la gestiÓn de la capacitaciÓn en la ley del servicio civil autor josÉ marÍa pacori cari
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GESTIÓN DE LA CAPACITACIÓN: Se muestran los elementos esenciales del proceso de capacitación en la Ley del Servicio Civil (AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI)TRANSCRIPT
LA GESTIÓN DE LA CAPACITACIÓN EN LA LEY DEL SERVICIO CIVIL
Elementos esenciales que deben tener en cuenta las autoridades administrativas
RESUMEN
T?n este articulo se muestran los elementos esenciales que deben de I J tomar en cuenta las autoridades administrativas respecto de los procesos de capacitación en el servicio civil previstos en la Ley del Servicio Civil - Ley N° 30057; se hace mención a legislación extranjera para comprender de mejor manera nuestra legislación, como es el caso de los principios de la capacitación que por ser universales son aplicables a cualquier proceso de capacitación.
José María PACORI CARI
Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad José Carlos Mariátegui. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo.
I. INTRODUCCIÓN
Uno de los principios del servicio c iv i l es la capacitación y perfeccionamiento de los servidores públicos (cfr. artículo 1, g, de la Ley N° 2027; Bolivia). En los Estados Unidos Mexicanos la capacitación es parte de la estructura del sistema de servicio profesional de carrera y se denomina Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades (cfr. artículo 13 Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México). Este subsistema establece los modelos de profesionaliza-ción para los servidores públicos que les permitan adquirir: a) los conocimientos básicos acerca de la dependencia en la que labora y la administración pública en su conjunto; b) la especialización, actualización y educación formal en el cargo desempeñado; c) las aptitudes y actitudes necesarias para ocupar otros cargos de igual o mayor responsabilidad; d) la posibilidad de superarse institucional, profesional y personalmente dentro de la dependencia; e) las habilidades necesarias para certificar las capacidades profesionales adquiridas; y, í) las condiciones objetivas para propiciar igualdad de oportunidades de capacitación para mujeres y hombres (cfr. artículo 13, I V de la Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Adminis t rac ión Pública Federal, México). De esta manera, la capacitación en el servicio civil se convierte en un tema fundamental para las relaciones laborales entre los servidores públicos y el Estado; la prestación de servicios a favor del Estado debe implicar un beneficio para los servidores públ icos , quienes al ver mejoradas sus capacidades podrán prestar un mejor servicio público: además de exigirseles, bajo responsabilidad, un mejor servicio.
II. DEFINICIÓN DE CAPACITACIÓN
La capacitación es parte del Subsistema de Gestión de Desarrollo y la Capacitación (cfr. artículo 9 D. S. N° 040-2014-PCM, Perú), es
el proceso que busca la mejora del desempeño de los servidores civiles, a través del desarrollo o cierre de brechas0' de competencias o conocimientos (numeral 5.1.1. de la Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú). "La implementa-ción de programas de capacitación tomará en cuenta la disponibilidad de recursos económicos de cada entidad, la selectividad y pertinencia de los beneficiarios y la mensurabilidad en las evaluaciones de desempeño" (cfr. artículo 35 de la Ley N° 2027, Bolivia).
III. PRINCIPIOS RECTORES DE LA CAPACITACIÓN' 2 '
Son principios rectores de la capacitación los siguientes:
(1) Brecha es la diferencia entre el desempeño que tiene el servidor que ocupa un puesto y la expectativa de desempeño que se tiene de dicho puesto; el cierre de brechas es la disminución o eliminación de una brecha a partir de una acción de capacitación (cfr. numeral 5.1 de la Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú).
(2) Los principios que se mencionan a continuación no son contemplados en la legislación peruana pero bien pueden ser observados por las autoridades a cargo del sistema; la fuente de estos principios la hallamos en el artículo 6 del Decreto N° 1567, Colombia. Recuerde que los principios son universales.
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1. Complementariedad. La capacitación se concibe como un proceso complementario de la planeación , por lo cual debe consultarla y orientar sus propios objetivos en función de los propósitos institucionales.
2. Integralidad. La capacitación debe contribuir al desarrollo del potencial de los empleados en su sentir, pensar y actuar, articulando el aprendizaje individual con el aprendizaje en equipo y el aprendizaje organizacional.
3. Objetividad. La formulación de polí t icas, planes y programas de capacitación debe ser la respuesta a diagnósticos de necesidades de capacitación previamente realizados utilizando procedimientos e instrumentos técnicos propios de las ciencias sociales y administrativas. "El acceso a la capacitación en el sector público se basa en criterios objetivos que garanticen la productividad de los recursos asignados, la imparcialidad y la equidad" (cfr. artículo 11 b) de la Ley N° 30057, Perú).
