-dades del Estado son de carrera, salvo los de eleccin popular, los de libre nom-bramiento y remocin, los de trabajadores ociales y los dems que determine la ley; adems, si el sistema de nombramiento de un funcionario no ha sido determinado por la Constitucin o la ley, debe serlo por concurso pblico. Corresponde a la ley jar los requisitos y condiciones para determinar los mritos y calidades de los aspirantes para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera; para quienes hagan parte de esta, el retiro solamente procede por calicacin insatisfactoria del desempeo, violacin del rgimen disciplinario u otra causal constitucional o legal. El ingreso, el ascenso o la remocin de un cargo de carrera no pueden estar determinados por la liacin poltica de los ciudadanos.

Con la nalidad de garantizar la funcionalidad de la carrera admi-nistrativa, el artculo 130 previ la existencia de una Comisin Nacional del Servicio Civil, cuya naturaleza fue precisada por la Corte Constitucional como la de un rgano autnomo de rgimen especial, responsable de la adminis-tracin y vigilancia de las carreras de los servidores pblicos, con excepcin



de las que tengan carcter especial, tales como la diplomtica y consular o la de la fuerza pblica.

En la medida en que el modelo burocrtico demanda una centraliza-cin de la autoridad, la norma constitucional mantiene la preeminencia del Presidente de la Repblica como cabeza visible del aparato administrativo, al disponer que a sus calidades de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno se sume la de Suprema Autoridad Administrativa, en cuya virtud no solamente tiene la potestad nominadora de los ms altos empleos nacionales, concebidos como agentes del gobierno, sino que est habilitado de conformidad con la ley para crear, suprimir o fusionar los empleos que demande la administracin central, sealar sus funciones especiales y jar sus dotaciones y emolumen-tos, as como para suprimir, fusionar y modicar la estructura de entidades u organismos administrativos nacionales.

As mismo, es de iniciativa gubernamental exclusiva la tramitacin de las leyes por medio de las cuales se determine la estructura de la admi-nistracin nacional, y si bien la Constitucin no la caracteriza en funcin de un determinado modelo, su desarrollo legal ha sido preponderantemente funcional al modelo burocrtico, con algunos elementos de gerencia pblica y otros ms de gobernanza. En efecto, la conguracin de un nivel central que aglutina los rganos principales de la administracin y de un nivel des-centralizado por servicios que congrega a los rganos adscritos y vinculados sectorialmente a aquellos, subordinados a travs del ejercicio del control de tutela, muestra una estructura piramidal, en cuyo vrtice se encuentra el Pre-sidente de la Repblica, que corresponde a la centralizacin de la autoridad que el modelo burocrtico requiere para su desarrollo.

Sin embargo, al desmonopolizarse la titularidad de los servicios p-blicos, permitiendo la participacin concurrente de los actores privados del mercado junto al Estado e incorporando de esta manera un giro en el modelo econmico, que va transitando del intervencionista al regulatorio, parte de la estructura administrativa se adapta a esta nueva concepcin y aparecen au-toridades reguladoras independientes, las cuales, aunque cumplen funcin administrativa, se encuentran por fuera de la rama ejecutiva del poder pblico y en esa medida el ejercicio de sus competencias no se halla en una relacin de subordinacin, sino de coordinacin con las funciones del Presidente de la Repblica y del gobierno.

Igualmente, la declaracin como principio constitucional de la des-centralizacin con autonoma de la organizacin territorial tampoco es un elemento propio del modelo burocrtico, y, por el contrario, es un punto de inexin que permite la introduccin de elementos tanto de la gerencia



pblica como y especialmente de la gobernanza, en la medida en que el empoderamiento de la gestin pblica por parte de los territorios se orienta a lograr que la accin administrativa del Estado sea ms ecaz y eciente, y a la vez ms transparente y con mayor responsabilidad.

De esta forma se va advirtiendo que, si bien el articulado constitucio-nal incorpora los elementos propios del modelo weberiano, no lo hace de manera exclusiva ni excluyente y, por el contrario, introduce contenidos normativos que son propios de la caracterizacin de al menos otro paradig-ma de la administracin pblica, de manera que parte de la tarea posterior del legislador va a consistir en armonizar los componentes de esos diferentes modelos para delinear una organizacin administrativa que, a la vez que se enmarque dentro de esos dictados constitucionales, sea funcional para el cumplimiento de sus nes.

2. EL MODELO GERENCIAL: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS CONSTITUCIONALES Y PROBLEMTICA

La crisis del modelo burocrtico, que es tambin la del Estado social, el intervencionismo y el servicio pblico clsico, lleva a un replanteamiento tanto sobre el papel del Estado como respecto de la manera de administrar-lo. En respuesta, a la par que se abren las puertas a la participacin de los agentes del mercado como prestadores directos de los servicios econmicos de inters general en un entorno de libre competencia, donde el Estado cambia su papel de prestador a garante de la prestacin a travs de la regulacin, su gestin como regulador y como prestador de los servicios no econmicos de inters general trata de aproximarse a la que se realiza en la empresa privada.

