la dirigenza dott. antonio damiano. un nuovo scenario il decennio di riforme nella pa hanno cercato...

LA DIRIGENZA

Dott. Antonio Damiano

UN NUOVO SCENARIO

IL DECENNIO DI RIFORME NELLA PA HANNO CERCATO DI AFFERMARE IL MODELLO “AZIENDALISTICO” DI PUBBLICA AMMINISTRAZIONE RISPETTO A QUELLO ANTITETICO C.D. “BUROCRATICO” NATO CON LO STATO LIBERALE.

NUOVA MISSION

NEL RISPETTO DELL’ORDINAMENTO GIURIDICO, LA NUOVA MISSIONE E’ QUELLA DI MIGLIORARE LA QUALITA’ DEI SERVIZI EROGATI IN SOSTITUZIONE DI UN LEGALISMO FINE A SE STESSO.

NUOVA MISSION

L’ART. 97 COSTITUZIONE AFFERMA I PRINCIPI DI “IMPARZIALITA’ ” E DI “BUON ANDAMENTO” ATTUATI DALLE RECENTI RIFORME DELLA PA TRADUCENDO TALI PRINCIPI NEI MODERNI CONCETTI DI TRASPARENZA E DI QUALITA’ DEI SERVIZI, QUALITA’ DA MISURARSI IN TERMINI DI EFFICACIA E DI EFFICIENZA.

LE RIFORME DEGLI ANNI 90’ (I provvedimenti)

1. Legge 142/90 sostituita dal nuovo Testo Unico (D.Lgs. 267/2000)

2. Le legge sul procedimento amministrativo l. 241/90;

3. L’ordinamento pubblico impiego (L. 421/92, D.lgs 165/2001;

4. La legge sugli appalti di lavori pubblici (L. 109/94);

5. Il nuovo ordinamento professionale degli enti locali (CCNL 31/3/1999);

6. Il nuovo testo unico della documentazione amministrativa (DPR 445/2000);

7. Il nuovo titolo V Cost. e la legge n. 131 di attuazione.

LE RIFORME DEGLI ANNI 90’ (I nuovi principi)

1. Distinzione tra politica e gestione;2. Elezione diretta del Sindaco;3. Ampio decentramento di funzioni dal centro alla

periferia (sussidiarietà verticale);4. Privatizzazione dei servizi (sussidiarietà orizzontale);5. Incentivazione delle forme di collaborazione tra piccoli

enti (unioni, associazioni etc.);6. Semplificazione normativa (testi unici);7. Semplificazione amministrativa (autocertificazione

etc.);8. Partecipazione del cittadino (principio del giusto

procedimento);

LE RIFORME DEGLI ANNI 90’ (I nuovi principi)

Miglioramento delle relazioni con il cittadino (Carta dei servizi, URP,sportelli unici ec)

pubblicità degli atti nel rispetto del diritto alla riservatezza (privacy)

ampia flessibilità nella gestione delle risorse umane;

incentivazione nel merito (progressioni di carriera);

Innovazione tecnologica e messa in rete della PA

LE RIFORME HANNO CERCATO DI ATTUARE I PRINCIPI COSTITUZIONALI CERCANDO DI CONCILIARE LA CULTURA DEL RISULTATO CON QUELLA DELLA LEGALITÀ

Riforma della PA Principi costituzionali

(art. 97)

Qualità dei servizi

(“buon andamento”) ………………………… CULTURA DEL RISULTATO

Trasparenza

(“imparzialità”) ……………………………. CULTURA DELLA LEGALITA’

QUALITA’DEI SERVIZI

La PA essendo la sua mission quella di erogare servizi pubblici, più che applicare normative, deve organizzarsi come un’azienda di servizi.

QUALITA’DEI SERVIZI

Nel settore privato esiste la consapevolezza che un buon livello di qualità del prodotti è indispensabile per accrescere la propria competitività e rafforzare la posizione sul mercato. Infatti una buona qualità del servizio consente:

1. Ottimizzare il processo produttivo eliminando gli sprechi;

2. Aumentare il volume di affare aumentando i clienti

3. Motivare il personale per un recupero di produttività.

QUALITA’DEI SERVIZIpubblico/privato

Nel settore pubblico si è sempre oscillato fra due estremi opposti:

1. Fornire il migliore servizio possibile disinteressandosi dei costi;

2. Impostare un determinato livello di spesa, ritenendo che per avere miglioramenti significativi occorressero maggiori investimenti.

QUALITA’DEI SERVIZIPubblico/privato

•Nel settore pubblico si è verificata un’inversione di tendenza dovuta a diverse cause:•Elezione diretta del Sindaco che ha stabilito un rapporto diretto con i cittadini ed una maggiore assunzione di responsabilità da parte dei vertici dell’amministrazione dei risultati conseguiti nel mandato;•La contrazione delle risorse disponibili a causa della crisi finanziaria e del necessario rispetto dei parametri imposti dall’Unione Europea, ha imposto il dover ridurre i costi ;•In un ottica di competizione tra comuni, l’immagine di un comune efficiente consente di attirare più presenze e più investimenti;•La privatizzazione del PI ha permesso l’inserimento di logiche privatistiche nel settore pubblico fra cui quella di una maggiore produttività delle medesime strutture.