4. Participación. Todos los procesos que hacen parte de la gestión de la capacitación deben contar con la participación activa de los empleados.
5. Integración a la carrera administrativa. La capacitación recibida por los empleados debe ser valorada como antecedente en los procesos de selección.
6. Economía. Se buscará el manejo óptimo de los recursos destinados a la capacitación mediante acciones que pueden incluir el apoyo interinstitucional. "Los recursos destinados a capacitación están orientados a mejorar la productividad de las entidades públicas" (cfr. artículo 11 a) d é l a Ley N° 30057. Perú).
7. Énfasis en la práctica. La capacitación se impartirá privilegiando el uso de metodologías que hagan énfasis en la práctica, en el análisis de casos concretos y en la solución de problemas específicos de la entidad.
La prestación de servicios a favor del Estado debe implicar un beneficio para los servidores públicos, quienes al ver mejoradas sus capacidades podrán prestar un mejor servicio público; además de exigirseles, bajo responsabilidad, un mejor servicio.
IV. FINALIDAD DEL PROCESO DE CAPACITACION
La finalidad del proceso de concitación es: a) buscar la mejora del desempeño de los servidores c h i les para brindar servicios de calidad a los ciudadanos: b) busca fortalecer y mejorar las capacidades de los servidores civiles para el buen desempeño: y. c) es una estrategia fundamental para alcanzar el logro de objetivos institucionales (cfr. artículo 10 de la Ley N° 30057. Perú i. La capacitación tiene como finalidad cerrar las brechas identificadas en los servidores civiles, fortaleciendo sus competencias y capacidades para contribuir a la mejora de la calidad de los servicios brindados a km ciudadanos y las acciones del Estado, y alcanzar el logro de los objetivos institucionales (cfr. artículo 9 del D. S. N° 040-2014-PCM. Perú).
Estando a que la finalidad es a largo plazo, a corto plazo podemos hablar de objetivos. La capacitación tendrá los siguientes objetivos: a) desarrollar, complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos y habilidades necesarios para el eficiente desempeño de los servidores públicos de carrera en sus cargos; b) preparar a los servidores públicos para funciones de mayor responsabilidad o de naturaleza diversa; y, c) certificar a los servidores profesionales de carrera
en las capacidades profesionales adquiridas (cfr. artículo 46 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México).
Puesta la finalidad y objetivos de la capacitación, es importante establecer su propósito. "El programa de capacitación tiene como propósito que los servidores públicos de carrera dominen los conocimientos y competencias necesarios para el desarrollo de sus funciones" (cfr. artículo 47 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Admi-: ;T . Pública Federal, México).
V. ACTORES DE LA CAPACITACIÓN
Los actores de la capacitación son .: > í.:.-n e-> temos e internos'3'.
1. Actores externos
1.1. Autoridad Nacional del Servicio Civil - S E R V I R . Es el ente rector de la capaci tación para el sector p ú b l i c o . Corresponde a SERVIR planificar, priorizar, desarrollar, asi como gestionar y evaluar la política de capac itación para el sector público (cfr. artículo 12 de la Ley V 30057. Perú).
1.2. Entes rectores de los sistemas administrativos y funcionales. Los entes rectores, en su condición de autoridad técnico-normat iva , promueven y desarrollan capacita-
; ción en el ámbito de su competencia: para ello aprueban sus planes de capacitación debiendo informar a SERVIR su programación, así como su ejecución.
1.3. Proveedores de capacitación. Son las universidades, institutos, escuelas o cualquier otra persona jurídica o natural, pública o privada, con sede en el territorio nacional o extranjero, que brindan o gestionan capacitación; también comprende a los servidores c iv i les (actores internos) ( 4 ) que al ser
(3) Estos actores externos e internos los encontramos desarrollados en el Proyecto de Directiva que desarrolla la gestión de la capacitacióin en las entidades públicas, Perú.
(4) Solo corresponde compensar horas de la jomada a los servidores designados como proveedores de acciones de capacitación de formación laboral siempre que esta se realice fuera de su jornada de servicios.
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expertos en una materia brindan capacitación al interior de su entidad.
2. Actores internos
2.1. Comité de Planificación de la Capacitación. Es el responsable de asegurar que la planificación de la capacitación responda a los objetivos estratégicos de la entidad y de generar condiciones favorables para la adecuada implementación de las acciones de capacitación. "Los Comités, con base en la detección de las necesidades de cada dependencia establecerán programas de capacitación para el puesto y en desarrollo administrativo y calidad, para los servidores públicos" (cfr. artículo 45 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México).
