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LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO,AVANCES Y PERSPECTIVAS. UNA PROPUESTA

Carlos A. MORALES-PAULÍN

A don Héctor Fix-Zamudio

SUMARIO: I. Concepto. II. Sectores que integran a la justiciaconstitucional. III. Juicio de amparo. IV. Controversia constitu-cional. V. Acción de inconstitucionalidad. VI. Procedimientoinvestigatorio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.VII. Juicio político. VIII. Sistema no jurisdiccional de protec-ción a los derechos humanos. IX. Juicio para la protecciónde los derechos político-electorales de los ciudadanos. X. Jui-cio de revisión constitucional electoral. XI. Jurisdicción cons-

titucional supranacional.

I. CONCEPTO

Por razón de método se impone, en primer término, identificar qué es lajusticia constitucional, para de ahí ubicar a las instituciones o sectoresque en el sistema jurídico mexicano la integran, el contenido de éstas y,en su caso, las propuestas tendentes a su fortalecimiento como piezasclaves para la salvaguarda del Estado de derecho.

Es así como encontramos que desde 1968, uno de los principales cul-tivadores del tema, el destacado jurista mexicano don Héctor Fix-Zamu-dio, concibió a la justicia constitucional:

Como el conjunto de procedimientos de carácter procesal, por medio delos cuales se encomienda a determinados Órganos del Estado, la imposi-ción forzosa de los mandamientos jurídicos supremos, a aquellos otros or-

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ganismos de carácter público que han desbordado las limitaciones, quepara su actividad se establecen en la misma Carta Fundamental.1

De la definición apuntada destaca que en ella se hace mención al ca-rácter eminentemente procesal del conjunto de instituciones a través delas cuales se busca garantizar el cumplimiento de la Constitución porparte de los poderes o entidades públicos, ese matiz procesal ha dadolugar al análisis de la justicia constitucional a partir de sus elementosadjetivos, lo que ha originado que vaya adquiriendo carta de naturaliza-ción el llamado derecho procesal constitucional, disciplina que entrañael punto de intersección entre dos acreditadas materias jurídicas: la pro-cesal y la constitucional,2 que parte, en lo fundamental, de la monogra-fía que sobre nuestro objeto de estudio escribió Hans Kelsen en 1928 enla Revista francesa de derecho público.3

II. SECTORES QUE INTEGRAN A LA JUSTICIA

CONSTITUCIONAL

La revisión del texto constitucional nos revela la existencia de ochosectores o instituciones que integran a la justicia constitucional en Mé-xico, a saber: juicio de amparo; controversia constitucional; acción deinconstitucionalidad; procedimiento investigatorio de la Suprema Cortede Justicia de la Nación; juicio político; sistema no jurisdiccional deprotección a los derechos humanos; juicio para la protección de los de-rechos político-electorales de los ciudadanos, y juicio de revisión cons-titucional electoral.

A continuación procederemos a exponer en forma sucinta los antece-dentes, estado y propuestas en torno a cada una de las instituciones queintegran la justicia constitucional en México.

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1 Fix-Zamudio, Héctor, Veinticinco años de evolución de la justicia constitucional,México, UNAM, 1968, p. 15.

2 Cfr. González Pérez, Jesús, Derecho procesal constitucional, Madrid, Civitas,1979; Gozaíni, Alberto Osvaldo, La justicia constitucional, garantías, proceso y TribunalConstitucional, Buenos Aires, Ediciones De Palma, 1994; Sagüés, Néstor Pedro, Derechoprocesal constitucional, Buenos Aires, Astrea, 1998.

