Corso di Economia finanziaria

La finanza pubblica ed il debito pubblico

Dott.ssa Arianna Moschetti

A.A. 2012-13

Il bilancio dello Stato

Il bilancio dello Stato può essere:

• di previsione o consuntivo;

• di competenza o di cassa;

• annuale o pluriennale.

Le funzioni del bilancio dello Stato

Il Bilancio dello Stato ha diverse funzioni:

• Contabile;

• Giuridica;

• Garanzia;

• Politica;

• Economica.

Il bilancio dello Stato Entrate Spese

1.Entrate tributarie2. Entrate extratributarie3. Entrate per alienazione beni patrimoniali e riscatti crediti4. Accensione prestiti (medio-lungo termine)

1. Spese correnti2. Spese in conto capitale3. Spese rimborso prestiti

Entrate complessive Spese complessive

Entrate finali = Entrate tributarie + Entrate extratributarie + Entrate per a. b. p. r. c.

Entrate correnti

Spese finali = Spese correnti + Spese in conto capitale

Tra le voci di spesa più rilevanti nel 2011 troviamo: funzionamento dello statoitaliano 12%, fondi trasferiti alle amministrazioni pubbliche 28,5%, interessi 11%,rimborso passività finanziarie 28%.Per quanto riguarda il tema deicosti ‘‘operativi’’ , riportiamo uno schema diripartizione degli stessi rispetto ad alcuni usi specifici(le aliquote si riferiscono altotale costi complessivo nel 2011):

Organi costituzionali 2.986 0,40%

Difesa e sicurezza del territorio 19.365 2,61%

Competitività e sviluppo delle imprese

3.955 0,53%

Ricerca e innovazione 3.261 0,44%

Istruzione scolastica 42.063 5,66%Istruzione universitaria 8.006 1,08%

I Saldi di Bilancio

Risparmio Pubblico = Entrate correnti - Spese correnti

Saldo netto da finanziare = Entrate finali - Spese finali

Avanzo primario = Entrate finali - Spese finali (al netto degli interessi)

Ricorso al mercato = Entrate finali - Spese complessive

Deficit di bilancio

Il disavanzo di bilancio può essere di natura:

• strutturale: ovvero il disavanzo pubblico corretto delle variazioniimputabili alla congiuntura economica, a particolari fasidi crisi o dicrescita dell’economia di un paese che possono alterare in manieraimportante il saldo della pubblica amministrazione;

• congiunturale: quella parte del disavanzo pubblico imputabile alle diversefasi del ciclo economico.

Perché la congiuntura influenza il deficit?

Le fluttuazioni cicliche determinano dei costi in termini,per un verso, diperdita di efficienza e, per un altro verso, di perdita di gettito per l’operatorepubblico (si ricordi che T = t Y).

Tali costi tendono a essere tanto più elevati quanto più gli shock ciclicitendono ad avere effetti persistenti nel tempo.

Il debito pubblico

Il debito pubblico rappresental’accumulazione di deficit dibilancio nel tempo. Il debito ècostituito essenzialmente datitoli di Stato e per il resto dabiglietti, monete, depositi eprestiti.

Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze 2013

Composizione dei titoli di stato al 31 marzo 2013

Fonte: Ministero dell’Economia e delle Finanze 2013

In questa sezione ci concentreremo sulla derivazione del vincolo di bilancio dinamico dell’operatore pubblico (dunque, le sue scelte

intertemporali) per capire le forze che determinano l’evoluzione del debito. Successivamente, lo applicheremo

all’esperienza italiana.

Il fabbisogno finanziario

Il fabbisogno (disavanzo se > 0 o avanzo se < 0) Ft e pari a:

Ft = (Gt - Tt ) + rBt-1

Gt=spesa pubblica

Tt=prelievo fiscale

Bt-1= debito pubblico al tempo t-1

r=tasso di interesse pagato sul debito pubblico

rBt-1=spesa per interessi sul debito pubblico preesistente

(Gt -Tt)=fabbisogno primario (disavanzo primario se > 0 o avanzo primariose < 0)

La copertura del fabbisogno

Ft = (Bt – Bt-1) + (Mt -Mt-1)

ovvero la copertura del fabbisogno può avvenire in due modi:

1. stampando moneta (Mt-Mt-1): canale vietato dagli accordi di Maastricht;

2. ricorrendo all’emissione di titoli di debito (Bt- Bt-1).

