la estrategia europea de empleo: historia, consolidación y ... · esquema temporal, en el que los...

1. INTRODUCCIÓN: VARIOS PROCESOSQUE ESTÁN ENTRELAZADOS

En el documento se ofrece, en primerlugar, una visión general de la Estra-tegia Europea de Empleo (de ahora

en adelante, EEE), de manera relativamentesucinta, en sus diferentes etapas y reformula-ciones, que conviene contemplar en interac-ción con la Estrategia de Lisboa y las suyas. Acontinuación, y tras una panorámica de laevolución de algunos patrones de los Estadosde bienestar, nos centraremos en algunosaspectos relevantes �método abierto de coor-dinación, políticas activas, la empleabilidad,la importancia de los agentes locales�. Inten-taremos no ser excesivamente recurrentes,intentando conciliar brevedad con profundi-dad. De hecho, es lógico que una de las expre-siones que más se repiten en los documentoseuropeos sea la de racionalización, dada lacomplejidad de las materias, las redundan-cias y la gran cantidad de agentes implicadosen cada uno de los procesos en marcha.

2. DESARROLLO Y EVOLUCIÓNDE LA EEE

A fin de poner un poco de orden en tancomplejo proceso, hemos decidido seguir unesquema temporal, en el que los informes ydecisiones aparecen modificando los objetivosy planteamientos subsecuentes. Sucintamen-te la historia se puede contar así: La EEEnace �como consecuencia directa del Tratadode Ámsterdam (1997)� en la Cumbre deLuxemburgo (noviembre de 1997), que lo arti-cula sobre los famosos cuatro pilares(empleabilidad, espíritu de empresa, adapta-bilidad e igualdad de oportunidades), aunquesu precedente había sido el Libro Blanco deDelors (1993). Cinco años más tarde de supuesta en marcha, en 2002, la primera revi-sión replantea para 2003-2005 algunas direc-trices y objetivos concretos. Sin embargo, elinforme Kok de 2004 vuelve sobre la materia,lo que coincide con la revisión intermedia dela Estrategia de Lisboa (2005) que, formuladaen 2000, planteaba sus objetivos para el año2010.

Este relanzamiento de Lisboa supone,sobre todo, una reformulación integrada de

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* Departamento de Sociología de la Universidad deGranada.

La Estrategia Europeade Empleo: Historia, consolidacióny claves de interpretación

JUAN CARLOS DE PABLOS*

ANTONIO MARTÍNEZ*

los objetivos, directrices y formas de trabajarpara los años 2005-2008, en el que las líneasde crecimiento económico, empleo y cohesiónsocial aparecen más vinculadas entre sí comouna de las principales transformaciones en eldesarrollo de la EEE. El resultado fue unaserie de 22 directrices integradas, 7 de lascuales se refieren directamente al empleo ypor tanto, a la EEE. Es la fase en la que nosencontramos actualmente.

Para la elaboración de este resumen hasido de gran utilidad el sitio de Internetdenominado SCADplus1, que es un portal dela UE con miles de fichas interactivas querecogen la síntesis de la actividad de la UE,dividida a su vez en 32 portales temáticos.Este sitio puede ser manejado fácilmente portodos y posee un índice de palabras clave, unglosario y un buscador que facilitan la nave-gación y están adaptados a las personas dis-capacitadas. También se incluyen enlaces conlos textos íntegros de las decisiones, directi-vas, reglamentos y documentos de la Comi-sión, así como con otros sitios importantes,que permiten ampliar información sobre lostemas de interés.

2.1. Antecedentes de la EEE:los primeros 90

Aunque el pleno empleo constituyó desdeel Tratado de Roma (1957) uno de los objeti-vos de la entonces Comunidad EconómicaEuropea �con la importante colaboración delFondo Social Europeo�, hasta 1997 la coope-ración entre los Estados miembro en materiade empleo no iba más allá de la colaboraciónhabitual entre gobiernos o en el seno de orga-nizaciones internacionales como la OCDE yla OIT.

Las transformaciones de la última décadadel siglo XX pusieron de manifiesto la necesi-dad de encontrar nuevas formas de hacerfrente al problema del empleo. Efectivamen-te, durante esos años �a pesar de los altiba-jos, como la crisis económica del año 1993�, sehabía producido un fenómeno paradójico: elfuerte incremento en el potencial europeopara la creación de riqueza no había estadoacompañado por una equivalente capacidadde creación de puestos de trabajo, sino todo locontrario.

El Libro Blanco de Delors de 1993, sobrelos temas de crecimiento, competitividad yempleo, iba a insistir en la necesidad de ofre-cer una respuesta coordinada a nivel euro-peo, al mismo tiempo que introducía en laagenda una serie de términos y realidadesque muy pronto iban a mostrar todo su poten-cial, al desempeñar un papel central en laEEE: importancia de la formación y la cuali-ficación, mejora de la eficacia de las institu-ciones del mercado laboral, el papel de la ini-ciativa privada o la promoción del acceso almercado laboral de determinados grupos,como jóvenes, mujeres y desempleados de lar-ga duración. En suma, el Libro Blanco iba adar una nueva importancia a las políticasactivas, frente a las políticas pasivas de tipoasistencial, que entonces desempeñaban elpapel más importante, y que pasan a conside-rarse una ominosa carga para los presupues-tos estatales. Pero pronto se vio que el primerresultado del Libro, que se denominó laEstrategia de Essen (1995), no iba a poderalcanzar esos objetivos sin el firme compro-miso de los Estados miembro.

2.2. El nacimiento de la EEE:la Cumbre de Luxemburgo de 1997

En marzo de 1997 se aprobó el Tratado deÁmsterdam, cuyo título VIII estaba dedicadopor completo al problema del empleo. Aunqueel Tratado no iba a entrar en vigor hasta1999, el Consejo Europeo de noviembre de

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1 SCADp lu s : h t t p : / / eu ropa . eu / s cadp lu s /scad_es.htm. Para los temas que nos conciernen son departicular interés los portales Empleo y política social yPolítica regional.

1997 se adelantó y aprobó la Estrategia Euro-pea de Empleo2, en el denominado proceso deLuxemburgo, con la finalidad principal decoordinar los esfuerzos nacionales en materiade empleo, y articular políticas más eficaces,haciendo del empleo una prioridad comunita-ria.

El primer objetivo de la EEE era reducirsignificativamente el desempleo a lo largo delos cinco años siguientes. Para lograrlo, sobreel apoyo de cuatro pilares, se creaban cuatroinstrumentos o pilares y un nuevo método detrabajo. Los cuatro pilares eran los siguien-tes:

1. La empleabilidad, es decir, la capaci-dad de encontrar un puesto de trabajo, paraatacar de manera más efectiva diversos fren-tes: el desempleo de larga duración y el de losjóvenes, la modernización de los sistemas deeducación y de formación, un seguimientoactivo de los desempleados, proponiéndolesuna alternativa en el ámbito de la formacióno del empleo �políticas activas�, etc. En sín-tesis, mejorar la formación y facilitar el acce-so a los puestos de trabajo.

2. El espíritu empresarial, el estableci-miento de normas claras, estables y fiablespara la creación y gestión de empresas, parti-cularmente las PYMEs y las microempresas.Supondría la simplificación de obligacionesadministrativas, facilidades fiscales y definanciación.

3. La adaptabilidad, que pasa por moder-nizar las estructuras organizativas, flexibili-zar el trabajo, incrementar la formación yarticular ayudas públicas: en una palabra,mejorar la competitividad de las empresas enorden a un mejor funcionamiento de los mer-cados y el incremento de puestos de trabajo.

4. La igualdad de oportunidades, parahacer frente principalmente a las diferenciasen razón de discapacidad, minorías étnicas ysobre todo, el contraste laboral entre hom-bres y mujeres �aumentando el empleo deestas últimas con diversas medidas facilita-doras.

Para lograr sus objetivos, la EEE introdu-jo en Luxemburgo un nuevo método de traba-jo, el método abierto de coordinación (MAC),con intención de crear un equilibrio entre laresponsabilidad de las instancias comunita-rias y la de los Estados miembros (el principiode subsidiariedad3). El MAC establecería losobjetivos cuantitativos comunes a escalaeuropea y aplicaría una vigilancia a escalacomunitaria fomentada a través del inter-cambio de experiencias. Su intención eralograr el debate político a distintos niveles, apartir de un enfoque integrado sucesivamen-te: las acciones adoptadas en el ámbito delempleo han de ser coherentes con los ámbitoscercanos al empleo, como las políticas socia-les, la educación, el régimen fiscal, la políticaempresarial y el desarrollo regional.

Por último, la EEE estableció un progra-ma anual de planificación, seguimiento yajuste de las políticas de empleo de cada unode los Estados miembro, por lo que se articu-laba en torno a cuatro instrumentos:

� Las directrices de empleo, las priorida-des comunes que establece la Comisiónpara las políticas de empleo de cada unode los Estados miembro;

� Los planes nacionales de acción para elempleo (PNA): aplicación nacional delas orientaciones comunes4;

JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ


2 Toda la información sobre la Cumbre de Luxem-burgo de los días 21 y 22 de noviembre de 1997 en:http://ec.europa.eu/employment_social/elm/summit/en/home.htm, con accesos en español a los documentos.

3 El principio de subsidiaridad es un principio rectorclave en la EEE. Implica que la Unión Europea tiene unpapel de impulsor, armonizador y coordinador de laspolíticas de empleo de los Estados miembro, pero enúltima instancia, la potestad legislativa en la materia escompetencia de cada Estado.

4 Pueden consultarse el Plan de Empleo vigente paraEspaña y los datos del Observatorio de Seguimiento del

� El informe conjunto sobre el empleo,que serviría de base para la elaboraciónde las directrices del año siguiente;

� Las recomendaciones específicas paracada país.

De esta manera, el Proceso de Luxemburgopara el empleo que se acuerda en 1997, elProceso de Cardiff (junio, 1998) que se centrasobre todo en desarrollar acuerdos para elfuncionamiento de los mercados de bienes, deservicios y de capitales, y el Proceso de Colo-nia (junio, 1999) sobre el diálogo macroeconó-mico, serán puntos de partida y de conver-gencia de los trabajos y acuerdos a que se lle-gará en la Cumbre de Lisboa en marzo de2000.

2.3. La Estrategia de Lisboa, marzode 2000

Los días 23 y 24 de marzo de 2000 tuvolugar el Consejo Europeo extraordinario deLisboa, que contempló, en el contexto de lacoyuntura económica más prometedora de laUE, la voluntad de impulsar nuevamente laspolíticas comunitarias. En los debates, dosideas principales están presentes:

� La universalización de la economía, queobliga a Europa a situarse en la van-guardia en todos los sectores de compe-tencia.

