la generación de acuerdos en procesos de participación

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LA GENERACIÓN DE ACUERDOS EN PROCESOS DE PARTICIPACIÓN: LA TOMA DE DECISIONES COLECTIVAS

Capacitación a servidores públicos del Distrito Capital INTRODUCCIÓN

Si usted es un servidor público que debe adelantar procesos de participación relacionados con decisiones colectivas –teniendo en cuenta las atribuciones, alcances y límites que establece la ley-, le proponemos leer este documento, compartirlo con otros servidores públicos y deliberar sobre su contenido1. Muy seguramente usted como servidor público se ha visto enfrentado a situaciones como las siguientes:

a. Le ha correspondido (se ha ganado la lotería o mejor el baloto) impulsar reuniones o talleres con actores que representan intereses distintos.

b. Ha tenido que relacionarse con personas de carácter fuerte, que con discursos, a veces agresivos, hacen señalamientos que lastiman su honra y su profesionalismo.

c. Le han señalado como defensor de intereses oscuros o de la utilización indebida de recursos públicos.

d. Le han dicho que no defiende el interés general, el cual parece ser defendido exclusivamente por determinados sectores no estatales.

e. Tiene dudas sobre la importancia de los espacios de participación y de los políticos y particulares, es decir, de actores involucrados con los procesos de participación.

f. ¿Alguna vez ha “renegado en silencio” de su suerte y de tener que asumir lo que le corresponde? Pero, ¿sabe qué le corresponde?, ¿qué se puede o no realizar en los llamados espacios de participación?, ¿cómo se desarrolla el proceso decisional? ¿Ha pensado en abandonar el barco y sin embargo persiste?.

Si ha pasado por alguna de estas circunstancias y otras que adicionalmente no se mencionan en el anterior listado, le ofrecemos en este documento algunos elementos que le permitirán asumir con mayor tranquilidad, responsabilidad y legitimidad sus funciones. También le ayudará a hacer claridad sobre la difícil tarea de tomar decisiones colectivas y a aportarle a la ciudad su experiencia al respecto.

1 Este documento tiene como respaldo un análisis teórico sobre decisiones colectivas y lo ocurrido en los procesos de participación para la reglamentación de los planes maestros, planes zonales y UPZs.

Este documento puede ser reproducido parcial o totalmente siempre y cuando se cite al autor respectivo y como fuente al Convenio DAPD-UN proyecto: Consolidación del Sistema Distrital de Planeación.

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www.dapd.gov.co – www.redbogota.com 3358000 ext. 8035 - 316 5000 ext. 18470, 18472 y 18473

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¿Qué pretende el documento? Despertar interés e impulsar la deliberación sobre los aspectos más problemáticos que presenta la participación de diversos actores en la toma de decisiones colectivas, incentivar la reflexión sobre la manera de realizar e impulsar estos procesos y contar con decisiones cada vez más legítimas que fortalezcan las instituciones propias de un Estado social de derecho. ¿Qué encontrará en el documento?

Una reflexión para abordar los principales aspectos relacionados con:

• El compromiso del servidor público para impulsar procesos de participación

en la toma de decisiones colectivas. • La toma de decisiones colectivas: problemas, dilemas e intereses de los

actores (servidores públicos, políticos, gremios, comunidades, etc.). • La legitimidad de dichas decisiones.

A manera de reflexión Los siguientes enunciados constituyen un referente para el acompañamiento de nuestras actuaciones como servidores públicos:

Me gustaría contribuir a legitimar el Estado colombiano. Quienes lo habitamos nos obligamos los unos a los otros. Es el espacio que, para bien o para mal, nos garantiza derechos políticos y donde es sensato reclamarlos. Ahora, por “Estado” entiendo: instituciones jurídico-políticas formales, y mecanismos para influir sobre ellas. Tengo que creer en las elecciones, en la participación y en la justicia (la prefiero a la justicia por mano propia).

