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Seminario de Investigación Programa de Doctorado “Procesos Políticos Contemporáneos” Facultad de Derecho – Universidad de Salamanca

La especialización legislativa y el control parlamentario del

gobierno

- Notas de investigación -

Lucero Ramírez León

Abstract

El presente artículo tiene como propósito analizar el alcance de la relación entre

profesionalización de los legisladores, definida como la especialización en temas

concretos de políticas públicas, y el control parlamentario sobre el gobierno. El vínculo

entre ambos conceptos se analiza en los parlamentos de Alemania, Chile y México en

diferentes periodos legislativos que indistintamente abarcan de los años 2005 al 2009. La

estrategia metodológica consiste en un análisis comparado en forma diacrónica

(observación del mismo objeto de estudio en momentos diferentes) para determinar si

existe una relación causal entre profesionalización legislativa y el control del gobierno. El

caso de control tanto para Chile como para México será el parlamento alemán

(Bundestag), el cual fue elegido como referente -pese a formar parte de un régimen

parlamentario- esencialmente por dos razones: porque representa un sistema pluripartidista

y la formación de mayorías depende de coaliciones partidistas, y porque son los partidos

los que substancialmente se distribuyen las comisiones y cargos en el Congreso.

PALABRAS Y CONCEPTOS CLAVE: Profesionalización legislativa, especialización,

políticas públicas, control parlamentario, sistema político, Bundestag, México, Chile.


INTRODUCCIÓN

El control parlamentario del gobierno en los países de América Latina es una de las

funciones más ambiguas que han ejercido los poderes legislativos en la región. La

debilidad de la institución parlamentaria frente al exacerbado presidencialismo es una de

las constantes que ha provocado, entre otras cosas, una baja capacidad política frente al

Ejecutivo originada por una delegación amplia de facultades y una cesión continua de

discrecionalidad (Alcántara 1998) que inhibe cualquier tipo de control, además de la crisis

de representación de los legisladores al ser concebidos por la ciudadanía como personajes

que sólo defienden espacios de privilegios. En este contexto, las carreras parlamentarias se

corresponden con una persistente falta de relevancia del papel que los legisladores han

tenido en los sistemas políticos nacionales (Prats 1997:25), excluyéndose la importancia

que tiene el conocimiento o la especialización de los parlamentarios en temas concretos de

políticas públicas (Lujambio 2001).

A partir de la década de 1990 y en un contexto donde la necesidad de reformar al

Estado en América Latina ha sido una constante, se viene reforzando a distintos niveles la

convicción sobre la necesidad de mejorar el funcionamiento de los legislativos para

superar sus actuales debilidades e insuficiencias en los planos institucional, técnico y en lo

que hace a sus relaciones con la sociedad civil. Una de esas funciones que han buscado

mejorarse es el control parlamentario tradicionalmente implícito en las tareas del Poder

Legislativo, entendido como un mecanismo para vigilar los actos de los poderes Ejecutivo

y Judicial que permite a los legisladores fincar responsabilidades políticas (Krumwiede y

Nolte 2000), y dependiendo de los regímenes políticos, también así como

En los sistemas parlamentarios, las funciones de control del gobierno constituye un

instrumento de verificación constante del cumplimiento de las atribuciones encomendadas

a los encargados de la administración pública, quienes pueden ser removidos según su

comportamiento. Aunque en el sistema presidencialista las funciones de control por parte


del Legislativo tienden a generar las mismas consecuencias que en el parlamentario, no es

el refrendo o el retiro de la confianza depositada por el Congreso en el gobierno lo que

procede, puesto que se trata de órganos de gobierno electos separadamente, con

independencia estructural uno de otro, sino es el control de la constitucionalidad de los

actos del Ejecutivo por el Congreso, a través de instrumentos políticos, los que se

desarrollan mediante las funciones de control. Ante el caso de violación grave de la

Constitución y a las leyes por parte del Ejecutivo, el Congreso ejerce la función de control

más extrema, como lo es la responsabilidad política (Valadés 1998).

En ambos casos, tanto en los sistemas parlamentarios como presidenciales las

funciones de control tienen por objetivo supervisar y revisar que los actos de la

administración o de la judicatura se adecuen conforme a las políticas establecidas bien en

la Constitución o en las leyes o bien en ambas. En ambos sistemas también, las sanciones

que se derivan de dicha función de control tienen carácter correctivo más que punitivo,

pues se traduce en enmendador de prácticas viciadas o en la remoción de los funcionarios

involucrados.

En este trabajo, el control parlamentario será entendido como la capacidad del

Legislativo para revisar y sancionar el comportamiento de otros actores e instituciones

–sobre todo gobierno y administración pública- (Steffani 1989:1328). Aquí la información

será el elemento básico del control parlamentario (ver Ismayr 2001:302-303)

El presente artículo describe la relación entre el control parlamentario de los

gobiernos y la profesionalización de los legisladores latinoamericanos, entendida ésta

como la especialización en temas concretos de políticas públicas. En primer lugar, para

realizar este razonamiento en perspectiva comparada, se eligieron como casos de estudio

los congresos de México y Chile, y como caso de control el Bundestag alemán. En

segundo lugar, se identificaron seis dimensiones básicas del control parlamentarios según

Steffani (1989) y se analizó el peso que cada una de ellas sobre la especialización

legislativa.


Se incluye "un marco de referencia" empírico basado en el funcionamiento del

Bundestag y el Congreso estadounidense lo que nos permitirá ampliar la visión y la

discusión de los parlamentos latinoamericanos. En otras palabras, proponemos un modelo

de referencia que no es puramente abstracto, está basado en el ejercicio de los parlamentos

específicos que, como se supone, trabajan bien1. Este trabajo también pretende mostrar

resultados preliminares de la investigación sobre el caso alemán que arrojan evidencia

empírica de que la re-elección consecutiva de los legisladores no es condición suficiente

para la especialización.

Con este propósito, se toma como marco de referencia comparativo la experiencia

del régimen parlamentario alemán, Bundestag, por dos razones fundamentales y tres

características adicionales. Las dos razones son 1) Porque representa un sistema

pluripartidista y la formación de mayorías depende de coaliciones partidistas, y 2) porque

son los partidos los que substancialmente se distribuyen las comisiones y cargos en el

Congreso. Y las características adicionales son a) porque la revisión de textos básicos

sobre el sistema político alemán en perspectiva comparada consideran al Bundestag como

una de las legislatura más poderosa en Europa, evaluado con relación a otros parlamentos

(von Beyme, 1998; Loewenberg, Squire y Kiewit 2002; Aberbach, Putnam y Rockman

1981). Esto es importante porque se trabaja con indicadores reales y no sobre un marco de

referencia normativo que pudiera contener demandas imposibles o poco realistas.

Situación bastante habitual, sin embargo, en los estudios de legislaturas latinoamericanas,

donde a menudo se espera demasiado y las conclusiones tienden a ser, por lo tanto,

excesivamente ásperas y críticas. Como complemento a ello, estudios que centran su

atención en las carreras políticas (Z´gragen y Linder 2004; Borchert y Golsch 2005)

coinciden en que el Bundestag es uno de los Parlamentos más profesionales y con claras

líneas de especialización en áreas concretas y con resultados positivos para la elaboración

de políticas públicas (policy making). b) El Congreso estadounidense constituye el modelo

habitual para el análisis de las legislaturas latinoamericanas. Por varios motivos, sin

1 El principal acercamiento metodológico para esta investigación es cualitativo. Se trata primero de entender el fenómenode profesionalización de las carreras legislativo para luego ser capaz de describir y explicar su significado político.


embargo, este modelo paradigmático basado completamente sobre un caso puede resultar

débil y conducir a conclusiones erróneas. La profesionalización de las carreras

legislativas, por otra parte, no depende del carácter parlamentario o presidencial del

sistema político. c) Se considera fructífera la comparación con el objeto de ampliar la base

empírica a fin de detectar cuáles son los problemas asociados al tema de la

profesionalización de las carreras legislativas. En ese sentido, el caso alemán, con su

carácter específico, puede ayudar a diseñar un modelo más realista que el del Congreso

estadounidense, toda vez que se asume que el proceso de profesionalización que registran

los parlamentarios alemanes a través de la especialización en temas concretos, les permite

volverse expertos, además de ser capaces de dar seguimiento a las leyes que impulsan y

aprueban, proponer ajustes certeros, discutir e intercambiar información, datos, evidencias

y argumentos (von Beyme 1998:138-139).

Conceptos de referencia

La profesionalización de las carreras legislativas, en este trabajo, es definida como

la orientación de la actividad de un legislador hacia un área específica de política pública.

En otras palabras, la concentración de la labor de un miembro del parlamento en una

especialización que incluye toda clase de recursos (conocimiento del asunto, tiempo

dedicado al estudio y análisis del tema, el salario, redes de contactos formales e

informales, reputación, etc.) para dominar un rubro específico de política pública y

adquirir la influencia con respecto a los que toman decisiones en asuntos relacionados con

esa área, en este caso, el Poder Ejecutivo y la administración pública (Wesolowski 2004;

Z´gragen y Linder 2004; Borchert y Golsch 2005).

El control parlamentario será entendido como la capacidad para revisar y sancionar

el comportamiento de otros actores e instituciones - sobre todo gobierno y administración

pública - (Steffani 1989:1328), teniendo como objetivo hacer más transparente los

procesos de decisión política del gobierno con la intención de que la ciudadanía pueda

participar - de un modo informado, crítico y reflexivo - en la discusión sobre las políticas

públicas y las posiciones de los legisladores. Aquí, la información es el elemento básico


del control parlamentario (ver Ismayr 2001:302-303). Además del control parlamentario,

hay otras dos funciones básicas de todo parlamento que no abordaremos aquí pero que es

importante mencionar porque suelen complementarse tales como la representación del

electorado y la posibilidad de co-legislar.

El Congreso de Estados Unidos

Como ya se mencionó, en términos históricos, los estudios de congresos

latinoamericanos tienen como referencia los Estados Unidos, país con un sistema

presidencialista, y cuyos análisis han influido no sólo los marcos teóricos con los que se

han examinado los legislativos de América Latina, sino también los europeos. Entonces,

¿por qué no tomar el caso de Estados Unidos como referencia?

La literatura que aborda las notables diferencias entre Estados Unidos y los países

de América Latina coincide en cinco aspectos fundamentales. Primero, los miembros del

Congreso estadounidense se caracterizan por carreras longevas, lo que no sucede en los

países latinoamericanos en general. Segundo, hay una tendencia natural de los legisladores

estadounidenses a la especialización de acuerdo a la comisión a la que pertenezcan y esta

se da casi siempre por motivos político-electorales, concepto que no existe en

Latinoamérica. Tercero, el Congreso de los Estados Unidos juega un papel fundamental,

casi definitorio, en la formulación de las políticas públicas de ese país, característica

exclusiva de esa nación que no tiene nada que ver con los países al sur del continente.

Cuarto, el Congreso estadounidense tiene una influencia hegemónica sobre la burocracia,

no sólo en su control sino también en el nombramiento de los funcionarios públicos, otra

situación que no se repite en Latinoamérica. Quinto, el Congreso de los EE.UU. es el

centro de la elaboración de las políticas públicas, escenario que no se repite en los demás

países en cuestión2.

2 Ver Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002) quienes proveen un análisis de la literatura que aborda cada uno de losasuntos que aquí hemos planteado. Ferraro (2006) desarrolla en especial el papel hegemónico que ejerce el Congreso deEstados Unidos sobre la burocracia pública federal.


Sin embargo, la característica más importante que diferencia al Congreso de

Estados Unidos con los países latinoamericanos es la debilidad de la institución

parlamentaria frente al exacerbado presidencialismo. Alcántara (1998) menciona, entre

otros factores, el fuerte déficit democrático histórico que afecta a la mayoría de las

naciones y que ha influido en particular al Legislativo; la baja capacidad política frente al

Ejecutivo originada por una delegación amplia de facultades y una cesión continua de

discrecionalidad (que inhibe cualquier tipo de control), y crisis de representación toda vez

que el Parlamento “es percibido como el espacio de la clase política en el cual se defiende

y se perpetúa su estatus mediante un cerrado pacto bipartidista o multipartidista, en un

marco de régimen excluyente. Los parlamentarios poseen una escasa capacidad de

representación política, representan cada uno pequeñas clientelas, debilitando el liderazgo

de la institución frente a la opinión pública y frente al gobierno”.

