la riforma dell’ordinamento contabile regionale, novità e prospettive · 2006-06-05 · i...
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La riforma dell’ordinamento contabile regionale,novità e prospettive
A CURA DI
RAFFAELLA PERGAMO
Regione CampaniaAssessorato Agricoltura
BCA - SeSIRCA
Note informative - N. 14
Il seguente lavoro è frutto di un gruppo di ricercatori INEA ed esperti in mate-ria contabile, coordinato da Vincenzo Sequino e Raffaella Pergamo.
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SOMMARIO
PresentazioneVincenzo Aita
PremessaAlberico Pergamo
Introduzione
La ricerca in materia di spesa agricola: l’attività dell’INEA Vincenzo Sequino
I contenuti della nuova legge contabile regionaleL’Iter degli strumenti legislativi in materia contabileLa L.R. 7/2002 e gli strumenti di programmazioneLa L.R. 7/2002 e gli stadi delle entrate e delle usciteLa L.R. 7/2002 e la classificazione delle entrate e delle uscite
Raffaella Pergamo
La legge regionale n°7 del 30 aprile 2002 Roberta Ciaravino
Il concetto di budgetLa definizione di bilancio gestionaleLa definizione di budgetLa L.R.7/2002 e l’utilizzo del budget
Raffaella Pergamo
Il budget quale strumento di programmazione e controllo dell’efficienza amministrativaMario Fresa
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Gli adempimenti contabili dei soggetti istituzionali regionaliGli adempimenti dei dirigenti dei settori centraliGli adempimenti dei dirigenti dei settori decentratiLa terminologia ricorrente
Raffaella Pergamo
I ResiduiIgnazio Formosa
Monitorando…la contabilitàRaffaella Pergamo
Il Monitoraggio della spesa agricolaAngela Palmieri
Lo stato dell’arteRaffaella Pergamo
Il glossario della L.R.7/2002Paolo Piatto
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Presentazione
L’organizzazione gestionale, amministrativa e contabile delle pubblicheamministrazioni è stata interessata, negli ultimi anni, da molti cambiamentiche hanno sostanzialmente mutato la logica d’utilizzo degli strumenti di pro-grammazione e gestione. Le regole consuete, relative ai concetti d’impegnoe all’utilizzo dell’avanzo d’amministrazione, devono necessariamente inter-facciarsi con altri momenti, relativi alla programmazione preventiva, e all’e-quilibrio di cassa ed al contenimento dei debiti. I numerosi provvedimentilegislativi, che si sono susseguiti dal 1990 - anno in cui fu emanata la legge142 - ed i vincoli posti dal “patto di stabilità”, hanno sovvertito le priorità ele logiche con cui lo Stato intrattiene i rapporti con le Regioni e con gli altrienti locali.
Gli strumenti contabili, alla luce delle modifiche intercorse, si sono spo-gliati dell’eccessivo formalismo che li caratterizzava per assumere una strut-tura di maggiore concretezza, finalizzata all’implementazione di una pro-grammazione flessibile delle attività, di una rilevazione costante dellagestione e di una rappresentazione dei risultati veritiera e corretta,per consentire, in ogni istante, la verifica dell’azione amministrativa e gestio-nale.
Le Regioni, interessate da tali cambiamenti, hanno avviato un processo diriordino dei sistemi di programmazione, di formazione del bilancio e di con-trollo.
La Regione Campania, in particolare, ha provveduto a riformulare l’ordi-namento contabile regionale. La nuova legge regionale - 30 aprile 2002, n.7, “Ordinamento contabile della Regione Campania art. 34, comma 1,decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76” - rappresenta, senza dubbio,una notevole spinta propulsiva per ottenere quel processo di rinnovamentofortemente auspicato per tutti i governi regionali.
La presente pubblicazione è scaturita dalle riflessioni condotte da ungruppo di ricercatori INEA ed esperti in materia contabile che, avvalendosidelle esperienze e della metodologia propria dell’INEA in tema di spesa agri-
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cola, hanno provveduto alla definizione di un quadro di riferimento regio-nale per rendere possibile una prima lettura, in chiave efficientistica, deicambiamenti organizzativo-istituzionali derivanti dalla nuova legge regiona-le.
Tale lavoro rappresenta un primo strumento di analisi e di supporto aquanti sono chiamati ad applicare le nuove norme contabili nella realtà lavo-rativa regionale.
È doveroso, quindi, il ringraziamento a coloro che hanno collaborato epartecipato.
Vincenzo AitaAssessore Regionale dell’Agricoltura
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Premessa
L’attività contabile dell’Area è caratterizzata da una certa eterogeneità per enti-tà e destinazione del sostegno pubblico al settore primario su cui è sempre piùdifficile, con gli strumenti attualmente disponibili, esercitare un’incisiva azione dicontrollo e di rendicontazione puntuale della distribuzione e della qualificazionedella spesa. Il sistema contabile implementato nell’ambito del Settore Bilancio eCredito Agrario (BCA) – presso il quale sono accentrate, tra le altre, oltre alleincombenze connesse alla formazione e gestione del Bilancio dell’Area, gli adem-pimenti contabili relativi alle procedure che comportano impegno e/o liquidazio-ne di spesa – deve far fronte ad una primaria esigenza di gestione e monitorag-gio dei flussi di spesa e, quindi, di una corretta definizione degli obiettivi finan-ziari ed economici dei centri decisionali dell’area.
Il supporto tecnico-scientifico fornito dall’INEA affronterà, in primo luogo,la riorganizzazione del sistema contabile agricolo, creando una precisa corri-spondenza tra riferimenti legislativi e capitoli di spesa e razionalizzando i flus-si informativo-contabili tra la sede centrale e gli uffici decentrati, mediante laprogettazione e l’implementazione di un sistema informatico che consentiràl’analisi ed il controllo della spesa in itinere e a consuntivo. La molteplicitàdelle informazioni fornite dalla banca dati consentirà, inoltre, una verifica degliobiettivi generali e specifici di tutti i Settori dell’Area con delle mirate analisicausa-effetto tra azioni programmate, risultati raggiunti ed impatti derivati.