Asumo el compromiso de hacer propuestas jugándole a las reglas de

la democracia, teniendo en cuenta que no hay certeza de que un cambio drástico en las reglas para tomar decisiones, garantice que las decisiones serán mejores y que de esa manera sí saldremos adelante. Ni un dictador (de izquierda o de derecha), ni una consigna “no más congreso, no más presidente, no más jales, no más nada, sólo poder popular”, garantiza que las decisiones sean mejores, más justas y que reflejen adecuadamente el llamado interés general. Es pertinente recordar que así como “de la prisa no queda sino el cansancio”, de la violencia quedan especialmente muertos. Las revoluciones sangrientas han sido especialmente abundantes en eso: en sangre, y nuestro país tiene una ya larga trayectoria al respecto.

Bien manejadas las declaraciones de principios y las normas actuales,

así como un esfuerzo continuo y sistemático para cumplirlas, me


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convencerá paulatinamente de que el Estado tiende cada vez más a proteger a los débiles, pero bajo la condición de volvernos todos más productivos.

Hay decisiones a tomar en los espacios institucionales que pueden

mejorar las condiciones de vida de muchos ciudadanos de Bogotá, o hacer menos onerosos los esfuerzos individuales necesarios para sentirnos algo dueños de nuestras vidas: una ampliación de su sentido y sentimiento de libertad (libertad como capacidad de tomar decisiones sobre el rumbo de sus vidas, un poco al estilo propuesto por Amartya Sen). En este sentido creo que el individuo es importante, la libertad es importante, aunque la convivencia exija limitaciones.

Puede haber buenas decisiones de los gobiernos y los concejos que en

los próximos años tenga Bogotá, que continuarán un mejoramiento paulatino de la vida de los habitantes de nuestra urbe. La ciudad es un sitio para aportar colectivamente – impuestos – y para hacer buen uso de ellos, con criterios de solidaridad, pero también de proyectos de bienestar colectivo.

Es necesario llegar a acuerdos, pero si no es posible, es necesario

limitar el ejercicio de las mayorías a lo que es legal, política, económica y socialmente realizable. Creo que la expresión pública de intereses puede moderar los deseos de rentar sin trabajar (Por ejemplo: especular con la tierra).

Es fundamental en Estados democráticos, contribuir de manera

permanente al fortalecimiento de los espacios de representación aportando a la consolidación de las instituciones, mejorando la capacidad de los formadores de opinión sobre lo que se puede hacer desde los gobiernos y evidenciando la representación política.

Los escenarios de representación no agotan las maneras de influir

sobre las decisiones. Una forma evidente de influir sobre éstas es la manifestación callejera, el trancón, una que otra pedrea, etc. Mecanismos de rebelión legítimos a los que se puede acudir, incluso dentro de los cauces normales y con poco riesgo para los protagonistas. Otros escenarios de influencia son el conjunto de espacios creados por la Constitución de 1991 a través de los llamados mecanismos de participación. Hay que entenderlos y hacerlos eficaces en lo que tienen de bueno, y aclarar que su desempeño no es el lecho de rosas que producirá de por sí las decisiones virtuosas.


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Lo invitamos a que incorpore los anteriores enunciados como compromiso y práctica permanente del servidor público para que, en su actuar cotidiano, se mejore la relación Estado- ciudadano y se logren decisiones más legítimas. ¿Qué se entiende por decisiones colectivas? Se llamarán decisiones colectivas a aquellas que se toman mediante algún procedimiento, en el que no todos necesariamente están de acuerdo, pero que se vuelven obligatorias. Tienen que ver con escoger una alternativa de solución a un problema común para un conjunto de habitantes y donde se dan una serie de interacciones complejas entre los ciudadanos en el marco de unas reglas claras y previamente establecidas. Participación y decisiones colectivas

¿Cuándo y cómo un cierto número de personas actúan conjuntamente con un mismo propósito?, ¿quiénes participan?, ¿a quiénes representan?, ¿qué intereses defienden en

el ejercicio del derecho a participar?, ¿a quién se convoca a los espacios de participación y como se hace?