Vincolo di bilancio dell’operatore pubblico

Unendo le due equazioni precedenti si ha il vincolo di bilancio del settore pubblico:

Ft = (Gt - Tt ) + rBt-1 ====>> Ft = (Bt – Bt-1) + (Mt -Mt-1)

(Bt –Bt-1) = (Gt - Tt ) + rBt-1

Quest’ultima ci dice come evolve nel tempo il debito pubblico.

Evoluzione del rapporto tra debito pubblico e PIL

Rispetto al valore assoluto del debito pubblico (Bt) ci interessa il rapporto tradebito pubblico e PIL (bt = Bt/Yt), meglio la sua dinamica.

A tal fine esprimiamo (Bt –Bt-1) = (Gt - Tt ) + rBt-1 in termini di rapportotra debito pubblico e PIL:

Dividiamo ogni termine per Yt e moltiplichiamo i termini riferiti a t-1 perYt-1/Yt-1:

segue …

n = �������

����

�

���=

����

��

− ���

���=� − �+ r ��

�

���

Sottraendo ��da entrambi i lati e riordinando otteniamo:

− ���

���− �� =� − �+ r ��

�

���- ��

− �� =� − �+ r ���

���- �� + ��

�

���

− �� =� − �+ �����

���

Ora indichiamo con le lettere minuscole i rapporti delle variabili sul PIL e con n il tasso di crescita del PIL:

segue…

da cui

Quest’ultimo è ilvincolo di bilancio dinamico dello Stato che dipende da:• fabbisogno primario;• tasso di interesse sul debito (r);• tasso di crescita del PIL (n);• bt-1.

La finanza pubblica in Italia

Anni ‘70: si formano ampi disavanzi primari; tuttavia il rapporto tra debitopubblico e PIL cresce ma inmodo relativamente contenuto (r < n e finanziamento monetario). Nel 1975 il disavanzo primario arriva allivello record del 8,1% del PIL.

Anni ‘80: i disavanzi primari rimangono consistenti, il tasso di interesse diviene superiore al tasso di crescitadel PIL, e si riduce il finanziamento monetario. Il rapporto tra debito pubblico ePIL esplode.

Anni ’90: nel 1992 per la prima volta si realizza un avanzo primario, ma comincia a diminuire il tasso dicrescita del Pil ed aumenta r.

A cavallo tra i due secoli: l’Europa impone vincoli stringenti alle grandezze di finanza pubblica, che l’Italiadeve recepire.

Da ultimo: si manifesta una grande recessione, che non può essere contrastatacon azioni anticicliche datoquanto detto sopra.

La crescita della spesa

Fonte: Istat

Negli ultimi sessant’anni l’incidenza della spesa della pubblica amministrazione sul PIL è più che raddoppiata passando dal 24% del 1951 al 52% del 2009. La prima metà degli anni Sessanta fino agli anni

Ottanta sono stati i periodi di più intensa crescita.

La pressione fiscale

Fonte: Istat

La pressione fiscale, misurata dal rapporto tra entrate fiscali (imposte e contributi

sociali) e PIL, è aumentata dal 18,2% del 1951 al 42,8% del 2008. La crescita è stata

intensa soprattutto dopo la riforma del 1974 e fino ai primi anni Novanta. Dopo la crisi del 2007-08 la pressione fiscale ha

raggiunto il picco del 52% nel 2012.

Indebitamento netto in rapporto al PIL in Italia, 1960‐‐‐‐2011

Fonte: Istat

Analisi del debito

Nel dopoguerra e fino a metà degli anni ‘60 il rapporto debitopubblico/PILsi è mantenuto intorno al 30%;

Da quel momento è iniziata una crescita che si è fatta via via più impetuosa:il rapporto negli anni 1970 era già al 40%, nel 1980 era quasi il 60% e nel1991 aveva già superato la soglia del 100%;

Nella seconda metà degli anni ‘90 si raggiunge il 124% e si intraprende un percorso di rientro fino alla grande recessione del 2011;

Attualmente abbiamo superato il 127,3%.