Tale ausilio faciliterà la creazione di nuove basi per la misurazione deirisultati operativi delle attività dell’area, sempre più orientate all’utenza fina-le e, necessariamente, sempre più fruibili e performanti.
Si spera che tale ottimizzazione, dei processi e delle azioni, in collabora-zione con l’INEA, valorizzi e faciliti nei propri compiti gli uffici dell’Area inquesto periodo di continui e radicali cambiamenti dell’impianto burocratico-procedimentale regionale.
Alberico PergamoDirigente Settore Bilancio e Credito Agrario
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Introduzione
La presente “Nota” sul nuovo ordinamento contabile è stata redatta alloscopo di facilitare la diffusione dei contenuti della nuova legge in materia dicontabilità pubblica tra i soggetti istituzionali dell’Area agricoltura. La leggeregionale del 30/04/02 n°7 “Ordinamento contabile della Regione Campaniaarticolo 34, comma 1, decreto legislativo 28 marzo 2000, n°76”, colma unlungo silenzio legislativo in materia di entrate e spese, mutando rapidamen-te anche l’antico assetto di riferimento, con la definizione di nuove strutturee livelli organizzativi economico-contabili, che contribuiscono alla composi-zione del nuovo scenario determinato da una riforma più generale dellapubblica amministrazione.
La Regione Campania ha avvertito l’esigenza di razionalizzare le proprieattività e reindirizzarle nella direzione scaturente dalla riforma, praticandodelle azioni finalizzate ad una riorganizzazione delle informazioni circolantinelle proprie aree generali di coordinamento. Da un anno, dunque, tutte lestrutture regionali sono impegnate in un processo di riordino delle compe-tenze e delle attività dei propri uffici, in una definizione di “mappature” pun-tuali al fine di consentire una programmazione strategica, prima, ed una vali-da azione di verifica, dopo, con rapidi ed efficaci sistemi di autovalutazionee controlli interni.
L’avvio di questo mutamento radicale è stato reso possibile ricorrendo,anche, all’ausilio di strutture esterne all’amministrazione regionale che pote-vano supportare con competenza le esigenze della riorganizzazione interna.L’Assessorato all’Agricoltura che, fin dal 2001, ha praticato la delega dellefunzioni amministrative alle Province in materia di fondi strutturali, ha avver-tito, in maniera prioritaria, l’esigenza di un percorso che potesse integrarele nuove procedure di spesa con la riorganizzazione delle strutture. In talsenso, si è avvalso della collaborazione dell’INEA che, come istituto di ricer-ca, vanta molteplici esperienze nell’ambito della spesa pubblica e nella defi-nizione di meccanismi legati alla politica strutturale e alle sue implicazionicon la politica agricola regionale.
Nel corso del 2002, si è dunque, formalizzata tale collaborazione, preve-dendo l’analisi del sistema contabile agricolo regionale e l’implementazione
di un sistema informatico-relazionale che ottimizzasse l’analisi e la circola-zione del puro dato contabile. Una prima sintesi degli intenti di tale collabo-razione è stata resa pubblica con la giornata seminariale del 7 novembre2002 e viene integrata con questa nota che sintetizza ed approfondisce alcu-ni spunti di discussione di quell’incontro, ma anche di riflessioni, condottesu temi di interesse comune, da esperti e ricercatori che ben conoscono leproblematiche contabili-agricole.
Tale lavoro vuole, dunque, fornire una breve rassegna dei principali temicontabili e dei cambiamenti da essi derivanti, suggerendo degli spunti perl’adeguamento delle conoscenze ad una innegabile nuova, maggiore com-plessità amministrativo-gestionale che investe tutti i decisori istituzionaliregionali.
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La materia della spesa agricola delle Regioni è da ormai vent’anni un filo-ne d’indagine strategico per l’INEA. Nel corso degli anni sono stati sviluppa-ti studi relativi all’esame delle politiche agricole regionali e alla quantifica-zione e qualificazione dell’intervento pubblico in agricoltura, al fine di valu-tare l’impatto del sostegno complessivo al settore primario con riferimentoal territorio regionale.
Nel corso degli anni, l’INEA ha definito uno strumento di verifica dellacapacità di spesa e di approfondimento dei meccanismi che regolano i flus-si dei pagamenti in rapporto agli effettivi mezzi finanziari disponibili. Essoha costituito un importante supporto conoscitivo nella definizione di un qua-dro di riferimento dell’azione pubblica e nella misurazione delle principalifonti di finanziamento (sia dirette come i trasferimenti, sia indirette come leagevolazioni fiscali e previdenziali).
Negli ultimi anni il dibattito politico istituzionale si sta incentrando sunuove tematiche:• il rapporto tra Stato centrale, Regioni ed Enti locali;• il principio di sussidiarietà, per attribuire compiti e funzioni amministrati-
ve alle autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadiniinteressati;
• il principio di efficienza ed economicità dell’Amministrazione pubblica,per eliminare funzioni e compiti divenuti superflui;
• il principio della responsabilità ed unicità dell’Amministrazione con laconseguente attribuzione ad un unico soggetto ben identificabile di fun-zioni e compiti connessi;
• il principio della omogeneità delle funzioni: organi dello stesso livello digoverno;
• il principio della differenziazione dell’azione pubblica, in considerazionedelle diverse caratteristiche dei territori;
• il principio della copertura finanziaria e patrimoniale dei costi per l’eser-cizio delle funzioni amministrative conferite.
La ricerca in materia di Spesa Agricola, l’attività dell’INEAdi Vincenzo Sequino(1)
(1) Responsabile INEA, Sede per la Campania
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L’applicazione di questi principi sta guidando il legislatore nella definizionedi nuovi assetti delle competenze istituzionali, ridisegnando nuove competen-ze amministrative e politiche a livello locale e decentrando la spesa pubblica.