Estas son algunas de las preguntas que giran en torno al abordaje de las decisiones colectivas. Los habitantes de un territorio (país, municipio, ciudad, distrito, barrio…) se ven abocados a tomar decisiones para enfrentar los conflictos, solucionar problemas, en últimas a facilitar la convivencia. Cada persona reclama decisiones desde sus propios intereses y asume posiciones que no hacen fácil la toma de una determinada decisión. Donde localizar un colegio o un hospital, por donde trazar una avenida, donde ubicar un supermercado, un establecimiento de diversión o un restaurante, son problemas que requieren decisiones que afectan de manera distinta a responsables o dueños de los establecimientos, a consumidores, a vecinos, es decir, a grupos de personas que ocupan territorios específicos. Pero, ¿Qué sucede si cada quien hace lo que quiere?. Muy seguramente todos o casi todos pierden. Por esta razón se hace necesario tomar decisiones que buscan ordenar las actuaciones de los distintos actores, las cuales terminan restringiendo las libertades si se quiere contar con condiciones para una convivencia fértil. Autoridades, ciudadanos, organizaciones políticas, económicas, sociales y culturales, etc., actúan de determinada manera en la toma de decisiones colectivas dependiendo de los intereses que representan, buscando incidir en la definición de las normas que buscan ordenar y gobernar de manera legítima. En el campo del planeamiento urbanístico, por ejemplo, las decisiones colectivas tienen que ver con adoptar, defender, promover o compartir una visión de la ciudad y por lo tanto la lectura de la legitimidad está asociada al grado de coincidencia de las decisiones con la visión de ciudad y las aspiraciones de los ciudadanos. Para algunos significará pérdidas o sacrificios; otros se verán beneficiados. Así, el planeamiento implica la


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construcción colectiva de acuerdos que permitan compartir, promover y adoptar una visión de ciudad con participación de ciudadanos organizados o no, según los alcances y límites que establece la ley, buscando los mayores niveles de coincidencia de las decisiones con la visión compartida de ciudad y sus aspiraciones. “Hay que tomar decisiones colectivas, y establecer sistemas de vigilancia y sanción para hacerlas respetar. Es decir, hay que ordenar, en dos sentidos: en el sentido de seguir un orden, y en el sentido de dar órdenes”2. Entender la manera como los actores se movilizan en un momento dado para participar, y tener claro cómo impulsar los procesos de participación, sus alcances y limitaciones, es de primordial importancia para los servidores públicos encargados de impulsar los denominados espacios de participación3. ¿Qué implica la toma de decisiones colectivas? Ante todo evidenciar la complejidad de intereses, actores, afectaciones y beneficios que se desprenden de la decisión. Exige que los involucrados conozcan con la mayor precisión posible, qué se decide y dentro de qué límites se puede decidir. Estos límites se encuentran establecidos en el diseño institucional dentro del cual se toman las decisiones (constitución política, leyes, normas de planeación, POT,…), las cuales determinan el nivel de responsabilidad de las autoridades y la participación de los ciudadanos. En el caso de Bogotá, por ejemplo, ésta no es una república soberana, sino un Distrito Capital donde sus autoridades legalmente constituidas deben obediencia a las leyes nacionales. En este ámbito, unos ciudadanos participan políticamente –organizados en movimientos políticos o eligiendo de la oferta política organizada por otros- y otros lo hacen a través de las deliberaciones comunitarias (comunidades barriales, profesionales, gremiales u otras), buscando incidir en las decisiones de la política pública que se define para el territorio. Unos y otros construyen el territorio del Distrito y dentro del territorio la ciudad. Aspectos relevantes en procesos de participación para la toma de decisiones colectivas Si es su responsabilidad realizar procesos de participación y proponer normas en las cuales se debe garantizar este derecho, le invitamos a prestar atención a los siguientes aspectos:

1. Análisis del contexto. Tener claridad sobre el contexto en el cual se impulsa el proceso de participación es otro elemento clave para la generación de acuerdos posibles de cumplir porque están en el marco de la ley y son política, técnica y financieramente posibles. Permite analizar si se gana frente a la situación precedente y si se justifica el costo de la intervención con participación. El

2 Paul Bromberg, “Quienes construyen una ciudad y como llegan a acuerdos, Escuela de Arquitectura y Urbanismo, Facultad de Artes, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2006. 3 Ver documento “La participación en el ordenamiento territorial en el Distrito Capital”, convenio 182 DAPD-Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2006.