3 La garantía juridictionnelle de la constitucion (La justice constitutionnelle).




III. JUICIO DE AMPARO

El juicio de amparo tiene un origen local a través de la Constituciónyucateca de 1841 bajo el auspicio de don Manuel Crescencio Rejón;posteriormente, en 1847, se expide el Acta de Reformas a la Constitu-ción Federal de 1824, en cuyo artículo 25 de estableció la facultad delos tribunales de la federación para amparar a los habitantes de la repú-blica en salvaguarda de sus derechos constitucionales, sin embargo, elamparo adquiere su constitucionalización definitiva a partir de la normafundamental de 1857, a través de sus numerales 101 y 102. Bajo el textode la Constitución vigente el amparo tiene su fundamento en los nume-rales 103 y 107.

Las bondades del juicio de amparo como instrumento para el controlconstitucional, aunado a las características particulares de la historia pa-tria, han fomentado el desarrollo de esta institución, sin duda, una de lasde mayor raigambre en la conciencia nacional.

En tal sentido y siguiendo la opinión del doctor Héctor Fix-Zamudio:“El amparo mexicano comprende cinco instrumentos: a) amparo habeascorpus o de la libertad; b) amparo contra leyes; c) amparo judicial o ampa-ro-casación; d) amparo de lo contencioso administrativo, y e) el amparosocial agrario.4

Pese a las bondades del juicio de amparo por cuanto a los alcances delos fallos correspondientes, su origen decimonónico ha hecho de éste uninstrumento excesivamente técnico al que pocos justiciables pueden acu-dir con éxito, pues en todo caso un buen patrocinio exige de un buen abo-gado cuyos servicios no pueden ser cubiertos con holgura; consciente deesto, el 17 de noviembre de 1999, el ministro presidente de la SupremaCorte de Justicia de la Nación, don Genaro David Góngora Pimentel,convocó a la comunidad jurídica mexicana para presentar propuestastendentes a la revisión del marco jurídico que rige al juicio de amparo;derivado de ello, el 28 de agosto de 2000, el ministro Humberto RománPalacios presentó su informe como coordinador general de la Comisiónde Análisis del marco de actuación del llamado juicio de garantías, des-tacando, a juicio del suscrito, la propuesta de adición de un segundo pá-rrafo a la fracción II del artículo 107 constitucional, a través de la cual

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4 Fix-Zamudio, Héctor, Protección jurídica de los derechos humanos, estudioscomparativos, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1999, p. 555.




desaparecería la formula Otero, por la cual el fallo constitucional se li-mita a amparar y proteger exclusivamente al quejoso.

En la reforma en comento se propone que:

Cuando la Suprema Corte de Justicia establezca jurisprudencia en la quese resuelva que una norma general es inconstitucional o determine unainterpretación conforme con la Constitución, emitirá, la declaratoria gene-ral de inconstitucionalidad o la de interpretación conforme, en la cual fi-jará sus alcances y condiciones en términos de la ley reglamentaria.

De prosperar la enmienda en comento, los beneficios del amparo seharían extensivos para quienes por ignorancia de sus derechos o bienpor incapacidad económica, hasta hoy día se ven obligados a cumplircon una norma pese a la inconstitucionalidad de ésta.

Cabe hacer mención que uno de los principales argumentos emplea-dos para la defensa de la fórmula Otero, ha sido el relativo a que el Po-der Judicial —en especial, la Suprema Corte de Justicia de la Nación—no puede hacer una declaratoria general de invalidez de una norma, puescon ello se conculcaría la división de poderes, por cuanto que una decla-ración de esta naturaleza entraña un acto materialmente legislativo, ar-gumento que hoy día es insostenible, toda vez que a través de la acciónde inconstitucionalidad se ha facultado a la Suprema Corte de Justicia de laNación para declarar la invalidez de las normas impugnadas por esta vía(véase supra).

IV. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

La controversia constitucional tiene su origen en la Constitución nor-teamericana en el artículo III, sección 2, institución que fue recogida porlas Constituciones mexicanas de 1824 (artículo 137, fracción I); de 1857(artículos 97 y 98) y de 1917 (artículo 105); sin embargo, esta institu-ción se vio fortalecida a través de la reforma al propio artículo 105constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 dediciembre de 1994, pues estableció la legitimación activa de los munici-pios y del Distrito Federal, así como las hipótesis de los denominadosconflictos de atribución, es decir, los conflictos derivados de cuestionescompetenciales entre dos o más poderes tanto de naturaleza federalcomo local.