Las legislaturas latinoamericanas, en el mejor de los casos, participan en controles

formales a posteriori sobre las actividades o decisiones del gobierno o del jefe del

Ejecutivo3, los que no siempre son efectivos porque se convierten en simples informes al

pleno o, en todo caso, las comparecencias ante el Congreso se conciben como controles

sociales4 por la exhibición pública negativa de los funcionarios o de las políticas a través

de los medios de comunicación (Carbonell 2002:1). De esta forma es que al rol del Poder

Legislativo, en los sistemas presidenciales latinoamericanos, se le considera obstructivo o

negativo, según sostienen Krumwiede y Nolte (2000), pues carecen de iniciativa en la

formulación de políticas públicas y se limita a reaccionar ante las propuestas del Poder

Ejecutivo, que domina así la agenda del debate. Esta perspectiva teórica, por cierto, se

3 Suele ocurrir en los congresos latinoamericanos el llamado a la comparecencia de secretarios de Estado o Ministros o bien,de funcionarios de distintos niveles gubernamentales, con el propósito que explicar el por qué de algunas decisiones delgobierno. Estas comparecencias se dan a posteriori de haberse ejecutado la decisión presidencial o gubernamental. Lomismo pasa con la disposición que existe en todos los congresos de la región en torno al informe presidencial, donde el Jefedel Ejecutivo informa sobre el estado de la nación, pero también es un acto posterior a la ejecución de las políticas, salvo enlos casos de Brasil, donde se propone ante el pleno del Congreso el Plan de Gobierno; Costa Rica, donde se ponen a“consideración” medidas para la buena marcha del gobierno; en Ecuador para adelantar lo que se informará sobre lasactividades del gobierno, igual que en Paraguay, mientras que en Venezuela se “consulta” el Plan de desarrollo económico ysocial de la nación. (Ver Alcántara, García y Sánchez 2005).4 El control social es uno de los tipos de control que los Congresos tienen contemplados para revisar al gobierno, los otrosson: el control jurídico o jurisdiccional, el control político, el control administrativo.


desarrolla en el mismo sentido en que Weber [1918] planteó su primera conclusión sobre

el Parlamento alemán cuando, al criticarlo, consideró que la estructura entera de ese

legislativo se había reducido a una política negativa, caracterizada por la crítica, las

quejas, los debates, enmiendas y tramitación de proposiciones de ley del gobierno “cuando

sólo un parlamento que trabaje puede servir de humus en que crezca y prosperen por la

vía de la selección de auténticos talentos dirigentes políticos, y no puramente

demagógicos”. (Weber 1991:170-173).

Quizá esta es una de las principales características del Parlamento alemán que más

lo acercan a los legislativos latinoamericanos toda vez que su desarrollo histórico se ha

caracterizado por un esfuerzo constante para alcanzar un rol positivo en el sentido

weberiano del término, lo que significa lograr un papel central o protagónico en el sistema

político, frente al gobierno y a la administración pública5 (Ferraro 2005); una diferencia

notable con el Congreso de los Estados Unidos, donde históricamente el legislativo ha

sido fuerte. En ese sentido, la comparación entre el Parlamento alemán y los legislativos

latinoamericanos es viable debido a los rasgos comunes que muestran en sus desarrollos

históricos y que da cuenta del esfuerzo por alcanzar un rol constructivo o eficiente en los

sistemas políticos, ello sin dejar de considerar que también comparten características

como el multipartidismo y la disciplina partidista por parte de los legisladores para

asegurar la construcción de sus carreras políticas. (von Beyme, 1998; Z´graggen and

Linder 2004; Borchert and Golsch, 2005). Además, habría que mencionar que en algunos

países de América Latina se incluyen elementos de control propios de sistemas

parlamentarios, entre los que se destacan las interpelaciones y las censuras a miembros del

gobierno (Krumwiede/Nolte 2000).

Por lo antes expuesto, es posible argumentar que la problemática de la

profesionalización de los legisladores, entendida como la especialización en determinados

temas de políticas públicas, es una variable que incide en el control parlamentario sobre el

5 El Bundestag es el resultado de dos experiencias, se unen ahí las reminiscencias de la República de Weimar que secaracterizó por un parlamento complicado y una fraccionalización fuerte de partidos, que hacía poco funcional la tarealegislativa, y por otro lado, todo lo que implicaba la herencia del régimen nazi caracterizado por la falta de democracia.


gobierno, y el Bundestag como caso de referencia es una plataforma a partir de la cual

resulta factible aprender de la experiencia6.

Este trabajo consta de cuatro partes. 1) En la primera se analizará el concepto de

profesionalización de las carreras legislativas tanto en Alemania como en Estados Unidos,

intentando aprender del fenómeno para luego ser capaz de describir y explicar su

significado político. Se pondrá atención en la vertiente de la profesionalización que tiene

que ver con la especialización de un legislador en determinada área de política pública

como una forma de obtener el control parlamentario sobre el gobierno o Ejecutivo. 2) En

una segunda parte se reflexionará sobre el control parlamentario, examinando la forma en

que el Parlamento alemán ha desarrollado ese aspecto como una vía para lograr un rol

constructivo o eficiente del legislativo ante el gobierno. En esta parte se analizarán

algunos problemas específicos que en general registran los parlamentos latinoamericanos

aplicando la “tesis weberiana” del rol negativo u obstructivo del legislativo. Aquí se

abordarán de manera concreta los casos de las cámaras de diputados de México y Chile

con el propósito de discutir la viabilidad de nuestro planteamiento –la especialización de

los legisladores como una forma de fortalecer el control parlamentario sobre el gobierno.

3) En la tercera sección se describirán los resultados de una investigación empírica

realizada recientemente entre los miembros del Bundestag sobre profesionalización de las

carreras legislativas, especialización en políticas públicas y control parlamentario. El

estudio se basa en un conjunto de 12 entrevistas con informantes “clave” realizadas entre

mayo y junio del presente año. 4) En la última sección se formularán conclusiones

preliminares.

6 Este trabajo se inscribe en la corriente metodológica denominada teoría institucional empírica. Peters (2003) consideraque actualmente es común discutir la institucionalización como una de las características fundamentales de una legislatura.Esta versión de la teoría institucional referente a las legislaturas es denominada “empírica” porque, a diferencia de otrosenfoques, proporciona ideas muy claras acerca de los indicadores empíricos que pueden usarse para medir sus conceptos.Además, este cuerpo de teoría implica una concepción dinámica en la que la institucionalización es un proceso y no sólo unestado final. Podría decirse que el enfoque es excesivamente empírico, ya que los conceptos se determinan tanto a partir delas operacioines usadas para medirlos como viceversa. Este posible defecto del operativismo fue demostrado claramentepor Squire (1992:1027-1028), quien tenía cierta dificultad para distinguir entre las características de la profesionalizaciónen los cuerpos legislativos y las utilizadas para medir la institucionalización. Por consiguiente, Squire cuestionó elsignificado independiente de éste último concepto. (Peters 2003:131).


1. LA PROFESIONALIZACIÓN DE LAS CARRERAS LEGISLATIVAS

EN UN MARCO COMPARADO:

1.1. ¿Qué es la especialización legislativa y para qué sirve?

El estudio sistemático de las diversas actividades realizadas por miembros de un

congreso se han circunscrito en un concepto que se conoce como carreras legislativas o

parlamentarias a través del que se han querido explicar fenómenos como la permanencia

de los diputados y/o senadores en la curul, las causas por las que abandonan, la búsqueda

de la reelección, las motivaciones para presentarse al cargo, los procesos de reclutamiento

por parte de los partidos políticos, la actividad que realizan hacia dentro de la institución

los legisladores o bien, el trabajo que desarrollan en sus distritos (Higging 2002). Este

concepto de carrera legislativa se ha analizado principalmente a través de dos grandes

temas: la calidad legislativa y la profesionalización legislativa (Arnold 2003), aunque el

problema es que en ocasiones los términos se confunden y se usan indistintamente7.

Esta parte del trabajo centra su atención en el tema de la profesionalización de la

carrera legislativa y cómo se ha entendido y desarrollado. El concepto de

profesionalización no siempre ha sido aceptado de manera positiva pues un político que se

decía profesional se le solía asociar con ciertos privilegios de unos cuantos que tenían la

posibilidad de acceder al poder8. Al menos así ocurrió durante el lapso de finales del Siglo

XIX y hasta las décadas de 1960 y 1970. Es a partir del establecimiento de las

democracias occidentales cuando el término empieza a ubicarse en el terreno de lo

positivo al considerarse a la política no como una actividad secundaria en la vida de

aquellos que la ejercían, sino también como una profesión (Borchert 2005), rescatándose

7 Ver el trabajo de Martínez Rosón, Mª del Mar (2006), “La carrera parlamentaria” en Alcántara, Manuel ( ed). Políticos ypolítica en América Latina. Madrid: Fundación Carolina y Editorial Siglo XXI, donde se hace una revisión de diversosautores que han trabajado las “características” de la calidad legislativa y entre ellos menciona a Squire (2005); Moncrief etal. (2001) y Kousser (2005) quienes manejan el concepto de profesionalismo igual que el de calidad, o bien Norris (1997);Uriarte (2000) y Reiser (2003) que equiparan profesionalización con calidad.8 Weber, en su famoso discurso ante la Asociación Libre de Estudiantes de Munich, durante el invierno de 1919, que tituló“La ciencia como vocación”, cita que las primeras categorías de “políticos profesionales” inicialmente fueron servidores delpríncipe o bien, de gente que no quería gobernar por sí mismo, como los caudillos carismáticos, sino que actuaban alservicio de jefes políticos.


el sentido weberiano [1918]9que concebía al político profesional como alguien que vive de

y para la política, capacitado y especializado en una materia (Weber 1991:139; 191).

La tesis que Weber desarrolló sobre el político profesional constituye uno de los

principales fundamentos normativos que hasta nuestros días nutren a este concepto, sobre

todo porque se instituye en una crítica que el autor hace al Parlamento alemán de su época

cuando advierte del riesgo de que ese legislativo ejerza una política negativa por no

disponer de los medios necesarios para hacer efectiva las quejas de la población frente a la

administración (1991:154-155). Esa perspectiva marcó los estudios posteriores de la

profesionalización de la política, sobre todo siguiendo las carreras legislativas, además de

otros argumentos de peso como el hecho de considerar que el Parlamento es el centro de

muchas garantías para los políticos, así como de oportunidades y plataforma fundamental

para sus carreras (Borchert 2005), además de ser la institución de máxima representación

política de los ciudadanos (Montero 1990) y concebírsele como el lugar al que llegan las

personas que gozan de la confianza de sus votantes a través de la elección (Manin

1998:148) y por tanto, los elegidos se convierten en actores políticos importantes cuyos

resultados impactan directamente a la institución.

Tanto en Estados Unidos como en Alemania, los estudios sobre carreras

legislativas han tenido relevancia, más en el primero de los casos donde la reflexión sobre

la profesionalización de los políticos se centró fundamentalmente en el Congreso y, de

igual forma en un inicio, al legislador se le relacionó con el concepto de “progressive

ambition” (Schlesinger 1966), mientras que en Alemania el análisis se ubicó en los

partidos y a los políticos que llegaban al Parlamento se le asociaba con los old notables10,

es decir, con una clase privilegiada. Loewengerg (1967:43) cita que a principios del Siglo

XX era común leer en los diarios condenas para los políticos profesionales a quienes se les

consideraba hombres carentes de logros privados, viviendo del tesoro público. Borchert

9 Al utilizar este tipo de paréntesis [ ] queremos indicar el ano en que fue escrito el texto, aunque se haya consultado unaedición posterior, que en este caso fue la editada en 1991.10 Entre los notables se incluían a los dueños de tierras, clérigos y burócratas, más algunos profesionales y hombres denegocios en áreas urbanas, los que se caracterizaban por tener cierta independencia financiera para autofinanciarse suscarreras políticas o bien, dedicarse a la política sólo por el poder y los beneficios que ésta concedía. (Sheehan 1968; Weber1991).


