la política fiscal

LA POLÍTICA FISCAL

12.1. NATURALEZA Y CONTENIDO DE LA POLÍTICA FISCAL DESDE UNA PERSPECTIVA ACTUAL

Fundamentada en la teoría keynesiana, en el análisis de algunos de sus principales segui- dores, como Alvin H. Hansen y A. P. Lerner, la política fiscal rompe con la rigidez de la hacienda pública ortodoxa, inspirada en el dogma financiero de que la estabilidad econó- mica nacional requiere que el presupuesto del sector público esté equilibrado 1.

En efecto, la hacienda clásica y la neoclásica, basadas en el liberalismo económico, concedían pocas posibilidades a la política f iscal (y al conjunto de la política económica, como tuvimos ocasión de comprobar en la primera parte de este manual, cuando estudia- mos el impacto de la revolución keynesiana y obtuvimos una visión retrospectiva de la po- lítica económica), al aceptar como principios básicos, entre otros, el de la limitación de los gastos públicos, reducidos a la defensa nacional, la justicia, la policía y las actividades fundamentales que el sector privado no pueda o quiera llevar a cabo, de acuerdo con Smith, A., y el del equilibrio presupuestario anual, que, obviamente, supone, junto al anterior, ingresos también mínimos.

Por el contrario, la teoría keynesiana, con una filosofía económica intervencionista, permite una gran expansión de los gastos públicos, a partir de los años cuarenta, para combatir el paro involuntario mediante un aumento de la demanda pública que compense la

1 De Figueroa, E.: Curso de Política Económica, Ed. Revista Derecho Privado, Madrid, 1969, págs. 691 y ss.

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insuficiente demanda privada que lo provoca, así como el desequilibrio en los presupuestos anuales del sector público, en el sentido que ahora veremos2.

Normalmente se considera, entonces, que la política fiscal es el conjunto de variaciones en los programas de gastos y de ingresos del Gobierno, realizados con el fin de colabo- rar al logro de los objetivos de la política macroeconómica 3. Mediante estas v ariaciones, se piensa que el Gobierno ejerce un poderoso impacto sobre la demanda agregada y, por consiguiente, dado un nivel de precios, sobre la producción y el empleo.

En efecto, si una economía se halla en una situación de depresión y con altos ni veles de paro, el Gobierno tendría que aplicar una política fiscal expansiva, de manera que pu- diera aumentar el gasto total agregado, con lo que la renta efectiva aumentaría, asimismo, hasta provocar los niveles de empleo deseados.

Esta política expansiva podría ser de cuatro tipos diferentes:

a) Una reducción de los impuestos, con el consiguiente impacto positivo sobre el consumo, lo que haría desplazarse hacia arriba la línea de gasto total.

b) Un aumento de los gastos del Gobierno, que, de igual modo, haría desplazarse al alza la línea del gasto agregado (C + I + G + Xn).

c) Una serie de estímulos a la in versión privada a través de bonificaciones o exen-ciones fiscales, con el fin de provocar efectos positivos en el nivel de la demanda agregada.

d) Incentivos fiscales igualmente para estimular la demanda de los no residentes (exportaciones netas, Xn).

Si, por el contrario, nos encontramos en una situación inflacionista provocada por un exceso de la demanda agregada, se procedería de forma contraria para lograr un desplazamiento hacia abajo de la línea C + I + G + Xn, es decir, se aumentarían los impuestos o se reducirían los gastos públicos, o bien se actuaría para desalentar las in versiones privadas y las exportaciones netas.

Podríamos decir, en otras palabras, que, con altos niveles de desempleo, el Gobierno podría promover, directa o indirectamente, un gasto adicional y/o privado, que redundaría en una mayor producción y nuevos puestos de trabajo. Lo contrario sucedería si nos en- contráramos ante elevadas tasas de inflación 4.

Por supuesto, el problema no es tan simple y sencillo, ya que, como tuvimos ocasión de ver en el Capítulo 7, ni la inflación ni el paro se presentan de forma aislada o por se- parado. Muy al contrario, en ciertas épocas coinciden intensos procesos inflacionistas con elevadas tasas de desempleo, lo que limita de manera sensible las posibilidades de los instrumentos de política económica, como, en este caso, ocurre con la política fiscal.

Efectivamente, ante este tipo de situación, la política fiscal tendría que modular el impacto y alcance de sus medidas o combinarlas con otras de naturaleza bien distinta, con el fin de e vitar efectos perniciosos o no deseados sobre algunos de los objetivos restantes.

Por otro lado, hasta ahora hemos destacado en esta política su papel estabilizador de las fluctuaciones de la economía, a través de su impacto expansivo o contractivo sobre la demanda agregada vía manejo de los ingresos y gastos públicos (y , por tanto, de la cuan-

2 Vid. Fuentes Quintana, E.: Hacienda Pública, Universidad Complutense, Madrid, 1985, Cap. 5.3 Shaw, G. K.: Fiscal Policy, MacMillan Studies in Economics, 1972, pág. 14 (ed. en castellano de Mac-

Millan-Vicens Vives de 1974) y Greffé, X.: Política Económica, IEF, Madrid, 1993, pág. 356.4 Véase Mansfield, E.: Principles of Macroeconomics, Norton & Company Inc., Nueva York, 1974, pág. 185

y ss.; Se villa, M.: Política Económica : políticas instrumentales y sectoriales , Universidad de Alicante, 1998.


tía de los déficit o superávit del sector público). Sin embar go, a través de ella se intenta lograr objetivos adicionales más amplios, a veces incompatibles 5, como la pro visión de bienes y servicios públicos no destinados a la v enta (o al contrario, vendidos a tra vés de empresas públicas), la redistribución de renta y riqueza (pensiones, sanidad y educa- ción pública, subsidio de desempleo, progresividad impositi va...), el estímulo o la desincentivación de ciertas actividades o resultados (por ejemplo, para proteger el medio ambiente), etc.6.

En definitiva, la política fiscal constituye la vía más importante para mantener o mejorar el llamado Estado del Bienestar (que se car acteriza, políticamente, como una actua- ción solidaria de la sociedad que trata de garantizar un cierto ni vel de vida a los ciudadanos, poniendo una red protectora que aminore desigualdades), como lo demuestra el que en los presupuestos públicos de los países europeos más de la mitad del gasto suela corresponder a servicios sociales y sólo alrededor del 15-20 por 100 se destine a servicios generales y económicos7.

Así pues, las medidas de política fiscal, como las de otros instrumentos de política eco- nómica, tienen una vertiente estabilizadora, a la que, insistimos en ello, se le ha dado tradicionalmente una mayor rele vancia, pero también una clara perspecti va estructural, que en los últimos años, por las razones que iremos viendo en este capítulo, ha sido objeto de un especial interés. A ambas, lógicamente, nos referiremos a continuación.

La definición de política f iscal que hemos apuntado podría enunciarse de forma más amplia, entendiendo por política fiscal los cambios o v ariaciones en los gastos e impuestos del Gobierno, concebidos para influir en el tipo o modelo económico, por una parte, y en el nivel de actividad por otra.

En el primer caso, la política fiscal incidiría en la estructura del sistema, cambiándo- la o reformándola en función de los f ines propuestos; en el se gundo caso, la política f iscal actuaría para corre gir o encauzar los desequilibrios o desviaciones que se produzcan conjuntamente en el nivel de actividad8.

Los cambios en el nivel de actividad que se podrían provocar mediante la política fiscal son, en términos generales, de dos tipos:

a) Los que operan de manera automática.b) Los que implican una actuación discrecional y específ ica del Gobierno.

Veamos brevemente el contenido de cada uno de ellos.

5 Vid. Argandoña, A.: Políticas macroeconómicas en los países industrializados, Fundación Argentaria, Ma- drid, 1996, pág. 14.

6 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco institucional y de la política presupuestaria para la política monetaria en España», en Banco de España, La política monetaria y la inflación en España , Alianza, Madrid, 1997, pág. 182. Vid. también los números 86 y 88 de la revista Papeles de Economía Española, de 2000 y 2001, respectivamente, dedicados al «Capital humano y bienestar económico» y a la «Distrib ución de la renta» de forma monográfica, con múltiples referencias al papel de la política f iscal en estos campos.

7 De hecho, el gasto social está formado por di versas transferencias públicas, monetarias o en especie. Las transferencias que se ofrecen fundamentalmente en especie son los ser vicios sanitarios y educati vos y el g asto público en vivienda y en actividades culturales. En cuanto a las monetar ias, la mayor importancia radica en las pensiones (jubilación, viudedad, orfandad e incapacidad permanente) y la protección al desempleo, con menor relevancia de la incapacidad laboral transitoria o los programas de lucha contra la pobreza. Vid. Albi, E.: «Esta- do de bienestar y g asto público», El País, 17 de enero de 1996, pág. 56.

8 Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: Curso de Política Económica, AC, Madrid, 2.ª ed., 1993, pág. 539; y Banco Central Europeo: «Fiscal policies and economic growth», Monthly Bulletin, agos- to, 2001.


12.2. ESTABILIZADORES AUTOMÁTICOS Y MEDIDAS DISCRECIONALES DE POLÍTICA FISCAL

Como se acaba de señalar , junto a la distinción entre acciones estructurales y estabilizadoras, o entre expansivas y contractivas, una nueva clasificación de las medidas de políti- ca fiscal diferencia entre:

1. Actuaciones discrecionales, es decir, las variaciones en los ingresos y gastos del sector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autoridades, quienes las realizan en la dirección, forma e intensidad que consideran oportuna, en base tanto a sus objetivos como a las circunstancias o problemas de cada momento.

2. Estabilizadores automáticos, es decir, aquellos instrumentos f iscales que, por el mero hecho de existir, y sin verse influidos por decisiones del Gobierno, actúan de una forma anticíclica.

Esta clasificación está afectada, una vez más, por la polémica entre los defensores de un mayor liberalismo económico, que apoyarán la exclusividad o, en todo caso, la pree- minencia de los estabilizadores fiscales automáticos, y los partidarios de un importante in- tervencionismo económico estatal, que defenderán la utilización frecuente de las medidas discrecionales.

No tiene sentido, sin embargo, plantearse una controversia estéril en torno a esta cues- tión. Lo cierto es que la participación del sector público, en la actividad económica, es ya realmente importante, y no tiende claramente a disminuir (la participación media en los países europeos es superior al 40 por 100). Por ello, no parece adecuado considerar el me- canismo de los estabilizadores automáticos como una alternativa de las medidas discrecionales, aunque, de hecho, existan y cumplan su función.

Existen diferentes formas o caminos para que el sector público ejerza de manera au- tomática acciones estabilizadoras9.

1. A través de los impuestos. Efectivamente, dada la relación que e xiste entre impuestos y renta, a medida que crece el nivel de actividad se detrae una mayor pro- porción de la renta en forma de impuestos.

Lógicamente, no todos los impuestos ejercen su impacto con la misma intensidad. Así, los impuestos sobre la renta, al ser más progresivos, producen un efecto más pronunciado que el que correspondería a los impuestos indirectos. Podríamos representar su funcionamiento como estabilizador automático así: en una época de auge económico, con rápido crecimiento de la demanda y de la renta, crecería también la recaudación por el impuesto sobre la renta (y lo haría más que proporcionalmente, dada su progresividad, que supone, como es sabido, un aumento más rápido de la recaudación que el de la base imponible, es decir, la renta), con lo que se retirarían recursos del sistema, compensando el e xceso de demanda pri vada. Esta actuación anticíclica no se deri va de decisiones discrecionales

9 Harvey, J., y Johnson, M.: Introduction to Macroeconomics, MacMillan, Londres, 1975, págs. 205 y ss.; vid. también Christiano, L. J.: «A Reexamination of the Theory of Automatic Stabilizers», en Carnegie-Roches- ter Conference Series on Public Policy, vol. 20, Amsterdam, North-Holland, 1984, págs. 147-206 y Banco Cen- tral Europeo: «The operation of automatic f iscal stabilizers in the euro area», Monthly Bulletin, Frankfurt, febrero, 2002.


de las autoridades, sino de la propia existencia del impuesto; es, por tanto, automática. En una época de recesión, el comportamiento de este impuesto, también automático, será el contrario:

auge económico: D(DD) D(Dy) D(Dt · y) —(DD) 5 para (D Dt · y) > D (Dy)

depresión: —(DD) —(Dy) —(Dt · y) D(DD) — —

siendo (t · Y) la recaudación por el impuesto sobre la renta.El hecho de que esa retirada de recursos sea más que proporcional, derivado de su pro-

gresividad, hace que el impuesto sea, además, el estabilizador automático más rele vante por el lado de los ingresos públicos, si tenemos en cuenta también su gran capacidad re- caudatoria. En otros impuestos, directos o indirectos, de tipo impositivo único, las variaciones en su recaudación son simplemente proporcionales a los cambios en sus bases im- ponibles, por lo que, aun actuando también como estabilizadores automáticos, lo hacen con menor intensidad, además de que su importancia cuantitati va sea, igualmente, inferior.

Por supuesto, el alcance o resultado final del estabilizador automático depende del nivel de renta en el que comienza la recaudación de los impuestos, por una parte, y del nivel de progresividad del sistema impositivo, por otra. Efectivamente, en la medida en que crece el nivel de exención, se reduce el impacto estabilizador del sistema.

Asimismo, puede comprenderse con facilidad que, cuanto más progresivo sea el conjunto de los impuestos, más rápidamente se modificará la recaudación de los mismos que la renta nacional, provocando, de esa forma, un efecto estabilizador más acusado 10.

2. Mediante pagos de transferencias que fluctúan a lo largo del ciclo. Así, por ejemplo, los pagos para compensar el paro, las pensiones, los subsidios, los precios agrícolas de sostenimiento o garantía, etc.

Si a través de una e xpansión de los ni veles de actividad cae el v olumen de paro, dis- minuyen, lógicamente, las transferencias del Estado destinadas a subsidiar el desempleo, estableciéndose, por tanto, una acción estabilizadora o compensadora. Ocurre lo contrario cuando el nivel de actividad económica experimenta una contracción.

De manera análoga, el reconocimiento de unos precios mínimos o de g arantía, con el fin de mantener las rentas de los agricultores, hace las veces de estabilizador que corrige las desviaciones que se produzcan en los ni veles de actividad, puesto que si éstos bajan, disminuyendo la demanda privada de los productos protegidos por este sistema, caerán sus precios, debiendo el or ganismo público competente adquirir dichos productos a los precios de garantía, con lo que la demanda pública aumentará automáticamente, compensando la caída en los gastos pri vados. Y si la demanda pri vada, en una fase de auge, es muy alta, como los precios en el mercado superarán a los de garantía, nadie venderá los productos protegidos al sector público, con lo que la demanda nula de éste también compen- sará la gran demanda privada.

Nuevamente, como vimos en el caso de los impuestos, la acción estabilizadora de los subsidios por desempleo y de los sistemas de pr ecios de garantía es automática, derivada simplemente de su propia existencia y no de medidas discrecionales de las autoridades sobre ellos.

10 Reynolds, LL. G.: Introducción a la Economía, Tecnos, Madrid, 1968, págs. 519, 617 y siguientes; Calvo Bernardino, A., y Galindo Martín, M. A.: La Teoría de la Política Fiscal, Dykinson, Madrid, 1990, págs. 62-65.


Resulta evidente que en todos estos casos el efecto final depende de la importancia de las transferencias y de los sectores a los que se aplica la política de precios anteriormente mencionada.

A pesar de las ventajas que se derivan o pueden derivarse de la aplicación de estabilizadores automáticos, sus inconvenientes son lo suf icientemente importantes como para exigir el empleo de acciones y medidas de tipo discrecional. En efecto, la necesidad de adoptar medidas correctivas antes de que se produzcan cambios en la demanda agre gada, los efectos negativos provocados por los lags o desfases de estos estabilizadores, el hecho de que sus efectos carecen normalmente de la intensidad necesaria para paliar al menos los problemas planteados, etc., son algunas de las consideraciones que pueden hacerse para poner de relieve el alcance limitado de este instrumento de la política f iscal11.

Se impone, pues, el empleo de medidas discrecionales en el campo de la política f iscal, y no forzosamente porque se postule una mayor presencia y protagonismo del sector público en la acti vidad económica, sino por razones de operati vidad y racionalidad eco- nómica. Otro tema sería, obviamente, hasta dónde extender esa capacidad discrecional de las autoridades; sobre él v olveremos en un apartado posterior.

Este tipo de actuación puede concretarse en cambios en la forma o estructura de los impuestos, con el fin de influir indirectamente en el consumo y en la in versión. También puede consistir en determinados cambios en el v olumen del gasto público, o bien en v a- riaciones del nivel impositivo, en orden a modular la cuantía de la renta disponible en poder de los consumidores, o de la propia estructura de los gastos públicos 12.

Como es bien sabido, la introducción de cambios en la estructur a de los impuestos afecta o puede afectar de manera notable a la composición del gasto agre gado, alterando la distribución entre el gasto para consumo y los resultados asignados a la in versión. Si la política coyuntural aconsejase un estímulo al consumo privado, éste podría aumentar mediante la desviación de una parte de los impuestos de los consumidores a los ahorradores.

Exenciones fiscales hasta determinados ni veles de renta, que vendrían compensadas por mayores ingresos impositi vos en tramos más ele vados, vía un sistema más progresivo, constituyen, asimismo, otra manera de liberar recursos que v endrían preferentemente asignados al consumo. Por el contrario, podrían arbitrarse medidas fiscales para favorecer el ahorro institucional, bonificando, por ejemplo, ciertos porcentajes de los beneficios re- tenidos o no distrib uidos, a los que en el impuesto sobre sociedades se les podría aplicar un tipo impositivo menor que el correspondiente a los di videndos.

