la subsidiariedad en la política pública de educación...
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FUNDACIÓN NODO XXI
La subsidiariedad en la política pública de educación superior en Chile (1980-2013)
Víctor Orellana C. Fundación Nodo XXI
Mayo de 2014
El presente informe intenta articular una revisión relativamente exhaustiva de los documentos centrales de política pública referida a la educación superior entre los años 1981 y 2013, orientada a determinar el surgimiento, desarrollo y estado actual del principio de subsidiariedad que inspirara la reforma dictatorial a la educación superior.
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Contenido
Introducción ............................................................................................................................. 3
Período 1980-1990 ................................................................................................................... 4
La reforma educacional de la dictadura .......................................................................................... 4
La discusión opositora ..................................................................................................................... 8
Período 1990-2000 ................................................................................................................... 9
Las reformas de instalación del gobierno democrático .................................................................. 9
El proyecto de Ley Marco .............................................................................................................. 12
Período 2000-2010 ................................................................................................................. 14
La agenda de equidad y calidad de 2004 y 2005........................................................................... 14
La discusión del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior (2007-2008) .............. 17
Últimos cambios a la política de educación superior post 2011 ................................................ 21
El gobierno de Piñera .................................................................................................................... 21
El programa educacional de Bachelet ........................................................................................... 21
3
Introducción
El presente informe intenta articular una revisión relativamente exhaustiva de los documentos
centrales de política pública referida a la educación superior entre los años 1981 y 2013, orientada
a determinar el surgimiento, desarrollo y estado actual del principio de subsidiariedad que
inspirara la reforma dictatorial a la educación superior.
El trabajo no intenta un resumen pormenorizado de toda la política de educación superior, sino
simplemente del surgimiento y despliegue de este principio.
La subsidiariedad tiene distintas acepciones y definiciones, en la medida que responde a distintas
tradiciones intelectuales y políticas. No existe una definición unívoca. En el texto se intenta
mostrar el modo en cómo el principio es asumido por el reformador de los ochenta y luego
reinterpretado, profundizado y finalmente naturalizado como única forma política posible.
El informe se divide en cuatro apartados, destinados los tres primeros al análisis de cada década y
sus principales documentos de políticas, y el cuarto a las reformas más recientes, distinguiéndose
entre ellas las efectuadas por el gobierno de Sebastián Piñera y las contenidas en el Programa de
Gobierno de Michelle Bachelet.
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Período 1980-1990
La reforma educacional de la dictadura
Hasta 1981 la dictadura militar había intervenido las universidades únicamente como una medida
de control burocrático y depuración política. Es sólo en 1981 que se presenta al país un programa
amplio de transformación de la educación en general, concebido como modernización.
La reforma de la dictadura a la educación superior ha sido objeto hasta hoy de múltiples críticas.
Muchas veces estas críticas -elaboradas para el ataque político- toman aspectos parciales de dicha
reforma, siendo difícil a partir de ellas construir un juicio objetivo sobre su carácter, en especial,
sobre los alcances del principio de subsidiariedad en ellas.
Un primer aspecto relevante en este afán comprensivo es ir a los motivos declarados por el propio
gobierno militar como justificación de la reforma, entendiendo el principio de subsidiariedad
impuesto en dicho contexto. Estos parten de la base de un diagnóstico de la etapa histórica
anterior –caracterizada por la centralidad de lo público en el impulso del desarrollo- que
sistematiza distintos tipos de críticas. La reforma se proyecta, entonces, como una reingeniería de
la educación que se hace cargo de ellas.
En un artículo de 1981 publicado en la revista Realidad, Jaime Guzmán y Hernán Larraín sintetizan
este planteamiento. Critican una supuesta condición de "gigantismo" universitario, ineficiente y
entorpecedor de la calidad (producto de la expansión acelerada de la universidad entre 1967 y
1973). En su lugar se propone su racionalización, considerando parte de ella la libertad para fundar
nuevas universidades e instituciones no universitarias que formen profesionales (exceptuando 12
carreras que seguirán siendo potestad universitaria).
En el artículo hay una crítica más de fondo al proceso de masificación de la educación universitaria
impulsado por la reforma de los años 1967-1973, expresión de las ideas arraigadas en el legislador
de los ochenta. Se le considera fundamentalmente ineficiente, puesto que habría hipertrofiado la
oferta de profesionales universitarios en lugar de propender a una formación más vinculada con la
estructura productiva. En general, se plantea que toda la etapa anterior no hace sino desvirtuar la
calidad académica de las instituciones, politizar sus actividades, expandir la matrícula
inorgánicamente y volver dependientes a las universidades de los fondos estatales, lo que
terminaría estancándolas. Se aboga tanto por la libertad de los postulantes (demanda) como de la
libertad de las instituciones (oferta), introduciendo el arancelamiento del costo real de las carreras
y el crédito fiscal como ayuda estudiantil a los jóvenes de bajos recursos (Guzmán & Larraín,
1981).
En la misma línea, Garrido (2011), fundador y Jefe de la División de Educación Superior entonces
en la década de los ochenta, ofrece como síntesis del discurso de Sergio Fernández en una
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declaración de 1981 “que el sistema universitario hasta entonces era cerrado y virtualmente
monopólico, y que ello era la principal raíz de sus deficiencias”1.
Más allá de los planteamientos del régimen militar, la ineficiencia y el crecimiento inorgánico del
sistema universitario ya había sido objeto de cuestionamientos en el pasado, e incluso, parte de
esas críticas animaron la reforma de fines de los años sesenta. La Universidad no estaba en línea
con el desarrollo nacional, siendo básicamente un sistema de distinción elitaria presionado por las
expectativas de movilidad de los sectores medios.
En efecto, J.J. Brunner, también en 1981, señala que la etapa histórica anterior al golpe no
representó un quiebre respecto al “proyecto democratico-burgués” (sic) inaugurado en los años
veinte. Sin ahondar en comparaciones, el autor da cuenta que el problema a resolver tanto por la
reforma de los años sesenta-setenta como por la dictadura es el mismo: la sobre-saturación de
demanda para un sistema de distinción esencialmente democrático-burgués con fuerte posición
de los grupos medios, que había dado lugar a un crecimiento inorgánico. En el fondo, ambos
deben responder los límites de la integración desarrollista que no cuestionaron la educación como
fuente de distinción, sino que intentaron sumar progresivamente distintas capas a él.
Un primer aspecto relevante entonces de la reforma dictatorial es que intenta hacerse cargo de las
falencias del sistema universitario producidas por una expansión que en el fondo daba cuenta de
las prácticas de inclusión social de los grupos medios, incluso aquellas que había planteado la
discusión vinculada a la izquierda.