(2005) considera que el término de político profesional se ha desarrollado de diferente

manera en cada país y es el resultado de una serie de coyunturas nacionales, procesos

históricos, condiciones institucionales y reformas, aunque todas esas características han

incidido en un concepto moderno que define al político no sólo como alguien que lucha

por el poder sino que hace algo por el bien común y por mejorar las condiciones de vida

colectiva, es decir, que entienden a su actividad como una profesión11.

1.2. El Bundestag

En Alemania el desarrollo de los políticos profesionales fue distinto a Estados

Unidos, principalmente por el tipo de rol que jugó el Congreso en el sistema político de

cada país. En primer lugar, habría que mencionar que históricamente el parlamento

alemán ocupó un lugar particularmente crítico en el sistema político germano, situación

que se remonta hacia finales del siglo XIX y hasta la década de los 60s en el siglo XX,

caracterizándose por la falta de un equilibrio entre la autoridad gubernamental y la

participación ciudadana debido al fracaso del legislativo de realizar funciones necesarias

de política como el establecimiento de normas adecuadas o procedimientos para

solucionar demandas de grupos con intereses distintos, restándole legitimidad a la

institución (Loewenberg 1967:2). En ese contexto, la prohibición constitucional

establecida por Bismarck12 de no pagar salarios a los miembros del Parlamento marcó el

desarrollo legislativo en diversos aspectos, uno fundamental fue el convertirse en un

obstáculo para la profesionalización de las carreras legislativas (Borchert and Golsch

2005:142) e incluso, una vez autorizada una “compensación” anual en 1906 no contribuyó

en mucho a subsanar esta situación13.

11 Para una referencia más precisa sobre la forma en que se ha desarrollado el concepto de político profesional, ver el trabajode Borchert and Zeiss (2005) que incluye el análisis de 20 países con sistemas democráticos y en el que se hace unadescripción comprensiva de los políticos profesionales en cada nación, teniendo como eje de análisis común el concepto declase política y examinando en cada caso el contexto institucional, el tamaño de la clase política, las trayectorias típicas delas carreras, la remuneración de los políticos y las discusiones recientes sobre la viabilidad de reformar las instituciones.12 El Artículo 32 de la Constitución del Reich decía literalmente: " Los miembros del Reichstag como tal no pueden recibirningún sueldo o compensación ", una cláusula qué había sido incluida expresamente a petición de Bismarck para conservarel carácter socialmente sesgado de los miembros del Parlamento. (Molt 1963:38 en Borchert and Golsch 2005:143)13 Loewenberg cita que incluso la introducción, en 1906, del pago de RM 3000 cada año a los miembros del parlamento, enforma de compensación para gastos más que como sueldo el cual estaba constitucionalmente prohibido, hizo poco para


Ello provocó que la profesionalización de las carreras legislativas en Alemania

ocurriera más tarde que en los Estados Unidos, país en donde desde 1856 los diems se

transformaron en salarios, mejorándose notablemente la situación de los miembros del

Congreso aunque esto no necesariamente se reflejara de inmediato en la formación de

legisladores profesionales pero sí contribuyó a sentar las bases para crear un nuevo tipo de

político (Borchert and Copelan 2005:396). Hasta 1906, cuando se modifica la prohibición

implícita del pago de salarios a los legisladores alemanes, es el Partido Social Demócrata

(SPD) y otros grupos de interés los que proporcionan los recursos económicos con miras a

una profesionalización temprana de sus políticos, acción que era considerada ilegal por el

gobierno e incluso perseguida. Son estos políticos profesionales, especializados, los que

más tarde reemplazaron a los políticos amateurs en el Parlamento alemán, el ejemplo más

interesante fue con el sector agrario cuando los políticos conocedores del tema llevaron al

pleno las propuestas de estos grupos. “This interest group certainly contributed a lot to

the centralization and professionalization of German politics, while at the same time

modernizing and uniting the bourgeois camp” (Borchert and Golsch 2005:143).

Por ello, si se revisa la historia del desarrollo del poder legislativo durante la

República de Weimar y especialmente desde la Segunda Guerra Mundial, puede

interpretarse como el esfuerzo, por parte del parlamento, para alcanzar un rol positivo, es

decir, ser activo e incluso protagónico, frente al Poder Ejecutivo y a la administración

Pública (Ferraro 2005:197), y en esa perspectiva, los políticos profesionales tuvieron un

papel importante desarrollándose fundamentalmente en el ámbito legislativo federal

alemán por existir condiciones estructurales favorables para su surgimiento, aunque fue

hasta finales de la década de 1920 cuando empieza a incrementarse la presencia de este

tipo de políticos con la tendencia continua hasta la reconstrucción de las instituciones

democráticas en Alemania Occidental. Los entonces viejos líderes políticos del periodo de

Weimar –los primeros considerados profesionales- introducen sus ideas en las legislaturas

reducir la presencia de políticos amateurs en el Parlamento ( 1967:17). Las políticas conservadoras del Reichstagfavorecieron a los Honoratien (notables) tan típicos en el legislativo alemán desde la Asamblea de 1848 hasta el Reichstagen la década de 1980´s (Ver Borchert and Golsch 2005).


de la era democrática alemana y es entonces cuando se da un empuje decisivo hacia la

profesionalización de las carreras parlamentarias.

Si bien en Alemania es en 1949 cuando la democracia parlamentaria empieza a

extenderse firmemente en la zona Occidental, es hasta 1990, tras la unificación con

Alemania del Este, que el Parlamento se convierte en el centro de los procesos políticos y

se adoptan valores, estructuras y procedimientos comunes. A medida que el Estado toma

más responsabilidades y la sociedad refleja más intereses diversos, se ve la necesidad de

incrementar el grado de expertise entre los parlamentarios, así como de coordinación,

responsabilidad y liderazgo. La nueva estructura institucional requirió de políticos

entrenados y selectos para responder a las demandas de la sociedad y tomar decisiones

(decision-making) lo más responsable posible, de ahí que empezara a estructurarse un

importante cuerpo de profesionales en materia parlamentaria (Schüttemeyer 2001:12).

1.3. El Congreso de E.U.

Al analizar la profesionalización de las carreras legislativas en Estados Unidos se

encuentran dos similitudes fundamentales con respecto a Alemania: primero, la idea

negativa que el termino tuvo en algún momento de la historia y dos, la importancia que va

adquiriendo la especialización de los legisladores en un tema concreto de política pública

como una forma efectiva de control parlamentario. En Estados Unidos, según documentan

Borchert y Copeland (2005), los fundadores del sistema constitucional estadounidense

mostraron una desconfianza profunda hacia los parlamentarios “profesionales” en la etapa

temprana de la República en el siglo XIX, tan es así que establecieron un mínimo de 3

años para que un legislador ocupara su escaño. La idea fundamental era que los políticos

debieran ser reclutados de entre la ciudadanía para ocuparse de ser legisladores por un

periodo corto de tiempo, para luego volver a su ocupación civil. Esto se conoció como la

“american ideology” identificada con el republicanismo clásico (cf. Petracca 1992; Will

1992).


A finales del siglo XIX los legisladores estadounidenses que provenían de partidos

generalmente se hacían de un cargo público o de una oficina partidista en los niveles

federal, estatal y local e iniciaban así una carrera profesional. Sin embargo, la tendencia

fue hacia la monopolización “de la clase emergente política de Estados Unidos” y en ese

sentido, el Senado fue considerado “una federación de jefes estatales” o una especie de

comité central de la clase política emergente. A partir de aquí, los Estados Unidos

empiezan a trabajar a favor de una clase profesional de legisladores y durante las décadas

de 1960 y 1970 se da un impulso definitivo a la construcción de carreras legislativas y su

profesionalización, siendo la característica más sobresaliente el porcentaje tan bajo de

renovación de miembros del Congreso que en términos generales no rebasa el 30 % en

cada legislatura, con lo que la permanencia a través de la re-elección es considerada hasta

hoy un elemento importante para la profesionalización14 (Borchert y Copeland 2005:396).

Uno de los factores importantes de que da cuenta la literatura al respecto señala

que el surgimiento de políticos labrándose su propio camino se inicia después de que los

partidos muestran debilidades y dejan de estructurar la vida política de Estados Unidos.

Borchert y Copelan han llamado a este fenómeno “a political class of entrepreneurs”,

extracto en el que ubican a los políticos exitosos que se erigen en contra de los corruptos.

Paralelamente al surgimiento de esta nueva clase de políticos, durante los años 1960s y

1970s se genera un movimiento importante de “consejeros académicos” que favorece el

profesionalismo en las legislaturas estatales (Fowler y Mac Clure 1989, y Square 1988a,

1988b) y posteriormente son estos legisladores los que ingresan al Congreso teniendo

experiencia legislativa importante. Berkman (1993) ha mostrado cómo antiguos

legisladores estatales una vez que llegan al Congreso tienen ventajas en algunas

actividades en virtud de su experiencia previa. Con este tipo de acontecimiento se da un

cambio al modelo de ambición con el que se identificaba a los parlamentarios en Estados

Unidos que poco a poco se van haciendo profesionales.

14 Borchert y Copeland (2005) en “ United States: A Political Class of Entrepreneurs” documentan los porcentajes derenovación –turnover- y de permanencia –tenure- de los integrantes del Congreso estadounidense desde 1789 hasta 1999.Según esta estadística, en promedio un legislador permanece en su cargo 12 años. Moncrief (2002) señala que en los últimos15 años, el promedio de permanencia es de 16.5 años, mientras que el 90 % de los legisladores buscan la reeleción, sobretodo en la U.S. House of Representatives, siendo más bajo ese porcentaje en el Senado.


Polsby (1965) desde su concepción de la institucionalización de la U.S. House of

Representatives, señaló que la creciente división de trabajo del parlamento presentó una

oportunidad para la especialización de los legisladores, así como la oportunidad enorme de

aumentar su influencia sobre una gama muy específicas de las políticas públicas.

Considered separately, the phenomenon of specialization may strike the supercial

observer as productive of narrow-minded drones. But the total impact of a cadre of

specialist operating over the entire spectrum of public policies is a formidable asset for a

political institution; and it has undoubtedly enabled the House to retain a mesaure of

autonomy and influence that is quite exceptional for a 20th century legislature (1965:166).

Borchert y Copelan (2005) consideran que no hay ninguna explicación simple para

encontrar los orígenes y el crecimiento de las carreras parlamentarias profesionales en los

Estados Unidos, aunque se pueden mencionar varios factores, el primero de ellos y el más

importante, al igual que en el caso Alemán, fue el incremento de la responsabilidad del

Congreso ante el surgimiento de temas cada vez más complejos planteados por la sociedad

y los ciudadanos que obligaban a diseñar mejores políticas públicas. Un segundo punto

fue la relación del Congreso con el Ejecutivo la que se hacía más compleja en la medida

en que ambas instituciones crecían. Un tercer elemento fundamental en el caso del

Congreso de Estados Unidos fue el aumento de los salarios y las pensiones de los

legisladores, así como los recursos con que llegaron a contar sus oficinas.

Simultáneamente la institucionalización del Congreso y de legislaturas estatales estableció

un nexo muy fuerte entre la tarea legislativa profesional y el desarrollo de la propia

institución, y cada vez las posiciones en el Congreso se hacían más atractivas, así como la

continuidad en el cargo. Esto trajo como consecuencia una competencia más fuerte entre

quienes querían acceder a esos puestos, así que la política empezó a hacerse de manera

independiente, estableciéndose oficinas dotadas con personal capacitado y experto en

ciertos temas de interés para el electorado, además de que se empezó a buscar capital

privado para mantener la competencia y con todo ello, se estructuraron grupos de trabajo

ad hoc para servir a las necesidades políticas, lo que también era una reflejo de la

debilidad de los partidos.