2.2. Oficinas de Recursos Humanos - O R H . Unidad orgánica que se encarga de ejecutar e implementar las normas y lineamientos dictados por SERVIR, conducen la planificación, ejecución y evaluación de la capacitación y emite lineamientos y políticas internas en concordancia con lo establecido por SERVIR.^
2.3. Titular de la entidad. Para el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se entiende que el titular de la entidad es la máxima autoridad administrativa de una entidad pública; en el caso de los gobiernos regionales y locales, la máxima autoridad administrativa es el gerente general del gobierno regional y el gerente municipal, respectivamente*5'. El titular de la entidad es el responsable de aprobar el Plan de Desarrollo de las Personas de su entidad y asegurar los recursos presupuéstales para su financiamiento.
2.4. Áreas de la entidad. Los órganos y unidades orgánicas de la entidad completan la Matriz de Requerimientos de Capacitación de acuerdo al asesoramiento que brinde la ORH; el directivo del área es responsable de la información contenida en dicha matriz.
2.5. Servidores civiles. La capacitación y el perfeccionamiento en la carrera administrativa tiene por objeto la especialización, formación y mejoramiento de los recursos
La capacitación en el Perú comprende a los servidores del régimen de la ley organizados en los siguientes grupos: funcionario público, directivo público, servidor civil de carrera y servidor de actividades complementarias; también a los servidores de todas las entidades, independientemente de su nivel de gobierno.
humanos y el desarrollo de la condición personal, profesional y administrativa de los funcionarios de carrera, vinculada al logro de los objetivos establecidos en cada entidad (cfr. artículo 34 de la Lev N° 2027, Bolivia). El personal del Servicio Civ i l puede acceder a la formación laboral con cargo a los recursos de la entidad (cfr. artículo 17 de la Ley N° 30057, Perú). Por otro lado, solo los servidores civiles de carrera pueden ser sujetos de formación profesional. Excepcionalmen-te, los directivos públicos que no sean de confianza pueden acceder a maestrías (cfr. artículo 18 de la Ley N° 30057; Perú). La capacitación en el Perú comprende a los servidores del régimen de la ley organizados en los siguientes grupos: funcionario público, directivo público, servidor civil de carrera y servidor de actividades complementarias; comprende, también a los servidores de todas las entidades, independientemente de su nivel de gobierno, cuyos derechos se regulan por el Decreto Legislativo N° 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, el Decreto Legislativo N° 728 - Ley de Productividad y Competitividad Laboral, de carreras especiales de acuerdo con la ley, a los contratados bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 1057.
Dentro de estos actores es importante realizar las siguientes precisiones:
a. Derecho a licencia y comisión de servicios. La entidad está obligada a otorgar la licencia correspondiente cuando la capacitación es financiada o canalizada total o parcialmente por el Estado o asignar la comisión de servicios según corresponda (cfr. artículo 20 del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú). La legislación boliviana indica que los servidores públicos tendrán derecho al goce y uso de licencias, con derecho a percibir el 100 % de sus remuneraciones y sin cargo a vacaciones en el caso de asistencia a becas y cursos de capacitación (cfr. artículo 48, a) de la Ley N° 2027, Bolivia). " A l Servidor Público de Carrera que haya obtenido una beca para realizar estudios de capacitación especial o educación formal, se le otorgarán las facilidades necesarias para su aprovechamiento"' (cfr. artículo 51. primero párrafo, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México).
b. Excluidos. No están comprendidos dentro de los programas de capacitación los servidores públicos contratados temporalmente (cfr. artículo 14, segundo párrafo, Ley N° 30057, Perú).
VI. SITUACIONES QUE NO CONFIGURAN CAPACITACIÓN
En la legislación peruana se indica que no son consideradas como actividades de capacitación los estudios primarios y secundarios ni los estudios de pregrado que conlleven la obtención de un título profesional (cfr. artículo 14, primer párrafo, Ley N° 30057, Perú). La inducción tampoco es considerada como capacitación.
La legislación colombiana establece que se entiende por capacitación el conjunto de procesos organizados, relativos tanto a la educación no formal como a la informal, dirigidos a prolongar y a
(5) Nótese que a efectos del sistema administrativo de gestión de recursos humanos la máxima autoridad administrativa no es el gobernador regional o el alcalde, sino los gerentes generales correspondientes.