QUALITA’DEI SERVIZIpubblico/privatoLa maggiore attenzione verso la qualità dei servizi da erogare ai cittadini pone l’attenzione verso il raggiungimento dei seguenti risultati:Soddisfazione dei bisogni e delle attese dei cittadini;Aumento di produttività ed efficienza;Recupero di risorse da reinvestire in servizi;Riduzione degli sprechi e dei costi della burocrazia;Valorizzazione del personale.

QUALITA’DEI SERVIZIQualità totale

I principi della qualità totale (total

quality management) sono:

1. Perseguire la soddisfazione del cittadino/utente;

2. Necessità di un miglioramento continuo;

3. Priorità al processo produttivo;

4. Coinvolgimento del personale dipendente;

5. Ruolo del manager

QUALITA’DEI SERVIZIQualità totale

Ruolo del manager:

1. Incentivare e galvanizzare tutto il personale in un procedimento a cascata;

2. Introdurre una gestione per priorità, definendo ogni anno pochi obiettivi;

3. Adeguare l’organizzazione alle nuove esigenze favorendo il passaggio da una gestione per procedimenti (verticale) a quella per processi (orizzontale), in grado di responsabilizzare al risultato tutta la dirigenza.

QUALITA’DEI SERVIZInuovo stile direzionale

Nuovo Know how per una proficua direzione del settore;

Nuovo modello organizzativo proteso ai risultati.

QUALITA’ DEI SERVIZINUOVO STILE DIREZIONALE

ORGANIZZAZIONE BUROCRATICA PER PROCEDURE

1. Accesso per concorso pubblico;

2. Promozioni per anzianità;

3. Responsabilità in base al grado;

4. Risultati grazie al rapporto gerarchico;

5. Sostanziale inamovibilità

ORGANIZZAZIONE MAGGIORMENTE PROTESA AI RISULTATI:

1. Accesso per concorso o, nei casi previsti, per nomina fiduciaria (artt. 108 e 110 TUEL);

2. Promozioni per merito;

3. Responsabilità in base al ruolo;

4. Risultati grazie alla capacità direzionale;

5. Ruoli modificabili, nel rispetto dei diritti economici acquisiti.

QUALITA’DEI SERVIZIStrumenti

Gruppi di miglioramento; Consultazione degli utenti; Nuovo rapporto con i fornitori; Circoli di qualità.

QUALITA’DEI SERVIZIil PEG Concentrazione delle risorse in

pochi obiettivi prioritari, attraverso la specificazione dei programmi e dei progetti;

Controllo dei costi per singole attività del processo di erogazione del servizio;

Controllo di gestione che analizzi l’economicità della gestione: ogni servizio può essere migliorato aumentando il grado di accoglimento della domanda e quindi i ricavi (efficacia) e/o riducendo i costi (efficienza).

QUALITA’DEI SERVIZIla carta dei servizi e le innovazioni e semplificazioni

URP CARTA DEI SERVIZI con la quale l’ente

si impegna a garantire ed offrire prestazioni, predisponendo forme di tutela degli utenti

Firma e posta elettronica Sportelli unici per le imprese Autocertificazioni Unioni di comuni.

QUALITA’DEI SERVIZIFormazione e valorizzazione delle risorse umane

Responsabilizzazione della struttura; Massima flessibilità Formazione continua e piena Utilizzazione dei meccanismi

incentivanti.

TRASPARENZA E RISERVATEZZA

LEGGE N. 241/90

Diritto di partecipazione al diritto di accesso Procedimento (c.d. “giusto procedimento”)1. Diritto a conoscere l’avvio del procedimento2. Facoltà di intervenire nel procedimento3. Diritto di visione degli atti del procedimento4. Possibilità di presentare memorie scritte e

documenti5. Possibilità di stipulare accordi con

l’amministrazione


LEGGE N. 241/90 (le novità L. n.15/2005)

1. La PA agisce secondo le norme del diritto privato quando non adotta atti aventi natura autoritativa;

2. I soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrativa assicurano il rispetto dei principi di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza;

3. Nel caso in cui sia scaduto il termine per la conclusione del procedimento può essere proposto ricorso anche senza la necessità di proporre una diffida al silenzio-rifiuto, non oltre un anno dalla scadenza del citato termine;

4. L’uso della telematica , nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.



L’organo che ha la competenza per l’adozione dell’atto finale, ove diverso dal responsabile del procedimento,non può discostarsi dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal responsabile del procedimento se non indicandone la motivazione nel provvedimento finale;



Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale. Le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali.