� La aparición �casi de manera súbita� yla importancia creciente de las tecno-logías de la información y la comunica-ción (TIC) en las esferas profesionales yprivadas, que acarrea una doble conse-cuencia: proponer la revisión completadel sistema educativo europeo y garan-tizar un acceso a la formación perma-nente.

En este Consejo Europeo se formula explí-citamente el deseo de hacer de la Unión Euro-pea la economía más competitiva del mundo yalcanzar el pleno empleo antes de 2010.Desarrollada progresivamente, esta estrate-gia tiene su fundamento en tres pilares:

� Un pilar económico, para preparar a laUE para ser una economía competitiva,dinámica y basada en el conocimiento.

� Un pilar social, que modernice el mode-lo social europeo, gracias a la inversiónen formación y en la lucha contra laexclusión social, sobre todo a través delas políticas activas de empleo.

� Un pilar medioambiental, que fue aña-dido en junio de 2001, para insistir en elhecho de que el crecimiento económicodebe ir asociado a la correcta utilizaciónde los recursos naturales.

La Estrategia de Lisboa se basaba en elconvencimiento de que era el momento favo-rable para aprovechar colectivamente lasoportunidades de la nueva economía delconocimiento para luchar, sobre todo, contrala lacra social que representa el desempleo.Pero dado que los procesos de Cardiff, Colo-nia y Luxemburgo constituían en conjuntouna serie de instrumentos suficientes, no seconsideró crear un nuevo proceso, sino laadaptación y refuerzo de los existentes paramejorar en crecimiento económico, empleo ycohesión social, que por primera vez aparecenjuntas. Tras el relanzamiento de la Estrategiade Lisboa (2005) se establecen 23 directricesconjuntas. Las líneas de actuación másimportantes podrían resumirse así:

1. El pleno empleo, que gracias a la coyun-tura favorable parecía una meta asequible acorto plazo. Los elementos del diagnóstico deLisboa sobre los desafíos del empleo pasabanpor:

� La insuficiencia de la creación de empleosen el sector de servicios, el más impor-tante desde el punto de vista del empleo.

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mismo, en http://empleo.mtas.es/empleo/planemp/pla-nempleo.htm.

� Los importantes desequilibrios regiona-les, en particular desde la ampliaciónen 2004.

� La elevada tasa de paro de larga dura-ción.

� La falta de adecuación entre la oferta yla demanda de mano de obra.

� La insuficiente participación de lasmujeres en el mercado laboral.

� La evolución demográfica europea, conparticular atención al envejecimiento.

2. El reto tecnológico, que presenta variosplanos al mismo tiempo, pues supone por unaparte la necesidad de que todo el mundo pue-da acceder a las nuevas tecnologías de lainformación y la comunicación, con vistas amejorar la calidad de vida de los ciudadanos,pero también es precisa la adaptación a uncontexto de producción más eficiente y global-mente competitivo5.

3. Una sociedad basada en el conocimien-to, que permita absorber el potencial de crea-ción de empleo de las TIC, y que implica portanto una mejora de la enseñanza y la inves-tigación, así como un nivel de formación per-sonal más elevado.

4. Mejorar la competitividad en el propiomercado interior europeo, lo que supone lacreación de un clima favorable al espírituemprendedor, con sus implicaciones lateralesen los ámbitos de la investigación y de la tra-bas burocráticas y administrativas.

5. La integración de los mercados finan-cieros y la coordinación de las políticasmacroeconómicas, retos de singular impor-tancia para la consecución de los objetivoscon respecto al empleo, que han generadonumerosas comunicaciones y directrices

dadas las dificultades para llevarlos adelan-te.

6. La modernización del modelo socialeuropeo, que se promovería en primer lugarfavoreciendo el trabajo, garantizando regí-menes de pensión viables �precisamente aho-ra, cuando la población europea se definecomo en fase de envejecimiento�, luchandocontra la xenofobia y el racismo, con accionesa favor de la igualdad de oportunidades entrehombre y mujeres, así como a favor de las per-sonas como discapacidad.

2.4. Balance intermedio de la EEE(2002) y nuevas directrices(2003-2005)

En julio de 20026, la Comisión realizó unbalance intermedio de la EEE, a partir de lasevaluaciones nacionales, destacando unamejora estructural, al tiempo que se obser-van determinados problemas a los que hacerfrente.

En el plano positivo, las tendencias delmercado de trabajo durante la segunda mitadde los años 90 mostraron una disminución delparo estructural en toda la UE (reducción delnúmero de desempleados en un 25%, unos 4millones de personas), un mayor crecimientodel empleo (10 millones más de puestos detrabajo), una relación entre progresos enmateria de productividad y nivel de forma-ción de la población, así como una mayorcapacidad de respuesta del empleo medianteel desarrollo de los contratos de duraciónlimitada y una mayor equidad e inclusiónsocial. Por último, también se considera posi-tiva, por parte de la Comisión, la eficacia delmétodo abierto de coordinación (MAC) en lacreación de un espacio europeo del empleo.



5 En junio de 2005 se genera por parte de la Comi-sión Europea el documento, con las grandes orientacio-nes políticas en la materia.

6 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-mento Europeo, al Comité Económico y Social y alComité de las Regiones, de 17 de julio de 2002, relativaal balance de cinco años de aplicación de la EstrategiaEuropea de Empleo.

No obstante, la importancia de los proble-mas estructurales existentes (11 millones deparados de larga duración, incremento deldiferencial entre las tasa de productividadeuropea y norteamericana, las desigualdadesentre hombres y mujeres, así como las dispa-ridades regionales, unido a los retos propues-tos), la Comisión abordó grandes temas atener en cuenta en la redefinición y reformade la EEE:

1. Responder a los desafíos a medio plazo,con particular atención al envejecimiento dela mano de obra, la viabilidad de la SeguridadSocial, los desafíos de la sociedad de la infor-mación. Para eso es especialmente importan-te tener en cuenta no sólo los criterios deequidad, sino también de eficacia.

2. Simplificar las directrices para elempleo sin mermar su eficacia, que afecta ados planos importantes: el de la simplifica-ción de objetivos, que supone estabilidad en elesfuerzo a realizar, y la necesidad de unseguimiento eficaz, a través de los informesanuales y la presión de convergencia.

3. Mejorar la cooperación entre los agen-tes de la EEE, a distintos niveles territoria-les y sectoriales, implicando y movilizando atodos los interlocutores sociales implicados:los servicios de empleo y de formación, nosólo de los Estados miembro, sino también alas autoridades locales y regionales, a travésde planes de acción locales o regionales. Nosólo es importante mejorar la coordinación,sino también la transparencia y la visibili-dad de los Fondos Estructurales de la EEE.

4. Incrementar la coherencia y la comple-mentariedad con los otros procesos comunita-rios, en particular con lo que ya ha pasado adenominarse las Orientaciones generales depolítica económica (OGPE), sobre todo desdeel Consejo Europeo de Barcelona de 2002, afin de permitir un refuerzo mutuo de los dosconjuntos de instrumentos.

Así, en enero de 20037, una nueva comuni-

cación de la Comisión servía para prepararlas que serían las nuevas directrices de laEEE para los años 2003-20058. Estas direc-trices estaban inspiradas por la ya existenteEstrategia de Lisboa, y trataban por tanto deintegrar y coordinar mejor el conjunto de pro-cesos. En suma, la UE pedía a los Estadosmiembro que apliquen una política macroe-conómica centrada en la estabilidad y el cre-cimiento, que incluya una política presupues-taria rigurosa y una evolución de los salariosmoderada negociada con los interlocutoressociales.

Los objetivos principales de esta reformu-lación pasan a ser tres:

� El pleno empleo, formulado a través deuna serie de objetivos cuantitativos:alcanzar una tasa de empleo general(ocupación) del 67 % en 2005 y del 70 %en 2010; una tasa de empleo femeninodel 57 % en 2005 y del 60 % en 2010, yuna tasa de empleo de los trabajadoresde más edad (55 a 64 años) del 50 % en2010.

� La mejora de la calidad y productividaddel empleo, objetivo que abarca numero-sos ámbitos, en particular la calidadintrínseca del trabajo, las competen-cias, el aprendizaje permanente, eldesarrollo de la carrera profesional, laigualdad entre hombres y mujeres, lasalud y la seguridad en el trabajo, la fle-xibilidad y la seguridad, la inserción y elacceso al mercado laboral, la organiza-ción del trabajo y el equilibrio entre lavida profesional y la vida privada, el

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7 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parla-mento Europeo, al Comité Económico y Social Europeoy al Comité de las Regiones, de 14 de enero de 2003: Elfuturo de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) - unaestrategia para el pleno empleo y mejores puestos de tra-bajo para todos.

8 Decisión nº del Consejo, de 22 de julio de 2003,relativa a las Directrices para las políticas de empleo delos Estados miembros.

diálogo social y la participación de lostrabajadores, la diversidad y la no dis-criminación, y el rendimiento generaldel trabajo.

� El fortalecimiento de la cohesión social yde la inserción, de manera que las polí-ticas nacionales de empleo deberíanfomentar el acceso al empleo para todoslos hombres y mujeres, luchar contra ladiscriminación e impedir que haya per-sonas excluidas del mercado laboral.

Las prioridades fundamentales se concre-tan en 10 directrices específicas, cada una consu conjunto de objetivos concretos:

1. Introducir o reforzar medidas activasy preventivas a favor de los desemplea-dos y de las personas inactivas.

2. Fomento del espíritu empresarial.

3. La promoción de la capacidad de adap-tación al trabajo, de la movilidad, deldiálogo social y de la responsabilidadsocial de las empresas.

4. La promoción del desarrollo del capi-tal humano y del aprendizaje.

5. La promoción del envejecimiento acti-vo, manteniendo a los trabajadoresmás tiempo, mejorando la calidad deltrabajo.

6. La promoción de la igualdad entrehombres y mujeres.

7. La integración de las personas desfa-vorecidas y la lucha contra la discrimi-nación.

8. Hacer que trabajar sea más rentable,a través de incentivos fiscales y finan-cieros para que sea más atractivo.

9. Regularización del trabajo no declara-do.

10. La reducción de las diferencias regio-nales.

2.5. Relanzamiento de la Estrategiade Lisboa (2005)

Con vistas a la revisión intermedia de laEstrategia de Lisboa, la Comisión Europeaencargó un informe a un grupo de alto nivelliderado por Wim Kok, presentado ennoviembre de 20049. Este informe, extrema-damente crítico con el conjunto de procesosen marcha, contribuyó a repensar y modificaralgunos aspectos y procedimientos de la EEE.

En el informe se cuestiona las razones porlas que la economía europea no ha alcanzadolos resultados previstos en materia de creci-miento, de productividad y de empleo. Se haralentizado la creación de empleo y las inver-siones en investigación y desarrollo con-tinúan siendo insuficientes. Se consideraademás que las acciones de los Estadosmiembro no son suficientemente comprome-tidas, al tiempo que la agenda se encuentrasobrecargada, con una coordinación deficien-te y unas prioridades que demasiadas vecesresultan incompatibles.