Hay que hacer notar, sin embargo, que las modificaciones en la estructura del sistema impositivo no poseen la fle xibilidad suficiente para adaptarse a las necesidades cambian- tes de la coyuntura. Por otra parte, también puede comprenderse con facilidad que existen ciertas limitaciones a este tipo de actuación. Así, por ejemplo, no siempre es posible o resulta aconsejable paralizar el consumo en aras de un mayor v olumen de ahorro, ni puede romperse un determinado equilibrio entre el peso de la imposición directa y la cuantía total de los impuestos indirectos.

Por otra parte, no hay que dejar en el olvido un aspecto similar, también apuntado antes, del gasto público, al que podríamos llamar igualmente «efecto estructura». En efecto, un aumento del gasto público en inversión, además de contribuir a expansionar la demanda agregada y el nivel de actividad económica como objetivo principal a corto plazo, puede causar a medio y largo plazo otra clase de efectos, según la naturaleza y el tipo de gas- to público realizado.

11 Harvey, J., y Johnson, M.: «Introduction to Macroeconomics», op. cit., págs. 207 y 208.12 Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit., págs. 542-543.


Piénsese, a manera de ejemplo, en un aumento de las inversiones públicas en una cuan- tía determinada para luchar contra la depresión y el paro. Si dicha in versión se localizara en las regiones con más alto nivel de paro y con mayor déficit de equipamiento social, no solamente se alcanzaría el objetivo básico de un aumento de la actividad económica —objetivo estrictamente coyuntural—, sino que, simultáneamente, se estarían combatiendo algunas de las causas que determinan los desequilibrios más importantes del sistema eco- nómico.

Otros tipos de gastos públicos no producirán los mismos efectos, indudablemente. Este«efecto estructura» de los gastos públicos viene a decirnos, entonces, que no sólo el v o- lumen, sino también la composición de estos gastos, influye sobre los distintos objeti vos macroeconómicos: según cuáles sean éstos habrá, por tanto, que decidir sobre el uno y sobre la otra.

Respecto a la posibilidad de llevar a cabo variaciones en el volumen de los gastos pú- blicos con el f in de influir en el ni vel de la demanda agre gada, es preciso poner de relieve que el gasto público constituye una v ariable estratégica a la hora de manipular la demanda agregada, máxime si se considera la importancia del efecto multiplicador a que da lugar, como a continuación tendremos ocasión de analizar con más detalle.

De acuerdo con este efecto, AY = K · DG, siendo K el multiplicador del gasto público. Es decir, un incremento de los gastos del sector público produce un efecto e xpansivo sobre la renta K veces superior, al ser este multiplicador positivo, como comprobaremos en el próximo apartado.

Finalmente, como otras de las medidas discrecionales dentro del campo de la política fiscal pueden considerarse las v ariaciones del nivel impositivo y su influencia en la renta disponible. En una situación inflacionista, un aumento de los impuestos permaneciendo el gasto constante, o una reducción del gasto sin variación en los ingresos impositivos, o una combinación de ambas medidas, darían lugar a un superávit presupuestario y, por tanto, a un incremento del ahorro público que compensaría la insuficiencia del ahorro privado. Lo contrario ocurriría en una situación depresi va en la que, a través de un déficit presupuestario, tendría lugar un aumento de la demanda agregada y de la renta, a través, nuevamente, de un efecto multiplicador, según el cual AY = – K'DT. Es decir, un aumento de la presión fiscal producirá un impacto recesivo sobre la renta, al ser negativo el multiplicador de los impuestos, como también comprobaremos inmediatamente; o, lo que es igual, hay que reducir los impuestos para estimular el ni vel de renta o producción.

Veamos ahora, antes de se guir avanzando, cómo se determinan los ya citados multiplicadores del gasto y del impuesto, de tanta importancia en las medidas discrecionales apuntadas.

12.3. LOS MULTIPLICADORES DEL GASTO PÚBLICO Y DEL IMPUESTO

Supongamos que partimos del modelo agre gado siguiente:

Y = C + I + G + Xn

C = a + b(Y – T)I = dY – hi

Xn = X – m(Y – T)G = G0

i = i0

5


siendo Xn, las exportaciones netas (exportaciones, X, menos importaciones, que dependen de la renta); tomando incrementos se tendría:

Y = C + I + G + Xn

C = a + bY – bTI = dY – hi

Xn = X – mY + mTG0 = G

i0 = i

Sustituyendo en la primera ecuación,

Y = a + bY – bT + dY – hi + G + X – mY + mTY(I – b – d + m) = a – hi + G + X + T(m – b)

1Y =

1 – b – d + mG (a = i = X = T = 0)

que expresa el multiplicador del gasto público ( K):

Y = K · G, siendo K = 1

1 – b – d + m

De la misma manera puede obtenerse el multiplicador correspondiente a una variación de los impuestos ( K'):

Y =– (b – m) (a = i = X = G = 0) 1

– b – d + m T

0 < m < b

Es decir,

Y = – K' · T, siendo K' =(b – m)

1 – b – d + m

de donde se deduce que el multiplicador de los impuestos es ne gativo (para 0 < m < b), a diferencia del multiplicador positivo de los gastos públicos, como anticipamos en el apartado anterior. Además, dado que 0 < b – m < 1, se tiene que

1 b – m>

1 – b – d + m 1 – b – d + m

es decir, una segunda diferencia entre ellos, ya que, en valores absolutos, el multiplicador de los impuestos es menor que el multiplicador de los gastos públicos. Dicho de otra forma, ello equivale a que una reducción de los impuestos pro vocaría un menor crecimiento de la demanda agregada que el que se obtendría con un aumento de los gastos públicos en la misma cuantía13.

13 Un análisis detallado sobre este punto puede v erse en el libro de Barret, N. S.: The Theory of Macroeco- nomic Policy, Prentice-Hall, 1972 (Cap. 4).


El que los efectos expansivos de los gastos públicos sean mayores que los efectos contractivos de los impuestos se debe a que el aumento de los primeros, como ya hemos vis- to, se añade por entero y directamente a la demanda agre gada, mientras que la v ariación de los segundos modifica la demanda privada sólo en la medida en que la renta sustraídaa los particulares vía impuestos hubiera sido gastada efectivamente, y no ahorrada14. Es decir, cuando el Gobierno actúa a tra vés del gasto público, la renta de equilibrio se modif i- ca inmediatamente en el importe del gasto correspondiente, y cuando opera mediante impuestos, la renta global sólo se v erá afectada cuando los particulares hayan repercutido sobre sus propios gastos la reducción de sus rentas disponibles, producida por los mayores impuestos15.

Si en el modelo introducimos la relación

T = T0 + tY,

distinguiendo en el total de impuestos ( T) su componente autónomo (T0) y el inducido de la renta, se tendrían, igualmente, las expresiones que se indican a continuación:

Y =

Y =

1

1 – b – d + m + t(b – m)

– (b – m)

1 – b – d + m + t(b – m)

G (a = T0 = i = X = 0)

T0 (a = i = G = X = 0)

observándose, de la misma manera, que el multiplicador del gasto continúa siendo, en valor absoluto, mayor que el multiplicador del impuesto, distinguiendo en este caso, como se ha visto, el impuesto autónomo del derivado de la renta.

En efecto,

1>

b_– m1 – b – d + m + t(b – m) 1 b – d + m + t(b – m)

siendo, como ya hemos dicho, 0 < b – m < 116.

Por otra parte, conviene llamar también la a tención respecto al menor grado de «re versibilidad» del g asto público en relación con una mayor flexibilidad del instrumento tributario. De este modo, nos encontramos frente al dilema planteado entre un instrumento de política estabilizadora más poderoso, pero, a la vez, más rígido (el gasto público) y un instrumento dotado de mayor fle xibilidad, pero menos operativo (la política trib utaria). Ese carácter poco «maleable» de las distintas par tidas del presupuesto puede comprobarse simplemente re- cordando la naturaleza de los diversos tipos de gastos públicos (pensiones, transferencias, consumo público, in-versiones y gastos fiscales), que las hace mayoritariamente poco propicias, en efecto, a su reducción.

14 Vid. Vinci, S., y Graziani, A.: Problemas y métodos de política económica, Vicens Vives, Barcelona, 1983, pág. 128.

15 Vid. Greffé, X.: Politique Economique, Económica, París, 1987, pág. 307 (pág. 359 de la edición en cas - tellano, ya citada).

16 Y, al contrario, si hubiéramos partido de un modelo más sencillo, que considerara las in versiones y e x- portaciones netas como e xógenas (I0 y X0, respectivamente, sin depender de la renta), los multiplicadores simples de los gastos públicos y los impuestos habrían sido, respectivamente, iguales a (1/1 – b) y a (– b/1 – b). Los usaremos en el próximo apartado para e xplicar el multiplicador del presupuesto equilibrado.


12.4. EL MULTIPLICADOR DEL PRESUPUESTO EQUILIBRADO

El conocido principio o teorema del multiplicador del presupuesto equilibrado ( the balanced budget multiplier) fue estudiado por Wallich, H. G., en 1944, y por Haavelmo, T., un año después, en su famoso trabajo publicado en la re vista Econometrica17.

Este teorema, de gran rele vancia en el campo de la política económica, trata de de- mostrar que un incremento en los gastos públicos financiado por un aumento de la misma cuantía en los impuestos provocará un efecto expansivo en el nivel de actividad económi- ca. Dicho con otras palabras, a pesar de estar equilibrado el presupuesto, el aumento de los gastos públicos no será neutral.

Supongamos que, partiendo de una situación inicial de equilibrio con un presupuesto equilibrado y con una propensión marginal al consumo de 0,80, el Gobierno decide reali- zar un gasto adicional de 1.000 millones de euros en construcciones escolares, financian- do dicho gasto mediante el aumento correspondiente de los impuestos sobre la propiedad rústica y urbana.

Haciendo uso de los multiplicadores simples de los gastos y de los impuestos,

1 1 2 y 1 –_b

21 – b 1 – b

respectivamente, puede verse con facilidad que el aumento del gasto da lugar a un incremento de la renta de 5.000 millones, mientras que el aumento de los impuestos pro voca una disminución de la renta de 4.000 millones. El efecto neto, pues, ha sido de 1.000 millones, es decir, de una cuantía exactamente igual a la v ariación del gasto público.

Gráficamente, esto puede ilustrarse en el diagrama de la Figura 12.1.En el punto de equilibrio macroeconómico E1, al que corresponde la renta de equili-

brio Y1 (para la que I + G = S + T), suponemos que el Gobierno aumenta los g astos pú- blicos en G, financiándolos con un T de igual cuantía. El punto de equilibrio se desplaza a E2, con un nivel de renta superior, Y2.

Obsérvese que este aumento de la renta ( Y2 – Y1) es igual al aumento e xperimentado por el g asto público ( B – A), dado que éste se añade directamente a la demanda pre via (I + G + G), mientras que el aumento de los impuestos reduce el ahorro pri vado enT(1 – b), siendo b la propensión marginal al consumo (parte de los ahorros se destinan a pagar los mayores impuestos), con lo que la función agregada de ahorro más impuestos sólo se desplaza a [ S + T + T – (1 – b)T ].

Analíticamente puede demostrarse el teorema empleando una v ez más el modelo ma- croeconómico ya estudiado18.

Y = C + I + G + Xn

C = a + b(Y – T)T = T0 + tYXn = X – m(Y – T)

17 Wallich, H. G.: «Income Generating Effects of a Balanced Budget», Quarterly Journal of Economics, noviembre, 1944; Haavelmo, T.: «Multiplier Effects of a Balanced Budget», Econometrica, octubre, 1945.

18 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit., págs. 548-550. Vid. también Barreiro, F. y otros:Macroeconomía intermedia, McGraw-Hill, Madrid, 1999, págs. 56-65.


b)

Y1 Y2 Y

FIGURA 12.1. El multiplicador del presupuesto equilibrado.

G = G0

I = I0

0 < b < 10 < t < 1

Sustituyendo las distintas ecuaciones en la ecuación de equilibrio contable se tendría:

Y = a + b(Y – T ) + I0 + G0 + X – m(Y – T )Y = a + bY – b(T0 + tY ) + I0 + G0 + X – mY + m(T0 + tY ) Y(1 – b + bt + m – mt) = a – bT0 + I0 + G0 + X + mT0

Y = _a –_b T_0_+ I_0 _+ G_0 +

X + m_T_0_ 1 – b + bt + m – mt

Diferenciando obtendríamos la expresión siguiente:

dY = _∂_Y_ dG + _

∂ Y_ dT∂G ∂G0

suponiendo constantes todas las demás v ariables, es decir,

1 –b + m

dY = 1 1 – b + bt + m – mt 2dG + 11 – b + bt + m –

mt

2dT0

y haciendo t = 0 (suponiendo que los impuestos aumentan sólo por la decisión de las au-

0

I + GA

I + G + GBE2

S + T + T – T(1 – b)

S + TS + T – T(1 –

IG S

E1

LA POLÍTICA FISCAL 424415toridades, como este teorema hace) tenemos:

2

H


dY = 1 1dG +

– b + m1 – b + m 1 – b + m 2dT0

La hipótesis de partida implica que se cumpla la condición

dG = dT = dT0

de donde

dY =

11 – b + m

1 – b + m 2dG dY = dG

con lo que se demuestra, efectivamente, que, aunque el aumento de los gastos v enga compensado por el aumento equi valente de los impuestos, tiene lugar una v ariación po- sitiva en los ni veles de renta de igual cuantía que el incremento inicial de los gastos públicos.

Hay, pues, una importante asimetría en el tratamiento de los gastos y de los ingresos impositivos del Gobierno, como instrumentos de política estabilizadora, en el marco del modelo keynesiano elemental.

12.5. LA EFICACIA DE LA POLÍTICA FISCAL: DEL ANÁLISIS TRADICIONAL A UNA PERSPECTIVA ACTUALIZADA

Al igual que procedíamos cuando analizábamos la eficacia de la política monetaria, vamos a comenzar empleando el esquema de las curvas IS-LM para estudiar la eficacia de la po- lítica fiscal, pese a sus inconvenientes ya destacados, aunque matizaremos posteriormente las conclusiones alcanzadas, ocupándonos de este tema desde otras perspectivas y a partir de otros instrumentos analíticos.

Partimos, de nuevo, de la relación básica

Y = C[Y – T(Y)] + I(i) + G [1]

y de la ecuación de equilibrio del mercado monetario

M = L1(i) + L2(Y) [2]

Diferenciando ambas ecuaciones se tendría:

dY = C'(dY – t dY ) + I'di + dG

o también

y

dY = c(dY – tdY ) + kdi + dG C' = c

[3]I' = k

dM = L'1 di + L'2 dY = 0 (M constante) [4]

3


de donde

_d_i_ = – _L_'2_ di = _

L_'2_ dY [5]dY L'1 L'1

Sustituyendo la expresión [5] en la [3] se obtendría:

dY = c(1 – t) dY – k _L_'_2

dY + dGL'1

es decir,

dY 1 – c(1 – t) + k _L_'_2

= dGL'1

y, despejando dY, se deduce la siguiente fórmula del multiplicador:

1dY =

1 – c(1 – t) + k _L_'2_

L'1

dG [6]

A través de esta expresión del multiplicador del gasto público puede v erse con facilidad que la ef icacia de la política f iscal depende del punto en que se inicie la acción o el cambio correspondiente en la función LM o, lo que es lo mismo, de la pendiente de ésta,–L'2/L'1, porque, según sea esta pendiente, así será el valor del multiplicador, y cuanto mayor sea éste, mayor será, obviamente, la eficacia de la política fiscal. En efecto, si la pendiente de LM toma su valor mínimo (tiende a cero, es decir, una LM muy horizontal), el multiplicador del gasto público tenderá a 1 /1 – c(1 – t), su valor máximo; si, por el contrario, la LM tuviera mucha pendiente (tiende a inf inito y, por tanto, es una LM muy vertical), el multiplicador tendería a cero, su valor mínimo.

Así, y como puede verse en la Figura 12.2, si se ponen en marcha unas determinadas medidas de política fiscal en un nivel bajo de producción (punto Y0), dado que en este pun- to la curva LM es relativamente plana, con una pendiente –L'2/L'1 cercana a cero, tendría lugar un aumento notable de la renta. Este aumento se deri varía del hecho de ser grande el multiplicador de la fórmula [6], como consecuencia de la escasa pendiente de la curv a LM 19, según acabamos de ver.

En el punto Y2 de la figura, por el contrario, la curva LM es casi vertical, con una pendiente –L'2/L'1 muy alta y, por tanto, un coeficiente multiplicador muy bajo.

En conclusión, pues, cabe afirmar que el efecto multiplicador de una media concreta de política fiscal dependerá de la pendiente de la curv a LM en el punto de equilibrio inicial. Así, por ejemplo, un aumento del gasto público pro vocará un mayor incremento de la renta si se parte de un ni vel de actividad alejado del pleno empleo y de tipos de interés reducidos. El incremento de la renta producido por dicho aumento del gasto público será de menor cuantía si se parte de una situación cercana al pleno empleo y con tipos de in - terés elevados.

19 Branson, W. H.: Macroeconomic Theory and Policy, edición en castellano del FCE, México, 1978, págs. 79-80 del original en inglés. Vid. también los artículos de Hicks, J. R., y Solow, R., recogidos en Calvo, A., y Galindo, M. A.: Lecturas sobre política fiscal, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1992, págs. 245-292.


i

Y0 Y1 Y2 Y3 Y

FIGURA 12.2. Eficacia de la política fiscal en el marco IS-LM.

