las normas que emiten los gobiernos locales

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA & CONTROL Nº 15 / MARZO 2015 65

El autor nos entrega en este muy interesante artículo no solo un com-pendio de los dispositivos constitucionales y legales sobre la normativa

municipal, sino que incluye referencias a las principales decisiones del Tri-bunal Constitucional y de la Corte Suprema sobre la materia.

Los invitamos a disfrutar de la lectura de un estudio que, no dudamos, les servirá además como referencia para los casos que sean pertinentes.

RESUMEN

Descentralización, Gobiernos Regionales y Locales

Johnny MÁLLAP RIVERA

Abogado. Miembro de la Unión Iberoameri-cana de Municipalistas (UIM). Asesor en di-ferentes entidades públicas a nivel nacional. Autor del libro Comentarios al Régimen Nor-mativo Municipal. Ha sido jefe de Ediciones de Editora Normas Legales S.A.C. y editor de las revistas Normas Legales, Revista Jurídica del Perú y Revista Peruana de Jurisprudencia.

I. LA BASE CONSTITUCIONAL DE LA ATRIBUCIÓN NORMATIVA

Los municipios están facultados para emitir normas jurídicas, lo que es intrínseco a su condición de ór-ganos autónomos, como precep-túa el artículo 194 de la Constitu-ción Política(1): las municipalidades son órganos de gobierno local con autonomía política, económica y administrativa.

El Tribunal Constitucional (TC) ha desarrollado el concepto de au-tonomía municipal, señalando que la Constitución Política “reconoce la garantía institucional de la au-tonomía municipal, en tres aspec-tos concretos: política, económica y administrativa. Se trata pues, de una garantía que el constituyente ha querido preservar para las Munici-palidades, confiriéndole protección constitucional contra su supresión y vaciamiento de sustancia, al limi-tar la intervención de los órganos legislativo y ejecutivo en la regu-lación de los asuntos públicos que son de su competencia. Como toda garantía institucional, la autonomía municipal es susceptible de ser ob-jeto, en virtud de una ley, de desa-rrollo, regulación y limitaciones en su contenido, siempre que ellos se

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO MUNICIPALLas normas que emiten los gobiernos locales

realicen dentro de los límites del orden competencial que la Consti-tución prevé y en respeto del conte-nido esencial de la institución, que no puede ser alterado”(2).

El artículo 8 de la Ley de Ba-ses de la Descentralización - Ley Nº 27783, precisa que “la autono-mía es el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres ni-veles, de normar, regular y adminis-trar los asuntos públicos de su com-petencia. Se sustenta en afianzar en las poblaciones e instituciones

la responsabilidad y el derecho de promover y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el mar-co de la unidad de la nación. La au-tonomía se sujeta a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitu-cional respectivas”. El artículo 9 de la misma Ley señala las dimensio-nes de las autonomías, establecien-do que: “9.1. Autonomía política: es la facultad de adoptar y concor-dar las políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus normas, de-cidir a través de sus órganos de

(1) “Artículo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen au-tonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgánica del gobierno local la conforman el Con-cejo Municipal como órgano normativo y fiscalizador y la Alcaldía como órgano ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les señala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perío-do de cuatro (4) años. No hay reelección inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro periodo, como míni-mo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su mandato es revocable, conforme a ley. El mandato de alcaldes y regidores es irrenunciable, con excepción de los casos previstos en la Constitución.Para postular a Presidente de la República, Vicepresidente, Congresista, Gobernador o Vicegobernador del Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar alcargo seis (6) meses antes de la elección respectiva” (artículo modificado por Ley Nº 30305, publicada el 10 de marzo de 2015).

(2) Véase: STC N° 001-1996-I/TC.

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DESCENTRALIZACIÓN, GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

gobierno y desarrollar las funcio-nes que le son inherentes. 9.2. Au-tonomía administrativa: es la fa-cultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los ser-vicios públicos de su responsabi-lidad. 9.3. Autonomía económi-ca: es la facultad de crear, recaudar y administrar sus rentas e ingre-sos propios y aprobar sus presu-puestos institucionales conforme a la Ley de Gestión Presupuesta-ria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. Su ejercicio supo-ne reconocer el derecho a percibir los recursos que les asigne el Esta-do para el cumplimiento de sus fun-ciones y competencias”.

Por tanto, la atribución de emitir sus propias normas por parte de los gobiernos locales tiene las siguien-tes características:

a) Es expresión de la autonomíapolítica que la Constitución lesotorga.

b) Se ejerce con sujeción a laConstitución(3), las leyes de de-sarrollo constitucional respecti-vas(4) y preservando la unidad dela nación(5).

c) Se refiere exclusivamente aasuntos de su competencia.

II. EL ORDENAMIENTOJURÍDICO MUNICIPAL

El artículo 38 de la Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalida-des (en adelante, LOM), preceptúa que “el ordenamiento jurídico de las municipalidades está constitui-do por las normas emitidas por los órganos de gobierno y administra-ción municipal, de acuerdo al orde-namiento jurídico nacional”. Agre-ga que “las normas y disposiciones municipales se rigen por los prin-cipios de exclusividad, territoria-lidad, legalidad y simplificación administrativa, sin perjuicio de la vigencia de otros principios gene-rales del Derecho Administrativo”.