Sebastián Piñera en la época -alejado tanto del núcleo del régimen como de la reflexión de la
izquierda-, en su tesis doctoral de 1980, sugiere recomendaciones de política que apuntan en la
dirección que toman posteriormente las reformas educacionales del régimen militar (Piñera,
1980). La reforma en realidad articula un consenso previo sobre la materia en la discusión
asociada a la derecha e intenta imprimir un genuino sentido de modernización en los cambios que
introduce. No se trata entonces de una reforma puramente privatizante y negativa, sino de un
nuevo proyecto que se funda en gran medida en cierto consenso crítico sobre el período anterior.
En la medida que la reforma de la dictadura abre el espacio a la creación de nuevas instituciones
por particulares, y a su vez, define política de arancelamiento de carreras, traspasa la tarea
educativa de nivel superior a los individuos, ya sea en su papel de oferta o demanda. Es aquí
donde aparece el corazón subsidiario de la reforma. El Estado se vincula con la educación como lo
hace con cualquier espacio de la sociedad que es potestad de los individuos, subsidiando en caso
que ellos no pudieran costear el servicio, o regulando y coordinando de manera general un ámbito
determinado. Esta es la respuesta central de la dictadura al problema educacional.
Del lado de la “oferta”, el principio de subsidiariedad se legitima a través de una reinterpretación
de la libertad de enseñanza, bandera clásica de la Iglesia Católica. Esta reinterpretación la vuelve
análoga o muy similar a la libertad de mercado. Y del lado de la “demanda”, el principio de
1 Referido en Jiménez & Duran (2011), p. 72.
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subsidiariedad se legitima mediante el recurso a la teoría del capital humano, que concibe la
educación como un bien de capital que, en tanto desigualmente distribuido, introduce asimetrías
en los salarios posteriores de los sujetos. De este modo, financiar la inversión educacional de las
personas -rentabilidad privada- es regresivo, y sólo corresponde financiarla cuando el retorno es
principalmente público. Ambas formas legitiman la existencia de un estudiante-cliente y de un
oferente-privado, el modo en cómo los particulares se hacen cargo de la labor educativa.
Esta forma de concebir la subsidiariedad era ya diversa y compleja al plantearse la reforma, pero
debió complejizarse más aún para convocar -incluso en los restrictivos términos de la política en el
período- el apoyo necesario para materializarse.
En 1982 Brunner señalaba que al interior del régimen militar existían tres tendencias o sectores
que tuvieron miradas distintas en la reforma de la educación superior, y que de su recíproco juego
de fuerzas, surgieron las medidas finalmente tomadas. El principio de subsidiariedad en educación
superior tendría que tensarse para incorporar estos distintos bandos.
Estas fuerzas fueron: las "intervencionistas" (básicamente militares y gente de fuera de la cultura
universitaria que tenía una visión puramente negativa de éstas), las "refundadoras" (segmentos de
derecha humanista y liberal que abogaban por una universidad elitaria, pequeña y academicista,
pero no necesariamente orientada por el mercado) y finalmente las propiamente "neoliberales",
(aquellas que confiaban en la mercantilización de la educación) (Brunner, 1982).
Las transformaciones impulsadas serían el resultado de la alianza entre neoliberales y
refundadores, aislando a los intervencionistas. Producto de ello es que se impulsa un proceso de
modernización, y que dentro de él, se restringe la idea de Universidad como algo muy elevado y
centrado en la élite intelectual, generando para las masas el nivel “técnico profesional”.
De este modo el principio de subsidiariedad tendría finalmente tres fuentes de legitimidad: una
propia de mercado, en el sentido que la educación funciona como un mercado más, donde
coinciden neoliberales y los teóricos del capital humano; una civil o liberal, vinculada a la derecha
humanista, que pretendía usar la libertad de enseñanza para recuperar el sentido clásico de la
Universidad supuestamente desvirtuado tanto por la Iglesia como por el Estado, con un
importante componente elitario; y una más conservadora -a juicio de Brunner, la más débil en el
momento- que entendió la subsidiariedad en base a su fuente religiosa, y la usó para proyectar la
influencia del conservadurismo en educación que había sido amenazada todo el siglo XX,
entendiendo la responsabilidad de la educación emplazada en corporaciones como la Iglesia a
nivel de la oferta, y a nivel de la demanda, en la familia (y no el individuo).
Este último punto no debe ser ignorado. Como indica Garrido (en Jiménez y Durán, 2011),
“la idea de incluir a las sedes de la Universidad Católica hubo de ser desechada rápidamente
por el seco rechazo del Vaticano, no obstante se obtuvo la cesión de la sede de Arica de la
Universidad del Norte (construida con fondos de la Junta de Adelanto de Arica) y que
permitió la fundación de la Universidad de Tarapacá” (p. 75).
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La Iglesia Católica resistió el componente modernizante y racionalizante de la reforma de la
dictadura en la medida que implicara su sometimiento a la autoridad pública. De lo contrario sus
sedes hubiesen sido divididas y fundidas con otras para la creación de instituciones regionales.
Finalmente la Iglesia decide imitar la reforma dividiendo la Universidad Católica en cuatro
instituciones (de la Universidad Católica original se desprendieron las actuales Católica del Maule,
de la Santísima Concepción y de Temuco).
De este modo, el principio de subsidiariedad, si bien se impone, tiene diversas fuentes
interpretativas y de legitimidad, que se vinculan con diversos sectores sociales y tradiciones
ideológicas. El principio del mercado es fuerte sólo en una de ellas -la propiamente neolibreal-, y el
rechazo común al viejo sistema adquiere distintos énfasis para diferentes sectores; para la Iglesia,
es una defensa de su condición previa al Estado laico. La reforma, aunque releva al actor privado,
tiene un importante componente de racionalización y coordinación pública, lo que da al Estado un
papel relevante. El Estado en su forma subsidiaria no desaparece, sino simplemente asume otros
rasgos. Esto es relevante, en tanto, en principio, un Estado subsidiario puede invertir más en
educación que otro de provisión directa del servicio, puede regularla con mayor intensidad, y
eventualmente puede incluso ofertarla bajo una lógica subsidiaria (donde sus propias instituciones
compiten).
La implantación de la subsidiariedad tuvo que matizarse, a su vez, en virtud de la capacidad de
resistencia de las viejas universidades a ser homologadas en condiciones similares con las de
reciente creación. El Estado en efecto iría retirando lentamente el apoyo económico directo –las
partidas de financiamiento directo disminuirían- pero nunca terminarían por completo. Además, el
apoyo a los estudiantes de estas casas de estudio sería distinto al de las nuevas, accediendo éstos
a créditos blandos y becas. La idea de igualdad de trato entre distintos oferentes –públicos o
privados- se impuso sólo en cierto sentido, sobreviviendo una suerte de dualidad entre aspectos
del viejo sistema y del nuevo.
