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La educación superior: retos y perspectivas

Luis Enrique Orozco Silva(compilador)


CompiladorLuis Enrique Orozco Silva

Primera edición: septiembre de 2013

© Luis Enrique Orozco, autor compilador © Universidad de los Andes

Ediciones UniandesCarrera 1ª núm. 19-27, edificio Aulas 6, piso 2Teléfono: 339 4949, ext. 2133Bogotá, D. C., Colombiahttp://ediciones.uniandes.edu.co/[email protected]

ISBN: 978-958-695-919-3ISBN e-book: 978-958-695-920-9

Corrección de estilo: David González Diagramación y diseño de cubierta: Angélica Ramos Imagen de cubierta: Angélica Ramos

Impresión y acabados:LEGIS S. A.Av. calle 26 núm. 82-70Teléfono: (57 1) 4255255www.impresoslegis.com.coBogotá, D. C., Colombia

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La educación superior: retos y perspectivas / compilador Luis Enrique Orozco Silva. – Bogotá: Universidad de los Andes, Ediciones Uniandes, 2013.

562 p. ; 16,8 x 23,8 cm.

Otros autores: Alejandro Gaviria, Gustavo Nicolás Páez, José Rafael Toro, Carlos Caballero Argáez, Luis Omar Herrera, Fabio Sánchez Torres, Juliana Márquez Zúñiga, Rodolfo Arango, Carlos B. Gutiérrez, Sergio de Zubiría, Juny Montoya Vargas, Eduardo Escallón Largacha, Carl Langebaek, Juan Benavides, Mateo Hoyos López, Juan Pablo Flechas.

ISBN 978-958-695-920-9

1. Educación superior – Colombia I. Orozco Silva, Luis Enrique II. Gaviria, Alejandro III. Páez, Gustavo Nicolás IV. Toro Gómez, José Rafael V. Caballero Argáez, Carlos, 1947- VI. Herrera, Luis Omar VII. Sánchez Torres, Fabio José VIII. Márquez Zúñiga, Juliana IX. Arango, Rodolfo X. Gutiérrez Alemán, Carlos Bernardo, 1938- XI. Zubiría Samper, Sergio de XII. Montoya Vargas, Juny XIII. Escallón Largacha, Eduardo XIV. Langebaek, Carl XV. Benavides, Juan XVI. Hoyos López, Mateo XVII. Flechas, Juan Pablo XVIII. Universidad de los Andes (Colombia). CDD 378.861 SBUA

v

Índice

LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS vii

PRESENTACIÓN xi

INTRODUCCIÓN 1

1. TENDENCIAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN SUPERIOR

Luis Enrique Orozco Silva 31

2. COBERTURA Y CALIDAD EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Alejandro Gaviria, Gustavo Nicolás Páez y José Rafael Toro 79

3. EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Carlos Caballero Argáez, Luis Omar Herrera y otros 121

4. LA FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA. ESTRUCTURA ACTUAL Y RETOS FUTUROS

Fabio Sánchez Torres y Juliana Márquez Zúñiga 181

5. LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL ORDEN DEMOCRÁTICO CONSTITUCIONAL

Rodolfo Arango 201

6. DOCENCIA E INVESTIGACIÓN. ¿HACIA LA UNIVERSIDAD INVESTIGATIVA?Carlos B. Gutiérrez 251

vi

7. LA EDUCACIÓN TÉCNICA Y TECNOLÓGICA EN COLOMBIA. DINÁMICA DE TRANSFORMACIÓN Y DESAFÍOS INMEDIATOS

Luis Enrique Orozco Silva 273

8. DESERCIÓN EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA DURANTE LA PRIMERA DÉCADA DEL SIGLO XXI: ¿POR QUÉ HA AUMENTADO TANTO?Fabio Sánchez Torres y Juliana Márquez Zúñiga 307

9. LA PERTINENCIA SOCIAL DE LA UNIVERSIDAD: DILEMAS Y POTENCIALIDADES

Sergio de Zubiría 343

10. LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR: ¿RECURSOS, ACTIVIDADES O RESULTADOS?Juny Montoya Vargas y Eduardo Escallón Largacha 379

11. EL IMPACTO DE LA ACREDITACIÓN EN COLOMBIA

Carl Langebaek 419

12. INSTITUCIONES, INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN COLOMBIA

Juan Benavides 447

13. EL MOVIMIENTO ESTUDIANTIL FRENTE A LA REFORMA A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA

Mateo Hoyos López y Juan Pablo Flechas 483

CONCLUSIÓN 533

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Lista de siglas y acrónimos

aacu Association of American Colleges and Universities [Asociación de Universidades de los Estados Unidos]

aba American Bar Association [Federación Americana de Abogados]

abet Accreditation Board for Engineering and TechnologyAcces Acceso con Calidad a la Educación SuperiorAciet Asociación Colombiana de Instituciones de Educación

Tecnológicaacta American Council of Trustees and Alumnialca Área de Libre Comercio de las AméricasAscun Asociación Colombiana de Universidadesasci American Society of Civil Ingenieers [Sociedad

Americana de Ingenieros Civiles]asee American Society for Ingineering Education

[Sociedad Americana para la Educación en Ingeniería]bid Banco Interamericano de Desarrollobirf Banco Internacional de Reconstrucción y Fomentobm Banco MundialCepal Comisión Económica para América Latina y el CaribeCeres Centros Regionales de Educación Superiorcesu Consejo Nacional de Educación SuperiorCinda Centro Interuniversitario de DesarrolloClacso Consejo Latinoamericano de Ciencias Socialescna Consejo Nacional de Acreditacióncnc Cuadro Nacional de CualificacionesColciencias Instituto Colombiano para el Desarrollo de la Ciencia

y la TecnologíaConaces Comisión Nacional de Aseguramiento de la Calidad

de la Educación Superior dane Departamento Administrativo Nacional

de Estadísticasdesc Comité de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales de la onudnp Departamento Nacional de PlaneaciónEcaes Exámenes de Calidad de la Educación Superior

viii

ept Educación Para TodosFindeter Financiera de Desarrollo Territorial Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Socialesfmi Fondo Monetario Internacionalfna Fondo Nacional del Ahorrofng Fondo Nacional de GarantíasFodesep Fondo de Desarrollo de la Educación Superiorfun Fondo Universitario Nacional [en el cap. 1]fun Federación Universitaria Nacional [en el cap. 13]gats General Agreement on Trade in Services [Acuerdo

