las personas con discapacidad en el mercado de trabajo español*

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1. INTRODUCCIÓN E l análisis de la situación de las per- sonas con discapacidad en el merca- do de trabajo ha cobrado especial relevancia en los últimos años, como una parte esencial (si no la más importante) de cualquier intento de aumentar la integra- ción social de este colectivo. Esta centrali- dad del empleo se aprecia con claridad en la «salida» de los temas de empleo de los disca- pacitados de los tradicionales recintos de la atención médica y/o la asistencia social pa- ra entrar en los Planes Nacionales de Ac- ción para el Empleo que promueve la Unión Europea (UE). Los Planes Naciones de Em- pleo están tratando de articular una estruc- tura coherente para una nueva estrategia de empleo con un elevado énfasis en las me- didas antidiscriminatorias y en la promo- ción del empleo de los colectivos que se en- cuentran en situación de desventaja en el mercado de trabajo. Las personas con disca- pacidades forman uno de estos grupos y es un colectivo que de forma recurrente apare- ce en los Planes Nacionales de Empleo. Así pues, puede afirmarse que existe un intento consciente de impulsar una política de em- pleo hacia las personas con discapacidad que trata de enfrentarse a los problemas peculiares que este colectivo tiene en rela- ción con el mercado laboral. Sin embargo, no estamos sólo ante un cambio de rumbo de la política de empleo sino que este cam- bio es también un resultado fruto de la evo- lución reciente de las políticas nacionales de los países miembros de la UE. España es probablemente la mejor ilustración de esta evolución desde una política tradicional ha- cia los discapacitados centrada en las trans- ferencias de renta, los subsidios y el empleo protegido hacia una política de empleo que ve a ésta como la principal herramienta de integración social. El objetivo de estas páginas es proporcio- nar de forma sistemática un conjunto de información que sirva de marco para enten- der la promoción del empleo de las personas discapacitadas y el reciente cambio de rumbo de la política de empleo dirigida hacia el colectivo. 99 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46 * Esta investigación ha sido financiada por la Junta de Comunidades de Castilla y León, proyecto SA092/02. Fue presentada por primera vez en mi parti- cipación en el curso de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo «Mercado de trabajo: situación ac- tual y perspectivas» (Valencia, 18-22 de noviembre de 2002). Agradezco a Manuel Sánchez y a Javier Andrés los comentarios realizados en dicha presentación. Agra- dezco muy especialmente a María Ángeles Davia su ayuda con los datos del panel de hogares al haberme proporcionado las estimaciones para el conjunto de países de la Unión Europea. En cualquier caso, los erro- res que pudieran subsistir en esta investigación deben atribuirse exclusivamente al autor. ** Universidad de Salamanca, Las personas con discapacidad en el mercado de trabajo español * MIGUEL ÁNGEL MALO **

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1. INTRODUCCIÓN

El análisis de la situación de las per-sonas con discapacidad en el merca-do de trabajo ha cobrado especial

relevancia en los últimos años, como unaparte esencial (si no la más importante) decualquier intento de aumentar la integra-ción social de este colectivo. Esta centrali-dad del empleo se aprecia con claridad en la«salida» de los temas de empleo de los disca-pacitados de los tradicionales recintos de laatención médica y/o la asistencia social pa-ra entrar en los Planes Nacionales de Ac-ción para el Empleo que promueve la UniónEuropea (UE). Los Planes Naciones de Em-pleo están tratando de articular una estruc-tura coherente para una nueva estrategia

de empleo con un elevado énfasis en las me-didas antidiscriminatorias y en la promo-ción del empleo de los colectivos que se en-cuentran en situación de desventaja en elmercado de trabajo. Las personas con disca-pacidades forman uno de estos grupos y esun colectivo que de forma recurrente apare-ce en los Planes Nacionales de Empleo. Asípues, puede afirmarse que existe un intentoconsciente de impulsar una política de em-pleo hacia las personas con discapacidadque trata de enfrentarse a los problemaspeculiares que este colectivo tiene en rela-ción con el mercado laboral. Sin embargo,no estamos sólo ante un cambio de rumbode la política de empleo sino que este cam-bio es también un resultado fruto de la evo-lución reciente de las políticas nacionalesde los países miembros de la UE. España esprobablemente la mejor ilustración de estaevolución desde una política tradicional ha-cia los discapacitados centrada en las trans-ferencias de renta, los subsidios y el empleoprotegido hacia una política de empleo queve a ésta como la principal herramienta deintegración social.

El objetivo de estas páginas es proporcio-nar de forma sistemática un conjunto deinformación que sirva de marco para enten-der la promoción del empleo de las personasdiscapacitadas y el reciente cambio de rumbode la política de empleo dirigida hacia elcolectivo.

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* Esta investigación ha sido financiada por la Juntade Comunidades de Castilla y León, proyectoSA092/02. Fue presentada por primera vez en mi parti-cipación en el curso de la Universidad InternacionalMenéndez Pelayo «Mercado de trabajo: situación ac-tual y perspectivas» (Valencia, 18-22 de noviembre de2002). Agradezco a Manuel Sánchez y a Javier Andréslos comentarios realizados en dicha presentación. Agra-dezco muy especialmente a María Ángeles Davia suayuda con los datos del panel de hogares al habermeproporcionado las estimaciones para el conjunto depaíses de la Unión Europea. En cualquier caso, los erro-res que pudieran subsistir en esta investigación debenatribuirse exclusivamente al autor.