Rapporti tra riservatezza e trasparenza

Registri, elenchi, atti e documenti pubblici: libero accesso a tutti;

Altri atti e documenti: Accesso ai soggetti “interessati; Accesso ai soggetti individuati dalla legge, dal regolamento e dal Garante;

Atti contenenti dati sensibili: Diritto di visione per gli “interessati”; rilascio copia ai soli soggetti indicati sulla specifica norma di legge (o di regolamento)

Modelli organizzativi

Vertice strategico

Tecnostruttura Gruppo dirigente Servizi

intermedio

Nucleo Operativo di base


Vertice strategico: comprende gli organi e le figure che sono responsabili del governo politico-economico e quindi dei risultati globali della struttura. In un comune il vertice strategico sono gli organi esecutivi (sindaco e giunta) e di alta direzione (segretario e direttore generale);

Nucleo Operativo di base: sono l’insieme di attività di servizio e intervento che corrispondono agli scopi istituzionali. Per un comune esso coincide con l’attività di governo del territorio, di produzione di servizi alle persone etc.


Linea di direzione intermedia o gruppo dirigente intermedio comprende le figure di manager che collegano il vertice strategico con il nucleo di base e hanno il compito di tradurre le finalità generali in obiettivi specifici e di garantire la supervisione dell’ordinamento funzionale della struttura. In un comune detto organo coincide con il gruppo dirigente dell’ente.

La tecnostruttura comprende organi e addetti responsabili delle funzioni di analisi, controllo sui processi. Nelle amministrazioni, detto organo coincide con i nuclei di valutazione ovvero con gli organi di controllo interno.

I servizi di supporto sono costituiti da unità e operatori che svolgono attività non direttamente connesse all’attività del nucleo operativo, ma che facilitano e assistono il funzionamento (ufficio legale, ufficio personale, vigilanza e pulizia)

Modelli organizzativi Modello burocratico

1. Prevalente lavoro operativo di routine;2. La presenza di processi di lavoro fortemente

standardizzati con divisione delle mansioni molto spinta;

3. Mantenimento di una forte centralizzazione attraverso il peso dato alle relazioni di tipo gerarchico;

4. Il ruolo fondamentale della tecnostruttura che standardizza il lavoro e consente alla linea manageriale di focalizzarsi sulla supervisione dell’attività e sulla soluzione dei problemi emergenti in chiave di “eccezione”, rispetto alla normale routine. Infatti con il suo intervento l’organizzazione dispone di norme e regole che consentono il controllo del processo operativo e dei comportamenti attraverso la standardizzazione dei compiti, delle procedure e l’analisi e ottimizzazione di tempi e metodi di lavoro.


Modello burocraticoLa burocrazia riesce a gestire livelli elevati di complessità ma si trova disarmata quando incontra condizioni di incertezza e dinamismo. Emerge in questi casi una crisi di rigidità caratterizzata da difficoltà di adattamento strategico, di coordinamento interno e dalle conseguenze della demotivazione del personale del nucleo operativo.Emergono i circoli viziosi della burocrazia che stabilizzano il funzionamento su livelli bassi di efficacia e di rispondenza alle attese dei soggetti dei quali l’organizzazione dovrebbe servire bisogni e interessi.

Modelli organizzativi Modello decentrato

L’ente viene suddiviso in centri di responsabilità che rispondono al vertice strategico del conseguimento dei risultati riguardanti definiti insiemi di attività; introduzione di un doppio livello di direzione generale o almeno di coordinamento complessivo che riguardano l’intero ente e le singole unità divisionali presenza di divisioni che agiscono negli ambiti operativi affidati con livelli di autonomia sufficientemente ampiPossibilità di sviluppare strategie articolate, con distinzione tra il livello divisionale e quello dell’ente nel suo complessoL’istituzione di una struttura amministrativa centrale che offre supporto al vertice strategico nel coordinare alcuni aspetti del funzionamentoSviluppo di sofisticate modalità di controllo sui risultati, soprattutto attraverso il budget.


Modello decentrato

È esposta al rischio di diluire le proprie competenze distintive, o di defocalizzarsi dal proprio ruolo istituzionale

Crisi di dispersione di risorse ed energie e di mancata integrazione tra i diversi centri di attività

Modelli organizzativi Modello innovativo

Assetto strutturale flessibile, organico, imperniato su piccoli gruppi di specialisti ed esperti che costituiscono il cuore dell’enteUna sistematica collaborazione tra dirigenti, tecnici e specialisti, consulenti interni ed esterni, organizzata con modalità poco formalizzate e orientata a generare contesti nei quali le diverse specializzazioni integrano il loro lavoro per produrre innovazioni e realizzare scopi comuni (tecnostruttura assume la logica di servizi di supporto) Un orientamento delle unità di staff ad agire come unità di servizio internoLivelli forti di coinvolgimento degli operatori di tuti i livelli, partecipazione e motivazione.