La reforma de la dictadura si bien redefinió el sistema, no fue completa. Tuvo que ceder ante
distintos intereses, generando un sistema poco coordinado, contradictorio, fragmentado.
Por lo mismo, al año 1990 el viejo sistema de educación superior seguía siendo fuerte. Con toda la
redefinición impulsada por la dictadura, aún el 66%2 del presupuesto total público dirigido a
educación superior asumía la forma de aportes directos a las instituciones. Las instituciones del
Estado todavía conservaban el 50% de la matrícula3. El crecimiento del sistema en su conjunto
durante el período comprendido entre 1973 y 1990 fue inexistente. La cobertura al inicio y al final
del período fue del orden del 17%4.
2 Elaboración propia en base a datos SIES-MINEDUC 3 Bernasconi (2003). 4 SIES MINEDUC y CASEN, en Orellana (2011).
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La discusión opositora
La oposición a la dictadura cuenta en el minuto con escasos espacios para la elaboración y
discusión política. No obstante los círculos intelectuales que se mantienen produciendo -
vinculados a centros académicos independientes con financiamiento exterior- logran elaborar
cierta crítica a la reforma educativa del régimen.
Esta crítica se divide básicamente en dos campos. Una más sustantiva va a rechazar por completo
el modelo, en especial el principio de subsidiariedad, concibiéndolo como una privatización de
derechos (Garretón & Martínez, 1985). En este ejercicio destacan enfoques conceptuales
herederos del pensamiento crítico latinoamericano, una tradición intelectual característica del
período desarrollista, vinculada a la izquierda y a sectores social-cristianos.
A medida que avanza la década, la discusión general entre Estado subsidiario y sus críticos va
derivando en una crítica más acotada a los efectos de las reformas, que se institucionaliza a su vez
en las formas de conocimiento de corriente principal. Aquello parcializa tendencialmente el
debate en distintos niveles (escolar/superior, financiamiento/ institucionalidad, etc.), lo que limita
el alcance de las críticas al modelo. Pero más importante que esto, deja de cuestionar el principio
de subsidiariedad.
En 1985 M. J. Lemaitre e I. Lavados editan a instancias de CPU –think tank educacional vinculado a
la DC- La educación superior en Chile. Riesgos y oportunidades en los 80’. La interpretación que
hacen los editores de los trabajos incluidos representa un cierto distanciamiento respecto de las
críticas que en años anteriores se han realizado a las reformas a la educación impulsadas por el
régimen militar. En primer término, se presenta el aumento de la matrícula y la diversificación (en
oferta y demanda) como tendencias internacionales y regionales que operan con independencia
de los regímenes políticos, agregando a este desarrollo tendencial el paulatino retiro del
financiamiento estatal (Lemaitre & Lavados, 1985).
En esta línea, el principal vector de crítica ya no está ni en la privatización ni en la crítica del
modelo estatal (Estado subsidiario), sino en la desarticulación de las instituciones, generando una
diversidad que no enriquece sino que divide, estanca y atomiza. Es una crítica al carácter
incompleto de la racionalización y modernización emprendida por la dictadura.
En este texto aparece más claramente lo que será la mentalidad con que se aborde en los
gobiernos de la etapa democrática el problema de la educación superior. De ahí que ciertas
definiciones propias de las reformas dictatoriales comiencen a asumirse como dadas, propias o
naturales: la noción misma de educación superior, la existencia de IPs y CFTs, el surgimiento de las
universidades regionales, etc. Incluso en otras materias más polémicas, como la arancelización de
las carreras de nivel superior. Distintos trabajos reconocen la pertinencia ética de dicho cobro en
sectores sociales altos (Brunner, 1988), y también, la deseabilidad de apoyo financiero directo del
Estado hacia las nuevas instituciones privadas (Brunner, 1987). Interesante este último punto, en
tanto cualquier recuperación del rol Estado en educación pasa por asumir su forma subsidiaria,
esto es, financiar oferentes o demandantes particulares y regular el conjunto del sistema.
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Período 1990-2000
Las reformas de instalación del gobierno democrático
Antes y con posterioridad al fin de la dictadura se produce un acercamiento de posiciones entre
los defensores del régimen y su obra refundacional y los críticos parciales de la oposición. Este
acercamiento se articula en torno al Foro de Educación Superior organizado entre distintos centros
académicos independientes –de oposición y del régimen- como CEP, FLACSO y CIEPLAN.
La discusión vuelve al diagnóstico común sobre los dilemas inconclusos del viejo sistema
universitario, y agrega a ellos la necesidad de proyectar los componentes de modernización de la
reforma dictatorial.
Según Brunner (1982), esta reforma no resolvió los profundos problemas existentes del sistema de
educación superior chileno, y además, creó otros nuevos. No satisfizo completamente ni a
neoliberales ni (en mayor medida) a los refundadores. En primer término, la competencia estaba
distorsionada por los mecanismos de financiamiento que beneficiaban abiertamente a las
universidades tradicionales, y en segundo término, el efecto del mercado de estimular el aumento
espurio de la matrícula por necesidades de financiamiento, ofuscaba a los refundadores. Esta
situación no se resolvería, dando lugar a una segmentada estratificación del sistema educacional y
al surgimiento de lo que el autor –posteriormente- llamará "diversos mercados" de la educación
superior.
Una vez instalado el nuevo gobierno, el Presidente Aylwin convoca en 1990 a una Comisión de
Estudio de la Educación Superior para diseñar las modificaciones de consenso que llevaría a cabo
su gestión en este ámbito. La Comisión estaba compuesta por el Ministro de Educación de la
época, Ricardo Lagos; J.J. Brunner como Presidente de la Comisión; Iván Lavados como
Vicepresidente; como consejeros J. Allente, P. Armanet, A. Bascuñan, A. Bernasconi, P. Basso, S.
Espinoza, E. Firedman, M.A. Garretón, O. Godoy, R. Hevia, L. Izquierdo, G. Lagos, H. Larraín, R.
Ramos, E. Schiefelbein, A. Squella, J. Troncoso, L. Vargas, R. Zorn; y A. Muga como Secretario
técnico.
El grueso de los consejeros había sido parte también del campo intelectual que animó la
confluencia en el Foro de Educación Superior organizado por CEP, FLACSO y CIEPLAN a fines de los
ochenta.
