la construcciÓn de los sistemas municipales de … · ley general de los derechos de niñas,...
TRANSCRIPT
EL PEF 2016 Y LA CONSTRUCCIÓN DE LOS SISTEMAS MUNICIPALES DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LOS DERECHOS DE NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES.
APUNTES PARA SU DESARROLLO ESTRATÉGICO.
Luis Alberto Barquera Medina, ODISEA, A. C .
“Después de todo los derechos humanos inician
en lugares pequeños, cercanos a casa, tan
cercanos y tan pequeños que no se pueden ver
en un mapamundi (…) en el mundo de la
persona individual; el barrio en el que vive; la
escuela o la universidad a la que asiste; la
fábrica, la granja o la oficina donde trabaja.”
Eleanor Roosvelt
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA)
El 4 de diciembre de 2014 se publicó la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA).
Regula la política de infancia en los tres niveles de gobierno, de acuerdo con el interés superior del niño y los tratados internacionales.
Reconoce a NNA como sujetos de derechos.
Prevé la creación de un Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes.
Ubica como responsables al presidente de la república, así como gobernadores y presidentes municipales.
El Sistema coordina todas las instituciones de los 3 órdenes de gobierno para proteger los derechos de los niños y niñas.
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGDNNA). Cont.
El Sistema funciona con base en un Programa Nacional de Protección, en el que participan con sus respectivos programas los estados y municipios.
La coordinación operativa del sistema recae en una secretaría ejecutiva en los tres niveles de gobierno.
Incluye el desarrollo de un sistema de información nacional.
La LGDNNA establece Procuradurías de Protección de NNA, adscritas al Sistema DIF, para cumplir con la obligación de representarlos, protegerlos y defenderlos, con réplicas en los órdenes estatal y municipal.
Un gran avance legislativo. El reto es operar y hacer realidad el proyecto de la LGDNNA en los 2,457 municipios de México.
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes (LGDNNA). Cont. El problema es que no tiene los recursos para operar
Hasta dónde se puede ver sólo tenemos un equipo mínimo a cargo de Ricardo Bucio.
Tenemos que seguir movilizándonos para que el gobierno por fin entienda que los derechos fundamentales es lo que da sustento a la legitimidad del estado.
En términos prácticos, como señalan Salazar y Carbonell (2012), “lo que importa es determinar cuántos y cuáles de esos derechos son efectivamente respetados, protegidos y satisfechos por las instituciones. Cuando las personas son efectivamente libres, conviven en condiciones de igualdad, ejercen su autonomía política y tienen sus necesidades básicas satisfechas; entonces, el constitucionalismo de los derechos será una realidad práctica.”
Mientras esto no ocurra, seguiremos en el camino del estancamiento y la violencia
LOS PROCESOS QUE SE DESATAN DESDE EL MUNICIPIO
A continuación se presentan los principales procesos que se deben desatar desde el municipio, de acuerdo con los artículos 119 y 139 de la LGDNNA.
Definición y conducción de la política de infancia.
Coordinación y articulación del Sistema Municipal de Protección
Protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, y
Participación de niñas, niños y adolescentes, y ciudadanos y sus organizaciones.
1. Definición y conducción de la política de infancia
El Sistema Nacional de Protección Integral es la instancia encargada de “establecer instrumentos, políticas, procedimientos, servicios y acciones de protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes.” (artículo 125) En otras palabras es la máxima autoridad.
1.1. El Sistema Municipal de Protección Integral Municipal
1.2. El Programa Municipal de Protección de los Derechos de NNA (art.119 y 139)
2. Coordinación y articulación del sistema municipal de protección
La coordinación de acciones y políticas, es la base conceptual y política del sistema de protección integral (art. 126)
El Sistema Nacional tiene la obligación de asegurar la colaboración y coordinación, así como la efectiva concurrencia, vinculación y congruencia con los objetivos, estrategias y prioridades de la política nacional de protección de los derechos de NNA. (artículo 125, fracc. IX)
El instrumento son las secretarías ejecutivas en los tres órdenes de gobierno, que tienen las siguientes tareas:
2.1. Coordinación y seguimiento de acciones y políticas (art. 119, fracc. IX).
2.2. Integración el sistema de información (art. 119, fracc. X).
2.3. Celebrar convenios de coordinación (art. 119, fracc. VII).
Coordinación y seguimiento de
acciones y políticas
Celebrar convenios de coordinación
Integrar el sistema de información
Funciones de las Secretarías Ejecutivas del Sistema
3. Protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes
El municipio debe contar con un área o servidores públicos que fungirán como autoridad de primer contacto con niñas, niños o adolescentes y que será el enlace con las instancias locales y federales competentes (art 139)
Se coordina con las Procuradurías del DIF
Esta instancia tendría a su cargo tareas como las siguientes:
3.1. Recibir quejas y denuncias (art. 119, fracc. V).
3.2. Auxiliar a la Procuraduría Local de Protección (art. 119, fracc. VI).
3.3. Difusión de los derechos de NNA (art. 119, fracc. II)
3.4. Difundir y aplicar protocolos (art. 119, fracc. VIII).
Funciones del Área de Enlace Municipal
Recibir quejas y denuncias
Auxiliar a la Procuraduría
Local de Protección:
medidas urgentes de protección
Difusión de los derechos
de NNA
Difundir y aplicar
protocolos
4. Participación de NNA y ciudadanos y organizaciones
Tanto niños, niñas y adolescentes, como ciudadanos y sus organizaciones tienen derecho a participar para garantizar la buena marcha del sistema en todos los niveles.
4.1. Promover la participación infantil (art. 119, fracc. III)
4.2. Servir de enlace entre la autoridad y NNA ((art. 119, fracc. IV).
4.3. Impulsar la participación de organizaciones defensoras de los derechos de NNA (art. 119, fracc. XI).
EL PRESUPUESTO
ANEXO 18. Recursos para la atención de NNA RAMO PEF 2015 PPEF 2016 PEF 2016
04 Gobernación 0 1,699,174 1,699,174
05 Relaciones Exteriores 0 3,000,000 3,000,000
08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 734,025,241 734,447,085 734,447,085
11 Educación Pública 133,605,488,843 136,007,417,641 138,329,417,641
12 Salud (incluye al SNDIF) 41,730,475,338 42,704,688,895 43,164,238,331
14 Trabajo y Previsión Social 0 1,000,000 1,000,000
17 Procuraduría General de la República 0 141,406,159 141,406,159
19 Aportaciones a Seguridad Social 3,507,695,370 4,706,879,820 4,706,879,820
20 Desarrollo Social 48,565,028,389 48,998,787,789 48,998,787,789
22 Instituto Nacional Electoral 0 6,903,135 6903,135
25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 33,289,324,027 35,151,680,804 35,151,680,804
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 362,361,921,924 380,130,479,791 380,120,699,476
35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos 4,516,617 4,736,681 4,736,681
43 Instituto Federal de Telecomunicaciones 5,000,000 5,000,000
47 Entidades no Sectorizadas 1,087,341,204 1,087,341,204
Instituto Mexicano del Seguro Social 77,087,244,769 81,073,089,229 81,073,089,229
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 4,219,941,439 3,886,321,059 3,948,821,059
TOTAL 706,115,522,447 734,644,878,465 737,479,147,586
Anexo 18 según grupos de derechos
Supervivencia 27.9%
Desarrollo 71.9%
Protección 0.2% Participación
0.001%
Distribución de inversión en NNA: principales Ramos
51.5%
18.8%
11.0%
6.6%
5.9%
4.8% 1.4%
33 Aportaciones Federales para EntidadesFederativas y Municipios
11 Educación Pública
Instituto Mexicano del Seguro Social
20 Desarrollo Social
12 Salud (incluye al SNDIF)
25 Previsiones y Aportaciones para losSistemas de Educación Básica, Normal,Tecnológica y de AdultosOtros
En conjunto los Ramos 33, 11 y 12 conforman el 76.6% del total del Anexo 18
Programas presupuestales del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios
Programa presupuestal 2015 Porcentaje del Ramo 33 en 2015