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complementar la educación inicial mediante la generación de conocimientos (cfr. artículo 4 del Decreto N° 1567, Colombia). La educación definida como formal no se incluye dentro de los procesos definidos como capacitación; el apoyo de las entidades a programas de este tipo hace parte de los programas de bienestar social e incentivos y se regirá por las normas que regulan el sistema de estímulos (artículo 4, Decreto-N° 1567, Colombia). En la normativa mexicana la capacitación es un proceso mediante el cual los servidores públicos de carrera son inducidos, preparados, actualizados y certificados para desempeñar un cargo en la administración pública (cfr. artículo 44 de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México).
VII.TIPOS DE CAPACITACIÓN
1. Formación laboral. Tiene por objeto capacitar a los servidores civiles en estudios que no conduzcan a grado académico o título profesional y que permitan, en el corto plazo, mejorar la calidad de su trabajo y de los servicios que prestan a la ciudadanía (cfr. artículo 16, a) de la Lev N° 30057, Perú). Estos pueden ser16»:
1.1. Curso. Es una estrategia de enseñanza-aprendizaje que comprende una secuencia de sesiones articuladas y orientadas al logro de los objetivos de aprendizaje previstos.
1.2. Taller. Es una estrategia de enseñanza-aprendizaje para el desarrollo de una tarea, a partir de la puesta en práctica de los conocimientos adquiridos por parte de los participantes, de manera individual o grupal.
1.3. Seminarios. Junta especializada para el estudio profundo de asuntos que facilita la interactividad entre especialistas y participantes.
1.4. Diplomado o programa de especialización. Es una estrategia de enseñanza-aprendizaje que comprende un conjunto de cursos o módulos organizados para profundizar en una temática específica que tiene como propósito el perfeccionamiento de conocimientos.
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Como condición previa al goce del beneficio de acciones de formación laboral o profesional, los servidores civiles suscribirán un acuerdo con la entidad formalizando los compromisos mínimos y los específicos requeridos por la entidad.
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1.5. Capacitación interinstitucional. Es una activ idad teórica-práctica que se realiza en una entidad pública diferente a donde laboran los servidores civiles: se realiza durante la jornada laboral.
1.6. Pasantias. Es una actividad teórica práctica que se realiza en una entidad pública o privada diferente a donde laboran los serv ido-res civiles: se realiza directamente en un entorno laboral.
2. Formación profesional. Está destinada a preparar a los servidores públicos en universidades, institutos y otros centros de formación profesional y técnica de primer nivel, atendiendo a la naturaleza de las funciones que desempeñan y a su formación profesional (artículo 16, b) de la Ley N° 30057, Perú). Conlleva la obtención, en áreas requeridas por las entidades en ( 7 ):
2.1. Maestrías . Son estudios de profundización profesional o de carácter académico basado en la investigación que conllevan la obtención del grado académico de maestro.
2.2. Doctorados. Son estudios de carácter académico basados en la investigación que conllevan el grado académico de doctor, tiene por propós i to desarrollar el conocimiento al más alto nivel.
3. Beca. Es la subvención total o parcial otorgada a servidores civiles
para la capacitación en el país o en el extranjero; será becario el servidor c iv i l que ha sido beneficiado con una beca total o parcial para participar en cursos, talleres, seminarios, diplomados, congresos, maestrías, doctorados, pasantías u otros de carácter académico (numeral 6.4 de la Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú). "Si la beca es otorgada por la propia dependencia, el servidor público de carrera quedará obligado a prestar sus servicios en ella por un periodo igual al de la duración de la beca o de los estudios financiados. En caso de separación, antes de cumplir este periodo, deberá reintegrar en forma proporcional a los servicios prestados, los gastos erogados por ese concepto a la dependencia" (cfr. artículo 51, segundo párrafo, Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal, México).
VIII. COMPROMISOS
Es importante establecer un control de capacitación por el cual la inversión de recursos económicos en programas y actividades de capacitación, las decisiones ejecutivas que las autorizan y el aprovechamiento de los beneficiarios serán objeto de control y evaluación por los resultados obtenidos (cfr. artículo 36 de la Ley N° 2027, Bolivia). El servidor civi l que recibe una capacitación financiada por el Estado está obligado a permanecer, al menos, el doble del tiempo que duró la capacitación (cfr. artículo l l . e ) Ley N° 30057, Perú).
Como condición previa al goce del beneficio de acciones de formación laboral o profesional, los servidores civiles suscribirán un acuerdo con la entidad formalizando los compromisos mínimos y los específicos requeridos por la entidad (cfr. artículo 19, tercer párrafo del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú). Los servidores beneficiados deberán como
(6) Cfr. Numeral 6.1.1. Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú. (7) Cfr. Numeral 6.1.2. Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas, Perú.