El documento introduce sugerencias de política para la educación superior, sintetizando la
orientación de política en el ámbito que tendrán los gobiernos democráticos respecto a los
cambios introducidos por la dictadura. En términos generales se busca consolidar la base
institucional fundada en la década anterior, fortaleciendo la capacidad conductora y regulatoria
del Estado en el marco de un modelo subsidiario. El sentido público de la acción estatal estaría en
la regulación y supervigilancia sistémica de las instituciones, y en la focalización de la ayuda
estudiantil. No se hace distinción entre instituciones públicas o privadas (se plantea igualdad de
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trato). En términos específicos se pone énfasis en un mejoramiento cualitativo (y no
principalmente cuantitativo como será el discurso posterior) de la cobertura y matrícula,
aseguramiento de la calidad, fomento a la investigación científica (mejorando sistema de
concursos) y diversificar financiamiento (disminuyendo aportes de libre disposición y promoviendo
nuevas fuentes) (Comisión de estudio de la educación superior, 1990).
Estas recomendaciones quedaron sintetizadas en un proyecto de Ley de Educación Superior que
no tendría éxito en el trámite legislativo, en gran medida por la resistencia tanto de la derecha, la
izquierda, y de las propias instituciones tradicionales. El proyecto retomaba el sentido de una
modernización y racionalización de la educación bajo su forma subsidiaria, haciéndose cargo de los
problemas de implementación y diseño identificados en la reforma dictatorial.
La proyección del principio de subsidiariedad era claro en el ámbito de la “demanda”:
Sobre el arancelamiento de carreras:
“Los estudiantes deben concurrir a financiar en la medida de sus posibilidades económicas el
costo de la enseñanza que reciben la cual les permitirá más adelante obtener ingresos
provenientes del ejercicio de una profesión o actividad certificada por el respectivo título
técnico. Si no se procediera de esta forma se violaría el principio de equidad, sobre todo si se
considera que en Chile sólo 18 de cada 100 jóvenes del respectivo grupo de edad ingresan a
algún establecimiento de educación superior, de donde egresan premunidos de los
conocimientos y certificados educacionales que los colocan en posiciones de relativo
privilegio respecto a la gran mayoría de los chilenos, permitiéndoles obtener ingresos
adicionales que provienen, precisamente, de su formación superior. Además, debe
considerarse que alrededor de un 73% de los estudiantes universitarios ingresados el año
1985 provenía del 40% superior de la escala de ingresos” (p 59).
Sobre las ayudas estudiantiles, se entiende que se entregan al estudiante directamente, como
subsidios a la demanda, y no como parte del aporte a la institución:
“que los préstamos estudiantiles que se ofrezcan puedan ser obtenidos por cualquier
estudiante que reúna las condiciones necesarias, independiente de la institución reconocida
oficialmente en que curse estudios… que el aprovechamiento de las becas de arancel
diferenciado con recursos fiscales quede reservado exclusivamente para aquellos
establecimientos que se hayan incorporado voluntariamente al procedimiento de
acreditación propuesto en la nueva legislación” (p 61).
Y también resultaba nítido en el ámbito de la “oferta”. Señala el informe:
“Debe asegurarse que una proporción significativa de las asignaciones fiscales a la
educación superior sea canalizada mediante mecanismos que incentiven a las instituciones
receptoras a incrementar la calidad, la eficiencia y la relevancia de las actividades que
acometen. La competencia fundada en valores académicos y ejercida a través de proyectos
intelectuales puede ser, en el contexto de las políticas aquí propuestas, un principio positivo
11
para la vida de las instituciones de educación superior. Pretender, en cambio, que la
“competencia de mercado” pudiera convertirse en el único criterio por el cual ellas deberían
regirse conduciría a la larga a efectos perversos… La asignación de los recursos fiscales debe
ser regulada de modo tal que las diversas instituciones, que parten de una base desigual de
capacidades, puedan efectivamente desarrollarse de acuerdo a sus necesidades… La
asignación de recursos debe ser diversificada… (ello) refuerza la efectiva autonomía de las
instituciones y crea oportunidades diferenciadas de acceso a esos recursos. En general, cabe
esperar de tal sistema que las diversas instituciones, aprovechando su libertad de iniciativa,
podrán reforzar sus propias definiciones de misión y su identidad…” (p 62).
La necesidad de intervenir sobre la educación superior para resolver los problemas de la mala
reforma y también los consignados propios del viejo sistema no puso en discusión el principio de
subsidiariedad, sino que hizo hincapié en los aspectos de racionalización, regulación y
coordinación del Estado. La idea de subsidiariedad como potestad de los particulares sobre la
educación se justificó como una tendencia internacional de modernización. El rol de lo público no
era oponerse a ella, sino regularla. Esta agenda de cambios –que tampoco va a concretarse- se
plantea explícitamente como “consolidación”. El informe dice
“un objetivo primordial de la política de desarrollo de la educación superior durante la
presente década debe ser la consolidación de la diversificada base institucional existente” (p
6).
Del proyecto de Ley de Educación Superior el ejecutivo implementó algunas cuestiones.
Modificaciones menores a FONDECYT –institucionalidad de financiamiento a la ciencia que
introducía en ella la visión subsidiaria5-, la creación a fines de los noventa del programa MECESUP
(equivalente de nivel superior de los apoyos al mejoramiento de la calidad en el nivel escolar), la
reforma del antiguo Crédito Universitario a Fondo Solidario en 1993, y cierta democratización de
los planteles tradicionales, donde los académicos recuperaron de facto su capacidad de elegir a los
rectores, a inicios de los noventa.
Estas transformaciones no cuestionaron el carácter subsidiario del modelo educacional de nivel
superior, y a su vez, en tanto no materializaron el programa de regulación e igualación de trato
sugerido por la comisión de 1990, arrastraron los problemas detectados ya en esa época: la
centralidad del mercado y de la demanda en el incentivo al crecimiento del sistema, la asimetría
de posibilidades de competencia, los dilemas de equidad, de calidad, y la falta de articulación del
sistema en términos globales.
5 Sobre el origen de PLANDECYT, CONICYT y FONDECYT, su sentido subsidiario y sentido transformador de la gestión anterior de la ciencia y la investigación, ver Courard (1989).
12
El proyecto de Ley Marco
La idea de una regulación más eficaz y racional de la educación superior vuelve en 1997 con el
documento “Marco de Política de Educación Superior”. El espíritu es hacerse cargo de lo que ya en
ese momento se identifica como una expansión descontrolada e inorgánica producto del
crecimiento del sector privado -eventualmente lucrativo-, retomando los planteamientos de
racionalización que la reforma inconclusa de 1990 había instalado.
Los objetivos de la política se presentarían en siete puntos: promover la calidad, fomentar la
equidad, aportar al desarrollo de la cultura, vinculación con el desarrollo nacional y el fomento de
la investigación, regionalización, internacionalización, y consolidar la diversificada base
institucional existente (Salazar & Leihy, 2013).