Un elemento importante que se introdujo en la política estadounidense fue la

organización de elecciones primarias para seleccionar a los candidatos a puestos de

elección popular, aunque la reelección es un factor determinante sustentado en mucho por

los fuertes recursos económicos que se consiguen durante la campaña para refrendar el

cargo. Actualmente el 90 % de los integrantes de la Cámara de Representantes ha sido

reelecto, y en este sentido, los políticos sólo usan a su partido como membrete y, en todo

caso, se venden a los electores como los expertos en un tema por el tiempo que han estado

en el cargo. Borchet y Copelan (2005:398) consideran que la esencia del sistema político

estadounidense puede definirse como un federalismo con oficinas electorales abundantes y

fuertes, con una legislatura bicameral y partidos políticos débiles, todo lo cual ha sido

propicio para el surgimiento de la “clase política empresarial”, a political class of

entrepreneurs, que aspira a ocupar un lugar en el Congreso y que suelen ser profesionales.

Y es precisamente el sistema federalista el que propicia el surgimiento de carreras política

toda vez que se cuenta con más de 500,000 oficinas electorales distribuidas en el todo el

país y que son una garantía múltiple para acceder al sistema político, lo que incluye

legislativos y ejecutivos locales.

Cabe destacar, finalmente, que en la actualidad al Bundestag, así como al

Congreso de Estados Unidos, se les conoce como los “políticos científicos” o los

“parlamentos que funcionan” y su característica común es el trabajo intenso en

comisiones15, en contraste, por ejemplo, con la Cámara de los Comunes de la Gran

Bretaña que pone énfasis en el debate político de la nación ante el pleno (von Beyme

1998; Schüttemeyer 2001; Borchert y Copeland 2005). Sin embargo, hay importantes

diferencias que definen la profesionalización de las carreras legislativas en Estados Unidos

y Alemania, una de ellas es la debilidad del sistema de partidos estadounidense, una de las

principales diferencias con el caso alemán y que a su vez, éste último comparte con las

naciones de América Latina. Los partidos de E.U. no son los que distribuyen los cargos,

15 En muchas legislaturas hubo un proceso de cambio y profesionalización que se produjo debido a la incorporación deorganiziaciones dedicadas a redactar proyectos de ley, al aumento de personal, a la adopción de sesiones más largas y a lacreación de un sistema de comisiones más diferenciadas y fuertes. Antes de estos cambios las legislaturas podían serinstituciones pero después de ellos, es indudable que están más institucionalizadas (Peters 2003:138).


las comisiones u oficinas en el Congreso, es más bien el apoyo o impulso que un

candidato a legislador obtiene en lo individual lo que le da relevancia, y nos referimos

tanto a capital humano como políticos y sobre todo económico: éste factor es determinante

para lograr la posición y por supuesto, la re-elección. En el Bundestag prácticamente todos

los derechos significativos procesales descansan en los partidos políticos y, a diferencia de

los Estados Unidos, un miembro del congreso no puede presentar en los individual

proyectos de ley si antes no ha tenido la aprobación previa de su grupo parlamentario, con

lo que se evitan intereses particulares (Schüttemeyer 2001). Este tipo de diferencias

conllevan una forma distinta de ejercer la actividad legislativa como puede ser el control

político sobre el gobierno.

En términos generales y para concluir esta sección, se puede afirmar que la

profesionalización de las carreras legislativas, entendida como la especialización en un

rubro de la política pública, tiene que ver con cuestiones procedimentales y de

implementación o funcionalidad. Las primeras describen las características deseables o

ideales en los individuos o parlamentos (Weber 1991; 1998; Squire 1993, 1998 y 2005 ;

Moncrief 2001, y Stone 2004), y las segundas tratan de explicar el éxito o el fracaso

electoral según la tarea legislativa desarrollada (DeFelice 1981). Incluso, hay un elemento

adicional que es pertinente considerar: la diferencia importante para explicar el concepto

de la profesionalización de la política entre la literatura que analiza al congreso de Estados

Unidos y los estudios sobre los parlamentos europeos (Schlesinger 1966; Norris 1993:2-4;

Borchert and Zeiss 2005:1), pues los estadounidenses tienden a mirar al legislador desde

aspectos como su reclutamiento, los modos de elección, re-elección y sus intereses

políticos, y los europeos se centran más en las condiciones institucionales que se imponen

a los legisladores, su selectividad para los cargos al interior del parlamento y su poder

como legisladores ante otras instancias. Sin embargo, en ambas perspectivas de análisis, la

especialización de los legisladores en rubros concretos de políticas públicas se ha

institucionalizado16 y representa uno de los pilares del Parlamento que lo fortalece ante los

16 Peters (2003) considera que las legislaturas pueden ser definidas como instituciones con diverso grado deinstitucionalización. Es decir, puede afirmarse que se diferencian por la mayor o menor eficacia con que logran imponer asus miembros un conjunto de valores comunes. La mayoría de tales valores son los de la profesionalización y la aceptación


otros poderes.

1.4. La debilidad del Poder Legislativo en América Latina:

Un problema de profesionalización legislativa

En América Latina en general se conoce poco sobre el hacer y quehacer de los

integrantes de los congresos y mucho menos del grado concreto de profesionalización de

las carreras legislativas, el nivel de especialización, la experiencia y la calidad o expertise

del trabajo parlamentario17 y por tanto, no hay suficiente evidencia empírica, al menos

sistematizada, que permita saber primero, si existe una tendencia de los legisladores a

profesionalizarse en el sentido de la especialización en un área específica de la política

pública; segundo, si hay condiciones para esa especialización; tercero, si ésta es positiva o

negativa para la carrera política del diputado/senador y, cuarto, si la especialización en un

área determina le permite al legislador tener capacidad de control sobre la administración

pública en su área específica18.

Esa escasez de análisis sobre las carreras parlamentarias corresponde con una

constante falta de relevancia del papel que los legisladores han tenido en los sistemas

de la idea de que un cargo legislativo es un empleo de tiempo completo. La idea de institucionalización da por sentado queexisten ciertas concepciones comunes acerca de la mejor manera de manejar el cargo, independientemente de los valorespolíticos que cada miembro de la institución pueda tener. Dentro de la misma línea de pensamiento, la institucionalizaciónimplica el desarrollo de cargos legislativos más amplios y de servicios más centralizados para la legislatura, como un mediode lograr que esta pueda dar cuenta eficazmente de la información disponible, a través de la burocracia permanente. Estaconcepción se basa en parte en el papel de las legislaturas estadounidenses como “legislaturas transformadoras” (Polsby1965), a diferencia de las “legislaturas de desacuerdo” de la mayoría de los regímenes parlamentarios, pero también dicealgo acerca de la estructura y el funcionamiento de las legislaturas en general (Peters 2003:131).17 En el caso de América Latina no se tiene información amplia sobre la profesionalización o no de los legisladores aunquese han realizado algunos trabajos sobre Argentina (Jones et al. 2002), Chile (Carey 2002) y Brasil (Leoni et al. 2004) queproporcionan datos muy generales sobre el tipo de políticos en los parlamentos, así como un reciente estudio del PoderLegislativo en América Latina (Alcántara 2005).18 Aunque se trata de casos específicos, la situación que se describe a continuación es generalizada para América Latina. Enel Informe de Prensa-Encuesta “Trabajo y vida parlamentaria” Chile-Argentina, Septiembre 2005. elaborado por el Centrode Estudios de la Realidad Contemporánea de Chile, se cita que “las encuestas de parlamentarios hasta ahora han sidoiniciativa de académicos extranjeros y su objetivo ha sido principalmente conocer sus opiniones. A comienzos de los aöos90 se hizo una encuesta a diputados por académicos de la Universidad de Salamanca, Espana. A fines de los 90, el InstitutoIberoamericano de Hamburgo, Alemania, realizó una encuesta a senadores” pero no hay encuestas que preguntenespecíficamente a los legisladores sobre el trabajo y la vida parlamentaria en concreto.


políticos nacionales (Prats 1997:25) y que ha dado como resultado una amplia literatura

enfocada al presidencialismo extendido en toda la región, sin que el poder Legislativo

ocupe más que un lugar marginal en esos análisis (Dworak 2003). Todo ello ligado a la

percepción nada positiva que generalmente se tiene del trabajo que desempeñan los

legisladores pues actualmente el ciudadano común distingue sólo entre los “buenos” y los

“malos” haciendo algunas variaciones entre esos dos extremos en función de los

resultados favorables o negativos que percibe en su entorno inmediato según las políticas

públicas diseñadas por estos políticos19, y se deja en un segundo plano la importancia que

tiene el conocimiento o la especialización de los legisladores sobre todo en sociedades

cada vez más complejas (Lujambio 2001).

Sin embargo, a partir de la década de 1990 y en el marco de la reforma del Estado

en América Latina, se viene reforzando a distintos niveles la convicción sobre la

necesidad imperiosa de mejorar el funcionamiento de los parlamentos, de superar sus

actuales debilidades e insuficiencias en los planos institucional, técnico y en lo que hace a

sus relaciones con la sociedad civil. En esta perspectiva, la modernización de los

Parlamentos tiende a ser asumida cada vez más como un tema central de la reforma del

Estado en dos aspectos fundamentales: los partidos políticos como organizadores de la

vida política desde el Parlamento y las tareas propiamente legislativas. (Alcántara 1998)

En este contexto, las investigaciones en América Latina sobre políticos han estado

encaminadas a calcular sus niveles de eficiencia y eficacia a través de modelos

cuantitativos que permitan medir variables como la calidad de la tarea legislativa, la

experiencia legislativa, la disciplina partidista (i.e. cómo votan) o la congruencia

ideológica de los políticos20, o bien, se han enfocado a estudiar las carreras parlamentarias

19 En el caso de América Latina, en el Informe Latinobarómetro 2005 se indica que en la última década la crítica a lapolítica es muy alta, ya que sólo el 15% declara que es “muy buena” y “buena”, mientras el 37% declara que es “muy mala”o “mala”. Estos niveles se han mantenido con altos y bajos a lo largo de la década medida (1995-2005), implicando que lapolítica sigue teniendo el mismo lugar y evaluación.20 El equipo de investigación del Instituto de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca realiza, desde los90´s, un seguimiento al comportamiento de las elites parlamentarias en América Latina a través de distintas variables quehan permitido medir, entre otras cosas, la auto-percepción de los legisladores como representantes, así como su evaluaciónde la democracia y otros elementos que la componen . Entre los primeros resultados (1997-1998) se encontró que el trabajo


a través de variables como: motivaciones para buscar el cargo, reclutamiento, nivel de

institucionalización o nivel de representatividad del electorado (Hibbing 2002).

Pero el número de estudios sobre la profesionalización de la política o los políticos

profesionales siguen siendo insuficientes, no están sistematizados y/o carecen de análisis

en perspectiva comparada que permitan hacernos una idea de la situación actual de la

región en esta materia específica, menos aún en el tema concreto de la especialización en

asuntos de políticas públicas. Aunado a lo anterior, la mayoría de las investigación tienen

como referencia el funcionamiento del Congreso estadounidense21 y por tanto, no toman

en cuenta otras variables como el contexto histórico nacional o incluso, el diseño

institucional del sistema político y la lógica en la que operan los parlamentos.

