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37BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2890

DEL 9 AL 15 DE OCTUBRE DE 2006

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1. Introducción

Las infraestructuras y los equipamien-tos públicos constituyen el componentemás significativo del stock físico públicode un país y su influencia alcanza deforma directa o indirecta a todos los sec-tores de la vida económica y social, por loque contar con un adecuado stock en estamateria resulta una condición necesariapara el desarrollo económico y el bienes-tar social de cualquier país.

En conjunto, las infraestructuras contri-buyen de modo decisivo al incremento de

la productividad y de la equidad territorial,y son elementos esenciales para la articu-lación y cohesión del territorio, proporcio-nando sentido físico y económico al con-cepto de región y de nación. Los equipa-mientos públicos, por su parte, resultannecesarios para el desarrollo de la activi-dad en numerosos campos como la asis-tencia sanitaria, la educación, la adminis-tración de justicia, el ocio, etc. por lo quejuegan un papel fundamental en la calidadde vida de los ciudadanos.

Las infraestructuras de transportehacen posible la movilidad eficiente de per-sonas y mercancías y constituyen un ele-mento indispensable para la mayor partede los intercambios comerciales. Sirven de

Las concesiones de infraestructurasy equipamientos públicos en España

Antonio M. López Corral*Antonio Sánchez Soliño*

Samuel Carpintero López*

España cuenta con un eficiente sistema de provisión de infraestructu-ras, que proporciona un amplio abanico de posibilidades, dentro del cualla participación de sector privado ocupa un lugar cada vez más relevante.El contar con un avanzado y sólido marco legislativo, con una Admi-nistración pública eficiente, con un marco político y económico estable ycon un sector empresarial dinámico y competitivo ha posibilitado que lasconcesiones de infraestructuras y equipamientos públicos hayan experi-mentado un crecimiento notable en España en los últimos años. Con-cretamente, la eficiencia en los procedimientos de licitación y adjudicaciónde concesiones dotan al sistema de gran agilidad y seguridad jurídica, quehacen posible mantener la tensión competitiva a lo largo de todo el proce-so.

Palabras clave: infraestructuras, equipamientos públicos, concesiónadministrativa, gestión pública, financiación pública.

Clasificación JEL: L90, P43

(*) Universidad Politécnica de Madrid. ETS de Inge-nieros de Caminos, Canales y Puertos.

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ANTONIO M. LÓPEZ CORRAL, ANTONIO SÁNCHEZ SOLIÑO Y SAMUEL CARPINTERO LÓPEZ

enlace entre los centros de producción ylos de consumo, al tiempo que facilitan laintegración de los distintos mercados, porlo que su participación resulta clave paraun funcionamiento eficiente del sistemaeconómico. Además, en la medida en queson un factor determinante para la accesi-bilidad del territorio, su desarrollo tienetambién una influencia beneficiosa sobre lacalidad de vida de sus ciudadanos. Estosefectos beneficiosos se manifiestan, entreotros aspectos, en que proporcionan acce-so a numerosos servicios —muchos de loscuales se consideran esenciales— y enque favorecen un reparto más equitativode la riqueza, gracias al efecto redistributi-vo que tiene la inversión pública.

Todos estos aspectos convierten a lapolítica de infraestructuras es una podero-sa herramienta de la política económica, yponen de manifiesto la trascendencia quetiene para cualquier país el contar con unsistema de provisión, gestión y financia-ción de infraestructuras y equipamientospúblicos que sea eficiente desde el puntode vista económico y en el que la partici-pación del sector privado pueda desarro-llarse mediante mecanismos ágiles, dota-dos de seguridad jurídica y abiertos a lainiciativa, creatividad y competitividad queproporciona el mercado.

Este artículo, que se basa en un estu-dio encargado por el Instituto Español deComercio Exterior (ICEX) dentro de suPlan de Internacionalización de la Tec-nología, analiza los rasgos más relevan-tes del sistema concesional español yprofundiza en los factores clave que lohan convertido en una referencia a nivelmundial, tanto por los resultados obteni-dos dentro y fuera de España como porsu agilidad, solvencia, eficiencia econó-mica y seguridad jurídica, que lo estánconvirtiendo en una referencia para nu-merosos países, especialmente aquellosque se han incorporado recientemente a

la UE o están a la espera de una futuraincorporación.

2. Fórmulas de financiación deinfraestructuras y equipamientos públicos enEspaña

La necesidad de dotarse adecuada-mente de infraestructuras y equipamientospúblicos ha llevado a los distintos países adesarrollar numerosas fórmulas, a fin deobtener los necesarios recursos eco-nómicos con los que hacer frente a lascuantiosas inversiones en este campo. Lacombinación de recursos públicos y priva-dos ha dado lugar a una amplia gama demecanismos que han estado presentes, enmayor o menor medida, en distintos mo-mentos de la historia reciente.