General en Comercialización de Servicios]gatt General Agreement on Tariffs and Trade [Acuerdo

General sobre Tarifas y Aranceles]hkust Hong Kong University of Science and Technologyibc Ingreso Básico de Cotizaciónicbf Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarIcetex Instituto Colombiano de Crédito Educativo y

Estudios en el ExteriorIcfes Instituto Colombiano para la evaluación

de la Educación Idei Instituto de Economía Industrialies Instituciones de Educación SuperiorIesalc Instituto Internacional para la Educación Superior en

América Latina y el Caribeiime Institute for International Medical Educationipc Índice de Precios al Consumidoriss Instituto de Seguridad Socialmaeu Mesa Amplia Estudiantil Uniandinamane Mesa Amplia Nacional Estudiantil men Ministerio de Educación Nacionalmnc Marco Nacional de Cualificacionesoce Organización Colombiana de Estudiantesoecd Organisation for Economic Cooperation and

Development [Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico]

oit Organización Internacional del Trabajoomc Organización Mundial del Comercioonu Organización de las Naciones Unidaspaca Programa de Acción Curricular Alternativopei Proyecto Educativo Institucional pib Producto Interno Bruto

ix

pisa Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes

Saces Sistema de Aseguramiento de la Calidad del Servicio de Educación Superior

sena Servicio Nacional de Aprendizajesir Sistemas de Innovación Regionalsfch Sistema de Formación de Capital Humanosmmlv Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentessncti Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e InnovaciónSnedes Sistema Nacional de Evaluación Docente en

Educación SuperiorSnies Sistema de Información de la Educación SuperiorSpadies Sistema de Prevención y Análisis de la Deserción en

las Instituciones de Educación Superiorsue Subsistema de Universidades Estatales tic Tecnologías de la Información y la Comunicación tlc Tratado de Libre ComercioTyT Técnico(a) y tecnológico(a)Udual Unión de Universidades de América LatinaUnido United Nations Industrial Development Organisation

[Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial]

unam Universidad Nacional Autónoma de Méxicounec Unión Nacional de Estudiantes Colombianos Unesco United Nations Educational, Scientific, and Cultural

Organisation [Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura]

Usaid United States Agency for International Development [Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo]

xi

Presentación

La educación superior se encuentra en el corazón del debate público dentro del marco de una reforma de la Ley 30 de 1992. Entre las razo-

nes del cambio de la norma se mencionan de modo insistente y a nivel general que han transcurrido dos décadas de su promulgación y que el escenario en que operan las instituciones ha cambiado. De una parte, el conocimiento se ha convertido en fuerza productiva y fuente de riqueza de las naciones; y de otra, la revolución en las teorías de la información y en las nuevas formas de comunicación ha modificado las formas de producción y reproducción del conocimiento. De esta manera, las institu-ciones de educación superior, se dice, deben replantear la naturaleza y las modalidades de sus funciones básicas de la docencia y la investigación, así como su proyección hacia la sociedad global.

Sin embargo, en nuestro contexto más cercano el sistema de educación superior tiene poca pertinencia, relativa baja calidad y un alto grado de inequidad; y las instituciones de educación superior pasan por turbulen-cias que afectan tanto sus condiciones internas de operación como su legi-timidad en la sociedad. Estas turbulencias tienen que ver con las nuevas demandas por educación superior de diferente tipo, de parte de los estra-tos sociales de menores ingresos; con las nuevas exigencias de los merca-dos laborales, que cada vez son más diferenciados y versátiles y obligan a pensar en nuevas profesiones y carreras; con las nuevas formas de producción del conocimiento, que exigen a las universidades modificar las formas de gestión de sus funciones sustantivas; con las demandas del sector productivo a las universidades en un entorno global que las obliga a ser cada vez más pertinentes; con la conformación de espacios internacionales para la educación superior que hacen que las universi-dades operen en red y deban formar a sus estudiantes con estándares internacionales, como personas competentes a nivel global; y todo esto, en un contexto creciente de escasez de recursos. Lo anterior hace pensar que en el escenario actual el modelo clásico de universidad, aquel que se heredó de la universidad alemana, debe ser repensado, y que es necesario preguntarse qué debería ser conservado y qué debería ser modificado. Parecería urgente que la universidad recupere su tarea de ser, a la vez, “conciencia crítica del presente” y puntal de desarrollo del país.

xii LA EDUCACIÓN SUPERIOR: RETOS Y PERSPECTIVAS

En este contexto hay que pensar que, dada la magnitud de la problemá-tica, la norma no produce de por sí el cambio, pero sí crea condiciones para que las instituciones agencien su tarea ejerciendo una autonomía responsable que las coloque por fuera de toda sospecha. Por lo tanto, se puede considerar que la reforma es necesaria y que los retos por enfrentar trascienden la preocupación más básica de “reglamentar el sistema ope-rativo de la prestación del servicio público de la educación”.

De lo que se trata es de concebir una política pública de educación supe-rior; esto es, de articular un sistema con visión de futuro, de frente a las urgencias del desarrollo del país y sin abandonar lo que histórica- y con-ceptualmente han sido algunas de las instituciones que lo integran, como son las universidades. De igual modo, es urgente disponer de instru-mentos y dispositivos que, respetando la autonomía universitaria, urjan los cambios necesarios y eviten que las normas sean una ocasión para capturar el Estado en beneficio de los intereses corporativos —presenta-dos, en algunas ocasiones, como parte del interés general—.

El debate está abierto y las instituciones de educación superior tienen derecho a la palabra sobre la base de una ética de la inteligencia y de un com-promiso con el país, y haciendo uso del mejor conocimiento disponible.

En esta dirección, la Universidad de los Andes desea presentar al país un conjunto de estudios hechos desde la perspectiva académica y por dife-rentes especialistas que forman parte de la comunidad académica de la Universidad. Estos trabajos reflejan el pensamiento de personas que han dedicado su vida al estudio y que entienden que es su obligación, como ciudadanos y profesores universitarios, realizar un trabajo relevante social- y científicamente para la construcción de un país menos inequita-tivo, más justo, más flexible y más abierto.