La explicación puede encontrarse en el hecho de que, dada una oferta de saldos monetarios reales, a bajos niveles de tipos de interés y de renta hay una gran cantidad de saldos especulativos que, mediante una pequeña v ariación de i, pueden ser empleados para financiar un mayor nivel de transacciones y de renta.

Lo contrario sucede a altos ni veles de ( i, Y), ya que hay poco v olumen de saldos especulativos, por lo que un aumento de la demanda de dinero derivado de una renta crecien- te tan sólo daría lugar a un aumento del tipo de interés y a una reducción de la inversión20. A la hora de juzgar la ef icacia de la política fiscal es preciso tener también en cuenta,como se hacía en el Capítulo 11, al estudiar la política monetaria, el impacto o consecuencias de los lags o desfases que inevitablemente se producen.

En términos generales, cabe afirmar que el espacio de tiempo que transcurre entre el momento en que se tiene conciencia de la necesidad de adoptar una medida de política fiscal y el momento en el que esta última produce su efecto puede di vidirse en tres f ases o subperíodos (Figura 12.3)21:

a) En la primera f ase tiene lugar el reconocimiento o toma de contacto con el problema (recognition lag). Abarca el período de tiempo e xistente entre el momento en que surge la necesidad de la acción ( t1) y el momento en que dicha necesidad se reconoce y acepta de forma palpable ( t2). Así, por ejemplo, puede suceder que se haya iniciado una recesión económica v arios meses antes de que, de manera efectiva, se haya identificado y registrado su existencia.

20 Branson, W. H.: «Macroeconomic Theory and Policy», op. cit., pág. 80.21 Blinder, A. S.: Fiscal Policy in Theory and Practice, General Learning Press, 1973, págs. 22-23.

IS0

IS1

IS2

IS3


t1

t2 "Inside lag"

t3

"Outside lag"

t4

FIGURA 12.3. Los retardos temporales en la política fiscal.

b) Puede hablarse de una se gunda fase de ejecución, o de política ( policy or action lag), que es, obviamente, la que comprende desde el momento en que se reconoce la necesidad de la acción de tipo fiscal (la que denominábamos t2) hasta ese otro en el que la medida se aplica y la acción se ejecuta ( t3).

c) Lógicamente, una vez que la medida ha sido aplicada, se precisa un interv alo de tiempo para obtener en el momento t4, el efecto deseado, ya que la economía responde tan sólo de manera gradual. A este nuevo período se le denomina «desfase externo» (outside lag).

Sin necesidad de profundizar demasiado en el análisis, puede comprobarse que esta ter- cera fase (t3t4) es siempre más corta cuando se trata de un instrumento f iscal que cuando se trata de una medida de tipo monetario. En efecto, una variación del gasto público o de los impuestos sobre las rentas de las personas físicas causa un impacto notablemente más inmediato que el deri vado de un cambio en el v olumen de disponibilidades líquidas. Por el contrario, el retraso que implica la se gunda fase (t2t3) es, con toda seguridad, más dila- tado en el caso de cualquier medida de política f iscal que en el de una acción de tipo monetario.

Es fácil comprender que una decisión que afecte a la estructura o al funcionamiento del sistema fiscal o del gasto público necesita un período de maduración hasta que pueda hacerse operativa, que es, indudablemente, superior al que se necesitaría para hacer efectiva cualquier medida de política monetaria, como, por ejemplo, una actuación determinada en el mercado abierto o una modificación del volumen y/o de las condiciones del re- descuento.

"policy lag"

"recognition lag"66

1 2


Recordemos, en este sentido, que las decisiones que afectan a los ingresos y gastos pú- blicos han de ser aprobadas por el P arlamento, que es quien, mediante las correspondientes leyes, aprueba los presupuestos públicos anuales y quien debe aprobar, igualmente, los cambios en el contenido de éstos, y, aunque lo haga por vía de ur gencia, siempre necesita un período de tiempo prolongado, superior, en todo caso, al que precisan las autoridades monetarias para tomar sus decisiones.

Lo mismo sucede habitualmente con el retraso de la f ase primera, t→

t , puesto que lainformación disponible sobre las magnitudes monetarias y f inancieras suele ser más rápi- da, de hecho, que la existente sobre las magnitudes reales, que son las verdaderamente sig- nificativas para la política f iscal.

Al analizar la eficacia y la capacidad operativa de la política fiscal es preciso, por otro lado, tener en cuenta no sólo el v olumen de los gastos globales y de los ingresos impositivos, sino también la composición y estructur a de los mismos, como ya se ha e xpuesto.

Es evidente que determinados tipos de gastos públicos pueden afectar más inmediata y positivamente al volumen de empleo. Tal es el caso, por ejemplo, de la inversión en in- fraestructura y equipamiento social. Otro tipo de gastos puede, sin embargo, tener un impacto más acusado sobre los procesos inflacionistas: ése podría ser el caso de g astos en inversiones públicas realizados en sectores con fuerte grado de monopolio, con el fin de influir en la formación y determinación de los precios.

Por el lado de los ingresos trib utarios, igualmente, hay unanimidad respecto a la necesidad de considerar la forma en que la car ga fiscal se distribuye entre sus componentes directos e indirectos. Ello es de gran transcendencia, ya que los efectos macroeconómicos son diferentes —o pueden serlo— se gún los cambios de las tasas trib utarias afecten a los impuestos directos o a los indirectos.

Así, por ejemplo, recuérdese el principio, generalmente admitido, de que los impuestos indirectos ejercen un impacto deflacionario real mayor que el que producen los impuestos directos22.

De la misma manera, para que la política fiscal sea eficaz, habrá de cumplir también diversas condiciones 23:

1. Que no se concentre en un solo objetivo macroeconómico, sino que tenga en cuenta la diversidad de metas propuestas por las autoridades.

2. Una adecuada coordinación entre los distintos ni veles administrativos de aplica- ción de estas medidas:

— Administración central.— Administración local.— Administración regional.

3. Que no haya una fuerte oposición de los ciudadanos a estas medidas.4. Una adecuada selección en cada momento de las medidas idóneas de la política

fiscal, de entre las que están al alcance de las autoridades.

22 Un estudio tradicional de los efectos comparativos de los impuestos sobre la renta y sobre el consumo en la producción, el empleo y los precios puede encontrarse en el libro de Peacock, A., y Shaw, G. K.: The Econo- mic Theory of Fiscal Policy, George Allen & Unwin Ltd., 1976, págs. 70-73. Véase, asimismo, Shaw, G. K.: In- troducción a la Teoría de la Política Macroeconómica, ICE, Madrid, 1974, págs. 182-187, y Fisher, D.: Mone- tary and Fiscal Policy, The McMillan Press Ltd., Londres, 1988.

23 Vid. Fernández Díaz, A., y otros: Curso de..., op. cit.., pág. 559; y Rojo, L. A.: Renta, precios balanza de pagos, Alianza, Madrid, 1979, pág. 483.


5. Dada la complejidad de cualquier sistema y situación económica, se exige una adecuada complementariedad entre la política f iscal y otras medidas de política económica.

6. Que esta política se aplique a tra vés de un sistema f iscal eficiente, eficiencia que depende, entre otros factores, de los siguientes:

— La composición sectorial del PIB: pues los costes de la recaudación son mayores en ciertos sectores económicos (agrario) que en otros (industria, comer- cio exterior...), por lo que, en países eminentemente agrarios, los sistemas tri- butarios tenderán a ser menos ef icientes.

— El nivel de desarrollo económico: pues los procedimientos y tecnología para la recaudación serán más ef icientes en los países más desarrollados.

— El grado de urbanización, porque los costes de la recaudación son menores en las zonas urbanas que en las rurales.

— La inestabilidad y la polarización políticas: en un marco políticamente inesta- ble y polarizado, las autoridades no se preocupan de mejorar la ef iciencia del sistema f iscal porque no esperan apro vechar los benef icios de esa reforma, dado que no tienen clara su reelección 24.

Sin embargo, el tema de la ef icacia de la política f iscal no puede agotarse, desde una perspectiva actualizada, con las anteriores referencias al análisis IS-LM, a sus retardos temporales implícitos, al «efecto estructura» de los ingresos y gastos públicos y a estas últimas condiciones, sobre todo cuando tenemos en cuenta que, a lo largo de las últimas décadas, no sólo ha disminuido la conf ianza en su capacidad para lograr objeti vos macroeconómi- cos, sino que una parte signif icativa de la literatura especializada 25 ha llegado a creer, incluso, que su utilización provoca un claro impacto desestabilizador 26.

Para profundizar en este ámbito, vamos a ocuparnos a continuación de los recientes desarrollos producidos en la teoría de la política fiscal, tratando así también de conseguir una perspectiva más actualizada de la misma y de sus posibilidades reales de contrib uir efi- cazmente a la consecución de los principales objeti vos macroeconómicos.

Para alcanzar esta perspecti va, vamos a comenzar señalando 27 que para ello es necesario tener en cuenta los siguientes hechos, que la han v enido afectando hace aproximadamente tres décadas, a algunos de los cuales ya nos hemos v enido refiriendo en capítu- los anteriores, con carácter general:

a) Debe ser encuadrada en un marco muy distinto de aquel en el que se formuló inicialmente: desde hace tiempo no se trata sólo de lograr el pleno empleo, sino que

24 Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política monetaria y política f iscal, Pirámide, Madrid, 1998, págs. 228-229.25 Vid. Blinder, A. S., y Solow, R. M.: «Does Fiscal Polic y Matter?», Journal of Public Economics , n.º 2,

noviembre, 1973, y Peacock, A. T., y Shaw, G. K.: «Is Fiscal Policy Dead?», Banca Nazionale del Lavoro Quar- terly Review, junio, 1978, trabajos cuyos títulos son ya de por sí claramente significativos de esta crisis de la po- lítica fiscal.

26 Vid. no obstante, para un análisis más optimista y actualizado, el trabajo empírico para di versos países (EEUU, Japón y los cinco grandes de la UE) de Marín, J.: «Efectos estabilizadores de la política f iscal», Bole- tín Económico del Banco de España, abril, 1997, págs. 103-110, en el que se encuentran esos efectos como significativos en todos ellos, sobre todo por la vía de los g astos.

27 De acuerdo con Fuentes Quintana, E.: «La política presupuestaria del sector público y la estabilidad eco- nómica a corto plazo: situación actual», en la obra colectiva El sector público en las economías de mercado, Es- pasa-Calpe, Madrid, 1979, págs. 486-500.


existen otros objetivos económicos fundamentales, ya estudiados, de carácter in- compatible en ocasiones. Al mismo tiempo, se cuenta también con otros instrumentos, con los que la política fiscal debe coordinarse y a los que, a veces, debe- rá subordinarse.

b) El paro e xistente en los últimos tiempos no es sólo el que denominamos paro«keynesiano», provocado por una demanda agre gada insuficiente, y para luchar contra el cual nació la política f iscal; también es distinta la inflación, además de que la coexistencia, en ocasiones, de tasas elevadas y a v eces crecientes, de ambos contrasta con la situación en épocas anteriores.

c) Las características a las que responde desde hace aproximadamente treinta añosel funcionamiento de las economías mixtas han limitado la aplicabilidad de la po- lítica presupuestaria y han agudizado el coste de las políticas monetarias y f iscales en la dirección de la demanda efectiva. La política de rentas puede ser, en este sentido, un complemento adecuado para hacer más reconciliables menor inflación y menor paro28.

d) La sustitución del sistema monetario internacional de tipos de cambio fijos por el de tipos más flexibles supuso una limitación adicional para la política fiscal y para las demás políticas de control de la demanda, cuya superación parece e xigir una política de balanza de pagos como instrumento económico adicional 29.

e) Además de la e xistencia de los lags, a los que ya nos hemos referido, una nueva limitación de la política f iscal se produce por el comportamiento de los políticos y funcionarios encar gados de su elaboración y aplicación, que pueden v er en- frentado el interés general de la colecti vidad con el suyo propio, como ya vimos en el Capítulo 330.

28 De su estudio vamos a ocuparnos en el Cap. 9.29 Debe tenerse también en cuenta, en este sentido, que la acusada internacionalización de las economías na-

cionales en los últimos años ha aumentado, lógicamente, la preocupación en cada país por las medidas de polí - tica fiscal (y económica en general) en el resto del mundo. P ara profundizar en este campo, vid. Calle, R.: Polí- tica Fiscal. Sus dimensiones internacionales, AC, Madrid, 1994, y Frenkel, J. A. (ed.): International Aspects of Fiscal Policies, University of Chicago Press, Chicago, 1988. En el campo más concreto de la UE, vid. Calle, R.: Política Fiscal y Unión Europea, AC, Madrid, 1995.

30 Son muy numerosos, en este sentido, por ejemplo, los modelos que abordan los determinantes políticos del déficit público, como los de la Public Choice (la ausencia de limitaciones constitucionales es la causa de que los gobiernos de las democracias modernas incurran en un sesgo hacia el déf icit público); los modelos de inestabilidad política y gobierno descentralizado; los de utilización estratégica de la deuda pública por parte de los gobiernos (a tra vés de la emisión de deuda los gobiernos tienen capacidad para influir sobre el escenario eco- nómico-financiero que heredarán sus sucesores en el poder; por ejemplo, comprometiendo impuestos futuros en el pago del servicio de la deuda, el Gobierno actual condiciona el g asto de gobiernos posteriores); modelos del ciclo político-económico (los gobiernos reducen los impuestos y/o incr ementan el gasto antes de las elecciones con la finalidad de mostrar su competencia a los elector es); modelos de redistribuciones intergeneracionales (la deuda pública provoca redistribuciones intergeneracionales si la generación viva hace recaer la carga de la deuda sobre las generaciones futuras y , como es precisamente aquélla la que v ota, si es egoísta, apoyará las políti- cas que desplazan la carga de la imposición hacia el futur o); y modelos basados en los efectos de las instituciones presupuestarias (la posición de fuerza del presidente del Gobierno o del ministro de Economía en las negociaciones dentro del propio ejecuti vo, los límites, o la ausencia de los mismos, a las enmiendas parlamen- tarias al presupuesto, el tipo de votación, la transparencia del presupuesto y la fle xibilidad en el proceso de eje- cución de éste son algunos de estos elementos a consider ar en la v aloración de la incidencia de estos f actores institucionales sobre las políticas f iscales y, en concreto, sobre la cuantía del déf icit público).

Vid. Corsetti, G., y Roubini, N.: «Tax Smooothing Discretion Versus Balanced Rules in the Pr esence of Po- litically Motivated Fiscal Déficit: The Design of Optimal Fiscal Rules for Europe after , 1992», Centre for Eco- nomic Policy Research, Discussion Paper, n.º 682, 1992; Alesina, A., y Perotti, R.: «The Political Economy of


f) ) Para calcular el impacto de cualquier medida fiscal no sólo hay que considerar sus efectos iniciales, sino también las consecuencias últimas que se deri van de su f i- nanciación, lo que nos debe llevar al análisis de los «efectos monetarios y efectos riqueza» que se derivan de las medidas f iscales, es decir, a las relaciones política fiscal-política monetaria, en las que nos detendremos en el próximo apartado.

g) El gran peso (supere xpansión) que ha alcanzado en los últimos tiempos la inter- vención del sector público en las economías más desarrolladas, insospechable al comienzo del proceso de desarrollo de la teoría de la política f iscal, imputado en gran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades en este ámbi- to3l y que ha tenido efectos económicos negativos, que han llevado en los últimos tiempos a prestar una gran atención a la reforma del sector público y a la reduc- ción de su tamaño 32.

Este nuevo «marco» de aplicación de la política f iscal ha hecho, como antes dijimos, que disminuya la confianza en su capacidad para lograr los objetivos macroeconómicos y que, incluso, se haya llegado a pensar que puede ejercer un impacto desestabilizador. Más concretamente, de acuerdo con Peacock, A., y Shaw, G. K.33, la política fiscal ha visto sus- tancialmente modificado su f avorable status tradicional, basado en la teoría k eynesiana, como consecuencia de:

1. Los trabajos teóricos, de los autores monetaristas especialmente, sobre los determinantes del comportamiento del consumidor , apoyados en in vestigaciones em- píricas, que cuestionan la medida en que el consumo es función de la renta disponible, haciéndole depender más bien de la riqueza y de la renta permanente.

2. El ataque, más severo aún, de quienes (sobre todo, de nuevo, los monetaristas) cri- tican los modelos k eynesianos por centrarse sólo en los efectos inmediatos de la política fiscal (su efecto multiplicador y el efecto estructura, estudiados en epí- grafes previos), olvidando otras consecuencias (efectos monetarios y riqueza, que estudiaremos a continuación) que podrían «desplazar» ( crowd-out) a aquéllos.

3. El propio enfoque poskeynesiano sobre el crecimiento y el desarrollo económico, que ha reducido la relevancia de la política fiscal como instrumento estabilizador, al considerar que en los países menos desarrollados ha mostrado poco efecto, sobre todo cuando sus desequilibrios son acusados y el paro v a unido a fuertes tasas de incremento de la población 34.

4. Los modelos neoclásicos, al mismo tiempo, que concluyen que el crecimiento eco- nómico equilibrado tiende a sus tasas naturales, como vimos al estudiar la stag-

Budget Deficits», IMF Staff’ Papers, vol. 42, n.º 1, 1995, págs. 1-31 (versión en castellano en Hacienda Púb lica Española, n.º 68, págs. 237-254); y Erias, A., y Sánchez, J. M.: Política..., op. cit., págs. 219-224.