En la actualidad, España cuenta conun amplio abanico de posibilidades queforman parte del sistema de provisión deinfraestructuras y equipamientos públicos,y que se analizan a continuación de modosintético:

a) Financiación con cargo a impues-tos: los recursos proceden en última ins-tancia de los impuestos de los contribu-yentes y se canalizan hacia la inversiónen infraestructuras y equipamientos públi-cos a través de los presupuestos de lasdistintas Administraciones públicas com-petentes en esta materia. Dependiendode los procedimientos administrativos quese empleen en cada caso, existen lassiguientes fórmulas.

� Construcción mediante contratoadministrativo de obras propias: constitu-ye la forma tradicional de financiación deinfraestructuras y equipamientos públicosy consiste en que la Administración varealizando pagos a buena cuenta, median-te certificaciones, a medida que avanzanlas obras.



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LAS CONCESIONES DE INFRAESTRUCTURAS Y EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS EN ESPAÑA

� Contrato administrativo de obrasmediante la modalidad de abono total deprecio («método alemán»): en este casola Administración paga la obra una vez hafinalizado, por lo que el contratista tieneque financiar la construcción mientrasésta dura, siendo un mecanismo equiva-lente a lo que en el sector privado sedenomina «llave en mano».

� Contratos de servicios de gestiónde infraestructuras: se trata de una fór-mula que aún no ha sido utilizada por laAdministración española y consiste enque la Administración selecciona unadjudicatario para la modernización dela infraestructura ya existente, su mante-nimiento y su gestión, al que abona can-tidades periódicas.

� «Peaje en sombra»: este mecanis-mo, que se engloba dentro del sistemaconcesional, consiste en que la Adminis-tración realiza pagos al concesionario a lolargo del periodo que dura la concesiónen función de la utilización de la infraes-tructura por parte de los usuarios.

� Transferencias de capital parafinanciar obras que realizan otros agen-tes públicos o privados: en este caso laAdministración realiza transferencias derecursos a un agente inversor público(Empresas Públicas, Sociedades Esta-tales, Administraciones Territoriales, So-ciedades Instrumentales, Entidades pú-blico-privadas, Concesionarios, etc),destinadas a financiar las obras que rea-liza.

� Aportaciones de capital: en estecaso la Administración pública realiza lasobras a través de Entidades públicas concapacidad de gestión propia y expectati-vas suficientes de generación de ingre-sos, como por ejemplo el ADIF (Admi-nistrador de Infraestructuras Ferroviarias).

b) Financiación por los usuarios pa-gando tasas: en esta modalidad las infra-estructuras son financiadas por los usua-

rios mediante el pago de tasas a los Entespúblicos empresariales responsables desu administración y explotación. Esta esla fórmula que se emplea en España en elcaso de los puertos, los aeropuertos y,parcialmente, el ferrocarril de alta veloci-dad.

c) Financiación por los usuarios pa-gando peajes o cánones: esta modalidadconsiste básicamente en la concesión deobra pública, en la cual la inversión tienelugar a través de una sociedad, general-mente privada, que gana en una licitaciónpública el derecho a la construcción y/oexplotación de la infraestructura y que,para recuperar su inversión y obtenerbeneficios razonables, cobra a los usua-rios un precio o tarifa establecida en elpropio contrato de concesión.

d) Financiación mixta: se trata de fór-mulas que combinan algunos de losmecanismos de financiación expuestos, ypodrían agruparse de la siguiente forma:

� A partir de la fórmula concesional, ypor motivos de interés general, laAdministración puede aportar recursosfinancieros y no financieros de diversanaturaleza al inversor privado, para com-pensar la limitada rentabilidad financierade un determinado proyecto, que sí tienerentabilidad económica y social.

� Otras formas de Colaboración Públi-co-Privada (PPP), distintas de la conce-sión, constituyendo entidades mixtas entrelas entidades públicas y los agentes priva-dos.

� Entes públicos que reciben algúntipo de asignación presupuestaria, paracompletar sus recursos propios y llevar acabo sus inversiones. Generalmente serealizan a través de transferencias oaportaciones de capital. Sería el caso, enEspaña, de los ferrocarriles convencio-nales, a través de RENFE y FEVE, quereciben transferencias de capital delEstado.


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3. Las concesiones en la financiación y gestión de lasinfraestructuras en España

Las concesiones de autopistas enEspaña, tal como las conocemos en laactualidad, comenzaron en 1953 con laconcesión del túnel de Guadarrama, en laComunidad Autónoma de Madrid. Pos-teriormente, a lo largo de la década de losaños sesenta se impulsó el desarrollo deautopistas de peaje, aunque no existía unalegislación específica sobre esta materia.En la primera mitad de la década de losaños setenta continuó dicho impulso, peroya contando con una Ley sobre construc-ción, conservación y explotación de auto-pistas en régimen de concesión, que fueaprobada en 1972. Durante ese periodo,entre 1967 y 1976 se pusieron en funciona-miento 15 autopistas de peaje, con un totalde 1.500 km.