Los temas han sido escogidos teniendo en cuenta aquellos aspectos sub-yacentes a la discusión jurídica y política de los proyectos de reforma que se presenten por parte del Gobierno o de los gremios organizados. En algunos de los capítulos se plantean de manera rigurosa y metódica los términos del debate necesario, y en otros se avanza en una formulación de propuestas para el articulado de la Ley. Cada autor ha abordado la temática correspondiente con absoluta libertad de pensamiento y por ello no se trata de una obra homogénea en su orientación; por el contrario, el lector atento podrá encontrar en los diversos capítulos posiciones con-trapuestas respecto de asuntos semejantes. El desarrollo de los diferen-tes temas está articulado por una orientación básica consistente en tener como eje del análisis la política pública en materia de educación superior.

PRESENTACIÓN xiii

La obra en su conjunto busca invitar y contribuir a la construcción de un consenso social en la identificación de los puntos centrales de la política pública necesaria. Para ello desea brindar elementos para el debate bajo la convicción de que colocar sobre el escenario público estos puntos de vista aquilata el interés de la Universidad de los Andes por contribuir a la discusión sobre un tema que afecta el desarrollo del país y el futuro de la educación superior.

Pablo Navas Sanz de SantamaríaRector de la Universidad de los Andes

Agosto de 2013

1

Introducción

La comunidad académica en América Latina se mantiene apegada a una concepción de universidad que data de principios del siglo xix;

sin embargo, el origen histórico de la institución universitaria en nuestro medio, con excepción del Brasil, proviene de la experiencia salmantina de universidad (1218). De hecho, esta última pesa todavía en la manera de concebir la estructura académica y las formas de organización de las uni-versidades y quizá explica por qué en estas prevalece la función de pro-fesionalización.

La presencia de la investigación en la universidad, que como idea inspiró a von Humboldt para fundar la Universidad de Berlín (1811) con el fin de hacer avanzar las fronteras del conocimiento en las ciencias naturales y en los saberes humanísticos, permitió considerar a este último como valor y fin en sí mismo y a la organización universitaria como un ámbito en el que se cultiva la inteligencia científi ca y la humanidad ejerce el dere-se cultiva la inteligencia científica y la humanidad ejerce el dere-cho de buscar la verdad sin restricciones —voluntad de verdad—, pero en el que también se forman los miembros de una élite cultural al ser-vicio de los altos cargos del Estado —voluntad de eticidad—. De esta doble voluntad se desprende que las comunidades académicas posean y asuman como tareas: desarrollar el conocimiento; formar las élites pro-fesionales y políticas; hacer fuerte y sólido el desarrollo cultural de cada pueblo, y contribuir a la cohesión social.

Sobre la base de estas características de la universidad europea de prin-cipios del siglo xix se comenzó a construir la cultura universitaria en América Latina, y a lo largo del tiempo ese imaginario ha cumplido una doble función: por una parte, ha servido como discurso que legitima la existencia de las universidades, y por otra, como ideología legitimante de la acción política de estas. En cualquiera de los dos casos le es muy difí-cil al Estado controvertir tal imagen, y hacerlo significaría desvirtuarla en aras de intereses ajenos a la “idea”. Se olvida, claro está, que bajo la autoimagen de la universidad y de la tribu académica subyace un núcleo de intereses corporativos —a veces inconfesables—. Por esta razón, en la práctica es muy difícil llegar a consensos duraderos entre el Estado y las universidades. Para aquel, la universidad no es pertinente; y para esta, ser funcional al Estado desvirtúa su esencia. Se engendra así una

2 LA EDUCACIÓN SUPERIOR: RETOS Y PERSPECTIVAS

desconfianza mutua que con frecuencia favorece la dinámica de la sos-pecha y bajo la lógica del poder permite que el Estado sea capturado por diferentes grupos de interés.

En las últimas décadas el escenario ha cambiado y la “idea” o concepto de universidad de los clásicos ha evolucionado. Ya no se pretende que la universidad comprenda todos los campos del conocimiento científico y humanístico, lo que tiene que ver, en parte, con que se han agotado las posibilidades de que una persona abarque todos los dominios del saber. Además, en la actualidad el investigador aislado es un fenómeno cada vez más raro y la complejidad del conocimiento pone de relieve la importancia de la especialización: el saber mismo explota en disciplinas, y más que eso, en “territorios problema” que exigen una intervención interdisciplinaria.

Este cambio sustancial en las formas del conocimiento implica que la “idea” de universidad también debe cambiar y que el intento por mante-nerla es un tanto anticuado, sin que ello signifique que se debe remplazar el estilo de la “universidad idea” por el de la “universidad mercado”. No se trata de pasar del juego de las ideas al juego de las fuerzas del mercado, aunque es claro que la dinámica de expansión del capitalismo fragmenta los saberes y debilita los Estados nacionales, supuestos sobre los cuales se construyó la universidad moderna.

La tarea de redefinir el papel de las universidades se dificulta a causa de las presiones que la sociedad y el Estado ejercen sobre ellas. La ampliación de la demanda, la conversión del conocimiento en fuerza productiva, el impacto de la globalización y el desarrollo y la importancia de las nue-vas tecnologías de la información y la comunicación han hecho que las instituciones universitarias enfrenten serias turbulencias que afectan su calidad y ponen en duda su legitimidad y pertinencia como instituciones insustituibles en el desarrollo de los países. A pesar de experiencias exi-tosas de universidades bien consolidadas, ya son visibles las limitaciones del “estilo tradicional de universidad” para responder adecuadamente a los nuevos desafíos. La realidad parece ser que no se sabe muy bien cómo crear la “universidad necesaria”.