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contexto para la toma de decisiones colectivas está determinado por la normativa vigente, los niveles de organización de los ciudadanos, la calidad de la organización (partidos políticos, sociedad civil), la escala de las decisiones (ciudad, zonal, UPZ, otras) la capacidad de presión de los grupos influyentes, la capacidad de los servidores públicos para asumir los procesos de participación, el tamaño y escala de los problemas entre otros aspectos. Saber las condiciones en las cuales se toman las decisiones define en gran medida el resultado de la misma.

2. El comportamiento de los actores: Aunque varios individuos compartan los

mismos intereses, no espere que todos actúen en función de esos intereses, pues cada quién calculará el costo de su esfuerzo individual frente al beneficio que recibirá de la acción colectiva. Si el costo de la acción es superior a los beneficios, seguramente no estará interesado en participar. Recuerde que el beneficio de la acción es colectivo (recae sobre todos los habitantes involucrados sin exclusión) mientras que el costo es individual (tiempo, capital, trabajo).

Entonces ¿quienes serán los que se movilicen (actores), por qué (intereses) y bajo qué circunstancias (condiciones)?4

3. Reglas para lograr acuerdos o tomar decisiones. Definir reglas y

procedimientos claros para el desarrollo de procesos participativos le agrega un valor de legitimidad al mismo. La existencia o concertación de reglas claras para la realización del proceso de participación brinda la posibilidad de generar inclusión, transparencia y pone en escena los mecanismos tendientes a buscar resultados más justos. Sin embargo, se debe tener en cuenta que las reglas por sí solas no determinan resultados ideales. Estos procesos se rigen por la máxima de “Reglas ciertas resultados inciertos”. Un ejemplo al respecto es el siguiente: La falta en el área se castiga con penalti, pero no garantiza que el tiro se convierta en gol. La regla es clara, pero no se tiene certeza del resultado.

4. Los intereses. Son las motivaciones, conveniencias, ganancias o pérdidas que

movilizan a cada uno de los actores respecto a una decisión específica. Legalmente puede considerarse como un derecho a la repartición de un bien, propiedad, beneficios o ganancias. Los distintos grupos comprometidos o involucrados con la toma de una determinada decisión lucharán por sus propios intereses5. De otra parte, se esperaría que en cumplimiento de su misión, los servidores públicos asuman la defensa de los intereses comunes del conjunto de los ciudadanos. Así, lo que se espera de la defensa del denominado “interés general” o de los intereses comunes de los ciudadanos, es una lucha por la defensa de intereses específicos (de grupos, organizaciones, o simplemente de ciudadanos). Aparecerán defensores de intereses de un grupo, así como defensores del denominado interés general. Lo acertado está en hacer aparecer

4 Ver documento “La participación en el ordenamiento territorial en el Distrito Capital”, Ob., cit. y protocolos 5 Por ejemplo la apropiación de plusvalía, más espacio público, mayores alturas, mejorar la renta, la defensa del medio ambiente, la protección de los animales, etc.


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los intereses en la deliberación pública y considerar los espacios de participación como el foro privilegiado para el debate público de los distintos intereses. Este es el panorama variopinto de la participación.

5. Motivaciones e identidad. En algunos casos los individuos que participan se

movilizan porque tienen claros cuáles son sus intereses (dinero, renta, reconocimiento, poder, justicia) o bien porque desean conocer los procesos; en otros casos, los participantes tratarán de definir sus motivaciones en desarrollo del proceso de participación. Esto sucede con frecuencia cuando existen grupos con profundos conflictos de identidad. La pregunta orientadora se relaciona con la actitud que asumirá un individuo que no cree que la decisión (por ejemplo, la reglamentación de un instrumento de planeamiento) le mejore su condición actual, o si está convencido de que cualquiera que sea el resultado no saldrá beneficiado de ninguna manera. Estas condiciones pueden llevar a determinados individuos a actuar en la búsqueda de los llamados círculos de reconocimiento para poder lograr determinadas metas predecibles. Es por esto que se hace necesario descubrir las motivaciones de los participantes.