A partir de mediados de los años se-tenta, las crisis del petróleo provocaronreducciones significativas del tráfico y gran-des incrementos de los costes financieros yde construcción, lo que derivó en gravesproblemas económicos para los concesio-narios. Por esta razón, algunas autopistastuvieron que ser rescatadas por la Admi-nistración, creándose en 1984 la EmpresaNacional de Autopistas de Peaje (ENA).Una vez superados los citados problemas yalcanzado un entorno de mayor estabilidadse procedió a la privatización de los activosde ENA en 2003.

La experiencia acumulada en los añossesenta y setenta constituye un valiosoactivo que sirvió para un nuevo impulso alsistema concesional que ha tenido lugar apartir de mediados de la década de losaños noventa. Un hito especialmente rele-vante en dicho proceso fue la aprobaciónen 2003 de la Ley reguladora del contratode concesión de obra pública. Entre 1998y 2006 se han puesto en marcha 15 auto-

pistas de peaje por parte del Ministerio deFomento, además de un número similarde autopistas de peaje por parte de distin-tas Comunidades Autónomas, muchas deellas empleando la fórmula de peaje ensombra, con un total de 2.200 km. de con-cesiones licitadas y adjudicadas entre laAdministración central y las Administra-ciones autonómicas.

Por su parte, las concesiones de equi-pamientos públicos han experimentadoun crecimiento muy significativo en losúltimos años: desde 2002 a 2005 se hanlicitado proyectos concesionales por valorde unos 2.500 millones de euros en hos-pitales, ciudades judiciales, complejosdeportivos y de ocio, etc. Dado que lafinanciación y gestión de equipamientospúblicos es competencia de las Adminis-traciones Territoriales (Comunidades Aut-ónomas, Ayuntamientos, Diputaciones,etcétera), este tipo de concesiones sonlicitadas y adjudicadas por estas Admi-nistraciones públicas.

Tal como está regulado en el sistemaespañol, se entiende por contrato de con-cesión de obras públicas a aquél en el quela Administración pública o una entidad dederecho público otorgan a un concesiona-rio, durante un plazo determinado, la cons-trucción y explotación, o solamente la ex-plotación, de obras que siendo suscepti-bles de explotación, sean necesarias parala prestación de servicios públicos de natu-raleza económica o para el desarrollo deactividades o servicios económicos de in-terés general. En cualquier caso, el contra-to concesional comprende la conservaciónde las obras, la conservación de las obras,su adecuación, reforma y modernización,así como las actuaciones de reposición ygran reparación necesarias para el correc-to cumplimiento del objeto de la concesión.En realidad, la concesión no es otra cosaque una fórmula concreta dentro de lasmuchas que existen dentro de la participa-



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ción público-privada (PPP), en la que elriesgo es transferido en cantidad suficienteal concesionario, de forma que la infraes-tructura figura en su balance.

Uno de los elementos clave de la piezaconcesional dentro del sistema españolde provisión de infraestructuras es queintroduce criterios de mercado dentro delproceso inversor y que incorpora la efi-ciencia del sector privado en todas lasfases de dicho proceso, desde la selec-ción de los proyectos hasta su construc-ción y posterior explotación. Además, elsistema concesional amplía las posiblesfuentes de financiación de las infraestruc-turas y los equipamientos públicos, seacortan los plazos necesarios para lamaterialización física de las infraestructu-ras y se promueve una provisión de servi-cios de mayor calidad a los usuarios, através de unas infraestructuras con mayornivel de prestaciones, mejor conservadasy mejor gestionadas.

No obstante, el sistema concesionalpuede presentar también algunos incon-venientes, como son una cierta pérdidade control público sobre la gestión de lainfraestructura, el riesgo de quiebra de lasociedad concesionaria, con lo que ellocomporta en un servicio de interés gene-ral, o el hecho de que no siempre es bienrecibida por parte del usuario que soportael pago del peaje.

4. Legislación española en materiaconcesional

La ley troncal, de carácter básico, queregula el sistema concesional en Españaes la Ley Reguladora del Contrato deConcesión de Obra Pública (Ley 13/2003,de 23 de mayo). Se trata de una normaaplicable a todas las Administraciones y atodo tipo de infraestructuras y equipamien-tos públicos. Además, existen algunas

leyes sectoriales y desarrollos reglamenta-rios, además de Pliegos de Cláusulas Par-ticulares para cada actuación concreta. Laprincipal característica de la ley españolade concesiones es que establece unasreglas claras y que garantiza la seguridadjurídica de todos los implicados, así comoun adecuado equilibrio entre el riesgo eco-nómico que soporta el concesionario y elriesgo que debe ser asumido por laAdministración concedente.