Con la reforma apuntada, se puede concluir: 1) la conversión de laSuprema Corte de Justicia de la Nación en una Suprema Corte de Justi-cia Constitucional, y 2) la judicialización de la política, pues la plurali-dad política y la normalidad democrática que vive México han derivadoen una vigorización de esta vía jurisdiccional como instancia para la re-solución de los conflictos, que antaño se resolvían de manera discrecio-nal y por arbitrajes de naturaleza política.

Pese a las bondades de la institución, se estima necesario introducir losiguiente: a) modificar el inciso g de la fracción I del artículo 105 consti-tucional a efecto de que puedan plantearse controversias constitucionalesno sólo cuando se trate de dos municipios de diversos estados, sino in-cluso cuando se trate de dos o más municipios de un mismo estado, yb) con motivo de la elección de los jefes delegacionales al tenor del in-ciso c, fracción II de la Base Tercera del artículo 122 constitucional, es im-postergable reformar la fracción I del artículo 105 constitucional, a efec-to de reconocer la legitimación de las delegaciones del Distrito Federal.

V. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

La acción de inconstitucionalidad surge en el constitucionalismo eu-ropeo con el objeto esencial de reconocerle a las minorías parlamenta-rias su derecho de someter a la decisión de un órgano jurisdiccional loque a juicio de éstas puede ser una norma inconstitucional, de aquí quedicha acción entraña en lo fundamental lo siguiente:

1) Dar certeza al principio conocido como oposición política garanti-zada, y

2) Dado que no se requiere que la norma impugnada cause agravio alpromovente del proceso, éste constituye una acción abstracta.

En el contexto mexicano, la acción de inconstitucionalidad se introdujoal sistema jurídico nacional con motivo de la reforma integral al artículo105 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el31 de diciembre de 1994.

Originalmente, se encontraban legitimados activamente el 33% de losintegrantes de los órganos legislativos federales (Cámara de Senadores yDiputados), así como los correspondientes de naturaleza local (legislatu-ras estatales y Asamblea Legislativa del Distrito Federal), así como elprocurador general de la república; sin embargo, por reforma publicadaen el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, se esta-





bleció la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación pararesolver las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, facul-tando a los partidos políticos para ejercitar la acción en comento, siendoésta la única vía para impugnar la posible inconstitucionalidad de las le-yes electorales, las cuales por sus fines tendentes a la integración de lospoderes constituidos “deberán promulgarse y publicarse por lo menosnoventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan aaplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legalesfundamentales” .

A no dudarlo, la competencia otorgada a la Suprema Corte de Justiciade la Nación para conocer tanto de las controversias constitucionalescomo de las acciones de inconstitucionalidad han eregido a ésta en unauténtico tribunal constitucional, cuya actuación la legitima plenamente.

Ahora bien, a efecto de robustecer la institución en estudio, se sugiereque así y como lo reconocen algunas Constituciones de países europeos,se reconozca la legitimación activa del ombudsman mexicano, es decir,de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues si bien se lereconoce legitimación activa al procurador general de la república parapromover este tipo de acciones, no existe razón para excluir de ello a laComisión Nacional de Derechos Humanos, máxime si tomamos encuenta que por los fines primigenios de ambas instituciones, éstas com-parten el contenido del diverso artículo 102 constitucional.

De igual forma, y a través de una adecuada regulación en la ley re-glamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional, sedebería de incluir la acción popular como mecanismo para ejercitar esteinstrumento de control constitucional, pues como ya se indicó, el mismoentraña una acción abstracta que no requiere de un agravio personal ydirecto.