La universidad colombiana no escapa a esta crítica situación. La pro-puesta de reforma del sistema de educación superior promovida por el Gobierno nacional, a pesar de estar orientada más a reglamentar el sistema que a transformarlo, fue retirada por la imposibilidad de llegar a acuerdos que la hicieran viable —al respecto, es importante destacar que el disenso no se centró en los puntos sustantivos de la reforma, con

INTRODUCCIÓN 3

excepción del tema del financiamiento de la universidad pública—. Si bien es cierto que el objetivo explícito del Presidente de la República fue adecuar el sistema a las nuevas demandas internas y externas, pudieron más la capacidad de movilización de los estudiantes y la fuerza política del poder corporativo.

En este contexto, lo central es que el cambio de escenario en el que operan las universidades, la evolución de las formas de producir conocimiento, el papel del saber en el marco de una economía global y las nuevas deman-das de la sociedad obligan a repensar el estilo de universidad necesario, a identificar la mejor forma de organizar el sistema de educación superior y a crear las condiciones normativas para que este sea percibido por las diferentes clientelas como relevante para el país tanto científica- como socialmente. La Universidad de los Andes desea contribuir a esta tarea desde su propia perspectiva y a ello apuntan los diferentes aportes que el lector encontrará en este libro.

El capítulo 1 presenta las tendencias de la política pública durante el período comprendido entre 1980 y 2012, lapso en el que se estructuró el sistema de educación superior actual, el cual el Gobierno ha tratado de reformar desde 2011. En ese capítulo y para dicho período se han pri-ítulo y para dicho período se han pri- y para dicho período se han pri-vilegiado como foco de análisis las normas estructurantes del sistema a través del Decreto 80 de 1980, la Ley 30 de 1992 y el intento de reforma del actual Gobierno.

A través del Decreto Ley 80 de 1980, expedido en el marco de facultades extraordinarias concedidas al presidente de la república, se hizo la pri-mera formulación de la organización de las modalidades de educación superior en el país, se reconoció la autonomía de las instituciones y se trató de poner en orden la dispersa oferta educativa en el marco de un mercado lleno de asimetrías. Esto implicó un gran esfuerzo por formular una política centrada en la inspección, el control y la vigilancia del ser-vicio público de la educación superior, siguiendo las tendencias de las reformas educativas de la década de los setenta en América Latina.

Bien pronto, sin embargo, se hizo evidente el exceso de control, vigilancia y centralismo en la gestión del sistema educativo. Además, la función política asignada a la formación de una élite pasó a un segundo lugar y se puso de relieve la importancia de profesionalizar una tecnocracia requerida por la economía y los mercados laborales. Esto condujo a fina-les de la década al inconformismo de los diferentes grupos de interés y a la conciencia de que era necesario dar un viraje en las políticas sobre educación. La urgencia de este cambio se agudizó con la Carta Política de


1991, cuyos planteamientos sobre la autonomía universitaria colocaron el ánimo de control y vigilancia en segundo lugar.

Por su parte, la Ley 30 de 1992 buscó desarrollar el contenido constitu-ó desarrollar el contenido constitu- desarrollar el contenido constitu-cional con todo su alcance y replanteó la estructura del sistema de educa-ó la estructura del sistema de educa- la estructura del sistema de educa-ción superior; entre otras cosas, cambió el concepto de “modalidad” por el de “campo de acción” y trató de precisar la identidad, el significado y el alcance de la formación técnica y tecnológica. Esta ley recogió los plantea-mientos del Decreto 80 de 1980, pero los modificó sustancialmente: pro-ó sustancialmente: pro- sustancialmente: pro-curó ir más allá de una asignación inercial de los recursos y propuso una fórmula que garantizaba una asignación menos incierta y menos sujeta al poder negociador de las instituciones frente al Estado. De igual modo, diseñó mecanismos para el rendimiento de cuentas de las instituciones, creó el Subsistema de Universidades Estatales (sue) y propició un replan-teamiento de las funciones del entonces Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior —ahora Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes)—. A pesar de los esfuerzos y avances en temas claves —como las mejoras en la institucionalización de las acti-vidades de investigación en las universidades, la introducción de la cul-ón de la cul- de la cul-tura de la evaluación y la creación de organismos enfocados en mejorar la calidad de la oferta educativa—, bien puede decirse que la Ley 30 de 1992 significó una contrarreforma del Decreto 80 de 1980 en materia de inspec-ción, control y vigilancia. El contenido del artículo sobre la autonomía, la tardía reglamentación de la Ley en materia de inspección y control, y la debilidad de los instrumentos normativos llevaron a que el Estado care-ciera de mecanismos para impedir que algunas instituciones abusaran de su autonomía. Paulatinamente fue incrementándose el poder de captura del Estado por parte de ciertos agentes y el poder de negociación de los grupos de interés en el interior del sistema, cuyos potenciales se hicieron visibles en el revés que tuvo el proyecto de reforma formulado por el actual Gobierno.

Dado que la vigencia de la Ley 30 se prolonga hasta el presente, el autor del capítulo 1 considera necesario hacer referencia a las medidas tomadas por el Gobierno entre 2002 y 2010. En este lapso la política pública se cen-tró en ampliar la cobertura; en cohesionar los organismos creados ante-riormente en el Sistema de Aseguramiento de la Calidad del Servicio de Educación Superior (Saces) —aunque no hubo reglas claras para que este funcionara en tanto “sistema”—; en mejorar el Sistema de Información de la Educación Superior (Snies); en crear el Observatorio Laboral, y en generar líneas de acción para la recuperación de la educación técnica y tecnológica. Todas estas iniciativas fueron sustentadas con un “discurso” de lucha por la calidad.

INTRODUCCIÓN 5

Vale la pena señalar que tanto la Ley 30 de 1992 como las medidas toma-das entre 2002 y 2010 trataron de responder a problemas que ya se habían identificado antes de entrar en vigencia el Decreto 80 de 1980, a saber: la baja calidad del servicio, las asimetrías del mercado, la concentración de la oferta, la inequidad, la baja pertinencia y la escasa asignación de los recursos en comparación con la inversión en educación en otros países de la región.