En conjunto, España cuenta con uncuerpo normativo completo y suficiente-mente estructurado en esta materia, queestá caracterizado por algunas notasfundamentales, entre las que destacanlas siguientes. En primer lugar, la consi-deración de la obra pública como sopor-te instrumental para el desarrollo de acti-vidades y servicios de interés público,susceptibles de explotación económica.En segundo lugar, el planteamiento de laconcesión como de un negocio coopera-tivo entre la Administración concedente yel concesionario, en el que ambas partesse benefician de la relación contractualexistente entre ellos. En tercer lugar, latransferencia al concesionario de unaparte sustancial de los riesgos de la con-cesión, lo cual es compatible con la exis-tencia de mecanismos que mitigan esosriesgos. En cuarto lugar, la consagracióndel principio del equilibrio económico dela concesión, que consiste en que dichoequilibrio debe ser restablecido si se al-tera por causas indicadas en la propialey, tanto si es en perjuicio del concesio-nario como si es a su favor. En quintolugar, la diversificación de las fuentes definanciación, que facilita la apertura de laconcesión al mercado de capitales, en-caminada a evitar una excesiva o inne-cesaria inmovilización de la inversiónrealizada. En sexto lugar, el fomento dela libre concurrencia y el mantenimientode la tensión competitiva en todas las


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fases que componen el proceso de licita-ción de un contrato concesional.

El marco legal español en materia con-cesional cuenta con algunos elementosinnovadores, entre los que destacan lossiguientes.

a) Modalidades de retribución al con-cesionario. El concesionario puede obte-ner sus ingresos de fuentes muy diversas,entre los que se incluyen los ingresos delos usuarios de la infraestructura, los ren-dimientos proporcionados por la explota-ción de las zonas comerciales o zonascomplementarias, así como aportacionespúblicas.

b) Tipología de posibles aportacionesde la Administración. La ley prevé la exis-tencia de aportaciones públicas de muydiverso tipo, que pueden producirsedurante la fase de construcción, durantela fase de explotación o al finalizar elplazo de la concesión, pudiendo consistirtambién en aportaciones no dinerarias.Así mismo, la ley contempla la posibilidadde aportaciones públicas por la utilizaciónde la infraestructura, por ejemplo median-te peaje en sombra o peajes blandos,como forma de pago total o parcial porparte de la Administración —en sustitu-ción del usuario— del precio por el uso dela infraestructura. Además, la ley tambiénprevé la posibilidad de aportaciones públi-cas a la explotación de la infraestructuraencaminadas a garantizar la viabilidadeconómico-financiera del proyecto conce-sional, que pueden ser subvenciones alprecio, anticipos reintegrables, préstamosparticipativos, subordinados o de otranaturaleza, o bien otras ayudas excepcio-nales.

c) Cláusula de iniciativa de los particu-lares. Con el fin de estimular la participa-ción de la iniciativa privada en la planifica-ción de infraestructuras, la ley estableceque, cumpliendo una serie de requisitos,cualquier particular o Administración pueda

presentar propuestas de proyectos quepodrían abordarse a través del sistemaconcesional.

d) Financiación cruzada. La ley permiteque con los ingresos de una concesión sefinancien obras distintas a aquella que esobjeto de explotación económica, siempreque exista una relación funcional entreellas. Ambas obras deberán ser objeto deexplotación y mantenimiento por el conce-sionario durante todo el periodo de la con-cesión. Existen, además, otras formas par-ticulares de financiación cruzada, comoson el contrato mixto (financiación de unaobra pública, cuando ésta no sea suscepti-ble de explotación económica, medianteuna concesión de dominio público en elárea de influencia en que se integra laobra) y la explotación de zonas comercia-les y actividades complementarias, quesean necesarias o convenientes para losusuarios de las obras principales.

e) Cláusula de progreso. Consiste enque el concesionario se obliga a mantenerla obra pública de conformidad con lo que,en cada momento y según el progreso dela ciencia, disponga la normativa técnica,ambiental y de seguridad. No obstante, side la aplicación de esta cláusula se deri-vase una ruptura del equilibrio económi-co-financiero de la concesión, éste debe-rá ser restablecido por el concedente.

Además de la legislación troncal pro-porcionada por la mencionada ley de con-cesiones existen legislaciones sectorialesque afectan también a las concesiones,entre las que destacan —además de laLey de Autopistas de 1972— la Ley39/2003 del sector ferroviario y la Ley48/2003 de régimen económico y de pres-tación de servicios de los puertos de inte-rés general.