Il problema della sostenibilità del debito

Quando si incorre in disavanzi persistenti la prima domanda da porsi è se il debito che generano sia

sostenibile

.

Debito/PIL o Debito/entrate fiscali?

Il debito/PIL quantifica il debito con la dimensione dell’economia, ma è unindicatore di solvibilità dello Stato? In realtà non è il PILdi per sé a garantireil debito o il suo rimborso.

Probabilmente il rapporto tra debito ed entrate è più significativo.

Debito/Entrate fiscali

Paesi 2001 2008 2013 2015

Giappone 506,6 607,0 763,0 n.r.

Grecia 253,9 276,8 358,9 381,0

Irlanda n.r. n.r. 340,2 332,0

Portogallo 134,2 174,2 270,7 269,0

USA 159,7 234,2 335,0 330,0

Italia 242,2 230,5 252,7 249,0

Gran Bretagna n.r. n.r. 245,7 248,0

Spagna 146,3 n.r. 232,7 246,00Fonte: Fondazione Edison (dati e previsioni FMI)

segue …

Sulla base dei dati FMI, il rapporto debito/entrate fiscalivedeva nel 2001solo 4 Paesi con un valore superiore al 200% (indebitamento elevato) e 4Paesi con un valore superiore al 150% (indebitamento medio): tutti gli altripresentavano un indebitamento basso.

Oggi lo scenario è radicalmente cambiato, con l’aumento deipaesi adelevato indebitamento (da 4 a 10). Solo l’Italia è riuscita amantenere talerapporto stabile nel tempo. Le previsioni del FMI non sono rassicuranti circala sostenibilità dei debiti in quasi tutti i Paesi avanzati.

Debito pubblico e ricchezza privata

Nel valutare l’entità del debito pubblico occorre riferirsi al Pil o tener conto di qual è il livello di indebitamento/risparmio degli altri operatori (in primis le famiglie) e, quindi, del grado di patrimonializzazione di questi soggetti?

Ma perché gli economisti si interessano al disavanzo dello stato?

• nel breve periodo è una misura del ruolo della politica fiscale nellastabilizzazione del reddito (influenza sulla IS);

• debito pubblico e disavanzo sono strettamente connessi conil risparmionazionale e con gli investimenti nazionali;

• i titoli del debito pubblico che finanziano il debito richiedono ilpagamento degli interessi;

• i titoli pubblici generano il crowding-out;

• un debito pubblico elevato richiede maggiori imposte nel futuro per pagaregli interessi sul debito. Questo potrà scoraggiare ulteriormente l’attivitàeconomica.

Fiscal Compact

E’ un insieme diregole che i paesi dell’Unione Europea si sono dati alfine di coordinare le politiche fiscali e rafforzare la disciplina di bilancio.E’ stato firmato il 2 marzo del 2012 ed è entrato in vigore il 1°gennaio 2013.Tra i paesi che compongono l’Unione europea, due non hanno firmato iltrattato: il Regno Unito e la Repubblica Ceca.

segue …

Le regole stabilite nel Fiscal Compact hanno come obiettivodi fondorendere più rigidi e vincolanti i parametri deficit/Pil e debito/Pi l,inserendo anche sanzioni automatiche per i paesi che li violano.

Una delle regole fondamentali è quella del pareggio di bilancio. Ognipaese che ha sottoscritto il Fiscal Compact avrà tempo fino al 1° gennaio2014 per inserire tale regola nella propria Costituzione. Solo i paesi cheavranno ottemperato a tale obbligo potranno ricevere prestiti dall’Unioneeuropea in caso di difficoltà finanziarie.

segue …

Tra le regole inserite nel Fiscal compact, le più importanti sono:

• il deficit strutturale annuo della pubblica amministrazio ne non devesuperare lo 0,5% del PIL: per i paesi il cui debito è inferiore al 60% delPil, il limite non superabile è l’1,0%;

• i paesi che hanno un debito pubblico superiore al 60% del PILdovranno scendere sotto tale limite entro 20 anni, riducendo il debito diun ventesimo dell’eccedenza ogni anno;

• il deficit pubblico dovrà essere in ogni caso, e cioè qualunque sia la fasecongiunturale, mantenutosempre al di sotto del 3% del Pil.