Se produce, en opinin de Mir, una transformacin del modelo de Estado social inducida por variables econmicas, pues, de una parte, se presenta una crisis scal motivada por el sobreendeudamiento y, de otra parte, los excedentes de liquidez de los actores del mercado, que se han ido acumu-lando desde la terminacin de la Segunda Guerra Mundial, buscan espacio para su inversin en la prestacin de los servicios pblicos, derivando en un repliegue de la actividad empresarial del Estado.14

Para Albi, Gonzlez y Lpez, esta aproximacin proviene de la convic-cin de que los problemas propios de la gestin pblica pueden ser analiza-dos y solucionados teniendo en cuenta los conceptos y tcnicas propios de las organizaciones privadas, considerando que la gestin pblica es sustantiva-

14 Mir Puigpelat, Oriol, Globalizacin, Estado y derecho. Las transformaciones recientes del derecho administrativo, Civitas, Madrid, 2004, pp. 95-116.



mente gestin decisiones de coordinacin y motivacin dirigidas a alcanzar los mejores resultados con los medios disponibles dentro de las restricciones que impone el marco jurdico-poltico.15

En opinin de Barzelay, el buen gobierno requiere que el ejecutivo sea polticamente responsable y capaz de implementar polticas tiles y valiosas, las que solo se logran con funcionarios pblicos de carrera separados de la subordinacin del poder poltico. La articulacin entre los ejecutivos polti-cos y los servidores de carrera se consigue a travs de una relacin del tipo mandante-mandatario, en la cual los ejecutivos (ministros) determinan las acciones que deben llevarse a cabo y establecen un contrato con sus encar-gados para que entreguen resultados, a n de promover la productividad de las organizaciones.16

El mejoramiento del desempeo gubernamental es una tarea fun-damental de la reconstruccin del Estado, y depende de dos mecanismos de responsabilizacin, ambos vinculados a la nueva gestin pblica. El objetivo es pasar de un modelo en el que impera el control burocrtico paso a paso de normas y procedimientos, sin la participacin de los ciudadanos, a otro en el que impera el control a posteriori de los resultados de la accin guberna-mental, y en el que la sociedad participa en la denicin de bienes y servicios pblicos. Con este cambio, las polticas ya no pueden regirse ms por la concepcin unilateral de los administradores, como generalmente ocurra en la gestin burocrtica clsica, sino que deben guiarse cada vez ms por la satisfaccin de los ciudadanos. De este modo, en el modelo posburocrtico o gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no solo de su probidad o de sus promesas electorales, sino tambin, y permanentemente, de la efectividad de sus programas.17

Para construir esa nueva gestin pblica, es necesario no solo exibi-lizar y agilizar la gerencia administrativa, sino sobre todo establecer metas claras y contractualizadas a las agencias, hacer pblicos y transparentes esos objetivos, determinar mecanismos ecaces de evaluacin del desem-peo y, nalmente, aplicar sanciones a quienes no obtengan los resultados acordados. Adems, es fundamental que la sociedad tenga maneras para denir los parmetros y los objetivos de control por resultados, a travs de

15 Albi, Emilio; Gonzlez, Jos Manuel & Lpez, Guillm, Gestin pblica. Fundamentos, tcnicas y casos, Ariel, Barcelona, 1997, p. 59.16 Barzelay, Michael, La nueva gestin pblica: un acercamiento a la investigacin y al debate de las polticas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, pp. 89-90.17 CLAD, Consejo Cientfico. La responsabilizacin Accountability en la nueva gestin pblica latinoa-mericana, en CLAD, BID, Eudeba, La responsabilizacin en la nueva gestin pblica latinoamericana, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 2000, p. 27.



los representantes del Parlamento o por la va directa y descentralizada en la prestacin de los servicios pblicos.18

Para Charry Rodrguez,19 la gerencia pblica abarca tres esferas o dimensiones interrelacionadas, a saber, la eciencia y efectividad operativa como organizacin, la gestin de planes de desarrollo y polticas pblicas, y el manejo de intereses en conicto. Agrega que, para alcanzar la ecacia y la eciencia en la gestin, es necesario enfocarse en la complejidad y no basarse en simples decisiones de rutina, fortalecer las relaciones humanas informa-les, maximizar la capacidad de reaccin, suprimir los trmites innecesarios, fomentar la cooperacin, denir objetivos que generen acciones deliberadas y desarrollar la participacin.

La gerencia pblica se vale de herramientas como la planeacin ope-racional, el presupuesto de inversin, la evaluacin y el control de gestin,20 para llevar a cabo sus estrategias, en cuya ejecucin el autocontrol juega un papel determinante, siempre que se propicie la participacin del personal en los procesos, de manera que se cuente con un recurso humano motivado, consciente, competente, creativo, con lo cual la gestin podr orientarse hacia el aumento de competitividad, a partir de la coordinacin entre recur-sos y resultados. La apuesta por una gerencia pblica competitiva requiere desarrollar en forma concomitante un ambiente de control a la calidad y una cultura abierta al cambio, y para lograrlo es indispensable el manejo apropiado de cuatro conceptos integradores: planicacin, psicologa orga-nizacional, nanzas y competitividad.21

Como producto de esta reconceptualizacin sobre la forma de admi-nistrar el Estado, se llega a una oleada de programas de reforma, en medio de cuyo desarrollo se expide la Constitucin de 1991, de manera que en pleno proceso constituyente, en el resto del mundo se est formulando y aplicando un modelo distinto del burocrtico en procura de superar su crisis, lo cual hace que, sin contar con un balance denitivo al respecto, algunos de los elementos de ese nuevo modelo de administracin pblica alcancen a hacerse presentes en el texto constitucional, en concurrencia con la constitu-cionalizacin ya mencionada de los elementos propios del modelo weberiano.