Además, el referido artículo de la LOM establece que:

- Ninguna autoridad puede abo-carse a conocer o normar las materias que la presente ley or-gánica establece como compe-tencia exclusiva de las munici-palidades.

- Las autoridades políticas, admi-nistrativas y policiales, ajenas al gobierno local, tienen la obli-gación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia y en todo acto o ceremonia oficial realizada den-tro de su circunscripción.

- Dichas autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones mu-nicipales que se expidan con arreglo al presente subcapítulo, bajo responsabilidad.

El sentido en que se utiliza el tér-mino ordenamiento jurídico muni-cipal en este artículo es el conjun-to de normas jurídicas que pueden emitir los órganos de gobierno y de administración de una municipali-dad, en ejercicio de su autonomía, sobre asuntos de su competencia, con sujeción a la Constitución y el ordenamiento jurídico nacional.

La LOM establece que las nor-mas municipales se rigen por los principios de exclusividad, terri-torialidad, legalidad y simplifi-cación administrativa, sin perjui-cio de otros principios del Derecho Administrativo.

En cuanto al principio de exclusivi-dad, este se refiere a que otros órga-nos ajenos a los gobiernos locales están impedidos de regular mate-rias de competencia exclusiva de

las municipalidades. El propio artí-culo 39 de la LOM lo precisa “Nin-guna autoridad puede avocarse a conocer o normar las materias que la presente ley orgánica establece como competencia exclusiva de las Municipalidades”, lo que es propio de la garantía institucional de la au-tonomía municipal(6).

El principio de territorialidad se re-fiere a la competencia territorial de las municipalidades, que bajo el tér-mino jurisdicción lo regula el ar-tículo 3 de la LOM, el cual precisa que las municipalidades provincia-les ejercen jurisdicción sobre el te-rritorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado; la municipa-lidad distrital, sobre el territorio del distrito; y la municipalidad de centro Poblado, en la jurisdicción que de-termine la ordenanza provincial de su creación. De este principio emana el ámbito de aplicación de una nor-ma municipal, que será siempre la jurisdicción territorial según se trate de municipalidad provincial, distrital o de centro poblado.

En cuanto a los principios de lega-lidad y simplificación administrati-va, en realidad no son los únicos de aplicación, sino que resultan apli-cables todos los principios genera-les del Derecho Administrativo y los principios que establece la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimien-to Administrativo General. En ese sentido, el artículo 26 de la LOM establece que la administración

(3) El TC ha precisado que “…autonomía no debe confundirse con autarquía, pues desde el mismo momento en que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordena-miento jurídico. (...) No supone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvinculación parcial o total del sistema político o del propio orden jurídico en el que se en-cuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue dentro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a este y, por supuesto a aquel”. (Fund. Jur. Nº 6, Exp. Nº 007-2001-AI/TC).

(4) La Constitución y las leyes de desarrollo constitucional como la Ley Nº 27783 - Ley de Bases de la Descen-tralización y la propia Ley Nº 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades, constituyen lo que se conoce como bloque de constitucionalidad, que es visto como un todo y constituye un parámetro que puede y debe ser utilizado cuando se trate de realizar un control de constitucionalidad.

(5) El artículo 43 de la Constitución, establece: “El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, repre-sentativo y descentralizado, y se organiza según el principio de la separación de poderes”.El artículo II de la Ley Orgánica de Municipalidades, establece que “Los gobiernos locales gozan de auto-nomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonomía que la Consti-tución Política del Perú establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobier-no, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico”.

(6) En palabras del TC, Exp. N° 010-2001-AI/TC: “4. La autonomía municipal constituye, en esencia, una ga-rantía institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impi-de que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, y persigue asegurar que, en su tra-tamiento jurídico, sus rasgos básicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en im-practicable o irreconocible. La autonomía municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo admi-nistrativo, político y económico de las Municipalidades, sean estas Provinciales o Distritales. Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su régimen jurídi-co, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de auto-desenvolvimiento pleno de los Gobiernos Locales a relaciones que se puedan presentar como injustifi cadas o irrazonables”.



municipal se rige por los princi-pios de legalidad, economía, trans-parencia, simplicidad, eficacia, efi-ciencia, participación y seguridad ciudadana, además de aquellos contenidos en la Ley N° 27444.

Hay que tener en cuenta también, como característica general de las normas municipales, que son de ca-rácter obligatorio, por lo que su in-cumplimiento acarrea las sancio-nes correspondientes, sin perjuicio de promover las acciones judiciales sobre las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar, con-forme lo establece el artículo 46 de la LOM.

III. ÓRGANOS AUTORIZADOSPARA EMITIR NORMAS:EL CONCEJO MUNICIPAL,EL ALCALDE Y LASGERENCIAS

El artículo 39 de la LOM seña-la que pueden emitir normas jurí-dicas, en el ámbito municipal, el Concejo Municipal, el alcalde y las gerencias (se refiere a la Gerencia Municipal, así como a las demás gerencias o subgerencias, debida-mente autorizadas para emitir nor-mas jurídicas).