Por estos motivos, con el fin de imprimirun nuevo impulso a la Estrategia, la Comi-sión10 propone un nuevo proceso de coordina-ción simplificado, acompañado de una con-centración de esfuerzos en los Planes Nacio-nales de Acción (PNA). Ya no se hace hincapiéen los objetivos cifrados �manteniéndose sólodestinar el 3% del PIB a la investigación y eldesarrollo en 2010; no se insiste en objetivosnuméricos a medio y largo plazo sino en lanecesidad de una reacción urgente por partede los Estados miembro.

Las líneas maestras de este relanzamientode la EEE pasan por las siguientes áreas:



9 El informe Hacer frente al desafío. La Estrategia deLisboa para el crecimiento y el empleo está disponible enespañol en: http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/kok_report_es.pdf.

10 Comunicación al Consejo Europeo de primaverade 2 de febrero de 2005: Trabajando juntos por el creci-miento y el empleo - Relanzamiento de la estrategia deLisboa.

1. Más crecimiento, en términos de:

� Desarrollo del mercado interior, demanera que Europa sea más atractivapara los inversores, mejorando lasinfraestructuras y dotándose de unasreglamentaciones más favorables.

� Fomento de la innovación y el desarro-llo tecnológico, del conocimiento y lainvestigación, así como el uso y difusiónde las TIC.

2. Más puestos de trabajo y de mejor cali-dad:

� Destaca la insistencia en que más perso-nas deben llegar al mercado de trabajo,con la participación de todos los interlo-cutores sociales, de manera que el traba-jo se base en el ciclo de la vida: facilitan-do las transiciones entre empleos, la for-mación y las inversiones en capitalhumano, y evitando que se abandoneprematuramente el mercado laboral.

� La capacitación de las personas menoscualificadas, particularmente aquellasque se encuentran en los márgenes delmercado laboral.

� Mejorar la capacidad de adaptación delos trabajadores y de las empresas, conel telón de fondo de las reestructuracio-nes y evolución de los mercados.

3. Una mejor gobernanza, que es vista através de la necesaria integración de los tresprocesos relativos al empleo (Luxemburgo),las reformas microeconómicas y estructura-les (Cardiff) y las reformas macroeconómicasy presupuestarias (Colonia), en un intento desimplificar informes y programas, así comode repartir las responsabilidades de maneramás clara y eficaz. Por eso, se opta por un con-junto de directrices integradas �de las queocho corresponden al empleo�, que se recogenmás abajo, relativas a los tres procesos men-cionados. El período de duración de estasdirectrices va de 2005 a 2008:

Directrices macroeconómicas:

1. Garantizar la estabilidad económica.

2. Salvaguardar la sostenibilidad econó-mica.

3. Promover una asignación eficiente delos recursos.

4. Promover una mayor coherencia entrelas políticas macroeconómicas yestructurales.

5. Garantizar una evolución de los sala-rios que contribuya a la estabilidadmacroeconómica y el crecimiento.

6. Contribuir al dinamismo y el buenfuncionamiento de la UEM.

Directrices microeconómicas:

7. Ampliar y profundizar el mercadointerior.

8. Garantizar la apertura y la competiti-vidad de los mercados.

9. Crear un entorno empresarial másatractivo.

10. Promover la iniciativa empresarial ycrear un entorno favorable para lasPYMEs.

11. Ampliar y mejorar las infraestructu-ras europeas y completar los proyectostransfronterizos prioritarios acorda-dos.

12. Incrementar y mejorar la inversión enI+D.

13. Facilitar la innovación y la implanta-ción de las tecnologías de la informa-ción y las comunicaciones.

14. Fomentar una utilización sosteniblede los recursos y fortalecer las siner-gias entre la protección del medioambiente y el crecimiento.

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15. Contribuir a crear una base industrialfuerte.

Directrices de empleo:

16. Aplicar políticas de empleo conducen-tes al pleno empleo, la mejora de lacalidad y la productividad del trabajoy el fortalecimiento de la cohesiónsocial y territorial.

17. Promover un enfoque del trabajo basa-do en el ciclo de vida.

18. Garantizar mercados de trabajo inclu-sivos con los solicitantes de empleo ylas personas desfavorecidas.

19. Mejorar la adecuación a las necesida-des del mercado de trabajo.

20. Promover la flexibilidad combinadacon la seguridad del empleo y reducir lasegmentación del mercado de trabajo.

21. Velar porque los salarios y otros costeslaborales evolucionen de manera favo-rable al empleo.

22. Ampliar y mejorar la inversión encapital humano.

23. Adaptar los sistemas de educación yde formación en respuesta a las nue-vas exigencias en materia de compe-tencias.

2.6. Directrices integradas paralas políticas de empleo (2005-2008)

A continuación se recogen de manera máso menos sucinta las ocho directrices específi-cas que afectan al empleo11, aunque como se

ha visto, el deseo de la UE es precisamente lacoherencia y simplificación del conjunto derecomendaciones que se hacen a los Estadosmiembro en cuanto a los desafíos a los queenfrentarse. A su vez, estas directrices estánagrupadas en tres guías relativas al empleo,proporcionadas por el relanzamiento de laEstrategia de Lisboa.

En primer lugar, a fin de atraer a más per-sonas para que se incorporen al mercado detrabajo y modernizar los sistemas de protec-ción social, la Comisión propone:

� Aplicar políticas de empleo conducentesal pleno empleo, la mejora de la calidady la productividad del trabajo y el forta-lecimiento de la cohesión social y territo-rial (directriz integrada nº 16). Estaspolíticas deben ayudar a la UE a lograr,en promedio, una tasa general deempleo (ocupación) del 70%, una tasa deempleo femenino no inferior al 60% yuna tasa de empleo del 50% para los tra-bajadores de más edad (55 a 64 años),así como a reducir el desempleo y lainactividad. Los Estados miembrodeben establecer objetivos nacionalesrelativos a la tasa de empleo para 2008y 2010.

� Promover un enfoque del trabajo basadoen el ciclo de vida (directriz integradanº 17) mediante:

� la renovación de los esfuerzos dirigi-dos a crear vías hacia el empleo paralos jóvenes y a reducir el paro juvenil;

� medidas decididas para eliminar lasdiferencias existentes entre hombresy mujeres en materia de empleo,desempleo y remuneración;

� una mejor conciliación de la vidafamiliar y profesional, incluidos, enparticular, servicios accesibles y ase-quibles de guardería y de cuidado deotras personas dependientes;



11 Directrices integradas para el crecimiento y elempleo (2005-2008). Comunicación del Presidente dela Comisión, de 12 de abril de 2005, que incluye unapropuesta de decisión del Consejo relativa a las directri-ces para las políticas de empleo de los Estados miembro(en virtud del artículo 128 del Tratado CE).

� la modernización de los sistemas depensiones y asistencia sanitaria, demodo que se garantice su adecuación,viabilidad financiera y capacidad deadaptación ante la evolución de lasnecesidades, con el fin de apoyar laparticipación en el empleo y la pro-longación de la vida activa, sobre todopor medio de medidas adecuadas queincentiven el trabajo y resten atracti-vo a la jubilación anticipada;

� el fomento de condiciones laboralespropicias para el envejecimiento activo.

� Garantizar mercados de trabajo inclusi-vos con los solicitantes de empleo y laspersonas desfavorecidas (directriz inte-grada nº 18) mediante:

� medidas activas y preventivas delmercado de trabajo, como la defini-ción temprana de las necesidades, laayuda en la búsqueda de empleo, laorientación y formación en el marcode planes de acción personalizados, laprestación de los servicios socialesnecesarios para favorecer la inser-ción en el mercado de trabajo de laspersonas desfavorecidas y contribuira la cohesión social y territorial y a laerradicación de la pobreza;

� una revisión constante de los siste-mas impositivos y de prestaciones,incluidas la gestión y la condicionali-dad de éstas y la reducción de los ele-vados tipos impositivos efectivosmarginales, para que trabajar resul-te rentable y garantizar niveles ade-cuados de protección social.

� Mejorar la adecuación a las necesidadesdel mercado de trabajo (directriz inte-grada nº 19) mediante:

� la modernización y el fortalecimientode las instituciones del mercado detrabajo, especialmente de los servi-cios de empleo;

� una mayor transparencia de las opor-tunidades de empleo y formación aescala nacional y europea para facili-tar la movilidad en toda Europa;

� una mejor previsión de las necesida-des de cualificación, los déficit y losestrangulamientos del mercado detrabajo;

� la gestión adecuada de la migracióneconómica.

En segundo lugar, para mejorar la adapta-bilidad de los trabajadores y las empresas yaumentar la flexibilidad de los mercadoslaborales, la Comisión propone:

� Promover la flexibilidad combinada conla seguridad del empleo y reducir la seg-mentación del mercado de trabajo(directriz integrada nº 20) mediante:

� la adaptación de la legislación sobreempleo, revisando en su caso el nivelde flexibilidad ofrecido por los contra-tos temporales y permanentes;

� una mejor anticipación y gestiónpositiva de los cambios, incluidas lasreestructuraciones económicas, enparticular los cambios vinculados a laapertura de los mercados, con el finde minimizar sus costes sociales yfacilitar la adaptación;

� la facilitación de las transiciones enmateria de categoría profesional,incluidas la formación, la actividadprofesional autónoma, la creación deempresas y la movilidad geográfica;

� el fomento y la difusión de métodos deorganización del trabajo adaptables einnovadores, incluidas la mejora dela salud y la seguridad y la diversifi-cación de las modalidades contrac-tuales y de horario laboral, con el fin demejorar la calidad y la productividadlaboral; la adaptación a las nuevas

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tecnologías en el lugar de trabajo;medidas decididas para transformarel trabajo no declarado en empleoregular.

� Velar porque los salarios y otros costeslaborales evolucionen de manera favo-rable al empleo (directriz integrada nº21) mediante:

� el fomento de un marco adecuadopara los sistemas de negociaciónsalarial, que permita tener en cuentalas diferencias de productividad y laevolución del mercado laboral a nivelsectorial y regional, respetando almismo tiempo plenamente el papelde los interlocutores sociales;

� la supervisión y, en su caso, la adap-tación de la estructura y el nivel de loscostes laborales no salariales y de suincidencia sobre el empleo, en parti-cular para los trabajadores con sala-rios reducidos y los que acceden porprimera vez al mercado de trabajo.