En este contexto es razonable el esfuerzo del Gobierno actual por propi-ciar una reforma de la Ley 30 de 1992, la cual es necesaria debido a los cambios en el escenario en el cual operan las instituciones y al impacto y las exigencias que la globalización de la economía tiene en la forma-ción del talento humano del país. Sin embargo, los objetivos de esta reforma no coinciden con los intereses corporativos en juego, para los cuales parece no ser importante aumentar la calidad, crear un mercado vigoroso de educación superior, diseñar un esquema de financiamiento para la universidad pública y procurar que las instituciones se vincu-len activamente a las exigencias del desarrollo nacional en búsqueda de una mayor pertinencia. Como se mencionó anteriormente, la imposibilidad de crear consensos tiene que ver con los intereses privados de los grupos que intervienen en la negociación, con el alto poder de captura del Estado que tienen algunos agentes en disputa y con la desconfianza mutua entre el Estado y el sector universitario del país.

El capítulo 2 se concentra en dos temas importantes: la cobertura y la cali-dad de la educación superior, cada uno de los cuales es abordado desde aproximaciones muy distintas. Con respecto al tema de cobertura, los autores presentan estadísticas que permiten, en una primera aproxima-ción, dimensionar la educación superior colombiana; en cuanto al tema de la calidad, dentro de la inmensa dificultad que resulta abordarlo, intentan presentar correlaciones entre las variables académicas, institucionales y económicas que determinan esta característica esencial de la educación. Abordar el tema de la cobertura, en principio, se limita al problema de censar poblaciones, mientras que el tema de la calidad, por el contrario, implica analizar las consecuencias complejas de las interacciones entre personas, recursos y modelos educativos. En la práctica, la relación armó-nica entre cobertura y calidad es la clave de una política pública exitosa de educación superior.

Cuando se observan las datos de cobertura en Colombia —37%, 24% universitaria y 13% técnica y tecnológica—, por supuesto que surge la pregunta acerca de si el país “está bien” y si ha crecido adecuadamente, así como otras preguntas más detalladas sobre la distribución de esa


cobertura que se mencionarán en detalle en este capítulo. Sobre las mag-nitudes gruesas se puede afirmar que la cobertura en Colombia es apenas comparable a la del promedio latinoamericano. El país no se distingue por ir adelante, pero tampoco está rezagado respecto a ese promedio. Ahora bien, al examinar un indicador ambicioso, como es la cobertura promedio de la oecd —un deber ser—, se encuentra que Colombia tiene un rezago de casi 30 puntos porcentuales. Esto quiere decir que no solo Colombia sino toda Latinoamérica tiene un enorme atraso en educación superior cuando se la compara con los países de mayor grado de desa-rrollo, y sería muy extraño que no fuera así. Si bien la cobertura de países como Colombia está muy por debajo de la oecd, podría esperarse que la tasa a la cual crece la cobertura en Colombia sea mayor que la de países que ya han alcanzado altos niveles de educación superior —como es el caso de los miembros de la oecd—. Sin embargo, esto no es cierto: el rezago de Colombia no solo es alto —30 puntos—, sino que la tenden-cia a disminuirlo es lenta. Esto puede sugerir que los esfuerzos que se han hecho en las últimas décadas, si bien han sido importantes, son aún insuficientes.

Las anteriores solo son comparaciones entre la cobertura de Colombia y las coberturas en países vecinos y en países con altos grados de desarrollo. Esto da una idea de cuáles debieran ser las metas y consignas de creci-miento del sistema de educación superior. Sin embargo, las comparacio-nes no responden las preguntas estructurales más importantes. Así, por ejemplo: para un determinado patrón de desarrollo económico, ¿cuál debe ser el tamaño y naturaleza general de la educación superior colombiana? En este libro no se intenta —en medida alguna— responder a esta pre-gunta, pero sí se enfatiza que un índice de cobertura por sí solo no dice mucho; es en relación con las condiciones sociales y económicas dentro de las cuales opera el sistema educativo como se podrá saber el significado de los índices de cobertura. A manera de ejemplo del significado de la educación superior en Colombia, vale la pena recordar que para la última década el crecimiento del empleo de personas con formación universi-taria fue mayor que el promedio de crecimiento del empleo en el país y superior a cualquier otra categoría de empleo formal o informal. ¿Cuánto pierde cada joven —y el país— en términos de desarrollo social y econó-mico cuando se le cierran las puertas de la educación superior? Casi dos terceras partes de los jóvenes colombianos pierden esa oportunidad, y el país deja de beneficiarse del talento de ellos tanto como habría podido.

El estudio de la cobertura debe desagregarse dependiendo de diversas dimensiones que afectan la educación superior. La primera es la dimensión

INTRODUCCIÓN 7

regional. La distancia entre las coberturas regionales y los promedios nacionales puede ser lo suficientemente alta como para que la situación de algunas regiones represente una realidad completamente distinta —y peor— a la que se analiza con los promedios. En el capítulo 2 se hace una sectorización en cuatro grandes regiones que vagamente parten del “cen-tro” y se extienden hacia la periferia. La diferencia en cubrimiento entre regiones consecutivas es de más de diez puntos en todos los casos, y la diferencia entre Bogotá y la región más periférica llega a sesenta puntos, lo que muestra la heterogeneidad con la cual se ha manejado el desarrollo de la educación superior en el país.

Los autores del segundo capítulo proponen que no es posible superar ciertos umbrales de cobertura sin una contribución sustancial de educa-ción privada, la cual es muy significativa —especialmente en las zonas de alta cobertura, correspondientes a las principales capitales—. Así mismo, la educación privada comienza a desaparecer en la medida que se consideran las regiones más periféricas de país. La dependencia al sector privado en lo que respecta al cubrimiento de la educación supe-rior —debe recordarse aquí que cerca de la mitad de todo el cubrimiento en Colombia corresponde a educación superior privada— entraña dos problemas complejos: el primero es poder mantener calidad educativa con recursos provenientes exclusivamente de matrículas, a sabiendas de que la capacidad de pagarlas disminuye en la medida en que se cubre un mayor espectro de población; el segundo está asociado con la relación que muy seguramente existe entre la oferta de educación privada y la actividad económica de la ciudad en la cual se da dicha oferta. Estos dos problemas restringen las posibilidades de tener alta calidad en todo el espectro social de la educación privada y limitan la posibilidad de que este sector de la educación evolucione en las zonas más periféricas y de menor desarrollo económico. Ambos problemas apuntan a la necesidad de revisar de manera crítica cuál debe ser el alcance en términos de cubri-miento del sector privado dentro de la educación superior en Colombia, lo cual obviamente lleva a plantear la pregunta acerca de cuál debería ser la meta de largo plazo en términos de educación pública del Estado y la sociedad colombianos.