18 Ibd., p. 35.19 Charry Rodrguez, Jorge Alirio, Gerencia del control interno en entidades y organismos del Estado, Biblioteca Jurdica Dik, Bogot, 1997, p. 73.20 Al respecto vase Giro Roca, Jos Mara, Control de gestin y gerencia pblica, Revista Trimestre Fiscal N 60, en Cuadernos de Actualidad, Editorial Ministerio de Economa y Hacienda - Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1993, Ao IV, (2).21 Ibd., pp. 79-80.



As, Chevallier22 recuerda que los programas de reforma a la adminis-tracin pblica fueron puestos en marcha en momentos diferentes, siendo los pioneros los gobiernos de Nueva Zelanda y Gran Bretaa, en este ltimo a partir de la llegada al poder de Margaret Thatcher con la introduccin de indicadores de costos y de desempeo en la administracin (1982), la puesta en marcha de un sistema de salarios directamente proporcional al desempe-o (1985), el establecimiento de la gestin de los servicios a travs de agencias (1988) y el establecimiento de la libre competencia en la prestacin de los servicios (1992).

Este proceso ha sido ms reciente en Canad (gobierno Mulroney, 1993), Brasil (presidente Cardoso, 1995), Japn (gobierno de Hashimoto, 1997), Sue-cia (1998), China (1998), Blgica (Plan Coprnico, julio de 1999), Alemania (diciembre de 1999), Rusia (2004) y Portugal (Plan Barroso en el 2004, seguido por el programa PRACE en el 2005-2006). Esta profusin de programas de reforma muestra que las administraciones pblicas estn sujetas en todas partes a los mismos desafos y soportan el peso de los mismos inconvenientes.

Longo Martnez,23 luego de explicar los modelos clsicos de la admi-nistracin pblica derivados de la propuesta burocrtica, que clasica en ecientista,24 contractualista25 y servicial,26 alude a los modelos contempo-rneos, que son todos aquellos que responden al gerencialismo, para cate-gorizarlos en new public management (nueva gerencia pblica), total quality management (gerencia de la calidad total), reinventing government (reinvencin del gobierno), national performance review (revisin del desempeo nacional), international organization of standardization (organizacin internacional de estandarizacin) y la infraestructura tica.

El denominador comn de todos ellos est constituido por la orientacin al cliente, ya sea el ciudadano u otra dependencia estatal, el gerenciamiento de carcter empresarial, el presupuesto y la evaluacin por resultados y

22 Chevallier, Science, op. cit., p. 403.23 Citado por Garca Galindo, Germn, Fundamentos de gestin pblica. Hacia un Estado eficiente, EAN, Bogot, 2005, pp. 292 y ss.24 El modelo eficientista supone el esquema maquinal de la burocracia, a travs de exhaustivos recursos, procesos y resultados, planificacin estricta de actividades, cuya ventaja es la disciplina presupuestaria en perodos de crisis fiscal, la informacin, medicin y control; su desventaja radica en que no es posible pensar que todas las actividades pblicas son producto de una cadena de montaje.25 El modelo contractualista se funda en las teoras econmicas de la organizacin basadas en la relacin principal-agente, que es favorable para la aplicacin de polticas de reforma, especialmente en los sec-tores sociales, y cuyo riesgo deviene de las tentaciones expansivas de los agentes y la coordinacin entre diferentes servicios pblicos. 26 El modelo servicial surge a principios de los ochenta y hace nfasis en la cultura, el conocimiento y la reivindicacin de la gestin relacional no jerrquica como clave de eficacia y eficiencia; el servicio civil, como sistema de mrito, que salvaguarda la profesionalidad e independencia de los funcionarios frente al poder pblico, es la institucin central que se deriva de este modelo; el punto dbil del modelo radica en la mayor discrecionalidad de los operadores que conlleva la aplicacin de sus principios.



desempeo, la mayor autonoma de las unidades ejecutoras junto con mayor libertad de eleccin de medios de sus agentes administradores, la remunera-cin con base en el desempeo, la creacin de mercados internos entre las dependencias estatales y la ponderacin de costo frente a la prestacin del servicio por el sector privado.27

Como anota Chevallier,28 citando a A. Pettigrew:

Tal como fue concebido y puesto en marcha en los pases anglosajones, el New Public Management, reposa sobre la conviccin de que se espera que la administracin pblica se inspirare en el modelo de gestin de la empresa privada, un modelo del que se predica un mejor desempeo: la desvinculacin del Estado de la esfera de las actividades productivas (privatizaciones) debera estar acompaado por el crecimiento de la autonoma de gestin (managerializacin) y de la apertura a la competencia (marketizacin) de los servicios que permanecen en el sector pblico; el seguimien-to permanente de los medios puestos a disposicin (value for money), una gestin basada en el cambio (management for change) ms que del mantenimiento de las estructuras existentes (maintenance management), una gestin de los recursos hu-manos que busque darle una mayor autonoma a las individuos y a los grupos son los complementos necesarios.