LA DIRIGENZA NEGLI EE.LL.

La Dirigenza Pubblica

Il DPR 748/72:

lo scorporamento della carriera dirigenziale da quella direttiva

Il D.Lgs 80/98 ed il D.Lgs. n. 165/2001 “Testo Unico sul Pubblico Impiego”:

distinzione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni gestionali

Istituzione di un Ruolo Unico

Temporaneità degli incarichi (cd. Spoil System)

Responsabilità Dirigenziale

L. n. 145/2002 di riforma della Dirigenza Nuove modalità di conferimento e revoca

incarico (art. 19 TUPI) Accentuazione del merito professionale Mobilità e flessibilità ; osmosi pubblico-

privato; scambi con l’estero Fine del ruolo unico, istituzione dei ruoli

per Amm.ne e distinzione tra I e II fascia Giudice del lavoro come arbitro delle

controversie attinenti il rapporto contrattuale

La nuova disciplina dell’accesso alla qualifica di dirigente, è affidata a concorsi per esami ovvero a corsi-concorsi selettivi di formazione presso la Scuola Superiore della Pubblica amministrazione (art. 28 TUPI);

Mobilità tra settore pubblico e privato, consentendosi ora che i dirigenti delle pubbliche amministrazioni, i diplomatici, i prefetti, i magistrati, gli avvocati dello Stato, possano svolgere, previo collocamento in aspettativa, “attività presso soggetti e organismi, pubblici o privati, anche operanti in sede internazionale (art. 23 bis TUPI).

Il dirigente può delegare, per specifiche comprovate ragioni di servizio e per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, le seguenti competenze:

1.Curare l’attuazione dei progetti e delle gestioni ad essi assegnati dai dirigenti degli uffici dirigenziali generali, adottando i relativi atti e provvedimenti amministrativi ed esercitando i poteri di spesa e di acquisizione delle entrate;

2. Dirigere, coordinare e controllare l’attività degli

uffici che da essi dipendono e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con poteri sostitutivi in caso di inerzia;

La Dirigenza nella P.A. LocaleL’art. 27 TUPI come norma di raccordo per i Dirigenti delle Regioni e degli EE.LL.

Le norme di cui al Titolo IV del D.Lgs. 267/2000 T.U.EE.LL.

Gli incarichi dirigenziali attribuiti e definiti dal Sindaco (art. 50 TUEELL)

Distinzione tra la qualifica di Dirigente e gli Incarichi veri e propri (art. 109 TUEEL)

Enti minori: Possibilità di Incarichi dirigenziali;

I Responsabili dei servizi (art. 109 2 co TUEELL)

Il conferimento della posizione organizzativa (art. 11 CCNL)

I Dirigenti esterni con contratto a tempo determinato (art. 110 TUEELL)

La figura del Direttore Generale nei Comuni sopra i 15000 abitanti

Nomina esclusivamente fiduciaria

Coordinamento di tutti i Dirigenti; definizione degli obiettivi; controllo;

Supporto decisionale al Sindaco ed alla Giunta

L’utilizzo dei Dipendenti in convenzione con altro Ente; utilizzo di un medesimo dipendente pro quota (anche per i Dirigenti ed il D.G.)

Il Segretario Comunale (art. 97 TUEELL)

Caratteri della figura dopo la creazione dell’Agenzia

Responsabilità degli Uffici attribuibile al Sindaco e/o agli Assessori nei Comuni sotto i 5000 abitanti: notevole problematicità di tale previsione normativa

Significato onnicomprensivo di Responsabile di Servizio ai fini dell’adozione degli atti gestionali

Le competenze dei Responsabili dei Servizi

Distinzione preliminare:Organo quale soggetto persona fisica individuale o collegiale i cui atti ricadono sull’EnteUffici quale complesso organizzato di cose e persone funzionale all’Organo

La trasformazione dei Responsabili dei Servizi da Uffici funzionali alla Giunta, al Consiglio ed al Sindaco ad Organi Gestionali nella normativa dagli anni 90 ad oggi

Distinzione tra funzioni di indirizzo politico amministrativo e attività gestionale attuativa

Superamento delle ambiguità della disciplina previgente

Il TUEELL: Art. 107 co. I “…la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai Dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle Risorse Umane, strumentali e di controllo…”

Esempio di competenze attribuibili al Responsabile del

Servizio: i Provvedimenti in materia di circolazione

Il Consiglio adotta l’atto di indirizzo politico-

amministrativo che nei Comuni dove è obbligatorio è il

PUT (Piano Urbano del Traffico)

Il Responsabile del Servizio di Polizia Municipale

adotta i Provvedimenti applicativi dell’Atto di indirizzo

con riferimento: Alle fattispecie normative previste in quest’ultimo Alle circostanze che si realizzano nella realtà