Un aspecto adicional a considerar es que el concepto de político profesional, al

igual que varias de las instituciones políticas de la ola de democratización de los últimos

anos, hoy en día está distorsionado y es una de las consecuencias de la crisis de

credibilidad que sufren los políticos latinoamericanos (Hagopian 2005:41), en cuya región

la profesionalización de la política se ha entendido en el sentido más negativo porque se

ha relacionado con prácticas de acaparamiento de poder, tales son los casos de diputados

que al terminar su mandato se convierten en funcionario público, aspiran a una jubilación

y cumplen unas funciones establecidas en un reglamento, lo que lo lleva fácilmente a la

mercantilización de la curul, porque algunos grupos de interés como por ejemplo una

empresa trasnacional, puede ofrecer una remuneración extra por “favores recibidos”. Esta

profesionalización se entiende entonces como el disfrute de privilegios como el sueldo, la

tarjeta de viaje, la inmunidad, el prestigio social, etc. 22 y se mide según los resultados para

de los parlamentarios se ve afectado considerablemente por el déficit de infraestructura y falta de información y/o serviciosde asesoría. La metodología usada por este equipo de investigación es primordialmente cuantitativa.21 Polsby, Nelso W. (1968). “The institutionalization of the US House of Representatives”. American Political ScienceReview, vol. 62, pp. 144-168. Es uno de las investigaciones que más influencia ha tenido en los trabajos posteriores quesobre parlamentos se han realizado en América Latina.22 Un buen ejemplo de la distorsión que sufre el concepto de “político profesional” son los resultados de dos grandesencuestas de opinión diseñadas específicamente para conocer la cultura política de Bolivia en el 2000 (Jorge Lazarte R.,Entre dos mundos. La cultura política y democrática en Bolivia, La Paz: Plural 2000; Mitchel A. Seligson, La culturapolítica de la democracia boliviana:2000, La Paz: Universidad Católica Boliviana/USAID/Encuestas y Estudios 2001),donde los ciudadanos consideran que los políticos profesionales son personas con un nivel cultural bastante limitado y con


con la sociedad que generalmente son de mala calidad o deficientes, es decir, no resuelven

los problemas apremiantes o más urgentes de los ciudadanos, lo que ha dado como

resultado una creciente pérdida de la centralidad, no sólo de la condición histórica de lo

político, sino también del espacio de la política23. De hecho, éste último argumento es el

más recurrente en contra de la posibilidad de establecer la re-elección inmediata

consecutiva de los legisladores en casos como el de México24 .

Sin un afán de generalizar pues se asume que existen factores distintos, México y

Chile son casos de estudio que pueden ejemplificar la situación latinoamericana y

enriquecer la base empírica para estudiar la profesionalización de las carreras legislativas

en la región, sobre todo porque nos permite realizar una comparación entre naciones con

características comunes como el sistema presidencialista y con procesos democráticos más

o menos paralelos en el tiempo, pero con diferencias sobresalientes como la relación entre

el Ejecutivo y el Legislativo o bien, el tipo de rol que ha jugado el Congreso en los

respectivos países, lo que permitirá aprender de la divergencia en contextos similares. Un

distintivo fundamental es que mientras en Chile el Congreso ha sido considerado como el

lugar ideal para consolidar las carreras políticas (Huneeus y Berríos 2004), en México se

le ha colocado en un papel secundario y el Poder Ejecutivo ha sido el lugar por excelencia

para construir estas carreras y por tanto, el legislador mexicano sólo si observa otro tipo de

incentivos, trabajará en favor de esas carreras políticas --por ejemplo, estar en el Senado

para aspirar a una gubernatura o bien, buscar ser nominados nuevamente como candidatos

y alternar así entre las cámaras Baja y Alta con pocas posibilidades de profesionalización--

(Dworak 2003:234-235).

un horizonte de anhelos muy restringido (poder, dinero y honores), además de que sus escasos conocimientos son pocofundados, circunstanciales y fácilmente reemplazables. (Revista Ecuador DEBATE, Nº 55, Análisis /http://www.dlh.lahora.com.ec/paginas/debate/paginas/debate391.htm / consultado 15/01/06 )23 Este concepto negativo es en el mismo sentido en que Weber (1919) se refirió a las primeras categoräias de “políticosprofesionales”, y es como se les concibió en un inicio en Estados Unidos y Alemania, como se ha explicado parrafos atrás.24 Al respecto hay una vasta bibliografía que se refiere a la prohibición constitucional de la reeleción consecutiva de losdiputados, coincidiendo en que la no reelección es una de las causas de la no rofesionalización de la tarea legislativa (verBejar 1995: Nacif 1995-1997; Ugalde 1992). Afirmación que se discutirá en otro apartado planteando que quizá seanecesaria pero no suficiente como determinante de la profesionalización de los parlamentarios.


1.5 La “especialización partidaria” de Chile

Chile se ha ubicado en el total de América Latina como un caso divergente que no

satisface muchas de las generalidades que plantean las teorías más aceptadas sobre la

gestión de los regímenes democráticos en América Latina, las cuales, entre otras cosas,

plantean la debilidad de instituciones como el Congreso ante presidentes fuertes. Según

Valenzuela y Valenzuela (1983) históricamente, las instituciones políticas chilenas han

tenido una evolución similar a las de Europa y de los Estados Unidos, que ha hecho que se

ubique a este país entre los más democráticos del mundo, no sólo en los años sesenta, sino

durante el último siglo y medio, lo que se explica, según estos autores, por una

combinación de factores contextuales, de índole cultural o económico, y fenómenos

políticos más concretos.

Por lo que se refiere a la profesionalización legislativa se encuentra que durante la

transición democrática en 1989-1990, el Congreso chileno desarrolló una capacidad

técnico-profesional y de socialización de sus miembros en ciertos patrones de

comportamiento organizacional como una forma de operar de manera eficiente para dar

sustento al régimen democrático (Nolte 2003:58) y entre otras cosas, desde ahí se

articularon las principales fuerzas políticas y sociales, y hasta cierto punto antagónicas del

país, a fin de solucionar de manera pacífica los conflictos. De esta forma, el Congreso se

colocó como un lugar privilegiado donde se integraron y/o fueron obligados a cooperar

parte de la élite política del régimen autoritario, parte de la vieja élite política democrática

de antes del golpe y algunos nuevos actores que se formaron en la lucha contra la

dictadura.

De esta forma, el desarrollo técnico-profesional del Congreso tomó relevancia y se

ha caracterizado por la acumulación de experiencias parlamentarias de sus miembros.

Estudios como el de Carey (2002) indican que en comparación con muchos otros

parlamentos de América Latina en los años noventa el Congreso chileno tenía una tasa de

reelección relativamente alta (alrededor de 60 % en la Cámara y entre 44 y 50 % en el


Senado). En el Congreso constituido en 1997 un tercio de los diputados estaba en su

primer periodo como legislador, otro tercio en el segundo y el último tercio en el tercero.

En el Senado un 39 % de los integrantes ya estaba en su segundo periodo y un 26 % tenía

experiencias anteriores como diputado. Recientemente, el Proyecto de Elites

Parlamentarias (1994-2005) de la Universidad de Salamanca, reveló que en Chile el

porcentaje de diputados con experiencia legislativa es muy larga, situándose en el nivel

máximo en el contexto latinoamericano de acuerdo a los años que ha ocupado una curul25,

lo que ubica a los diputados de este país en la primera categoría de “super experto”

(Martínez 2006: 105-106).

En términos generales el congreso chileno ha sido valorado de manera positiva y

se resaltan de él características interesantes como una especialización y una gran

continuidad en la composición de las comisiones parlamentarias, especialmente las más

importantes (Carey, 2002:238-243; Alcántara 2005)26.

En otra perspectiva más reciente de análisis, las profesionalización de las carreras

legislativas en Chile han sido consideradas como una “especialización partidaria” (Ferraro

2006) la cual se origina en la transición democrática en 1989-1990 que da como resultado

la conformación de los gobiernos por coaliciones27. Según este estudio, luego de cada

elección presidencial, la formación de gobierno es precedida por una negociación de los

miembros de la coalición de las carteras y subcarteras ministeriales, esto es, de los

puestos de Ministros y Viceministros (Subsecretarios de Estado). El recambio de personal

se extiende también a los puestos gerenciales de Jefe de División, Jefe de Departamento y

Jefe de Servicios. Para posicionarse mejor en la negociación de todos estos puestos

25 En el informe de Septiembre 2005 del Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea, “Trabajo y vida parlamentaria.Chile-Argentina”, se indica que el 55 % de los diputados chilenos entrevistados en 2001 quería seguir en el Congreso y portanto, buscaría la reelección, mientras que el 18 % postularía para el Senado. Sólo un 15 % señala que se proponíaabandonar la actividad parlamentaria.26 En una encuesta a senadores de Chile en el 2002 realizada por el Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo,Alemania (Institut für Iberoamerika-Kunde), el trabajo en comisiones fue evaluado muy positivamente, incluso un poco máspor encima de los otros países estudiados (Nolte, 2002:21-22).27 En las elecciones de 1989 dos grandes coaliciones electorales protagonizaron la contienda presidencial. Se trataba de laConcertación por el “No”, que agrupaba a partidos de centro izquierda: Partido Demócrata Cristiano (PDC), PartidoSocialista (PS), Partido por la Democracia (PPD) y formaciones que convergerían en el actual Partido Radical SocialDemocráta (PRSD), así como el Partido Humanista y el Partido MAPU. (Ver Alcántara y Rodriguez 2006b:16)


(portfolio distribution), los partidos políticos chilenos han desarrollado la estrategia de

concentrar recursos, incluyendo información, personal especializado y redes informales

de contactos, sobre determinadas áreas de política pública y los organismos

administrativos que son responsables por ellas. La distribución de las carteras se otorga

tomando en cuenta dos factores: uno, es el cauda electoral de cada partido medido a través

de su representación en el parlamento y dos, las especializaciones partidista.

1.6. México y los mitos de la reelección

En México, el principal argumento para justificar la falta de profesionalización de

las carreras legislativas ha sido la prohibición constitucional de la reelección inmediata de

los diputados y senadores (Nacif 1995, 1997a, 1997b; Bejar 1995; Ugalde 1992, 2000;

Lujambio 2001, Dworak 2004). Este argumento principalmente se basa en los estudios

que en perspectiva comparada se han hecho sobre el caso mexicano de donde se asume

que la reelección posibilita la creación de la carrera parlamentaria y, por tanto, el

fortalecimiento del Congreso. La explicación central es que el problema no es el tiempo

total de la carrera legislativa en sí, sino la unidad temporal de ella lo que causa un pobre

desempeño tanto de los cuerpos como de los individuos encargados de la legislación, ya

sea en el ámbito federal o local.

En los siguientes párrafos resumiremos los argumentos a favor de la reelección

como causa fundamental de la falta de profesionalización de las carreras legislativas en

México. La literatura al respecto coincide en que sin la posibilidad de reelección

consecutiva, el periodo activo de los diputados (federales y locales) y senadores se reduce,

respectivamente, a tres y seis años, tiempo muy breve para llevar a cabo satisfactoriamente

una tarea tan compleja. Esto significa que la regla antirreeleccionista bloquea: a) el

aprendizaje sobre un trabajo legislativo o referente a gran diversidad de materias y

plagado de detalles técnicos; b) la adquisición individual de habilidades y experiencias en

la discusión y negociación, y c) el conocimiento de la dinámica propia de la Cámara en

cuestión.


Bajo la no reelección consecutiva, coinciden los distintos autores, la

profesionalización y la especialización de los legisladores se convierten en una

imposibilidad práctica porque a causa de la escasez de tiempo, los diputados o senadores

enfrentan dos posibles decisiones: 1) Desistir de un trabajo responsable y eficiente al que

no podrán dar seguimiento si al terminar su periodo como legisladores concluye su carrera

como tales; opción sin costo alguno, porque la no reelección consecutiva los libera de la

obligación de rendir cuentas a los electores por lo que hicieron o dejaron de hacer. 2)

Legislar apresuradamente en busca de resultados inmediatos que les permitan lidiar con la

opinión pública. Sea como fuere, el seguimiento de uno u otro curso no reporta beneficios

reales de mediano y/o largo plazo.

En esa perspectiva de análisis, la primera decisión termina por paralizar la

actividad legislativa y el segundo, por inundar las comisiones de documentos sin valor real

que serán votados sin ser analizados o discutidos lo suficiente, esto con el trivial fin de

elevar la productividad (mucha cantidad pero poca calidad) o simplemente no serán

votados ni enviados siquiera al pleno de la cámara correspondiente.28

La duración en el cargo influye en las estrategias de carrera y en el futuro político

y la influencia es aún mayor en el caso de los diputados. En este caso particular, ante la

operación de la regla de no reelección consecutiva –por ejemplo, limites temporales-,

estos legisladores saben que tendrán que abandonar el puesto muy pronto y la necesidad

de promoverse a otras posiciones se convierte en una creciente presión conforme se acaba

el mandato. Es decir, estos miembros del congreso descuidan su quehacer legislativo y

renuncian a profesionalizarse y especializarse al enfocar su energía en la consecución de

un nuevo cargo al final de su periodo.