En correspondencia con la caracterizacin del modelo gerencial, la Consti-tucin de 1991 introduce un criterio de especializacin funcional para permitir la operacin adecuada del aparato pblico por fuera de la jerarquizacin de las ramas del poder pblico, especialmente de la ejecutiva, al contemplar la existencia de otros rganos distintos de los que las integran, con carcter autnomo e independiente, para el cumplimiento de las dems funciones a cargo del Estado.

Con base en esa previsin, se consagra constitucionalmente la exis-tencia autnoma e independiente de los organismos de control, de las auto-ridades electorales y de ciertos rganos y entidades que antes hacan parte de la rama ejecutiva o que se crean a partir del nuevo rgimen constitucio-nal para el cumplimiento de funciones tpicamente administrativas, como acontece en el primer caso con el Banco de la Repblica, las corporaciones au-tnomas regionales y las universidades ociales, y, en el segundo caso, con la Comisin Nacional de Televisin y la Comisin Nacional del Servicio Civil.

Ahora bien, tambin corresponde al modelo gerencial el sealamien-to de que el ejercicio de la funcin administrativa debe desarrollarse con fundamento, entre otros, en los principios de ecacia y economa, los cuales tambin estn previstos, junto con el principio de eciencia, como funda-

27 Repetto, Fabin, La administracin pblica. Escenario actual, estudios y perspectivas recientes. Ejes para una agenda de investigacin, en .28 Chevallier, Ltat, op. cit., p. 68.



mentos con base en los cuales debe ejercerse el control nanciero, de gestin y de resultados mediante el cual se realiza la vigilancia de la gestin scal del Estado. La eciencia tiene adems otros referentes constitucionales, bien como objetivo de la planeacin del desarrollo territorial, ora como criterio de prestacin y control de los servicios pblicos.

La gestin ecaz, eciente y econmica se instrumentaliza mediante la planeacin y el presupuesto. La primera entraa la orientacin del gasto p-blico por un plan nacional y unos planes territoriales de desarrollo; el primero comprende una parte general, en la cual se deben sealar los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin esta-tal a mediano plazo, y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno, as como un plan de inversiones pblicas que contenga los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especicacin de los recursos nancieros requeridos para su ejecucin. A su turno, los planes de las entidades territoriales estn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y largo plazo, cuya elaboracin debe concertarse entre ellas y el Gobierno Nacional para asegu-rar el uso eciente de sus recursos y el desempeo adecuado de sus funciones.

Dentro del modelo gerencial, al establecimiento de metas correspon-de hacer seguimiento mediante procesos de rendicin de cuentas para la evaluacin y control de la gestin. En ese orden de ideas, la Constitucin dispone que compete a la autoridad nacional de planeacin el diseo y la organizacin de los sistemas de evaluacin de gestin y resultados de la admi-nistracin pblica, tanto en lo relacionado con polticas como con proyectos de inversin. La aplicacin de esa evaluacin en el nivel territorial se asigna a los organismos departamentales de planeacin, sin perjuicio de que de ma-nera selectiva el organismo nacional de planeacin la pueda ejercer sobre cualquier entidad territorial.

De manera particular, el control de resultados de la administracin se establece como una de las dos actividades misionales bsicas a cargo de la Contralora General de la Repblica, y por extensin en el nivel territorial de las contraloras departamentales, distritales y municipales, que son r-ganos autnomos e independientes de carcter tcnico que, como se seal anteriormente, tambin se encargan de la vigilancia de la gestin scal.

En forma complementaria, tambin propia de la gerencia pblica, el texto constitucional establece como instrumento, para que tanto la funcin administrativa como la gestin scal se adelanten en funcin del cumpli-miento de los nes esenciales del Estado, la obligacin para la administracin pblica de contar con mtodos y procedimientos de control interno en todos sus rdenes y niveles, cuyo diseo y aplicacin corresponde a las respectivas auto-



ridades de las entidades pblicas, salvo las excepciones legales que autoricen la contratacin de dichos servicios con empresas privadas colombianas. A las contraloras les compete conceptuar sobre la calidad y eciencia del control scal interno de las entidades y organismos del Estado.

Finalmente, en materia de responsabilidad, que es un elemento propio del gerencialismo, como consecuencia de la afectacin ilegal o indebida del patrimonio pblico, la Constitucin les da de manera particular a las contra-loras la competencia para establecer la responsabilidad que se derive de la gestin scal y se la conere de forma general al Estado, precisada luego por la ley, para repetir contra sus agentes en los casos en que por sus conductas dolosas o gravemente culposas den lugar a que aquel sea condenado a la reparacin patrimonial de los daos antijurdicos que le sean imputables por accin u omisin de las autoridades pblicas.