En el documento de 1997 aparece por primera vez un discurso marcadamente tecnocrático y
gerencialista referido al problema de la calidad de la educación, y una valoración de la expansión
reciente en virtud de su aporte a la movilidad social.
Como plantea Salazar,
“(Esta) nueva valoración que se hace de la expansión de la educación superior –y del papel
que en ella cabe al sector privado– tiene importantes consecuencias para el marco de
política. Implica un sutil pero determinante cambio de orientación en la función que la
competencia debía cumplir para guiar el desarrollo del sistema.
Para el modelo gremialista (conservador), la competencia debía enfocarse en la producción
de graduados y de investigación de alta calidad, suponiendo una demanda limitada debido a
la alta selectividad que, en función de su propia naturaleza, posee de la educación
universitaria. De manera similar, la propuesta de la Comisión Brunner (1990) sugirió apostar
por un crecimiento cualitativo de la matrícula, en vez de su crecimiento cuantitativo.
El marco de política de 1997, por el contrario, apuesta por ampliar la cobertura de la
educación superior mediante la expansión de la matrícula, para lo cual se requiere que los
estudiantes en el nuevo sector privado tengan acceso a alguna forma de ayudas
estudiantiles, que hasta entonces habían estado principalmente orientadas a los estudiantes
de las universidades del Consejo de Rectores. Esta nueva orientación se hace cargo del
sostenido crecimiento que el nuevo sector privado había venido experimentando desde
1990.
El logro de este objetivo implicó ampliar el rol de la competencia en el marco de política, que
en adelante sería cualitativa y cuantitativa a la vez.” (p 23).
Aunque la apuesta de 1990 era efectivamente expandir los sistemas de ayudas estudiantiles a las
nuevas instituciones, recién en 1997 eso se vincula con una opción explícita por el crecimiento
cuantitativo de la matrícula. Ello se condice con impulsar y no negar la potencialidad de distinción
y ascenso social que anida en el sistema terciario, proyectándola como una manera eficaz de
13
reducción de las desigualdades sociales. Desde entonces la agenda de la Concertación no sólo
blinda el principio de subsidiariedad, sino que lo asume -y en gran medida naturaliza- como
condición de posibilidad para conquistar equidad y calidad en la educación superior. La educación
vista como “retorno privado” se legitima.
A pesar del consenso en el gobierno en ese minuto, la Ley Marco no logra ser aprobada por la
resistencia -otra vez- de las propias instituciones académicas tradicionales y del movimiento
estudiantil. El desarrollo de la agenda de racionalización en el marco de un Estado subsidiario, la
idea de igualdad de trato entre las instituciones, y el creciente espacio del mercado como
coordinador en el ámbito de la educación superior, van a ser frenadas por estos sectores que
mantienen una importante capacidad de veto.
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Período 2000-2010
La agenda de equidad y calidad de 2004 y 2005
El gobierno de Ricardo Lagos retoma la agenda de cambios a la educación superior que había
estado dormida por toda la década de los noventa, en el contexto de una masificación cada vez
mayor de la matrícula liderada por el sector privado. Es en este gobierno que el discurso la sobre
educación superior como distribuidor social se enraíza aún más, en la medida que el aporte de la
educación a la movilidad social –ante siempre considerado una externalidad- se vuelve el centro
del problema, fortaleciendo los planteamientos y formas de legitimidad del principio de
subsidiariedad que se desprendían de los enfoques teóricos del capital humano.
La subsidiariedad se vuelve compatible con la equidad y la democracia, y la participación de los
oferentes privados, con su aparejada conceptualización de lo público, no son cuestionadas.
Aunque no constituye un informe elaborado por una Comisión convocada por el gobierno, el
reporte “Guiar el mercado” (Brunner et al., 2005) sintetiza la nueva política de reforma a la
educación superior emprendida por Lagos. Allí se sistematizan los avances que ha tenido años
antes la agenda de la calidad educacional (expresada en la política de la acreditación6), a la que se
le suma principalmente los cambios en financiamiento. Se trata de dos instrumentos de política –
la acreditación y el nuevo financiamiento bancario, el CAE- que no hacen distinciones entre
instituciones públicas o privadas, sino sólo la diferencia técnica entre acreditadas y no acreditadas.
Desde este punto de vista, esta agenda representa una profundización de la subsidiariedad del
Estado. Dice el informe:
“La experiencia de los últimos 25 años provee el punto de partida para este nuevo diseño de
política. En efecto, ahora existe un mayor conocimiento y aprendizaje en torno a cómo usar
los instrumentos de política pública en un contexto de mercado. En algunos casos, la nueva
política necesitará desregular aspectos del actual funcionamiento del mercado que entraban
su operación; en otros, introducir regulaciones para mejorar su desempeño. En algunos
casos se requerirá aumentar los subsidios, en otros disminuirlos.
Algunas reglas establecidas deberán perfeccionarse, otras deberán modificarse o
abandonarse. El aprendizaje realizado durante este período permite actuar sin el
esquematismo de la etapa anterior, donde a ratos la discusión parecía oponer a quienes
sugieren un mercado completamente desregulado para la educación superior con quienes
buscarían establecer un sistema centralmente coordinado en este sector. En los extremos,
ambas posiciones ya no tienen ninguna relevancia para el debate contemporáneo”
…“Ahora que el mercado se halla firmemente establecido en el sector de la educación
superior y muestra vigorosos signos de crecimiento, la pregunta clave es cómo la acción
6 Para más detalles referir los trabajos de M.J. Lemaitre publicados en CINDA. (www.cinda.cl)
15
gubernamental puede crear las condiciones necesarias para que este mercado sirva los fines
públicos en la próxima fase de desarrollo del país.” (p. 228-229).
En sus conclusiones y durante todo el informe se defiende la pertinencia de abordar el problema
de la educación como un mercado, y de concebir el rol en él del Estado como subsidiario y
regulador.
En las dos dimensiones referidas en los períodos anteriores, la “oferta” y la “demanda”, el informe
profundiza este sentido subsidiario. En el ámbito de la demanda plantea que el Estado debe
aumentar los recursos entregados a los estudiantes y terminar con sus discriminaciones. Y en el
ámbito de la oferta, terminar con las discriminaciones y los recursos basales entregados de forma
automática.
En la dimensión de la “demanda” el informe señala:
“Esta doble dimensión de la educación superior—su carácter de bien público y privado a la
vez— justifica, por un lado, no hacer gratuito el acceso a un bien que reporta ingentes
beneficios privados al mismo tiempo que, por otro lado, justifica que la autoridad pública se
ocupe de asegurar el financiamiento para todos quienes deseen cursar estudios superiores
sin contar con los recursos para hacerlo.