2016 Porcentaje del Ramo 33 en 2016
Cambio porcentual 2015-2016 (pesos corrientes)
FAETA Educación de Adultos 139,241,415 0.04 139,241,415 0.04 0.00
FAETA Educación Tecnológica 3,797,109,534 1.05 4,054,173,342 1.07 6.8
FAM Asistencia Social 7,021,189,635 1.94 7,438,278,903 1.96 5.9
FAM Infraestructura Educativa Básica 6,506,664,474 1.80 6,831,051,596 1.80 5.0
FAM Infraestructura Educativa Media Superior y Superior
479,459,480 0.13 503,362,738 0.13 5.0
FASSA (Salud) 14,092,433,590 3.89 18,086,750,111 4.76 28.3
FONE Fondo de Compensación 8,676,929,752 2.39 8,945,914,574 2.35 3.1
FONE Gasto de Operación 1,2012,945,449 3.32 12,433,398,539 3.27 3.5
FONE Otros de Gasto Corriente 10,749,607,402 2.97 10,749,607,402 2.83 0.0
FONE Servicios Personales 298,886,341,193 82.48 310,938,920,856 81.80 4.0
Total FONE 330,325,823,796 91.16 343,067,841,371 90.25 3.9
Principales programas presupuestales del Ramo 11 Educación Programas presupuestales 2015 Porcentaje
del Ramo 11 en 2015
2016 Porcentaje del Ramo 11 en 2016
Cambio porcentual 2015-2016 (pesos corrientes)
Servicios de Educación Media Superior 34,841,942,130 26.1 35,394,392,437 25.6 1.6
PROSPERA Programa de Inclusión Social 28,275,872,750 21.2 29,152,424,805 21.1 3.1
Subsidios para organismos descentralizados estatales 15,650,511,492 11.7 24,737,087,209 17.9 58.1
Escuelas de Tiempo Completo 14,000,381,529 10.5 11,061,365,390 8.0 -21.0
Programa de la Reforma Educativa 9,067,248,270 6.8 7,607,774,802 5.5 -16.1
Programa Nacional de Becas 6,525,045,805 4.9 5,793,703,647 4.2 -11.2
Educación Inicial y Básica Comunitaria 4,256,213,421 3.5 4,407,080,291 3.2 3.5
Expansión de la Educación Media Superior y Superior 3,633,578,395 2.7 3,760,915,485 2.7 3.5
Producción y distribución de libros y materiales educativos 2,748,289,657 2.1 2,349,915,573 1.7 -14.4
Programa para el Desarrollo Profesional Docente 203,658,574 0.2 1,809,117,894 1.3 788.3
Programa de Inclusión Digital 2,510,135,065 1.9 1,641,965,792 1.2 -34.6
Programa Nacional de Inglés 0 0.0 789,024,100 0.6
Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa 472,376,621 0.4 534,638,792 0.4 13.2
Fortalecimiento a la Educación Temprana y el Des. Infantil 950,000,000 0.7 500,000,000 0.4 -47.4
TOTAL RAMO 11 133,605,488,843 138,329,417,641 3.5
Programas presupuestales del Ramo 12 Salud (incluye al SNDIF) Programas presupuestales (ejemplos) 2015 Porcentaje
del Ramo 12 en 2015
2016 Porcentaje del Ramo 12 en 2016
Cambio porcentual 2015-2016 (pesos corrientes)
Seguro Popular 29,813,584,680 71.4 30,737,807,537 71.2 3.1
PROSPERA Programa de Inclusión Social 3,295,624,099 7.9 3,397,788,639 7.9 3.1
Seguro Médico Siglo XXI 2,605,086,400 6.2 2,685,844,078 6.2 3.1
Atención a la Salud 1,935,306,701 4.6 2,383,014,675 5.5 23.1
Programa de vacunación 1,919,935,331 4.6 1,672,845,044 3.9 -12.9
Salud materna, sexual y reproductiva 592,230,923 1.4 648,200,913 1.5 9.5
Apoyos para la protección de las personas en estado de necesidad*
547,348,349 1.3 289,682,464 0.7 -47.1
Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras
309,567,014 0.7 224,226,130 0.5 -27.6
Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes**
120,400,000 0.3
TOTAL RAMO 12 3.4
*En este programa se agruparon: Programa para la Protección y el Desarrollo Integral de la Infancia, Programa de Fortalecimiento a las Procuradurías de la Defensa del Menor y la Familia y Programa de Atención a Familias y Población Vulnerable **Para atender nuevas atribuciones de la LGNNA
CONCLUSIONES
El ejercicio de los cuatro grupos de atribuciones es fundamental para un funcionamiento adecuado del Sistema Municipal.
Diluir, obstruir, abandonar a su suerte o, de plano, impedir, el ejercicio de esas facultades atenta contra el Sistema Nacional de Protección.