31 Vid. Beck, M.: «The Expanding Public Sector: Some Country Evidence», National Tax Journal, vol. 29, n.º 1, 1979; Inman, R. P.: «The Economic for Limits to Government», American Economic Review, vol. 72, n.º 2, mayo, 1982, págs. 176-183; Musgrave, R. A.: «When is the Public Sector too large», en Why Governments Grow. Measuring Public Sector Sice , editado por Ch. Lewis Taylor, Sager Publications, California, 1983, págs. 50-59 y «Excess bias and the nature of b udget growth», Journal of Public Economics , vol. 28, n.º 3, diciembre, 1985, págs. 287-308, y Libeck, J. A., y Henrekson, M. O. (eds.): Explaining the Growth of Go vernment, North-Ho- lland, Amsterdam, 1988.

32 De la que nos ocuparemos en el último apartado de este capítulo con detalle.33 «Is Fiscal Policy Dead?», op. cit., págs. 116-117. Vid. también Calle, R.: «La revisión de la política f is-

cal tradicional: una síntesis», Hacienda Pública Española, n.º 86, 1984, pág. 25.34 Vid. Eichmer, A. S.: Economía postkeynesiana, Blume, 1984.


flation, determinadas sólo por el incremento de la población y el progreso técni- co, asignan un papel mínimo a la política f iscal.

En definitiva, por tanto, se ha producido un claro empeoramiento de ese status tradicional de la política fiscal, justificado por estos ataques, fundamentalmente de autores monetaristas, que se unen a su menor eficacia efectiva ante situaciones de inflación con paro y a la consiguiente «caída en desgracia» de la teoría económica k eynesiana que la sus- tentaba.

Para enfrentarse a este «marco general», en el que la política f iscal se ha v enido de- senvolviendo a lo lar go de los últimos años, y a las dif icultades que su propia e xistencia implica, la literatura especializada ha intensif icado sus esfuerzos en muy di versos aspectos teóricos, que podemos resumir en los siguientes35: la restricción presupuestaria del Go- bierno, el efecto crowding-out, el problema de las expectativas racionales y las aportaciones de la Nue va Escuela de Cambridge y de la Economía de la Oferta, además de la intensificación del ya viejo debate normas versus discrecionalidad en la política f iscal36.

Para cumplir nuestro objetivo ya enunciado de alcanzar esa perspectiva actualizada de la política f iscal, deberemos también nosotros ocuparnos de esas principales cuestiones teóricas objeto desde hace tiempo de debate, surgidas para dar mayor operati vidad y actualidad a este instrumento de la política económica.

35 Vid. la obra colectiva Current Issues in Fiscal Policy, Ed. Martin Robertson, Oxford, 1979, especialmente su «Prólogo», de S. T. Cook y P. M. Jackson, y el trabajo de Artis, M. J.: Recent Developments in the Theory of Fiscal Policy: a Survey.

36 El ya viejo debate entre las normas, versus la discreción, al que en diversas ocasiones nos hemos referido en esta obra, se ha revitalizado, en efecto, en los últimos tiempos, como consecuencia de dos f actores relevantes e interrelacionados. Por una parte, la superexpansión antes resaltada en los sectores públicos de las eco- nomías más desarrolladas, que se imputa en gran medida a las interv enciones discrecionales de las autoridades. Por otra parte, la intensificación de las críticas a las políticas discr ecionales de dirección de la demanda y las conclusiones alcanzadas sobre la inef icacia de las políticas económicas discr ecionales, en general, y de las po- líticas fiscales discrecionales, en particular.

La polémica ha lle vado a algunos autores a defender di versos procedimientos que limiten esa super expan- sión de los sectores públicos. Incluso se ha lle gado a la solución e xtrema de proponer normas de rango consti- tucional de equilibrio presupuestario. Ahora bien, otros especialistas ratifican la opinión tradicionalmente aceptada de quienes sustentan que ante el debate normas, versus discreción, no existe una respuesta concluyente.

En el campo específico de la política fiscal, y a pesar de la diversidad de posiciones doctrinales al respecto, no faltan quienes siguen defendiendo con énf asis la tesis mantenida durante lar go tiempo de que no puede re- nunciarse a la política fiscal discrecional para conseguir los objetivos económicos perseguidos por las autoridades nacionales, máxime cuando se reconoce, además, la eficacia limitada de los denominados estabilizadores fiscales automáticos, a la que ya nos referimos.

En definitiva, la aparente contradicción entre la preferencia que a v eces se da a las normas como procedimiento para controlar la e xpansión y regular el comportamiento discrecional del sector público, por un lado, y la defensa de políticas discrecionales para el logro de los objetivos económicos, por otro, podría resolverse adop- tando un planteamiento que combine ambas posiciones. Y así, las normas podrían usarse para delimitar el campo de actuación del sector público, debiendo aplicarse dentro de ese campo las políticas discrecionales necesa- rias para el logro de los objetivos económicos. Dicho de otra forma, cabe propugnar con carácter general políticas discrecionales controladas para impedir, precisamente, que el abuso en la utilización de dic has políticas provo- que distorsiones y estrangulamientos en el funcionamiento del sistema económico.

Vid. Calle, R.: Política fiscal. Normas versus discreción, AC, Madrid, 1992, págs. 251-252. Vid. también Bu- chanan, J. M.; Rowley, Ch. K., y Tollison, R. D. (eds.): Déficit, Basil Blackwell, Nueva York, 1987. Blinder, A. S.: The Rules versus Discretion Debate in the Light of Recent Experiences , Weltwits-schaftliches Archiv, Band. 123, Halt 3, 1987, págs. 399-414. Boorsma, P. B.: «Rules versus Discretion in Fiscal Polic y. Some Critical Re- marks on a Discussion», en Public Finance and Steady Economic Gr owth, International Institut of Public Fi- nance, Buenos Aires, 1989, págs. 183-186, y Klein, D. B.: «The Microfoundations of Rules versus Discretion», Constitutional Political Economy, vol. 1, n.º 3, 1990, págs. 1-19.


A la influencia, no obstante, de las expectativas racionales sobre la política económi- ca nos hemos referido ya en este manual37 por lo que nuestro análisis debería centrarse bá- sicamente en los demás temas citados 38. Ahora bien, dado que, como comprobaremos al exponerlos, en mayor o menor medida se ref ieren todos ellos a las relaciones política f iscal-política monetaria, es decir, a la política mixta, dejaremos su estudio para el próximo apartado, que dedicamos monográficamente a esta última 39.

12.6. POLÍTICA FISCAL Y POLÍTICA MONETARIA

Se trata ahora, pues, de centrar nuestro análisis en lo que se denomina «política mixta» fiscal-monetaria, entendida como una adecuada combinación de medidas de uno y otro tipo para el logro de los grandes objeti vos macroeconómicos.

Tradicionalmente, esta política mixta se ha considerado de una forma muy distinta a la que entendemos se emplea y debe emplearse hoy. En ese análisis tradicional, mucho se ha escrito y polemizado en torno al alcance y posibilidades de la política monetaria y de la política fiscal como instrumentos para el logro de la estabilidad o del crecimiento eco-nómico, pero siempre considerándolas como independientes, a través, sobre todo, del aná- lisis IS-LM convencional y como posibilidades alternativas, más o menos eficientes, según los casos, de conseguir alguno de los objeti vos macroeconómicos propuestos.

En ese debate tradicional han participado, sobre todo, una vez más, las tesis monetaristas y las k eynesianas: frente al apoyo de estas últimas a la ef icacia de la política f iscal como instrumento básico para combatir el paro in voluntario y estimular el crecimiento económico, metas consideradas fundamentales por estos autores, la reformulación de la teoría cuantitativa del dinero, asociada de manera especial al nombre de Milton Friedman, aparece como una teoría rival del análisis keynesiano convencional, cuya crítica principal a la política fiscal se concreta en el hecho de que, cuando esta última opera independien- temente del stock de dinero, tiene poco o ningún efecto; o, lo que es lo mismo, la políti- ca fiscal ejerce su impacto a tra vés de las repercusiones inducidas sobre las condiciones del crédito en el mercado de capitales, lo cual cae dentro o forma parte de la política monetaria, que es el instrumento v erdaderamente eficaz para controlar la inflación, objetivo básico de la política estabilizadora, en opinión de esta escuela de pensamiento económico.

Respecto a esta polémica, las investigaciones teóricas y empíricas distan mucho de ser concluyentes, aunque existen desde hace tiempo numerosos e interesantes tratados y en- sayos40, en algunos de los cuales se pone de manif iesto la convergencia de ciertas ideas, en principio contrapuestas, por parte de autores eclécticos que, por lo que se refiere en con-

37 En el Capítulo 7, al que simplemente nos remitimos ahora.38 Nos remitimos a la nota (36) para una referencia suf iciente al último de ellos.39 A las ideas de las dos Escuelas antes citadas, sin embargo, menos importantes ho y que en los años se-

tenta, no nos referiremos en este manual. Vid. un resumen de las mismas en Fernández Díaz, A.; Rodríguez Sáiz, L.; Parejo Gámir, J. A.; Galindo, M. A., y Calvo, A.: Política monetaria: su eficacia y enfoques alternati- vos, AC, Madrid, 1999, tomo II.

40 Vid. Johnson, H. G.: Further Essays in Monetary Economics , George Allen & Unwin, 1972. Stein, J. L. (ed.): Monetarism, North-Holland, 1976. Chick, V.: The Theory of Monetary Policy, Gray-Milis Publishing Ltd., Londres, 1973. Nobay, A. R., y Johnson, H. G.: «Monetarism: a Historic-Theoretic Perspective», Journal of Eco- nomic Literature, junio, 1977. Cuthbertson, K.: Macroeconomic Policy. The New Cambridge, Keynesian and Mo- netarist Controversies, MacMillan, Londres, 1979. Chrystal, K. A.: Controversies in Macroeconomics, Allan Pub,P. Oxford, 1983. Irastorza, J.: «Guía del monetarismo», Papeles de Economía Española , n.º 28, 1986, págs. 174-187. Gámir, L.: «¿Es usted posk eynesiano o neoclásico?», Información Comercial Española, junio, 1983; Friedman, B. y Hahn, Handbook of Monetary Economics , Elsevier, 2000, entre otras muchas publicaciones.


creto a la política mixta, hicieron importantes esfuerzos por lograr, cuando menos, una mejor coordinación entre las políticas f iscal y monetaria.

Aunque, como señalaba el profesor Fuentes Quintana 41, «afirmar que la política estabilizadora tiene que ser mixta no apacigua los ánimos e xcesivamente, puesto que el problema de la mezcla y los papeles de ambas políticas en ella subsisten», sin embargo, desde esta perspectiva ecléctica tradicional podía contarse con dos proposiciones de general aceptación: negar la v alidez de las posturas e xtremistas y e xcluyentes y af irmar las dif i- cultades de la política monetaria como arma estabilizadora ante una generalizada y com- prometedora situación de la balanza de pagos.

Entre las principales aportaciones a esta consideración, que venimos denominando tradicional, de la política mixta hemos de citar la postura de la «síntesis neoclásica», o keynesianismo, de comienzos de los años sesenta 42; el modelo de Mundell, R., de 196243, en el que, partiendo de tipos de cambio f ijos, entre otros supuestos, este autor llega por vez primera44 a la conclusión de que las políticas fiscal y monetaria pueden usarse ambas como activas, con similar importancia y en sentidos opuestos, buscando una de ellas el pleno empleo y promo viendo la otra la estabilidad de los precios, y, más concretamente, que una política estabilizadora apropiada requiere que la primera se encamine al logro del equilibrio económico interno y la se gunda al externo, provocándose efectos negativos en caso contrario; y el enfoque del propio Mundell en la Conferencia Internacional de Bolonia de 1971, en el que cambia su planteamiento pre vio (aunque mantiene el carácter acti vo y la similar relevancia de los dos instrumentos): considerando ambas políticas independientes, mantiene que45 «para una economía cerrada, usaríamos instrumentos monetarios para afectar objetivos monetarios e instrumentos reales para afectar objeti vos reales. Utilizaríamos dinero escaso en orden a controlar la inflación y una política presupuestaria fácil en orden a reducir el desempleo cuando ambos ocurren simultáneamente».

Como dijimos anteriormente, al comenzar este apartado, la consideración de la políti- ca mixta en los últimos años es bastante diferente, y lo más característico de esta nue va perspectiva de la consideración conjunta de las políticas fiscal y monetaria, como también hemos apuntado ya, es el carácter activo de ambas (a las que se les da similar relevancia), así como el énfasis en los efectos monetarios y riqueza de la primera, lo que supone, como de inmediato comprobaremos, que ambas son consideradas interdependientes, y ello implica que los efectos de una dependen fuertemente de la intensidad y el sentido de la otra. Conectando con lo e xpuesto en el apartado anterior sobre la perspecti va actual de la política fiscal, debemos estudiar, entonces, diversas aportaciones teóricas rele vantes apa-

41 Política fiscal en acción, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, 1971.42 Este keynesianismo, centrado en la Administración Kennedy norteamericana, algunos de cuyos represen-

tantes (Tobin, Gordon, Ackley y Heller) formaron parte de su Consejo de Asesores Económicos, seguía defendiendo un papel cla ve para la política f iscal, pero combinada con un mayor recurso a la política monetaria, es decir, una «policy mix», o conjunto de acciones f iscales y monetarias, combinadas en distintas pr oporciones y formas, para conseguir los mismos objetivos, sobre todo el crecimiento económico potencial del pleno empleo. Vid. «Friedman versus Keynes», Información Comercial Española, enero, 1969.

43 Mundell, R. A.: «The Appropiate Use of Monetary and Fiscal Policy for Internal and External Stability»,IMF Staff Papers, vol. IX, marzo, 1962.

44 Tanto en el pensamiento clásico como en el keynesiano previo, la política fiscal y la política monetaria se solían contemplar como si operaran en la misma dirección, es decir, aplicando ante la inflación unas políticas fiscal y monetaria restricti vas y procurando en f ases de desempleo una política fácil o e xpansiva, tanto fiscal como monetaria, y siempre con claro predominio de una sobre otra, cuando no desprecio de alguna de ellas, como acabamos de ver.

45 Mundell, R. A., y otros: «Options in Therapy: the Role of Fiscal and Monetary Polic y», publicado en el libro Inflation as a Global Problem (R. Hinshaw, ed.), John Hopkins University Press, 1972.


recidas en las tres últimas décadas fundamentalmente, objeto todavía hoy de análisis y debate, y que ya entonces citamos (restricción presupuestaria del Gobierno, efecto crowding- out, etc.), para obtener, como ahora deseamos, una visión global, completa y actualizada de las políticas monetaria y f iscal consideradas conjuntamente.

12.6.1. La restricción presupuestaria del Gobierno

Una restricción presupuestaria significa que ningún agente económico, en este caso el Go- bierno, puede gastar más recursos que aquellos de los que puede disponer . Podemos ex- poner entonces la restricción presupuestaria del Gobierno, en su visión más elemental, de la forma siguiente46:

G – T(Y ) = M + DP

lo que signif ica que el Gobierno sólo puede g astar ( G) recursos obtenidos vía impuestos (T ), apelación al Banco Central ( M ) o emisión de deuda pública, interna o e xterna (DP), y esta restricción es permanente, puesto que cualquiera de sus componentes sólo podrá modificarse si al menos uno de los demás lo hace también.

Las combinaciones de estos cambios ofrecen precisamente distintas posibilidades de política económica, como puede verse en el Cuadro 12.1.

La principal aportación de esta restricción presupuestaria del Gobierno, como puede comprobarse en este cuadro y en lo dicho sobre ella hasta ahora, es que nos permite en-

CUADRO 12.1. Distintos tipos de política estabilizadora a partir de la restricción presupuestaria del Gobierno

Variables que cambian

Variables que permanecen

constantesTipo de política estabilizadora

G = T DP = M = 0 Gastos públicos adicionales financiados por mayo-res impuestos.

M = DP G – T = 0 Operaciones de mercado abierto.

G – T = M DP = 0 Déficit público f inanciado con creación de dinero(o superávit más retirada de liquidez).

G – T = DP M = 0 Déficit público f inanciado con emisión de deudapública (o superávit más amortización de fondospúblicos).

G – T = M + DP — Déficit público financiado con creación de dinero yemisión de deuda pública (o superávit con r etiradade liquidez y amortización de v alores públicos).

46 Vid. Calle, R.: «Los recientes desarrollos en la teoría de la política f iscal: una síntesis», Revista de Eco- nomía Política, n.º 85, mayo-agosto, 1980, pág. 44 y ss.

5


fatizar la interdependencia de las políticas fiscal y monetaria, es decir, los aspectos financieros de la primera de ellas, lo que nos lle va, necesariamente, a la consideración de los antes citados efectos monetarios y riqueza que se deri van de su manejo.

Esta restricción pone claramente de manif iesto, entonces, que el déficit público, ade- más de su impacto inicial, sobre la producción o renta nacional, vía multiplicador, tam- bién puede afectar al stock monetario y a la riqueza de los agentes económicos, lo que se comprueba al analizar su forma de f inanciación.

Esta importante aportación nos señala, pues, frente a la visión k eynesiana tradicional de que el multiplicador de la política f iscal es independiente de su forma de f inanciación, que hay que considerar esos efectos monetarios y riqueza, que pueden compensar incluso el efecto positivo inicial sobre la renta. Es decir , no podemos seguir manteniendo, en tér- minos del análisis Hicks-Hansen, que las funciones IS y LM son independientes y, como antes señalábamos, hay que profundizar en la interdependencia de las políticas fiscal y monetaria.

Introduzcamos esta restricción presupuestaria, entonces, para superar las limitaciones de nuestro análisis de la ef icacia de las políticas f iscal y monetaria, efectuado con ante- rioridad47 sobre la base precisamente del marco IS-LM, en este tipo de análisis 48.