** Universidad de Salamanca,

Las personas con discapacidad en elmercado de trabajo español *

MIGUEL ÁNGEL MALO **

Este objetivo se estructura del siguientemodo. En primer lugar, se pasa revisión a lasdiferentes definiciones de discapacidad, ofre-ciendo información estadística para el con-junto de la UE y analizando con algo más dedetalle el caso español. A continuación, seexplicarán las desventajas a las que seenfrentan los discapacitados en el mercadode trabajo, comparando las semejanzas y lasdiferencias respecto de otros colectivos ensituación de desventaja laboral. Después seofrecerá información sobre la posición de losdiscapacitados en el mercado de trabajo,apreciándose que el principal problema pare-ce ser el de la participación. El anterior resul-tado da pie a analizar las políticas existentesen España desde el punto de vista de la pro-moción de la actividad de los discapacitados.Finalmente, en la sección de conclusiones seresumirán las principales cuestiones expues-tas a lo largo del artículo.

2. DEFINICIÓN DE DISCAPACIDADY CARACTERÍSTICAS DE LASPERSONAS CON DISCAPACIDAD

2.1. La definición de discapacidad

¿Discapacidad para qué? Esto es el puntoclave de las definiciones que se manejan: ladiscapacidad se entiende como resultado dealgo previo. La ocurrencia o presencia de esealgo genera (a todos o sólo a algunas personasdebido a la concurrencia de otras variables)déficits en la capacidad para hacer cosas.Esta estructura es la que sigue la definiciónde la Organización Mundial de la Salud en laClasificación Internacional de Deficiencias,Discapacidades y Minusvalías (que en laactualidad está siendo estudiada para llevara cabo modificaciones de fondo en la clasifica-ción). Esta clasificación de la OMS se basa entres conceptos:

— Deficiencia: Es toda pérdida o anorma-lidad de una estructura o función psico-lógica, fisiológica o anatómica.

— Discapacidad: Es toda restricción oausencia, debida a una deficiencia, dela capacidad de realizar una actividaden la forma o dentro del margen consi-derado como normal.

— Minusvalía: Es toda situación de des-ventaja sufrida por un individuo comoconsecuencia de una deficiencia o deuna discapacidad, que limita o impideel desempeño de un rol dado en funciónde las características personales en undeterminado entorno.

El término deficiencia alude a cuestionesorgánicas, la discapacidad se refiere a lasconsecuencias (si las hay) de esos problemasorgánicos y la minusvalía se encontraría en elplano social, ya que trata de los impedimen-tos para ser como los demás debido a una defi-ciencia o discapacidad. A pesar de la fortunaque el término minusválido ha tenido enEspaña, hoy en día se suele admitir que lasdos categorías más útiles para el análisisestadístico son las dos primeras, ya que latercera plantea problemas de delimitaciónbastante severos. De ahí, que la palabra dis-capacidad sea la que finalmente está despla-zando en los círculos de los especialistas y delas organizaciones a la palabra minusvalía.

Las anteriores definiciones de deficienciay discapacidad descansan sobre el conjuntode actividades para las cuales se encuentralimitada la persona. Por tanto, es necesariodotar de un contenido claro y delimitado a eseconjunto de actividades para poder estableceruna definición útil de discapacidad.

Las literaturas sociológica, psicológica yantropológica han dirigido su interés hacia laconstrucción social de la categoría de discapa-cidad y los problemas y roles sociales asocia-dos a la misma (por ejemplo, Albrecht y Levy,1981, y Bickenbach, 1993). Estas perspecti-vas suelen insistir en que la comprensión dela discapacidad está socialmente construidade tal manera que queda asociada a la idea dedependencia. Estas líneas de investigación se

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preocupan entonces de establecer qué activi-dades determinan que si no se pueden reali-zar de acuerdo con un estándar mínimo con-ducen a que una persona sea clasificada comodiscapacitada. En este sentido, en las socie-dades industrializadas la discapacidad serelacionaría básicamente con la imposibili-dad de desempeñar las tareas de un puesto detrabajo. En definitiva, en las sociedadesindustrializadas discapacidad significaríadiscapacidad para trabajar.

Evidentemente, una definición de discapa-cidad de ese tipo es muy poco útil para anali-zar la relación de los discapacitados con elmercado de trabajo y su integración en el mis-mo: si puede participar en el mercado de tra-bajo entonces no estaría discapacitado en elsentido anterior y si puede llegar a integrarseen un futuro más o menos cercano entoncesesa integración laboral significaría que dejade ser discapacitado.

Los datos de fuentes administrativas sue-len verse aquejados por este problema, ya queproceden mayoritariamente de los registrosde solicitud de la condición legal de discapaci-tado (imprescindible para después solicitarlas prestaciones económicas relacionadas conla imposibilidad de ganarse la vida adecuada-mente debido a su discapacidad) o de losregistros de beneficiarios de prestaciones osubsidios por discapacidad. El primer pasopara ser incorporado a dichos registros sueleser una serie de exámenes médicos, lo cual,en principio, parece ser una garantía de quese aplica una definición objetiva de discapaci-dad sin relación con la posición de los disca-pacitados en relación con el mercado de tra-bajo. Ahora bien, existen dos problemas bási-cos que se interrelacionan entre sí y que lequitan el barniz de objetividad a esta defini-ción (que, recordemos, es el primer filtro paraentrar en los datos administrativos sobre per-sonas discapacitadas):

— Sólo acuden a hacerse las evaluacionesmédicas de discapacidad las personasque esperan ser clasificadas con un

grado de discapacidad que dé lugar aalgún tipo de derecho. En especial, acu-dirán aquellos que por sus problemaspara ocupar un puesto de trabajo nece-sitan la evaluación médica para conse-guir una prestación económica. En con-secuencia, existirá una conexión muyestrecha entre la definición adminis-trativa de discapacidad y la no partici-pación en el mercado de trabajo.