Permanenza in questo caso come negli altri di una “zona

grigia” di possibile conflitto delle competenze

Divieto da parte degli Statuti e dei Regolamenti di attribuire competenze gestionali agli Organi di Governo dell’Ente (Art. 107 co. 4 TUEELL)

Deroga solo se prevista ope legis

Divieto di ingerenza degli Organi di Governo nell’attività gestionale; permanenza del Controllo politico-amministrativo sull’attività dei Responsabili dei Servizi

Centralità dello Statuto e dei Regolamenti per l’attribuzione delle varie prerogative ai Responsabili dei Servizi: impossibile in ogni caso derogare alle loro competenze gestionali

I Dirigenti quali Organi della PA Locale. Fonti:

Art. 45. DLgs 80/1998

1. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le disposizioni previgenti che conferiscono agli organi di governo l'adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti.

Articolo 107 Dlgs 267/2000 Funzioni e responsabilità della dirigenza

1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e' attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108.

Art. 107 comma 3: elencazione non tassativa delle competenze dei Dirigenti:3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;

b) la responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l'assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;

g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell'abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;

h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;

i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.

La Discrezionalità Gestionale dei Responsabili dei Servizi come tertium genus della Discrezionalità

La discrezionalità gest.le rende ai Dirigenti, negli ambiti di competenza, un ventaglio di possibilità decisionali in ordine ai modi ed ai tempi di attuazione degli atti generali di indirizzo emanati dagli Organi Politici

Esempio di discrezionalità gestionale nelle Ordinanze sulla circolazione stradale:

Ordinanza gestionale emanata dal Responsabile in occasione di una manifestazione.

Necessità in ogni caso del contemperamento dell’interesse pubblico con gli altri interessi

Gli Atti tipici dei Dirigenti

Le DeterminazioniLe Proposte (policy making)I Pareri (su atti della Giunta)Le Valutazioni Tecniche (visti)Le Relazioni; Le Attestazioni; Le CertificazioniLe attività di documentazione e verbalizzazioneLe Autorizzazioni provvedimenti discrezionali che incidono sui diritti condizionandone l’esercizio, a carattere ampliativo della sfera soggettiva

Concessioni/ Licenze Abilitazioni I provvedimenti amministrativi con i quali la P.A. conferisce ex novo posizioni giuridiche attive ai destinatari ampliandone la sfera giuridica

Le Ordinanze (atti che impongono un ordine)Gli Atti di Liquidazione (Mandati di pagamento)

I Contratti (atti di diritto privato)

La Classificazione delle competenze dei Dirigenti

Funzioni di Direzione degli Uffici

Funzioni Ispettive

Funzioni di Consulenza, Studio, Ricerca

Le competenze in materia di Personale:L’organizzazione e gestione del Personale, la gestione dei rapporti sindacali, analisi dei costi e dei rendimenti, la direzione il controllo sugli Uffici Dipendenti, l’attribuzione della Responsabilità dei Procedimenti, il Conferimento delle Posizioni Organizzative ex art. 8 CCNL, la mobilità interna ed esterna, il potere sanzionatorio verso l’operato dei Dipendenti.

Le competenze in materia di gestione delle risorse finanziarie e della spesaNecessario coordinamento con gli atti economici di competenza del Consiglio e della Giunta.

La Determinazione a contrarre per i contratti ad evidenza pubblica quale “Cartina di Tornasole” del riparto delle competenze in senso storico (la precedente deliberazione a contrarre) e gestionale (discrezionalità del Dirigente nell’individuare la modalità di contrattazione attraverso trattativa privata, appalto, appalto concorso etc.;criteri aggiudicazione)

Competenze in ordine alla spesa per tutti gli atti

La Presidenza delle Commissioni di Appalto o di Concorso e la nomina dei Componenti le Commissioni

Gli Atti Dirigenziali a contenuto d’ordineAtti a contenuto Autorizzatorio o Concessorio costituenti “Atti di Imperio” distinti dagli atti di gestione.

Competenza comunque spettante ai Dirigenti nel quadro delle cornici programmatiche tracciate dal Consiglio e dalla Giunta (es. Regolamento sul Commercio)

Importanza dello Statuto ai fini della legittimità dell’investitura dirigenziale anche in relazione al principio generale di sussidiarietà.

Esempi di competenze autorizzatorie:

Autorizzazioni edilizie

Autorizzazioni sanitarie

Occupazione del suolo pubblico

Concessioni di titoli validi per l’acquisto di servizi sociali

Autorizzazioni per locali di pubblico spettacolo nonché attività ricettive

Concessione licenze per esercizio di taxi

Il concorso dei Dirigenti al “Policy Making”

la Redazione delle Proposte di Provvedimento

Art. 5 della L. 241/19901. “1.Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all'unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell'adozione del provvedimento finale.

2. Fino a quando non sia effettuata l'assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell'articolo 4.

3. L'unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all'articolo 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse.”