Il settore agricolo è particolarmente, e più di altri settori, coinvolto in que-sti cambiamenti istituzionali. Nel corso degli anni ’90, anche sulla spintadegli esiti dei referendum sull’abrogazione del Ministero dell’Agricoltura, siè assistito ad un progressivo trasferimento di funzioni e compiti conseguen-ti alle Regioni, le quali a loro volta sono state chiamate a ridefinire, di voltain volta, il proprio assetto istituzionale e organizzativo. Da ultimo, in ordinetemporale, la modifica del titolo V della Costituzione, in particolare gli arti-coli 117 e 118, attribuiscono alle regioni la piena potestà legislativa in mate-ria di agricoltura, con l’unica limitazione della verifica di conformità degli attiregionali ai dettami della Costituzione.
Complessivamente, dall’analisi della legislazione in materia (legge 59/97,Dlgs. 143/97, DPCM 11/5/01) si evince un quadro normativo completo, main realtà non ancora compiuto per la mancata emanazione di decreti appli-cativi della riforma costituzionale.
Il risultato è che, ancor oggi, solo il 25% della spesa pubblica in agricol-tura è gestita dalle Regioni. La restante parte della spesa è ancora gestita alivello centrale (erogazione di aiuti settoriali, programmazione negoziata,aiuti indiretti al settore) anche se con la compartecipazione alle scelte delleregioni attraverso la Conferenza per i rapporti tra Stato/Regioni e Provinceautonome.
L’importanza di una completa conoscenza ed una corretta analisi dellaspesa agricola regionale appare ancora più evidente in funzione di altre dueconsiderazioni:• dal 2004, secondo il Dlgs. 96/2000, cesseranno i trasferimenti statali alle
Regioni specificamente al settore agricolo, controbilanciato dalla parteci-pazione regionale al gettito erariale;
• gli orientamenti della Politica Agricola Comunitaria vanno verso una ridu-zione dell’azione pubblica a sostegno del settore agricolo.Appare, quindi, sempre più necessario disporre di strumenti per il con-
trollo e la verifica dell’azione pubblica, al fine di ottimizzare le risorse finan-ziarie, che nel tempo si prefigurano meno disponibili, e per quantificare lerisorse necessarie per l’attuazione delle Politiche regionali.
In tal senso la legge regionale 30 aprile 2002, n.7, individua strumenti peruna corretta individuazione delle politiche e la relativa destinazione dellaspesa.
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La filosofia di fondo che regola i principi ispiratori della nuova legge dibilancio regionale, ha come base la progettualità degli interventi da finanzia-re. La vecchia organizzazione per capitoli rendeva difficile una classificazio-ne e misurazione degli effetti degli interventi in funzione delle politiche deci-se.
La nuova norma, togliendo agli stanziamenti di bilancio la natura di meraprenotazione finanziaria, restituisce loro (con le UPB) la funzione di previ-sione di spesa a fronte di progetti definiti.
L’INEA, in questa fase, può svolgere un importante ruolo di supportoall’attività della struttura regionale nel misurare oltre che l’efficacia anchel’efficienza dell’azione amministrativa, soprattutto per la verifica degli effettinon solo sul piano finanziario quanto dal punto di vista dei risultati socio-economici.
In questa attività due sono gli elementi cardine che saranno obiettivodell’INEA:• mettere a disposizione dei responsabili elementi necessari per una prima-
ria fase di autocontrollo ed autovalutazione della propria azione ammini-strativa per poter individuare i punti nodali per migliorare la programma-zione amministrativa e di conseguenza di riproporre nuovi obiettivi enuove modalità operative;
• costruire uno strumento conoscitivo degli effetti dell’azione politica costi-tuito dall’insieme degli interventi programmati in bilancio, per consentireal decisore pubblico di definire obiettivi e strategie della PAR in funzionedelle peculiarità del territorio e delle pianificazioni temporali.
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I contenuti della nuova legge contabile regionaledi Raffaella Pergamo(*)
(*) Ricercatrice INEA - Responsabile Progetto “AGRISPESA”
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“Ordinamento contabile della Regione Campania articolo 34, comma 1, Decreto Legislativo 28 marzo 2000, n.76”
(Legge regionale n. 7 del 30 aprile 2002)di Roberta Ciaravino(*)
Il nuovo ordinamento contabile della Regione Campania - L.R. n. 7 del30 aprile 2002 - ha innovato due aspetti fondamentali della macchina regio-nale:
• assetto istituzionale • assetto amministrativoIl ruolo dei soggetti istituzionali è mutato secondo il principio della sepa-
razione dei compiti di direzione politica da quelli di direzione amministrati-va introdotto dal D.Leg.vo n. 29 del 1993 assorbito dal D.Leg.vo 165/2001,"Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle ammini-strazioni pubbliche”. Il Consiglio Regionale, quale organo di indirizzo poli-tico, stabilisce gli obiettivi generali dell’azione amministrativa, mantenendoil potere di verificare il rispetto di tali indirizzi ed il conseguimento degliobiettivi connessi.
La Giunta Regionale, quale organo esecutivo, ha il compito di guidarel’apparato amministrativo, definendo le linee di indirizzo e le modalità conle quali assicurare il raggiungimento dei macro-obiettivi fissati. Il nuovomodello di bilancio regionale rende concreto questo nuovo assetto istituzio-nale, lasciando alla Giunta il compito di definire il bilancio gestionale, cioèdi ripartire le risorse sulle poste (capitoli) di bilancio.
Il raggiungimento degli obiettivi è demandato alla classe dirigente (1)attraverso la gestione operativa. Al singolo Dirigente il compito e la respon-sabilità di garantire l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione ammi-nistrativa tramite l’impiego delle risorse umane strumentali e finanziarie asse-gnate (sistema budgetario).
La legge prevede quale strumento della programmazione finanziaria, oltre
(*) Ricercatrice INEA(1) “Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti cheimpegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrati-va mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di control-lo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risul-tati” Art. 4 secondo comma D. Leg.vo n. 165 del 30 marzo 2001.