— El nivel de exigencia de la evaluaciónmédica y su uso para acceder a presta-ciones económicas se puede ver seria-mente distorsionado por decisionespolíticas relacionadas precisamentecon la situación general del mercado detrabajo. Así, las prestaciones socialespor discapacidad pueden ser utilizadas(a través de una rebaja en el nivel deexigencia de las calificaciones médicaso a la importancia que a esa evaluaciónmédica se le da en la concesión de laprestación económica) para facilitar eltránsito hacia la jubilación anticipadaen sectores en que la verdadera víahacia la jubilación anticipada presentaproblemas.

Pero el problema de esta implicación dediscapacidad y no participación laboral nosólo afecta a los datos procedentes de fuentesadministrativas. Así, la encuesta norteame-ricana HRS (Health and Retirement Survey)utiliza una definición que relaciona explícita-mente discapacidad con discapacidad paratrabajar: Do you have any impairment orhealth problem that limits the amount of paidwork you can do? If so, does this limitationskeep you from working altogether? («¿Tienealguna deficiencia o problema de salud quelimite la cantidad de trabajo remunerado queusted puede realizar? Si es así, ¿esa limita-ción le lleva en general a no trabajar?»). Estetipo de definición genera graves problemaspara un análisis estadístico que pretendaaveriguar la influencia de ser discapacitadosobre la probabilidad de participar en el mer-cado de trabajo, ya que generan un sesgo de

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autojustificación: una persona que no estétrabajando puede justificarse diciendo que nolo hace porque está discapacitado. Dicho ses-go de puede aparecer en este tipo de definicio-nes cuando se le pide al individuo que autoe-valúe su situación de discapacidad 1, aunqueel diseño del cuestionario puede ayudar amitigarlo. Por otro lado, puede argumentarseque puede aparecer un sesgo en sentido con-trario si la discapacidad se vive como unestigma 2.

Por tanto, para poder analizar la relaciónde las personas con discapacidad en el merca-do de trabajo deberíamos utilizar una defini-ción que no se base en una autoevaluación deconjunto sobre la salud y que no se base explí-cita y directamente en la discapacidad paratrabajar. Siguiendo el ejemplo de la defini-ción estadística de parado de la OIT (Organi-zación Internacional del Trabajo) no deberíaser posible para el individuo autoclasificarsecomo discapacitado, sino que, a partir de unaserie de preguntas separadas, el investigadoraplicaría una definición basada en dichaspreguntas y que llevaría a clasificar la pobla-ción en discapacitados y no discapacitados.

La encuesta española EDDES-1999(Encuesta sobre Deficiencias, Discapacida-des y Estado de Salud, realizada en 1999) yantes que ella la EDDM-1986 (Encuestasobre Deficiencias, Discapacidades y Minus-valías, de 1986) ejemplifica perfectamentedicho procedimiento, que tiene como resulta-

do una definición de discapacidad útil para elanálisis estadístico y también para estudiarla relación que las personas con discapacidadmantienen con el mercado de trabajo. En laEDDES-1999 se entiende por discapacidadtoda limitación grave que afecta o se espereque vaya a afectar durante más de un año a laactividad del que la padece y tenga su origenen una deficiencia. Se considera que la perso-na tiene una discapacidad aunque la tengasuperada con el uso de ayudas técnicas exter-nas. Por deficiencia se entiende cualquierpérdida o anomalía de un órgano (o de la fun-ción propia de ese órgano) que haya dadolugar a una o varias discapacidades.

Con el uso de esta definición es, por tanto,perfectamente posible que alguien sea clasifi-cado como discapacitado y, al mismo tiempo,ocupe un puesto de trabajo. Además, el análi-sis puede ser mucho más rico, ya que se con-sidera la posibilidad de ayudas que «anulen»por completo los efectos de la discapacidad.

La forma de preguntar también evita eldenominado sesgo de autojustificación al quese aludió antes en relación con la encuestanorteamericana HRS, ya que la persona no seautoclasifica como discapacitada sino que esaclasificación se hace a posteriori a partir delas respuestas proporcionadas por el entre-vistado a diferentes preguntas. El punto dearranque de la encuesta es en el nivel de lasconsecuencias, es decir, en el de los diferentescampos de discapacidad (véase el Anexo 1) encuanto a limitaciones para realizar activida-des enumeradas a partir de una lista cerrada 3.Las respuestas, por tanto, tienen un ciertocarácter de percepción subjetiva y podría serdenominada como morbilidad percibida. Aho-ra bien, la desagregación por actividadesgenerales (que pueden estar asociadas o no a

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1 Un problema adicional que puede afectar a lasautoevaluaciones de discapacidad es que la informa-ción sobre el estado de salud puede estar mezclada coninformación sobre las preferencias en relación con elocio: las personas que disfrutan con su trabajo (y el va-lor subjetivo relativo de su ocio es más bajo) suelen mi-nusvalorar sus problemas de salud en las autoevaluacio-nes y lo contrario sucede con personas que valoranmenos su trabajo y más su ocio.

2 Una investigación centrada en el análisis de estetipo de sesgos y en métodos estadísticos para solucio-narlos (precisamente con la encuesta norteamericanaHRS) es Benítez-Silva et al. (2000).

3 No se comienza por las deficiencias, porque laclasificación de éstas utiliza una terminología médicaque puede ser muy compleja para personal no sanitarioy que dificultaría el arranque de la encuesta y podría vi-ciar la información subsiguiente.

las tareas de un puesto de trabajo) evita queaparezca el sesgo de autojustificación. Estetipo de encuesta, gracias a la definición dediscapacidad utilizada, permite la realiza-ción de análisis sobre la relación de las perso-nas discapacitadas con el mercado laboral.