Una enmienda estrictamente formal es la relativa a modificar la enun-ciación que se hace de la Asamblea de Representantes por la de Asam-blea Legislativa del Distrito Federal, al tenor de la denominación em-pleada por el artículo 122 constitucional.

VI. PROCEDIMIENTO INVESTIGATORIO DE LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Como su nombre lo indica, este instrumento de control constitucionalentraña un procedimiento, mas no un proceso, pues de acuerdo al texto





constitucional (tercer párrafo del numeral 97) los resultados de la inves-tigación se harán llegar a los órganos competentes.

Si bien este procedimiento investigatorio de la Suprema Corte de Jus-ticia de la Nación se revela como una institución propia del Constitu-yente de 1917, el distinguido jurista Jorge Carpizo señala como probableantecedente la investigación llevada a cabo por nuestro más alto tribunalcon motivo de los hechos sucedidos en el puerto de Veracruz los días 24y 25 de junio de 1879, ya que el gobernador de la entidad, General LuisMier y Terán, ordenó la detención y fusilamiento “sin juicio previo” devarias personas detenidas por una sublevación.5

El texto del artículo 97 constitucional en su contenido original esta-blecía la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para co-nocer, per se, o bien a través de la designación que ésta hiciera de unjuez o magistrado federal, cuando lo estimara conveniente o por reque-rimiento del Ejecutivo federal, de alguna de las cámaras del Congresode la Unión o del gobernador de algún estado, de los hechos que cons-tituyeran la violación a garantías individuales; la violación del voto pú-blico o algún delito de conformidad con la tipicidad establecida por laley federal; sin embargo, mediante decreto publicado en el Diario Ofi-cial de la Federación el 6 de diciembre de 1977, se reformó la facultadque se comenta a efecto de:

1) Suprimir la facultad para practicar investigaciones derivadas de de-litos federales, y

2) Se establece que la investigación de la Suprema Corte de Justiciade la Nación en materia electoral se llevará a cabo únicamente “en loscasos en que a su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo elproceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión” .

La facultad anterior resulta totalmente anacrónica, pues al tenor de lodispuesto por la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federa-ción, el 22 de agosto de 1996, al artículo 99 constitucional, con excep-ción de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral de lasque conocerá la Suprema Corte de Justicia de la Nación (véase infra), elTribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, ycorresponde a ésta conocer de las impugnaciones derivadas de la elec-ción de los Poderes de la Unión (fracciones I y II del numeral 99).


5 Cfr. Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 1996, pp.200-205.




De igual forma, se impone la necesidad de expedir una ley reglamen-taria respecto a la facultad investigatoria de nuestro más alto tribunal,sobre todo en tratándose de los hechos que constituyan violaciones a lasgarantías individuales, a efecto de determinar en qué casos se está anteuna grave conculcación, así como la forma de sustanciar el procedimien-to correspondiente.

VII. JUICIO POLÍTICO

El antecedente inmediato del juicio político se encuentra en el impea-chment de la Constitución norteamericana (artículo I, sección III, incisoc) y fue recogido principalmente en las Constituciones mexicanas de1857 (artículos 103-105), y de 1917 (artículos 109-111 y 114).6

En virtud de que el juicio político se sigue ante las cámaras del Con-greso de la Unión, en donde la Cámara de Diputados actúa como órganode acusación y la Cámara de Senadores como órgano de sentencia, re-sulta claro que el desarrollo y fortalecimiento del juicio político en Mé-xico está por escribirse, pues su éxito depende de la pluralidad políticay de la normalidad democrática, pues en un modelo de Estado de parti-do hegemónico como hasta hace poco vivía México, resultaba impensa-ble la instauración de este tipo de juicios.

Por otra parte, cabe hacer mención que si nos atenemos al origen, na-turaleza y fines del juicio político, resulta excesivo tener como sujetosde éste a los directores generales o sus equivalentes en la administraciónpública paraestatal.