La segunda parte del capítulo 2 explora la relación existente entre los insu-mos y recursos y la calidad de la educación universitaria en Colombia. El alcance del trabajo no se restringe a hacer comparaciones entre las “varia-bles de salida” de la educación de diversas universidades: va más allá y busca establecer qué relación existe entre resultados e insumos, tarea necesaria para orientar las políticas encaminadas a desarrollar la calidad del sistema universitario.


Las variables consideradas en el modelo desarrollado se dividen en aquellas que caracterizan al estudiante —resultado en el examen Saber 11 y estrato socioeconómico— y aquellas que caracterizan a la institución educativa —escolaridad del cuerpo profesoral, estudiantes por profesor, acreditación de calidad de programas, sector público o privado—. La medición de calidad se hizo con el promedio de pruebas Saber Pro sobre varias cohortes.

El estudio divide la población estudiantil universitaria en cuatro grupos. El grupo 1 comprende estudiantes de instituciones privadas, de estratos medio alto y alto y puntajes en las pruebas Saber 11 por encima del promedio. El grupo 2 está conformado por estudiantes de universida-des públicas, de estratos medio y medio bajo y resultados en las pruebas Saber 11 por encima del promedio. El grupo 3 tiene las mismas caracte-rísticas del grupo 2, pero los resultados en las pruebas Saber 11 están por debajo del promedio. Finalmente, el grupo 4 corresponde a estudiantes de universidades privadas con estratos medio y medio bajo y resultados en las pruebas Saber 11 por debajo del promedio.

Lo interesante de estos cuatro grupos es su correlación con los resulta-dos Saber Pro; es decir, cada grupo representa un determinado nivel de calidad a juzgar por las pruebas de Estado. Los estudiantes del segundo grupo —de universidades públicas de alta calidad— representan la cuarta parte la población y tienen un desempeño entre 0,3 y 0,6 desvia-ciones superior al resto de los grupos. En el otro extremo, las entidades privadas de peor desempeño —grupo 4— representan el 35% de la pobla-ción y su desempeño es por lo menos 0,2 desviaciones por debajo del siguiente grupo hacia arriba. Los resultados corroboran las observaciones hechas arriba en torno a la dificultad para mantener resultados de cali-dad a lo largo del espectro socioeconómico en el caso de las instituciones privadas. Las diferencias significativas entre los grupos de universidades públicas —2 y 3—, también son preocupantes, particularmente cuando las diferencias de calidad se alinean con las distintas regiones, partiendo del centro hacia la periferia.

Aparte del valor predictivo de calidad que tienen las pruebas de Estado de la educación media y el estrato socioeconómico de los estudiantes, los autores del capítulo 2 consideran el efecto de la escolaridad y disponibi-lidad de los profesores, así como la acreditación de las instituciones. Los resultados muestran lo esperado: cualquiera de estas variables se correla-ciona positivamente con la calidad. La profesionalización de la educación superior, pensada en términos de nivel de formación y dedicación, ha

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sido largamente reconocida como factor indispensable para la calidad en la educación. El costo de la profesionalización de los docentes universi-tarios es alto —costos de formación a nivel posgraduado, salarios más altos, mayor número de profesores— y se reparte de manera heterogé-nea por regiones con distintas capacidades económicas o en instituciones públicas y privadas con diversos presupuestos de operación. Esta hetero-geneidad se manifiesta finalmente en la calidad académica, como puede evidenciarse en la segunda parte del capítulo 2.

Por otra parte, el análisis de los problemas críticos que enfrenta la confor-mación de una política pública para la educación superior no puede dejar de lado los aspectos relacionados con el financiamiento de las universida-des, tema que es tratado en los capítulos 3 y 4. Es evidente que las relacio-nes entre el Estado y la educación superior en las últimas décadas están marcadas y sobredeterminadas por los lineamientos de política estableci-dos por los diferentes Gobiernos en materia de financiamiento. Las limi-taciones en esta materia tornan cada vez más difícil el funcionamiento, desarrollo y consolidación de las instituciones de educación superior de carácter público. A esto se suma que las posiciones de los Gobiernos en materia de financiamiento de la demanda, la exigencia a las instituciones de que busquen recursos propios y la creación de determinadas condicio-nes a través de las normas para la intervención de la iniciativa privada en el financiamiento de la educación pública encienden la llama de la desconfianza e impiden la construcción de consensos. A este respecto es urgente disponer de información pertinente para alimentar el debate.

En esta dirección, los capítulos 3 y 4 brindan elementos para el análisis de las finanzas de la educación superior. De una parte, permiten dimensio-nar exactamente los costos de la educación superior en el sector público y privado, y de otra, hacen visibles las tendencias de la cobertura y el gasto en educación superior en Colombia, así como la estructura de la finan-ciación de la educación superior pública y privada. Además, en estos capítulos se examina la problemática asociada a la legislación que rige la financiación en el país; a los incentivos, ineficiencias y rentas que genera el sistema de la financiación de la educación superior; y a las necesidades que se avizoran.

En el capítulo 5 se aborda un punto particularmente importante en la definición de una política de Estado sobre educación superior; se trata de la manera como se concibe la educación superior en el orden demo-crático constitucional vigente y las consecuencias que de ello se derivan. De aquí la necesidad de clarificar la definición de la educación superior a la luz de los parámetros constitucionales vigentes. El objetivo es llenar


un vacío conceptual en el debate sobre los fundamentos mismos de la política educativa, paso necesario para esclarecer en qué sentido se habla de la educación como derecho, como un bien público basado en el mérito y la vocación, o como un servicio público inherente a la función social del Estado. Este análisis es tanto más urgente en cuanto el proyecto de ley del actual Gobierno recoge en una sola formulación, sin distingos, los tres atributos, lo cual, según el planteamiento hecho por el autor, va en contra de la actual Constitución Política.