Un caso intermedio en las definiciones dediscapacidad nos lo proporciona el panel dehogares de la Unión Europea (PHOGUE). ElPHOGUE es una encuesta de panel 4 promo-vida por Eurostat. El primer año en que serealizó fue 1994. La variable de discapacidaden el panel se obtiene a partir de la siguientepregunta 5: «¿Tiene alguna enfermedad cróni-ca física o mental, o alguna incapacidad odeficiencia?». En caso afirmativo, se pasa aotra en que se le pregunta si esa enfermedad,incapacidad o problema de salud le impidedesarrollar su actividad diaria. Ante estapregunta sólo hay tres respuestas:

— Sí, intensamente.

— Sí, hasta cierto punto.

— No.

Aquellos que dan las dos primeras res-puestas pueden considerarse discapacitados,bien en sentido estricto (aquellos que dan laprimera respuesta) bien en algún grado (losque dan la segunda respuesta). Se trata,pues, de una autoclasificación, de una autoe-valuación de conjunto del propio individuo,pero se refiere a la actividad en general y noexclusivamente a la actividad laboral (dehecho, ni siquiera se menciona la actividadlaboral). Además, las preguntas sobre merca-

do de trabajo están muy alejadas en el cues-tionario, con lo que no cabe esperar que losentrevistados relacionen ambos bloques depreguntas dando respuestas estratégicas quevicien la información.

Ya hemos dicho que algunos autores (Chi-rikos y Nestel, 1984, o Kreider, 1999, porejemplo) señalaban que del uso de una auto-clasificación cabría esperar una cierta sobre-estimación de la prevalencia de la discapaci-dad, ya que de esta manera el individuopodría estar autojustificando su comporta-miento de baja o nula actividad en relacióncon el mercado de trabajo o su percepción (osolicitud) de subsidios por sufrir discapaci-dad. Sin embargo, es mucho más probable quelos sesgos de las autoevaluaciones aparezcancuando el individuo tiene que suministrarinformación a la administración sanitaria aefectos de percibir un subsidio o acceder adeterminados derechos que cuando se tratade responder a una encuesta en la que segarantiza el anonimato a los entrevistados 6.No parece que cuando el anonimato estégarantizado los individuos tiendan a justifi-car situaciones ilegales o que rayen en la ile-galidad diciendo que están discapacitadoscuando no lo están. Aplicando este tipo derazonamientos al panel de hogares, no debe-ría esperarse la aparición de sesgos por auto-justificación ya que la pregunta que sirvepara definir la situación de discapacidad noalude a incapacidad para trabajar y las pre-guntas sobre mercado de trabajo están losuficientemente separadas en el cuestionariocomo para que el individuo no las relacionetal y como el sesgo de autojustificaciónrequiere (además de la garantía expresa deanonimato).

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4 El término «panel» quiere decir que la encuesta serepite a los mismos individuos todos los años, con lo queen los análisis estadísticos que unen datos de varios añosse siguen los sucesos que les acontecen a las mismas per-sonas.

5 Esta primera pregunta, que ejerce una función defiltro, fue introducida en el segundo ciclo (en 1995), locual debe tenerse en cuenta cuando se comparen datosdel PHOGUE sobre discapacidad de 1994 con los deaños posteriores.

6 BENÍTEZ SILVA et al. (2000) muestran que cuando secomprueba la información ofrecida por los entrevista-dos en encuestas que garantizan el anonimato (como laHRS) aparece que un grupo importante de personasdeclara encontrarse en situaciones que si la administra-ción rompiera el secreto estadístico, podrían ser sancio-nadas

Un problema de la definición del PHO-GUE es que no coincide con la definicióninternacional de la OMS. Ahora bien, siguecriterios semejantes a los de esa definicióninternacional, ya que la pregunta del panelinsiste en si hay imposibilidad para desarro-llar la actividad diaria, al igual que hace laOMS. Por tanto, en sentido estricto los quedan la primera respuesta (sí, intensamente)pueden ser considerados prácticamente comodiscapacitados según esa definición interna-cional. No obstante, también conviene teneren cuenta el segundo grupo (los que contestansí, hasta cierto punto), ya que al dar una res-puesta afirmativa parcial podrían captarsesituaciones que los individuos perciben comomuy próximas a la discapacidad. Debido a laslimitaciones de tamaño muestral cuando sedesagrega por países, en los análisis empíri-cos normalmente se incluyen ambos bajo laetiqueta de discapacitados. Ahora bien, hayque resaltar que esto significa que en el gru-po de discapacitados habrá personas ensituaciones intermedias y, por tanto, presu-miblemente con una relación más fuerte conel mercado de trabajo.

La importancia de los datos del PHOGUEobedece a que, por el momento, es la únicabase de datos que proporciona informaciónmínimamente comparable en la Unión Euro-pea, si bien al coste de que la definición no seadhiere a ningún estándar internacional perocon la gran ventaja de que la discapacidad no

está definida como discapacidad para traba-jar (como en el caso de la HRS norteamerica-na). Por tanto, la relación con el mercado detrabajo no está implícita en la definición dediscapacidad utilizada y esto mejora notable-mente la calidad de la información recogida(y de los análisis estadísticos en los que éstase use).

En resumen, el análisis de la relación delos discapacitados con el mercado requiere deuna definición que permita tal análisis empí-rico (lo que muchas veces se llama una defini-ción operativa), algo que parece una perogru-llada (¡y lo es!) pero que no se cumple en mul-titud de bases de datos, que relacionan la dis-capacidad exclusivamente con discapacidadpara trabajar. Ahora bien, el que no se apli-que internacionalmente una definición homo-génea de este tipo hace que usemos, como malmenor, otras definiciones como la del PHO-GUE, que, al menos, permite realizar compa-raciones internacionales (con todos sus pro-blemas y limitaciones al no tratarse de unaencuesta diseñada expresamente para captarel fenómeno de la discapacidad).