Para ello, recordemos que en él partíamos de las ecuaciones siguientes, representati- vas del equilibrio real ( IS) y monetario ( LM):

Y = C [Y – T(Y )] + I(i) + G [1]

M = L1(i) + L2(Y) [2]

Diferenciábamos ambas, obteniendo

C' = c > 0

dY = c(dY – t dY ) + k di + dG I' = k < 0

[3]

dM = L'1 di + L'2 dY [4]

Al ocuparnos de estudiar en este marco la eficacia de la política fiscal, recuérdese tam- bién que en el apartado anterior suponíamos que el aumento del gasto público ( dG) no se traducía en variaciones en la cantidad de dinero, con lo que hacíamos dM = 0 (la política fiscal expansiva independiente de la forma de f inanciación del aumento de los gastos pú- blicos y, por tanto, de la política monetaria), obteniendo un valor del multiplicador

dY =1

1 – c(1 – t) + k _L_'2_

L'1

dG [5]

Si consideramos ahora, a partir de la restricción presupuestaria del Gobierno, que el aumento de los gastos públicos se financia, en todo o en parte, con créditos del Banco Cen-

47 En nuestros Apartados 11.6 y 12.5. Recuérdese que, al criticar en el Capítulo 11 este tipo de análisis, ésta era una de las objeciones fundamentales que le hacíamos y que ahor a estamos tratando de superar.

48 Vid. Fernández Díaz, A.; Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de..., op. cit., págs. 572-575.

12

4


tral al Tesoro Público, es decir, con expansión monetaria (dM 0), el aumento producido en la cantidad de dinero e xistente en el sistema sería

dM = p(dG – dT ) = p(dG – tdY ), [6]

siendo

T = T0 + tY y r “ 1

Es decir, dT = tdY, suponiendo que las autoridades no aumentan discrecionalmente el componente autónomo de los impuestos ( dT0 = 0).

Igualando ahora las expresiones [4] y [6] tenemos:

dM = L'1 di + L'2 dY = p(dG – tdY )

y, despejando di,

di = _r_d G – r_t_d_Y – L_'2_d_Y_

L'1

expresión que sustituimos en la [3], resultando

kdY = c(1 – t) dY +

L'1

[ r dG – rt dY – L'2 dY ] + dG

Operando queda:

dY 31 – c(1 – t) +

k_ (rt + L' ) = 1 + _k_r_ dG

dY =

L'1

1 + _k_r_

L'1k

1 L' 2

dG [7]

1 – c(1 – t) +L'1

(rt + L'2)

Si comparamos ahora las expresiones [5] y [7] vemos claramente que el multiplicador obtenido en esta última (considerando el dM provocado por la financiación del dG, es decir, el contenido de la restricción presupuestaria del Gobierno) es superior al multiplicador de la primera (donde suponíamos dM = 0)49.

Esto supone que un determinado aumento de los gastos públicos ( dG) producirá un efecto expansivo sobre la renta (y sobre el ni vel general de precios) superior al pretendi-

49 Comprobamos también, a partir de esta misma comparación, lo que decíamos al principio respecto a que el multiplicador de la política fiscal no es en realidad independiente de la forma de financiar los gastos públicos, y respecto a que las políticas f iscal y monetaria están interrelacionadas, sin que puedan considerarse de forma

LA POLÍTICA FISCAL 439415aislada e independiente. También comprobamos (y en nuestro análisis gráfico inmediato lo veremos con más detalle y claridad) lo que dijimos al criticar el marco IS-LM convencional: las funciones de equilibrio real ( IS) y de equilibrio monetario ( LM) no son independientes.


do por las autoridades inicialmente, sin considerar la restricción presupuestaria del Go- bierno, como puede verse con claridad también en la Figura 12.4.

En ella, el dG desplaza la función IS hasta IS', con un incremento de la renta de Y1 a Y2 como el Gobierno deseaba. Pero, como dM 0, el aumento de la cantidad de dinero provocado por la f inanciación del dG desplaza también la función LM hacia la derecha, con lo que la renta de equilibrio se sitúa f inalmente en Y3 > Y2 provocándose, en efecto, un impacto expansivo global superior al inicialmente deseado, con sus consiguientes efectos inflacionistas negativos.

Para evitar este exceso de expansión, las autoridades deben partir del conocimiento de las consecuencias de su restricción presupuestaria y, por tanto, del verdadero valor del multiplicador del dG, con lo que, para producir el efecto expansivo deseado sobre la renta (de Y1 a Y2), deberán incrementar en menor medida los gastos públicos, desplazando la fun- ción IS no hasta IS'', sino sólo hasta IS'' (Figura 12.5), puesto que han de contar con el desplazamiento de LM hasta LM' derivado de la financiación vía expansión monetaria del dé- ficit público.

Este aspecto de las relaciones entre la política f iscal y la monetaria es, sin duda, una de las consecuencias más relevantes para nosotros de la necesaria consideración de la res- tricción presupuestaria del Gobierno, pero no es la única, porque esa misma restricción nos dice, como antes vimos, que el déficit público podría no financiarse a través de crédito del Banco Central al Tesoro, sino de emisiones de deuda pública, interna y/o externa, con efectos diversos en distintas situaciones (de cuyo análisis vamos a ocuparnos a continuación),

i

Y1 Y2 Y3 Y

FIGURA 12.4. Eficacia de la política fiscal sin considerar la restricción presupuestaria del Gobierno.

LM'

LMIS

IS'


i

Y1 Y2 Y3 Y

FIGURA 12.5. Eficacia de la política fiscal considerada la R.P.G.

que, como ya hemos dicho, podrían compensar en este caso la e xpansión provocada por el déficit público inicial, al suponer un desplazamiento (crowding-out) del sector privado, que reduciría su nivel de gastos.

12.6.2. Los problemas de la financiación del déficit público: un análisis global

Si profundizamos aún más en las consecuencias que se deri van de la restricción presupuestaria del Gobierno para la política mixta fiscal-monetaria, podemos plantearnos la siguiente pregunta en relación con el déficit público: ¿qué problemas plantean esas dos op- ciones ya consideradas, financiación por deuda o por creación de dinero, a la Política Monetaria?50.

Pues bien, dependerán del papel, activo o pasivo, que se adjudique a esta última o, lo que es igual, de su dependencia o no de la política fiscal expansiva que provoca el déficit. Si ese papel es pasi vo, es decir, si la política monetaria depende de la f iscal y debe ante- poner la f inanciación del déf icit público a su objeti vo de control monetario, la financia- ción con apelación al banco emisor introducirá una e xpansión de la base monetaria y , finalmente, de las disponibilidades líquidas, vía multiplicador. El mismo efecto se producirá

50 Vid. Rodríguez Sáiz, L., y Parejo Gámir, J. A.: «Déficit público, crisis económica y política monetaria»,Hacienda Pública Española, n.º 88, 1984, págs. 67-84.

IS

LM'

LM''IS''

LMIS'


cuando la financiación del déficit se realice vía emisiones exteriores de deuda pública51 con su correspondiente impacto inflacionista.

Por último, si esa financiación se hace mediante emisión de deuda pública interna, ésta puede ser adquirida por los intermediarios financieros o por las empresas no financieras y las economías domésticas, reduciéndose en ambos casos la f inanciación al sector privado (porque los primeros dispondrán de menos recursos que ofrecer a éste y porque las segun- das verán reducir entonces sus posibilidades de adquirir deuda privada), pero no supondría, en principio, efectos expansionistas sobre la cantidad de dinero si es suscrita con fondos procedentes de la renta ordinaria del ejercicio ni sobre el crecimiento de los precios 52.

Sin embargo, si el papel de la política monetaria es activo, independiente del de la po- lítica fiscal (lo que no implica ausencia de coordinación), es decir, si el Banco Central practica una política de adecuado control monetario, «esterilizando» los incrementos no deseados de liquidez, derivados de la financiación del déficit público53, ninguno de los sistemas (ni siquiera la apelación al banco emisor) tiene que suponer una e xpansión monetaria ni, en última instancia, tensiones inflacionistas superiores, siempre que esa esterili- zación sea en la cuantía precisa.

Ahora bien, sí se producirá necesariamente una reducción de la oferta de fondos para financiar el sector privado, sea cual sea la vía usada para la f inanciación del déficit públi- co, que se verá así «desplazado» por el sector público: es el célebre efecto crowding-out, por tanto54.

En definitiva, las relaciones entre la política fiscal y la política monetaria aparecen con- dicionadas claramente por los dos siguientes factores, olvidados en gran medida por el aná- lisis tradicional de la política mixta, como ya se ha apuntado: el tipo de papel, activo o pasivo, que juegue la política monetaria respecto a la fiscal y la forma de financiar el déficit público55.

A través de nuestro análisis de éste y del anterior apartado sobre la restricción presupuestaria del Gobierno y sus consecuencias, hemos llegado, pues, a la segunda de las grandes cuestiones teóricas que, como ya habíamos señalado, más han sido objeto de atención y polémica en los últimos años en el ámbito de la política f iscal: el efecto crowding-out.

Hemos de precisar, no obstante, que al que acabamos de referirnos es al denominado crowding-out financiero o indirecto, tan sólo. Vamos, pues, a detenernos, brevemente, a continuación, en el significado general de este efecto y en sus principales clases.

51 En este caso, las divisas así captadas por el sector púb lico irán al Banco Central, que entregará a cambio dinero nacional, salvo que los tipos de cambio fueran totalmente flexibles, corno veremos posteriormente, al estudiar el crowding-out por la vía del tipo de cambio.

52 Friedman, B., destaca, en esta línea, que pueden ser también inflacionistas los déficit financiados mediante la emisión de deuda: la variable relevante para la determinación del ni vel de precios no es únicamente la of erta monetaria, sino cierta combinación de dinero y de deuda pública en circulación (la componente a corto plazo de dicha deuda). En otras palabras, según este punto de vista, la oferta «monetaria» que determina los precios es en realidad un «dinero efecti vo» que incluye otros instrumentos, además de los depósitos bancarios y el efecti vo, en manos del público.

Vid. Friedman, B.: «Crowding-out o crowding-in: consecuencias económicas de la financiación de los défi- cit públicos», en la obra colectiva La deuda pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 762.

53 La «esterilización» supone, por tanto, que el Banco Central compensará los incrementos no deseados de la cantidad de dinero, derivados de cualquier causa (en nuestro caso, de la financiación del déficit público), usan- do contractivamente sus instrumentos monetarios (por ejemplo, subiendo el coeficiente de caja) para retirar liquidez del sistema, de forma que pueda lograr su objeti vo anual de M.

54 Naturalmente, aunque no los hayamos considerado en nuestro análisis, son posibles y frecuentes, casos mixtos de financiación del déficit público, en los que se combinarán los ef ectos destacados en los casos indi vi- duales.

55 Véase el Cuadro 12.2 para una mayor claridad.

M → (M) → 5icrédito

\/ I – C → (Y ) → (Yr) Nn

[G – T(y)] financiado con deuda pública interna ( DPi)

i crédito /

|→ (P)

|→ crédito /

DP DPe:

— r fijos:

DP → DPe → K → reservas exteriores → M → (M) →

→ esterilización → crowding-out financiero

— r flexibles:


CUADRO 12.2. Esquema general de las relaciones política monetaria-política fiscal (sin efectos riqueza)

1. Política monetaria pasiva:

a) Déficit público [G – T(y)] financiado con emisión de dinero:

|→ (P)

b)

DP

Hi

\ I – C – crowding-out

financiero

c) [G – T(y)] financiado con deuda pública e xterna (DPe)

— Si hay tipos de cambio f ijos:

DP → DPe → K → reservas exteriores →

→ M → (M) → (Yn) → (Y) → N

— Si los tipos de cambio

( r) son flexibles:

DP → DPe, → K → apreciación de r → X – IMP →

→ crowding-out por la vía del tipo de cambio

2. Política monetaria activa (esterilizadora):

a) DP → M → (M) → esterilización → crowding-out financiero.

b) DP → Dpi → i −−−→ C – I – crowding-out financiero.

c)

DP → DPe → K → apreciación de r → X – IMP →

→ crowding-out por la vía de r

–


La expresión efecto crowding-out es traducida habitualmente como efecto desplazamiento o expulsión, y hace referencia, en general, a toda sustitución de la acti vidad eco- nómica privada por la pública. Cabe distinguir, no obstante, dentro de él los siguientes dos tipos56, de acuerdo con su naturaleza:

1. Crowding-out directo o real: La posibilidad de que un incremento del gasto pú- blico pueda desplazar al gasto pri vado directamente, al competir ambos sectores por la utilización de unos recursos reales escasos.

Está claro que, en condiciones de plena utilización de los recursos, y dada la oferta total, el sector público sólo puede aumentar su participación en el PIB si disminuye la par- ticipación privada. Téngase en cuenta, no obstante, que, en una situación de infrautiliza- ción de los recursos producti vos, el g asto público incrementado puede aumentar la producción al usar recursos ociosos, lo que implica no desplazar , sino, al contrario, su- marse a los efectos del gasto pri vado: es el denominado efecto crowding-in.

2. Crowding-out indirecto o financiero: El gasto público deficitario no va unido a un incremento de la cantidad de dinero que lo f inancie, lo que supone (como se ob- serva en la restricción presupuestaria del Gobierno) que ha de emitirse deuda pú- blica para ello, deuda que compite en los mercados financieros con las emisiones privadas, produciendo una elevación en los tipos de interés y , por tanto, una dis- minución en los gastos pri vados elásticos a esta v ariación que, en última instancia, compensaría el aumento inicial de los gastos públicos.

O bien ese g asto se financia vía M, que es completamente esterilizado por las autoridades monetarias, a través de su política monetaria acti va, que también Di y reduce la disponibilidad de crédito para el sector pri vado.

Por otra parte, y para acabar este epígrafe de nuestra exposición, hemos de hacer igualmente referencia, aunque sea breve, a los posibles efectos riqueza deri vados de la f inan- ciación del déf icit público 57, de importancia (e incluso de e xistencia) discutible. Esa f i- nanciación, sea a través de un M o de una emisión adicional de deuda pública, provoca un aumento de la riqueza ( W) del sector privados58; y si se cumple la teoría monetarista, según la cual tanto las funciones de consumo como de demanda de diner o son crecientes al aumentar la riqueza, el déficit público pro vocaría los siguientes efectos riqueza, adicionales a las consecuencias ya estudiadas:

a) Efecto riqueza directo:

G – T(y) M (o DP) WZ C (YnsMd i I (Yn)

56 Vid. Domingo, E.: «El efecto crowding-out», Papeles de Economía Española, n.º 18, 1984, págs. 398-403.Vid. también el artículo ya citado de Friedman, B., págs. 762-766.

57 Para profundizar más en las clases e implicaciones del efecto crowding-out financiero, así como en estos efectos riqueza, vid. Fernández Díaz y otros: Política Monetaria, op. cit., tomo I.

58 Que la financiación vía deuda pública supong a un W es cuando menos discutible, dado que los mayores impuestos futuros para atender la carga financiera de esa deuda pública reducen el patrimonio del sector privado.

Z


b) Efecto riqueza indirecto vía tipos de interés:

G – T(y) M i K WZ C (Yn)Z –

Md i I – (Y ) n

C (Y )DP i K W –Z n

Md i I (Yn)

c) Efecto riqueza indirecto vía precios:

Md i I (Yn)

G – T(y) M P –C (Y ) K W–Z n

AMd i I (Yn)

En donde las letras tienen su signif icado habitual, K es la cotización real de los activos expresados en términos nominales 59 y la demanda nominal de dinero aumenta al P (dicha demanda se formula, pues, en términos reales, sin ilusión monetaria)60.

12.6.3. Política fiscal y política monetaria: conclusiones

A lo largo de nuestra exposición, en los anteriores epígrafes, hemos estudiado con detalle los aspectos fundamentales de la relación actual entre las políticas f iscal y monetaria, in- cidiendo específicamente en varios problemas importantes que la f inanciación del déficit público plantea a la política monetaria (especialmente un déf icit con una estructura def i- ciente) y sobre los que creemos que con viene ahora hacer balance 61.

Por un lado está el peligro de con vertirla en un instrumento pasivo, dependiente de la política fiscal, renunciando así a un control monetario acti vo que permita unas mayores posibilidades de éxito en la lucha antiinflacionista; por otra parte, en segundo lugar, si se trata de mantener este tipo de control y conservar su independencia, el Banco Central debe compensar la actuación de los f actores autónomos de generación de liquidez deri vada de la financiación del déficit, lo que supone grandes dificultades prácticas para esa «esterili- zación», sobre todo con ni veles muy elevados de déficit público (y en España y en otros países, la experiencia última es bastante significativa al respecto). La aplicación de la po- lítica monetaria no es nunca sencilla en la práctica, como ya hemos estudiado, y continuas e importantes esterilizaciones la dificultan sensiblemente, pudiendo hacerla casi imposible.

En tercer lugar debemos recordar también los problemas deri vados del crowding-out que se producen en el se gundo caso, aún no perfectamente conocidos, pero que también parecen tener una destacable influencia sobre la ef icacia de la política (tanto f iscal como monetaria) aplicada. Se trata de problemas no sólo económicos, sino también políticos, como se sabe; y, si unimos estas dificultades a las de carácter técnico deri vadas de la po- lítica de esterilización del Banco Central, puede comprenderse que resulte casi imposible

59 Al i aumenta esta cotización (y al contr ario), mientras que al P disminuye.60 Además, como DP no AP, no hay efectos riqueza vía precios de la f inanciación del déficit público vía

DP.61 Vid. Fernández Díaz, A.: Parejo Gámir, J. A., y Rodríguez Sáiz, L.: Curso de…, op. cit., págs. 590-592.


en la realidad que déficit públicos importantes y crecientes no acaban desbordando los objetivos del control monetario 62.