Esas referencias constitucionales a elementos propios del modelo ge-rencial de administracin pblica se dieron en un momento en el cual su aplicacin todava se encontraba en una fase de experimentacin y no se tena un balance del abandono de las formas del modelo weberiano en pos de una pretendida mayor eciencia en la gestin de los recursos pblicos. Por ello, el constituyente no poda anticipar los riesgos presentes en ese nuevo modelo, que pondran en peligro sus propios propsitos.

En efecto, la discrecionalidad y la exibilidad como medios para ampliar la capacidad de respuesta de las agencias ociales derivaron en arbitrariedad y desnaturalizacin del carcter pblico de los servicios; la competencia y la contractualizacin de las relaciones no fueron los mecanismos adecuados para ejercer aquellos servicios que suponen desplegar el poder del Estado o cuando su prestacin demandara la participacin de varios actores o sectores; la pretendida cooperacin pblico-privada no respondi ni a los patrones bu-rocrticos ni al enfoque del mercado; por ltimo, la participacin ciudadana se limitaba a los temas micro, pero estaba excluida de las macrodecisiones polticas.29

Las anteriores disfunciones obedecieron a que el enfoque gerencial olvida varias cuestiones fundamentales: de una parte, que la administracin pblica no solamente produce bienes y servicios, sino que lo hace en defensa de unos valores colectivos y unos planteamientos polticos e ideolgicos; de otra parte, que el modelo no promueve un nuevo tipo de relacin entre los ciudadanos y la administracin que reemplace la autoridad burocratizada y centralizada representada por esta ltima. Adems, la administracin no

29 Cunill Grau, Nuria, Retos de las reformas de segunda generacin. Mercantilizacin y neoclientelismo o reconstruccin de la administracin pblica?, Nueva Sociedad, Buenos Aires, 1999, (160), en .



est integrada nicamente por entes que prestan servicios, sino tambin por instituciones dedicadas a la formulacin de polticas y a las actividades de rectora y regulacin.

La revolucin gerencial pblica no puede constituir una mecnica traslacin de las tcnicas y culturas del mbito privado al sector estatal, ya que en este se deben resolver una serie de problemas genuinamente pblicos, como el monitoreo de las relaciones entre nanciamiento y provisin de ser-vicios, las dicultades de medicin y control de resultados, la problemtica de los cuasimercados y los impactos de la participacin ciudadana.30

Tal como lo sealan Echebarra y Mendoza,31 la naturaleza y especicidad de muchos de los problemas pblicos pone de maniesto la imposibilidad de encontrar soluciones prt porter en el sector privado. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o bien adaptar sustancialmente las tcnicas privadas o bien construir sus propios modelos. Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que el management pblico constituye un enfoque de gestin distintivo que se esfuerza por respon-der a la especicidad y complejidad de las administraciones pblicas y del entorno en que estas operan.

En el mismo sentido, Ario Ortiz critica este modelo, al sealar que, ya sea mediante la actuacin a travs de entes diversos que sometan toda o parte de su actividad al derecho privado, ya sea mediante la actuacin bajo unas devaluadas reglas de derecho pblico (un derecho administrativo progresivamente relajado), el resultado es el mismo: el Estado se ve progre-sivamente privatizado esto es, liberado del derecho y acta fuera de todo efectivo control. Todo ello, en aras de esa suprema razn que es la ecacia, a la cual se sacrica cualquier garanta de objetividad, legalidad, igualdad y, en denitiva, justicia, que se ven puestas en grave crisis.32

En la medida en que los objetivos de la organizacin estatal son ml-tiples, heterogneos, cambiantes y, por lo general, vagamente denidos y difcilmente cuanticables, y que la designacin de los gestores responde a criterios polticos, se afecta la posibilidad de introducir incentivos individua-les y organizativos, pues en razn de esas condiciones y caractersticas, la gestin pblica tiende a responder a incentivos de baja potencia y la remunera-cin pecuniaria y no pecuniaria de los agentes guarda escasa relacin con su

30 Consideraciones de Prats Catal, citado por Repetto, La administracin, op. cit.31 Echebarra, Koldo & Mendoza, Xavier, La especificidad de la gestin pblica: el concepto de manage-ment pblico, en Losada i Marrodn, Carlos (ed.), De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado, BID, Nueva York, 1999. 32 Ario Ortiz, Gaspar, Principios del derecho pblico econmico, Universidad Externado de Colombia y Fundacin de Estudios de Regulacin, Bogot, 2003, p. 89.



productividad,33 lo cual diculta trasladar a la gestin pblica los conceptos y las tcnicas propios de las organizaciones privadas.