2.2. Tasas de prevalencia dediscapacidad en la Unión Europea

La tasa de prevalencia de discapacidad noes más que la proporción (en tantos por cien oen tantos por mil) de la población total quetiene alguna discapacidad. Dado el objetivo

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Nota: Para la estimación de las tasas de prevalencia con el PHOGUE se consideran como discapacitados tanto los que res-ponden que están limitados severamente como los que dicen que están limitados en algún grado.

CUADRO 1. TASAS DE PREVALENCIA DE DISCAPACIDAD DE LA POBLACIÓN ENEDAD DE TRABAJAR (FUENTES: PHOGUE, CICLO DE 1996 Y ENCUESTAS

NACIONALES EN TORNO A 1996. EXTRAÍDO DE ZWINKELS, 2001)

de este texto, nos centraremos en la tasa deprevalencia en la población con edad de tra-bajar, es decir, entre 16 y 64 años. El Cuadro1 ofrece las tasas de prevalencia para eseintervalo de edades de Alemania, Dinamarca,Holanda, Bélgica, Luxemburgo, Francia, Rei-no Unido, Irlanda, Italia, Grecia, España,Portugal, Austria y Finlandia, elaboradascon los datos del panel europeo de hogares ycon encuestas nacionales, ambas extraídasde Zwinkels (2001).

Las tasas elaboradas con el panel europeomuestran una importante disparidad entrepaíses. El mínimo corresponde a Italia (7'8por ciento) y el máximo a Finlandia (con unsorprendente 22'9 por ciento). Ahora bien, lafiabilidad estadística de estas tasas no es lamisma para todos los países debido a las dife-rencias en tamaño muestral que hay en cadapaís. Por otro lado, algunas cifras (como eldato de Finlandia) pueden esconder proble-mas en la traducción del cuestionario, ya queel vocabulario relacionado con el mundo de ladiscapacidad se ve afectado por una gran sen-sibilidad social y, en ocasiones, por una emoti-vidad subjetiva elevada en relación con algu-nas palabras (los sinónimos y eufemismossuelen desgastarse de forma muy rápida yexpresiones en principio asépticas puedenconvertirse en poco tiempo en términos peyo-rativos o despectivos). Así pues, la informa-ción que ofrece el PHOGUE es útil y rica,pero, como es lógico al tratarse de una encues-ta no elaborada explícita y exclusivamentepara medir problemas de discapacidad, debeser complementada con otras fuentes 7.

Pero la dispersión también existe y esincluso más elevada en las tasas de prevalen-

cia calculadas con encuestas nacionales, yaque tanto los valores máximos como los míni-mos son más extremos cuando se utilizan lasencuestas nacionales. Al comparar con lastasas del PHOGUE aparecen importantesdiscrepancias; en concreto, Austria tiene unadiferencia de 16.5 puntos y Finlandia de 17.9.Los problemas ya apuntados en el caso delPHOGUE y la existencia de diferencias meto-dológicas (y de distintas definiciones) en lasencuestas nacionales deberían prevenirnosante comparaciones internacionales que noofrezcan información detallada sobre la cali-dad de los datos y las definiciones y procedi-mientos utilizados en su recogida. Para unacomparación internacional debería ser prefe-rible el uso de una definición de discapacidadque aunque no sea ideal sea razonablementeparecida para un conjunto de países, que eluso de diferentes fuentes nacionales dirigidasal estudio específico de la discapacidad peroque aplican metodologías y definiciones sus-tancialmente distintas. Por esta razón, todaslas comparaciones internacionales que se vana presentar en adelante se harán exclusiva-mente con información del PHOGUE, salvocuando se advierta lo contrario. La informa-ción de fuentes nacionales (preferiblementeencuestas) debería utilizarse para alumbrardeterminados problemas que puedan apare-cer derivados de que el PHOGUE no se dise-ñó de forma expresa para medir el fenómenode la discapacidad.

2.3. Tasas de prevalencia en España

Las tasas de prevalencia disponibles parael caso español varían en función de la basede datos utilizada, ya que las definiciones dediscapacidad no son comunes entre ellas.Podemos usar tres encuestas que son repre-sentativas para el conjunto de España: laEDDM-1986, el ciclo de 1999 del PHOGUE yla EDDES-1999. La primera arrojaba unatasa de prevalencia de 10,5 por cien (según eldato presentado en CES, 1995, cuadro 2, pág.92), la segunda de 10 por cien y la última

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7 En la actualidad, la DG V de la Comisión Europeafinancia un proyecto de investigación sobre la compara-bilidad internacional de las definiciones de discapaci-dad. Este proyecto se encuentra radicado en la Univer-sidad de Brunel. La información existente sobre dichoproyecto se encuentra disponible en el siguiente sitioweb: http://www. brunel.ac.uk/depts/govn/research/di-sability.html.

5,06. Las dos últimas se refieren a la pobla-ción entre 16 y 64 y la primera se refiere alintervalo 15-64, ya que los datos publicadosde la EDDM-1986 fueron ofrecidos por el INEestableciendo la edad de corte en los 15.

La más reciente y más baja es la correspon-diente a la EDDES-1999. La diferencia respec-to del dato de 1999 del PHOGUE se debe a quese incluye entre los discapacitados a aquellosque en la pregunta sobre discapacidad contes-taron que estaban limitados en algún grado, locual aumenta sensiblemente el número depertenecientes a esta categoría. Según estima-ciones propias cuando se considera el grupo dediscapacitados en sentido estricto (los que con-testaron «sí, intensamente») la tasa de preva-lencia cae hasta el 3,5 por cien. La gran dife-rencia respecto del dato de la EDDM-1986resulta un tanto problemática, ya que no exis-te información que nos explique que la tasa deprevalencia entre la población en edad de tra-bajar se haya reducido a la mitad en apenas 13años. La metodología de ambas encuestas dediscapacidad es semejante (si bien existendiferencias, básicamente mejoras). Dado queno hay fuentes externas que nos confirmen esareducción tan drástica de la discapacidadentre la población en edad de trabajar yteniendo en cuenta que la EDDEM-1999 hamejorado la aproximación realizada en 1986,probablemente estemos ahora ante una esti-mación más ajustada que en aquel entonces.