VIII. SISTEMA NO JURISDICCIONAL DE PROTECCIÓN

A LOS DERECHOS HUMANOS

La sola calificación del sistema como no jurisdiccional evidencia queel mismo no puede formar parte en estricto sentido de la justicia consti-tucional o del llamado derecho procesal constitucional; sin embargo, de-rivado de su papel tutelar de los derechos humanos en contra de cual-quier acto u omisión de la autoridad —principalmente administrativa—


6 Cfr. Morales-Paulín, Carlos A., Derecho burocrático, México, Porrúa, 1995, pp.339-407 y 472.




es dable incluir al sistema de referencia como un instituto importantepara el control constitucional.

Este sistema está inspirado en lo fundamental en la centenaria figurasueca del ombudsman7, y fue adoptada en México a nivel federal de ma-nera primigenia como un órgano administrativo desconcentrado, me-diante el decreto del Poder Ejecutivo del 6 de junio de 1990 por el quese crea la Comisión Nacional de Derechos Humanos; sin embargo, el 28de enero de 1992, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, laadición de un apartado B al numeral 102 constitucional, mediante elcual se incorpora al texto fundamental el sistema de referencia; poste-riormente, por reforma al apartado en comento, del 13 de septiembre de1999, se establecieron nuevas prevenciones en torno al ombudsman me-xicano, destacando las siguientes:

1) La autonomía del organismo;2) La denominación constitucional de éste como Comisión Nacional

de los Derechos Humanos;3) La elección del presidente del organismo y de los miembros de su

Consejo Consultivo, por el voto de las dos terceras partes de los miem-bros presentes en la Cámara de Senadores, o en los recesos de ésta porla Comisión Permanente;

4) El establecimiento del término de la gestión del presidente del or-ganismo por un periodo de cinco años, con la posibilidad de una reelec-ción, y

5) El deber del presidente del organismo de presentar cada año uninforme ante los Poderes de la Unión, debiendo comparecer ante las cá-maras del Poder Legislativo.

En el artículo en vigor se reitera la prevención contenida en el textoanterior en relación a:

a) La competencia del organismo para conocer de quejas en contrade actos u omisiones de naturaleza administrativa a cargo de cual-quier servidor público;

b) La competencia del organismo para formular recomendaciones pú-blicas, no vinculatorias, así como denuncias y quejas ante las au-toridades respectivas;


7 Cfr. Barrera Graf, Jorge et al., La defensoría de los derechos universitarios enla UNAM y la institución del ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1989, p. 10.




c) La incompetencia del organismo para conocer de asuntos electora-les, laborales y jurisdiccionales, y

d) La competencia del organismo para conocer de las inconformida-des que se le presenten con motivo de los actos u omisiones desus homólogos de las entidades federativas —incluido el DistritoFederal—.

Sobre el marco de actuación del ombudsman nacional, reiteramos lasugerencia expuesta en el apartado relativo a la acción de inconstitucio-nalidad (véase infra), en el sentido de reconocerle la legitimación activaal organismo para promover la acción de mérito.

IX. JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

POLÍTICO-ELECTORALES DE LOS CIUDADANOS

El juicio para la protección de los derechos político-electorales de losciudadanos, así como el correspondiente a la revisión constitucionalelectoral (véase supra) son, en lo fundamental, resultado de la reformadel sistema electoral mexicano emprendida en 1996.8

Este procedimiento se sustancia ante las salas regionales o ante laSala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,dependiendo del tipo de acto de que se trate, de suerte tal que se tramitanante la sala regional los procedimientos mediante los cuales el ciudadanodemande que pese a haber cumplido con los trámites correspondientes nohubiera obtenido oportunamente su credencial para votar, así como tam-bién en los casos en que no aparezca incluido en la lista nominal deelectores, o bien, que considere haber sido indebidamente excluido de di-cha lista.