1. Normas que emite el ConcejoMunicipal

El Concejo Municipal ejerce sus funciones de gobierno median-te la aprobación de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administra-tivos concernientes a su organiza-ción interna los resuelve a través de resolución de concejo. Es decir, el Concejo Municipal puede emitir ordenanzas, acuerdos y resolucio-nes del Concejo.

a) Ordenanzas municipales

Conforme al artículo 40 de la LOM:

- Las ordenanzas de las municipa-lidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia son las normas de carácter gene-ral de mayor jerarquía en la es-tructura normativa municipal por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regu-lación, administración y supervi-sión de los servicios públicos y las materias en las que la muni-cipalidad tiene competencia nor-mativa.

- Mediante ellas se crean, modi-fican, suprimen o exoneran, los arbitrios, tasas, licencias, dere-chos y contribuciones, dentro de los límites establecidos por ley, casos en los cuales –dado que se trata de ordenanzas en materia tributaria–, si han sido expedi-das por municipalidades distri-tales, deben ser ratificadas por las municipalidades provincia-les de su circunscripción, para su vigencia.

- A efectos de la estabilización de tributos municipales, las mu-nicipalidades pueden suscribir convenios de estabilidad tribu-taria municipal dentro del plazo que establece la ley. Los con-flictos derivados de la ejecución de dichos convenios de estabili-dad serán resueltos mediante ar-bitraje.

La ordenanza es una norma de ca-rácter general, abstracta y obliga-toria dentro del territorio sobre el cual ejerce jurisdicción la munici-palidad. Es la norma de mayor je-rarquía en la estructura normativa municipal y tiene rango de ley, de conformidad con el inciso 4 del ar-tículo 200 de la Constitución.

Mediante ordenanzas se aprueban:

- La organización interna de la municipalidad: median-te ordenanza se norma el régi-men de organización interior y funcionamiento del gobier-no local, entre los que están elManual de Organización y Fun-ciones (MOF), el Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el Reglamento Interno del Concejo (RIC), los planes de desarrollo, los presupuestos

participativos, los reglamentos de los Consejo de CoordinaciónLocal, conformación de las jun-tas vecinales, cabildo abierto, así como todo otro documento tendiente a establecer su régi-men de organización y funcio-namiento.

- La regulación, administración y supervisión de los servicios públicos: los servicios públicos son los regulados en el artícu-lo 73 y 87 de la LOM. Es con-cordante con el artículo 31 de la misma ley, que establece que la prestación de los servicios pú-blicos locales es fiscalizada por el Concejo Municipal, de acuer-do a sus atribuciones y por los vecinos conforme a ley; y con el artículo 46 de la LOM, que es-tablece que mediante ordenan-zas se determina el régimen de sanciones administrativas por la infracción de sus disposicio-nes, estableciendo las escalas de multas en función de la grave-dad de la falta, así como la im-posición de sanciones no pe-cuniarias. Las sanciones que aplique la autoridad municipal podrán ser las de multa, sus-pensión de autorizaciones o li-cencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobi-liario, retiro de elementos anti-rreglamentarios, paralización de obras, demolición, internamien-to de vehículos, inmovilización de productos y otras.

- Las materias en que la muni-cipalidad tiene competencia normativa, se refiere a aquellas que están reguladas en el artícu-lo 9 de la LOM (atribuciones del Concejo Municipal). También mediante ordenanza provincial se crean los centros poblados (ar-tículos III del Título Preliminar y 128 de la LOM), ordenanzas so-bre seguridad y defensa civil (ar-tículo 90 de la LOM), ordenan-zas sobre protección urbana y del patrimonio cultural (artículo 91 de la LOM), así como cual-quier otra materia que esté reser-vada como de competencia mu-nicipal en una ley o norma con rango de ley.

- La creación, modificación, su-presión o exoneración de los arbitrios, licencias, derechos y contribuciones, se recoge lo

Las normas municipales se rigen por los principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplifi cación administrativa, sin perjuicio de otros principios del Derecho Administrativo.

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estipulado en el inciso 4 del ar-tículo 195 de la Constitución, que señala que los gobiernos locales son competentes para “Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos munici-pales, conforme a ley”. El ar-tículo IV del Título Preliminar del Código Tributario (Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 133-2013-EF), también señala que “los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modi-ficar y suprimir sus contribucio-nes, arbitrios, derechos y licen-cias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los lí-mites que señala la Ley”.

- Ratificar las ordenanzas dis-tritales en materia tributa-ria, que es una atribución de las municipalidades provinciales, como condición para la vigen-cia de una ordenanza distrital, materia que desarrollamos más adelante.

Asimismo, según el artículo 44 de la LOM, las Ordenanzas deben ser obligatoriamente publicadas, te-niendo en cuenta que no surten efecto las normas de gobierno mu-nicipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o di-fusión. En el caso de las ordenanzas en materia tributaria que emitan las municipalidades distritales, deberá contar además con el acuerdo pro-vincial de ratificación.

Otra característica de las ordenan-zas son: pueden ser sometidas a re-feréndum (inciso 3 del artículo 32 de la Constitución) y puede ser ma-teria de un proceso de inconstitu-cionalidad (inciso 4 del artículo 200 de la Constitución, artículo 52 de la LOM).

