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LA SEGURIDAD NACIONAL EN LA ADMINISTRACION PÚBLICA
Gracias por la invitación, estoy muy honrado en participar en este evento
académico convocado por la Secretaría de la Defensa Nacional, una de las
instituciones más sólidas de nuestro país y plenamente comprometida con la
preservación de nuestra Seguridad Nacional.
En esta ocasión y en mi calidad de Presidente del Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP) compartiré con ustedes algunas ideas sobre la
importancia de vincular conceptualmente a la Seguridad Nacional con la práctica
de la Administración Pública.
En principio revisemos los fines del Estado: la Seguridad y Paz Social, la
Estabilidad Política y Económica, el Bienestar General y el Desarrollo
Sustentable.
Entre ellos, la Seguridad y la Paz Social constituyen los elementos primordiales,
ya que su consecución posibilita el equilibrio entre posiciones e intereses de los
diversos sectores de la sociedad; a partir de esta conciliación es posible
construir ambientes propicios para el bienestar general y, más aún, para prever
escenarios favorables y establecer las condiciones para su alcance en plazos
diversos con una visión de sustentabilidad.
¿Pero cómo se han de conseguir estos fines?
A través de la acción coordinada del gobierno, entendida como el conjunto de
acciones estratégicas que se realizan para establecer la armonía entre las
competencias, actividades y recursos de las instituciones, grupos e individuos
participantes, a fin de facilitar su funcionamiento para la consecución de
objetivos y metas comunes, asegurando así el cumplimiento de sus
responsabilidades.
2
En este escenario la Administración Pública, como el conjunto de órganos del
Estado que intervienen en el ejercicio del Poder Público, es el instrumento
facilitador de la coordinación.
Desde el enfoque de la Administración Pública, un propósito de esta
conversación será subrayar la importancia de la coordinación, colaboración y
corresponsabilidad de las distintas dependencias vinculadas con la Seguridad
Nacional en México.
Este no es un aspecto menor, puesto que la dimensión de los retos y amenazas
que enfrenta nuestro país requiere de la concurrencia de distintas agencias con
áreas de especialización diferenciadas y con la imperiosa necesidad de
entenderse mutuamente. Así, en este espacio coinciden militares, marinos,
policías, ministerios públicos, jueces, contadores y otros perfiles que coadyuvan
a procurar la Seguridad Nacional desde su respectivo ámbito de acción y con
responsabilidades que si bien están señaladas en la ley, en muchas ocasiones
se traslapan y confunden entre ellas.
Para ello, haré una breve revisión de las principales bases jurídicas que
sustentan estas ideas, para después continuar con los avances y retos de la
presente Administración en temas de coordinación y seguridad, y concluir con
algunas reflexiones que nos permitan avanzar en el entendimiento entre
instituciones estatales y sociedad.
Acerca del concepto y la normativa de Seguridad Nacional
Más allá de revisar el concepto de Seguridad Nacional plasmado en el Artículo
3º de la Ley de Seguridad Nacional1, me gustaría resaltar la importancia de la
1 “Para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, y estabilidad y permanencia del Estado
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concurrencia de las distintas agencias encargadas con esta misión, hecho que
se expone en el Artículo 1º de la misma Ley donde se menciona que:
“Las disposiciones de la presente Ley son de orden público y de observancia
general en todo el territorio nacional. La misma tiene por objeto establecer las
bases de integración y acción coordinada de las instituciones y
autoridades encargadas de preservar la Seguridad Nacional, en sus
respectivos ámbitos de competencia; así como, la forma y los términos en
que las autoridades de las entidades federativas y los municipios
colaborarán con la Federación en dicha tarea; regular los instrumentos
legítimos para fortalecer los controles aplicables a la materia.”2
De esta manera queda muy clara la importancia que la legislación otorga a la
integración y acción coordinada de las instituciones y autoridades asignadas con
la responsabilidad de procurar la Seguridad Nacional, aspecto en el que se
observa un paulatino avance con los recientes éxitos del Estado mexicano en
contra de la delincuencia organizada en Michoacán, a través de las instituciones,
tanto de seguridad como sociales, que lo componen.
Mexicano que conlleven a: I) La protección de la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrenta nuestro país; II) La preservación de la soberanía e independencia nacionales y la defensa del territorio; III) El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; IV) El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federación señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; V) La defensa legitima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y; VI) La preservación de la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.”, Cámara de Diputados, Ley de Seguridad Nacional, 2005.