6. La cooperación. La cooperación es definida como la posibilidad de obrar conjuntamente con otro u otros para el logro de un mismo fin. Pero no siempre los actores están dispuestos a cooperar dada la diferencia en los intereses que representan y los niveles de desconfianza entre quienes participan6. Si se pasa de individuos a colectivos, se puede dar el caso en el que buscando el máximo beneficio para todos, se imponga la peor estrategia para el conjunto de los involucrados. Por ello la importancia de la búsqueda de acuerdos a través de técnicas de negociación y concertación, donde el saber técnico (al igual que la academia y la investigación) pueda aportar información, indicadores y modelos que ilustren a los actores y permitan ganar confianza en los responsables institucionales y en los gobernantes.

7. El tamaño de los grupos. No es lo mismo la participación en grupos pequeños

que en grupos grandes. En general, en grupos pequeños es más probable la deliberación racional, la generación de acuerdos, o el manejo de desacuerdos o diferencias. Esto no significa que no se pueda tomar decisiones en grupos grandes o que en grupos pequeños sea más expedita la toma de una decisión. Lo importante es balancear el costo de la decisión con el posible efecto de la misma, los recursos existentes y muy especialmente el tiempo y la urgencia para tomarla. Por lo tanto, se requiere de un esfuerzo bien dirigido para saber ¿a qué se convoca?, ¿a quienes?, ¿cuantos? y ¿cómo?. Este es el objetivo de los protocolos.

6 Ver dilema del prisionero, citado en el documento “La participación en el ordenamiento territorial en el Distrito Capital”, Ob., cit.


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8. Del bien común, colectivo o público. En la toma de decisiones se busca que los

productos de las acciones colectivas, las normas y su ejecución, sean concebidas como bienes colectivos o públicos. Los llamados bienes colectivos se caracterizan porque:

• Sólo pueden definirse con respecto a un grupo específico. Por ejemplo,

los actores involucrados en la reglamentación de un plan maestro, plan zonal o una UPZ.

• La norma recae sobre el conjunto de habitantes del respectivo territorio,

imponiéndose la imposibilidad de exclusión (principio de no exclusión). La exclusión se mide no solo porque sea técnicamente imposible, sino porque sea “poco factible o antieconómica”.

Sin embargo, no necesariamente una decisión que interesa de manera particular a un grupo beneficia a la sociedad en su conjunto. Esto invita a entender que las decisiones que satisfacen intereses de determinado grupo, no necesariamente son las que garantizan el beneficio colectivo o general de la sociedad, así ésta sea la posición que se agite en los espacios de participación. Más aún, en buena parte de los casos no es evidente que la decisión resulte la más justa y conveniente. Por ejemplo: una ciudad requiere de una avenida que conviene al conjunto de habitantes de la ciudad pero perjudica a determinados propietarios de predios privados por donde pasará. El interés general invita a que los propietarios cedan el bien al Estado para el bien de todos, menos de los propietarios. Para tal efecto, nuestro sistema político ha previsto la obligación de vender y que el Estado pague lo justo. Pero, ¿cuanto es lo justo?7. Las decisiones colectivas están llenas de dilemas que pretenden resolverse desde posiciones que reclaman el interés general, colectivo o público, pero que no son suficientes a la hora de tomar la decisión.

¿A qué se enfrenta un servidor público cuando impulsa un proceso de participación para la toma de decisiones colectivas? Los problemas son múltiples y las respuestas no son fáciles. Sin embargo, el problema central al cual se enfrentan los servidores públicos para la toma de decisiones colectivas se puede describir de la siguiente manera: el territorio y en especial la ciudad se construye en una interacción compleja entre las decisiones que toman los ciudadanos en ejercicio de sus libertades, y las decisiones que toman las autoridades públicas, que regulan las libertades de los ciudadanos –obligando, permitiendo o prohibiendo- a determinado tipo de actuaciones. Autoridades legalmente constituidas mediante el mecanismo de la representación, deben interactuar con ciudadanos y/u organizaciones de distinta naturaleza (a través de los mecanismos de participación) para producir las 7 Paul Bromberg, Ob., cit.