Secondo l’approccio liberista, se la produzione ha subito un calo, ciò dipende da problemi di offerta (produttività o competitività insufficiente, salari troppo elevati, mercato del lavoro troppo

rigido, ecc.), da correggere con «riforme strutturali». La produzione effettiva è prossima a quella potenziale. La

componente ciclica del deficit è dunque minima: la maggior parte del deficit è invece strutturale.

Il fondamento teorico

segue..

La convinzione dei neoliberisti è che queste «riforme strutturali» creeranno un nuovo potenziale di crescita

economica nel lungo periodo.

‘‘Difetti’’ del Fiscal Compact

I vincoli imposti del Fiscal Compact hanno il fondamentale difetto di agire,in caso di congiuntura negativa, in misurafortemente prociclica,aumentando, oltre alla disoccupazione, le disuguaglianze, la precarietà.

Una proposta alternativa è quella di escludere dal calcolo delle uscitepubbliche le spese in conto capitale in modo da consentire politicheanticicliche. Si noti, infatti, che perfino nell’austeraGrundgesetz, la LeggeFondamentale Tedesca è previsto che: E >U-I, dove E sono le entratepubbliche totali, U è la spesa pubblica, e I è la spesa pubblica perinvestimenti.

I premi Nobel per l’economia Arrow, Diamond, Krugman, Maskin, Sharpe eSolowhanno criticato l’idea di inserire nella Costituzione il vincolo di pareggio del

bilancio: questo avrebbe effetti perversi in caso di recessione allorché diminuisce il gettito fiscale e aumentano alcune spese pubbliche, per gli ammortizzatori sociali.

Secondo loro anche nei periodi di espansione dell’economia, un tetto rigido di spesa potrebbe danneggiare la crescita economica, perché gli incrementi degli investimenti a

elevata remunerazione sarebbero ritenuti incostituzionali se non controbilanciati da riduzioni della spesa di pari importo.

Inoltre, un tetto vincolante di spesa comporterebbe la necessità, in caso di spese di emergenza (per esempio in caso di disastri naturali), di tagliare altri capitoli del bilancio

mettendo in pericolo il finanziamento dei programmi non di emergenza.Infine, l’inserimento in Costituzione del vincolo di pareggio del bilancio potrebbe

portare alla dissoluzione dello Stato sociale.

Nell’approccio keynesiano al contrario, la recessione dipende soprattutto da

un’insufficienza della domanda effettiva. Nessun meccanismo di stabilizzazione

supporta spontaneamente l’attività economica. La produzione può scendere bruscamente al di sotto del suo valore

potenziale. La componente ciclica del deficit diventa così la più importante.

Teoria della finanza funzionale (Lerner 1946)

Partendo dall’assunto keynesiano del deficit spending, si ritiene che il bilancio pubblico vada utilizzato per raggiungere obiettivi più ambiziosi: la

crescita del PIL, la riduzione degli squilibri territoriali e settoriali, la redistribuzione del reddito, l’equilibrio dei conti con l’estero, con interventi

specifici e mirati, di natura quantitativa e qualitativa, su spese ed entrate pubbliche.

segue …

La politica anticiclica o funzionaleconsiste in un insieme di strumenti idonei ad attenuare le onde cicliche: nella fase

espansiva è necessario che lo Stato realizzi entrate superiori alle spese; mentre nelle fasi di depressione lo Stato deve sopportare

anche ingenti disavanzi per compensare la spesa privata insufficiente, ponendosi l’obiettivo di un equilibrio di bilancio

pluriennale (nel lungo periodo).

Va osservato, comunque, che aumentare il disavanzo statale è possibile se la base debitoria iniziale è contenuta. Se, come in Italia, il debito pubblico

complessivo è maggiore rispetto al Prodotto interno lordo, una politica keynesiana di rilancio dell’economia attraverso l’aumento del disavanzo rischia di accrescere

il rischio d’insolvenza di Stati ed enti privati.

Esercitazioni sul

debito pubblico

Esercizio 1

Nel 2010 il rapporto debito pubblico/Pil era pari al 120% e leprevisioni formulate

dal governo per il tasso di crescita del Pil e per il tasso di interesse (costo medio del

debito) nel 2011 erano rispettivamente pari al 7% e al 2%. Il governo aveva inoltre

fissato al 116% l’obiettivo del rapporto debito pubblico/Pil da realizzare nel 2011 e

aveva dichiarato che tale obiettivo sarebbe stato raggiunto mediante un disavanzo

primario del 1,61% (arrotondato).