Pretender trasladar integralmente el modelo de gestin del sector privado a la administracin pblica implica desconocer que el proceso deci-sorio pblico no es del todo semejante al de las entidades privadas, pues, si bien estas ltimas estn tan sujetas como aquella a la ley, no dependen en todas sus dimensiones y acciones del contexto poltico, que hacen que los recursos organizacionales sean distribuidos desigualmente y sin considerar las prioridades institucionales.34 Como de manera categrica indica Prats, el Estado no es un empresario mercantil, la administracin pblica no es una empresa sujeta a las leyes del mercado y los ciudadanos no son clientes de esa empresa, sino titulares de facultades, derechos y deberes pblicos.35

3. MODELO DE GOBERNANZA: CARACTERIZACIN, REFERENCIAS LEGALES Y VALORACIN DE SU CONSTITUCIONALIDAD

La crisis de gobernabilidad condujo a promover nuevos mtodos de decisin y de accin que sustituyeran los procesos clsicos de gobierno adaptados al concepto de posmodernidad: tomando en cuenta la comple-jidad de los problemas que deben ser resueltos y de la existencia de poderes mltiples, se trata de privilegiar las frmulas exibles de cooperacin, que buscan asociar a los diferentes actores implicados en la toma de decisiones; la accin colectiva tiende de este modo a convertirse en el producto de nego-ciaciones realizadas por un conjunto muy diversicado de actores pblicos y privados, que van a verse implicados de una u otra manera en su elabora-cin. Acomodados en el vocablo de gobernanza, estos mtodos implican un nuevo estilo de gobierno. Signican que el Estado acepta discutir en un plano de igualdad con sus asociados y que privilegia la va consensual; el modelo tradicional basado en la unilateralidad y la coaccin le da paso a un modelo pluralista e interactivo. La Comisin de las Naciones Unidas so-bre la gobernanza global dena en 1999 la gobernanza como un proceso continuo mediante el cual los conictos de intereses pueden ser superados y una gestin cooperativa puesta en marcha.36

33 Albi & otros, Gestin, op. cit., pp. 59-69.34 Whittingham, Mara Victoria; Rojas, Nancy & Manrique, Gonzalo, Anlisis organizacional de cinco entidades del Estado, Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, 1998, mimeo, pp. 7-8.35 Prats Catal, Joan, El valor de la administracin pblica en la sociedad actual, en Sinz Moreno, Estudios, op. cit., pp. 108-109.36 Chevallier, Ltat, op. cit., p. 211.



Ms all de la creacin de nuevos circuitos de comunicacin, la parti-cipacin supone, en palabras de Chevallier,37 que los administrados tengan incidencia en los procesos administrativos. Dicha participacin implica un proceso de apertura al medio que pasa por varios grados sucesivos: 1. La informacin de la administracin: se trata de perfeccionar la infor-

macin de la que dispone la administracin, con la nalidad de mejorar la calidad de sus decisiones.

2. La consulta: cuando la consulta se efecta en el momento de la prepa-racin del proyecto, los interesados tienen la posibilidad de inuir en su concepcin y, por lo tanto, en el buen trmino de este. La consulta evoluciona hacia una creciente institucionalizacin.

3. La concertacin: a travs de ella se entra en un proceso de elaboracin conjunta; la decisin ya no es fruto de una iniciativa unilateral de la admi-nistracin, sino la expresin de un compromiso, pasando de esta forma a una nueva lgica, en lugar de imponer, la administracin busca seducir, convencer, persuadir. La concertacin ubica a los grupos de inters en el co-razn mismo de la administracin, aunque la diferenciacin de los roles subsiste.

4. La delegacin: a partir del momento en el que los administrados son in-vitados a participar en el ejercicio de responsabilidades administrativas, mediante una participacin en los rganos de gestin de los servicios p-blicos, o ciertas tareas administrativas son delegadas a administradores privados, se da un paso adicional y la ruptura entre lo pblico y lo privado se borra.

Para Friedmann, el fenmeno de la globalizacin genera el modelo de la gobernanza y seala que ante ese fenmeno

el Estado pierde su centralidad como eje de cohesin y reproduccin social, com-pitiendo con fuerzas y movimientos transnacionales no solo en el control de los mercados sino en su capacidad para movilizar recursos y aun estados de opinin () La aparicin de nuevas preocupaciones pblicas (medio ambiente, terrorismo, drogas) exige cuerpos administrativos nacionales e internacionales de una especial capacitacin, lo que unido a la revolucin tecnolgica-informativa, trastoca y cues-tiona el orden administrativo tradicional.38

37 Chevallier, Science, op. cit., pp. 438 y ss.38 Friedmann, Reinhard, El Estado Lean. Reingeniera total de la gestin pblica, Konrad Adenauer Stiftung, Santiago de Chile, 2004, p. 33.



En esa medida, expone la necesidad de trascender las reformas administrativas,39 que considera necesarias pero insucientes, indicando que, si bien el Estado debe recurrir a alternativas ecientes y efectivas del sector terciario y del sector privado para la prestacin de sus servicios, tambin debe haber una apertura de la gestin pblica hacia la sociedad, basada en la corresponsabilidad de los actores, que cuenten con instrumentos de supervi-sin y control adecuados para generar una nueva calidad en las relaciones entre instancias estatales y comunidad.