20
che la legislazione ordinaria, la legge finanziaria, la legge di bilancio, il bilan-cio annuale e pluriennale e i piani attuativi della programmazione regiona-le. L’introduzione della legge finanziaria regionale prevista dal D. Leg.vo76/2000, in concomitanza con lo sviluppo della fiscalità regionale, consentele modifiche necessarie alla legislazione regionale per l’adeguamento albilancio. Infatti il nuovo impianto separa il Bilancio “politico” dal Bilancio“amministrativo”: il primo sottoposto all’approvazione del Consiglio ecostruito sulla base di aggregazioni ampie (unità previsionali di base) lega-te all’identificazione di funzioni-obiettivo; il secondo, affidato alla gestionedella Giunta ed articolato in termini di contabilità finanziaria (capitoli) e dicontabilità economica per centri di costo (2). I Piani attuativi della program-mazione regionale art.11 lett.c) determinano il contenuto operativo – finan-ziario delle strategie di intervento individuate e rappresentano una ulteriorenovità poiché se approvati dal Consiglio regionale, costituiscono autorizza-zione ad assumere impegni di spesa sugli esercizi successivi (3). Questa pre-visione normativa rende i Piani attuativi assimilabili, dal punto di vista deglieffetti finanziari, alle leggi pluriennali di spesa.
La legge infine, rimanda a successivi regolamenti (art. 50), emanati dallaGiunta, la disciplina di procedimenti e procedure tra i quali il sistema deicontrolli interni: Controllo di regolarità amministrativa e contabile; Controllodi gestione; Valutazione della dirigenza; Valutazione e controllo strategico.
Tali centri di costo, individuati in coerenza con il sistema dei centri diresponsabilità amministrativa, consentiranno l’autocontrollo sulla gestione,in termini di allocazione e rimodulazione delle risorse assegnate e, attraver-so il sistema degli indicatori, il monitoraggio costante del grado di raggiun-gimento degli obiettivi dati. Il principio già delineato all’art. 23 della legge èche “le rilevazioni e le risultanze della contabilità economica sono utilizza-te anche ai fini....del sistema dei controlli interni”.
(2) D.Leg:vo 7 agosto 1997, n.279 - Titolo III, che disciplina il sistema di contabilità analitica per cen-tri di costo delle pubbliche Amministrazioni ed i suoi elementi cardine (piano dei conti, centri di costo,servizi erogati).(3) I relativi pagamenti devono comunque essere contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali dibilancio Art. 33 comma 4 L.R. 7/2002.
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Budget è un termine inglese, entrato nel lessico economico corrente ed èutilizzato per indicare, nell’organizzazione industriale, un bilancio preventi-vo, ovvero un programma dettagliato di spesa.
Il nuovo ordinamento contabile regionale mutua il termine budget dall’or-ganizzazione di tipo privatistico, attribuendogli un’accezione più ampia. Ilbudget, infatti, è individuato come strumento strategico che dà concretosignificato alla responsabilizzazione dei dirigenti apicali ed al funzionamen-to del sistema di controllo.
La legge regionale n. 7/2002 – all’articolo 22 - definisce il budget “…qualeindirizzo dell’organo politico nei confronti dei dirigenti delle strutture orga-nizzative apicali, per l’attività amministrativa e gestionale di loro competen-za”.
Prevede, inoltre, che la Giunta regionale, nel redigere il bilancio gestio-nale annuale – articolazione in capitoli delle UPB approvate dal Consiglio -, individua i centri di responsabilità amministrativa (CRA) ai quali assegna:1. l’obiettivo annuale, attraverso la ripartizione delle risorse finanziarie del
bilancio fra le strutture organizzative apicali; 2. il budget annuale, che quantifica le risorse finanziarie, umane (persona-
le) e strumentali, messe a disposizione del dirigente apicale per raggiun-gere l’obiettivo attribuitogli.Il centro di responsabilità amministrativa è una struttura operativa, cui è
preposto un dirigente apicale che adotta gli atti di di competenza (ammini-strativi, contabili, organizzativi) nell’ambito dell’autonomia gestionale che gliattribuisce la legge e con l’osservanza degli indirizzi della Giunta, alla qualerisponde dei risultati conseguiti. Per il conseguimento dell’obiettivo assegna-togli, il dirigente apicale ripartisce il budget annuale fra i dirigenti delle strut-ture che fanno capo al suo centro di responsabilità.
In realtà la legge regionale n. 7/2002 introduce nella gestione della cosapubblica regionale, il principio della programmazione basata sul “Sistema di
Il budget quale strumento di programmazione e controllo dell’efficienza amministrativa
di Mario Fresa(1)
(1) Presidente IS.ME.CERT.
pianificazione, programmazione e budget”, secondo il quale: • con la pianificazione si scelgono gli obiettivi dell’azione politica di medio-
lungo periodo;• con il bilancio s’individuano le risorse economiche necessarie per rag-
giungere gli obiettivi;• con la programmazione si definiscono gli strumenti e le risorse.
Il budget, in concreto, stabilisce chi, come, quando e con quali risorsedeve perseguire gli obiettivi che si prefigge la programmazione regionale.
La legge regionale disciplina il budget come strumento flessibile e con-cretamente operativo, perché condiviso dal dirigente cui è attribuito.
Contabilmente esso ha validità annuale. La legge gli attribuisce flessibili-tà, prevedendo (articolo 22, comma 3) che, nel corso dell’anno, la Giuntapossa modificarlo, per adeguarlo alle sopravvenienti circostanze che hannocomportato assestamento o variazione del bilancio annuale.
Il budget non si presenta come mero adempimento burocratico-ammini-strativo imposto dalla Giunta Regionale. Esso viene definito annualmenteattraverso una procedura che coinvolge direttamente i dirigenti responsabilidella gestione.
La legge prevede (articolo 20, comma 1), infatti che, sulla base di lineed’indirizzo della Giunta, ciascun dirigente apicale contribuisce, per l’ambitogestionale di sua competenza (secondo l’attuale organizzazione “Area” suc-cessivamente, a seguito del riordino, “Direzione Generale”), a formulare laproposta di bilancio pluriennale, del bilancio annuale e degli obiettivi.