Dirigente: Responsabile del Servizio

Funzionario delegato all’istruttoria: Responsabile del Procedimento

Flusso procedurale standard

Delega al procedimento da parte del Resp. Del Servizio

Redazione della proposta di Provvedimento da parte del Resp.le del Procedimento

Attestazione della completezza dell’istruttoria

Trasmissione della proposta al Resp.le del Servizio

Adozione del Provvedimento

Responsabilità del Dirigente per l’operato del Delegato al procedimento

Culpa in eligendo, in vigilando

Responsabilità del Delegato al Procedimento

Culpa in Agendo, in operando

Importanza della Proposta di Provvedimento nei casi in cui sia richiesto un ParereRuolo del Segretario Comunale nei Comuni più piccoliRuolo dei Responsabili dei Servizi negli Enti di grandi dimensioni (Parere di regolarità tecnica previsto nello Statuto o nei Regolamenti)

Il Direttore Generale nell’Ente LocaleQuale organo di vertice della Dirigenza dell’Ente Locale e di raccordo con gli Organi Politici nonché responsabile dell’attività gestionale in ordine al raggiungimento degli obiettivi

Competenze ex art. 108 TUEELLprovvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia sovrintende alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. predispone il piano dettagliato di obiettivi previsto dall'articolo 197, comma 2, lettera a), predispone la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall'articolo 169.

A tali fini, al direttore generale rispondono, nell'esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell'ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.

Il Segretario GeneraleÈ il garante della legittimità, economicità ed efficacia dell’azione amministrativa

Il Segretario consiglia dà pareri e deve coordinare i problemi sotto il profilo giuridico

ART. 97 TUEELLRUOLO E FUNZIONI

1. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all'articolo 102 e iscritto all'albo di cui all'articolo 98.

2. Il segretario comunale e provinciale svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti.

3. Il sindaco e il presidente della provincia, ove si avvalgano della facoltà prevista dal comma 1 dell'articolo 108, contestualmente al provvedimento di nomina del direttore generale disciplinano, secondo l'ordinamento dell'ente e nel rispetto dei loro distinti ed autonomi ruoli, i rapporti tra il segretario ed il direttore generale.

4. Il segretario sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l'attività, salvo quando ai sensi e per gli effetti del comma 1 dell'articolo 108 il sindaco e il presidente della provincia abbiano nominato il direttore generale. Il segretario inoltre:

a) partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;

b) esprime il parere di cui all'articolo 49, in relazione alle sue competenze, nel caso in cui l'ente non abbia responsabili dei servizi;

c) può rogare tutti i contratti nei quali l'ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente;

d) esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;

e) esercita le funzioni di direttore generale nell'ipotesi prevista dall'articolo 108, comma 4.

5. Il regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, può prevedere un vicesegretario per coadiuvare il segretario e sostituirlo nei casi di vacanza, assenza o impedimento.

6. Il rapporto di lavoro dei segretari comunali e provinciali è disciplinato dai contratti collettivi ai sensi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni ed integrazioni.

RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE

E RECESSO DEL DIRIGENTE

LA RESPONSABILITA’ DIRIGENZIALE

Revoca dell’incarico e spoil systemrisoluzione del rapporto di lavoroattribuzione di incarico diversoil licenziamento del dirigente

Evoluzione della responsabilità dirigenziale

Ulteriore rispetto a quella civile, penale, amministrativa, contabile e disciplinare, finalizzata a valutare l’attività complessiva del dirigente con i canoni del buon andamento, dell’imparzialità e della legittimità dell’azione degli uffici

misure, graduate in ragione della gravità della responsabilità e diversificate in ragione della qualifica attribuita

la prima formulazione del d.lgs. n. 29/1993

principio della distinzione di compiti tra organi politici ed organi burocratici

verifica dei risultati raggiunti dai dirigenti mediante appositi nuclei di valutazione composti da dirigenti generali e da esperti attraverso convenzioni con organismi pubblici o privati particolarmente qualificati nel controllo di gestione

la rimozione dalle funzioni e il collocamento a disposizione”

la valutazione chiaramente collegata al complessivo rendimento dell’attività

del dirigente e non all’esattezza ed alla correttezza dei singoli adempimenti

in termini di produttività, efficienza e rispondenza agli obiettivi (i.e. efficacia) che diveniva l’elemento determinante

organismi tecnici di valutazione (nuclei di valutazione o servizi di controllo interno)

attività “in posizione di autonomia” e dovere di referto “trimestralmente sui risultati della loro attività” “esclusivamente agli organi di direzione politica”,

La responsabilità dirigenziale

contemplava, pur nell’unitarietà della categoria, una responsabilità attinente

all’organizzazione degli uffici e del lavoro,

una responsabilità relativa alle risorse umane e finanziarie,

una responsabilità connessa all’attuazione delle politiche

Accertata responsabilità

Nell’ipotesi di inosservanza delle direttive e di risultati negativi della gestione le misure previste erano tre, da applicare previo esperimento del contraddittorio durante il quale il dirigente aveva diritto di essere ascoltato e di presentare controdeduzioni

sanzioni

a) il collocamento a disposizione del dirigente (generale e non) per il periodo massimo di un anno, con conseguente perdita del trattamento accessorio connesso alle funzioni.