El régimen de crédito (que se propone en el documento) es uno solo y el mismo para todos
los alumnos elegibles, independientemente de si se matriculan en instituciones públicas o
privadas, en carreras cortas o largas, o lo solicitan al comienzo o durante su carrera, aunque
en su aplicación—por ejemplo, el plazo de pago—puedan existir alternativas diversas (por
ejemplo, dependiendo del largo de la carrera cursada).
Los pagos del crédito se realizan sobre una base contingente al ingreso, con condiciones de
pago predeterminadas: porcentaje de pago no superior al 10% del ingreso, plazo no mayor a
25 años y tasas de interés con mínimos subsidio, similares a las de un crédito hipotecario.
Los recursos del sistema de crédito provienen del mercado de capitales de largo plazo—
donde los inversionistas naturales son las compañías de seguros de vida, los fondos de
pensiones, y en menor medida los fondos mutuos y las cajas de compensación. Los bancos
comerciales podrían tener participación en la originación y servicio de los créditos. Por
último, la garantía del Estado es necesaria para la participación de los privados”. (p 232-
233).
En la dimensión de la “oferta”, ya no se cuestiona la libertad de particulares para fundar
instituciones, sino que se insiste en difuminar la distinción entre públicas y privadas, y sobre todo,
en hacer retroceder las formas de financiamiento que habían sobrevivido de la época anterior a la
reforma de 1981.
“Reformar el modelo de financiamiento de la educación superior. Los gobiernos invierten
recursos públicos en las instituciones de educación superior por los beneficios sociales o
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bienes públicos que éstas producen, lo cual supone que los subsidios e incentivos otorgados
efectivamente se encuentren alineados con el interés público. No parece ser este el caso en
Chile, donde tanto los aportes fiscales directos como los fondos de desarrollo institucional
son discriminatorios (favorecen sólo a un grupo de universidades), incondicionados (no
vinculados explícitamente a fines públicos) y no se hallan sujetos a evaluaciones de
desempeño y resultados” (p. 233-234).
...“Esto lleva a plantearla necesidad de una reforma global del modelo de financiamiento
público de la educación superior, en torno a los siguientes principios básicos:
El aporte directo del Estado (AFD) debería financiar solamente a aquellas instituciones
públicas que asumen un compromiso de actividades y metas en áreas prioritarias para el
desarrollo nacional y regional. En consecuencia, este financiamiento pasaría a regirse en
adelante por contratos plurianuales de desempeño, perdiendo su carácter actual de
contribuciones anuales automáticas, garantizadas por el peso inercial de la historia y no
condicionadas al cumplimiento de propósitos explícitos de bien público.
Este subsidio consideraría dos principales áreas de financiamiento: formación de capital
humano avanzado de calidad (pregrado y postgrado) y generación de capacidades en torno
de objetivos prioritarios.
El aporte por contribución a la formación de capital humano avanzado de
calidadadoptaría la forma de un financiamiento vinculado a resultados, medidos por el
número de graduados anuales de la institución en las diversas disciplinas y profesiones
(de modo de dar cuenta de los diferentes costos unitarios de la formación). Con el objeto
de asegurar y fomentar la calidad de la formación otorgada bajo este esquema, los
programas beneficiados deberían estar acreditados o sujetarse a acreditación como
parte del contrato. De esta manera se garantiza una modalidad transparente de asignar
esta parte del subsidio, a la vez que se crea un poderoso incentivo de eficiencia y
mejoramiento de la calidad para las instituciones públicas.
El aporte para la generación de capacidades institucionales sería asignado en
función de metas convenidas en el contrato de desempeño, en materias tales como el
establecimiento o fortalecimiento de centros o programas de investigación estratégica;
creación y desarrollo de capacidades regionales vinculadas a los sectores productivos
más dinámicos o demandantes de innovación; formación de postgrado, especialmente en
el nivel de doctorado; generación de conocimiento en sectores claves de la política
pública; exportación de servicios educacionales y desarrollo de programas de e-learning;
formación de consorcios internacionales de investigación o formación avanzada;
fortalecimiento del sistema escolar en sus niveles pre-primario, primario y secundario;
oferta de oportunidades de formación continua para adultos, etc.
Los fondos de desarrollo institucional deberían vincularse a objetivos definidos por la
autoridad en función de las prioridades del desarrollo nacional y concursarse, sobre bases
17
técnicas claramente enunciadas, entre todas las instituciones autónomas debidamente
acreditadas, independiente de su carácter público o privado, bajo el principio de que la
producción y gestión de bienes públicos puede ser garantizada, en un contexto de mercado,
por agencias que tienen diferentes formas de propiedad y organización.
Las prioridades para la asignación de estos fondos serían definidas en función de líneas
preferentes de desarrollo institucional (tales como gestión, sistemas de información,
desarrollo profesional docente, infraestructura y equipamiento, consorcios y redes
nacionales, vinculación con la empresa, etc.) o del desarrollo institucional en áreas
específicas de conocimiento, debiendo incluirse en ambos casos las condiciones de
satisfacción de las metas propuestas”. (p 235-236).
La condición de bien público de las instituciones y sus productos no está determinada ex ante, sino
que debe acreditarse por determinadas condiciones y desempeño. La noción de público-privado
ya no queda, al menos en principio, limitada al deslinde cronológico pre-post 1981, sino que es
potestad del Estado determinarlo sin tomar en consideración la propiedad formal de las
instituciones ni el sujeto que en ellas tomas las decisiones.
Finalmente el informe defiende la idea de regular los mercados de educación superior a través del
instrumento de aseguramiento de la calidad, en especial por su capacidad de producir información
para los actores que intervienen en él.
Más allá del recurso más explícito al enfoque económico, la agenda de 2005 sigue teniendo
importantes ecos respecto de la de 1990. Básicamente: coordinar una función social entregada a
los particulares, donde el mercado tiene un importante rol como espacio regulativo. La idea de lo
público, desde entonces, ha sido tal coordinación y regulación, no la provisión directa del servicio.
En este sentido la subsidiariedad ha sido profundizada y en gran medida naturalizada como único
horizonte posible de la política en educación superior.
La discusión del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior
(2007-2008)
Tras la movilización estudiantil de 2006 por primera vez el principio de subsidiariedad es discutido
con cierta relevancia. Aunque aplicado al tema escolar, los estudiantes van a plantear retirar la
modalidad subsidiaria al menos de la educación estatal. Esto implica que el Estado ya no considere
a las instancias oferentes como competitivas entre sí, ni tampoco las financia mediante subsidios a
la demanda.
La discusión escaló a un cuestionamiento más general al modelo instalado en la dictadura militar y
profundizado años posteriores.