En tercer lugar, para incrementar lainversión en capital humano mejorando laeducación y las cualificaciones, la Comisiónpropone:

� Ampliar y mejorar la inversión en capi-tal humano (directriz integrada nº 22)mediante:

� el establecimiento de estrategias efi-caces de aprendizaje permanente, deacuerdo con los compromisos europeos,incluidos incentivos y mecanismos dereparto de costes adecuados para lasempresas, las autoridades públicas ylos ciudadanos, en particular parareducir considerablemente el númerode alumnos que abandona prematu-ramente los estudios;

� la mejora del acceso a la formaciónprofesional inicial, a la enseñanzasecundaria y a la enseñanza supe-

rior, incluso al aprendizaje profesio-nal y a la formación en el espírituempresarial;

� el aumento de la participación en laformación continua y en el lugar detrabajo a lo largo de toda la vida,especialmente para los trabajadorespoco cualificados y de mayor edad.

� Adaptar los sistemas de educación y deformación en respuesta a las nuevas exi-gencias en materia de competencias(directriz integrada nº 23), mediante:

� una mejor definición de las necesida-des profesionales y las competenciasclave y la anticipación de las necesi-dades futuras en materia de cualifi-caciones;

� la ampliación de la oferta de herra-mientas de educación y formación; lacreación de marcos destinados a favo-recer la transparencia de las califica-ciones, su reconocimiento efectivo yla convalidación de la educación noformal e informal;

� la garantía del atractivo, la aperturay un elevado nivel de calidad de lossistemas de educación y formación.

Este largo repaso de la EEE y las políticasde empleo de la Unión Europea contiene�como habíamos avisado� repeticiones yredundancias, dados los vaivenes de la propiaestrategia, que, junto a los pasos hacia delan-te, trata de aprender de los errores, críticas ydeficiencias. Y si el sentido histórico permiteadvertir los deseos de aproximación e inte-gración de las distintas perspectivas �de ahíla importancia de la revisión en 2005 y elrelanzamiento de Lisboa� no es menos intere-sante detenerse algo más en algunas cuestio-nes, para tratarlas con mayor profundidad,como se hace en la segunda parte del capítu-lo, a pesar de tener que volver sobre algunascuestiones.



3. UNA PERSPECTIVA TEMÁTICA

3.1. Una visión de algunos conceptosclave

En el momento de elaborar este texto, tie-ne lugar la conmemoración del Tratado deRoma, el 25 de marzo de 1957: cincuenta añosdespués, los líderes europeos, que suman ya27 Estados, se han reunido en Berlín, dondela Canciller alemana, Angela Merkel, tratade sacar adelante un relanzamiento de lostratados europeos, tras la negativa de Fran-cia y Holanda al proyecto de ConstituciónEuropea, cuya entrada en vigor estaba pre-vista para este año 2007. En los medios decomunicación se repasan logros y aciertos, losfallos y equivocaciones de estas décadas, ysobre todo, los retos y desafíos a los que hayque hacer frente, como los siguientes: la ver-tebración política de una Europa ampliada; elfuncionamiento institucional, democrático yeficaz; el papel de Europa como actor interna-cional y, finalmente �y unidos, como en laspropuestas de Lisboa� el reto del crecimientoy la cohesión social (Aldecoa Luzarraga,2007).

El éxito del discurso europeo al unir estasdos realidades �crecimiento y cohesión, pros-peridad y bienestar� como los dos lados de lamisma moneda es manifiesto. Ambas facetasestán interiorizadas en las élites europeas yse expresan conjuntamente. Probablementeporque en su diferencia con el modelo nortea-mericano, Europa se siente orgullosa de sumodelo social, del que ha hecho una seña deidentidad. Al mismo tiempo, la UE reconoceimplícitamente la incapacidad del Estado deBienestar clásico o keynesiano para sostenerlas necesidades de todos los ciudadanos si noexiste un incremento de la riqueza material,para lo que sería preciso contar con las fuer-zas del mercado y la sociedad civil.

De esta manera, al expresar la intenciónmanifiesta de convertirse en la primera eco-nomía del mundo, la UE acepta las reglas deuna competencia cada vez más exigente a

niveles globales, cuyas implicaciones trata detransmitir hacia los niveles inferiores de lapoblación y las instituciones de los países deEuropa. Como consecuencia de la perspectivaque adopta, hay un continuo ir y venir entreun grupo de palabras que siempre o casisiempre van juntas, sobre todo desde el relan-zamiento de la Estrategia de Lisboa: creci-miento, productividad, competitividad,empleo, política regional, cohesión. Pero tan-to si la lista contiene unas expresiones comootras, el empleo se sitúa siempre en medio,dando a entender su papel crucial �literal-mente, en la encrucijada� para la consecu-ción de los objetivos de la Unión, marcados enlos extremos por crecimiento y cohesión.

Quizá es significativa esta presencia pecu-liar: el empleo es una meta y es un recurso ala vez. Las expresiones vinculadas al empleo�pleno empleo, empleos de calidad, adapta-dos al ciclo de vida, igualdad de oportunida-des� es un objetivo por cuanto implica lacreación de unas condiciones favorables parael sustento de la ciudadanía europea, perotambién porque supone la activa participa-ción de todos en la consecución de recursos,implicados en la común tarea de la construc-ción europea, involucrados en la creación deriqueza, de esa riqueza que Europa entiendevinculada a la sociedad del conocimiento, dela información y la comunicación. Por tanto,hemos de considerar la EEE como el eje cen-tral sobre el que gira la política social euro-pea, y de las medidas sociales que se diseñany proponen para la integración sociolaboralde los individuos, de manera que se puedeafirmar que se ha optado por situar el merca-do de trabajo en el centro de la inclusiónsocial12.

Encontramos también determinadasexpresiones que aparecen de manera cruzadaen todos los procesos y proyectos, como líneas

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12 Sin embargo, no se puede olvidar el eco del LibroBlanco de DELORS, en el que se constataba la creaciónde riqueza sin la creación de empleo.

transversales: innovación, modernización,simplificación, racionalización, expresionestodas ellas que aparecen continuamente,como señales de obstáculos o mecanismosprecisos para conseguir las metas anteriores.Son exigencias implícitas que hay que desa-rrollar en diversos planos para conseguir losdistintos objetivos.

En primer lugar, la modernización, quecomo ya señalamos, es un proceso sin fin, quepasa por la continua transformación demedios materiales y de roles, estructuras,formas de hacer las cosas. Supone un mayorénfasis en la efectividad, por lo que es necesa-rio dirigir la mirada hacia la innovación: sóloencontrando nuevas formas de hacer lascosas �nuevas relaciones, nuevos principios,pero también nuevas técnicas mecánicas,electrónicas, informáticas y también en elconjunto de los procesos sociales�; sólo deesta manera se pueden poner al descubiertométodos más eficientes que ahorren energíasde diverso tipo y por tanto, incrementen laproductividad y la competitividad en sus dis-tintos planos. De hecho, de la asociaciónentre innovación y emergencia del ámbitolocal en las políticas de empleo es precisa-mente de donde la Comisión Europea esperael logro de los cambios sustanciales en el tra-tamiento del paro y de la cuestión social.Como veremos más adelante, no es gratuitoeste nuevo enfoque europeo, en el que, frenteal tradicional centralismo de las políticassociales, se busca la creación de sinergias y laexplotación de las potencialidades locales quemuchas veces no podrían resultar si no es porla vía de dar oportunidades a las nuevasexperiencias, a la innovación. Dicho todoesto, y sin negar un ápice a la fertilidad quepuede tener este enfoque para mejorar lascondiciones laborales de nuestros municipios,también es obligado señalar que todavía no sehan visto frutos incontestables de esta políti-ca; por otra parte, no son pocos los autores crí-ticos con estos enfoques (como señalaremosmás adelante), sobre todo desde el ámbito dela evaluación académica.

Por su parte, la racionalización es el conti-nuo proceso de optimización de los sistemas osubsistemas, tras la puesta en marcha de lainnovación, conviven distintos sistemas en eltiempo o en el espacio, lo que crea disfuncio-nes a las que es preciso hacer frente13. Supo-ne la simplificación de actividades; la norma-lización o estandarización de determinadosprocedimientos que permitan una mayor faci-lidad en la transferencia y comunicabilidadde los procesos; una mejor coordinación y laidentificación y difusión de las buenas prácti-cas. Y por lo mismo que antes, el ámbito local.

La magnitud del esfuerzo es tan grande, elconjunto de requerimientos tan gigantesco,que el cuadro o esquema que ofrece Pochet(2005: 44-45) quizá pueda ayudar a entenderel momento actual y algunos de sus requeri-mientos. Se trata de periodizar una selecciónde acontecimientos socioeconómicos y políti-cos en los niveles nacional y comunitario, jun-to al método de gobernanza y la diversidadnacional. Se recoge en el Cuadro 1.

Como señala Pochet, (2005), a partir deesta breve panorámica de las políticas socia-les, se advierte cómo la configuración actualde la acción de la UE está basada en el desa-rrollo de los derechos fundamentales, el diá-logo social y el método abierto de coordina-ción. Uno de los rasgos principales del nuevomodelo con respecto a los inicios de la UE sonlos intentos de armonización por la creaciónde un núcleo de derechos fundamentales en elcampo del empleo, a través de diversos proce-sos de regulación, coordinación y convergen-cia. Estos intentos implican a su vez políticasde coordinación económica, protección socialy empleo de los Estados miembro, que afec-tan a la modernización, la flexibilidad y la



13 Sobre el proceso de racionalización es especial-mente llamativa la forma en la que la propia UE ha com-prendido la complejidad de llevar a cabo los procesos deLuxemburgo, Cardiff y Colonia, que han acabado porintegrarse al mismo tiempo y en las mismas directricesen el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa.

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CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA

reducción del gasto público en políticas pasi-vas, a favor de las políticas activas.

Es el momento, además, de señalar cómola diversidad de regímenes de bienestar enEuropa puede ser otro de los factores de com-plejidad a los que deben enfrentarse losintentos de armonización en política deempleo como lo es la EEE. Cabe pensar �y dehecho así parece deducirse de trabajos empí-ricos como el de Fina Sanglas (2001) o AlujasRuiz (2003)� que los resultados obtenidos porlas políticas activas de empleo pueden sersustancialmente distintos cuando éstas seaplican a escenarios donde existe un mercadode trabajo generador de empleo en sí mismo,o es más bien limitado, como es el caso deGranada. También determinadas combina-ciones de políticas activas y pasivas pueden

resultar más eficaces y equitativas que otras.De modo que el necesario intento de armoni-zar y universalizar podría ir acompañado deeste tipo de prevenciones. Tal vez para conse-guir efectos armonizados en el mercado labo-ral no fuese inútil el plantear políticas deempleo diferenciadas en los Estados miembroy en las regiones.