2.4. Características sociodemográficasde las personas con discapacidaden edad de trabajar

Siguiendo el razonamiento anterior, losdatos internacionales utilizados en este apar-tado se basan exclusivamente en el PHOGUE(para 1999), garantizando así una cierta homo-geneidad de la información básica que no seconseguiría comparando fuentes nacionales 8.

Con esos datos, se intentarán mostrar lasprincipales características socio-demográfi-cas del colectivo de discapacitados: edad, sexoy nivel de estudios 9.

La edad se ha agrupado en las siguientescategorías: 16-24, 25-34, 35-44, 45-54 y 55-64.El Gráfico 1 muestra la distribución del colec-tivo de discapacitados por grupos de edadpara todos los países del panel. La distribu-ción es creciente con la edad: las proporcionesde discapacitados en los grupos de edadmayores superan las proporciones en los gru-pos de edad más jóvenes. El aumento de ladiscapacidad con la edad es una regularidadempírica de la discapacidad ampliamentedocumentada. Detrás de este resultado seencuentra la acumulación de riesgos para lasalud que causan discapacidad a lo largo de lavida y el empeoramiento de la salud a medidaque aumenta la edad.

El grupo de edad de 55-64 años es el queconcentra la mayoría de los discapacitados entodos los países, aunque existen diferenciasapreciables. El mayor peso de este grupo deedad dentro del colectivo de discapacitadoscorresponde a países del sur de la Unión Euro-pea (España, Grecia e Italia), donde vienen asuponer casi la mitad. Por el contrario, estegrupo tiene un peso menor (el 25-30 por ciento)en Irlanda, Holanda, Suecia y Dinamarca. Encuanto a los otros grupos, los porcentajes delos distintos países se encuentran muy concen-trados en el caso de los grupos de 16-24 y 45-54(aunque Suecia presenta un porcentaje másalto que los demás en el grupo más joven),mientras que en las categorías intermedias deedad la dispersión es algo mayor.

La distribución típica por edades de lapoblación total en edad de trabajar presentaforma de U invertida en prácticamente todoslos países (en especial en Europa), con el

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8 Una comparación que usa tanto datos del PHO-GUE (de 1996) como datos de encuestas nacionales esZwinkels (2001).

9 La información sobre características sociodemo-gráficas se puede ampliar en Malo y García-Serrano(2001), con datos de 1996.

máximo, habitualmente, en el grupo de edadde 25-34 años. Así pues, la distribución poredades de la población discapacitada, quetiene forma creciente, es totalmente diferen-te, lo cual ha de incidir necesariamente en eldiseño de las políticas, ya que el volumen deafectados potenciales por dichas políticas encada grupo de edad no es el de la población en

general (y uno de los factores relevantes parael éxito de muchas políticas es precisamenteel tamaño de la misma). En concreto, entodos los países existe una infrarrepresenta-ción de los grupos jóvenes (16 a 44 años) yuna sobrerrepresentación de los gruposmayores (45-64 años) en el colectivo de disca-pacitados 10.

10 Esta sobrerrepresentación de los mayores (enparticular, del grupo de 55-64 años) es superior en el

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CUADRO 2. DISTRIBUCIONES POR GÉNERO Y POR NIVEL EDUCATIVO DE LASPOBLACIONES DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD Y SIN DISCAPACIDAD

EN LA UNIÓN EUROPEA

Fuente: PHOGUE 1999, excepto * correspondiente a PHOGUE 1997 para el nivel educativo.

caso de los países del sur europeo (García Serrano yMalo, 2001) en más de 30 puntos porcentajs

En cuanto a las diferencias en la distribu-ción por género (Cuadro 2), en la poblacióndiscapacitada sólo en Irlanda y Austria haymás discapacitados varones que mujeres,siendo esta diferencia mínima (si bien el datode Irlanda en otros años previos está próximoa cero). En el resto, hay más mujeres entre losdiscapacitados, si bien hay un grupo de paí-ses con diferencias en torno a diez puntos por-centuales: Dinamarca, Holanda, Bélgica,Grecia, Portugal y Alemania (dato que hemoscomprobado que se repite en otros años paracasi todos estos países 11). El resto tiene dife-rencias por debajo de los 10 puntos, teniendoEspaña una diferencia muy pequeña (algoque se ha comprobado que se repite en otrosaños). Por tanto, puede concluirse que en casitodos los países del panel se da una mayorimportancia relativa de las mujeres en la dis-capacidad; en particular, en cinco de ellos ladiferencia por sexo es realmente importante,superando los 10 puntos.

Por lo que respecta al nivel educativo alcan-zado, el PHOGUE sólo permite distinguir tresniveles: bajo, secundario y superior 12. La dis-tribución se muestra también en el Cuadro 2.Debe resaltarse la importancia del nivel bajoentre la población discapacitada, que se sitúaen torno al 90 por ciento en Portugal, en Espa-ña y Grecia en torno al 80 por ciento. Por elcontrario, en Dinamarca, Holanda, Suecia yAustria el porcentaje de población discapacita-da con nivel bajo está alrededor del 35 porciento. Por tanto, la población discapacitadaparece estar menos cualificada en el sur euro-peo. Esto no es sólo una característica de lapoblación discapacitada sino de toda la pobla-ción. De hecho, en la población no discapacita-

da el nivel bajo también es muy importante: enPortugal alcanza el 72 por ciento y en España,Italia, Irlanda y Grecia se sitúa entre el 43 y el52 por ciento. En cualquier caso, la importan-cia relativa del nivel bajo de estudios en lapoblación discapacitada en comparación con lano discapacitada es clara, sobre todo en lospaíses del sur europeo. Las mayores diferen-cias corresponden a Grecia y España (39 pun-tos y 31 puntos respectivamente).