Por su condición de normas de ma-yor jerarquía en la estructura nor-mativa municipal, priman sobre las normas municipales de inferior je-rarquía, como los acuerdos, reso-luciones y directivas, pero están sujetas a la Constitución y el orde-namiento jurídico nacional.

El rango de ley de las ordenan-zas municipales.- Dentro de nues-tro sistema jurídico, las ordenanzas tienen rango de ley, que se diferen-cian de las leyes ordinarias no por

el principio de jerarquía sino por el de competencia. Como explica Fer-nández Segado(7):

- Todas estas normas tienen idén-tica jerarquía, pues todas ellas tienen rango de ley.

- La delimitación de unas y otras habrá de atender por consi-guiente al principio de compe-tencia.

- La competencia supone la atri-bución de un órgano de un po-der normativo que, por lo ge-neral, deriva de una reserva material.

- La unión del principio de com-petencia a la reserva material excluye la aplicación del crite-rio jerárquico.

- El principio de competencia su-pone siempre un criterio de atri-bución.

- La relación competencial entre dos normas legales (por ejem-plo, y por lo que ahora intere-sa, la ley del Estado y la ley u ordenanza municipal) parte del desarrollo de ambas normas so-bre un ámbito material de vali-dez diferente.

- La autonomía política de las municipalidades entraña que es-tas asuman competencia norma-tiva sobre unos determinados ámbitos materiales de lo que, consecuentemente, queda mar-ginado el Estado.

El TC ha establecido (STC Exp. Nº 00047-2004-AI) que en el caso de las Ordenanzas municipales, “la fuerza o el valor de ley de estas nor-mas se determina por el rango de ley que la propia Constitución les otorga –artículo 200 inciso 4 de la Constitu-ción–. Se trata, por tanto, de normas que aun cuando no provengan de una fuente formal como la parlamenta-ria, son equivalentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferen-cian por el principio de competencia y no por el de jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley municipal, constituye un instru-mento importante a través del cual las municipalidades pueden ejercer y manifestar su autonomía”.

Por tanto, dada su naturaleza de norma con rango de ley, la orde-nanza debe cumplir –según Gar-cía Belaunde– con los siguientes requisitos:

a) Desarrollar en forma directa, lascompetencias que en forma ex-presa le otorga la Constitucióndel Estado a los municipios;

b) Desarrollar en forma genérica,lo que señala la Ley Orgánicade Municipalidades; y

c) Aplicar en detalle lo que se-ñala la Ley Orgánica deMunicipalidades como compe-tencia expresa.

Añade García Belaunde(8):

- Dado que las competencias se-ñaladas en la Constitución para las municipalidades son escue-tas y con reserva de ley, es claro que en la mayoría de las veces, las ordenanzas se tienen que li-mitar a desarrollar lo que expre-samente señale su ley orgánica.

- Es a ella a la que debe ceñirse en su producción legislativa.

- Por tanto, no puede el munici-pio, en afán creativo, arrogar-se nuevas competencias bajo el pretexto de interpretar su auto-nomía en un sentido figuradoy amplísimo, ni menos invadir

(7) FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. El rango de ley de las ordenanzas municipales en la Constitución de 1993. Municipalidad Metropolitana de Lima. 1997, p. 185.

(8) GARCÍA BELAUNDE, Domingo. “Estado y municipio en el Perú”. En: Revista Jurídica del Perú Nº 41 - Diciembre 2002. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 19.

La ordenanza es la norma de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal y tiene rango de ley, de conformidad con el inciso 4 del artículo 200 de la Constitución.



competencias de otros órganos del Estado, ni tampoco las de otros municipios, en especial, de los municipios menores.

Esta última situación, a la que hace referencia García Belaunde, pue-de evidenciarse en la Sentencia re-caída en el Exp. Nº 1527-2001, de fecha 13 de junio del 2003, proce-so mediante el cual la Universidad de San Martín de Porres solicita se declare la nulidad de la Resolución de Alcaldía Nº 4987-MML expedi-da por la Municipalidad Metropo-litana de Lima, que declaró nula la Resolución de Alcaldía Nº 0541, dictada por la Municipalidad Dis-trital de Santa Anita, la cual apro-bó el proyecto de regularización de habilitación urbana presentada por la recurrente. En este caso, la Mu-nicipalidad de Lima considera que el procedimiento seguido por la ac-cionante debió seguirse ante ella y no ante la municipalidad distrital, de conformidad con la Ordenanza N° 133-97-MML. Mas, la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República resolvió lo siguiente:

- Existe un conflicto de aplica-ción de normas, esto es, la coli-sión entre la Ley Nº 26878, que determina que las municipa-lidades distritales conocen de los procedimientos de habili-tación urbana, y la Ordenanza Nº 133-97-MML, aprobada por la Municipalidad de Lima, que solo reconoce tal atribución al órgano provincial.