La ley del sector ferroviario se refiereespecíficamente a obras ferroviarias y fueelaborada con motivo de los cambios intro-ducidos en la regulación ferroviaria a nivel



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europeo. Esta ley establece que el Ad-ministrador de Infraestructuras Ferroviarias(ADIF) puede licitar y adjudicar concesio-nes de infraestructuras ferroviarias me-diante la figura de la concesión de obrapública. De acuerdo con lo previsto en laley, el concesionario puede ser retribuidomediante el cobro de un canon por el usode la infraestructura ferroviaria, mediantela explotación de zonas comerciales vincu-ladas a ella o por la realización de activida-des complementarias como estaciones deservicio, establecimiento de hostelería,aparcamientos de vehículos o estableci-mientos de uso y recreo.

Además, la ley del sector ferroviarioestablece que se podrá declarar de inte-rés público la prestación de determinadosservicios de transporte ferroviario sobrelíneas que resulten deficitarias. En talcaso, las empresas solo podrán prestar-los previa obtención de la correspondien-te autorización, que será otorgada enexclusiva y, salvo excepciones, medianteun procedimiento de licitación pública y,en todo caso, bajo los principios de trans-parencia y no discriminación. Las Comu-nidades Autónomas y las EntidadesLocales colaborarán, mediante el oportu-no convenio, en la financiación de las ayu-das públicas necesarias para compensarlos déficit de explotación de las empresasoperadoras ferroviarias.

Por lo que se refiere a la ley de puer-tos, dedica un capítulo al contrato de con-cesión de obras públicas portuarias. Laley prevé la posibilidad de que lasAutoridades Portuarias puedan promoverla construcción y/o explotación, bien deun nuevo puerto o una parte del mismoque sea susceptible de explotación total-mente independiente, bien de infraestruc-turas portuarias de defensa, de abrigo, deaccesos marítimos, de muelles y otrasobras de atraque, siempre que seencuentren abiertas al uso público o apro-

vechamiento general. En este caso, elcontrato de concesión habilita directa-mente al concesionario a la ocupación deldominio público donde se construya laobra, pero no habilita al contratista a pres-tar servicios portuarios básicos sin la pre-via obtención de licencia.

También se contempla el supuesto deconcesión demanial para aquellos casosen los que el interesado desee ocuparparte de la zona de servicio del puerto conobras o instalaciones no desmontables ousos por plazo superior a tres años, den-tro de lo establecido en los planes portua-rios. El plazo máximo, en este caso, es de35 años. Se trata de un ejemplo particulardel tipo de contrato mixto recogido en laley troncal, que ha contribuido de formamuy destacada a la mejora y moderniza-ción del sistema portuario español; sinembargo, su régimen no participa exacta-mente de las características previstas enel régimen general, en la medida en quese refiere generalmente a concesionariosque construyen instalaciones para usopropio y disfrutan de una concesión dedominio público como compensación porhaber financiado y construido una infraes-tructura pública portuaria.

5. Licitación y adjudicación deconcesiones en España

La primera fase del proceso de licita-ción y adjudicación de una concesión esel sometimiento a información pública, porparte de la Administración concedente ydurante un plazo de uno a dos meses, delestudio de viabilidad. Este documento,cuya importancia resulta capital para labuena marcha del proceso de licitación yadjudicación, debe contener un análisisde las previsiones de demanda de uso dela infraestructura, un estudio de la inci-dencia económica y social de la obra en


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su área de influencia, un estudio de larentabilidad de la concesión, un análisisde los costes y riesgos operativos y tecno-lógicos de la construcción y explotaciónde la obra, un análisis del sistema definanciación previsto y un estudio deimpacto ambiental, en la medida en que loexija la legislación vigente. En algunoscasos, dependiendo de la naturaleza yfinalidad de la obra, el estudio de viabili-dad puede ser sustituido por un estudiode viabilidad económico-financiera y unanteproyecto de construcción y explota-ción de la obra, que debe incluir el régi-men de utilización y explotación de laobra, y el régimen tarifario. El trámite deinformación pública sirve también paracumplimentar el concerniente a la evalua-ción ambiental, si la legislación aplicableasí lo exige. Además, el propio Pliego deCláusulas que sirve de base a la licitacióntambién debe ser sometido a informaciónpública.

Transcurrido el periodo de informaciónpública y habiendo sido analizadas las ale-gaciones que se hayan presentado, laAdministración concedente está en condi-ciones de aprobar el anteproyecto de laobra, en el que pueden haberse incorpora-do las modificaciones que se hayan esti-mado oportunas. La siguiente fase consis-te en la elaboración del proyecto, quepuede ser realizado por la Administración opor el concesionario.

La siguiente fase del proceso consisteen la convocatoria de la licitación, quedebe ser publicada oficialmente conformea las normas de los contratos de obras,poniendo a disposición de los interesadosla información complementaria que seña-la la ley.