En este sentido, en el capítulo 5 se examina la consagración de la educa-ción superior en los momentos constituyente, constitucional y de desa-rrollo jurisprudencial, y se reflexiona a partir de un enfoque filosófico e histórico sobre las implicaciones político-constitucionales que tiene el hecho de que en el proyecto de ley se considere a la educación superior, a la vez, como un derecho, como un bien público y como un servicio público. En efecto, para evitar confusiones en el debate público es nece-sario distinguir tres tipos de discursos en torno a la manera como se con-cibe la educación superior, cada uno de los cuales tiene implicaciones diferentes: a) el discurso constitucional, según el cual la educación es un derecho cuya satisfacción se lleva a cabo por vía de la prestación del servicio público; b) el discurso económico, para el que la educación es un bien público; y c) el discurso institucional, en el que la educación supe-rior es uno más de los servicios públicos regulados por la ley.

Ahora bien, aunque se dan diversas posiciones entre los expertos acerca de la compatibilidad entre los discursos sobre los “derechos” y los “bie-nes”, desde el punto de vista deontológico, propio del discurso cons-titucional defendido por el autor, el derecho de la educación debe ser garantizado a todos por igual sin que su goce pueda hacerse depender de razones de eficacia o utilidad general; y esto por razones de justicia o moralidad. Se trata, en esta última posición, de distinguir claramente entre derechos y fines políticos; mientras que los primeros son deman-das distributivas individualizadas basadas en argumentos de principio o morales, los segundos —al igual que los bienes— favorecen o protegen una meta colectiva y se basan en argumentos políticos de conveniencia. Por lo tanto, desde este punto de vista no es posible afirmar que los dere-chos y los fines políticos son la misma cosa.

Ahora bien, en relación con el discurso económico, es fundamental pre-cisar el concepto de “bien”, toda vez que el Gobierno considera a la edu-cación como un “bien público”. En efecto, esta expresión alude a todas aquellas cosas que generan satisfacción al individuo; es decir, cosas que

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satisfacen deseos humanos, ya sean públicas o privadas. En el primer caso, se trata de bienes que “[pueden ser consumidos] por una persona sin reducir la cantidad disponible para otros consumidores y del que no se puede excluir a otras personas de su consumo” (pág. 207). Por lo tanto, se trata de bienes que están afectados de una doble propiedad: no rivali-dad y no exclusión, y cuando en un mismo bien se dan las dos característi-cas, se trata de un bien “puro”, tal y como se predica de la luz o el aire. Por el contrario, los bienes privados, a contrario sensu, son rivales y exclusivos.

Para hacer mayor claridad en el caso de la educación es necesario tener en cuenta las nociones de “bienes mixtos” y “bienes meritorios” a las que aluden algunos autores cuando se refieren, en el primer caso, a bienes que combinan características de bienes públicos y privados a la vez, y en los cuales los criterios de exclusividad y rivalidad dejan de ser absolutos y se presentan de manera gradual; tal es el caso de la seguridad, la salu-bridad y la educación privada, entre otros. Por su parte, al hablar de “bie-nes meritorios” se hace referencia a “aquellos que permiten la existencia de las cosas deseadas por los ciudadanos, aun cuando ello constituye una violación a la soberanía del consumidor” (pág. 208), entre los que se cuen-tan la seguridad nacional, el aparato de justicia y la educación primaria y básica secundaria. La violación a la que se hace mención se refiere a que en el manejo de estos bienes se justifica la intervención del Estado. Sin embargo, este no es el caso de la educación superior, pues el Estado colombiano no puede obligar a ningún ciudadano a ingresar a la educa-ción superior sin el riesgo de caer en un totalitarismo. Luego, conside-rar la educación superior como bien público —no rival y no exclusivo—, pero basado en el mérito —cosa deseable rival— parece contradecir la definición de “bien público”.

El tercer discurso que interviene en el debate público concibe la educa-ción como un “servicio público”, entendido como aquel que satisface necesidades básicas humanas que son condición para el desarrollo de la persona y que, de no intervenir el Estado, se prestaría en menor calidad y cantidad de las necesarias. No obstante, en Colombia la teoría de los ser-vicios públicos ha ido evolucionando con el tiempo y hoy, como lo señala el autor del capítulo 5, se entiende en el marco de las exigencias de una economía global en la que por la fuerza de su propia lógica “la función social de los Estados nacionales se ve debilitada hasta disiparse y es sus-tituida por una gobernanza global difícilmente localizable y con poderes difusos e ilimitados en cabeza de burocracias no siempre responsables políticamente ante las poblaciones, sobre las que recaen las decisiones adoptadas desde centros de poder no sujetos a control alguno” (pág. 211).


Es en este marco en el que, desde la Constitución de 1991, el modelo de Estado de bienestar termina por ser sustituido, a nivel legal, por un Estado regulador que, en la práctica, tampoco cumple eficientemente con las funciones encomendadas, debido a lo cual permite el desarraigo ins-titucional del mercado, esto es, la “libre entrada de capital privado a la prestación y aseguramiento de los servicios públicos […y el] abandono de la finalidad social del Estado basada en el fortalecimiento del inte-rés general” (pág. 211). No es entonces de extrañar que el proyecto de ley tenga como consecuencias implícitas reducir la responsabilidad del Estado en el financiamiento de este servicio público; fomentar el ingreso de capital privado en el mercado de la educación; promover la transna-cionalización de la prestación de este servicio público, a través de su con-sumo en el exterior; y dar pie a la presencia comercial y a la transferencia de personas, medidas que han sido adoptadas por el alca y por el tlc. En este sentido, al hablar de la educación como servicio público no debe olvidarse el contexto y los supuestos de coyuntura que entran en juego y que explican los supuestos de las normas sugeridas por el Gobierno con o sin clara conciencia por parte de este.