En general, la lógica de decisión de los legisladores en contextos de no reelección

consecutiva estaría definida por la búsqueda de la supervivencia política: si los políticos

de la arena parlamentaria no pueden retener su empleo dentro de ella y, por tanto, la

28 Según datos recientes, durante la LVII Legislatura, la Cámara de Diputados sólo pudo votar 75 de las 400 iniciativaspresentadas en comisiones (ver Rivera Sánchez, 2004).


satisfacción de su ambición no se conecta institucionalmente (ni “emocionalmente”) con

la obligación de renovar la base de apoyo electoral, ¿por qué se preocuparían por defender

los intereses de los votantes que no volverán a ver, en lugar de satisfacer los intereses de

los líderes partidarios que seguramente les ofrecerán otro empleo a cambio? ¿Qué

incentivos tienen para buscar hacer carrera como legisladores?. En ésta línea de análisis,

las respuestas es que los legisladores no tienen por qué preocuparse por defender los

intereses de votantes y tampoco tienen incentivos para construir sus carreras

parlamentarias, con lo que la especialización en un contexto así, no tiene ningún sentido.

Los argumentos contrarios a esta línea de análisis consideran que la reelección si

bien puede ser una condición para la profesionalización de las carreras legislativas en

México, no es estrictamente necesaria ya que, entre otras opciones, los diputados o

senadores tienen la opción de mantenerse en la legislación pasando sucesivamente de la

Cámara de Diputados a la Cámara de Senadores y viceversa (Lujambio 2001; Rodríguez

2005), aún cuando únicamente 339 de los 5,314 legisladores federales del periodo 1934-

1997, es decir, un 6 %, han logrado el cruce29, puesto que hay evidencias empíricas de que

entre los legisladores mexicanos ya existe una experiencia acumulada30.

En todo caso, Borchert and Zeiss (2005) han documentado tras el análisis de 20

legislaturas, que la profesionalización no debe reducirse a un concepto simple y

unidimensional como podría ser la reelección o el tiempo de servicio como legislador sino

más bien tiene que analizarse el momento en que el político se hace de la oportunidad para

especializarse y por qué la aprovecha, y en este sentido suelen influir otros aspectos que

van desde el interés que tenga en lo individual un parlamentario hasta las reglas del juego

que imponen los propios partidos generalmente a través de la disciplina partidista hacia

dentro del Congreso.

1.7. La profesionalización como opción de control parlamentario

29 Cf. Campos (2003) quien analiza el tema de la no reelección en las legislaturas de que van de 1934-1997.30 Según el Proyecto de Elites Parlamentarias (1994-2005) de la Universidad de Salamanca, en México el porcentaje dediputados con experiencia política de representación a través de otros cargos de elección popular es de 53.8 %, comoresultado de haber “transitado” entre la Cámara de Diputados y el Senado.


A manera de conclusión de esta parte, se debe mencionar que aún cuando México

y Chile son países que cuentan con niveles importantes de profesionalización legislativa,

los resultados de las mismas puede ser totalmente diferentes por el modo en que estos

recursos humanos se utilizan, es decir, aunque no se cuente con un índice de calidad

legislativa que corrobore esta afirmación, es muy probable que la efectividad de los

diputados chilenos sea mayor que en México (Martínez 2006) aunque ello nos lleva a

dejar preguntas pendientes que requieren de un análisis donde se tenga en cuenta el nivel

de eficiencia de la Cámara, el desigual papel que juegan los diputados del partido en el

gobierno frente a los de la oposición, la organización de la Cámara y el trabajo en las

comisiones, entre otras cosas.

Lo importante es analizar por qué en un país la profesionalización de las carreras

legislativas es mejor que en otro, tomando en cuenta los resultados del análisis cluster31

aplicado al Proyecto de Élites Parlamentarias de la Universidad de Salamanca y en el que

se analizan 18 países latinoamericanos y se elabora una tipología de calidad de los

legisladores (Martínez 2006:105), en Chile el porcentaje de diputados « súper expertos »

está en torno al 18.8% en contraste con México que obtiene un 4.3 % y se califica como

« experto », es decir, los legisladores chilenos se ubican en una categoría por encima de la

media de todas las naciones de la región. La categoría de « súper expertos » estaría forma

por aquellos diputados cuya carrera política y parlamentaria es máxima en el contexto

latinoamericano, mientras que en un nivel inferior, la categoría de « experto » se ubicarían

a aquellos que tienen experiencia parlamentaria pero no han desarrollado ningún otro

puesto de representación popular. Chile sobresale en los porcentajes que se refieren a que

todos los legisladores como mínimo tienen experiencia legislativa previa (« súper

expertos ») mientras que México se ubica en una categoría menor (« experto »).

2. ELCONTROL PARLAMENTARIO DEL GOBIERNO COMO ROL

POSITIVO

31 El análisis cluster tiene por objeto poder agrupar todos los individuos en f unción de ciertas variables de modo que losgrupos resultantes sean lo más diferentes entre sí, y simultáneamente cada grupo al interior sea lo más parecido posible.


2.1. El caso del Bundestag

El paradigma weberiano también marcó una línea fundamental en la práctica de la

política ligada a la profesionalización de los políticos, y fue esta idea del ejercicio

obstructivo o negativo del poder parlamentario. La propuesta fue conducir a la

administración pública de acuerdo con las normas aprobadas por el Parlamento –control

parlamentario administrativo- para convertirlo así en un factor de política positiva pues

desde esa consideración el Parlamento alemán de la época ejercía sólo pura política

negativa. Según Weber, “sólo quien puede agenciarse este conocimiento de los hechos

independientemente de la buena voluntad del funcionario, está en condiciones de controlar

eficazmente en cada caso concreto a la administración (...) el instrumento de poder más

importante del funcionario lo constituye la transformación del saber profesional en un

saber secreto por obra del infausto concepto de “secreto profesional” que, en definitiva,

no constituye otra cosa que un medio para asegurar a la administración contra todo

control”(Weber 1991:155; 170).

En efecto, el control parlamentario era concebido por este autor como un requisito

previo indispensable con vistas a un fecundo trabajo parlamentario y de rendimiento

institucional (Weber 1991:178-179). Dicho control sólo podía ser ejercido por

parlamentarios cualificados que hubieran pasado por la “escuela” de las comisiones

legislativas, y en ese sentido ponía como ejemplo al Parlamento inglés, al que ubicaba

como un “parlamento de trabajo” en donde ninguno de los líderes de importancia no

hubieran llegado a la cumbre sin antes haberse entrenado en el trabajo de las comisiones y

sin haber pasado, en muchos de los casos, por toda una serie de departamentos de la

administración, en un palabra, haber trabajado para convertirse en políticos profesionales;

todos los otros políticos, en el sentido weberiano, eran funcionarios a sueldo de un partido

o representantes de grupos de interés.

La crítica de Weber no contribuyó a una mejor de la posición del parlamento

alemán en el sistema político de la República de Weimar (1919-1934) a tal grado que al


final, el diseño constitucional y las prácticas políticas de ese parlamento se convirtieron en

el ejemplo por excelencia de los peligros de un excesivo predominio de la figura del

presidente, y así serían interpretadas dichas lecciones en la política alemana de la segunda

posguerra, hasta la presente república federal. Tampoco la República de Bonn, bajo la

nueva constitución de 1949, brindó condiciones para que el parlamento se convirtiera en

un actor importante en la política alemana, y mucho menos se puede hablar de haber

alcanzado un rol positivo o activo en la formulación de políticas públicas, tan es así que

desde mediados de la década de 1950 se comienza a extender en Alemania la

denominación de “Democracia de Canciller” (Kanzlerdemokratie) para referirse al

predominio de la figura del jefe del ejecutivo en todos los órdenes de la vida pública

durante el gobierno de Adenauer (Ferraro 2005:205).

Durante la década de 1970 los miembros del Bundestag todavía no jugaban un

papel predominante en la elaboración de los proyectos legislativos, los cuales eran

presentados por la administración pública, sin embargo, en 1969 se inició una discusión

importante, basada en los trabajos de Bäumlin y Kewening (Oberreuter 1992:164),

quienes advirtieron que el rol del parlamento no podía limitarse a la fiscalización del

gobierno (Aufsicht ubre fremde Amtsführung) sino que los comités parlamentarios debían

funcionar como co-gobierno (Mitregierung). Con esta observación se hacía hincapié en

rechazar el rol negativo del parlamento y se proponía un rol positivo que consistía en la

co-dirección del Congreso y el gobierno en el diseño de políticas públicas.

Fue precisamente en 1969 cuando se fortalece de manera significativa el trabajo de

las comisiones en el Bundestag con una reforma parlamentaria que, entre otras cosas,

introdujo un servicio de asesoría científica, además de la modificación presupuestaria

realizada entre 1970 a 1972, que permitió a los bloques parlamentarios (Fraktionen)

disponer de numeroso personal propio para tareas de asesoramiento legislativo (Jekewitz

1995:405). Factor clave que, desde el punto de vista organizativo, le permitió al

Bundestag fortalecer su posición en el sistema político alemán y sobre todo, incrementar

el control parlamentario del gobierno porque esos asesores legislativos provenían de la

propia administración pública y recibían una licencia durante el tiempo que prestaban sus


servicios al parlamento, es decir, eran personas conocedoras y especializadas en temas

concretos de políticas públicas. La especialización de los legisladores empezó a

entenderse como una dinámica de dedicación con cierta exclusividad y competencia en

determinados temas de las políticas públicas, lo que les permitía establecer contactos

formales e informales, así como una red de fuentes de información que le provean de

conocimientos adecuados (von Beyme 1998:71-72; 145).

Con este tipo de asesoramiento se estableció un sistema de contactos informales

regulares y frecuentes entre el Parlamento y la administración pública alemana32, con lo

que se empiezan a sentar las bases de un rol positivo del Bundestag y con ello, una

influencia decisiva sobre el proceso de gobierno. Se consolida entonces la práctica

informal de las rondas de coalición (Koalitionsrunden), de las que existen dos tipos: Las

rondas de coalición grandes que se reúnen semanalmente durante las sesiones del

parlamento y preceden a las reuniones del gabinete de ministros. En estas rondas se

encuentra el Canciller, los líderes de los partidos que forman la coalición permanente los

líderes de los bloques parlamentarios de estos partidos, el Jefe de la Cancillería, así como

ministros y parlamentarios especialmente invitados.

Las rondas de coalición chicas técnicamente son las más importantes porque

trabajan en áreas muy específicas de la política pública y en ellas participan los

especialistas de los bloques parlamentarios, así como funcionarios de la administración y,

en ocasiones, el Ministro o Secretario de Estado parlamentario correspondiente a cada área

(Goetz 1997:757). La importancia de este tipo de ronda es que permite una verdadera

“osmosis” (Oberreuter 1992:169) entre los parlamentarios y los funcionarios y con ello

una discusión amplia y rica sobre las iniciativas de ley, haciendo valer cada uno sus

puntos de vista, y desde la valoración de Goetz (1997:755) en el proceso de formulación y

ejecución de políticas públicas, suele predominar el rol del Parlamento.

32 Este tipo de contactos informales, regulares y frecuentes, se inscribe en el planteamiento de Weber cuando sostenía quesólo quien puede agenciarse conocimiento de los hechos independientemente de la buena voluntad del funcionario, está encondiciones de controlar eficazmente en cada caso concreto a la administración (1991:155; 170).


A partir de la década de 1970 el concepto de control parlamentario tiene especial

significado en el Bundestag, sobre todo porque se demuestra que la idea de control como

mera fiscalización de la actividad gubernamental, a la distancia y a posteriori, resulta

insuficiente para asegurar un rol activo del Parlamento en el proceso de la elaboración de

políticas públicas (Ferraro 2005:225). Éste autor, haciendo referencia a Schwarzmeier

(2001) considera que la palabra clave en la doctrina parlamentaria alemana es la de

Mitsteuerung, que puede traducirse como co-dirección, y que en el caso del Bundestag se

logra con el establecimiento de rondas de consulta permanente entre legisladores y

funcionarios superiores de la burocracia profesional.