La evaluación de las ofertas se lleva acabo teniendo en cuenta los criterios deevaluación fijados en el Pliego de CláusulasAdministrativas Particulares (PCAP), queen España y para el caso, por ejemplo, de

las autopistas de peaje, suelen ser básica-mente los tres que se indican a continua-ción:

a) Calidad técnica. Suele asignárseleaproximadamente la mitad de la puntua-ción contemplada para los tres criterios.

b) Viabilidad de la propuesta y solven-cia técnica y financiera de la sociedadconcesionaria. Suele asignársele alrede-dor del 30 por 100 de los puntos totales.

c) Eficiencia del diseño concesional.Suele asignársele aproximadamente el 20por 100 de los puntos totales previstospara los tres criterios. En este criterio sepretende premiar aquella propuesta queincluya una menor aportación de fondospúblicos, un menor peaje o un menor perí-odo concesional, según la variable licita-da, considerada como cierre del modelo.

Dado que el objetivo del concurso esque el adjudicatario sea una sociedad con-cesionaria solvente y capaz y que cuentecon un proyecto de buena calidad técnica,suele establecerse en muchos casos unmecanismo que permita eliminar a aque-llos candidatos que no reúnan alguna deestas dos condiciones. Un modo de hacer-lo consiste en desechar las ofertas que enlos dos primeros criterios no alcancen lamitad de los puntos asignados. De estaforma, de aquellos que hayan logradosuperar ese filtro, el ganador será la ofertaque resulte más económica para laAdministración y, por tanto, también paralos usuarios.

Con el fin de mantener la tensión com-petitiva hasta el final en lo relativo a lafinanciación, al candidato ganador no sele obliga a cerrar la financiación antes defirmar el contrato, sino que se le da deplazo hasta la finalización de la obra. Deesta forma, la eficiencia económica de laconcesión se ve beneficiada por la ten-sión competitiva existente entre los finan-ciadores, una vez liberados los compromi-sos que los financiadores habían contraí-



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do con los distintos licitadores que partici-paron en el concurso.

El órgano encargado de valorar las dis-tintas ofertas y resolver la adjudicación esla Mesa de Contratación, que suele estarcompuesta por unos 8 o 10 miembros,cuya participación viene justificada por laresponsabilidad que tienen en alguno delos ámbitos de la política de infraestructu-ras. Habitualmente, el trabajo de valorarcada uno de los criterios o subcriterios sesuele repartir entre distintos miembros dela Mesa, de acuerdo con su especializa-ción. Una vez se dispone de las valoracio-nes de todos los criterios, el conjunto de lainformación es transmitida a la Mesa por elPonente, que no tiene competencias paradecidir a quién se adjudica la concesión,pero sí puede decidir qué oferta no esadmisible desde su punto de vista.

El modelo español de licitación y adju-dicación de concesiones está demostran-do gran eficiencia en su aplicación, de loque son buena muestra los siguientesdatos: el número promedio de licitantespara cada proyecto se encuentra entre 6 y10, la duración total de proceso —desdela convocatoria del concurso de licitaciónhasta la adjudicación— es inferior a los 6meses, la firma del contrato de concesiónse produce un mes después de la adjudi-cación, y el inicio de la construcción seproduce en un plazo de 4 a 6 mesesdesde la adjudicación.

Tal como está diseñado, el proceso delicitación y adjudicación consigue mante-ner la tensión competitiva a lo largo de todoel proceso, lo que garantiza la eficienciaeconómica. Además, garantiza rapidez yseguridad en el procedimiento, calidad téc-nica del proyecto, fortaleza técnica y finan-ciera del concesionario, correcta distribu-ción de riesgos y, finalmente, clarificación yadecuada definición del papel de los diver-sos agentes: Administración, concesiona-rio, usuario y financiador.

No obstante, en muchos países no utili-zan el concurso abierto para licitar y adju-dicar concesiones, sino el procedimientonegociado. La experiencia muestra queeste sistema resulta mucho más complejo,lento y costoso, ya que numerosos aspec-tos básicos del contrato concesional sonnegociados entre la Administración y uno odos licitadores que logran llegar a la fasefinal del proceso. Además, en el procedi-miento negociado deja de existir tensióncompetitiva, lo cual dificulta enormementela incorporación de la eficiencia del merca-do. Las desventajas de este modelo seacentúan de modo significativo cuando esutilizado por un país que no cuenta conuna Administración altamente cualificada,como es el caso, por ejemplo, de los paí-ses recientemente incorporados a la UE.

6. Seguimiento de las concesionesen marcha y reversión de lasque finalizan

En España la entidad responsable delseguimiento de las concesiones de auto-pistas que se encuentran en funcionamien-to es la Delegación del Gobierno en lasSociedades Concesionarias de AutopistasNacionales de Peaje y a ella le correspon-de la vigilancia, inspección y control econó-mico-financiero de las sociedades conce-sionarias. Además, si el Estado participadirecta o indirectamente en el capital socialde una sociedad concesionaria, elDelegado del Gobierno podrá vetar losacuerdos del Consejo de Administracióncuando resulten lesivos para el interéspúblico.