En 2007 la Presidenta Bachelet convoca al Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior,
presidido por Carlos Peña, Rector de la Universidad Diego Portales y conformada por los rectores o
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ex rectores Víctor Pérez, Rector de la U. de Chile; Sergio Bravo, Rector U. de La Frontera; Juan
Zolezzi, Rector U. de Santiago; Mónica Jiménez, Rectora U. Católica de Temuco; Pedro Pablo
Rosso, Rector de la PUC; Alfonso Muga, Rector de la PUCV; Sergio Torres, Rector de la U. Cardenal
Silva Henríquez; Manuel Krauskopf, Ex Rector de la U. Nacional Andrés Bello; Jorge Carvajal, Ex
Rector de la Universidad de la República; Fernando Montes, Rector Universidad Alberto Hurtado;
por los académicos Andrés Bernasconi, Sol Serrano, Agustín Squella, Juan Pablo Prieto, Matko
Koljatic, Carlos Mujica, Marcelo Von Chrismar, Enrique O'Reilly; por la representante de los
funcionarios de las universidades del Estado Myriam Barahona; por los dirigentes estudiantiles
Pablo Cuevas, Marcela Espinoza, Juan Cristóbal Palma, Javier Candia, Claudio Muñoz, Victor
González, Giorgio Boccardo, Omar Núñez; y por Julio Castro, Jefe de la División de Educación
Superior del Ministerio de Educación, como secretario técnico.
Aunque a medio camino la instancia sufre la renuncia de los representantes sociales, elabora el
año 2008 un informe de recomendaciones (CAPESUP, 2008). En lo esencial la subsidiariedad se
proyecta, haciéndose más fuertes los controles y las regulaciones diseñadas para el mercado. El
informe sugiere una reforma que regule el sistema actual, sobre la base de mantener una matriz
mixta de la oferta y distinguir entre universidades con y sin fines de lucro (se reconoce la
existencia de estas últimas).
La condición específica que legitima las regulaciones es que la educación superior se constituye
como mercado imperfecto. Pero su condición de mercado se da por sentado. Dice el informe:
“A diferencia de mercados no regulados o con escasa regulación, la educación requiere de
una institucionalidad que ordene y mejore su funcionamiento. Existen fallas como asimetrías
de información, mercados incompletos, externalidades y desigualdades de acceso y
permanencia que demandan de una institucionalidad que contribuya adecuadamente a
reducir los efectos de dichas fallas o imperfecciones. Si el sistema educativo operara como
un mercado completo y perfectamente competitivo, las necesidades de regulación y
coordinación serían mínimas, excepto por la necesidad de promover bienes públicos que
requieren un política estatal particular.
Sin embargo, dado que el sistema de educación superior chileno se enfrenta a las
imperfecciones descritas anteriormente, no parece sensato que éste permanezca entregado
a un desarrollado espontáneo y carente de metas y perspectivas generales compartidas. Por
el contrario, debiesen definirse estándares y buenas prácticas que contribuyan a la calidad e
integridad del sistema. Sin realizar una revisión de estainstitucionalidad se podría lesionar el
bienestar social y el cumplimiento de las dimensiones de bien público propias de un buen
sistema de educación superior.” (p 43).
El informe avanza discutiendo, una vez más, como ha sido la tónica desde los 90, la necesidad de
recuperar una coordinación única en el contexto de distintos principios constitutivos del sistema:
los de mercado (post 1981) y los tradicionales (pre 1981).
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Pero la recuperación no es igual al proyecto Marco de 1997. Además del tono -en este caso más
republicano y con más recurso a lenguajes tradicionales y abiertos a la participación- el
documento intenta relevar las múltiples visiones sobre la educación superior. Incluso somete a
votación múltiples cuestiones (incluido el lucro).
Es un documento que incorpora componentes del programa neoliberal, tecnocrático, pero que por
primera vez en una comisión convocada por el gobierno a propósito de la educación superior,
sugiere en sus definiciones parciales (no siempre acompañadas por la mayoría) un retroceso del
financiamiento a la demanda en el ámbito de las estatales, reemplazado (o al menos acompañado)
por un incremento del aporte directo. Pero no de tipo automático o garantizado, sino contra
resultados. En esta línea el informe recoge lo propuesto por la agenda de 2005.
El tipo de financiamiento contra resultados sigue siendo un subsidio. No es un aporte permanente
en tanto se verifica ex post. En ese sentido, no constituye un gasto público regular, del modo en
cómo se financia la planta funcionaria de un ministerio, por ejemplo, sino uno contingente, que
puede ser retirado, y que debe ser “merecido”. Con todo, aunque resulta compatible con el
principio de subsidiariedad, éste no reside en sí mismo en la política de financiamiento por
desempeño, sino más bien en las áreas que se intenta cubrir con tal instrumento. Ocurre en
muchos países que estos convenios financian proyectos específicos, pero no reemplazan los
aportes basales. En la medida que en ambas comisiones los aportes basales (hoy exiguos) se
piensan suplir por medio de este tipo de instrumentos, se puede concluir que hay una agenda de
largo plazo en esta dirección, que busca en realidad desmantelar los remedos del viejo Estado y su
política de educación superior (pre 1981), instalando lo público en el control técnico de lo que
hacen las instituciones, y no en las instituciones mismas.
En la medida que los mercados educacionales se desarrollan, y quedan desnudas sus
imperfecciones, resultan entonces asediados por el control tecnocrático. El paradigma
tecnocrático presupone subsidiariedad en tanto implica la regulación de particulares, y no la
planificación racional de una unidad más amplia y orgánica. El punto de quiebre es que en el
primer caso, los sujetos desconocen lo que hacen los particulares (que son autónomos en tanto
potencial propiedad privada) y deben necesariamente construir formas de conocimiento y
aseguramiento de la calidad externas, emplazadas en agencias; y en el segundo, los sujetos sí
conocen lo que ocurre en tanto las instituciones colaboran y no compiten, siendo parte de una
unidad mayor.
El paradigma tecnocrático, entonces, se torna más relevante para la política educacional en tanto
se proyecta como eficaz regulación y contención del mercado.
Como señala la Fundación Nodo XXI:
“Ya uno de los intelectuales clave de la Concertación en el campo educacional -J.J. Brunner-
escribía en 2004 que, en educación, correspondía al Estado “guiar al mercado”. Con todo el
espacio político que los separa, el ex Ministro de la dictadura, Alfredo Prieto, se manifestó en
una dirección similar en su libro “La modernización educacional”, veinte años antes (en
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1984). Un conjunto sofisticado de mediciones, estímulos y correctivos (garrotes y zanahorias
a fin de cuentas) debían ser los brazos del interés público, los que intervinieran encima de los
particulares -considerando en igualdad de trato instituciones educativas del Estado y
privadas-, para orientarlos a los fines generales de la sociedad.