El nivel secundario de estudios es el másimportante en la población discapacitada(supera el 50 por ciento) en Alemania y Aus-tria, estando muy cerca del 50 por cientoDinamarca y Holanda. Sin embargo, en todoslos países salvo en Alemania y Reino Unido,el peso de este nivel es superior en la pobla-ción no discapacitada que en la discapacita-da. Lo mismo sucede con el nivel superior(pero sin excepciones) incluso en países dondeel peso de este nivel en la población discapa-citada es relativamente elevado (en Bélgica yen Francia llega a superar el 20 por ciento,aunque se ha comprobado que este porcenta-je es mucho más estable a lo largo de los añosen Bélgica).

Los datos del PHOGUE ofrecen un cuadrode la discapacidad desde una perspectivaeuropea en la que el sexo y la edad son varia-bles importantes para describir el grupo delos discapacitados: la discapacidad afectamás a las mujeres (aunque no con la mismafuerza en todos los países) y se concentra engrupos de mayor edad (especialmente en lospaíses del sur de la UE). También el niveleducativo ofrece resultados interesantes, yaque se aprecia que los discapacitados tienenmenores niveles de educación (con lo que semostraría una cierta complementariedadentre el capital humano en forma de salud yel capital humano en forma de educación, demanera que los individuos no parecen estarcompensando bajas dotaciones de salud conniveles más elevados de educación).

Analicemos ahora con algo de detalle lasituación española. Usaremos como fuentes

INFORMES Y ESTUDIOS

108 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

11 Se ha comprobado que el dato extremo del Rei-no Unido no se repite otros años, por lo que no deberíaotorgársele fiabilidad.

12 Educación superior se refiere al tercer nivel reco-nocido de educación (principalmente, títulos universi-tarios), educación secundaria al segundo ciclo del se-gundo nivel de educación y educación baja a menosdel segundo ciclo de educación secundaria.

la EDDES-1999 (por estar diseñada expresa-mente para generar información estadística-mente fiable sobre las personas con discapa-cidad), el ciclo de 1999 del PHOGUE y datosadministrativos procedentes de la gestión delas pensiones y prestaciones relacionadas conla discapacidad. Estos datos administrativosson los publicados por el Ministerio de Traba-jo y Asuntos Sociales 13 (en el Anexo 2 se des-criben con más detalle estos tipos de pensio-nes y prestaciones). El Cuadro 3 muestra ladistribución por edades de los discapacitadosen España según las tres fuentes menciona-das. Se aprecia con total claridad el resultadotípico, que la discapacidad se incrementa conla edad. Ahora bien, conviene observar en ladistribución más desagregada (la de laEDDES-1999), que hay una serie de momen-tos en que ese aumento se incrementa de for-ma importante: a partir de los 30 años; a par-tir de los 45; y muy bruscamente a partir de

los 60. En las tres fuentes se aprecia que des-de los 50 ó 55 años se encuentra la mitad delos discapacitados en edad de trabajar (aun-que en los datos administrativos el colectivoestá algo más envejecido). Este es un hechodeterminante que debe tener en cuenta cual-quier tipo de política de empleo, ya que de porsí este grupo de edad tiene una situación bas-tante difícil en el mercado de trabajo y sueleser el primero en sufrir las reducciones deplantilla, dada la proximidad de la edad dejubilación.

Por lo que se refiere al género de los disca-pacitados españoles, el Cuadro 4 nos muestraque hay una distribución muy parecida en lasencuestas y casi paritaria entre varones ymujeres. Sin embargo, los datos administra-tivos muestran una distribución en la que losvarones tienen mucho más peso. Seguramen-te, la principal razón es el peso de las pensio-nes contributivas por invalidez, que estánrelacionadas con haber participado previa-mente en el mercado de trabajo y los varoneshan tenido siempre una tasa de empleo supe-rior a la de las mujeres.

Sin embargo, como la distribución agrega-da puede estar escondiendo una diferente dis-

MIGUEL ÁNGEL MALO

109REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

13 Anuario de Estadísticas Laborales de 1999, ela-borado por la Subdirección General de EstadísticasSociales y Laborales. Se encuentra disponible en la si-guiente página web: http://www.mtas.es/ Estadisticas/anuario99/Index.html. (último acceso 14-05-2003).

CUADRO 3. DISTRIBUCIÓN POR EDADES DE LOS DISCAPACITADOS ESPAÑOLESDE ACUERDO CON DIFERENTES FUENTES

(*) Incluye todos los beneficiarios de pensiones LISMI con 60 o más años.

tribución de la discapacidad por edades enfunción del genero se ha comprobado estacuestión con los datos de la EDDES-1999. Elcuadro 5 nos muestra que efectivamente ladiscapacidad evoluciona de forma distintapara varones y mujeres en función de la edad.Las mujeres tienen una menor presencia dediscapacidad en los grupos de edad másbajos, invirtiéndose esta apreciación a partirde los 45 años. Este es un resultado conocidoen la literatura sobre discapacidad (CES,1995) pero que no cuenta por el momento conexplicaciones satisfactorias.