No queremos tampoco dejar de recoger , en cuarto lugar, un nuevo tipo de problemas que se están planteando en los últimos años a la aplicación de la política monetaria, no sólo en nuestro país, sino a nivel internacional, y sobre los que la f inanciación del déficit pú- blico tiene una destacable incidencia. Nos referimos a los derivados del rápido proceso de innovación financiera y, más en particular, a los efectos de las emisiones masi vas de valores con vencimiento a corto plazo, privados pero también públicos, para financiar el dé- ficit sobre la utilización ef icaz de una política de control monetario acti vo.

Ese proceso innovador afecta a esta última al suponer, entre otras cosas, un incremen- to de la pericia financiera —tanto de las empresas como, aunque en menor medida, de las economías domésticas—, una elevación de los tipos de interés, un proceso de desinter- mediación financiera que se viene produciendo en los últimos años, un aumento de los riesgos financieros y la paralela disminución de la estabilidad financiera, una mayor inestabilidad de la demanda monetaria, una ampliación del concepto de «dinero» para recoger como tales los títulos de la deuda, tanto privada como pública, con vencimiento a muy corto plazo, etc.63.

Todo ello dificulta, sin duda, como antes decíamos, la aplicación de la política monetaria. Pero, desde la perspectiva de la política mixta, que ahora nos ocupa, son, desde lue- go, las grandes emisiones de fondos públicos muy líquidos, con vencimiento a corto plazo y fácil, y cierta realización con rapidez y sin pérdidas importantes de nominal en mercados secundarios muy activos, las que más requieren nuestra atención.

Se trata de títulos que, como veremos a continuación al estudiar la política de la deu - da pública, son cada v ez más considerados (cuanto más aumenta la «cultura f inanciera» de los agentes económicos) por la población como sustituti vos del dinero en sentido estricto (oferta monetaria) para satisfacer su demanda monetaria por los motivos precaución y especulación, por lo que las autoridades, al aplicar su política monetaria, han de tener en cuenta, e incluso tratar de controlar, su evolución, lo que complica, sin duda, dicha po- lítica, ya de por sí en absoluto sencilla de utilizar .

Por último, hemos de destacar igualmente en este apartado de conclusiones sobre las relaciones entre las políticas f iscal y monetaria, para finalizarlo ya, que aquélla influye también sobre ésta a tra vés del impacto que ejerce en el esfuerzo de reducción de la tasa de inflación, objetivo básico de la política monetaria, como ya sabemos. Esta influencia se manifiesta a través de distintas vías 64:

a) En primer lugar , las administraciones públicas, como un agente económico de gran tamaño y tradicionalmente con importantes pri vilegios financieros, afectan con su comportamiento a la e volución de la demanda y de la oferta agre gadas. Y

62 Vid. «Déficit público y política monetaria», Papeles de Economia Española , n.º 10, pág. 112. Vid. tam- bién, en este sentido, Martín Seco, F. J.: «El déficit del sector público», en el n.º 7 de la misma r evista, 1981, pág. 141, quien añade que no sólo inf luye la cuantía del déf icit, sino también su pre visión inexacta y su distri- bución inadecuada a lo lar go del año desde la perspecti va de las dificultades para el control monetario.

Habría que añadir también, por otro lado, a ese efecto desplazamiento, los efectos riqueza antes estudiados.63 En los últimos informes anuales del Banco de España y del BCE se r ecoge la intensificación de este pro-

ceso innovador, el papel del déficit público y sus principales efectos sobre la aplicación de nuestra política monetaria. Vid. también Parejo Gámir, J. A.: Rodríguez Sáiz, L.; Cuervo, A., y Calvo, A.: Manual de Sistema F i- nanciero Español, Ariel, 15.ª ed., 2002, Cap. 5.

64 Vid. Marín, J., y Peñalosa, J. M.: «Implicaciones del marco...», op. cit., págs. 195-196.


en la medida en que dicho comportamiento sea básicamente anticíclico, su actua- ción contribuirá a estabilizar el crecimiento económico y podrá preserv ar la ef i- cacia de la tarea de reducción de la inflación.

b) En segundo lugar, como ya hemos visto, la forma de f inanciación del déficit pú- blico tiene importantes efectos sobre el balance de las entidades de crédito, el nivel de los tipos de interés y la cantidad de dinero de la economía, con lo que puede afectar poderosamente al proceso de asignación de los recursos f inancieros y a la posibilidad de instrumentar una política de control monetario ef icaz para reducir la inflación.

c) Por último, el tamaño de los déf icit públicos, los planes de consolidación f iscal, el grado de cumplimiento de los compromisos contraídos en el pasado y las ca- racterísticas peculiares de los mercados f inancieros nacionales contribuyen a for- mar las expectativas de inflación de los agentes, expectativas que, como ya sabemos, condicionan en gran medida la inflación efecti va futura.

12.7. LA POLÍTICA DE LA DEUDA PÚBLICA

Entre la conocida condena liberal y la defensa a ultranza, entre otros, de los keynesianos Lerner y Hansen, la deuda pública se presenta en la actualidad a mitad de camino, entre ambas posturas, como un medio alternativo de financiación de la actividad económica del sector público y un activo financiero, que producen sus efectos sobre las diferentes v ariables económicas.

La deuda es, por tanto, uno de los recursos a los que acude el Tesoro con objeto de utilizarla para diversas finalidades, entre las que cabe destacar las siguientes 65: para equi- librar los desfases transitorios de Tesorería o cubrir el déficit de Tesorería que se produce cuando el importe total de los gastos excede a los recursos obtenidos con aplicación al presupuesto de ingresos. Asimismo, podría dedicarse a la f inanciación de inversiones públi- cas o planes de desarrollo, o a obtener fondos con que dotar a entidades u órganos financieros del sector público, o a hacer frente a gastos excepcionales producidos por calamidades, guerras, etc.

Igualmente podría dedicarse a regular el exceso de disponibilidad monetaria, a influir en el tipo de interés de los mercados f inancieros, en el consumo de las f amilias, en la defensa de la moneda, etc.

Junto a los programas impositi vos y la creación de base monetaria, las emisiones de este activo financiero de renta fija por el sector público constituyen, pues, una de las fór- mulas alternativas de financiación de los gastos públicos 66, caracterizada por su ausencia de carácter coercitivo (salvo cuando existen coeficientes obligatorios de inversión en fondos públicos para distintas entidades financieras) y por su gran importancia relativa en los últimos años, en los países más y menos desarrollados.

Al hablar de «política de la deuda pública» podemos hacerlo en dos sentidos. En primer lugar, en un sentido amplio, esta política comprendería la gestión de todas las operaciones (emisiones, pago de intereses, amortizaciones, costes, fijación de su volumen total, de su composición o estructura, etc.) relacionadas con esta forma de f inanciación de los

65 Marrón Gómez, A.: «La Administración de la deuda pública en España», publicado en la Revista de Ha- cienda Pública Española, n.º 20, 1973, págs. 91-92.

66 Vid. nuestro análisis de la «restricción presupuestaria del Gobierno».


gastos públicos, cualquiera que fuera la f inalidad concreta de cada empréstito, de las antes expuestas67.

En segundo lugar, en un sentido más estricto, que a nosotros nos interesa especialmente ahora, bajo la denominación de política de control o dirección de la deuda pública, entendemos exclusivamente los intentos dirigidos a cambiar la estructura de la edad de la deuda existente, es decir, nos ocupamos solamente de la composición de un volumen dado la deuda pública. Por tanto, la política de dirección de esta deuda consiste 68 en decisiones de las autoridades que influyen en el perf il de la edad y composición de la deuda púb lica existente, sin ocuparse de los cambios del volumen de la misma, que son resultado del nivel alcanzado por el déficit o superávit del sector público, es decir, de la política fiscal aplicada.

La política de gestión de la deuda pública influye sobre la situación monetaria, porque toda modificación del vencimiento medio de la deuda e xistente —para un ni vel constante de ésta— afecta a la estructura de los activos financieros en posesión de los agentes eco- nómicos. Si consolidamos deuda pública, es decir, si una deuda a corto plazo es reembol- sada a su v encimiento por la emisión de un empréstito a lar go plazo de importe equivalente, los poseedores de v alores públicos tienen acti vos de más difícil transforma- ción en dinero, lo que, en igualdad de condiciones, reduce su propensión al gasto. Por el contrario, una desconsolidación aumenta la proporción de v alores de fácil con versión en dinero, tendiendo, por esta razón, a estimular el gasto. La gestión de la deuda puede, así, ejercer un efecto análogo al de la política monetaria 69, operando sus efectos sobre la demanda global a tra vés de las v ariaciones de la demanda monetaria del público o de los cambios en los tipos de interés, como vamos a comprobar ahora:

a) Las transferencias o traslaciones de deuda entre títulos a corto y lar go plazo pueden afectar —y , de hecho, así sucede— a la demanda global. En efecto, y partiendo de que los títulos de la deuda púb lica a corto plazo pueden ser utilizados como sustitutivos del dinero, si el Tesoro Público emite títulos a corto plazo en lugar de valores a lar go plazo, lógicamente, la demanda de dinero disminuirá y el tipo de interés bajará.

b) Si el Tesoro amortiza títulos a lar go plazo, emitiendo en su lugar títulos a corto, dará lugar, al menos inicialmente, a descensos en el tipo de interés a lar go plazo, que, en opinión de muchos economistas, causan más efecto sobre las decisiones de inversión que el tipo de interés a corto plazo. Si, por el contrario, el Tesoro Pú- blico quiere restringir la demanda global, deberá amortizar títulos a corto plazo y emitir, en su lugar, títulos a largo plazo.

De esa forma, y como ya se ha dicho, se posee en la política de la deuda pública un procedimiento para influir sobre la demanda global complementario de las políticas fiscal y monetaria, con las que indudablemente mantiene estrechas relaciones.

Su vinculación a la política monetaria se deriva no sólo de que, como acabamos de ver, la política de la deuda pública en sentido estricto opera a tra vés de magnitudes monetarias (recuérdese, además, que las operaciones de open market, instrumento típico de la po-

67 Vid. OCDE: La gestión de la dette publique . Objetifs et techniques, París, 1982, pág. 12.68 Vid. Shaw, G. K.: Introducción a la teoría de la política macr oeconómica, op. cit., págs. 154 y 156.69 Vid. Coulbois, P.: La política coyuntural, ICE, Madrid, 1974, pág. 237.


lítica monetaria, se realizan generalmente con fondos públicos), sino de que su aplicación puede perturbar el control monetario de distintas formas:

— Porque, si la deuda pública a corto plazo es muy abundante, el Tesoro deberá acu- dir a ref inanciaciones frecuentes, que pueden chocar con una política monetaria restrictiva.

— Porque, si en una época de depresión económica se desconsolida deuda pública, se crea una gran «liquidez» (incluidos en ella los fondos líquidos a corto plazo), que dificulta el control monetario en la etapa posterior de auge.

— Porque, si las emisiones de esta deuda pública a corto plazo son cuantiosas y frecuentes, la propia estrategia de aplicación de la política monetaria se dificulta70, sobre todo por los cambios que se producen en la velocidad media de circulación del dinero71.

En cuanto a las relaciones con la política f iscal, se derivan de lo ya destacado respec- to a que las variaciones en el volumen de deuda pública emitida son consecuencia del dé- ficit o superávit en el presupuesto público. Al mismo tiempo, no obstante, esas emisiones ejercen, a su vez, consecuencias y restricciones sobre la política f iscal72: la necesidad de hacer frente al servicio futuro de la deuda pública emitida (pago de intereses y amortizaciones); la de subir los impuestos o reducir los gastos públicos netos de interés, cuando el endeudamiento adicional deje de ser viable; las ele vaciones de los tipos de interés que se provocan cuando la deuda pública ha de competir con las emisiones de deuda pri vada por unos recursos financieros escasos (política monetaria restricti va) y los riegos consiguientes de «desplazamiento» del sector privado por el público de los mercados financieros, etc.

Por otra parte, como diferencias más relevantes entre ellas, señalemos73 que alterar el volumen de la deuda pública no sólo requiere mucho tiempo, sino que es fruto de una de- cisión política del Le gislativo y del Ejecuti vo referente a los ingresos y los gastos presupuestarios. Por el contrario, el Tesoro y el Banco Central, como responsables de la políti- ca de manejo de la deuda y de la política monetaria, tienen a su alcance modificar, incluso en forma rápida, la composición de la deuda pública, pero no su volumen.

La eficacia de esta política está, por último, condicionada por ciertos incon venientes que su utilización implica. Ya hemos destacado antes los problemas que puede plantear a la política monetaria; pero, junto a ellos, podemos referirnos también, por un lado, a su coste financiero elevado, dado que aumenta la car ga por intereses del Tesoro, obligado a pedir prestado a largo plazo cuando los tipos son bajos (recesión); por otro lado, al hecho de que las autoridades prefieran con frecuencia las emisiones de títulos a corto plazo, por su menor coste financiero y por las mayores dif icultades de colocar fondos a lar go plazo, en épocas de inflación, y por la pérdida de v entaja relativa del sector público frente a las grandes empresas privadas74.

70 Así se ha podido comprobar, sobre todo en los últimos años, en países con déficit públicos y tasas de in - flación elevadas. Vid. De Guindos, L., y Oporto, A.: «Déficit público y política monetaria», Cuadernos Econó- micos de ICE , n.º 28, 1984, pág. 16. Vid. también los «Informes Anuales» del Banco de España más r ecientes, para un análisis del caso de nuestro país.

71 Véase lo expuesto en el Capítulo 11 al respecto.72 Vid. Chouraqui, J. C., y otros: «Perspectivas de la evolución de la deuda pública», Papeles de Economía

Española, n.º 33, 1987, págs. 21-26.73 Vid. Ortega, R.: «Déficit público, política de deuda y política monetar ia: una visión crítica», en la obra

colectiva La deuda pública, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1982, pág. 64.74 Nos referimos, obviamente, a la indefectibilidad del sector público.


Finalmente, esta eficacia de la política de la deuda pública, en sentido estricto, de- penderá de los supuestos que aceptemos sobre si los cambios en la composición de la deuda pública tienen o no un efecto importante y duradero sobre la estructura de los tipos de interés, según el vencimiento de los títulos. Dicho de otro modo, dependerá de los supuestos aceptados sobre la sustituibilidad del dinero por los fondos públicos a corto plazo y de éstos con los demás acti vos financieros y reales, porque son ellos los que condicionan la fuerza y rapidez de los mecanismos de transmisión de los cambios en la composición de la deuda pública, a los que antes nos referimos.

En nuestra opinión, se trata de un instrumento adicional de la política de estabilización macroeconómica que, pese a sus inconvenientes y a su menor importancia relativa, puede y debe utilizarse para reforzar las medidas monetarias, fiscales y de otro tipo para lograr sus objetivos75.

12.8. LA POLÍTICA DE REFORMA DEL SECT OR PÚBLICO

Al comenzar este capítulo, y en diversas ocasiones durante su desarrollo, ya nos refería- mos a la v ertiente estructural de la política f iscal. Vamos pues, para acabarlo, a detenernos en su análisis.

Al igual que en otros ámbitos, el ajuste estructural en el sector público resulta también un tema problemático, pues choca con intereses claramente contrapuestos: por un lado, los de quienes def ienden un Estado benef actor, que debe contrib uir a la mejora en la distri- bución de la renta y de la riqueza mediante el manejo de los ingresos y de los gastos pú- blicos; por otro, los de los autores liberales, preocupados más por la función asignati va, que ponen su énfasis en la eficiencia en la labor del sector público, preocupándoles en mucha menor medida el logro de una mejora en la distrib ución de la renta.

En todo caso, hay que ser conscientes de que el déf icit público, cuando es ele vado, como sucede aún ho y en muchos países 76, constituye un problema gra ve, por lo que resulta necesario justificar su importancia, dado el decisivo papel que desempeña en la con- tinuidad y en el agra vamiento de los problemas económicos. Se reconoce, por tanto, que el déficit público es, en parte, un síntoma, y en parte una causa de esos problemas 77.

Como resulta, pues, necesario emprender en general una política de reducción del dé- ficit público, para llevarla a cabo es necesario precisar su signif icado, ámbito y medición.

Así, en primer lugar, la definición más aceptada de déficit público es aquella que mide la diferencia entre el total de gastos públicos en efecti vo (incluyendo los gastos por intereses, pero excluyendo los pagos por amortizaciones de la deuda pública pendiente) y el total de ingresos en efecti vo (excluidas las entradas de empréstitos) 78.

75 Vid. también la opinión favorable respecto a él de Friedman, B., en su trabajo: Crowding out or Crowding in? Economic Consequences of Financing Governments Deficits, ya citada.

76 En el caso español, como en el de muchos países, las principales características del déficit público en los años 1970-1995 han sido su omnipr esencia en todos los ejer cicios, aunque con di versa intensidad; su carácter predominante estructural; su generalización a todos los componentes del sector púb lico, y la pérdida de credibi- lidad pública en sus cifras of iciales. Vid. Fuentes Quintana, E., y Barea, J.: «El déficit público de la democracia española», Papeles de Economía Española , n.º 68, 1996, págs. 88-89. No obstante, esa situación se ha visto in - dudablemente suavizada en los últimos años noventa y primeros del siglo actual, como comprobaremos más ade- lante, en el capítulo dedicado al análisis de la política económica española e inc luso en este mismo apartado, cuando recojamos a grandes rasgos la e volución de sus cifras más signif icativas.

77 Vid. «Introducción Editorial» del n.º 10 de Papeles de Economía Española , dedicado en parte al estudio del déficit público, Madrid, 1982, pág. 11.

78 Vid. «Introdución Editorial» del n.º 3 de la Revista del Instituto de Estudios Económicos , titulada El problema del déficit público, Madrid, 1993, pág. XI.