La Sala Superior conocerá de este tipo de juicios, en los casos en queel agraviado considere que se le violó su derecho a ser votado, cuandohabiendo sido propuesto por un partido político le sea negado su registrocomo candidato, cuando se niegue indebidamente el registro de un partidoo agrupación política, o bien, cuando la ley electoral local no confiera unmedio de impugnación jurisdiccional con motivo de los procesos electo-


8 Morales-Paulín, Carlos A., Reforma al sistema electoral mexicano, México, Plazay Valdés, 1997.




rales correspondientes, o que habiendo agotado la instancia local, seconsidere que no ha sido reparada la violación constitucional reclamada.

X. JUICIO DE REVISIÓN CONSTITUCIONAL ELECTORAL

Corresponde a la Sala Superior del Tribunal Electoral conocer del jui-cio de revisión constitucional de la materia, el cual procede en contra delos actos o resoluciones de las autoridades electorales locales cuandosiendo éstos definitivos y firmes violen algún precepto constitucional,debiendo agotarse todas las instancias previas establecidas por las leyes,y que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucio-nal o legal fijada para la instalación de los órganos o la toma de pose-sión de los funcionarios electos.

Se debe precisar que la acción en comento tiene lugar contra actos yresoluciones de la autoridad electoral, que no por cuanto leyes de natu-raleza electoral, pues como se expresó con anterioridad, la acción de in-constitucionalidad de la que conocerá la Suprema Corte de Justicia de laNación es la única vía para plantear la no conformidad de las leyes elec-torales con la Constitución.

Resulta también importante tener presente que el artículo 99 constitu-cional señala que:

Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la in-constitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación deun precepto de esta Constitución, y dicha tesis pueda ser contradictoria conuna sostenida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia,cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar lacontradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debeprevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supuesto no afectaránlos asuntos ya resueltos.

XI. JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL SUPRANACIONAL

Para concluir nuestro estudio en torno a la justicia constitucional, seimpone traer a comento lo que Mauro Cappelletti denominó como la ju-risdicción constitucional supranacional, y en concreto, por cuanto a suespecie, la jurisdicción internacional de las libertades definida como:





“Aquellas formas especiales de recursos y de procedimientos jurisdic-cionales que tienen por objeto específico la protección judicial de los de-rechos fundamentales del hombre contra actividades del Poder Públicolesivas de tales derechos” .9

Tema que en el contexto mexicano irá demandando un mayor trata-miento, toda vez que el 8 de diciembre de 1998 se publicó en el DiarioOficial de la Federación, el decreto por el que se aprueba la declaraciónpara el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Inte-ramericana de Derechos Humanos.

El Decreto en cuestión contiene lo siguiente:

a) Se acepta la competencia contenciosa de la Corte, salvo en los ca-sos derivados de la aplicación del artículo 33 constitucional, enmateria de expulsión de extranjeros, excepción que confirma unafacultad discrecional del Poder Ejecutivo, inscrita en la conciencianacional desde las Bases Orgánicas de la República Mexicana de1842 (artículo 86, fracción XXIV), y reiterada en el numeral 33de las Constituciones de 1857 y 1917;

b) La competencia de la Corte será sobre actos o hechos posterioresa la fecha del depósito de la declaración correspondiente, la cualse llevó a cabo el 16 de diciembre de 1998, y

c) La aceptación de la jurisdicción de la Corte se hace con caráctergeneral (salvo la excepción comentada en el numeral 1) y conti-nuará en vigor hasta un año después de la fecha en que se denuncie.

Estamos ciertos que la capacidad de los juristas mexicanos, la solven-cia de la academia, lugar importante, en este sentido, el que tiene elclaustro del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Na-cional, así como la normalidad democrática y el pluralismo político sonactivos muy importantes para el avance y perspectivas de la justiciaconstitucional en México.


9 Cappelletti, Mauro, La justicia constitucional (estudios de derecho comparado),México, UNAM, 1987, pp. 235 y 236.




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