b) il collocamento a riposo per ragioni di servizio per i dirigenti generali ed equiparati,

c) l’applicazione delle disposizioni del codice civile per i dirigenti non generali

La riforma degli strumenti di controllo

Il sistema dei controlli è stato compiutamente ridisegnato soltanto con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 su delega della legge n. 59/1997 che prevedeva forme di intervento sostitutivo nel caso di inerzia delle amministrazioni

La riforma della responsabilità dirigenziale l. n. 145/2002

Conferma della precedente graduazione della responsabilità dirigenziale (lieve, media e grave)

Una sola coppia di ipotesi mancato raggiungimento degli obiettivi nella inosservanza di direttive

Sanzioni in ragione della loro gravità : mancato rinnovo dell’incarico revoca dall’incarico collocamento a disposizione recesso

molteplici questioni interpretative

la qualificazione della responsabilità dirigenziale

il suo accertamento ; la precisazione delle misure

adottabili in caso di acclarata responsabilità.

Il licenziamento del dirigente

licenziamento per giusta causalicenziamento con preavvisoIl recesso per responsabilità dirigenziale

Potere disciplinare

il dirigente pubblico è soggetto al potere disciplinare al pari del restante personale;

si desume in maniera inequivoca, oltre che dal riferimento operato nell’art. 21 alla responsabilità disciplinare, dall’art. 55, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001

ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni si applicano l’art. 2106 del codice civile e l’art. 7, commi primo, quinto e ottavo, della legge 20 maggio 1970, n. 300»

I dirigenti privatizzati rientrano a pieno titolo nel personale destinatario della norma senza alcuna distinzione in relazione al tipo di incarico ricoperto.

Norme sanzionatorie

La contrattazione d’area dirigenziale, pur potendo prevedere anche sanzioni conservative in quanto a ciò non osta né la lettera né la ratio della norma (cfr. art. 55, comma 3 («la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi»), si è limitata a prevedere quale unica sanzione disciplinare il licenziamento, con o senza preavviso.

Normativa civilistica

Una specifica normativa di origine contrattuale relativa al licenziamento disciplinare non impedisce l’utilizzo delle nozioni privatistiche degli articoli 2118 e 2119 cod.civ., nonché dell’art. 3 della legge n. 604/1966 relative al licenziamento per giusta causa e per giustificato motivo soggettivo.

Licenziamento per giusta causa

ex art. 2119 può essere riferito a fatti e comportamenti «anche estranei alla prestazione lavorativa, di gravità tale da essere ostativi alla prosecuzione, seppure provvisoria, del rapporto di lavoro»

legittimo il licenziamento disciplinare anche qualora esso non derivi dall’inosservanza dei doveri del lavoratore definiti ed imposti dal codice disciplinare, ma discenda dalla violazione di alcuni doveri fondamentali che derivano dal necessario rispetto di norme primarie dell’ordinamento, prime fra tutte quelle penali, che non richiedono di essere specificate nel codice disciplinare.

Licenziamento con preavviso

Considerato emblematico della sussistenza di un potere di libera recedibilità dell’amministrazione pubblica al pari del datore di lavoro privato

Principio di proporzionalità

Il giustificato motivo soggettivo di licenziamento comporta la prova, secondo la Cassazione, non solo del mancato raggiungimento del risultato atteso ed eventualmente la sua oggettiva esigibilità, ma la dimostrazione di un notevole inadempimento degli obblighi contrattuali

Forma e procedura

tutti gli atti, dalla contestazione all’intimazione del licenziamento sono atti di diritto privato.

l’inapplicabilità della disciplina prevista dalla legge n. 241/1990 per gli atti e i procedimenti amministrativi: la motivazione dell'atto, il contraddittorio, la comunicazione di avvio del procedimento, l'accesso agli atti. Le disposizioni contrattuali consentono il

diritto di accesso agli atti del procedimento disciplinare da parte del dipendente o di un suo difensore munito di delega.