.

Segue…

a) Verificate le valutazioni del governo circa la dimensione del disavanzo primario

da realizzare nel corso del 2011 siano corrette.

b) Nel corso dell’anno, tuttavia, le previsioni macroeconomiche del governo si

rivelano errate: i valori effettivi del tasso di crescita del Pil e del tasso di interesse

risultano, infatti, rispettivamente pari al 5% e al 4%. Che valore del saldo primario

sarà ora necessario per raggiungere gli obiettivi enunciati da governo per il 2011?

Soluzione 1

•

Segue …

•

Esercizio 2

Nel paese X la situazione della finanza pubblica nel 2013 è caratterizzata dai seguenti dati:

- avanzo primario/PIL: 4,5%;

- debito/PIL: 120,5%;

- tasso di crescita del PIL (costante): 2,3%;

- tasso di interesse (costante): 2,7%.

Segue ..

Per il 2014, il Governo si propone di ridurre il rapporto debito/PIL al

115,5%.

a) Quale rapporto avanzo primario/PIL è necessario per raggiungere

l’obiettivo prefissato sul rapporto debito/PIL?

b) A quanto ammonta la manovra da compiere sull’avanzo primario in

rapporto al PIL?

Soluzione 2•

Segue ..

b) Dal momento che l’avanzo primario che deve essere conseguito per

ridurre il rapporto debito/PIL dal 120,5% al 115,5% è pari al5,47% del PIL

e che l’avanzo primario dell’anno precedente è pari al4,5% del PIL il

governo dovrà compiere una manovra che aumenti l’avanzo primario di0,97

punti percentuali ovvero

5,47 % – 4,5% =0,97%

Esercizio 3

Supponete che lo stato iniziale di un’economia sia il seguente:

Yt =100 ; Bt = 50 ; r =2% ; n =4%

dove Y indica il PIL, B lo stock di debito, r il tasso di interesse pagato sul debito e n il tassodi crescita del PIL.

a) Calcolate il valore del saldo primario in rapporto al PIL che consentirebbe di stabilizzareil rapporto debito/PIL.

b) Considerate ora che il bilancio dello stato sia in avanzo primario del 2%ogni anno (r e nnon variano). Calcolate in questa ipotesi il rapporto debito/PIL al tempot+1 e t+2 ecommentate.

Soluzione 3

•

segue

Dato l’avanzo primario del 2%, ovvero � − � = −2%,

ilrapporto�� !"#

$%&rispettivamentealtempot + 1et + 2èdatada:

�� = � − � + 1 + 0

1 + 1

��= - 0,02+0,5(1,02/1,04)=47%

�2=- 0,02+0,47(1,02/1,04)=44%

Segue..

L’avanzo primario determina una riduzione progressiva delrapportodebito/PIL. Tale riduzione si spiega anche con il fatto che èverificata lacondizione di sostenibilità del rapporto debito/PIL che prevede che il tassod’interesse (r) sia inferiore al tasso di crescita del PIL (n).

Esercizio 4

Il bilancio di previsione dello Stato è caratterizzato dai seguenti datiespressi in miliardi dieuro:

- entrate tributarie 357

- entrate extratributarie 22

- entrate da alienazione ed ammortamento di beni patrimoniali e da riscossione crediti 6

- accensione di prestiti 306

- spese correnti (di cui interessi per 79) 406

- spese in conto capitale 61

- rimborso di prestiti 224

Calcolare il risparmio pubblico, il saldo netto da finanziare, l’avanzo primario e il ricorso almercato

Soluzione 4

Risparmio Pubblico = Entrate correnti - Spese correnti

=357+22-406=-27

Saldo netto da finanziare = Entrate finali - Spese finali

=357+22+6-(406+61)=-82

Avanzo primario = Entrate finali - Spese finali (al netto degli interessi)

=357+22+6- 327-61=-3

Ricorso al mercato = Entrate finali - Spese complessive

= 357+22+6-406-61-224=-306