Il budget rappresenta, inoltre, un elemento di riferimento fondamentaleper il controllo dei costi e dei rendimenti dell’attività amministrativa, che lalegge regionale (articolo 23) individua come adempimento attraverso ilquale assicurare il migliore impiego delle risorse disponibili da parte dellaGiunta regionale.
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Gli adempimenti contabili dei soggetti istituzionali regionalidi Raffaella Pergamo
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Il concetto di residuo non può essere considerato in modo avulso daquello di elasticità riferito al bilancio annuale di previsione. Qualora, infatti,dovessimo prendere unicamente in considerazione, ai fine della contabilitàpubblica, quel complesso di operazioni amministrative aventi durata pari ominore all’esercizio finanziario, avremmo una visione rigida e non corrispon-dente alla complessa realtà economico-contabile di un Ente. Il concetto di<residuo> nasce proprio dalla necessità di tenere conto che, nell’ambito delsopracitato arco temporale, non tutte le operazioni che connotano l’attivitàpubblica e che corrispondono alle classiche fasi dell’entrata e della spesa,giungono a termine.
Il bilancio annuale di previsione deve essere impostato, per le suddettaragione, in modo tale che da esso risulti evidente ciò che è stato impegna-to e non pagato, rispetto allo stanziamento inizialmente iscritto, come pureciò che è stato accertato ma non riscosso al termine dell’esercizio rispettoall’iniziale previsione d’entrata.
Nascono così le definizioni di residuo attivo e passivo, le quali costitui-scono la prova che il bilancio annuale va redatto in termini sia di compe-tenza che di cassa. Lo stesso, difatti, è destinato a prevedere non solo leentrate e le spese che saranno rispettivamente accertate ed impegnate duran-te l’esercizio bensì quelle che saranno rispettivamente incassate e pagate.
Appare ovvio, pertanto, che il fenomeno dei residui assume particolareimportanza ai fini della programmazione ed attuazione della manovra dipolitica economica.
Esso è, infatti, indice del funzionamento di un Ente, della capacità di que-sto di conseguire gli obiettivi che si è dato nell’ambito di tempo considera-to (anno finanziario).
I residui attivi devono essere riportati nel bilancio dell’esercizio finanzia-rio successivo, altrimenti l’Ente rimarrebbe privo di risorse già accertateanche se ancora non incassate, parimenti i residui passivi devono essereriportati, altrimenti gli impegni assunti in conseguenza di obbligazioni giuri-
I Residuidi Ignazio Formosa(1)
(1) Dirigente Servizio Amministrativo BCA
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dicamente valide rimarrebbero privi di qualsiasi effetto con prevedibili con-seguenze anche sul piano delle responsabilità. Quest’ultimi sono iscritti inbilancio fino alla loro perenzione, alla quale consegue l’eliminazione dallescritture contabili.
Più esattamente, gli impegni contabili possono essere contratti entro il 31Dicembre; dopo tale data la somma risultante dalla differenza tra l’ammon-tare dello stanziamento e quella fatta oggetto d’impegno va portata in eco-nomia; la parte degli impegni che risulta non pagata va mantenuta nel contoresidui e può essere liquidata e pagata nell’esercizio successivo purché nonsuperi l’importo scritto nel corrispondente capitolo. Per quanto concerne laperenzione contabile a cui sopra si è fatto cenno, la stessa non deve esse-re confusa con la prescrizione estintiva del diritto di credito. Essa serve, percosì dire, a pareggiare sul piano temporale la possibilità che una sommapossa essere iscritta nuovamente in bilancio, su richiesta del creditore chene reclami il pagamento, anche dopo il periodo previsto dalla legge per ilrelativo mantenimento nel conto residui e finché il diritto non sia prescritto.Per quanto concerne l’ordinamento contabile della Regione Campania l’isti-tuto in questione scatta, ai sensi dell’art.42, della Legge Regionale n.7/2000,dopo due anni successivi a quello in cui l’impiego si è perfezionato, per lespese correnti, e dopo quattro anni per quelle in conto capitale.
La succitata Legge Regionale, al fine di contenere il fenomeno dei residuientro margini di certezza, in ossequio al principio di veridicità del bilancio,impone all’art. 43 l’obbligo di procedere alla relativa revisione entro il 31Marzo di ogni anno.
La stessa norma consente, tra l’altro, la cancellazione delle somme inesi-gibili che costituisce causa di esonero dalla responsabilità connessa al man-cato introito dei relativi importi. I residui vengono fatto oggetto, successiva-mente, di un finale riscontro in sede di assestamento contabile, così comedispone l’art. 29 della richiamata Legge Regionale e, pertanto, entro il 30 set-tembre di ogni anno, va accertato l’ammontare dei residui attivi e passivirisultanti dalla chiusura dell’esercizio precedente. I residui concorrono infi-ne a formare, unitamente al fondo di cassa, il risultato di amministrazioneche va a determinare i risultati dell’esercizio finanziario. È di fondamentaleimportanza, quindi, procedere al loro continuo monitoraggio atteso che larelativa incidenza può avere effetti determinanti sulla manovra economicariferita all’esercizio finanziario considerato.
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Monitorando la contabilitàdi Raffaella Pergamo
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L’attività di ricerca condotta dall’INEA in materia di spesa agricola ha evi-denziato, nel corso degli anni, l’importanza e la necessità di un monitorag-gio puntuale dei bilanci agricoli degli Enti pubblici, in particolare delleRegioni, per una corretta interpretazione delle attività programmatiche cheriguardano il comparto agricolo e alcune sue diramazioni in altri comparti.
La quantità dei dati contabili che caratterizzano la spesa agricola regiona-le, rende necessario l’adeguamento dell’organizzazione della struttura regio-nale, anche mediante un sistema informatico-gestionale del puro dato conta-bile. L’INEA, nell’ambito delle attività di supporto, sta predisponendo unospecifico software con l’obiettivo di razionalizzare e ottimizzare la raccolta el’organizzazione dei dati contabili, sia per un’attività di primo controllo e valu-tazione dell’attuazione dei vari interventi, sia per una verifica dell’attuazionedella politica agricola regionale in chiave di efficacia e di efficienza dell’azio-ne amministrativa. L’attività di monitoraggio dei bilanci agricoli della Regioneviene condotta con una lettura, in primis, dei documenti contabili, preventi-vi e consuntivi, da cui si traggono informazioni economico-funzionali, riguar-danti le aree economiche verso cui sono indirizzate le erogazioni, ed infor-mazioni strettamente contabili legate alla movimentazione dei flussi di spesa.