2 Ibid, Artículo 3o,
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La situación de Michoacán es un asunto de Seguridad Nacional por la afrenta
que los grupos delincuenciales ejercían contra la soberanía del Estado
mexicano, el cual veía amenazado el control territorial debido a la creciente
presencia de estos actores nocivos en todos los ámbitos de la sociedad
michoacana, como el cobro de “derecho de piso” o extorsiones y la impartición
de “justicia” o el uso irrestricto de la violencia para el control de las poblaciones,
por mencionar algunos ejemplos.
Afortunadamente esta tendencia negativa empieza a revertirse por la acción
conjunta de las instituciones de Seguridad Nacional y las autoridades de las
áreas encargadas de la asistencia social que trabajan en conjunto para
restablecer el orden y restaurar el tejido social en la entidad; aunque la
reconstrucción de las instituciones estatales es un reto de mediano y largo plazo.
Independientemente de estos avances, aún queda un importante espacio para
que esta integración y acción coordinada sea la norma, en lugar de ser
respuesta coyuntural o excepcional ante ciertas crisis.
Para lograr este fin, cabe recuperar el Artículo 2º de la misma legislación, la cual
dice a la letra que: “Corresponde al Titular del Ejecutivo Federal la
determinación de la política en la materia y dictar los lineamientos que
permitan articular las acciones de las dependencias que integran el
Consejo de Seguridad Nacional.”3
Es decir, que la normatividad vigente otorga al Presidente de la República la
responsabilidad de ejercer el liderazgo político para conducir a las distintas
dependencias hacia la integración y desarrollar los respectivos lineamientos que
permitan articular las acciones en materia de Seguridad Nacional.
3 Ibid, Artículo 2º.
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Función que refuerza el Artículo 89 Constitucional, que establece las facultades
y obligaciones del Presidente de la República y que consigna en sus Fracciones
VI y VII, “Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y
disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente o sea del Ejército, de
la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de
la Federación; Disponer de la Guardia Nacional para los mismos objetos, en los
términos que previene la fracción IV del artículo 76.”
Sin duda, el ejercicio de este liderazgo variará acorde con la personalidad y
forma de gobernar del jefe del Ejecutivo, pero en materia de Seguridad Nacional
se requiere de una personalidad que guíe las acciones de forma conjunta de
diferentes dependencias con áreas de especialización propias hacia el fin común
de mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.
La Ley otorga al Presidente un instrumento fundamental para este fin, el
Consejo de Seguridad Nacional4, instancia encargada de la deliberación en
temas de seguridad y el espacio de convergencia de las cabezas de las
dependencias federales competentes para avanzar en esta coordinación, por lo
que es el foro donde se articula el sistema de Seguridad Nacional.
4 Artículo 12.- Para la coordinación de acciones orientadas a preservar la Seguridad Nacional se establece el Consejo de Seguridad Nacional, que estará integrado por: el Titular del Ejecutivo Federal, quien lo presidirá; el Secretario de Gobernación, quien fungirá como Secretario Ejecutivo; el Secretario de la Defensa Nacional; el Secretario de Marina; el Secretario de Seguridad Publica; el Secretario de Hacienda y Credito Publico; el Secretario de la Función Publica; el Secretario de Relaciones Exteriores; el Secretario de Comunicaciones y Transportes; el Procurador General de la Republica, y el Director General del Centro de Investigación y Seguridad Nacional.
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La finalidad del Consejo es establecer y gestionar la política en la materia,
además de encargarse de la integración y coordinación de los esfuerzos
orientados a preservar la Seguridad Nacional, desarrollar los lineamientos que
permitan el establecimiento de políticas generales, aprobar el Programa para la
Seguridad Nacional, la definición anual y evaluación periódica de la Agenda
Nacional de Riesgos, los programas de cooperación internacional, las medidas
necesarias para la Seguridad Nacional, entre otros.
En resumen, el Consejo de Seguridad Nacional es la instancia central para
procurar el sistema de Seguridad Nacional, debido a que es el marco
institucional donde coinciden todas las dependencias competentes a dialogar
sobe las políticas y la instrumentación de la materia.
Para nuestros fines, es importante destacar que la misma Ley subraya la
importancia de la concurrencia de múltiples actores al dedicarle el Capítulo IV
a la Coordinación para la Seguridad Nacional5. No voy a entrar al detalle de
desglosar los mecanismos de coordinación señalados en la Ley, simplemente
me interesa subrayar que la Seguridad Nacional es fundamentalmente una
tarea conjunta donde coinciden y coadyuvan las distintas instituciones del
Estado mexicano.