- Si bien la Constitución Política le atribuye a la ordenanza muni-cipal el rango de ley, sin embar-go esta última siempre tendrá mayores alcances que la prime-ra, más aún si, como la ha se-ñalado la sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 20 de mayo de 2002 (Exp. Nº 012-2001), la Constitución recono-ce a las municipalidades en ge-neral, todas las atribuciones de un gobierno municipal, inclui-das las relacionadas con el pla-neamiento y habilitación urba-na, sin hacer distinción alguna entre municipalidades provin-ciales y distritales, siendo dicho tema uno de alcance general y no exclusivo de la localidad de Lima.

- En consecuencia, se decla-ra la nulidad de la resolución emitida por la Municipalidad Metropolitana de Lima, ya que la ordenanza expedida por esta desconocía los alcances de una ley nacional.

La ratificación de las ordenan-zas distritales.- Señala el artícu-lo 40 de la LOM que las ordenan-zas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales, deben ser ratificadas por la muni-cipalidad provincial para su vigen-cia. La conveniencia de este man-dato legal es compartida en forma unánime por los tratadistas. “La exigencia de la ratificación de las ordenanzas por parte de las munici-palidades provinciales, implica que estas últimas participen en el ejer-cicio de la potestad tributaria por parte de las municipalidades distri-tales, es decir, en la creación, mo-dificación, supresión o exoneración de arbitrios, contribuciones y dere-chos. Como bien afirma Armando Zolezzi, al referirse a la ratificación de los edictos regulada en el artícu-lo 94 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23853), y que constituye el antecedente legis-lativo del tema que nos ocupa, ‘Los Concejos Distritales tiene potestad tributaria tutelada por su correspon-diente Concejo Provincial’”(9).

El Tribunal Constitucional tam-bién ha tomado posición de res-paldo de la ratificación como me-canismo de control. En la STCN° 007-2001-AI/TC, señala: “si un Estado como el peruano se

organiza de forma descentralizada y, dentro de tal esquema, los dis-tintos niveles de gobierno deben apuntar hacia similares objetivos, el diseño de una política tributaria integral (que es uno de dichos ob-jetivos) puede perfectamente supo-ner, sin que con ello se afecte el ca-rácter descentralizado que puedan tener algunos de tales niveles, la adopción de mecanismos formales, todos ellos compatibles entre sí. Lo dicho implica que, si un mecanis-mo formal como la ratificación de las ordenanzas distritales por los municipios provinciales coadyuva a los objetivos de una política tri-butaria integral y uniforme con el principio de igualdad que consa-gra el artículo 74 de la Constitu-ción, tal opción no puede entender-se como contraria a su texto, sino como un modo de realizar los pro-pios objetivos propugnados por la misma norma fundamental”.

Y en la STC Exp. Nº 0053-2004-AI, desarrolla la ratificación como un requisito de validez, en los tér-minos siguientes:

- La ratificación de ninguna mane-ra puede tener una finalidad me-ramente declarativa de validez –no tendría ningún sustento nisentido si así se hubiera previs-to–, sino más bien constitutiva.

- Su cumplimiento es condicio-nante para afirmar la observan-cia del principio de reserva de ley en materia tributaria muni-cipal.

- Siguiendo los principios de la teoría general del Derecho, que distingue entre validez y vigen-cia (eficacia frente a terceros), podemos concluir que una or-denanza será válida cuando ha sido aprobada por el órgano competente y dentro del mar-co de sus competencias, esto es, respetando las reglas de produc-ción normativa del parámetro de constitucionalidad, las cua-les exigen el requisito de la ra-tificación; y por otro lado, es-tará vigente cuando adquiera legitimidad para ser exigida en

(9) CALLER FERREYROS, María Eugenia. “El procedimiento contencioso tributario y la Nueva Ley Orgánica de Municipalidades”. En: Revista Peruana de Jurisprudencia Nº 30, agosto 2003. Anexo: “El Procedimien-to Contencioso tributario”. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 7 a 13.

Las ordenanzas en materia tributaria que emitan las municipalidades distritales deberán contar, además, con el acuerdo provincial de ratifi cación.

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su cumplimiento, esto es, me-diante el requisito de publici-dad derivado del artículo 51 de la Constitución.

- La ratificación es un requisito sine qua non para la validez de la ordenanza distrital sobre arbi-trios y la publicación del acuer-do ratificatorio un requisito esencial para su vigencia; solo después de cumplidos estos dos requisitos, la ordenanza distrital podrá ser exigida a los contribu-yentes.

De lo expuesto se desprende tam-bién la obligación de ratificar el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA), en tanto contiene aspectos tributarios.

b) Acuerdos de Concejo

El artículo 41 de la LOM seña-la que los acuerdos son decisio-nes, que toma el Concejo Munici-pal referidas a asuntos específicos de interés público, vecinal o ins-titucional, que expresan la volun-tad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.

En todos aquellos asuntos que no son de carácter general o tributario (que deben legislarse mediante or-denanza) sino específicos y de inte-rés público, vecinal o institucional, el Concejo Municipal resuelve me-diante acuerdos de concejo. Tam-bién se emitirá acuerdo de conce-jo municipal para solicitar al Poder Legislativo la creación de los im-puestos que el Concejo considere necesarios (inciso 12 del artículo 20 de la LOM) y para la fijación de la remuneración del alcalde y die-ta de los regidores (artículo 12 de la LOM).