Relativamente alla destinazione economico-funzionale, va evidenziato cheda tempo l’INEA ha definito una propria metodologia di analisi che consen-te di ampliare il contenuto informativo dei documenti contabili pubblici.Tale metodologia si basa sulla riclassificazione del bilancio regionale che,partendo dai documenti ufficiali e prendendo a riferimento il capitolo qualeunità di misura di base del bilancio che descrive sinteticamente le finalità cuiè destinato lo stanziamento, consente di approfondire la conoscenza delladirezione dei flussi della spesa regionale in agricoltura.
In particolare, attraverso questa riclassificazione è possibile evidenziareinformazioni relative alla destinazione economico-funzionale, alla tipologiadi sostegno, alla tipologia del beneficiario finale, alla modalità di erogazio-ne, alle fonti di finanziamento etc.
Il monitoraggio della spesa agricoladi Angela Palmieri(1)
(1) Ricercatrice INEA
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Tutte le informazioni così acquisite sono elaborate ed aggregate attraver-so la costruzione di indicatori di efficacia ed efficienza, al fine di effettuareun’analisi della spesa agricola più dettagliata. E’ possibile infatti, incrocian-do i dati a disposizione fare specifiche valutazioni relative, ad esempio, alladestinazione degli stanziamenti verso l’agroalimentare, il turismo rurale, unospecifico settore, una determinata tipologia di beneficiario etc. L’analisi puòconsentire, di individuare eventuali scostamenti tra il livello intenzionaledella spesa e quello della effettiva attuazione (ad es. rapportando i pagamen-ti effettuati con gli stanziamenti a livello di singola tipologia di intervento),di fornire un contributo alla razionalizzazione dell’intervento pubblico nelsettore primario, di verificare il grado di conseguimento, per ciascuno deicomparti interessati, degli obiettivi prefissati.
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Lo stato dell’arte in materia contabiledi Raffaella Pergamo
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AAccensione di prestiti:indica l’ammontare delle operazioni di indebitamento a medio e lungo termine(art.9). In sede previsionale l’”accensione di prestiti” coincide con il ricorso al mer-
cato, e l’importo complessivo delle annualità non può superare il 25% delle entra-te tributarie della Regione. Il ricorso al mercato viene autorizzato con la legge diapprovazione del bilancio o con legge di variazione dello stesso.
Accertamento: operazione giuridico-contabile con cui l’Amministrazione appura la ragione del cre-dito, la persona debitrice ed il relativo ammontare da iscrivere come competenzadell’esercizio.
Ambiti:aggregati di superiore livello, che raccolgono un insieme di funzioni obiettivo, indi-viduati principalmente in base all’opportunità di definire coacervi di materie riferi-bili ai compiti istituzionali omogenei e/o integrati/bili.
Anno finanziario:è il periodo temporale a cui riferire gli atti previsionali ed a cui imputare i fattigestionali. Inizia il 1° gennaio e termina il 31° dicembre di ogni anno (art.3).
Anticipazioni di cassa:operazione effettuata dalla G.R. per fronteggiare temporanee deficienze di cassa -alle condizioni stabilite dalla convenzione con l’Istituto Tesoriere - per un importonon eccedente 1/6 delle entrate tributarie iscritte in bilancio.
Glossariodi Paolo Piatto(*)
Il presente glossario è stato realizzato tenendo presente le definizioni contenutenella L.R. 30-04-2002, n. 7, per i termini più ricorrenti nel lessico amministrativo-contabile.
(1) Ricercatore INEA
40
BBilancio annuale:nel campo finanziario pubblico, con tale termine si intende il “Bilancio annuale di pre-visione”; esso è un bilancio finanziario, che tiene conto della legislazione vigente edè formulato in termini di competenza e di cassa. Si compone del quadro generale rias-suntivo e di uno stato di previsione delle entrate e delle spese (art.18).In relazione al sistema di registrazione, le operazioni di acquisizione delle entrate e diesecuzione delle spese vengono previste nel bilancio:• sia nella fase di diritto, vale a dire dell’accertamento e dell’impegno (“Bilancio
di competenza”);• sia nella fase di fatto, vale a dire dell’incasso e del pagamento (“Bilancio di
cassa”).
Bilancio gestionale:ai fini della gestione e della rendicontazione, la Giunta regionale, specifica il bilan-cio annuale ripartendo le unità previsionali di base e le contabilità speciali in capi-toli (art.21).
Bilancio pluriennale:è un bilancio previsionale nel quale si evidenzia, solo in termini di competenza, laspesa, in coerenza con le regole e gli obiettivi indicati nel Documento di program-mazione economico-finanziaria, e si riferisce a periodi compresi tra 3 e 5 anni. Il bilancio è redatto in forma programmatica per il primo esercizio mentre per irimanenti esercizi viene redatto sia in termini programmatici sia a legislazionevigente. La proiezione a legislazione vigente tiene conto delle risorse complessivegià assegnate perché derivanti da leggi in vigore, mentre la proiezione programma-tica considera un ammontare di risorse non ancora disponibili perché derivanti daleggi ancora da approvare.Il bilancio, per ciascuno degli anni considerati, indica il limite massimo dell’even-tuale saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato e non comporta autorizza-zione a riscuotere entrate e ad eseguire spese.
Budget dei centri di responsabilità amministrativa:costituisce l’indirizzo dell’organo politico nei confronti dei dirigenti delle struttureorganizzative apicali, per l’attività amministrativa e gestionale di loro competenza(art. 22)
41
CCapitolo:unità contabile rilevante ai soli fini della gestione e della rendicontazione. Essocostituisce l’unità elementare a cui vengono imputati gli atti di gestione delleentrate e delle spese e, ad eccezione per quelli relativi alle contabilità speciali,costituiscono il limite per l’assunzione degli impegni e per l’emissione dei man-dati di pagamento (art. 21).