De todas formas, ante la imposibilidad dedetenernos en todos los aspectos de las políti-cas de empleo de la UE, vamos a hacerlo concierto detenimiento en varios de los mecanis-mos más recurrentes, entre los diversos queproponen las instituciones europeas: el méto-do abierto de coordinación (MAC), las políti-cas activas, así como la importancia de lolocal, de la sociedad civil y de la empleabili-dad.



CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA (Cont.)

Fuente: Pochet (2005: 44-45).

3.2. El método abierto de coordinación(MAC)

El método abierto de coordinación (MAC)se creó en el marco de la política de empleo yel Proceso de Luxemburgo, y se definió comoun instrumento de la estrategia de Lisboa(2000). En síntesis, y según el propio glosariode SCADPlus, el «MAC proporciona un nuevomarco de cooperación entre los Estadosmiembro, con objeto de lograr la convergenciaentre las políticas nacionales para realizaralgunos objetivos comunes. En el marco deeste método intergubernamental, los Estadosmiembro evalúan a otros Estados miembro(control de grupo) y la Comisión desempeñaúnicamente una función de supervisión». ElMAC se aplica a los ámbitos que son compe-tencia de los Estados miembro como elempleo, la protección social, la inclusiónsocial, la educación, la juventud y la forma-ción.

Se basa principalmente en varios princi-pios clave:

� La identificación y la definición comúnde objetivos que deben cumplirse, nego-ciados entre los Estados miembro yadoptados por el Consejo, como mani-festación del principio de subsidiarie-dad.

� Instrumentos de medida definidos con-juntamente (estadísticas, indicadores),que permitan una mejor comprensióndel cumplimiento de los objetivos que sehan fijado entre todos; el uso de objeti-vos e indicadores hará que los resulta-dos de las políticas sean más transpa-rentes y por tanto, abiertos al escrutiniopúblico.

� La evaluación comparativa, es decir, lacomparación de los resultados de losEstados miembro y el intercambio delas mejores prácticas, orientados haciael aprendizaje mutuo y el intercambiode experiencias sobre las políticas más

eficientes y su implementación, en lasdistintas áreas y en los diferentes nive-les de actuación.

El MAC es así un ambicioso método, quedesea influir en las políticas nacionales, perotambién en otros niveles inferiores. Se con-vierte así en un «original experimento de pro-moción de políticas sociales de base continen-tal, que pretende no sólo modificar los objeti-vos y las políticas, sino también las dinámi-cas de interacción entre los principales acto-res que operan en las áreas relevantes»(Ferrera & Sacchi, 2005: 138). Sin embargo,mientras los objetivos a diversos nivelesestán más o menos precisos �a pesar de laevolución temporal, como ya hemos tenidoocasión de comprobar en el terreno delempleo y la EEE� los objetivos de procedi-miento se limitan a unas pocas guías para lagobernanza, que sobre todo desde la Cumbrede Niza se han ido promoviendo y que, paraFerrara & Sacchi, son las siguientes:

� Integración vertical, basada en la asun-ción de que las políticas de empleo y deinclusión social necesitan ser calibra-das territorialmente, y que implicaríauna serie de acciones políticas virtuosa-mente coordinadas, para lo cual haríanfalta un marco de acuerdos institucio-nales y una serie de incentivos estable-cidos.

� Integración horizontal, que tambiénpuede ser denominada como gobernan-za a través del partenariado social, quepor estar explícitamente manifiesto enlas diversas instancias del MAC es unode los objetivos más directos, pero querequiere dos cosas, por lo menos:

� Una adecuada representación de losintereses funcionales del territorio.

� Un elevado nivel de participación enlos procesos de toma de decisiones.

� Integración sectorial, que implica lanecesidad de acabar con �o al menos,

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disminuir� la compartimentalizacióncognitiva y organizacional entre losdiversos campos de la intervenciónpública, con perspectivas de grandesganancias, si se consiguen desarrollarmodos más efectivos de coordinación enlos campos de empleo, inclusión, protec-ción social, educación y políticas imposi-tivas.

� Fortalecer la capacidad institucional deun determinado sistema de acción colec-tiva, y que comprende los siguientes ele-mentos institucionales:

� La capacidad de elaborar respuestasa los retos del contexto (fase dediagnóstico y planificación)

� Transformar esa respuesta en deci-siones de naturaleza política (fase detoma de decisiones)

� Llevar a cabo esas decisiones (fase deimplementación)

� Aprender de la experiencia (fase deseguimiento y evaluación)

Los Estados miembro de la UE han reac-cionado de diferentes modos a las exigenciasdel MAC. En parte se debe a las condicionesreales de los mercados de trabajo de cadapaís, así como a la posible congruencia o nocon los diferentes marcos existentes de actua-ción en cada uno de los campos y, por supues-to, a la posible interacción con otras realida-des ajenas a este campo. Y no faltan las críti-cas prácticas, como la de Terradillos Ormaet-xea (2006: 77) que plantea que, sobre unaidea teóricamente impecable como es la parti-cipación de todos los agentes y el aprendizajemutuo a través de las mejores prácticas, no esdifícil advertir que «conlleva el reparto deresponsabilidades y por ende, la dificultad deidentificar al último responsable». Además,son muchos los autores que destacan laausencia de investigaciones empíricas quesupongan una verdadera evaluación del MACy sus efectos.

Como Jonathan Zeitlin señala, el MACnació como una promesa para las nuevas for-mas de organización social y política, con sumarco cognitivo y su conjunto de acciones,pero su implementación tiene a su vez múlti-ples problemas de interpretación, tambiéndesde el momento en que determinadoslogros sociales pretenden adscribirse precisa-mente a un nuevo modo de gobernanza. En suopinión, el principal resultado tiene que vercon la efectiva implementación de políticasactivas dirigidas al núcleo central de reduc-ción de las tasas de empleo, pero tambiénparece que está teniendo otros efectos atri-buibles a su presencia, como las políticas deigualdad de género y oportunidades, el per-feccionamiento de los sistemas de monitori-zación y seguimiento de los programas, asícomo los correspondientes fortalecimientosen los distintos planos objetivos, sobre todo,en la integración vertical14. Pero no es muydifícil estar de acuerdo con él en que es aúnmucho lo que queda por hacer.

3.3. Las políticas activas

Las políticas activas tuvieron su origen enel modelo escandinavo de Estado de bienestar(Janosky, 2002). En la década de los añosnoventa, Fina Sanglas (2000) había advertidode cómo aquellos países donde más se invierteen bienestar en general, en políticas pasivas,son a la vez los que más invierten en políticasactivas, obteniendo a su vez los mejores resul-tados tanto en términos de eficacia como deequidad (con Suecia como paradigma).

España ha asumido las propuestas de laUE y ha tratado de integrarlas en sus diver-sos planes de Empleo. El plan actualmente



14 ZEITLIN cita expresamente el caso español y el pro-ceso de descentralización sufrido por la institución clási-ca vinculada al empleo en España, el Instituto Nacionalde Empleo (INEM), que en el territorio andaluz ha sidosustituido por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE), conla necesaria actualización funcional y organizacional.

vigente en España, de 200415, con una dura-ción para tres años, asume la terminología ylos objetivos propuestos por la EEE. Además,la Ley de Empleo, Ley 56/2003, de 16 dediciembre, en su artículo 23, recoge el concep-to de políticas activas de empleo, definiéndo-se como «el conjunto de programas y medidasde orientación, empleo y formación que tie-nen por objeto mejorar las posibilidades deacceso al empleo de los desempleados en elmercado de trabajo, por cuenta propia o aje-na, y la adaptación de la formación y recalifi-cación para el empleo de los trabajadores, asícomo aquellas otras destinadas a fomentar elespíritu empresarial y la economía social».

Como señala Sáez (1997), existen tresobjetivos generales de políticas activas:

1. Las que van dirigidas a la mejora sus-tancial y cualitativa de los procesos deajuste a corto y medio plazo entre laoferta y la demanda de trabajo, ya seamediante la formación de los activos,incentivos (o supresión de obstáculos) ala movilidad geográfica de la mano deobra, la mejora de la intermediaciónentre los flujos de oferta y demanda en elmercado de trabajo, e incluso una másfluida información de este mercado (quees, por ejemplo, uno de los esfuerzos delos observatorios públicos de empleo).

2. Las actuaciones encaminadas a la mejo-ra de los mecanismos de educación y for-mación a efectos de facilitar a losdesempleados una base de partida queles permita desempeñar una profesión yavanzar en la cualificación profesional.

3. Las destinadas a actuaciones directasque inciden sobre el mercado de trabajopara aumentar el empleo o reducir elparo, tales como los incentivos económi-cos a la contratación (bonificaciones,subvenciones, etc.).

Los colectivos más desfavorecidos del mer-cado de trabajo (jóvenes, mujeres, trabajado-res poco cualificados, trabajadores mayoresde 45 años y discapacitados), que a menudocoinciden con los que permanecen un largoperíodo en el desempleo, son los que másnecesitan la adopción de medidas activas.Pero Alujas Ruiz (2003) considera que losprogramas no son efectivos si intervienencuando la empleabilidad de los participantesya ha disminuido de manera casi irreversible.La identificación de los colectivos con másriesgo de convertirse en parados de largaduración es un requisito básico para que laprevención sea efectiva.

Empíricamente y con datos de hasta 2002,este mismo autor (Alujas, 2006: 90-91) plan-tea cómo España ha venido a converger enproporción del gasto activo con respecto a lamedia europea, aunque su nivel sea todavíabajo. Alujas tipifica tres tipos de enfoque conrespecto a las políticas activas, vinculados alos distintos tipos de Estados del bienestar:enfoque liberal (dominio de las medidas rela-cionadas con los servicios de empleo), enfoquetradicional (preeminencia de las medidas deformación o medidas destinadas a los jóveneso ayudas al empleo) y enfoque social (granpeso de las medidas destinadas a losminusválidos). Alujas constata que no haycorrelación entre los gastos en políticas acti-vas y las tasas de desempleo. Como ejemploseñala que los países que menos gastan (Rei-no Unido, enfoque liberal) tienen tasas deparo similares a los que más gastan (Suecia yDinamarca, enfoque social) y ambos16 tienena su vez tasas menores que los del enfoquetradicional, que varían en proporción de gas-to activo. España representaría un claroejemplo del enfoque tradicional de las políti-cas activas, centrado en las ayudas al empleo

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15 http://www.mtas.es//uafse/es/PNAE.pdf.

16 BARBIER (2005: 440) considera que la lógica deuna y otra forma de Estado de bienestar, liberal y social,son coincidentes porque se basan en los principios deBeveridge, mientras que el resto �forma tradicional� seajustaría a la lógica o principios bismarckianos.

(en especial, subvenciones y bonificaciones ala contratación), en el que la inversión en for-mación se sitúa en segundo lugar17.