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mínimo que: a) comprometerse a permanecer en la entidad o devolver el íntegro del valor de la capacitación, o en su defecto el remanente; b) aprobar o cumplir con la cal if icación mín ima establecida por la entidad cuando corresponda; c) sujetarse a las penalidades establecidas en caso de incumplimiento; d) cumplir con los requerimientos de evaluación de la capacitación que le seart solicitados; y, e) transmitir, a solicitud de la entidad, los conocimientos adquiridos con los demás servidores civiles de la institución (cfr. artículo 19 del D. S. N° 040-2014-PCM, Perú).
IX. PLAN DE DESARROLLO DE LAS PERSONAS - PDP<8>
Un sistema nacional de capacitación es definido como el conjunto coherente de políticas, planes, disposiciones legales, organismos, escuelas de capacitación, dependencias y recursos organizados con el propósito común de generar en las entidades y en los empleados del Estado una mayor capacidad de aprendizaje y de acción, en funció» de lograr la eficiencia y la eficacia de la administración, actuando para ello de manera coordinada y con unidad de criterios (cfr. artículo 2 del Decreto N° 1567, Colombia). Las entidades públicas deben planificar su capacitación tomando en cuenta la demanda en aquellos temas que contribuyan efectivamente al cierre de brechas de conocimiento o competencias de los servidores para el mejor cumplimiento de sus funciones o que contribuyan al cumplimiento de determinado objetivo institucional (cfr. artículo 13 de la Ley N° 30057, Perú).
En la legislación colombiana se tiene un Plan Nacional de Formación y Capacitación por el cual el Gobierno nacional orienta la formulación de los planes institucionales que deben de elaborar las entidades públicas: este plan tiene por objeto formular la política en la materia, señalar las prioridades que deberán atender las entidades públicas y establecer los mecanismos de coordinación, de cooperación,
de asesoría, de seguimiento y de control necesarios; por su pane, se indica que con el propósito de organizar la capacitación internamente, cada entidad formulará con una periodicidad mínima de un año su plan institucional de capacitación, este deberá tener concordancia con los parámetros impartidos por el Gobierno nacional a través del Plan Nacional de Formación y Capacitación (cfr. artículo 3 del Decreto N° 1567, Colombia).
En la legislación peruana, el Plan de Desarrollo de las Personas es el instrumento de gestión para la planificación de las acciones de capacitación de cada entidad. Se elabora a partir del Diagnóstico de Necesidades de Capacitación, es de vigencia anual y se aprueba mediante resolución del titular de la entidad.
X. CONCLUSIONES
Nuestra legislación, acorde con la legislación comparada de la región, ha previsto dos formas de capacitación: la formación laboral y la formación profesional. Esta capacitación tiene dos propósitos: mejorar a los servidores públicos y mejorar el servicio público que se presta. Los actores de la capacitación son externos e internos, siendo que SERV I R es el órgano rector del sistema; cada entidad pública tendrá la obligación de emitir un Plan de Desarrollo de las Personas; un servidor público con experiencia puede ser proveedor de formación laboral. La normativa del servicio civi l prevista en la Ley N° 30057 resultará de aplicación a todos los regímenes laborales a los que pertenecen los servidores del Estado.
Referencias
• Decreto N° 1567 (1998). Por el cual se crean el Sistema Nacional de Capacitación y el Sistema de Estímulos para los empleados del Estado. 5 de agosto de 1998. Colombia: Presidente de la República.
• Decreto Supremo N° 040-2014-PCM (2014). Aprueban Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civ i l . 11 de junio de 2014. Perú: Presidente Constitucional de la República.
• Ley N° 2027 (1999). Estatuto del Funcionario Público. 27 de octubre de 1999. Bolivia: Congreso Nacional.
• Ley N° 30057 (2013). Ley del Servicio Civil. 4 de julio de 2013. Perú: Congreso de la República.
• Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal (2003). Se expide la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal; se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación. 10 de abril de 2003. México: Congreso de los Estados Unidos Mexicanos.
• Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 030-2016-SERVIR-PE (2016). Disponer a partir de la fecha la publicación del proyecto de "Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas". 12 de febrero de 2016. Perú: Autoridad Nacional del Servicio C iv i l . •
(8) Un problema de la planificación de la capacitación es que no se cuenta con un marco normativo que regule los procedimientos e instrumentos para la ejecución y evaluación de la capacitación (cfr. Directiva que desarrolla la gestión de la capacitación en las entidades públicas. Perú). De esta manera, la nueva regulación del SERVIR tiene por objetivo crear el marco normativo para la ejecución y evaluación de la capacitación.
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