Además, en segundo lugar, el déficit público se refiere al sector de las administraciones públicas, que están formadas 79 por la Administración Central, las territoriales y la de la Seguridad Social. Quedan, por tanto, al margen, a efectos del cálculo del déf icit públi- co, las operaciones de las empresas públicas, financieras y no financieras80.

Precisamente, en la Cuadro 12.3, recogemos las cifras correspondientes al e xcedente o al déficit público en relación al PIB para los países de la OCDE y para el período com- prendido entre 1978 y 2003 (aunque en los tres últimos años considerados, las cifras co- rresponden a estimaciones y pre visiones de la propia OCDE).

De su contenido podemos destacar que la mayoría de los países de la OCDE hasta 1997 tenían aún un déf icit en las cuentas de sus administraciones públicas. Y, a lo lar go de todo el período hasta entonces, la mayoría de ellos alcanzaban cifras ne gativas en este saldo, a excepción fundamentalmente de Corea y Japón, y esporádicamente también de Australia, Islandia, Finlandia, Noruega, Dinamarca y Suecia. En general, además, para el conjunto de los países de la OCDE, el déficit público se situó al final del año 1994 en torno al 4,1 por 100 del PIB, mientras que para los países de la zona euro ese porcentaje se elevó hasta el 5,1 por 100, con una importante reducción a partir de entonces (1,6 por 100 y 1,3 por 100, respectivamente, en 2002).

Estas cifras del déficit público en los países de la OCDE durante los últimos años, pese a ser muy signif icativas, no reflejan, sin embargo, por sí solas la importancia y la gra ve- dad del mismo. Para lograrlo habría que determinar la composición de ese déf icit, es decir, la parte del mismo que corresponde a la situación co yuntural de la economía, y que tiene su justificación por la respuesta de algunos ingresos y gastos públicos al ciclo eco- nómico (su actuación de forma anticíclica), y la parte que responde a decisiones propias de las autoridades.

Esta distinción permite diferenciar entre el déficit público coyuntural y el estructural81. El co yuntural viene determinado por la e xistencia de estabilizadores automáticos;

mientras que el déf icit estructural se origina por las v ariaciones en los ingresos y gastos del sector público que responden a la decisión unilateral (discrecional) de las autoridades. Ambos conceptos nos permiten destacar , en un primer momento, que la parte del dé-ficit público que tiene naturaleza co yuntural no resulta e xcesivamente preocupante para una economía, puesto que cuando ésta supere la f ase recesiva del ciclo económico tende- rá a su eliminación. Sin embar go, el que tiene carácter estructural permanece, con independencia de la situación en que se encuentre la economía. P arece claro entonces, a partir de lo anterior, que es el déficit estructural el que plantea los mayores problemas y para el que se requieren medidas de política económica estructural para combatirlo.

Este déficit público estructural se define82 como el excedente de los gastos sobre los ingresos públicos que persiste cuando la economía conoce un crecimiento regular a su tasa

79 Vid. Álvarez Blanco, R.: «El sector público en España: clasificación, fuentes y cuentas», Estudios Eco- nómicos del Banco de España , n.º 24, Madrid, 1982, para un estudio detallado par a el caso de nuestro país de los diferentes subsectores que componen el sector púb lico, que puede actualizarse con «Las cuentas f inancieras de la economía española», Banco de España, publicación anual.

80 Vid. también Fuentes Quintana, E., y Barca, J.: «El déficit público...», op. cit., pág. 87, para un análisis de los conceptos de déf icit público y deuda pública y su aplicación al caso español.

81 Existen otras formas de medir la importancia de las actuaciones discrecionales de las autoridades. Para su análisis más detallado y su aplicación al caso de España, véase Fernández, M. J.; Nadal, M., y Sanz, J. C.: In- dicadores de discrecionalidad fiscal. Metodologías alternativas, Dirección General de Planificación, Madrid, junio de 1993.

82 Vid. Muller, P., y Price, R. W. R.: Deficits budgetaires structurels et orientation de la politique b udgetai- re, OCDE, Documentos de Trabajo del Departamento de Asuntos Económicos y Estadísticos, París, 1984, pág. 1.

CUADRO 12.3. Saldo financiero de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes del PIB nominal)

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1997 1998 1999 2000

Estimaciones y previsiones

2001 2002 2003

Australia –2,7 –1,5 –0,4 –3,0 –4,2 –0,4 –1,2 –6,0 –4,6 –2,2 –0,5 0,6 1,1 0,3 0,1 0,2 0,5Austria –2,8 –1,7 –3,4 –2,6 –3,8 –3,5 –2,4 –2,0 –5,0 –3,8 –1,9 –2,4 –2,2 –1,1 0,0 –0,4 0,1Bélgica –6,8 –9,3 –11,5 –9,6 –10,1 –7,3 –6,7 –7,9 –5,0 –3,7 –2,0 –0,8 –0,6 0,1 0,0 0,0 0,2Canadá –3,2 –2,8 –5,9 –6,5 –7,1 –4,3 –5,8 –9,1 –6,7 –2,8 0,2 0,5 1,6 3,2 2,8 2,1 2,2República Checa –1,2 –2,0 –2,4 –2,4 –3,9 –5,5 –6,0 –9,3 –5,8

Dinamarca –0,4 –3,3 –9,1 –4,1 1,5 0,3 –1,0 –2,2 –2,4 –1,0 0,4 1,1 3,1 2,8 2,0 1,4 1,7Finlandia 4,0 2,9 2,0 3,0 3,7 3,8 5,3 –5,6 –5,7 –3,2 –1,5 1,3 1,9 6,9 3,7 1,9 2,1Francia –2,1 0,0 –2,8 –2,8 –3,2 –2,5 –2,1 –4,2 –5,5 –4,1 –3,0 –2,7 –1,6 –1,4 –1,5 –1,8 –1,4Alemania –2,4 –2,9 –3,3 –1,9 –1,3 –2,1 –2,0 –2,5 –2,4 –3,4 –2,7 –2,2 –1,6 1,2 –2,5 –2,5 –1,8Grecia –1,7 –2,9 –7,7 –10,1 –9,6 –11,4 –15,9 –12,6 –9,9 –7,4 –4,0 –2,4 –1,8 –1,1 0,2 0,6 1,3

Hungría –11,0 –5,9 –7,2 –8,3 –5,2 –3,0 –4,9 –4,8 –4,5Islandia 1,7 2,2 –4,0 –2,0 –3,3 –2,8 –4,7 –1,6 0,0 0,5 2,1 2,3 –0,2 –0,8 –0,9Irlanda –8,6 11,4 –12,6 –8,8 –10,2 –4,2 –2,8 –3,0 –2,0 –0,2 1,2 2,3 2,3 4,6 3,2 2,2 1,9Italia –10,4 –8,6 –11,3 –11,6 –11,4 –10,7 –11,8 –10,7 –9,3 –7,1 –2,7 –2,8 –1,8 –0,3 –1,4 –1,1 –1,1Japón –5,5 –4,4 –3,6 –2,1 –0,7 1,1 1,9 0,8 –2,8 –4,9 –3,7 –5,5 –7,0 –6,6 –6,4 –6,7 –6,6

Corea 1,7 1,5 1,6 3,5 3,5 1,4 3,1 3,8 3,6 1,9 3,1 6,9 5,7 5,1 5,5Luxemburgo 5,1 0,7 2,9 2,0 3,4 3,4 3,6 6,1 5,3 3,2 2,9Holanda –2,5 –3,9 –6,6 –5,9 –5,7 –5,1 –5,7 –4,4 –4,2 –1,8 –1,1 –0,8 0,4 2,2 1,1 0,6 0,7Nueva Zelanda –6,4 –4,6 –4,6 –3,1 3,1 2,9 1,6 –0,2 0,9 1,9 1,3 0,1 –0,3Noruega –0,1 5,7 4,0 7,0 5,9 2,7 2,6 –1,7 0,4 6,6 7,9 3,5 5,9 14,8 14,3 11,5 11,7

Polonia –3,5 –2,9 –2,8 –2,3 –2,0 –2,2 –4,4 –4,9 –4,9Portugal –6,9 –5,5 –7,6 –7,1 –6,2 –3,4 –5,0 –2,9 –5,9 –4,0 –2,7 –2,3 –2,1 –1,5 –1,7 –1,5 –1,4España –2,0 –2,2 –5,4 –5,2 –6,1 –3,3 –4,2 –4,0 –6,1 –4,9 –3,2 –2,6 –1,2 –0,3 0,0 0,4 0,0Suecia –0,5 –4,0 –7,0 –2,9 –1,4 3,0 3,8 –7,8 –10,8 –3,1 –1,6 2,1 1,7 4,1 3,8 1,6 1,8Reino Unido –4,4 –3,4 –2,5 –3,9 –2,6 0,5 –1,6 –6,4 –6,7 –4,4 –2,2 0,4 1,1 1,9 1,1 0,0 –0,7Estados Unidos 0,1 1,3 –3,5 –2,9 –5,3 –3,6 –4,3 –5,9 –3,6 –2,2 –0,9 0,3 0,8 1,7 0,6 –1,1 –0,6

Zona euro –4,9 –4,4 –4,7 –5,1 –5,1 –4,3 –2,6 –2,2 –1,3 0,2 –1,2 –1,3 –0,9

Total de países de la OCDE anteriores –2,6 –2,7 –4,2 –3,6 –4,1 –2,6 –3,0 –4,5 –4,1 –3,2 –1,7 –1,3 –0,9 0,2 –0,7 –1,6 –1,3

FUENTE: OCDE.

450P

OL

ÍTIC

A E

CO

NÓ

MIC

A

CUADRO 12.3. Saldo financiero de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes

de empleo sostenible más ele vada (la de pleno empleo), es decir, a la misma tasa de crecimiento que la producción potencial.

En el Cuadro 12.4 recogemos, precisamente, para los principales países de la OCDE, los datos de los últimos años correspondientes al déf icit público estructural. Como en él podemos comprobar, salvo Canadá, Dinamarca, Nueva Zelanda y Suecia, todos los países de la OCDE tenían en 1997 un componente estructural positivo en su déficit público, aunque menos importante que a principios de los años no venta; sin embar go, en 2002 muy pocos países de esta or ganización tienen déficit estructural.

Siendo conscientes, pues, a partir de lo señalado, de que se precisa todavía una cierta reforma del sector público en distintos ámbitos, pero que igualmente, por otra parte, este sector tiene algunas funciones fundamentales que cumplir en una economía de mercado83, resulta necesario determinar a continuación, en primer término, qué papel específico corresponde al sector público, compatible con una política económica de ajuste estructural, dadas las condiciones impuestas por la situación económica en los últimos años.

En este sentido se reconoce, en líneas generales, que la intervención del sector públi- co en la economía se debe producir en cuatro frentes distintos 84:

a) En el marco de la reglamentación general: En este sentido, la actividad reguladora del Estado debe perse guir el equilibrio entre una cierta estabilidad necesaria que facilite los procesos de decisión económica y una fle xibilidad suficiente para poder adaptarse con facilidad a la dinámica de la evolución económica y social. Las autoridades, pues, con un marco re gulatorio adecuado, deben permitir un amplio desarrollo del sector privado, emprendiendo una gama de reformas reglamentarias en el ámbito de sus programas en favor del ajuste estructural. Estos programas deben comprender: un análisis profundo de las consecuencias de la reglamentación85, una aplicación estricta a ésta del análisis coste-benef icio, estudiar la posibilidad de recurrir a instrumentos de mercado en lugar de a la re glamentación, efectuar a veces una desreglamentación directa, la eliminación y la simplificación de las normas innecesarias más estrictas, confusas y contradictorias, etc.

b) En la redistribución de la riqueza: Se trata en todo caso de una cuestión muy com- pleja y sometida a una gran controversia, pues una excesiva preocupación por contribuir a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales va en contra, al menos en parte, de una mayor eficiencia en el suministro de los distintos servicios, generando desincentivos diversos al trabajo, al ahorro, etc.

c) En el suministro de infraestructuras de base: Se reconoce también, en general, que una adecuada red de infraestructuras f acilita el acceso a los mercados de las distintas producciones, reduciéndose sus costes y mejorando la competiti vidad. Así

83 Recuérdese que aludimos ya a ellas al comenzar este capítulo, en el Apartado 12.1.84 Vid. CEE: «Obstacles structurels à la croissance dans la Communauté. Les problèmes les plus ur gents»,

Economic Européenne, n.º 54, 1993, págs. 141-142 y Andreu J. M.: «Una introducción a la Macroeconomía», Dykinson, Madrid, 1997, cap. 3.º

85 Hay que tener en cuenta en este sentido que la r eglamentación genera diversos costes en una economía: por un lado, costes directos, que absorben una cantidad importante de recursos presupuestarios deri vados de la aplicación y el control de su cumplimiento; por otro, costes indirectos, como la restricción de la oferta a los consumidores, el establecimiento de barreras comerciales, el retraso en la inno vación, etc., que deben, pues, valo- rarse de forma adecuada para determinar la necesidad y los benef icios de su existencia en algunos sectores. Vid. Jacobs, S. H. «La maîtrise de la réglamentation publique: une nouv elle autodiscipline», L’Observateur de l’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 5-6. También del mismo autor, véase «Réglamentation: le choc de l’in- terdependence», L’Observateur de l’OCDE , n.º 186, febrero-marzo, 1994, págs. 13-16, y Lacey, E.: «Dérégla- mentation: conséquences sectorielles», L’Observateur de l’OCDE, n.º 175, abril-mayo, 1992, págs. 9-12.

CUADRO 12.4. Saldo estructural de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes del PIB tendencial)

1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1997 1998 1999 2000

Estimaciones y previsiones

2001 2002 2003

Australia –2,9 –1,9 0,1 –3,0 –3,9 –0,5 –0,9 –4,6 –4,1 –2,1 –0,4 0,4 0,8 –0,1 0,1 0,5 0,5Austria –3,1 –3,7 –3,5 –2,0 –3,2 –3,1 –3,1 –2,7 –4,9 –3,6 –1,6 –2,5 –2,4 –1,9 0,0 –0,1 0,3Bélgica –7,5 –11,7 –11,6 –8,8 –8,8 –8,8 –9,8 –9,9 –4,5 –2,6 –1,6 –0,4 –0,5 –0,7 –0,2 0,6 0,7Canadá –4,1 –3,0 –3,5 –5,5 –7,4 –6,0 –6,2 –6,5 –5,3 –1,1 1,4 1,4 1,7 2,6 2,8 2,6 2,4

Dinamarca –1,0 –3,4 –7,4 –3,7 1,6 1,4 1,0 –0,1 0,3 0,9 1,2 3,2 2,4 2,2 2,2 2,5Finlandia 5,8 1,3 0,9 2,1 4,3 2,2 3,2 0,6 0,8 0,5 0,1 1,8 2,1 5,6 4,0 3,4 3,5Francia –2,7 –0,8 –3,1 –1,6 –1,6 –2,0 –2,7 –4,2 –4,6 –2,9 –1,8 –2,1 –1,4 –1,6 –1,7 –1,7 –1,4Alemania –3,3 –4,3 –2,2 –0,9 –0,7 –2,5 –4,1 –3,0 –1,7 –2,5 –1,8 –1,4 –0,9 –1,3 –2,0 –1,5 –1,4

Grecia –2,3 –3,6 –7,3 –9,5 –9,1 –11,6 –15,9 –12,4 –8,3 –6,0 –3,2 –0,9 –0,5 –0,8 –0,3 0,3 0,7Islandia –4,8 –3,5 –3,6 –0,4 –3,3 –1,0 –0,3 –0,2 1,2 0,9 –1,2 –0,7 –1,2Irlanda –8,9 –12,3 –14,0 –9,6 –7,7 –3,1 –3,9 –2,1 0,0 0,5 1,0 2,3 1,6 2,8 2,0 2,2 2,3Italia –10,4 –9,6 –10,8 –10,5 –10,7 –11,2 –12,5 –10,3 –8,2 –6,5 –2,0 –2,0 –0,7 –0,8 –0,6 0,1 –0,2Japón –5,6 –5,1 –3,6 –1,6 0,0 1,2 1,3 0,6 –2,6 –5,1 –4,1 –5,3 –6,7 –6,5 –5,8 –5,7 –5,5

Holanda –3,9 –5,9 –5,3 –4,6 –5,4 –4,3 –7,6 –5,4 –4,7 –2,1 –1,6 –1,6 –0,7 0,3 0,9 1,1 1,1Nueva Zelanda –7,9 –4,3 –3,1 0,0 2,6 2,1 1,3 0,8 1,2 1,6 1,1 0,4 –0,4Noruega –1,4 –1,6 –2,6 –2,5 1,1 0,8 –1,4 –6,3 –5,5 –2,2 –1,5 –2,8 –1,1 0,3 –0,3 –1,0 –1,7Portugal –7,1 –4,1 –9,0 –4,9 –4,2 –3,6 –6,1 –3,7 –5,2 –3,6 –2,6 –2,5 –2,4 –2,3 –1,6 –0,9 –0,8

España –2,8 –2,8 –5,8 –4,3 –4,5 –3,6 –5,4 –4,1 –4,5 –2,7 –1,4 –1,5 –0,8 –0,5 0,0 0,0 0,0Suecia 0,0 –5,8 –6,9 –4,7 –2,0 0,7 1,7 –5,2 –7,9 –0,9 0,6 3,4 2,1 3,9 4,4 2,8 2,6Reino Unido –6,3 –4,8 –1,0 –2,8 –1,8 –2,9 –4,2 –5,6 –3,7 –2,0 0,4 1,4 1,9 1,2 0,4 –0,5Estados Unidos –1,0 –1,6 –1,8 –2,6 –5,1 –3,9 –4,5 –5,3 –3,5 –2,1 –1,1 0,0 0,5 1,3 0,7 –0,5 –0,2

Zona euro –3,9 –4,6 –6,1 –5,2 –4,1 –3,2 –1,7 –1,5 –0,9 –0,9 –0,9 –0,6 –0,5

Total países de la OCDE anteriores –4,8 –4,6 –4,8 –4,0 –4,0 –3,2 –3,9 –4,3 –3,8 –3,0 –1,7 –1,2 –0,9 –0,5 –0,7 –1,1 –1,0

FUENTE: OCDE.