En cualquier caso, para Jean-Claude Bar-bier (2006), el verdadero problema de la con-vergencia en cuanto a políticas activas no esel hecho en sí de la implementación o no delas políticas activas �propiamente, del con-cepto de activación, vinculado al MAC� comorespuesta de los Estados miembro a las exi-gencias europeas, pues esto vendría a consti-tuir tan sólo una mera convergencia de proce-dimiento. Para Barbier, el problema princi-pal tiene que ver con cuestiones de impacto,de cambio real en el mundo del empleo, conlas consecuencias prácticas de la EEE quepara el autor mencionado resultan hoy porhoy prematuras, habida cuenta de la faltaactual de juicios fiables y evaluaciones rigu-rosas18.

3.4. Importancia de lo local

Al mismo tiempo que el Consejo Europeode Lisboa creaba la Estrategia que unía laspolíticas social, económica y de empleo, altiempo que se establecía el MAC, se insistíaen la movilización de todos los actores, plan-teamiento que describía como «totalmentedescentralizado de acuerdo con el principio desubsidiariedad, en el cual la Unión, los Esta-

dos miembro, los niveles regionales y locales,así como los interlocutores sociales y la socie-dad civil, participarán activamente, median-te distintas formas de colaboración». Aunquela cita es originaria de las conclusiones de laCumbre, está recogida en una Comunicaciónde la Comisión sobre el Fortalecimiento de ladimensión local de la estrategia Europea deEmpleo19.

De hecho, con el énfasis normativo que aveces caracteriza a los documentos de la Comi-sión Europea, la Comunicación con las direc-trices para 2001 añade: «todos los agentesregionales y locales, incluidos los interlocuto-res sociales, deben movilizarse para llevar a lapráctica la EEE, determinando el potencial decreación de puestos de trabajo a nivel local yreforzando la colaboración con ese objetivo»,apelando a la necesidad de desempeñar unpapel y a la subsiguiente responsabilidad delas autoridades e interlocutores sociales.

La razón principal es evidente, pues laaplicación de los programas se piensa que seadaptará mejor a las diferentes circunstan-cias concretas, al mismo tiempo que se com-plementa cada vez más con programasespecíficos de carácter regional o local. LaComisión constata que la participación delámbito regional es mayor que la del local,pero el diseño de los programas nacionalestiende a formas cada vez más flexibles quetienen en cuenta la dimensión territorial. Dehecho, las formas de cooperación de las auto-ridades regionales y locales son muy diver-sas, y cada vez más tienden a institucionali-zarse, a través de los PRA y PLA:, sobre todo,las regiones asumen la iniciativa de fomen-tar la participación de los niveles subregio-nales., para lo que aplican los mismos crite-rios del MAC: definición de objetivos, aplica-



17 Su análisis es coincidente con lo que afirma CUE-TO IGLESIAS (2006: 66): «Entre los factores que han con-tribuido a este crecimiento cabe destacar la entrada enla UE y, por tanto, la recepción de fondos comunitarios,en especial del FSE, que ha permitido disponer de unmayor volumen de recursos disponibles. Asimismo, lareducción del paro experimentada en los últimos añosdisminuye automáticamente los fondos destinados a laspolíticas pasivas, que pueden dedicarse a poner en mar-cha políticas de activación de los recursos humanos».

18 Este autor es de hecho muy crítico con las evalua-ciones convencionales a base de objetivos e indicadoresmensurables, y plantea la necesidad de una mayor pers-pectiva cualitativa en la evaluación de los efectos de laEEE.

19 COM (2001) 629, Bruselas, 6 de noviembre de2001. Disponible en la Revista del Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales, n.36 y en http://eur-lex.euro-pa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com 2001_0629es01.pdf

ción, informe y evaluación. De hecho, lasituación que se considera ideal es aquella enla que la coordinación horizontal (desarrollode estrategias locales) y vertical (coordina-ción con las nacionales) funciona como unproceso general de doble dirección: transmitirhacia abajo y escuchar hacia arriba.

Aunque el concepto de cooperación no estábien definido en todos los Estados miembro,sobre todo en lo relativo al papel de los res-ponsables políticos y las Administracioneslocales en lo que se refiere a la creación y ges-tión de tales formas de cooperación, tanto losinterlocutores sociales como los serviciospúblicos de empleo tienen un papel cada vezmás importante. Y ésto hunde sus raíces yaen las prioridades políticas de la EEE, quepotenciaron los pactos territoriales por elempleo ya desde 1997.

Además, el ámbito local es ideal para elestímulo del espíritu de empresa, para la crea-ción y desarrollo de nuevas empresaspequeñas e innovadoras: disponibilidad definanciación, creación de marcos jurídicos yadministrativos, y sobre todo, un clima deapoyo al espíritu de empresa e innovación.

Para el desarrollo de estrategias locales, laUE propone una serie de sugerencias queparten siempre de tener en cuenta los distin-tos objetivos relativos a inclusión social,empleo y crecimiento, y una serie de accionesse pueden llevar a cabo respetando los princi-pios de subsidiariedad y proporcionalidad:

1. Reforzando los vínculos entre los diver-sos niveles de toma de decisiones, para lo queen primer lugar se insiste en la necesidad devoluntad política, pero también en llevar acabo una campaña de información y sensibili-zación, sobre todo para que se conozcan en losniveles inferiores la EEE y los PNA, tanto deempleo como de inclusión social, así como lavisibilidad social que tienen que tener las ini-ciativas comunitarias y las acciones innova-doras. Se propone la siguiente forma de actua-ción:

� Delimitación de un ámbito local.

� Establecimiento de diagnóstico local, depuntos fuertes y débiles.

� Identificación de actores potenciales ydesarrollo de mecanismos para coordi-nar sus aportaciones.

� El análisis de sus oportunidades y peli-gros con respecto al empleo.

� Participación de las autoridades nacio-nales y regionales.

2. Aumentando la eficacia y la coordina-ción de las políticas e instrumentos comuni-tarios existentes (Proyectos piloto, planesURBAN, Fondos Estructurales, EQUAL, ysobre todo, las acciones innovadoras del ar-tículo 6 del Fondo Social Europeo20), aprove-chando la experiencia adquirida, pero siem-pre con la finalidad de aumentar la sensibili-zación acerca del potencial de las accioneslocales en la creación de empleo y conseguiruna mejor utilización de los instrumentosexistentes.

3. Confiriendo la capacitación necesaria alos actores locales, y en especial procurandola igualdad de hombres y mujeres en lasestrategias locales de empleo.

Una decisión muy reciente del ConsejoEuropeo21, relativa a las directrices estratégi-cas comunitarias en materia de cohesiónseñala particularmente la importancia de laproblemática específica de cada territorio, yla necesidad de adaptarse a sus necesidades y

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20 De hecho, una gran parte de los materiales deeste libro proceden de investigaciones que han sidofinanciadas y desarrolladas por la participación de laUniversidad de Granada en los Proyectos ALEGRA (Artí-culo 6 FSE) y EQUALITAS GRANADA (Equal).

21 Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006,relativa a las directrices estratégicas comunitarias enmater ia de cohesión [Diar io Oficia l L 291 de21.10.2006]. Disponible en http://europa.eu/scadplus/leg/es/lvb/g24230.htm

características, con sus dificultades y oportu-nidades. Se mencionan de manera particularla función de las ciudades y zonas urbanas enel crecimiento y el empleo, y el apoyo a ladiversificación económica de las zonas rura-les (sinergia entre las políticas estructurales,de empleo y de desarrollo rural).

3.5. La implicación de la sociedad civil

De manera paralela a cómo el ámbito esta-tal se considera insuficiente para hacer fren-te a los problemas que estamos tratando, deforma que se desciende hasta los niveles infe-riores, territorialmente hablando, se conside-ra que el Estado del bienestar clásico carecede suficiente capacidad para hacer frente alos mismos. Si durante muchas décadas losprocesos de intervención social condujeron aldesarrollo a determinados mecanismos cen-tralizados en la gestión de los problemassociales, ahora es el momento de la implica-ción de todos los agentes sociales, o al menos,así lo entienden las autoridades europeas,que invitan a todos a participar de distintasformas, cada uno según su especificidad y susposibilidades, tratando de activar lasenergías de la comunidad, en busca de fórmu-las imaginativas e innovadoras de integra-ción social y de crecimiento económico.

Aunque es en el ámbito local donde máspueden desarrollarse las actividades de losagentes sociales, la propuesta europea essuficientemente amplia como para distin-guirse conceptualmente del nivel territorialespecífico. La propuesta no es sólo un procesode privatización de las actividades quedurante unos años se entendieron vinculadasa la iniciativa estatal, sino que supone másbien la implicación activa del tejido social.

Así pues, encontramos que la mejora de laspolíticas públicas pasa no sólo por una redefi-nición de las que puedan resultar más ade-cuadas para favorecer el crecimiento econó-mico y la cohesión social (las políticas activas,frente a las pasivas), sino que se plantea

como fundamental y necesario la creación yaplicación de estas políticas en un marco deconcertación social, que implique a todos losagentes o interlocutores sociales en el proce-so, tanto públicos como privados. El propiopapel de las instituciones de la UE en esteproceso es destacado como fundamental, enla necesidad de mejorar la coordinación deestas políticas entre los países miembrospara mejorar su eficacia, aunque la imple-mentación última de estas políticas corra acargo de los Estados miembro y sea responsa-bilidad suya en última instancia. La concer-tación social, con el papel del partenariado ensu desarrollo, va a ser por tanto una de lasclaves del discurso europeo de con relación alempleo y la cohesión social.

Este tipo de políticas que incluyen el par-tenariado y la concertación social es lo queautores como Gomá y Subirats (1998) llamanpolíticas multinivel. De hecho puede adver-tirse cómo este giro social está siendo consen-suado a nivel nacional y europeo por los tresgrandes agentes de decisión política: el Esta-do �a través de los Gobiernos�, las organiza-ciones empresariales y los sindicatos, tal ycomo se deriva, por ejemplo del II Plan Nacio-nal de Acción para la Inclusión Social del Rei-no de España (2003-2005, aprobado en Con-sejo de Ministros de 25 de Julio de 2003), queresalta la necesidad de incrementar el esfuer-zo para implicar a toda la sociedad civil en laspolíticas públicas de inclusión social centra-das en la búsqueda del pleno empleo. Sedesignan como actores insoslayables: lasAdministraciones públicas, tanto a nivelestatal como regional y local, los agentessociales (organizaciones empresariales y sin-dicales), los expertos, y los agentes del tercersector.

No es desdeñable el papel que cumplen lasOrganizaciones No Gubernamentales en laejecución de las políticas activas de empleo ypor lo tanto en el desarrollo de la propia EEE.Incluso más allá del papel ejecutivo que histó-ricamente se les ha reservado a estas entida-des, todo indica que se está fomentando tam-



bién, al menos sobre el papel, un rol asesor yconsultivo. En este sentido, el Informe deAnna Diamantopoulou (2002; Comisaria deEmpleo y Asuntos Sociales ese año) que llevapor título ¿Hacia la erradicación de la pobrezay de la exclusión social?, así lo demuestra,pues en él aparecen las ONGs de los paísesmiembros como sujetos de crítica de las políti-cas desarrolladas, que, en parte, son ejecuta-das por esas mismas instituciones.