En tanto órgano colegiado, los acuerdos de concejo deberán emi-tirse con las formalidades para las sesiones de Concejo, el quórum y la mayoría (calificada o simple), que establecen los artículos 13, 16 y 17 de la LOM(10).

Requieren de mayoría simple: de-terminaciones de concesión (ar-tículo 33 LOM), suspensión del cargo (artículo 25 LOM), disposi-ción de bienes municipales (artícu-lo 59 LOM), fijación de remunera-ciones y dietas (artículo 12 LOM),

Requieren de mayoría calificada: cese del gerente municipal (dos ter-cios del número hábil, artículo 27 LOM), iniciativa en la creación de empresas municipales (más de la mitad del número legal, artículo 35 LOM), declaración de vacancia (dos tercios del número legal, ar-tículo 23 LOM).

Una vez válidamente adoptado y emitido el acuerdo de concejo, de-berá ser ejecutado por el alcalde, bajo responsabilidad, a tenor del inciso 3 del artículo 20 de la LOM.

Los acuerdos de concejo no nece-sitan ser publicados para su vigen-cia, salvo el caso del acuerdo que fija y la remuneración del alcalde y dieta de los regidores, que deberá ser obligatoriamente publicado, por disposición expresa del artículo 12 de la LOM.

Los acuerdos de concejo puede ser objeto de reconsideración solicita-da por el 20 % de los miembros há-biles del Concejo, dentro del tercer día hábil contado a partir de la fe-cha en que se adoptó el acuerdo, en los términos regulados por el artí-culo 51 de la LOM; y contra ellos procede la acción contencioso-ad-ministrativa, de acuerdo con el ar-tículo 52 de la LOM.

c) Resoluciones de Concejo

Las resoluciones de concejo, a di-ferencia de las ordenanzas y los

acuerdos de concejo, no tienen un artículo especial dentro de la LOM que las desarrolle. La única refe-rencia está contenida en el artículo 39 de la LOM, que señala que me-diante Resoluciones de Concejo se resuelven los asuntos administra-tivos concernientes a su organiza-ción interna.

Debe precisarse que, mediante esta norma, no se puede autorizar a los Regidores a ejercer función admi-nistrativa, la cual les está prohibi-da por disposición expresa del ar-tículo 11 de la LOM, que señala que no puede ejercer función ni cargos ejecutivos ni administrativos; nor-ma cuya transgresión se sanciona con la vacancia.

Mediante resoluciones de con-cejo se disponen asuntos relati-vos al funcionamiento administra-tivo interno del Concejo, pueden regularse mediante esta norma la conformación de comisiones, las autorizaciones y licencias para los regidores, es decir, todos aquellos aspectos que importen la dinámica para el funcionamiento del propio Concejo. Cuando se trate de asun-tos de interés público, vecinal o institucional, deberá regularse me-diante acuerdo de concejo.

2. Normas que emite el alcalde

El artículo 39 de la LOM señala que el alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la LOM mediante decretos de alcal-día. Por resoluciones de alcaldía re-suelve los asuntos administrativos a su cargo. Por tanto, el alcalde está facultado para emitir decretos y re-soluciones de alcaldía.

a) Decretos de alcaldía

El artículo 42 de la LOM estable-ce que los decretos de alcaldía esta-blecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, san-cionan los procedimientos necesa-rios para la correcta y eficiente ad-ministración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden generaly de interés para el vecindario, que no sean de competencia del Conce-jo Municipal.

(10) Sobre este tema puede revisar nuestro artículo “Reglas para la adopción de los acuerdos de Concejo Muni-cipal”, publicado en esta revista, Nº 1, enero 2014, pág. 86; así como nuestro libro Comentarios al Régimen Normativo Municipal. Gaceta Jurídica, Lima 2013, p. 107.

Los acuerdos de concejo están referidos a asuntos específi cos de interés público, vecinal o institucional,que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a unaconducta o norma institucional.



En concordancia con la norma an-terior, el inciso 6 del artículo 20 de la LOM, dispone que es atribución del alcalde, dictar decretos y reso-luciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas.

El artículo 39 de la LOM señala que el alcalde ejerce las funciones ejecutivas de gobierno mediante decretos de alcaldía y que por re-soluciones de alcaldía resuelve los asuntos administrativos a su cargo; de lo que se deriva la naturaleza de los decretos de alcaldía como nor-mas de organización, más que nor-mas de sanción o determinación.

Pueden ser objeto de los decretos de alcaldía:

- Disposiciones reglamentarias delas ordenanzas, cuando estas re-quieran para su aplicación de disposiciones complementarias pero sin tergiversar ni desnatu-ralizar el mandato contenido en la ordenanza correspondiente.

- Sancionar los procedimientos ne-cesarios para la correcta y efi-ciente administración municipal, que actualmente se encuentran contenidos en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)(11). En términos genera-les, se refieren a la adopción de disposiciones de organización interna mas no a aquellas que tengan efecto sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados en una situación concreta, que serán materia ne-cesariamente de una resolución de alcaldía.