La especialización en un tema de política pública es entendió como parte de la

profesionalización de las carreras legislativas y, en ese sentido, actualmente el Bundestag

trabaja en dos niveles: En lo que se conoce como grupos de trabajo (Arbeitskreise) y en

grupos de estudio o subgrupos (Arbeitsgruppen), los primeros son “generalistas” y

participan todos los diputados y los segundos, casi corresponden al número de comités con

los que cuenta el Parlamento y se caracterizan por la especialización de sus integrantes en

temas concretos de políticas públicas (Schüttemeyer 2001). Se reúnen cada martes por la

mañana durante el periodo de sesiones del Bundestag y son los responsables de preparar el

trabajo para las reuniones de los comités parlamentarios, se responsabilizan de fijar

posiciones de sus respectivos partidos con relación a un tema y “pre-estructurar” las

decisiones partidistas que se expondrán ante el pleno. Los presidentes de estos

Arbeitsgruppen son los “oradores” principales de su partido y se supone, los especialistas

en el tema a tratar. Para garantizar el flujo constante de información entre estos subgrupos,

los comités parlamentarios, y el Comité Ejecutivo del partido en el Parlamento, estos

“oradores” pertenecen a la directiva partidista.

Schüttemeyer (2001) considera que en realidad, los dos grandes partidos

representados en el Bundestag, el SPD y CDU, están divididos en subunidades

especializadas donde expertos de los temas, miembros del mismo Parlamento, discuten

proyectos y estrategias. En los grupos de trabajo o Arbeitskreise, a menudo está presente

el ministro responsable del tema a discusión, con lo que se consiguen reuniones plenarias


con una participación activa en la formulación de políticas públicas, además de que se

pone en práctica el principio de división de trabajo, importante en el Parlamento alemán.

La especialización de los legisladores es considerada una necesidad por los

partidos en el Parlamento porque la conciben como un factor importante para asegurar que

sus posiciones políticas sean transformadas en políticas públicas específicas y, sobre todo,

en leyes eficaces (von Beyme 1998:118). Para los partidos alemanes, esta manera de

proceder asegura mantener la congruencia de sus promesas electorales antes sus votantes,

además de que constituye, sobre todo para la oposición, una forma de mantener un control

parlamentario continuo sobre la administración pública y el Ejecutivo, y no a posteriori

como sí lo hacen aquellos congresos que ejercen un rol obstructivo o negativo, en el

sentido weberiano de los conceptos, como pueden ser los países latinoamericanos que a

continuación revisaremos.

Ferraro (2006) cita a Kropp (1992:52) quien en una investigación empírica

demostró la importancia de la especialización en la formación de coaliciones en el caso

alemán, práctica que se realiza desde la Segunda Guerra Mundial y que funciona como un

elemento importante en la negociación entre un partido relativamente pequeño y uno

grande (kleine Koalition), porque los primeros mejoran sus oportunidades de obtener

ciertos ministerios en la negociación de las carteras (portfolio allocation) si son

especialistas en el tema.

Se puede afirmar entonces que el rol positivo del Bundestag está íntimamente

ligado al control parlamentario sobre el gobierno, una de las tres funciones básicas de

cualquier Parlamento o Congreso en el mundo, junto con la configuración de la política

y/o co-gobierno mediante la legislación y la función de representatividad (Krumwiede y

Nolte 2000: 61-71). Como se citó al inicio de este trabajo, el control parlamentario se

definé aquí a partir de la perspectiva de Steffani (1998:1328) quien lo entiende como la

capacidad del Parlamento para comprobar y sancionar el comportamiento de otros actores

e instituciones - sobre todo del gobierno y de la administración pública (ver cuadro 1),

teniendo como objetivo hacer más transparente los procesos de decisión política del


gobierno con la intención de que la ciudadanía pueda participar - de un modo informado,

crítico y reflexivo - en la discusión sobre las políticos públicos y las posiciones de los

legisladores. Aquí, la información es el elemento básico del control parlamentario (ver

Ismayr 2001:302-303).

Cuadro 1: Dimensiones del control parlamentario (Steffani 1989)

1.- Revisión posterior de las actividades del gobierno y de la administración pública

2.- Participación permanente y seguimiento de las actividades del gobierno y de la

administración

pública

3.- Control (en cualquier de las dos formas anteriores) con la posibilidad de intervenir en

los actos de gobierno a través de la sanción de las leyes y del presupuesto

4.- Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades de manera pública a

fin de iniciar un debate público y, eventualmente, conseguir la sanción posterior por parte del

electorado

5.- Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades y, eventualmente, a

revertir sus políticas en el proceso legislativo

6.- Posibilidad de obligar al gobierno a dar cuenta de sus actividades y, eventualmente, de

destituirlo (o de destituir a algunos de sus miembros)

Fuchs y Nolte (2005) aclaran que de estas seis dimensiones de control

parlamentario, sólo las primeras cinco tienen vigencia tanto en sistemas parlamentarios

como en sistemas presidenciales. En el último caso, se aplica sólo en la destitución de

ministros, pero no del Presidente, excepto en el caso de juicio político. (Ver cuadro 2)


2.2. México y Chile: El rol negativo u obstructivo

Según Krummwiede y Nolte (2000) las legislaturas de los países latinoamericanos,

en el mejor de los casos, lo que llegan a ejercer son controles formales a posteriori sobre

los organismos administrativos o el gobierno en general, lo que hace que el rol del poder

legislativo en los sistemas presidenciales de América Latina pueda ser considerado

obstructivo o negativo, perspectiva teórica que, como ya hemos visto, coincide con el

paradigma weberiano antes expuesto que concibe a un

Cuadro 2: El control parlamentario en las cámaras de diputados de Alemania, México y

Chile

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parlamento con un rol obstructivo o negativo cuando carece de iniciativa en la

formulación de políticas públicas y se limita a reaccionar ante las propuestas del Poder

Ejecutivo

Si se revisa la literatura al respecto, toda coincide en que el Poder Legislativo en

América Latina es una de las instituciones políticas de la democracia moderna más

débiles33, cuestionado y que requieren constante seguimiento (Alcántara 1998) no sólo

para entender la forma en que se relaciona con las otras partes del sistema político –quizá

lo más estudiado- sino sobre todo para comprender sus mecanismos internos y así poder

explicar sus principales funciones y los déficit que registra como representante plural de

los ciudadanos, como hacedor de leyes, como lugar para profesionalizar las carreras

políticas y en control de las acciones del gobierno.

Sin embargo, hay características fundamentales que hacen la diferencia entre Chile

y México y es el rol que el Congreso ha jugado en el sistema político de cada país. En el

caso chileno, en el proceso de transición hacia la democracia, el Congreso fue justamente

la arena donde las fuerzas políticas opuestas convivieron en el día a día, interactuando en

el proceso legislativo y a través de ese ejercicio de convivencia hicieron una aportación a

la consolidación de le democracia, papel que lo hace actor protagónico, restándole

capacidades al Ejecutivo. “Las Cámaras legislativas constituyeron el lugar privilegiado

donde se integró y/o fue obligada a cooperar parte de la élite política del régimen

autoritario, parte de la vieja élite política democrática de antes del golpe y algunos nuevos

actores que se formaron en la luchas contra la dictadura. Esta visión positiva del Congreso

como una institución central del sistema político chileno contradice la percepción de un

ultra presidencialismo que ha aplanado todas las otras instituciones democráticas” (Nolte

2006:145-146)34.

33 Es importante mencionar que en los últimos 10 años algunos autores han puesto en evidencia que los legislativosrealmente tienen más poder que el que habitualmente se les otorga, sobre todo cuando se analizan con relación al excesivopresidencialismo que ha caracterizado a los países de América Latina (ver el trabajo de Llanos y Nolte 2006).34 El propio Nolte en un texto anterior (2003) documenta que la literatura sobre los sistemas políticos en América Latina engeneral y el sistema político de Chile en particular, concluían en un tópico recurrente: la fortaleza e influencia del Congresochileno. Cita a Federico Gil (1966:117-118) quien escribe: “Unlike many Latin American legislatures, the Chilean Congressis not a rubber-stamp body. It is an independent, properly elected, deliberative assembly, which often challenges the


A su vez, Ferraro (2006) ha querido demostrar que existen una serie de

mecanismos informales que son usados por el parlamento de Chile para controlar al Poder

Ejecutivo y a la burocracia estatal e incidir así en la elaboración de las políticas públicas35.

Por lo menos son cuatro los mecanismos utilizados: 1) la práctica de recomendaciones

informales que los legisladores, tanto senadores como diputados, realizan para ocupar

puestos públicos de confianza (designaciones políticas) en la administración, 2) la

creación de una red de contactos con funcionarios públicos que se construye sobre la base

de sucesivas recomendaciones, 3) reuniones informales frecuentes de los miembros de las

comisiones parlamentarias con funcionarios del ministerio que correspondan al área de

trabajo de la comisión, 4) especialización de los legisladores que es un mecanismo

producto de la articulación de los otros tres. A través de estos mecanismos informales es

como los legisladores chiles ejercen control sobre el gobierno y la burocracia, toda vez

que se construyen redes de contactos entre diputados, senadores y funcionarios de la

administración en áreas determinadas de políticas públicas.

En ese sentido, el tema del control parlamentario del gobierno en el caso de Chile,

resulta ser distinto en comparación con los demás países latinoamericanos caracterizados

por el exacerbado presidencialismo. En México, por ejemplo, el concepto de control

parlamentario es de recién uso práctico porque si bien lo estipula la Constitución de 1917,

el excesivo presidencialismo que vivió este país durante más de 70 años impidió cualquier

ejercicio de esta naturaleza. Algunos ubican 1997 como el año donde empieza a ejercerse

este tipo de control sobre el gobierno y la administración pública, cuando por primera vez

en la Cámara de Diputados se conforma una mayoría de oposición al PRI, lo que provoca

authority of the executive and participates actively in the determination of national policies”, o bien, a Weston Agor(1971b:xii) el que hace hincapié en que “it appears clear that at least three Latin American Legislatures –Chile, Costa Rica,and Uruguay- exercise considerably more decision-making influence in the total political system than is typical of mostworld legislatures”. Finalmente recupera lo escrito por Valenzuela (1976:16): “Chile´s legislature, wich has now beenclosed by the military, was one of the strongest in the world, even though it no longer enjoyed the center ol political life as itdid at the turn of the century”, además de otra cita hecha en otro trabajo (Valenzuela y Wilde: 1979:191): “a legislaturewich was arguably the most highly institutionalized in the entire underdeveloped world”.

35 Los resultados de este trabajo se basaron en 24 entrevistas en profundidad realizadas a informantes clave (designadospolíticos, funcionarios de carrera y expertos locales en administración) durante agosto de 2005 en Chile.


asperezas entre los órganos legislativo y ejecutivo y son especialmente intensas cuando

llega el momento de debatir y aprobar el presupuesto. Situación que continuó luego de las

elecciones de julio de 2000 cuando se convierte en presidente de la República un

candidato distinto del PRI, porque al igual que su antecesor, no cuenta con mayoría

absoluta de su propio partido en ninguna de las dos Cámaras, lo cual genera diversas

tensiones importantes a nivel político

Carbonell (2002) considera que ante un poder legislativo sin mayorías claras, los

actuales instrumentos de control recíproco entre los poderes son claramente insuficientes o

incluso inservibles, pues están pensados para operar bajo el sistema presidencial clásico

que ha imperado por años en México, pero no se adaptan con facilidad a un esquema de

mayor democracia. “El control parlamentario en sus diversas modalidades y formas de

expresión supone desarrollar una serie de parámetro y actuaciones que no siempre

responde a consideraciones estrictamente jurídicas, pero que sirven para ir construyendo

un espacio público democrático, que se nutre de la diversas concepciones que se expresan

en el parlamento a través de los actos de control” (Carbonell 2002:13), lo que desde el

punto de vista de este autor no sucede aún en México

2.3. Las comisiones legislativas: cómo influir en la creación

de la ley y en la elaboración de políticas públicas?