Una vez finalizado el plazo de la conce-sión, la obra pública concedida, las zonascomplementarias anexas y, en su caso, losbienes e instalaciones incluidos en laszonas de explotación comercial deberánser entregados a la Administración conce-


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dente en buen estado de conservación yuso. En ese momento, si así se hubieseestablecido en el Plan económico-financie-ro y recogido en el contrato, el concesiona-rio recibirá —o abonará, en su caso— elprecio de reversión. Para ello, habrá dehaber amortizado las inversiones que lopermitiesen y habrá de haber constituidoun fondo de reversión para las inversionesno amortizables (como el caso de los terre-nos).

Llegado el momento de la reversión dela concesión, la Administración puede con-vocar un nuevo concurso para una nuevaconcesión, que en este caso sería unaconcesión de explotación de la obra públi-ca. En el caso de que la Administracióntenga que pagar un precio de reversión alantiguo concesionario, la Administraciónpuede obtener estos recursos como partede la retribución futura que recibirá delnuevo concesionario.

7. Las concesiones y las cuentaspúblicas

Una de las razones más sólidas quejustifican la utilización del sistema conce-sional es que, si se produce una adecua-da transmisión de riesgos desde laAdministración concedente al concesio-nario, se trata de operaciones que se en-cuentran fuera del balance de la Admi-nistración, por lo que la inversión notiene efectos sobre el déficit público ni ladeuda de la sociedad concesionariatiene efectos sobre la deuda pública.Además, en caso de que se produzcanpagos de la Administración al concesiona-rio como subvenciones a la construcción,como subvenciones al usuario —porejemplo, en el caso del peaje sombra— ocomo subvenciones a la explotación,entonces esas aportaciones públicassólo afectarán al déficit público en la

medida en que se vayan realizando, másconcretamente en la medida en que sevayan devengando.

Por el contrario, si del análisis realiza-do en términos de Contabilidad Nacionalse deduce que no se ha realizado unatransmisión suficiente de riesgos desde laAdministración al concesionario, en esecaso, la obra pública se sitúa en el balan-ce de la Administración, por lo que lainversión es considerada como inversiónpública, con el consiguiente efecto sobreel déficit público, y el endeudamiento de lasociedad concesionaria se consideraendeudamiento de la Administración pú-blica, viéndose de esta forma afectada ladeuda pública.

Por tanto, los efectos beneficiosos dela concesión desde el punto de vista delas cuentas públicas dependen, en cadacaso, de que se efectúe una transmisiónsuficiente de riesgos desde la Adminis-tración concedente hacia el concesiona-rio, de acuerdo con EUROSTAT, que esel organismo de la Comisión Europearesponsable de la Contabilidad Nacional,y por tanto el máximo organismo compe-tente en esta materia. No obstante, laaplicación práctica de los criterios seña-lados por Eurostat resulta bastante com-pleja en muchas ocasiones. En cualquiercaso, los tres tipos de riesgos que entranen juego para las concesiones de cons-trucción y explotación de infraestructurasson el riesgo de construcción, el riesgode demanda y el riesgo de disponibilidad(que se refiere a la posibilidad de utiliza-ción de la obra pública).

El riesgo de construcción incluyetodos aquellos factores que puedenafectar de modo negativo a la ejecuciónde la infraestructura como retrasos,sobrecostes, incumplimiento de losestándares establecidos, deficienciastécnicas, etcétera. El riesgo de demandase refiere a la mayor o menor utilización



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de la infraestructura por parte de losusuarios, con el consiguiente efectodirecto sobre los ingresos del concesio-nario. Por su parte, el riesgo de disponi-bilidad afecta a la posibilidad de que lainfraestructura se encuentre en condicio-nes de estar plenamente en servicio, deacuerdo con los estándares de calidaden dicho servicio previamente estableci-dos en el pliego de la concesión.

En España, la participación del sectorprivado en la gestión y financiación deinfraestructuras se está llevando a cabomediante concursos abiertos, en los quela construcción y la explotación se adjudi-ca al concesionario que resulta ganadoren dicho concurso. En esos casos, talcomo se está llevando a cabo la licitacióny adjudicación en nuestro país, siemprese trata de operaciones fuera del balancede la Administración concedente, por loque no tienen repercusión sobre las cuen-tas públicas.