Aquí radica uno de los principales retos a la Seguridad Nacional del país, la
organización para la eficaz coordinación en la materia, ya que si bien la Ley
señala la conformación del Consejo de Seguridad Nacional con dependencias
federales bajo el liderazgo presidencial, la realidad respecto a la magnitud de los
riesgos y amenazas a la Seguridad Nacional requiere de la activa participación
de las autoridades en los ámbitos estatales y municipales.
5Ibid, Artículos 23 al 28 de la Ley de Seguridad Nacional
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En este sentido, que la Ley faculte al Secretario Técnico del Consejo para que
realice convenios o establezcan bases de colaboración con las autoridades
estatales y municipales u otras dependencias de la Administración Pública
Federal, resulta insuficiente si no se tiene una visión compartida de los
problemas a tratar, si no se establece una clara delimitación de las
responsabilidades y si éstas no están acordes con las herramientas y
capacidades de las instancias involucradas para este fin.
Este reconocimiento entre los actores involucrados respecto a competencias,
alcances, capacidades o debilidades es fundamental para avanzar en un
lenguaje común; es decir, la construcción de una Cultura de Seguridad Nacional,
entendida como conocimiento mutuo que permita avanzar en el entendimiento
entre los actores y que estimule a las agencias involucradas desarrollar un
sentido de pertenencia e intereses comunes y que se materialice en una
ordenada aplicación de las acciones conjuntas.
En breve, la conformación y consolidación de la Cultura de Seguridad Nacional
en la que participen los actores involucrados y que se enriquezca con opiniones
y espacios de la sociedad civil como Universidades, Academias o Centros de
Investigación como el INAP, es un ámbito que coadyuvaría a la expansión de
la Seguridad Nacional.
Otro instrumento jurídico que se tiene que revisar es la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal (LOAPF), la cual establece una serie de
competencias propias de cada dependencia que, sin ser exhaustivo, se
enumeran a continuación:
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Secretaría de Gobernación:
Le corresponde impulsar a través de su titular, en calidad de Secretario
Ejecutivo del Consejo de Seguridad Nacional, la efectiva coordinación de
éste, así como la celebración de convenios y bases de colaboración que
dicho Consejo acuerde.
Establecer y operar un sistema de investigación e información, que
contribuya a preservar la integridad, estabilidad y permanencia del Estado
mexicano así como contribuir en lo que corresponda al Ejecutivo de la
Unión, a dar sustento a la unidad nacional, a preservar la cohesión social
y a fortalecer las instituciones de gobierno. Para ello cuenta con el Centro
de Investigación y Seguridad Nacional.
Coordinar, operar e impulsar la mejora continua del sistema de
información, reportes y registro de datos en materia criminal; desarrollar
las políticas, normas y sistemas para el debido suministro permanente e
intercambio de información en materia de seguridad pública entre las
autoridades competentes; y establecer un sistema destinado a obtener,
analizar, estudiar y procesar información para la prevención de delitos,
mediante métodos que garanticen el estricto respeto a los derechos
humanos. Misión que realiza a través de Policía Federal.
Coordinar y establecer mecanismos para contar oportunamente con la
información de seguridad pública y nacional, así como del ámbito criminal
y preventivo que esta Secretaría requiera de dependencias y organismos
competentes en dichas materias, para el adecuado cumplimiento de las
atribuciones que las leyes le establecen.
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Informar al Poder Legislativo Federal sobre los asuntos de su
competencia en materia de seguridad nacional, a través de
comparecencia de su titular cada seis meses ante la Comisión Bicameral
prevista en el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional.
Secretaría de la Defensa Nacional:
Le compete organizar, administrar y preparar al Ejército y la Fuerza
Aérea.
Intervenir en la expedición de licencias para la portación de armas de
fuego, con objeto de que no incluya las armas prohibidas expresamente
por la ley y aquellas que la Nación reserve para el uso exclusivo del
Ejército, Armada y Guardia Nacional;
Vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento
de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios
y material estratégico; e intervenir en la importación y exportación este
tipo de instrumentos y materiales;
Planear, dirigir y manejar la movilización del país en caso de guerra;
Formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la
defensa del país y dirigir y asesorar la defensa civil;
Participar y llevar a cabo las acciones que le corresponden dentro del
marco del sistema nacional de protección civil para la prevención, auxilio,
recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre.