- Asuntos de carácter general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del Concejo municipal, es decir, que no sean aquellas propias de una Ordenanza o de un Acuerdo de Concejo, teniendo en cuenta las atribuciones que al Concejo le otorga el artículo 9 de la LOM y lo dispuesto en el artículo 40 (para el caso de las Ordenanzas) y en el artículo 41 (para el caso de los Acuerdos). Por ejemplo, mediante Decreto de Alcaldía se puede dis-poner el embanderamiento de la ciudad por Fiestas Patrias.

Su característica más resaltante es su carácter de generalidad (a di-ferencia de las resoluciones de al-caldía que resuelven asuntos de

carácter específico), de allí que los decretos de alcaldía (al igual que las ordenanzas) tienen que ser ne-cesariamente publicadas para en-trar en vigencia, a tenor del artículo 44 de la LOM.

Contra los Decretos de Alcal-día procede la acción popular ante el Poder Judicial, en el caso que aprueben normas reglamentarias y/o de aplicación de las Ordenan-zas o resuelvan asuntos de carác-ter general en contravención de las normas legales vigentes, de acuer-do con el artículo 52 de la LOM.

b) Resoluciones de Alcaldía

El artículo 39 de la LOM estable-ce que por Resoluciones de Alcal-día se resuelven los asuntos admi-nistrativos a su cargo. Se trata de una disposición similar a la del ar-tículo 43 de la LOM, que señala a través de las Resoluciones de Al-caldía se aprueba y resuelven los asuntos de carácter administrativo. Estas disposiciones son concordan-tes con el inciso 6 del artículo 20 de

la LOM, que precisa que es atribu-ción del Alcalde, dictar Decretos y Resoluciones de Alcaldía, con suje-ción a las Leyes y Ordenanzas.

Las Resoluciones de Alcaldía re-suelven asuntos de carácter espe-cífico: contienen un acto admi-nistrativo, en el sentido que están destinadas a producir efectos jurí-dicos sobre los intereses, obligacio-nes o derechos de los administrados dentro de una situación concre-ta. Para su emisión, deben cum-plirse con los requisitos de vali-dez y eficacia contenidos en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General.

El artículo 50 de la LOM estable-ce que la vía administrativa se ago-ta con la decisión que adopte el al-calde, con excepción de los asuntos tributarios (en este caso, la última instancia la constituye el Tribunal Fiscal(12), previo pronunciamiento de la Municipalidad Provincial res-pectiva, si se trata de una contro-versia planteada ante una munici-palidad distrital).

En casos distintos de los tributa-rios, el alcalde puede ser la pri-mera y última instancia, pudien-do el administrado dar por agotada la vía administrativa o interponer el recurso de reconsideración co-rrespondiente; o el alcalde puede constituirse en segunda y última instancia administrativa, cuando se haya delegado facultad resolutiva a la Gerencia Municipal o gerencias administrativas como primera ins-tancia, en este caso resolverá los asuntos que se sometan a su co-nocimiento vía el recurso de ape-lación. Agotada la vía administra-tiva, procederá la interposición de la acción contencioso-administrati-va, en los términos que señala el ar-tículo 52 de la LOM.

(11) El artículo 36 de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, establece “Legalidad del procedimiento. 36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más alta autoridad regional, de Orde-nanza Municipal o de la decisión del titular de las entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de Proce-dimientos Administrativos, aprobados para cada entidad. 36.2 Las entidades solamente exigirán a los admi-nistrados el cumplimiento de procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de información o el pago por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral ante-rior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los ad-ministrados fuera de estos casos. 36.3 Las disposiciones concernientes a la eliminación de procedimientos o requisitos o a la simplifi cación de los mismos, podrán aprobarse por Resolución Ministerial, Norma Regio-nal de rango equivalente o Decreto de Alcaldía, según se trate de entidades dependientes del Gobierno Cen-tral, Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente”.

(12) Sobre este aspecto véase la Sentencia del TC Exp. Nº 00829-2008-PA/TC, también en nuestro libro Comen-tarios al Régimen Normativo Municipal. Gaceta Jurídica. Lima, 2013, p. 286.

Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la administración municipal y resuelven asuntos de orden general y de interés para el vecindario.

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Una consulta frecuente es quiénes tienen la obligación de visar una re-solución de alcaldía. Deben hacer-lo necesariamente el secretario ge-neral y el asesor legal; así como los titulares de las gerencias, áreas o je-faturas que solicitan o que interven-gan en el trámite que da origen a la emisión de la resolución.

3. Normas que emiten las gerencias

El artículo 39 de la LOM señala que las gerencias resuelven los as-pectos administrativos a su cargo, a través de resoluciones y directi-vas. Salvo esta referencia, la LOM no ha establecido mayores alcances respecto al desarrollo y contenido de esta facultad normativa.

El término gerencias debe enten-derse referido tanto a la Gerencia Municipal como a las demás ge-rencias y subgerencias, que son parte de la estructura administrati-va municipal, y que producen ac-tos administrativos que desarrollan las competencias municipales; de conformidad con el artículo 26 de la LOM, que establece que la ad-ministración municipal adopta una estructura gerencial y que las fa-cultades y funciones se establecen en los instrumentos de gestión y la LOM.