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CUADRO 12.4. Saldo estructural de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajes

pues, el sector público debe promover y financiar, al menos en parte, la construc- ción de infraestructuras por sus grandes e xternalidades positi vas, fundamentalmente sobre el sector privado.

d) En el suministro de los servicios públicos : La administración pública debe hacer frente a estos servicios teniendo en cuenta, no obstante, la posibilidad de que en alguno de ellos el suministro pri vado puede ser más ef icaz y el hecho de que su ofrecimiento por el sector público no debe ir en detrimento de alcanzar las mayores dosis posibles de ef icacia en la provisión de tal actividad.

Por tanto, la interv ención del sector público en la economía debe consistir , fundamentalmente, en facilitar el máximo desarrollo del sector privado, tratando además de que ese desarrollo sea armónico y equilibrado, pero sin olvidar su necesaria contribución a una mejora en la distribución de la renta y de la riqueza nacionales 86.

En el ámbito de una política económica estructural se reconoce entonces ho y, de forma generalizada, que las actuaciones de las autoridades respecto al sector público deben perseguir dos objetivos fundamentales, independientes pero interrelacionados:

— Por un lado, una reducción del tamaño del sector público en r elación al PIB . En efecto, el peso del sector público en los países de la OCDE se sitúa en los últimos años en torno al 40 por 100, por lo que una primera medida debe consistir en reducir esa excesiva participación, pues, como se demuestra en general, para la mayor parte de los casos, este tamaño va relacionado de forma inversa con la eficiencia87.

— Por otro, precisamente, un incremento en la ef iciencia de la actividad del sector público.

Respecto al primero de esos objetivos, es decir, cómo reducir el tamaño del sector pú- blico, se plantean fundamentalmente88 procesos de consolidación presupuestaria, que pre- tenden sanear progresivamente las finanzas públicas mediante una reducción del gasto 89,

86 Sin olvidar, igualmente, la provisión de servicios preferentes a los ciudadanos, tales como la sanidad, las pensiones, la atención a los parados, la educación, etc., que se justifican por la necesidad de mantener unos niveles mínimos de bienestar y de cuidados a la colecti vidad y por la generación de externalidades positivas, muy importantes. Vid. Maravall, J. M. (dir.): Políticas de bienestar y desempleo, Fundación Argentaria, Madrid, 1999.

87 No obstante, esta conclusión habría que matizarla en la práctica, pues el tamaño del sector público no debe ser un condicionante absoluto que sirva para determinar su eficacia, puesto que un sector público menor, en rela- ción al PIB, no tiene por qué ser mejor , ya que esa ef icacia vendrá en parte también deter minada por la compo - sición del gasto público entre gastos de consumo y gastos de inversión, entre otros factores. De hecho, lo que realmente distorsiona el funcionamiento adecuado de una economía de mer cado abierta e inte grada es la e xpansión desmesurada del gasto corriente, pues una parte importante de su efecto expansivo se transfiere al exterior en forma de importaciones, mientras que sus efectos contractivos permanecen en su totalidad en el interior en forma de mayor presión fiscal, más inflación, mayores tipos de interés... Por el contrario, la inversión pública tiene efectos multiplicadores sobre la actividad económica, produciendo incentivos sobre el sector privado. Vid. Instituto de Es- tudios Económicos: «Los Presupuestos Generales del Estado para 1995», Opinión, n.º 2, octubre de 1994, pág. 7.

88 Vid. Chouraqui, J. C.: «La evolución del gasto público: una perspectiva internacional», Papeles de Eco- nomía, n.º 37, 1988, págs. 121-123.

89 Vid. González Páramo, J. M., y López Casanovas, G.: «El gasto público: problemas actuales y perspectivas», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, pág. 2, quienes destacan que en Europa se ha producido un claro consenso en esta línea de reducción signif icativa de los desequilibrios presupuestarios basado en los cuatro siguientes principios generales:

a) Primero: La inestabilidad nominal erosiona las posibilidades de convergencia real a través del crecimiento económico sostenido. La mezc la de políticas f iscal y monetaria debe ser , en consecuencia,

CUADRO 12.4. Saldo estructural de las Administraciones Públicas (superávit o déficit en porcentajesequilibrada,


y, si es necesario, acompañándola de una ele vación en los impuestos 90. Por lo que se refiere, en segundo lugar, al objetivo de incrementar la ef iciencia en la actividad del sector público, se reconoce, en general, que se debe lograr mediante un control más e xhaustivo del gasto y una mejora en su suministro. P ara ello se plantean dos estrate gias de tipo general. Por un lado, la fijación, desde que comienza la elaboración del presupuesto, de un límite global para los gastos, en función del que deben producirse los arbitrajes y las negociaciones entre los distintos ministerios. Por otro, el control en su e volución a lo lar go de la vida de cada presupuesto, para que al f inal del mismo coincidan los gastos presu- puestados con los realmente realizados.

En efecto, la política económica de r eforma estructural en el sector público , por el lado de los gastos, requiere una vigilancia detallada del presupuesto estatal, que debe suponer en general: el cambio en su forma de elaboración (paso del incrementalismo al cri- terio de asignación según el rendimiento de los gastos), la vigilancia en su evolución a lo largo del ejercicio, su estructuración adecuada entre gastos de consumo y de in versión, el logro de una adecuada coordinación entre los diferentes ni veles de la administración y el establecimiento de una política retributiva en el sector público basada en la productividad, entre otras medidas91.

De igual forma, la introducción de la disciplina del mercado en aquellas actividades del sector público que sean susceptibles de ello también signif icaría, sin duda, una mejora en la ef iciencia de la gestión pública a tra vés, en este caso, del incremento en la competencia. Las medidas a aplicar en este sentido por las autoridades consistirían en el co- bro (parcial o total) de algunos servicios a los ciudadanos, dejar su suministro a v eces al sector privado, contratar algún servicio a este sector , etc.

Como caso especial de la política de r eforma estructural por el lado de los g astos pú- blicos hay que destacar la privatización de empresas públicas, que constituye una parte importante de una política económica estructural en los países más desarrollados92. Esta polí- tica privatizadora contribuye, además, al logro simultáneo de los dos objeti vos básicos del ajuste en el sector público: la reducción de su tamaño y el aumento en su ef iciencia. Pero,

sostenible y disciplinada. Sólo así es posib le ofrecer a los agentes económicos un marco macroeconó- mico de estabilidad nominal e inflación reducida.

b) Segundo: El éxito en materia de disciplina depende tanto de la voluntad política de las autoridades como de la existencia de diseños institucionales a propiados. La consecución de b uenos resultados macroeco- nómicos es difícil cuando las instituciones monetar ias y fiscales configuran incentivos y técnicas de re- solución de conflictos que resultan inconsistentes con la disciplina.

c) Tercero: El gasto público es la v ariable llamada a protagonizar los procesos de consolidación presupuestaria, debido tanto a los efectos negativos derivados del aumento de la presión f iscal como al hecho de que es el g asto la variable que explica la rigidez a la baja de los déf icit.

d) Cuarto: La reducción del g asto público no implica necesariamente un desmantelamiento del estado del bienestar y una disminución de servicios públicos, siempre que se introduzcan mejoras en los mecanismos de gestión pública.

90 En este último caso es imprescindible que la presión f iscal no sea ele vada para no pro vocar desincentivos, como ya vimos.

91 Vid. para un mayor detalle de todas ellas, Parejo Gámir, J. A.; Calvo, A., y Paúl, J.: Política económica..., op. cit., Capítulo 3.

92 No entramos aquí en detalle en los efectos macroeconómicos de la pri vatización de las empresas públi- cas. Para profundizar en ellos, véanse Driffill, C., y Favero, C.: «Efectos macroeconómicos de la v enta de empresas del Estado», Información Comercial Española, n.º 707, julio, 1992; Vickers J., y Yarrow, G.: Privatiza- tion: an economic analysis, MIT Press, Cambridge, 1988; Mansoor, M.: The budgetary impact of privatization , FMI, Washington, 1987, y Hirsch, W. Z.: «Privatización, impacto y oportunidad para obtener ingresos», Hacienda Pública Española, n.º 3, 1993, entre otros.


para llevarla a cabo 93 se necesita un plan coher ente de actuación que deter mine con claridad las empresas que pueden ser objeto de tal política pr ivatizadora y las que deben per- manecer bajo control estatal 94. Además, para que esta política sea ef icaz y cuantita- tivamente importante, se precisa la e xistencia de un gran peso de la empr esa pública en la economía, y que su puesta en manos del sector pr ivado se hag a de la forma más ef iciente posible, no sólo privatizando las empresas con beneficios, en las que la carga para el sector público es nula95 sino también las que tienen pérdidas, circunstancia ésta en cualquier caso complicada, lo que limita aún más los beneficios de estas políticas. En este sentido, los resultados positivos para el sector público se derivarían de la eliminación de la carga continua que supone para un presupuesto la f inanciación de estas empr esas públicas con pérdidas.

Por lo que se ref iere ahora a las actuaciones en el ámbito de la r eforma estructural, por el lado de los ingresos públicos, se reconoce en general que las reformas a aplicar en este ámbito deben perse guir como objetivos inmediatos reducir las distorsiones pro voca- das por la fiscalidad sobre el comportamiento de los agentes económicos (compradores y vendedores, ahorradores e inversores, empresarios y trabajadores) y contener al máximo la presión fiscal96.

En efecto, en cuanto al primer objeti vo inmediato, un mal diseño del sistema impositivo de un país genera distorsiones en el funcionamiento de la economía, pues provoca cambios de comportamiento en los indi viduos en función de las modif icaciones introdu- cidas en los impuestos y en los tipos impositi vos al crear una brecha entre los precios de los bienes antes y después de los impuestos, provocando una cierta (y desf avorable) rea- signación de los recursos 97.

El segundo objetivo inmediato de las reformas fiscales debe ser la contención de la pre- sión fiscal, porque si ésta es excesiva, se producen diversos efectos negativos98 (perjudica la capacidad económica de un país al reducir la capacidad adquisitiva de sus trabajadores, debilita los incentivos económicos, impone cargas administrativas excesivas, fomenta la re- sistencia al pago de los impuestos, etc.).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que las di versas medidas a aplicar para ajustar la estructura y los ni veles de la imposición, en el marco de una política económica es-

93 Para profundizar en este tipo de política, vid. también Gómez Acebo y Pombo: Teoría y práctica de las privatizaciones, McGraw-Hill, Madrid, 1997; Cuervo A.: La privatización de la empresa pública, Encuentro, Ma- drid, 1997; Barea, J., y Corona, J. F.: «La reforma de la empresa pública», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 278 y ss., y Gámir, L.: Las privatizaciones en España , Pirámide, Madrid, 1999.

94 A las que se las podría a plicar una gestión similar a la que r ige en las empresas del sector pri vado en la medida de lo posible.

95 Estrictamente hablando, se reconoce también que, aunque la empresa pública teng a beneficios, su actua- ción resulta ineficiente, pues, al carecer de «propietarios directos», se facilitan los abusos en su gestión; los trabajadores consiguen fácilmente imponer sus r eivindicaciones salariales y prácticas de trabajo que les son f avo- rables, existen desincentivos burocráticos para su administración inno vadora, en sus actuaciones tienen muy en cuenta su g arantía de supervivencia a tra vés de la f inanciación del Gobierno, etc. Vid. Fondo Monetario Inter- nacional: Macroeconomic adjustment : policy instruments and issues , Washington D. C., 1992, págs. 93-94, y Martínez Arévalo, L.: «La política de pri vatizaciones: algunas consideraciones poco usuales», Círculo de Em- presarios, diciembre de 1993, págs. 272-273.

96 Vid. Fest, H.: «Politiques économiques: le marché redécouv ert», l’Observateur de l’OCDE , n.º 158, junio-julio, 1989, pág. 31. Vid. también Tanzi, V.: «La política impositiva nacional en un mundo globalizado», Pa- peles de Economía Española , n.º 87, 2001, págs. 2-9, y X. C. Álv arez y otros: «Tendencias recientes de la f is- calidad internacional», págs. 10-32 de ese mismo número.

97 Vid. Albi, E.; Contreras, C.; González Páramo, J. M., y Zubiri, I.: Teoría de la hacienda pública , Ariel Economía, 6.ª edición modificada y ampliada, Barcelona, 1998.

98 Vid. Rubio, J. J.: «Los límites de la imposición: causas, factores y consecuencias», Papeles de Economía Española, n.º 24, 1985, pág. 289.


tructural, deben considerar los objetivos perseguidos (mayor eficiencia o mayor equidad, o un equilibrio entre ambas), los efectos macro y microeconómicos que las medidas provocan y los problemas de distinta índole a los que se tienen que enfrentar las autoridades para su puesta en práctica.

Para los impuestos con mayor poder recaudatorio se reconoce, en general, que las medidas de carácter estructural que permitirían acercarse al logro de los objeti vos perseguidos por una reforma impositi va deberían consistir , en líneas generales, en la sustitución parcial de la imposición directa por la imposición indirecta, al ser ésta más neutral para el conjunto de las decisiones económicas. Más concretamente99, por lo que se refiere, en primer lugar, al impuesto sobre la renta de las personas físicas, las medidas a aplicar deben perseguir una mayor neutralidad impositi va, reduciéndose, pues, su papel de contrib uir a una mejora en la distribución de la renta, mediante, entre otras, la reducción de la progresividad del impuesto y de los tipos marginales más elevados, el establecimiento de un nú- mero de tramos impositivos limitado, la reducción al mínimo de las ventajas fiscales, que hacen al impuesto más complejo y ejercen efectos discriminatorios entre los contrib uyen- tes y la igualdad de trato entre los diferentes tipos de rentas 100.

En segundo lugar, por lo que se ref iere a la imposición sobre las empresas, las medidas a aplicar en el ámbito de una política económica estructural podrían consistir en una ampliación de la base impositi va, la supresión de los incenti vos fiscales que reducen los deseos de invertir, la armonización de los tipos impositivos aplicados a las sociedades y a las personas físicas y una atenuación de la discriminación que se produce sobre los beneficios no distribuidos. De igual forma, en cuanto a los distribuidos, el mayor problema se plantea con la doble imposición, que debe eliminarse para e vitar discriminaciones.

En definitiva, por tanto, las autoridades deben conseguir con sus actuaciones en la es- fera fiscal101 maximizar la recaudación tratando de ejercer el menor impacto ne gativo posible sobre las decisiones de los agentes económicos 102.

99 Vid. OCDE: Ajustement structurel et performance de l’économie , París, 1987, págs. 50-51; Economies in transition, París, 1992, págs. 168-170; McKee, M.: «Payer les notes du secteur public», L’Observateur de l’OCDE, mayo, 1988, págs. 32-36; Messer e, K., y Norregaard, J.: «Les impôts sur le consomma tion», L’Observateur de l’OCDE, n.º 156, marzo, 1989, págs. 24-27; Owens, J.: «Quelles reformes fiscales?», L’Observateur de l’OCDE, n.º 170, junio-julio, 1991, págs. 17-19; Fest, H.: «Politiques économiques:..», op. cit., págs. 28-32; Greffé, X.: Po- lítica Económica, Instituto de Estudios F iscales, Madrid, 1993, págs. 517-523, entre otros.

100 Vid. Lagares, M.: «Una reforma a fondo del sistema f iscal español», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 110-144, para el caso de nuestro país. Vid. también, para este mismo caso, «Reformas pen- dientes en el sistema fiscal español», del propio M. Lagares, en el n.º 87 de 2001, de esa misma revista, dedicado monográficamente a la «Economía de la imposición» (por lo que r ecoge también otros trabajos que recomendamos igualmente sobre este tema).

101 Vid. Zapico, E.: «Presupuesto por programas, versus incrementalismo presupuestario. ¿Un falso dilema?», Papeles de Economía Española , n.º 69, 1996, págs. 93-109, para una re visión en todo caso de los pr incipales obstáculos encontrados a la hora de efectuar grandes reformas presupuestarias (el escaso apo yo de las autoridades políticas, la ausencia de una estrate gia sistemática para su implantación, la actitud negativa y escasa, moti- vación de los gestores públicos...).

102 Para profundizar en todos los temas planteados en este último a partado, y completar la perspectiva atua- lizada que pretendemos sobre la política fiscal, recomendamos también la lectura de los siguientes trabajos: Ma- rín, J. y otros: «Los desafíos para la política f iscal», Papeles de Economía Española , n.º 91, 2002 (sobre «Los desafíos de la construcción europea»), págs. 34-45; los recogidos en el n.º 4 de 1999 de la Revista del I.E.E. de González Páramo, J. M.: «Déficit público y convergencia de la economía española» (págs. 201-218); Calle , R.:«Los retos básicos de la política f iscal española ante el siglo XXI» (págs. 219-228); Corona, J. F.: «La política tributaria de los años no venta. Lecciones para el siglo XXI» (págs. 309-326); Gonzalo, L.: «Sobre los límites y cautelas de la nueva política fiscal» (págs. 327-334); y De Bandt, O., y Mongelli, F. F.: «Convergence of fiscal policies in the euro area», BCE Occasional Paper, Frankfurt, julio, 2002.

la política fiscal

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