Parere del Comitato dei Garanti

l’amministrazione intenda applicare una misura in seguito ad accertata responsabilità dirigenziale

organismo che deve essere sentito obbligatoriamente (e da cui occorre ottenere parere favorevole)

contratti collettivi delle aree dirigenziali III e IV hanno subordinato l’intimazione anche del licenziamento disciplinare a tale parere

Responsabilità disciplinare e responsabilità dirigenziale

responsabilità tipica del dirigente pubblico si configura nel caso di «mancato

raggiungimento degli obiettivi», o di «inosservanza delle direttive imputabili al dirigente».

tre misure in ragione della gravità dell’inadempimento : impossibilità di rinnovo dello stesso incarico

dirigenziale, revoca dall’incarico ed inserimento del

dirigente nei ruoli dell’amministrazione di appartenenza

recesso dal rapporto secondo le disposizioni del contratto collettivo

Quale rapporto? L’art.21 restringerebbe l’ambito della responsabilità dirigenziale

a misura dei contenuti dell’incarico attribuito al dirigente I° teoria: Il rinvio alla contrattazione collettiva in materia di

responsabilità disciplinare rappresenterebbe un invito, alla vigilia di una nuova tornata contrattuale, a specificare in sede negoziale l’ambito della responsabilità disciplinare del dirigente, nella duplice veste sostanziale e procedimentale

II° teoria: responsabilità dirigenziale quale species di quella contrattuale disciplinare, collocando la prima lungo la medesima linea sequenziale»

Quale rapporto?

III° teoria: la responsabilità dirigenziale non è correlata necessariamente alla illecita violazione di norme primarie o secondarie, ma al solo dato “economico” del mancato raggiungimento dei risultati prefissati o al dato “politico” della grave inosservanza delle direttive impartite dall’organo competente

Una sostanziale differenza

In entrambi i casi ciò che rileva è l’inadempimento del dirigente,

nel caso della responsabilità disciplinare si applicano i consolidati canoni elaborati da una consolidata dottrina e giurisprudenza,

nel caso della responsabilità dirigenziale ciò che rileva è il mancato adempimento del risultato da parte del dirigente, indipendentemente dal verificarsi di un fatto sanzionabile sul piano disciplinare o dalla produzione di un danno.

ai sensi dell’art. 21 del D.Lgs. n. 165/2001 ciò che rileva non è l’inadempimento di natura disciplinare, bensì l’incapacità del dirigente ad eseguire l’incarico ed in particolare a raggiungere i risultati cui egli è tenuto.

L’onere della prova

Nel caso del procedimento disciplinare incombe al datore di lavoro fornire la prova del comportamento inadempiente ed illecito del dipendente, nel caso della responsabilità dirigenziale è onere del dirigente dimostrare la non riferibilità dell’inadempimento alla sua sfera soggettiva

Il recesso per responsabilità dirigenziale

Si tratti di un recesso con preavviso ovvero per giusta causa?I contratti d’area dirigenziale nonché il dato sistematico militano per la giusta causa. In questa ipotesi si realizza la coincidenza temporale tra la misura della revoca immediata dell’incarico e la cessazione altrettanto immediata dal rapporto di lavoro che costituisce una conseguenza obbligata dell’applicazione del principio di buon andamento.

Nell’altra ipotesi: la revoca immediata dell’incarico, opererebbe analogamente a

quanto avviene per la meno grave ipotesi di media responsabilità; il rapporto di lavoro, pur destinato ad estinguersi, non cesserebbe

immediatamente il dirigente sarebbe transitoriamente collocato nei ruoli della

singola amministrazione, in attesa della scadenza del periodo di preavviso, senza però poter operare alcuna attività a favore dell’amministrazione.

Accertamento della mancanza di giustificazione

la contrattazione collettiva e non la legge deve definire le forme di tutela in caso di licenziamento ingiustificato e/o illegittimo

la tutela è di tipo meramente obbligatorio

Termine di 60 giorni ( art. 6 legge n. 604/1966), salvo l’onere di esperire preventivamente il tentativo obbligatorio di conciliazione ex art. 412 bis cpc.

Diritto alla reintegrazione

autorevole dottrina ritiene che la previsione dell’art. 51, comma 2, inapplicabile ai dirigenti

L’art. 18 St.lav. si applica ai dirigenti pubblici (al pari di quelli del settore privato) solo nel caso di licenziamento discriminatorio

nei confronti del dirigente pubblico si applicano le norme sul licenziamento nullo per motivi censurati dall’ordinamento, quali il licenziamento della lavoratrice madre o per causa di matrimonio.

Diritto al risarcimento

Tutela risarcitoria è riferibile a tutti i casi di recesso carente di motivi, sia per responsabilità dirigenziale che per responsabilità disciplinare.

eventuali vizi procedurali

I vizi ricadono sugli atti finali, Li rendono invalidi ed esposti a provvedimenti giurisdizionali

dichiarativi o costitutivi a seconda che sia configurabile una nullità od una annullabilità

I contratti collettivi soltanto con riguardo alla responsabilità dirigenziale stabiliscono che «l’annullamento della procedura di accertamento della responsabilità» «costituisce condizione risolutiva del recesso

Nel silenzio della fonte contrattuale qualora sia accertato un vizio nello svolgimento del procedimento disciplinare il dirigente avrà diritto a percepire unicamente una tutela economica di natura risarcitoria.

la dirigenza dott. antonio damiano. un nuovo scenario il decennio di riforme nella pa hanno cercato...

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