No obstante, en algunos casos seestá utilizando en nuestro país la figurade la concesión institucional, en la que laconstrucción y explotación de la infraes-tructura se adjudica a una sociedadmixta —es decir, compuesta de capitalpúblico y privado— en la que el socio pri-vado ha sido seleccionado mediante unconcurso abierto. En estos casos, el aná-lisis del efecto de la concesión sobre lascuentas públicas resulta más complejo, yen la práctica resulta más difícil queEurostat lo considere como una opera-ción fuera del balance de la Adminis-tración, sobre todo en los casos en quela sociedad mixta cuenta con mayoría decapital público. Algunas concesiones re-cientes en nuestro país en las que se hautilizado la figura de la concesión institu-cional son Madrid Calle 30 (responsablede la reforma y explotación de la autopis-ta urbana M-30 de Madrid) o la Línea 9del Metro de Barcelona.

8. Reflexiones finales

La participación del sector privado enla financiación de infraestructuras y servi-cios públicos está adquiriendo cada vezmayor relevancia, especialmente entrelos países desarrollados —fundamental-mente los países de la OCDE— y los paí-ses en transición, como es el caso de lospaíses recientemente incorporados a laUE y de aquellos en vías de incorpora-ción. Por lo que se refiere a estos dos últi-mos grupos de países, muchos de elloshan desarrollado recientemente, o estánelaborando, marcos normativos específi-cos para las concesiones.

España se encuentra en la vanguardiaa nivel mundial el campo concesional. Poruna parte, nuestro país cuenta con unalarga experiencia en la licitación, adjudi-cación, gestión y financiación de autopis-tas de peaje, en la que destacan dosperiodos de especial impulso: de 1967 a1976 y desde 1998 hasta ahora, llegandoen la actualidad a un total de más de4.000 km de autopistas de peaje, si seincluyen las que ya están licitadas o enfase de ejecución. Por otra parte, se haproducido un notable impulso de las con-cesiones de equipamientos públicos,especialmente desde 2002, con un volu-men total de licitación de unos 2.500millones de euros en el periodo 2002-2005. Por lo que se refiere a las perspec-tivas de futuro, el Plan Estratégico deInfraestructuras y Transporte (PEIT) parael periodo 2005-2020 otorga un peso rele-vante a la participación del sector privado,al que corresponde aproximadamente laejecución de un 20 por 100 de las infraes-tructuras previstas en dicho plan.

En este notable crecimiento de la parti-cipación del sector privado en la financia-ción y gestión de infraestructuras y equi-pamientos públicos en España existenalgunos factores que han jugado un papel


COLABORACIONES


de gran relevancia, entre los que desta-can la solidez y solvencia del marco legis-lativo, la seguridad jurídica, la estabilidadpolítica y económica así como la eficien-cia del trabajo de la Administración públi-ca. Precisamente, son deficiencias enalgunos de estos aspectos las que expli-can las malas experiencias que se hanproducido en algunas ocasiones en la uti-lización del sistema concesional paraimpulsar las infraestructuras de transporteen algunos países.

A lo largo de todo este proceso, ennuestro país se han ido consolidando unosgrupos empresariales que han alcanzadoun gran desarrollo en el sector concesio-nal, tanto en España como en el extranje-ro. Como muestra de la fortaleza del sectora nivel internacional, cabe destacar queentre las 11 mayores concesionarias deinfraestructuras del mundo, durante los últi-mos años se han situado 7 empresasespañolas: ACS/Dragados, Ferrovial/Cin-tra, FCC, Abertis, Sacyr Vallehermoso,OHL y Acciona. En conjunto, los gruposempresariales actualmente están gestio-nando concesiones además de en Espa-ña, en Andorra, Argentina, Australia, Brasil,Canadá, Chile, Colombia, Ecuador, Esta-

dos Unidos, Irlanda, Israel, Jamaica, Mé-xico, Portugal, Puerto Rico, Reino Unido,República Dominicana y Sudáfrica. Comocaso especialmente reseñable, cabe des-tacar el trabajo de Cintra en Texas, dondela empresa española se ha convertido ensocio estratégico del Departamento deTransporte de dicho Estado para desarro-llar un importante plan de concesiones.

Por la experiencia acumulada enEspaña en el campo de las concesionesde infraestructuras y servicios públicostanto dentro de la Administración públicacomo en el sector empresarial, nuestropaís está llamado a jugar un papel rele-vante en el refuerzo institucional de lasAdministraciones públicas de otros paísesque están tratando de impulsar el sistemaconcesional, especialmente en el ámbitode los nuevos países de la UE y paísescandidatos. Este trabajo, en el que ICEXestá llevando a cabo una importante laborde impulso, traerá como consecuencia unmayor desarrollo de las infraestructuras ylos equipamientos públicos en estos paí-ses, así como una mayor actuación exte-rior de los grupos empresariales españo-les, gracias a una mayor internacionaliza-ción del modelo concesional español.

las concesiones de infraestructuras y equipamientos ...€¦ · en conjunto, las infraestructuras...

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