De este modo la imagen clásica de la ineficacia estatal y el afán de lucro son superadas por
el imperativo de cumplir metas objetivas, pudiendo completarse entonces -ahora sí- la
prometida modernización de la educación chilena. Este discurso se presenta a veces con
retórica socialdemócrata -en la medida que implica regulación estatal sobre el mercado- o
bien como una genuina ética emprendedora, centrada en la producción de valor y la calidad
de los resultados, no tanto en el lucro (que se entiende entonces como un cobro abusivo, una
suerte de rentismo educacional que valoriza no los aprendizajes sino la segregación social
que ofrece disfrazada de enseñanza). En ambos discursos la educación es vista como una
cuestión centralmente técnica o instrumental, debilitándose o perdiendo centralidad sus
demás dimensiones”.
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Últimos cambios a la política de educación superior post 2011
El gobierno de Piñera
Como resulta consenso, tras las movilizaciones de 2011 toda la política educacional cambió. Por
primera vez la discusión se centró nítidamente en el principio de subsidiariedad, base para la
existencia del mercado educativo.
El Presidente Piñera intentó retomar la agenda pre 2006 en educación como respuesta al
movimiento. La propuesta de reforma al financiamiento estudiantil del panel de expertos 2011
(coordinado por Ricardo Paredes) mantiene los ejes de subsidio a la demanda y focalización de los
recursos en los sectores más vulnerables, retomando de hecho elementos de la agenda de 2005.
La propuesta “GANE” también se estructuró en torno al subsidio a la demanda, y presupone la
igualdad de trato entre instituciones públicas y privadas, lo que constituye un antiguo anhelo de
los reformadores de los ochenta. Se termina con la noción de instituciones públicas, y se pasa a
concebir la política pública como apoyo a la demanda estudiantil focalizada por créditos o becas,
sin distingo de institución y tomando en cuenta únicamente la calidad medida como acreditación.
Por cierto, ni se menciona la posibilidad de acabar con la arancelización de la educación superior.
La reforma a las ayudas estudiantiles (el llamado “fin del CAE”), implicó naturalmente el
crecimiento del subsidio estatal, pero en una lógica focalizada, y además, garantizando el lucro
con recursos públicos al menos hasta el fin del traspaso al Estado.
En síntesis, las propuestas del gobierno de Piñera ni siquiera proponen explícitamente una defensa
del modelo, simplemente operan en él, sustrayendo su continuidad o reforma del debate público.
En ese sentido es que se naturaliza, se niega su discusión. Y no sólo ante los actores sociales, sino
también ante el conjunto de los actores políticos.
El programa educacional de Bachelet
El programa anuncia una reforma estructural implementada gradualmente.
“Cambio del paradigma de cómo entendemos la educación, es decir que pase de ser un bien
de consumo a un derecho social”… “Reforma no consistirá en hacer ajustes, sino que en
cambiar el concepto que hay actualmente de la educación”.
Dicha reforma estaría sustentada en cuatro pilares: Fin al lucro, calidad, fin de la segregación, y
avances sustantivos hacia la gratuidad universal en todos los niveles (sobre esto último, plantea
llegar a gratuidad universal en 6 años).
A su vez, señala que
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“el corazón de la reforma estará en la educación pública a nivel pre escolar, escolar y
superior”… “Quiero recalcar que en esta tarea, la educación pública tendrá un espacio ya no
preferencial, sino absolutamente central”
En educación superior, además de la gratuidad universal y fin al lucro, Bachelet ha anunciado otras
dos iniciativas: creación de dos universidades estatales y un CFT público, y creación de un nuevo
sistema de acreditación.
Las nuevas universidades públicas estarían ubicadas en Aysén y O’Higgins.
Se creará un CFT estatal. Un “Centro de Formación Técnica estatal que partirá inicialmente en una
región y que gradualmente crecerá hasta tener presencia nacional”. Este CFT se vinculará a una
universidad pública local.
En acreditación: “implementaremos un nuevo sistema de acreditación. Un sistema único,
obligatorio y con estándares de nivel internacionales”
Sobre los lineamientos generales de la reforma, no hay nada que cuestione el carácter subsidiario
del Estado. El único elemento nuevo respecto del programa original de la Concertación, de las
agendas de 1990, 1997, 2005 y 2008, es la creación de nuevas instituciones públicas y la
“gratuidad” en todos los niveles. Aquello es posible en el contexto del Estado subsidiario, en la
misma lógica de cómo Beyer retiró a los Bancos e hizo crecer al Estado.
El programa de Bachelet intenta insertarse dentro de la concepción histórica de la transición sobre
educación, con el adendo de la educación gratuita, léase, buscando incorporar las banderas del
movimiento estudiantil. De ahí el silencio sobre cómo ha de financiarse la gratuidad. Si bien el
programa deja abierta la puerta a una recuperación de la idea pública de la educación en un
sentido no subsidiario, tiene importantes componentes de la agenda clásica de control del
mercado y los privados, y sobre todo, resonantes ecos del paradigma tecnocrático relevado por el
proyecto Ley Marco, la agenda de 2005, y el gobierno de Piñera.
En esa línea, hay silencio sobre cómo se canalizarán los recursos. Se desprende que se trata de
financiamiento a la demanda, ello se señala explícitamente en educación escolar. La educación
financiada así, no tiene otro destino que comportarse como mercado, por el supuesto de
competencia de las instituciones y de iteración de decisiones individuales que van formando un
panorama determinado –amoldado a la desigualdad social-, la pague o no el Estado. Incluso
aumentando levemente los aportes directos a las universidades públicas, bajo el paradigma
tecnocrático, estructuralmente nada se mueve si no se da el financiamiento a la oferta ni se
reemplaza la competencia de los particulares por la función pública.
Confunde en este punto el concepto de educación como “derecho social” que Bachelet instala. Es
una especie de “voucher universal”.
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Sobre educación superior en específico, es relevante poner atención al tema del CFT estatal. Con el
estancamiento y lento retroceso del mercado de las universidades “de mala calidad” la expansión
futura del sistema post-secundario beneficiará básicamente a dos instituciones: INACAP y DUOC.
El programa naturaliza esta división propia de la dictadura entre “universidades” y “formación
técnico-profesional”. En su origen, tal división tiene el objetivo de restringir la formación de
universitarios a las élites, y la expansión de la educación “de masa” dejarla sólo como técnica. El
crecimiento de las universidades privadas fue un efecto no buscado del mercado mismo. Ahora las
cosas se enrielarían en el diseño inicial de la dictadura: para las masas, IPs y CFTs, para la élite o los
“meritorios”, la universidad.
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Bibliografía
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