Si bien el papel de las asociaciones es muyimportante en la faceta de la cohesión social,desde la perspectiva del empleo es singular-mente importante el papel de las empresas.La UE lleva algún tiempo promoviendo laresponsabilidad social de las empresas �esdecir, la adopción de prácticas socialmenteresponsables por parte de aquellas22�, quepueden contribuir a la realización de unaserie de objetivos de las políticas públicas,entre ellos:

� La inclusión de los grupos desfavoreci-dos en el mercado laboral.

� La formación permanente, que aumen-ta la empleabilidad en la economía delconocimiento globalizada y permitehacer frente al envejecimiento de lapoblación activa.

� La innovación como respuesta a losretos sociales y medioambientales eninteracción con socios externos.

� La reducción de la contaminación y lautilización más racional de los recursosnaturales.

� El estímulo de una actitud más favora-ble al espíritu empresarial.

3.6. La empleabilidad

La empleabilidad es la expresión que serefiere a la dimensión individual en la bús-queda activa de un trabajo. Es un principioacorde con la idea de participación y respon-sabilidad compartida a la hora de lograr losobjetivos de la EEE �pleno empleo, por ejem-plo�, en esta ocasión en el ámbito individual,pero es también un elemento a caballo entrelas cuestiones económicas y la protecciónsocial. Como hemos visto ya, la lucha contrala exclusión social pasa, en el actual modeloeuropeo, por la inserción a través de lo econó-mico, siendo el empleo la piedra angular de lapolítica social europea. De ahí la proximidada términos como discriminación laboral. Dehecho, en uno de los documentos que vamos autilizar a continuación, se habla de «lograrque los sistemas de protección social seanmás propicios para el fomento del empleo»23.Pero también se relaciona con un objetivo odirectriz específica para llevar a cabo: hacerque trabajar sea rentable.

La empleabilidad no es un mecanismo ins-titucional propiamente dicho, sino un princi-pio de actuación que conduciría a facilitar lascondiciones de cada agente individual en laconsecución de un empleo. Es un caso muyadecuado de aplicación del MAC, porque sedesenvuelve en varios planos:

En primer lugar, es una cuestión indivi-dual, que señala directamente a cada personacomo responsable de la tarea de encontrar unempleo, mejorar la formación etc. Así pues, loimportante es la trayectoria laboral, puestanto la formación como las sucesivas etapasque configuren la vida de una persona conrelación al empleo han de estar marcadas por

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22 Comunicación de la Comisión al ParlamentoEuropeo, al Consejo y al Comité Económico y SocialEuropeo, de 22 marzo de 2006, «Poner en práctica laasociación para el crecimiento y el empleo: hacer deEuropa un polo de excelencia de la responsabilidadsocial de las empresas» [COM (2006) 136]. Disponibleen SCADPlus en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c00019.htm

23 Comunicación de la Comisión (COM (2003)842): Modernización de la protección social para crearmás y mejores empleos: un enfoque general que contri-buya a hacer que trabajar sea rentable, disponible enhttp://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c10121.htm

unas condiciones personales que permitan aese sujeto adaptarse a las nuevas exigenciasde un mercado de trabajo cada vez más com-plejo y competitivo. Más aún cuando estudioscomo el de Paugam & Gallie (2002), elabora-do a petición de la propia Comisión, hanpuesto de manifiesto que se está produciendouna clara polarización o segmentación de lapoblación laboral, entre una minoría de tra-bajadores que disfrutan de trabajos de cali-dad y vinculados a la posesión de competen-cias y cualificaciones (que son al mismo tiem-po los que más formación reciben en relacióncon el gasto en políticas activas), y una impor-tante cantidad de trabajadores descualifica-dos, que realizan trabajos de escasa calidad ycon poca formación complementaria.

Por otra parte, la idea de empleabilidadotorga a las instituciones públicas el papel defacilitadoras de las condiciones individualesnecesarias para acceder, mantener y mejorarel empleo a lo largo de su vida. Se mueve portanto en distintos planos de actuación, quevan de lo local y lo regional a lo estatal, segúnlas distintas competencias, y exige la implica-ción de los distintos agentes sociales, que vandesde el sistema educativo al establecimientode agencias de orientación laboral, desde lacoordinación de las políticas de los Estadosmiembro a la colaboración con las empresaspara el establecimiento de sistemas de forma-ción permanente más eficaces. De esta mane-ra, la UE no propone fórmulas de creación deempleo directo por parte de los Estados miem-bro y en su lugar, recomienda mejorar las con-diciones de empleabilidad. Este enfoque impli-ca la asunción de que es el mercado de trabajo,a pesar de las limitaciones que se le reconocen,el espacio natural donde deben resolverse lascuestiones de integración social y por tanto,jugar un importante papel como constructorde ciudadanía, de acuerdo con el papel que seasigna al empleo en la nueva Europa social.

A su vez, la empleabilidad tiene dos ele-mentos principales. Por una parte, la cues-tión de la formación, que a su vez se divide en

la formación básica y la formación permanen-te. Por otro lado, la empleabilidad exige unagama amplísima de políticas sociales, quevan desde la coordinación de los sistemas deprotección social de los Estados miembro a laestimulación de nuevas políticas de incenti-vos. Algunas propuestas se encuentran en lamencionada comunicación de la ComisiónEuropea al Parlamento.

La formación es un eje muy importantedentro de las políticas de mejora de laempleabilidad, y la formación para elempleo ha sido y es la política activa másimportante que se ha fomentado desde lasinstituciones europeas. Así pues, en primerlugar, la empleabilidad se centra en la conti-nua mejora y revisión del sistema deenseñanza, para adaptarlo a las nuevas con-diciones de una sociedad del conocimiento(lo que implica la proposición de que hayaparticipación de los capitales tanto públicoscomo privados en la enseñanza, como se vie-ne señalando en algunos Consejos Europe-os), y la propuesta de medidas de formaciónprofesional ocupacional para los parados, encombinación con medidas de «orientaciónlaboral y profesional», así como la necesidadde la formación continua en el empleo, paraprevenir el paro.

He aquí algunos ejemplos de medidas con-cretas propuestas por la Comisión, con rela-ción a la educación:

� Favorecer el acceso de todos los ciuda-danos a la educación y la formación, enparticular, el acceso gratuito a la adqui-sición de competencias clave, indepen-dientemente de la edad y fomentar laintegración en los sistemas de enseñan-za de los jóvenes con discapacidad, losjóvenes con dificultades de aprendizaje,los inmigrantes y las minorías étnicas;desarrollar vínculos entre el mundo dela educación y el del trabajo mediante lacreación de una red de comunicaciónentre los organismos que operan en elsector privado y el sector educativo.



� El desarrollo de capacidades en el con-texto del aprendizaje permanente, enparticular, en áreas vinculadas a lasaptitudes en TIC.

� La posibilidad de aportar a los jóveneslas aptitudes básicas necesarias para elmercado de trabajo y para participar enel aprendizaje permanente; introducirel aprendizaje de lenguas extranjerasdesde edades más tempranas; fomentarla realización de una parte importante,por ejemplo un tercio, de la formaciónsuperior en otro Estado miembro; etc.

� La promoción de un acceso real de losadultos, empleados o demandantes deempleo, a la formación profesional con-tinua.

Por otra parte, desde la óptica de la EEE lamodernización de los sistemas de protecciónsocial es esencial para eliminar los elementosdesincentivadores inherentes al trabajo y cre-ar incentivos y condiciones adecuados parahacer que el trabajo sea más atractivo, segúnel esquema que ya conocemos. La expresiónhacer que trabajar sea rentable designa, enparticular, las políticas propuestas por laComisión dentro de su plan de acción sobre lascapacidades y la movilidad, así como toda unaserie de políticas complementarias:

� Políticas de igualdad de oportunidades:recordemos uno de los objetivos europeoses aumentar hasta el 70% la tasa deocupación femenina24.

� El endurecimiento de las condicionesque permiten optar a la concesión deprestaciones, a fin de aumentar la pre-sión en los desempleados para que acep-ten un empleo, desarrollar métodospara combatir las solicitudes fraudulen-tas o invertir en medidas activas para

ayudar a las personas que se reincorpo-ran al mundo laboral. Estas políticasexigen un seguimiento minucioso paraevitar que muchos caigan en la exclu-sión social.

� Conciliación de la vida familiar y la vidalaboral, que es importante sobre todopara las mujeres y más aún en el caso delas familias monoparentales.

� Facilitar el paso de un trabajo a otro,fundamental para alcanzar un nivelalto de eficacia económica o más ingre-sos personales.

� Algunos tipos de incapacidad laboral noexcluyen por completo la realización dealguna actividad remunerada, tempo-ral o permanentemente.

� Prolongación de la vida laboral, es decir,promover el envejecimiento activo através de la interacción positiva de laspolíticas económicas, sociales y deempleo. Como por ejemplo, la realiza-ción de actividades con menos desgastefísico. Desde luego, un objetivo bien defi-nido numéricamente ha sido aumentarlas tasas de empleo de las personas deentre 55 y 64 años de edad, así como lamedia efectiva de edad de salida delmercado laboral. La política de pensio-nes puede ser también un incentivo.

� Planes para favorecer la movilidad pro-fesional de los trabajadores (es decir, elcambio de empleo) de las regionesmenos favorecidas hacia las regionesmás desarrolladas de la Unión Euro-pea25, con mejoras como:

ESTUDIOS


24 De manera complementaria, podemos recordaraquí que el año 2007 ha sido declarado Año europeo dela igualdad de oportunidades para todos.

25 En 2000, sólo el 0,1 % de la población europeahabía establecido su residencia oficial en otro país,mientras que, en 1999, únicamente el 1,2 % había tras-ladado su residencia a otra región. Esta escasa movili-dad geográfica es especialmente grave cuando limita lamovilidad profesional de las regiones menos avanza-das.

� El reconocimiento y la transparenciade las titulaciones y las competen-cias.

� La transferibilidad de las prestacio-nes de Seguridad Social y los dere-chos de pensiones.

� La información y la transparenciacon respecto a las posibilidades deempleo.

� Desarrollo del sistema (sistema euro-peo de búsqueda de empleo en línea),donde puedan encontrarse ofertas deempleo en todo el territorio europeo.