Categoria:è un’aggregazione di più capitoli aventi natura economica omogenea. Per le entra-te, le categorie sono raggruppamenti di capitoli riferenti a cespiti aventi “natura”simile (art.16). Per le spese le somme sono ripartite in funzioni obiettivo ed unitàprevisionali di base (art. 17).
Centri di responsabilità amministrativa:è l’ufficio di livello organizzativo apicale cui viene riferito il sistema di risorse finan-ziarie espresso dalle unità previsionale di base (art. 22).
Centro di costo:è un’unità organizzativa cui è assegnata la responsabilità di gestire risorse chegenerano costi; sulla base di specifiche rilevazioni, è possibile stabilire come sonostate impiegate le risorse dall’unità organizzativa nell’arco temporale desiderato,ovvero, se e come gli obiettivi di costo, prefissati in sede preventiva, sono staticonseguiti.
DDebito fluttuante:è il complesso delle operazioni comprese fra i “debiti di Tesoreria” per il finanzia-mento a breve del fabbisogno del settore statale. A formare il debito fluttuante con-corrono le operazioni relative:• ai buoni ordinari del Tesoro (BOT)• ai conti correnti con la Cassa Depositi e Prestiti, l’INPDAP ed altri Istituti finan-
ziari.
42
Debito patrimoniale:è la forma di indebitamento con il quale si effettua il finanziamento a medio-lungotermine del fabbisogno del Tesoro (vedi “fabbisogno del settore statale”). Esso com-prende i debiti pubblici (consolidati, redimibili, buoni del Tesoro poliennali, CCT,debiti esteri) e gli “altri debiti” (come mutui obbligazionari con il CREDIOP e laCassa Depositi e Prestiti).
Debito pubblico:con tale termine si intende la consistenza del debito del settore pubblico, incluso ildebito fluttuante (e gli altri debiti a breve) e l’indebitamento verso la Banca d’Italia el’Ufficio italiano cambi. Secondo il Trattato di Maastricht, per Debito pubblico si inten-de il debito lordo consolidato della P.A. (Lordo significa al lordo delle attività del set-tore; Consolidato significa che sono state annullate le poste di debito e credito reci-proche tra gli enti all’interno della P.A.).
EEconomie di spesa:tutte le somme iscritte negli stanziamenti di competenza del bilancio e non impe-gnate entro il termine dell’esercizio costituiscono economie di spesa e a tale titoloconcorrono a determinare i risultati finali della gestione (art.41).
Entrate correnti:sostanzialmente coincidono con quelle iscritte ai primi tre titoli di previsionedell’Entrata.
Esercizio Finanziario:complesso delle operazioni di gestione del bilancio, vale a dire di esecuzione delleprevisioni di entrata e di spesa svolte nell’anno finanziario.
Esercizio provvisorio:periodo massimo di quattro mesi nel corso del quale ha luogo la gestione del bilan-cio, nel caso in cui la proposta di legge di bilancio, presentata dalla Giunta regio-nale, non sia stata approvata dal Consiglio regionale entro il 31 dicembre dell’an-no precedente a cui essa si riferisce (art. 24).
43
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Finanziamenti con vincolo di destinazione:nei casi di finanziamenti con vincolo di destinazione, la Regione può stanziare ederogare somme eccedenti quelle assegnate. La Regione ha la facoltà di compensa-re tali maggiori spese con minori stanziamenti per lo stesso scopo per non più didue esercizi immediatamente successivi (art.8).
Fondi di riserva:nei fondi di riserva sono accantonate le risorse necessarie ad adeguare le previsio-ni del bilancio annuale alle nuove o maggiori esigenze di spesa di cassa (art.28);esse si distinguono in:• fondo di riserva per spese obbligatorie;• fondo di riserva per spese impreviste;• fondo di riserva di cassa.
Fondo speciale:mediante questi fondi viene precostituita in bilancio la copertura finanziaria deiprovvedimenti legislativi che si intende adottare, o che si perfezionano dopo l’av-venuta approvazione della legge di bilancio (art.27); i fondi speciali sono iscrittinel bilancio annuale, in termini di competenza e di cassa e, nel bilancio di plurien-nale, in termini di sola competenza.
Finanziamenti con vincolo di destinazione:nei casi di finanziamenti con vincolo di destinazione, la regione può stanziare ederogare somme eccedenti quelle assegnate. La Regione ha la facoltà di compensa-re tali maggiori spese con minori stanziamenti per lo stesso scopo per non più didue esercizi immediatamente successivi (art.8).
Funzioni-obiettivo:rappresentano l’entità mediante la quale il bilancio può essere letto dal punto divista dello scopo. Le funzioni-obiettivo sono individuate con riguardo all’esigenzadi definire le politiche pubbliche di settore con l’intento di misurare il prodottodelle attività amministrative.
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IImpegno:definisce l’onere scaturente dalle obbligazioni pecuniarie giuridicamente perfeziona-te. Gli impegni di spesa sono assunti con decreto del dirigente competente per mate-ria, nei limiti degli stanziamenti di competenza iscritti nei pertinenti capitoli ad essoassegnati dal bilancio gestionale in corso. L’atto di impegno costituisce accantona-mento delle relative somme per le spese individuate e determina l’indisponibilitàdelle medesime per altri scopi (art.32).
LLegge di bilancio:è la legge con la quale viene adottato il Bilancio di previsione: la legge di bilanciosi compone di una parte dispositiva e del bilancio annuale e pluriennale. La partedispositiva della legge di bilancio approva espressamente il bilancio annuale, ilbilancio pluriennale e quello a legislazione vigente; autorizza il ricorso al mercatofinanziario, approva l’elenco dei provvedimenti legislativi la cui copertura è preco-stituita dai fondi speciali; autorizza la Giunta regionale ad apportare alle unità pre-visionali di base le variazioni compensativa (art.13).