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decisiones que permitan gobernar el territorio (de la ciudad) y proyectarlo de manera sostenible, es decir, previendo las consecuencias de las decisiones. Las decisiones públicas obligatorias, de responsabilidad de las autoridades (so pena de alguna forma de sanción), deben ser objeto de deliberación y consulta a través de los llamados mecanismos de participación establecidos por la ley para tal efecto. Para el caso del ordenamiento territorial, por ejemplo, las leyes nacionales, en especial la Ley 388 de 1997, fijan un marco general dentro del cual se pueden tomar decisiones. En síntesis, las decisiones combinan la responsabilidad de las autoridades, quienes actúan en el marco de lo que la ley les ordena, con la participación de los ciudadanos (producto de un complejo sistema de interacciones), quienes actúan en el marco del ejercicio de sus libertades.

Del qué, el quiénes y el cómo para la participación en la toma de decisiones colectivas.

Las decisiones colectivas requieren claridad alrededor de tres aspectos:

• sobre qué se invita a participar • quiénes participan, y • cómo desarrollar el proceso para que éste sea legítimo.

Adicionalmente, es importante revisar cómo hacer control seguimiento y evaluación al proceso para dar cuenta de su legitimidad. El protocolo para la participación en la toma de decisiones colectivas es una herramienta para abordar de manera sistemática los procesos de participación buscando que las decisiones tengan cada vez mayores grados de asertividad y legitimidad. Del qué Hace referencia a aquello sobre lo cual usted va a desarrollar procesos de participación. Esta precisión es una de las claves para el éxito del proceso. Para tal efecto se hace necesario tener en cuenta dos aspectos:

Primero: Qué definen las normas en relación con el asunto objeto del proceso de participación. Por ejemplo, qué define la norma superior en relación al instrumento de ordenamiento que se va a reglamentar, el consejo o instancia que se va a constituir, o el tema que se va a tratar.

Segundo: Sobre qué aspectos, temas o problemas los actores pueden deliberar y llegar a acuerdos y cual es el límite o el alcance de la decisión.

El ¿qué? es determinante para definir el ¿quiénes? participan y el ¿cómo? lo hacen. Es la cuota inicial que puede asegurar el éxito del proceso. Amerita toda la atención y la claridad política, jurídica y técnica para descartar lo que no procede o no es pertinente.


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Del quiénes Se refiere a todos los actores (personas, instituciones, organizaciones -formales e informales-) involucrados con la decisión colectiva que se va a tomar, buscando evidenciar los intereses y llamando la atención respecto a que la decisión afecta a toda la colectividad y no exclusivamente a quienes participan. Aporta la manera de definir los actores que se verán involucrados según lo determinado en el qué. Por ejemplo, para la reglamentación de los instrumentos de planeación urbana, los actores dependerán del instrumento y la escala que se va a reglamentar: Planes Maestros, Planes Zonales y UPZ’s, a escala de ciudad, zona, UPZ, entre otros. Del cómo Es el componente que desarrolla los aspectos a tener en cuenta antes, durante y después del desarrollo de los procesos de participación: Cómo convocar, cómo descubrir posiciones, cómo definir el espacio más adecuado, son algunos de los aspectos sobre los cuales se debe reflexionar y decidir. Está referido a la manera como se desarrolla la participación para generar acuerdos y los mecanismos para lograrlos, dependiendo del alcance de la participación (informar, deliberar, validar, consultar, retroalimentar, concertar, ejercer control y seguimiento o decidir) y de la definición del conjunto de procedimientos específicos y la construcción de reglas para la participación de los distintos actores en el proceso. Que exista un proceso claro no garantiza que las decisiones sean las mejores o las más eficientes, pero amplia el margen para que sean legítimas. Pero ¿de qué participación hablamos? Para tratar de entendernos sería útil precisar a qué tipo de participación nos referimos. Le invitamos a no centrar la atención en el debate de la participación como ideología, ni como forma de expresión de la democracia, tampoco en sus valores per se. Centre la atención en su papel como responsable y promotor del proceso de participación en toma de decisiones colectivas. Esta es quizás una buena vía para contribuir con la intensión de democratizar la ciudad. Una definición para entendernos. La participación se entiende como un conjunto de procedimientos institucionales que permiten la comunicación directa entre actores portadores de diversos intereses -susceptibles de negociar, mediar o conciliar- para producir acuerdos que, evaluados por la autoridad competente, permitan adoptar las decisiones sobre el tratamiento de problemas, oportunidades y/o conflictos comunes. Para volver operativa esta definición es preciso tener en cuenta y precisar los siguientes aspectos:


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• Espacios de participación: Para efectos del presente documento se entenderán como espacios de participación aquel conjunto de actividades en las cuales un grupo de actores portadores de determinados intereses tratan diversos temas con un propósito definido. Estos espacios dependen del qué se quiere con la participación de los actores y en general son de dos tipos: reuniones y talleres. También se pueden utilizar otros espacios tales como los recorridos y medios virtuales asociados a procesos de información y comunicación entre otros.

• Escala: Hace referencia al territorio sobre el cual recae la decisión. Para el

caso del ordenamiento territorial hace referencia al territorio que será reglamentado o al cual aplican las decisiones que arroje el proceso de participación. Sus principales escalas son: UPZ, zonal y ciudad. Adicionalmente, para otro tipo de problemas, pueden existir otras escalas tales como el barrio, el conjunto residencial, la localidad, etc.

• Momentos: Hace referencia a las distintas fases del proceso decisional. Por

ejemplo, para la reglamentación e implementación de los instrumentos de planeación el DAPD propone las siguientes etapas: caracterización (producción de información y diagnóstico), formulación, adopción, seguimiento, evaluación y ajuste. Es un ciclo que se reinicia de acuerdo con los tiempos definidos por las normas de planeamiento. Los momentos pueden ser otros dependiendo del tema que se pone a consideración del espacio de participación, por ejemplo ejecución de planes, programas y proyectos, y control entre otros.

• Alcance de la participación. Está definido por los momentos, el qué de

cada momento y de la capacidad de decisión que la autoridad respectiva le otorgue al proceso. La participación puede ser para informar, deliberar, validar, consultar, concertar, retroalimentar, ejercer control y seguimiento o decidir. Dependiendo de qué se ocupe cada espacio, se define el alcance que tenga la participación y el consiguiente diseño del cómo adelantar el proceso para obtener los resultados esperados de manera legítima.

La participación en los distintos momentos y espacios se torna fundamental para la toma de decisiones colectivas, no solo por lo que determinen las normas al respecto, sino por lo que aporta como valor agregado al “confrontar” el saber y los intereses de los actores privados y de la sociedad civil, con el saber técnico y los intereses que representan los servidores públicos, gobierno e instituciones, que en términos generales deben estar orientados al beneficio general de la sociedad con respeto de los derechos de los involucrados. La deliberación racional desde distintas posiciones e intereses para generar acuerdos o incluso desacuerdos, es parte del valor agregado que hace que una decisión pueda estar más cerca de ser legítima para los involucrados.