En suma, la empleabilidad queda configu-rada, por tanto, como un conjunto de adquisi-ciones �tanto de tipo curricular y formativo�como por el adecuado enfoque de las trayecto-rias laborales �saber tomar decisiones, orien-tarse en el mercado de trabajo, etc.� que losindividuos deben forjarse para poder inte-grarse con éxito en el modelo laboral y socialvigente. Debido a la dinámica de este modelo,a la velocidad con la que actúan los mercadoslaborales en la sociedad tecnológica �en laque conocimientos, cualificaciones y compe-tencias quedan pronto relativamente enveje-cidos�, las distintas sociedades europeas hande asumir la necesidad de que sus institucio-nes intervengan apoyando la mejora de laempleabilidad de sus ciudadanos, a través dela formación, de los servicios de orientación yde diversas políticas públicas. Lo que no obs-ta para hacer recaer, en última instancia, enel ámbito de la responsabilidad individual elhecho de estar en situación de empleado o deparado.

4. CONCLUSIONES: LA EEE COMOPROCESO DE REORGANIZACIÓNY SOCIALIZACIÓN

Uno de los autores que más se ha dedicadoal estudio y comprensión de la EstrategiaEuropea del Empleo �desde una perspectiva

que afronta una serie de críticas a la propiaEEE tanto como al paradigma de acción sub-yacente� ha sido Jean-Claude Barbier. Enuna de sus obras, estudia los orígenes y prin-cipios de la EEE, por cuanto suponen unaruptura tanto con las políticas individualesde cada Estado miembro como con los princi-pios básicos del Estado del Bienestar domi-nante durante la segunda mitad del siglo XX,que reconfigura según nuevos patrones: «Unade las influencias más importantes de la EEEconcierne al discurso político. Ha favorecidouna cierta convergencia discursiva en torno aun referente político, económico y social queencuentra su base en el paradigma económi-co dominante, que ha roto básicamente con elideario keynesiano» (Barbier, 2004: 5).

Para Barbier (2004: 10), la EEE puededefinirse como un conjunto de actividadesfundadas sobre un contenido reglamentario(las disposiciones de los tratados que son obli-gatorias para todos los Estados miembro) yun cuadro cognitivo (una serie de objetivosque vienen a plasmarse en una serie de direc-tivas que los concretan, y que orientan laacción de los políticos, técnicos y demás agen-tes sociales). Barbier recoge el amplio conjun-to de efectos y transformaciones que hanvenido de la mano del intento de la ComisiónEuropea de crear una política de empleocomún.

Se constata así la existencia de nuevas dis-posiciones jurídicas �como son las directivaseuropeas en la materia, que no son vinculan-tes pero crean una determinada cultura delempleo�, que conllevan la creación de nuevasactividades políticas y administrativas porparte de los Estados miembro, pues las direc-trices europeas vienen a informar �dar formaa� los Planes Nacionales de Acción por elEmpleo, que cada Estado miembro tiene queelaborar a partir de ellas, e influyen en losmodelos socioeconómicos y de política socialde los Estados. Pero estas disposiciones estánestrechamente asociadas a un conjunto deconceptos y representaciones que son utiliza-dos por los documentos y por los técnicos y



especialistas europeos. Todo esto conllevaciertos efectos a diversos niveles:

� Primero, el nacimiento de un discurso olenguaje común sobre el empleo.

� En segundo lugar, la construcción deuna agenda comunitaria, que modificaparcialmente las agendas nacionalessobre políticas de empleo.

� Tercero, los efectos de socialización delas élites nacionales, que participan endiversos foros y arenas políticas en laconstrucción de las actividades de laEEE.

� Un cuarto tipo de transformaciones quepodría distinguirse son los efectos de laEEE sobre las políticas sociales de losEstados miembro. Barbier los consideraglobalmente como modificaciones de losregímenes de gobernabilidad de laspolíticas de empleo, y más ampliamentede las políticas sociales.

En general, la EEE produce una modifica-ción sustancial del sistema de actores perti-nentes y legítimos para actuar en el campo delas políticas de empleo. Barbier señala cómose ha incrementado enormemente el númerode actores que intervienen en la ejecución deestas políticas, dentro del concepto europeode partenariado, y de la importancia de laacción en el ámbito de lo local. Así, crece elpapel de las Organizaciones No Guberna-mentales, las agencias de colocación, los ser-vicios de orientación laboral de entidadesdiversas, etc. Por último, existe una relaciónde clara influencia entre los dictados de lapolítica económica (en la línea de la flexibili-zación de los mercados) y las definiciones delas políticas de empleo y sociales, en el senti-do de que ambas se complementan dentro unmismo paradigma, que es el paradigma quehoy está vigente26.

Además, podemos convenir con Barbier enlas dos claves del éxito en la implementaciónde la EEE. Primero, se debe a que se ha formu-lado siempre a través de un conjunto de con-ceptos y términos definidos vagamente, esdecir, suficientemente difusos como para ofre-cer un amplio margen de maniobra en su inter-pretación e implementación, según los diferen-tes modelos socioculturales de los Estadosmiembro. De manera inversa, podemos adver-tir cómo el intentar imponer un modelo comúnde políticas de empleo para realidades nacio-nales diferentes �con diferentes tradicioneslaborales y diferentes estructuras del bienes-tar� conduce a logros de las políticas de empleomuy diferentes entre los distintos países, tantoen términos de eficacia como de equidad.

La otra clave del éxito de la EEE seríahaberse articulado un discurso que constituyeuna especie de lenguaje común, que se ha pre-sentado siempre desde el ángulo de la neutra-lidad política, de manera que las representa-ciones y actividades implicadas, parecenemerger exclusivamente de una serie de nece-sidades técnicas, emanadas de la evolución denuestros sistemas económicos. El primer efec-to es que las cuestiones del paro y la exclusiónsocial se naturalizan en el conjunto de lavisión o ideario aplicados por la EEE, promo-vida desde la Comisión Europea. De estamanera, lo técnico domina a lo político �lasdecisiones políticas� en este debate, lo mismoque se transforma el concepto de ciudadanía através de la forma en que se hace frente a losproblemas del paro y la exclusión social.

Si bien no hay que subestimar el potencialde creación de nuevas redes de sociabilidad yde nuevas formas de subjetividad y de inclu-sión social que puede desarrollarse a partirde la entrada en escena de este nuevo modelode bienestar, que abre la acción social a lolocal, al tejido asociativo y a la combinaciónde acción pública y privada, también tenemosque señalar los riesgos que algunos autorespostulan como contrapartida, como la desres-ponsabilización del Estado en cuestionesrelativas a la exclusión social, Santos Ortega

ESTUDIOS


26 La misma visión es expresada por ANTONIO SANTOS

y otros (2004: 183).

(2004), que podría afectar a los derechos deciudadanía y a la capacidad del nuevo modeloeconómico para mantener la cohesión social.Junto a eso, centrar las estrategias de empleoy de abordaje de la exclusión social en lo localpodría llevar a generar fuertes desigualdadesentre los ciudadanos en función de que vivanen un lugar o en otro del territorio. Algunosautores han señalado el peligro que supone ladualización social (fundamentalmente provo-cada por la segmentación de los mercadoslaborales y formativos) para el mantenimien-to de sociedades democráticas basadas enciudadanías participativas (Luis EnriqueAlonso, 1999; Ulrich Beck, 1997).

Existe en Europa �tanto por parte de suslíderes como de su sociedad� la voluntad deconstruir un mercado laboral más amplio, almismo tiempo que más justo y más competiti-vo que el que hoy tenemos. Estos tres objeti-vos �sin duda ambiciosos y no sabemostodavía hasta qué punto contradictorios�están integrados en la Estrategia Europeadel Empleo que hemos tratado de glosar eneste documento. El reto está planteado y sonmuchos los esfuerzos que se llevan a cabopara afrontarlo. Deseemos que los objetivosse logren, y no sólo para el ámbito europeo,sino que, con carácter general, cohesiónsocial, empleo y crecimiento cimienten lasbases de una nueva sociedad globalizada.

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RESUMEN La construcción de la Unión Europea es un proyecto tan interesante y atractivo como difí-cil de llevar a cabo. El conjunto de procesos orientados a desarrollar una relación más estre-cha presenta tales grados de innovación y de complejidad que no siempre es fácil seguir elhilo de las propuestas que emanan de las instancias europeas. En este texto vamos a tra-tar de ofrecer una panorámica de las acciones llevadas a cabo por las autoridades de laUnión Europea en el ámbito del empleo durante la última década, que son fundamental-mente dos: la Estrategia Europea de Empleo y la Estrategia de Lisboa, de planteamientomás global, que se entrelaza con la anterior.De hecho, pocas propuestas o declaraciones de la Comisión Europea se han hecho tanfamosas, como las que emanaron de la Cumbre extraordinaria de Lisboa (marzo de 2000),que estableció el objetivo de hacer de Europa la economía basada en el conocimiento máscompetitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sosteniblecon más y mejores empleos y con mayor cohesión social, y todo esto, con el horizonte tempo-ral del 2010. Estas palabras han alcanzado un grado de permanencia en la conciencia colec-tiva que no han tenido otras propuestas, objetivos y directrices necesarios para lograr tanambiciosa meta. Las directrices que emanan de Europa implican procesos enlazados �enfines y en medios�, que a su vez tienen revisiones y redireccionamientos que modifican par-cialmente numerosas propuestas, como veremos a continuación.Lo mismo sucede con la ambivalencia de expresiones como estrategia, que se usa con pro-fusión en diferentes contextos y niveles. De hecho la Estrategia de Lisboa no es más que ungran objetivo �muy bien precisado� y un conjunto de pilares �económico, social y medioambiental� que, a su vez, se concretan en diversos objetivos a corto plazo reformuladosperiódicamente. Si tenemos en cuenta que las cumbres europeas tienen lugar con una fre-cuencia semestral �como mínimo� y que a su vez, continuamente se perfilan y redefinenobjetivos y directrices, se elaboran informes y comentarios, el resultado es un proceso com-plejo y relativamente difícil de seguir. De hecho, basta decir que la Estrategia Europea deEmpleo (Cumbre de Luxemburgo, noviembre de 1997) es anterior a Lisboa, pero ha sidológicamente modificada por ésta. Y es que, en el fondo, uno de los más importantes proble-mas de las sociedades contemporáneas es la necesidad continua de ser y permanecer siem-pre modernas y más modernas (Beriain, 1990), lo que las obliga a pensar y repensar cómoconducen sus recursos hacia determinados objetivos, que, a su vez, no pueden dejar de for-mular, como tampoco de articular los medios precisos para intentar conseguirlos. En suma,no hay una meta final o definitiva: primero, porque siempre quedan cosas por hacer, ysegundo, porque el equilibrio es tan inestable que en cualquier momento �como de hechosucede frecuentemente� se pueden venir abajo los logros alcanzados tras un gran esfuerzo,como consecuencia de cambios endógenos, exógenos o una mezcla de ambos.

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