Secretaría de Marina:
Es la responsable de ejercer acciones para llevar a cabo la defensa y
seguridad nacionales en el ámbito de su responsabilidad, así como
coordinar con las autoridades competentes nacionales el control del
tráfico marítimo cuando las circunstancias así lo lleguen a requerir, de
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acuerdo con los instrumentos jurídicos internacionales y la legislación
nacional.
Participar y llevar a cabo las acciones que le corresponden dentro del
marco del sistema nacional de protección civil para la prevención, auxilio,
recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre.
Secretaría de Hacienda:
Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección en distintos
puntos, tales como aeropuertos, puertos marítimos y fronteras
peatonales.
Aunque no lo menciona la LOAPF, cabe destacar la importancia que a
fechas recientes ha adquirido la Inteligencia Financiera a cargo de la
Secretaría de Hacienda.
Secretaría de Comunicaciones y Transportes:
Regular y vigilar la administración de los aeropuertos nacionales;
Conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y
vigilar su operación;
Inspeccionar los servicios de la marina mercante;
Coordinarse con la Secretaría de Marina en la aplicación de las medidas
en materia de Protección Marítima y Portuaria.
Secretaría de Relaciones Exteriores:
Promover, propiciar y asegurar la coordinación de acciones en el exterior
por parte de las dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal, sin afectar el ejercicio de las atribuciones que a cada una de
ellas corresponda.
Conducir la política exterior, para lo cual intervendrá en toda clase de
tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte. Con la
aprobación del Senado.
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Esta revisión es útil para reconocer las distintas atribuciones y áreas de
competencia de las instancias federales en aspectos que pueden vincularse con
la Seguridad Nacional, aunque al respecto la Ley de Seguridad Nacional es muy
específica sobre los aspectos que identifica como amenazas a la Seguridad
Nacional plasmados en el Artículo 5:
I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión,
traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos
dentro del territorio nacional;
II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan
implicar una afectación al Estado Mexicano;
III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia
organizada;
IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la
Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos;
V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales
contra la delincuencia organizada;
VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación;
VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático;
VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares,
de armas químicas, biológicas y convencionales de destrucción masiva;
IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima;
X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas;
XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o
contrainteligencia, y
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XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter
estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios
públicos.6
La administración del Presidente Peña Nieto
Así, se colige que la Seguridad Nacional es responsabilidad del Estado
mexicano en su conjunto, lo cual abarca a los tres poderes de la Unión y la
activa participación de los ámbitos estatales y municipales. En este reto, la
administración del Presidente Peña Nieto, ha avanzado de forma importante.
Esta acción se expone en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el cual
dispone que para procurar la Seguridad Nacional se requiere la concurrencia de
los poderes legislativo y judicial por medio de la Gobernabilidad democrática,
además de avanzar en un Federalismo articulado, que hace partícipes a los
gobiernos estatales y municipales.
Aquí cabe mencionar la importancia de la sociedad civil y específicamente su
responsabilidad solidaria, que advierta a la autoridad sobre actos que puedan
atentar contra la seguridad nacional. Como se destaca en el ejemplo
michoacano, la mejor fuente de información para confrontar las amenazas
proviene de la sociedad civil que las vive día a día.
Por supuesto que esta responsabilidad de la sociedad civil debe acompañarse
de la responsabilidad de las instituciones gubernamentales que atiendan las
alertas ciudadanas. Este es el mejor mecanismo de generación de confianza y
trabajo conjunto.
En este orden de ideas, el documento menciona la importancia de la “Fortaleza
institucional para un México en Paz”, donde reitera las prioridades básicas de
6 Artículo 5, Ley de Seguridad Nacional
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la actuación y reconoce la importancia de la coordinación y colaboración
conjunta, el documento dice a la letra:
“Impulsar la creación de instancias de coordinación interinstitucional
para la generación de estudios, investigaciones y proyectos, que den
sustento a la definición de la Política General de Seguridad Nacional que
identifique las vocaciones y fortalezas nacionales, así como los
intereses estratégicos de México en el entorno global.
Impulsar mecanismos de concertación de acciones nacionales que
permitan la construcción y desarrollo de las condiciones que mantengan
vigente el proyecto nacional, a fin de generar una posición estratégica del
país en el ámbito global.