Legge finanziaria:è lo strumento con cui operare modifiche ed integrazioni a disposizioni legislativeaventi riflessi sul bilancio. La legge finanziaria è approvata prime delle legge dibilancio, in un’unica sessione, il cui svolgimento è disciplinato dal regolamentointerno del Consiglio regionale (art.14).
Liquidazione:mediante la liquidazione della spesa è verificata l’esigibilità del credito, è individua-to il creditore ed è determinato l’esatto importo della somma da pagare (art .34).
MMercato finanziario:mercato sul quale vengono scambiati mezzi finanziari per prestiti a medio e lungo
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termine. La regione può contrarre mutui, prestiti obbligazionari ed altre operazionidi indebitamento esclusivamente per coprire disavanzi di bilancio. L’importo com-plessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interessi dei mutui nonpuò comunque superare il 25% dell’ammontare complessive delle entrate tributariedella Regione (art.9).
NNuclei di attività omogenee (NAO):è costituito da insiemi o gruppi di attività e prestazioni finalizzati alla realizzazionedella funzione obiettivo di riferimento che si presentano tra loro sostanzialmenteintegrate in un sistema unitario.
OObiettivi:esprimono le missioni perseguite dall’Amministrazione e realizzate nell’ambito ditutta la sua organizzazione. Ogni obiettivo è caratterizzato dall’avere un prodotto,definito ed omogeneo, reso all’esterno.
Ordine di accreditamento:consiste nella disposizione impartita al tesoriere di provvedere al pagamento dellaspesa. I mandati di pagamento sono emessi sulla base dell’atto di liquidazione e neilimiti dell’originario impegno e della disponibilità degli stanziamenti di cassa iscritti neipertinenti capitoli del bilancio gestionale in corso (art.35).
PPagamento:erogazione di denaro da parte della Tesoreria che determina l’estinzione dell’obbli-gazione pecuniaria. Al pagamento delle spese provvede il tesorerie in base a man-dati di pagamento legittimamente emessi (art.36).
Perenzione Amministrativa:eliminazione dalla contabilità finanziaria dei residui passivi. Essa non comporta ladecadenza del diritto del creditore: pertanto le somme eliminate devono essere rei-scritte in bilancio per essere pagate.
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Programmazione finanziaria:sono strumenti della programmazione finanziaria (art. 11):• legge finanziaria;• legge di bilancio, il bilancio annuale ed il bilancio pluriennale;• i piani attuativi della programmazione regionale.
RRendiconto generale:riassume le risultanze della gestione nell’anno finanziario, con distinto e simultaneoriferimento alle gestioni di competenza, di cassa e dei residui (art.46).
Residui attivi:costituiscono le somme accertate e non riscosse e versate entro il termine dell’eser-cizio (art. 40).
Residui di stanziamento:riguardano stanziamenti di spese non impegnate alla chiusura dell’esercizio, chevengono tuttavia fatte transitare nel conto dei residui. Non costituiscono debiti perla Regione.
Residui passivi:costituiscono le somme impegnate e non pagate entro il termine dell’esercizio. Lesuddette somme possono essere conservate nel conto dei residui per non più di dueanni successivi a quello in cui l’impegno si è perfezionato, per le spese correnti, eper non più di quattro anni per le spese in conto capitale. Trascorso il termine lesomme conservate cadono in perenzione e costituiscono economie di spesa (art. 42)
Regolamento di contabilità:disposizioni attuative dei principi di attuazione della Legge Regionale n.7/02.Provvede ad emanarlo la Giunta regionale entro 90 giorni dall’entrata in vigoredella suddetta legge (art. 50).
SSaldo della tesoreria:è l’avanzo o il disavanzo della gestione di Tesoreria derivante dalla somma delleoperazioni gestionali.
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Schede di programma:evidenziano i collegamenti con gli indirizzi della programmazione regionale. Hannola funzione di raccordare l’assegnazione delle risorse alle Unità Previsionali di Basecon gli obiettivi che l’amministrazione regionale intende perseguire (art. 2 comma3 e art. 17 comma 1).
Spese correnti:sono le spese destinate alla produzione ed al funzionamento dei vari servizi, non-ché alla distribuzione dei redditi per fini non direttamente produttivi.
Spese di funzionamento:comprendono gli oneri necessari al mantenimento della struttura. Le componentidelle spese di funzionamento sono le spese del personale e quelle per l’acquisto dibeni e servizi.
Spese in conto capitale:comprendono partite attinenti gli investimenti diretti e indiretti, le partecipazioniazionarie, i conferimenti nonché le operazioni per concessioni di crediti.
Spese per investimenti:sono comprese nelle spese in conto capitale. In esse sono comprese le partite rela-tive agli investimenti diretti ed indiretti, alle partecipazioni azionarie nonché adoperazioni per concessioni di crediti.
Stanziamenti di competenza (o di cassa):somma iscritta in bilancio relativa a entrate o spese. Rappresenta l’ammontare indi-cativo degli accertamenti realizzabili ed il limite massimo degli impegni effettuabili.
TTitoli di bilancio:rappresentano la più ampia aggregazione delle operazioni di entrata e di spesa. Leentrate si articolano in quattro titoli:• tributarie;• extratributarie;• alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;• accensioni di prestiti.
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Finito di stampare nel mese di agosto 2003presso lo stabilimento della
Società Editrice Imago Media81010 Dragoni - Zona Industriale
Tel e Fax: 0823 866710
Le spese in tre titoli:• correnti;• in conto capitale;• rimborso prestiti.
UUnità previsionale di base:è la nuova unità elementare di bilancio. E’ riferibile ad un unico centro di respon-sabilità amministrativa ed è determinata con riferimento ad una specifica area omo-genea di attività.
VVariazioni del bilancio:la Giunta regionale, con proprie deliberazioni, provvede alle variazioni del Bilanciogestionale:• integrando o istituendo i capitoli di bilancio in conseguenza delle variazioni
approvate al bilancio;• effettuando le variazioni compensative fra capitoli della medesima Unità
Previsionale di Base.