Las comisiones legislativas merecen mención a parte en esta sección porque han

sido uno de los puntos de referencia más importantes para analizar el grado de control

parlamentario sobre el gobierno o la administración pública. En el caso del Bundestag este

rubro fue fundamental para adquirir el rol positivo en el sistema político alemán, como se

ha mencionado. Chile es uno de los pocos países que registra un avance positivo en ese

sentido y se puede hablar de un sistema de comisiones fuerte, no es el caso de México,

donde a pesar de los cambios en la configuración de la Cámara de Diputados en 1997, las

comisiones no han podido jugar un rol fuerte.


El tema de las comisiones legislativas en las democracias latinoamericanas ha sido

estudiado, sobre todo, desde la perspectiva de que a mayor fortaleza de las mismas más

influencia en la elaboración de leyes y de políticas públicas tienen los legisladores. Shaw

(1979), Smith y Deering (1984), citados por Casar (1998) consideran que la ventaja de

trabajar en comisiones es la división del trabajo por que a través de las comisiones se

allana el camino del estudio, deliberación y construcción de consensos con respecto a un

proyecto o iniciativa.

La misma autora cita a Schepsle y Bonchek (1997) quienes consideran la ventaja

de la especialización de los legisladores, debido a que la cantidad, diversidad y

complejidad de los proyectos de los que tiene que ocuparse un congreso moderno, hace

prácticamente imposible que cada uno de los integrantes del poder legislativo tenga el

tiempo, el conocimiento y la capacidad para analizar con la profundidad necesaria las

iniciativas de ley enviadas por otros actores o para presentar las propias, y para enfrentar

esta problemática, los congresos han recurrido a la organización del trabajo legislativo a

través de comisiones especializadas en las áreas de políticas más recurrentes.

En su estudio comparado sobre los reglamentos parlamentarios de América Latina,

Casar (1998:3) afirma que además de que los sistemas de comisiones permiten la

especialización, ésta, a su vez, se ha revelado como un factor sustancial en el

fortalecimiento del poder legislativo vis a vis los otros poderes, y como ejemplo, considera

que tanto el Poder Judicial como el Ejecutivo, especialmente éste último, tienen una

ventaja comparativa en términos de información, capacidad de procesamiento y la manera

más efectiva de disminuir la disparidad de recursos mediante la creación de patrones de

especialización al interior del Congreso.

En México, es a partir de 1997 cuando por primera en la historia moderna del país

en la Cámara de Diputados hay una mayoría de oposición al Partido Revolucionario

Institucional (PRI), cuando se inicia un fortalecimiento de las comisiones legislativas.

Rivera (2004:298) tras analizar las legislaturas LIV, LV, LVI y LVII (1988-2000) y

evaluar las variables que han afectado la capacidad de las comisiones de la Cámara de


Diputados del Congreso mexicano para influir en la elaboración de leyes o de políticas

pública, concluye que la nueva composición plural de la Cámara a partir de 1997 generó

presiones para adaptar rápidamente el sistema de comisiones a las nuevas circunstancias,

sin embargo, aunque éstas se han vuelto fuertes y con mayor visibilidad en el sistema

político, su influencia todavía no es determinante.

Si bien éste autor encontró que hay diferencias entre una y otra comisión, existen

características comunes que impiden hablar de un fortalecimiento del sistema de

comisiones de la Cámara Baja como el que los líderes de los partidos controlan los

nombramientos en las comisiones y la agenda legislativa; no hay una sensación colectiva

ante temas de la agenda pública y esto las hace frágiles, superficiales y hasta transitorias,

además de que falta pericia y hay una tendencia hacia la politización de todos los asuntos,

lo que evita una mejor discusión de los temas.

La historia es distinta, otra vez, en el caso Chileno donde como hemos visto, los

indicadores revelan un fortalecimiento paulatino de las comisiones legislativas,

caracterizado su trabajo por la especialización en temas concretos (Carey 2002; Nolte

2003), lo que le permite tener un mayor control de asuntos públicos.

2.4. Caminar hacia el fortalecimiento del control legislativo

Aún cuando en los regímenes presidenciales latinoamericanos el Presidente suele

contar con poderes significativos para iniciar procedimientos legislativos como actor

“proactivo”36 (Colomer y Negretto 2003:30), los legislativos no han ejercido su facultad

“reactiva” y por tanto, no se han visto fortalecidos en temas como el control legislativo del

gobierno o de la administración pública. Sin embargo, en el caso de Chile es importante

considerar que algunos mecanismos de influencia parlamentaria tienen larga tradición,

aunque éstos funciones de manera informal en muchas ocasiones (Ferraro 2006), de ahí la

36 Colomer y Negretto (2003) analizan las decisiones legislativas bajo dos reglas: la de actor “ proactivo”, es decir, quienintroduce las propuestas de cambios legislativo, y las de actor “reactivo”, quien puede rechazar o enmendar esas propuestas.


importancia de aprender del caso y ampliar la base empírica para saber cómo puede irse

fortaleciendo el control parlamentario en otras legislaturas latinoamericanas.

3.- NOTAS DE INVESTIGACIÓN: LA EVIDENCIA EMPÍRICA

Finalmente describiremos en detalle algunos resultados de la investigación

empírica que sobre la profesionalización de las carreras legislativas hemos encontrado en

el Bundestag. Estos resultados, hasta el momento, se basan en un conjunto de 12

entrevistas en profundidad, realizadas a informantes “clave” entre los que se encuentran

representantes de todos los partidos políticos (CDU/CSU, SPD, FDP, DIE LINKE,

BUNDIS 90/DIE GRUNEN). Las entrevistas se realizaron de mayo a junio de 2006 y las

preguntas abiertas se reforzaron con una guía de preguntas cerradas (respuestas de opción

múltiple), con el propósito de obtener más detalles del tema en cuestión.

De acuerdo con las entrevistas realizadas a los 12 diputados alemanes, el legislador

« generalista » es la excepción en el Bundestag; la tendencia es hacia la especialización en

un tema de la política pública, como uno de los instrumentos más importantes para

mantener el control parlamentario del gobierno. Los entrevistados ubican a los

coordinadores parlamentarios, a los jefes de partido y al canciller/a como los principales

diputados “generalistas”, lo que se explica por la responsabilidad del cargo, pero los

demás integrantes del Bundestag enfocan su tarea legislativa a temas concretos.

Así pues, para los entrevistados, la principal forma de influencia del Congreso

sobre el gobierno se da a través del nivel de conocimiento que los diputados --sobre todo

los de oposición--, tengan sobre determinado tema de la política pública. Con la

especialización de algunos diputados de la bancada en un tema concreto, por ejemplo en

materia de salud pública, se garantiza que el gobierno no se exceda en ciertas funciones,

coincidieron los diputados del SPD. Uno de ellos consideró: “desde la oposición tenemos

la obligación de definir la política y tenemos que saber por dónde podemos hacer que nos

llegue información, y eso sólo se logra siendo especialista en un tema, conociendo bien las


fuentes de información e incluso, teniendo contactos constantes con integrantes del

gobierno y de otros grupos de la sociedad”.

El control parlamentario sobre el gobierno se entiende distinto, según si el

diputado pertenece al partido en el poder o no. Desde la CDU el control parlamentario se

define como “el acompanamiento del partido y el gobierno para lograr mejores leyes...

mientras más especialización tengan nuestro diputados en un tema concreto de política

pública, mejor se negociará con la oposición y se lograrán mejores leyes... es una forma

importante también de controlar al gobierno, mejorando las leyes”, comentó un diputado

de la CDU.

Para los partidos minoritarios, la especialización en un tema concreto de política

pública les garantiza mantener posiciones relevantes en la negociación de asuntos

importantes y muy específicos, como podría ser el caso de los verdes Bündis 90/Die

Grünen y los temas relacionados con el medio ambiente. “La especialización es una de las

mejores armas, conocemos el tema, conocemos a los involucrados y los representamos

salvaguardando sus intereses. Sin la especialización en temas concretos, nunca se

lograrían buena leyes y no ejerceríamos una de las principales funciones del parlamento

que es la representación de intereses de nuestros electores. Somos la cara de nuestros

electores ante el gobierno”, dijo un integrante de la Alianza 90/Los Verdes.

3.1. La influencia de los partidos y el mito de la reelección

Los integrantes del Bundestag realizan la tarea de las especialización casi por

norma, influenciados por su partido y su grupo parlamentario con quienes negocian su

incorporación a las comisiones legislativas de su interés, no siempre pudiendo formar

parte de la comisión que esté relacionada con su trayectoria académica. “Es imposible

porque cada comité tiene un número limitado de integrantes y no siempre puedes esperar

entrar a tu comité preferido en el primer ano. Eso hay que discutirlo y puedes trabajar en

favor de tu propuesta, se puede negociar, todo depende si tienes un buen contacto con tu


jefe del grupo, probablemente puedes influir en algo. Es la política…”, dijo un diputado

que representa la generalidad de las opiniones de los entrevistados.

Esto es, coinciden los diputados consultados, la especialización en un tema

concreto de política pública casi siempre es decisión del partido o del grupo

parlamentario. Es decir, la especialización comienza al momento en que el legislador se

integra a su tarea legislativa una vez que fue electo o re-electo. Lo más probable es que si

un diputado fue reelecto, continúe en la misma comisión donde ya ha hecho trabajo, pero

la reeleción, coinciden los entrevistados, no necesariamente significa que puedas ser un

profesional especialista, “… si has hecho un buen trabajo en términos generales, es muy

probable que te voten otra vez, pero no te votan porque seas especialista en un tema, el

electorado no vota bajo esas circunstancias”.

4.- CONCLUSIONES PRELIMINARES

La primera conclusión, evidente, es la importancia creciente que va teniendo la

profesionalización legislativa, entendida como especialización en un tema concreto de

política pública, para controlar y vigilar al gobierno y a la administración pública, y en ese

sentido resulta interesante observar la experiencia de otras naciones para ampliar la base

empírica e intentar explicar éste fenómeno político de acuerdo a las características de la

región latinoamericana.

Dos, también se corrobora una tesis que manejan diversos autores en el sentido de

que la profesionalización como un proceso o la profesionalización como una

característica, están vinculados al individuo y sus propios intereses, y más aún, a las

circunstancias político-partidistas de ese momento, con lo que el diseño institucional del

sistema político o electoral, o aspectos como la reelección, no son tan importantes (Botella

1998): Caselli y Morelli 2004); Cota y Best 2000); Delgado 2000; Norris 1997), y Von

Beyme (1995). En todo caso, como han documentado Borchert and Zeiss (2005) tras el

análisis de 20 legislaturas, la profesionalización no debe reducirse a un concepto simple y

unidimensional como podría ser la reelección o el tiempo de servicio como legislador sino


más bien tiene que analizarse el momento en que el político se hace de la oportunidad para

especializarse y por qué la aprovecha.

Ahora se resumirán algunas pruebas empíricas de las entrevistas realizadas a

parlamentarios alemanes en cuatro tesis principal

- Para los miembros del Bundestag, la especialización en un área específica de

política pública representa el instrumento principal para el control del gobierno. La

especialización es la regla para una carrera parlamentaria.

- La mera reelección, en términos de duración de la carrera parlamentaria, no

parece ser un factor decisivo para la consolidación de un perfil especializado. Al contrario,

los nuevos representantes elegidos comienzan con un curso de especialización desde el

momento mismo en que entran a la Cámara. Las reelecciones y la experiencia aumenta en

quienes tienen más anos como legisladores o bien, quien han ejercido de manera

consecutiva, sin duda, pero la especialización en sí misma pertenece a la carrera

parlamentaria desde el principio.

- Los grupos políticos (die Fraktionen) en el parlamento alemán tienen un papel

principal en la dirección de sus nuevos miembros hacia un área específica de política

pública para la especialización.

- La especialización permite a representantes construir fuentes diversas de

información sobre asuntos públicos de política, y esta diversificación de fuentes representa

una de las bases más importante para el control parlamentario del gobierno.

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