Promover esquemas de coordinación y cooperación nacional e
internacional que permitan un cumplimiento eficiente y eficaz de las
tareas de Seguridad Nacional, con pleno respeto a la soberanía nacional,
al Pacto Federal, así como a los derechos humanos.” 7
Es importante no perder de vista que actualmente se observa una atención
especial en los temas de delincuencia organizada, los cuales escalaron a la
agenda de Seguridad Nacional, debido a las capacidades y dimensiones de
estos grupos y a la afrenta que representan contra las instituciones del Estado
mexicano; que han demandado la adopción de medidas extremas con
fundamento y mandato al Sistema Nacional de Seguridad Pública señalado en el
Artículo 21 constitucional:
7 Gobierno de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, México, 2013
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“La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los
delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción
de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas
competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de
seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia,
profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en
esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y
profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes
de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la
seguridad publica y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Publica…”8
Por ello, vale la pena destacar la iniciativa de la administración del Presidente
Peña Nieto de articular el federalismo para atender este grave problema de
seguridad pública pero es una medida que sirve para procurar la seguridad
nacional, mediante la división regional del país publicada en el Diario Oficial de
la Federación el 10 de enero de 2013 respecto a en “cinco Instancias Regionales
de Coordinación, con el objetivo de homologar e implementar políticas públicas
en materia de seguridad pública.
Estas instancias regionales buscan “establecer un sistema de coordinación y
cooperación que genere orden, confianza, jerarquías, mandos claros y
corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno.”9
8 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 21 9 Diario Oficial de la Federación (DOF), Acuerdos aprobados en la II Sesión Extraordinaria del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Secretaría de Gobernación, 10 de enero 2013. Las cinco regiones son: Zona Noroeste: Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora; Zona Noreste: Coahuila, Durango, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas; Zona Occidente: Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Querétaro y Zacatecas; Zona Centro: Distrito Federal, Estado de México, Guerrero, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala; y la Zona Sureste: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.
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Esta división ha resultado ser una buena iniciativa para atender las múltiples
complejidades regionales de un territorio tan extenso como el mexicano,
iniciativa que desde el comienzo ha contemplado la participación de los
gobernadores de las entidades, ya que parte del supuesto de que para procurar
la seguridad se requiere la mayor participación posible de las autoridades
estatales.
Otro importante elemento que caracteriza a la actual Administración es el
liderazgo que el Presidente ejerce a través del Secretario de Gobernación, el
cual absorbió las competencias de la extinta Secretaría de Seguridad Pública,
además de concentrar las funciones del Consejo Nacional de Seguridad, el
Secretariado Técnico del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la
colaboración internacional en materia de inteligencia.
Esta centralización sin duda ha consolidado un claro liderazgo que suma, de
manera transversal la acción institucional de las dependencias avocadas a estos
fines.
Además, el Presidente no excluye la creación y uso de instancias excepcionales,
como la figura del Comisionado para la Seguridad y el Desarrollo Integral de
Michoacán o la Coordinación Nacional Antisecuestro, la cual contempla la
creación de un Comité Especial de Seguimiento y Evaluación de las acciones
anti secuestro, en la cual participan la PGR, SEDENA, SEMAR, entre otras.
Conclusiones
En el presente documento se destaca la importancia de la coordinación y acción
conjunta de las dependencias federales, estatales y municipales para la
adecuada consecución de la Seguridad Nacional. Este reto debe ir acompañado
de una adecuada implementación que si bien está explícita en la Ley de
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Seguridad Nacional y otros reglamentos, es insuficiente ante las realidades de la
dimensión de las amenazas a la Seguridad Nacional y las capacidades
institucionales para atenderlas.
Por último, se destaca que la coordinación todavía es una aspiración, enfrenta
obstáculos como la desconfianza entre las dependencias, las autoridades y los
ciudadanos; o razones técnicas como la incompatibilidad entre los sistemas y
equipos que maneja cada dependencia; la ausencia de una Cultura de
Seguridad Nacional que abra la participación a la sociedad civil.
En este sentido, se observa que la actual administración ha implementado una
serie de políticas públicas orientadas a conducir los esfuerzos de las
dependencias de la Administración Pública Federal y conjuntarla con las
acciones del orden estatal y municipal, bajo un liderazgo claro que ordene en la
práctica las acciones de Seguridad Nacional, sin embargo, hay mucho que
avanzar.