Sin recursos la LGDNNA es una nueva ley de papel.
En este marco, podemos delinear algunas decisiones que orienten el desarrollo estratégico de los Sistemas Municipales.
1. Por la salud del Sistema, es importante que la voz de los Sistemas Municipales llegue hasta los Sistemas Locales (estatales) de Protección desde que comience la operación del Sistema Nacional.
Urge poner en el escenario grande la situación de NNA, señalando qué funciona, qué no y qué hace falta, ahí donde viven.
Cada Sistema local, en cada entidad de la república y el D. F., debe tener un calendario de instalación de sus Sistemas Municipales de Protección.
Esta debe ser la prioridad de las secretarías ejecutivas del Sistema Nacional, para empezar, y de los Sistemas Locales de todo el país.
De otra forma continuará una visión de política y de gasto básicamente inercial.
2. Sin sistemas municipales no hay sistemas locales ni sistema nacional.
Existe el camino normativo para que, sin violentar ámbitos de competencia, el Sistema Nacional impulse los sistemas municipales a través del desarrollo de los Sistemas Locales.
La secretaría ejecutiva debe apoyar a los gobiernos de las entidades federativas en el ejercicio de sus atribuciones (art. 130), lo que implica asegurar la incorporación de los sistemas municipales al sistema nacional.
Esto significa apoyar a las entidades con los instrumentos técnicos para coordinarse de inmediato con los Sistemas Municipales de Protección, a través de sus respectivas Secretarías Ejecutivas.
Eso significa obviamente presupuesto, porque la tarea de crecer desde el municipio implica un gran esfuerzo de formación y capacidad operativa, sin descuidar el resto de las tareas.
3. Es necesario, desde el principio, mantener la distinción entre el Sistema Municipal de Protección y el DIF.
El DIF es una parte del Sistema, no el Sistema mismo, pero la historia y la realidad operan de forma tal que la inercia puede predominar y acabar abortando el Sistema desde el municipio mismo.
Las disparidades presupuestales entre los Sistemas Municipales y el DIF y la Procuraduría, obligan a tener esta alarma siempre encendida.
La posibilidad real de construir el Sistema Municipal de Protección, depende de la fuerza con que nazcan la Secretaría Ejecutiva y la instancia municipal de atención a la infancia (arts.119 y 139). De otro modo difícilmente podrá prosperar el proyecto de la LGDNNA.
4. Es fundamental seguir impulsando la construcción de un sistema deliberativo con paridad de autoridades gubernamentales y representantes de la sociedad civil.
Abrir el debate e instalar un nuevo marco de gobernanza es lo que garantiza un futuro acorde con el reto de la LGDNNA
Si no es socialmente relevante el Sistema Municipal, difícilmente puede prosperar y acabará convirtiéndose en un nuevo engranaje de la burocracia que impide actualmente el ejercicio de los derechos, precisamente en el terreno donde viven NNA.
El gobierno federal está acostumbrado a la sumisión. Ahora debe acostumbrarse a la participación.
5. El Programa Municipal es un instrumento de planeación estratégica, al igual que los programas a nivel federal y estatal.
En la perspectiva de elaborar un Programa Municipal de Protección y un sistema de monitoreo y seguimiento, con un enfoque de derechos, los mejores instrumento disponible son el Semáforo Municipal de los Derechos de la Infancia y La Infancia Cuenta
Obviamente el sistema requiere de una información adicional que no contempla estos instrumentos, pero es un buen punto de partida.
El desarrollo de nueva información, sobre todo la relativa a la Protección y la Participación, debe agregarse a ese esfuerzo, en la perspectiva de construir un robusto sistema de información en las tres escalas del Sistema.
Urge definir indicadores de gestión y de garantía de los derechos de NNA, para ir construyendo un sistema de información que debe levantarse desde el municipio.
6. La materia del Sistema Municipal de Protección debe ser el seguimiento de la operación de los programas federales y estatales, así como de las políticas que decidan los Sistemas Locales y Nacional de Protección.
Por lo pronto ahí están los programas vigentes, que deben ser analizados uno por uno en los Sistemas de los tres órdenes de gobierno. ¿Son las mejores políticas? ¿Se está gastando bien y buscando la equidad?