Ello implica una revalorizacin del concepto de ciudadana, ya que el sistema poltico depende de la disponibilidad de los ciudadanos de com-prometerse con la cosa pblica, lo que involucra la identicacin de estos con su comunidad. Siguiendo al BID, Friedmann seala que, para lograr un desarrollo sostenible y equitativo, se requiere de un Estado democrtico, moderno y eciente, de donde se desprende la necesidad de impulsar no so-lamente la modernizacin del aparato estatal, sino tambin el reforzamiento de las bases poltico-institucionales de la gobernabilidad democrtica y el fortalecimiento de la sociedad civil. Para la democracia es fundamental que la eciencia vaya de la mano con la legitimidad, que la poblacin se reco-nozca en sus autoridades. Eso se logra a partir del funcionamiento, regulacin y coordinacin de redes de poder e interdependencia desde los niveles local y regional hasta los planos continental y mundial.40

Como se desprende de los planteamientos de Ovalle Barrones,41 la gestin pblica es una cuestin de gran relieve que se relaciona con la capacidad que tienen las instituciones gubernamentales para lograr el ob-jetivo de conjugar ecacia y desempeo, calidad de vida y bienestar continuo, y democracia poltica y aseguramiento de las libertades modernas, cuya relevancia pone de presente su papel como puente de comunicacin entre las esferas pblica y privada.

39 Para Friedmann, las causas que hicieron necesarias las reformas administrativas fueron: en primer lugar, la crisis econmica y financiera como un factor importante en el origen de las transformaciones producidas en el mbito pblico en diversos pases de Europa y Amrica. Un segundo factor es la crisis de Estado benefactor y de la burocracia pblica que se revel incapaz de resolver todos los problemas polticos, sociales y econmicos de las sociedades modernas. Un tercer factor abordado es el de los cam-bios culturales que se dan de dos maneras: a) En la relacin ciudadano-administracin pblica, donde los primeros rechazan ms los procedimientos y normas burocrticas; y b) En la relacin administracin pblica-persona, donde esta ltima ha perdido valores tales como la disciplina y la aplicacin del deber, ganando otros como independencia, o iniciativa. Una cuarta y ltima causa de las reformas es la bre-cha de rendimiento y modernizacin, que explica diciendo que, debido a la brecha de modernizacin, las estructuras, los procedimientos, los instrumentos y el personal del sector pblico ya no estaban en condiciones de responder adecuadamente a las exigencias crecientes de su entorno. Como resultado se produca una brecha de rendimiento.40 Friedmann, El Estado, op. cit., p. 36.41 Ovalle Barrones, Ricardo, El valor institucional de la gestin pblica, Revista Venezolana de Gerencia, Editorial Universidad de Zulia, Venezuela, 2004, 9, (28).



En tal sentido, considera que el papel del Estado es fundamental para articular esas dos esferas, a partir del cumplimiento de tareas de direccin y coordinacin, ms que de intervencin abrumadora en la sociedad. En par-ticular son las tareas de coordinacin las que deben impulsarse de manera intensa, dado que permiten que los agentes gubernamentales y los actores sociales puedan ingresar a etapas de mayor cooperacin institucional, la cual es un imperativo para reactivar la ecacia y la productividad de la economa contempornea.

Al expresarse la gobernanza en un papel mucho ms activo de la ciudadana y una ampliacin de la rendicin de cuentas por parte de la ad-ministracin, la legislacin nacional ha empezado a incluir mecanismos de ejercicio de funciones administrativas por particulares o de presencia directa suya en las juntas directivas de las entidades descentralizadas, a la par con instrumentos de participacin en la formulacin de las polticas pblicas me-diante consultas y audiencias pblicas, y en la ejecucin del gasto pblico por medio de las veeduras ciudadanas y las audiencias de rendicin de cuentas.

De este modo, se trata de generar un empoderamiento en la ciudada-na que le conera mayor legitimidad a la actividad gubernamental, a cuyo ejercicio ecaz y eciente en el modelo gerencial se suma un ingrediente que contribuye a la gobernabilidad, como lo es la tica pblica, que aparece como un referente para el buen gobierno, incrustado en una herramienta propia del gerencialismo, como lo es el sistema de gestin de la calidad en el sector pblico.

Como lo seala Mir, este modelo evidencia una transformacin orien-tada a la consolidacin del principio democrtico del Estado, en la medida en que ese involucramiento de la ciudadana en la gestin de lo pblico no solamente propicia una mayor legitimidad a la actividad de la administra-cin pblica, sino que induce a una mejor destinacin del gasto, detecta y previene ms fcilmente su desviacin y hace que, como consecuencia, haya una mejor gestin.42

Desde la perspectiva constitucional, estos elementos de la gobernanza tienen asidero en el principio fundante del Estado de la participacin y en uno de sus nes esenciales facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la nacin, que se proyectan en la habilitacin legal para denir el rgi-men aplicable a los particulares que desempeen funciones pblicas, en el ejercicio popular de la iniciativa legislativa y en la prestacin de los servicios pblicos por los particulares.

42 Mir Puigpelat, Globalizacin, op. cit., pp. 130-134.



Adicionalmente, a los principios que rigen el ejercicio de la funcin administrativa enmarcados en los modelos anteriores, se suma el principio de moralidad, que trasciende tanto a la legalidad weberiana como al ecien-tismo gerencialista, y trata de generar una cadena de valor en las decisiones de la administracin, hacindolo tan exigible como los dems al consagrarlo tambin como un derecho colectivo susceptible de proteccin judicial en caso de vulneracin o amenaza de violacin.