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La legitimidad del proceso. Como servidor público vinculado a las instituciones del Estado social de derecho, está obligado y le es conveniente que las decisiones colectivas sean tomadas con arreglo a la ley y a los procedimientos establecidos y reglados; que sean aceptadas como justas y razonables, y que los ciudadanos tengan confianza en quienes toman las decisiones, incluso cuando algunos se vean afectados negativamente. Para aportar al fortalecimiento de las instituciones democráticas, es condición necesaria que las decisiones adoptadas tengan legitimidad. Vale la pena no confundir el concepto de legitimidad con el de legalidad8. Son dos nociones distintas y complementarias que deben sustentarse y reflejarse en los procesos de participación para la toma decisiones colectivas. Para que una decisión sea aceptada y acatada por la mayoría de la población, y este acatamiento no sea producto del miedo o de la coacción mediante la fuerza, no basta con que se ajuste a leyes previamente existentes. Debe ser razonable, o justa. Las leyes, y las decisiones que de ellas se desprenden nos pueden parecer justas y/o razonables por su contenido, pero algunas de ellas son difíciles de entender en sus alcances, limitaciones, riesgos y justificaciones –las de planeamiento y ordenamiento del territorio, en particular, no son sencillas–. Por consiguiente, en muchas ocasiones la aceptación puede sustentarse en el procedimiento que se empleó para aprobarlas, o en la confianza que nos merecen los responsables de las decisiones. La condición para que se acaten las leyes voluntariamente y las acciones que ellas desencadenen en diferentes instancias estatales se denomina en forma genérica legitimidad, cualquiera que sea la modalidad que origine esta confianza: los procedimientos, las personas que lo produjeron, las reglas o los contenidos. Los espacios de participación aparecen en nuestro régimen político sustentados en reclamaciones permanentes de mayor legitimidad de las decisiones estatales. Así, una definición de legitimidad vinculada a los procesos de participación en la toma de decisiones colectivas (por ejemplo en la planeación urbana y el ordenamiento del territorio) se asumiría como aquella en la que la norma se corresponde con los principios, el proceso observa la norma, se reconocen distintas visiones, y las reglas de participación y decisión preservan los derechos fundamentales. Ser concientes de la importancia de lograr normas legítimas en la toma de decisiones colectivas (reglamentación de los distintos instrumentos de planeamiento y desarrollo del ordenamiento del territorio), implica también reducir el riesgo del cómo. Algunos de estos riesgos se presentan usualmente como:

• Las formas o los supuestos que generan legitimidad a través del predominio de valores e ideologías, expresadas a través de posiciones rígidas.

• El predominio de la atención a intereses individuales.

8 Ver el concepto de legalidad, citado como anexo en el documento “La participación en el ordenamiento territorial en el Distrito Capital”, Ob., cit.


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• La generación de apoyos a través de la asignación no pública ni transparente de los beneficios.

• Justificar las decisiones a partir de concebir el procedimiento como única condición relevante.

Finalmente, ¿cómo medir el proceso? Usted como servidor público necesita saber qué pasa con el proceso de participación, sus efectos y el grado de legitimidad del mismo. Para tal efecto se incluyen tres tipos de indicadores que pretenden responder a la pregunta ¿cómo medir el alcance de los procesos participativos en la toma de decisiones colectivas?. Estos son: de inclusión, de representación de intereses y de legitimidad.

• La inclusión da cuenta de los actores involucrados en los espacios de participación.

• La representación mide los intereses presentes en los espacios de participación. • La legitimidad mide la respuesta a las peticiones o propuestas, y el acatamiento

y aceptación de reglas. En síntesis, las intervenciones sobre el territorio son realizadas tanto por agentes públicos como privados. Valga recordar que los agentes públicos cumplen la función de fijar las limitaciones sobre las cuales los ciudadanos ejercen sus deberes y derechos, mientras lo agentes privados actúan como productores o consumidores de bienes o servicios. Cada uno con sus propios fines o propósitos y desde sus intereses. Lo que nos motiva a la intervención es un conjunto de intereses (ni buenos ni malos), que siempre que respondan a lo previsto en la ley y a los principios en ella establecidos no tendrían nada de reprochables. Los ejercicios de participación deben permitir que en ambientes públicos se ventilen los intereses en juego con respecto a los temas objeto de participación. Es el espacio más propicio para deliberar desde los intereses y contribuir a la construcción colectiva de territorio o de ciudad. Deben tender a convertirse en foros para la deliberación pública sobre los problemas de los ciudadanos, por ejemplo en temas de ordenamiento territorial9. Los servidores públicos solo pueden hacer lo que la ley les señala o autoriza. Actores públicos y privados intervienen el territorio y ejercen, desde intereses específicos, presiones sobre las decisiones colectivas que se deben tomar en un momento determinado.

9 Ver Las Intervenciones Públicas y Privadas, citado como anexo en el documento “La participación en el ordenamiento territorial en el Distrito Capital”, Ob., cit.


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