Asimismo el Sistema Municipal de Protección debe aprovechar la oportunidad de impulsar sus propios programas para complementar la oferta estatal y federal y aportar elementos de contexto para el diseño de nuevas políticas.
La posibilidad de generar soluciones ad hoc está en Sistemas Municipales de Protección flexibles y efectivos.
7. Un reto mayor para el Sistema es asegurar que la participación efectiva de la sociedad civil ocurra en cada etapa del ciclo de la política pública, es decir, en el diseño, la implementación, el monitoreo y evaluación de las mismas.
El futuro de los sistemas municipales, dado que el diseño de la política corresponde al Sistema Nacional y en alguna medida al Local, se encuentra en una autoridad y una sociedad mucho más activos en la vigilancia del ejercicio efectivo de los derechos, como puede ser, por ejemplo, el aseguramiento de la buena marcha de los servicios de educación y de salud.
Es importante que el monitoreo y seguimiento, en su dimensión práctica, permita a las autoridades locales y ciudadanos contribuir con el mejoramiento de las políticas.
No hay de otra más que ir directamente al desempeño de los programas en el terreno.
8. Además de las secretarías ejecutivas, un tema crítico para el desarrollo de los Sistemas Municipales es el área o servidores públicos que fungirán como autoridad de primer contacto con niñas, niños o adolescentes.
Esta instancia requiere ineludiblemente de presupuesto para desarrollarse, porque de otra manera el Sistema Municipal terminará eclipsado por el DIF.
Esta área debe tener fuerza política propia para atender la problemática, independientemente de que tenga que canalizar un número importante de casos a la Procuraduría.
Un sistema integral incluye a todos los niños y niñas y el trabajo del municipio es preocuparse por la garantía de los derechos de todos y todas, lo que incluye por supuesto a los más vulnerables.
Tareas como dar seguimiento a los servicios de educación y de salud, que no son del DIF, deben entenderse desde esta lógica.
Al DIF lo que le debe de preocupar, antes que intentar limitar o invadir al sistema de protección en los municipios, es funcionar como un verdadero subsistema (en este caso el responsable de la protección especial).
Las réplicas en los municipios de la Procuraduría Local de Protección deben efectivamente representar, proteger y defender a NNA que lo requieran, y no sólo ser un cambio de nombre de la vieja Procuraduría de Defensa del Menor y la Familia.
EL DIF tiene la enorme oportunidad de reinventarse.
9. La participación de ciudadanos y sus organizaciones, así como de niñas, niños y adolescentes, está muy mencionada a lo largo de la ley general.
El problema es hacerla realidad en el funcionamiento de la sesiones del Sistema Municipal y en la elaboración del Programa Municipal.
Las secretarías ejecutivas, así como esa área que prevé el artículo 139 en los municipios, deben tener como prioridad que la participación ocurra.
No se trata de impulsar que sólo aparezca ritualmente, sino de que la participación de NNA esté cada vez esté más presente a la hora de tomar decisiones de política.
10. Vivimos un momento apasionante en términos de la definición y la operación de la política dirigida a garantizar efectividad en los derechos de niñas, niños y adolescentes.
De lo que se haga hoy, dependerá en mucho el desarrollo del Sistema en los próximos años, y en la participación está la llave del futuro.
Tenemos una oportunidad histórica. Los responsables de hacer que el Sistema marche son los jefes del ejecutivo en los tres órdenes de gobierno.
A ellos hay que pedirles cuentas, porque si no se llega al municipio y a NNA ahí donde viven, el Sistema Nacional habrá fracasado.
Desgraciadamente empezamos mal. NO HAY PRESUPUESTO PARA LA OPERACIÓN DEL SISTEMA O POR LO MENOS NO SE APRECIA EN LA INFORMACIÓN RELATIVA EL PEF 2016, QUE POR CIERTO TODAVÍA NO SE PUBLICA
Una esperanza real está en las OSC y los cabildos que impulsen sus Sistemas Municipales
Hay que tener presente, como decíamos al principio, que:
“Después de todo, como dice Eleanor Roosvelt, los derechos humanos inician en lugares pequeños, cercanos a casa, tan cercanos y tan pequeños que no se
pueden ver en un mapamundi (…) en el mundo de la persona individual; el barrio en el que vive; la escuela o la universidad a la que asiste; la fábrica, la granja o la
oficina donde trabaja.”