CONCLUSIN Y CONSIDERACIONES FINALES

En la Constitucin de 1991, no es identicable una opcin normati-va explcita por un determinado modelo de administracin pblica, pero de reglas dispersas principalmente en los ttulos relativos a los principios fundamentales, la organizacin del Estado y el rgimen econmico y de la hacienda pblica, es posible identicar el sustento para la consolidacin de la implantacin inconclusa del modelo weberiano, as como para el de-sarrollo legal y en la prctica administrativa de los principales elementos del modelo gerencial, pretendidamente armonizables con la sujecin de los servidores pblicos a la tica pblica y la participacin ciudadana en el ejercicio y la vigilancia de la funcin administrativa, como ingredientes adicionales propios de la gobernanza.

Se va produciendo de esta manera una constitucionalizacin de la regu-lacin de la estructura de la administracin pblica, como parte de la tendencia contempornea de constitucionalizacin del derecho y particularmente del derecho administrativo, que le atribuye un valor jurdico de aplicacin directa al texto constitucional, el cual condiciona la determinacin legal de la or-ganizacin y la actividad de la administracin a sus contenidos, y que, en virtud de ese condicionamiento, impone una forma distinta de efectuar el control de validez jurdica de las reglas que positivizan la estructura admi-nistrativa del Estado.

No obstante, ese proceso de constitucionalizacin no es sistemtico ni integral, y, por el contrario, las reglas constitucionales sobre la estructura de la administracin pblica, que responden a las caractersticas de los modelos descritos en el presente artculo, ponen en evidencia un sincretismo consti-tucional, en funcin del cual se ha desarrollado la administracin pblica colombiana en las ltimas dos dcadas, a partir de cuya descripcin corres-pondera hacer un balance acerca de su desempeo en ese lapso, cuestin que, aunque desborda el objeto del presente artculo, bien amerita algunos comentarios nales que susciten inters para investigaciones posteriores que se puedan adelantar al respecto.



Para ese propsito, comenzar por sealar que en desarrollo de los nuevos contenidos constitucionales, la administracin pblica nacional ha venido siendo objeto de sucesivas reformas, desde el ejercicio de las facultades contenidas en el artculo transitorio 20 constitucional hasta la ms reciente ley de facultades extraordinarias sobre la materia cuyo trmite legislativo se encuentra recin concluido.

Todas esas reformas han sido impulsadas bajo la racionalidad segn la cual el Estado estara en capacidad de aumentar su ecacia y eciencia sobre las responsabilidades que le confa la ciudadana, lo cual implicaba un cambio sustancial en su papel, disminuyendo su participacin como ente ejecutor y orientando su gestin hacia la intermediacin exitosa de las relaciones entre el mercado y la sociedad.

Sin embargo, al adelantar esas reformas, no se tuvo en cuenta que esos procesos son fundamentalmente de construccin social ms que de racionali-dad econmica, y, por lo tanto, su desarrollo depende de procesos polticos de negociacin y concertacin entre los agentes y actores sociales y polticos que los promueven o se oponen a ellos, de manera que las soluciones tcni-cas solamente sern posibles cuando maduren las condiciones sociales y polticas adecuadas.43

Por ello, la gestin pblica colombiana se sigue caracterizando por la poca credibilidad y legitimidad del sector pblico frente a la sociedad civil, la existencia de una brecha entre las prcticas tradicionales de gestin y la complejidad de los problemas por resolver, y la carencia de espacios de comunicacin e intercambio que permitan apropiarse colectivamente de los aprendizajes generados en la cotidianidad de las entidades estatales.44

En esa medida, sigue pendiente la instauracin plena de un sistema p-blico profesional y meritocrtico, subordinado a la formulacin tcnica de polticas pblicas y sujeto en sus actuaciones al pleno respeto por la legali-dad, a la par con una necesaria recuperacin de los roles redistributivos del Estado para superar la apropiacin privada del aparato estatal y el sesgo particularista de las polticas pblicas, y el desarrollo de formas innovadoras de control que faciliten tanto la inuencia directa de los ciudadanos sobre la administracin pblica como su inuencia indirecta a travs de sus re-presentantes polticos.45

En ltimas, el desafo que se le plantea hoy a la administracin p-blica del siglo XXI es hacer la gestin pblica realmente operativa, recurriendo

43 Liriano Arias, Jos Bienvenido, Precisiones sobre la sociedad del conocimiento y la reforma del Estado, XII Congreso Internacional del CLAD, Santo Domingo, 2007, en .44 Whittingham & otros, Anlisis, op. cit., pp. 8-9.45 Cunill Grau, Retos, op. cit.



a instrumentos y tcnicas diferentes y novedosas, aun aquellas propias de la gerencia privada, sin dejar de lado la esencia de su razn de ser como titular de la responsabilidad general de garanta a cargo del Estado.

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la admon publica manuel restrepo 1512-5824-1-pb

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