Lo que es sustancial de esta clarificación de concepciones es que muestra cómo el análisis del proceso constituyente y la doctrina jurisprudencial conciben a la educación superior como un derecho subjetivo, vinculado al concepto de servicio público, el cual tiene la finalidad de asegurar el acceso de todos al “conocimiento, a la ciencia, a la técnicas y a los demás bienes y valores de la cultura” (Constitución Política de Colombia, art. 67); de esta manera, las dimensiones subjetiva y objetiva se unen en el marco constitucional de la educación superior. En consecuencia, esta posición no puede ser desconocida en la norma, y al respecto en el capítulo 5 se afirma que la educación superior es un derecho fundamental que ha sido exigido por medio de tutelas y por la intervención del Estado a través del ejercicio que le compete de inspección y vigilancia. Es un problema de justicia en el marco de un “Estado social de derecho”. Es en este sentido que cobra realidad la afirmación de que la educación es un derecho y un servicio público esencial que forma parte de la función social del Estado.

En el desarrollo jurisprudencial se conserva la misma concepción a través de Sentencias que reafirman las características básicas de la educación superior como derecho fundamental. De esta manera, se lo caracteriza como un presupuesto para el ejercicio de otros derechos fundamentales y como un fin esencial del Estado social de derecho que se configura, ade-más, como servicio público. Se sostiene, así mismo, que su núcleo esencial consiste en la potestad de sus titulares de reclamar el acceso al sistema

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educativo, así como poder permanecer en él; y finalmente, se afirma que es un derecho-deber que genera obligaciones recíprocas.

Por estas razones, la conclusión a la que se llega en el capítulo 5, después del análisis detallado de fuentes y literatura al respecto, es que esta posi-ción riñe con aquella otra según la cual la educación es un “bien público basado en el mérito”, adoptada por el Gobierno en el proyecto de reforma de la Ley 30 de 1992. Se trata de una posición que tiene implicaciones serias a la hora de establecer una política pública en materia de educación superior, dada la trascendencia de la educación superior para la sociedad y el papel que está llamada a desarrollar de modo relevante científica- y socialmente. Por ello, la parte final del capítulo 5 está dedicada a analizar, desde una perspectiva histórica y filosófica, las implicaciones que el enfo-que gubernamental del proyecto de ley tiene hacia el futuro. Para ello el autor se apoya en pensadores reconocidos como clásicos en los estudios sobre la universidad, y contrasta la concepción de la universidad de estos con aquella que hoy parece prevalecer en las políticas públicas y que el autor denomina “universidad de mercado”.

A la luz de este análisis, el autor del capítulo 5 trata de ver críticamente una posición más amplia y profunda relacionada con la transformación de la cultura, para desde allí definir la naturaleza y función de la uni-versidad en el presente. El primer pensador al que se hace referencia es Nietzsche, quien desde finales del siglo xix percibió esa doble corriente que resulta perniciosa para el devenir de la cultura: de una parte, quienes apuntan a ampliar y difundir lo más posible la cultura; y de otra, quienes pretenden restringirla y debilitarla, abandonando sus pretensio-nes más altas en beneficio de otros agentes, tales como el Estado. Desde el punto de vista de la primera pretensión la cultura y el conocimiento son percibidos como productos que deben multiplicarse para satisfacer las necesidades del mayor número de personas; de esta manera, el objetivo último de aquella sería obtener utilidad y fomentar un egoísmo selecto, desde el cual la educación es tan solo un medio que les permite a los individuos adquirir habilidades para mantenerse “a la altura de nuestro tiempo” y enriquecerse de la manera más fácil. Bajo esta concepción la educación es un “producto” que debe permitir a cada quien aumentar su felicidad y sus ganancias. Si así fuere, la formación (bildung) que fomenta en los individuos el conocimiento, la reflexión y el cultivo de sí mismos —sin más interés que este— podría ser considerada como un fin indesea-ble y hasta inmoral, en la medida en que se prefiera el despliegue y cul-tivo de una cultura rápida, útil para el enriquecimiento y solo para ello. Pero, de otra parte, también se tiene la tendencia contraria de restringir


y debilitar la cultura por la vía de la especialización, que conduce a las personas a dedicarse de tal modo al cultivo de sus ramas del saber que las vuelve indiferentes a todas las demás áreas del conocimiento, hasta el punto de que no pueden disponer de una visión integral del mundo ni de su propia vida y se convierten en un “obreras” de increíble maes-tría. Se olvida, como lo señalaba Nietzsche, que “la democracia misma se arroja a las llamas cuando el sistema educativo de un país sigue el curso, aparentemente inexorable, de la expansión y restricción simultáneas de la cultura” (pág. 226).

Una expresión del predominio de esta doble tendencia en el enfoque de la política educativa del país es la sobrevaloración que se hace del estilo de universidad de mercado sobre aquel que los clásicos forjaron desde principios del siglo xix, con ocasión de la fundación de la Universidad de Berlín por Wilhelm von Humboldt. Esta “idea de universidad” como “voluntad de verdad” y “voluntad de eticidad” en la que el conocimiento se busca como fin en sí mismo y en donde la humanidad ejerce el dere-cho a la búsqueda de la verdad sin restricciones llega a su ocaso en el proyecto de ley que presentó el actual Gobierno, que privilegia y justifica la financiación regional y privada de la educación y mantiene una con-cepción de la educación como bien público basado en el mérito, lo que en el fondo va en contra de la concepción de la educación como un derecho de la persona que se ejerce a través del servicio público organizado y financiado por el Estado. En síntesis, el proyecto gubernamental obedece a una concepción no democrática ni constitucional de la educación supe-rior; además, incentiva el estilo de universidad de mercado y olvida que el acceso no puede depender del mérito, puesto que entonces no sería un derecho.

En el capítulo 6 se analiza de modo explícito el dilema de la universidad actual a propósito de la relación entre las actividades de investigación y la docencia calificada. Al respecto, es importante resaltar que aunque el autor hace referencia al caso de la Universidad de los Andes, el análisis que adelanta es aplicable en su totalidad y, de modo análogo, al debate que sobre el particular se está dando en diferentes universidades de la región.

La reflexión en torno a la cual gira el capítulo 6 se relaciona con el costo que tiene para las instituciones universitarias considerar el conocimiento como producto que debe ser gerenciado y comercializado, y no como lo pensaron los clásicos del pensamiento universitario, para quienes el conocimiento es “la verdad de lo que es”. Así, el problema que se señala en ese capítulo es que la actividad de investigación pasa a ser valorada en

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