Por tanto, a efectos de poder emi-tir resoluciones y directivas, las ge-rencias tienen que contar con una autorización expresa contenida en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Consideramos que el alcalde también puede de-legar esta atribución, salvo que se trate de una atribución indelega-ble, pero debe contar con la auto-rización o ratificación del Conce-jo Municipal mediante el acuerdo correspondiente.

Lo resuelto por las gerencias es fac-tible del recurso de reconsideración o del recurso de apelación ante elAlcalde, cuya decisión final agota-rá la vía administrativa.

IV. PUBLICACIÓN YNOTIFICACIÓN DE LASNORMAS MUNICIPALES

El artículo 44 de la LOM esta-blece que las ordenanzas, los de-cretos de alcaldía y los acuerdos

sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:

1. En el diario oficial El Peruano,en el caso de las municipali-dades distritales y provincia-les del departamento de Lima yla Provincia Constitucional delCallao.

2. En el diario encargado de las pu-blicaciones judiciales de cadajurisdicción, en el caso de lasmunicipalidades distritales y pro-vinciales de las ciudades quecuenten con tales publicaciones,o en otro medio que asegure demanera indubitable su publicidad.

3. En los carteles municipales im-presos fijados en lugares visi-bles y en locales municipales,de los que dará fe la autoridadjudicial respectiva, en los demáscasos.

4. En los portales electrónicos, enlos lugares en que existan.

La LOM añade que las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo

que la propia norma postergue su vigencia; y que no surten efec-to las normas de gobierno muni-cipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.

Por tanto, en el sistema jurídico municipal es obligatoria la publica-ción de todas las ordenanzas y de todos los decretos de alcaldía, así como de los acuerdos de concejo que establecen la remuneración del alcalde y la dieta de los regidores; caso contrario, no entrarán en vi-gencia ni surtirán efecto legal algu-no. También será obligatorio seguir los mecanismos establecidos en el artículo 44 de la LOM, sobre la for-ma y los medios donde deben ser publicadas, siendo necesario que el medio empleado asegure de mane-ra indubitable su publicidad(13). En el caso de las ordenanzas en mate-ria tributaria, será obligatorio ade-más publicar el acuerdo provincial de ratificación.

En las demás normas municipa-les, cuando sus disposiciones pro-duzcan efecto sobre obligaciones o derechos de los administrados, no será necesaria la publicación a que se refiere el artículo 44 de la LOM, pero sí la notificación en los tér-minos que señala el artículo 19 de la misma Ley(14) y los artículos 16 y siguientes de la Ley N° 27444 - Ley del Procedimiento Adminis-trativo General; disposición similar al artículo 45 de la LOM, que esta-blece que las disposiciones munici-pales de interés particular se noti-fican en forma personal o de modo que se pueda acreditar la efectiva recepción por los interesados. Las notificaciones de carácter tributario se sujetan a las normas del Código Tributario.

El Tribunal Constitucional ha re-marcado algunos aspectos con res-pecto a la publicidad de las normas:

(13) Véase: STC Exp. Nº 00578-2011-AA/TC.(14) artículo 19 de la LOM: “El acto de la notifi cación tiene por objeto poner en conocimiento de los interesados

el contenido de lo acordado o resuelto por los órganos de gobierno y de administración municipal. Los ac-tos administrativos o de administración que requieren de notifi cación sólo producen efectos en virtud de la referida notifi cación hecha con arreglo a lo dispuesto en esta ley y la Ley de Procedimiento Administrativo General, salvo los casos expresamente exceptuados. Las notifi caciones de carácter tributario se sujetan a las normas del Código Tributario”.

Las resoluciones de alcaldía resuelven asuntos de carácter específi co: contienen un acto administrativo, destinado a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.



a) Con respecto a su vigencia, en laSTC N° 03232-2008-PA/TC seha establecido que “una normano publicada simplemente no seencuentra en vigencia” y que “laexigencia constitucional de quelas normas sean publicadas enel diario oficial El Peruano, estádirectamente vinculada al prin-cipio de seguridad jurídica, puessolo podrán asegurarse las posi-ciones jurídicas de los ciudada-nos, su posibilidad de ejercer ydefender sus derechos, y la efec-tiva sujeción de estos y los po-deres públicos al ordenamientojurídico, si los destinatarios de

las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas” (Cfr. STC 00017-2005-AI/TC, funda-mentos 12-13)”.

b) Respecto de la obligatoriedad quela publicación de la norma seade su texto íntegro y no solo desu parte introductoria, en la STCN° 0017-2005-PI/TC se preci-sa que “en consecuencia, respec-to de la Ordenanza MunicipalN° 027-2004-MDA, el TribunalConstitucional considera que nose satisface los principios de pu-blicidad de las normas y de segu-ridad jurídica, si la publicación

sólo se realiza respecto de extre-mos de la ordenanza que aprue-ban el reglamento, mientras este último permanece oculto”.

Resumiendo, la publicidad es obli-gatoria para las normas de carácter general (cuya disposición afecta a toda o gran parte de la población de una jurisdicción) como las orde-nanzas y los decretos de alcaldía; y la notificación, para las normas de interés particular como los acuer-dos de concejo, las resoluciones de alcaldía y demás dispositivos emi-tidos por la administración para ca-sos específicos.

las normas que emiten los gobiernos locales

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