También podría pensarse que, a pesar detodo, hay más varones entre los discapacita-dos mayores. Los datos de la EDDES-1999

desmienten también esta cuestión: entre los16 y los 44 años se estima que hay 298.700varones discapacitados y 220.800 mujeres,mientras que entre los 45 y los 64 años hay379.600 varones discapacitados y 438.600mujeres.

En cuanto al nivel educativo de los disca-pacitados en España, hemos comprobado yacon el Cuadro 2 un predominio del nivel másbajo (como mucho estudios primarios). ElCuadro 6 complementa esta información,pues muestra el nivel de estudios, pero segúnla EDDES-1999. A pesar de su mayor des-agregación, ofrece una imagen muy semejan-te a la de los datos del PHOGUE (inclusoteniendo en cuenta que en la explotación ofre-

INFORMES Y ESTUDIOS

110 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

CUADRO 4. DISTRIBUCIÓN POR GENERO DE LOS DISCAPACITADOS ESPAÑOLESDE ACUERDO CON DIFERENTES FUENTES

CUADRO 5. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD EN EDADDE TRABAJAR POR GÉNERO Y POR GRUPO DE EDAD

Fuente: EDDES-1999.

cida por el INE el colectivo por edad cubiertoes más amplio, pues empieza en los 10 añosen lugar de en los 16). Los estudios universi-tarios tan sólo son alcanzados por algo másdel 3 por cien de la población discapacitada,con una diferencia muy reducida entre varo-nes y mujeres. La mayor parte se concentraen estudios primarios o inferiores. Caberesaltar que tan sólo son analfabetos porrazones relacionadas con su discapacidad el6,6 por cien de los varones y el 5,3 de lasmujeres.

En definitiva, el tamaño del «problema» depolítica económica al que se enfrenta la polí-tica de empleo de los discapacitados españo-les está en torno al 5 por cien de la poblaciónen edad de trabajar, prácticamente la mitadestá concentrada en edades avanzadas, tieneuna desigual distribución por edades en fun-ción del género y debe tener en cuenta que enuna gran mayoría tienen un bajo nivel deestudios. Estas serían las líneas maestrassobre las que debe trazarse el diseño generalde la política de empleo hacia los discapacita-dos y sólo a partir de su reconocimiento habráque ir particularizando distintos tipos de

medidas adaptadas por tipo de discapacidad.En concreto, la agrupación por edades esespecialmente relevante ya que tenemos dosgrupos de personas con discapacidad: uno deedad relativamente más avanzada quepodría usar (o estar usando) las prestacionesy pensiones relacionadas con la discapacidadpara realizar el tránsito hacia la inactividadutilizando de manera estratégica la normati-va; y otro grupo relativamente más joven enel que los problemas de empleo puede estarmás relacionados con falta de acceso al mer-cado de trabajo y/o desincentivos relaciona-dos con las prestaciones existentes. Cada gru-po necesitará de políticas diferentes, pues lasreivindicaciones de las organizaciones pare-cen más bien centradas con las necesidadesdel segundo grupo (o así parece desprenderseimplícitamente de los planes de empleo de lasorganizaciones y de las reformas realizadasen los últimos años), mientras que el primergrupo requiere de medidas relacionadas conel diseño y la estructura de la SeguridadSocial (y seguramente con la gestión de lasgrandes reducciones de plantilla) en cuantoal paso de la actividad a la salida definitivahacia la inactividad por jubilación.

MIGUEL ÁNGEL MALO

111REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

CUADRO 6. NIVEL DE ESTUDIOS TERMINADOS DE LAS PERSONAS CON ALGUNADISCAPACIDAD POR GÉNERO (PERSONAS ENTRE 10 Y 64 AÑOS)

Fuente: EDDES-1999.

3. LAS PERSONAS CON DISCAPACIDADY EL MERCADO DE TRABAJO

3.1. Un breve repaso de algunasinvestigaciones recientes

La política de empleo ha sido uno de losámbitos en que más influencia ha tenido elanálisis económico del mercado de trabajo.Por eso resulta un tanto chocante que lainvestigación sobre las personas con discapa-cidad y el mercado de trabajo que se ha reali-zado en España (y que es potencialmente unaimportante fuente para el diseño de la políti-ca de empleo) se ha generado desde fuera delámbito del análisis económico del mercado detrabajo. De hecho es muy significativo que losestudios realizados desde la AdministraciónPública española no han sido realizados porlos organismos públicos relacionados con elempleo, sino por los organismos encargadosde diferentes aspectos de la política social, enespecial el IMSERSO (Instituto de Migracio-nes y Servicios Sociales). La principal conse-cuencia es que en muchas ocasiones esosestudios no analizan la situación de las per-sonas con discapacidad primando los aspec-tos de empleo sino más bien los de protecciónsocial y los más propiamente médicos o desalud en general. También existen multitudde estudios realizados por las propias organi-zaciones de discapacitados. IOE- CIMOP(1998; cap. 1) proporciona un excelente resu-men de todo este tipo de trabajos desarrolla-dos en España y se aprecia con claridad quela Administración Pública es la principal pro-motora de los mismos y que un tercio del totallo fueron por las organizaciones de discapaci-tados (en especial la Fundación ONCE a tra-vés de Fundosa). Sólo una pequeña parte hasido realizada por investigadores universita-rios (principalmente sociólogos). Este conjun-to de trabajos no proporciona una visión deconjunto del empleo de las personas con dis-capacidad en España debido a que se concen-tran en áreas geográficas concretas (a vecesen determinadas autonomías, a veces encomarcas o localidades) y en determinado

tipo de discapacidades. En todo ese conjuntode investigaciones se aprecia que no se anali-zan desde el punto de vista del análisis eco-nómico del mercado de trabajo, con lo que nose suelen obtener de ellos conclusiones quepuedan ser de ayuda para el diseño completoy no parcial de las políticas de mercado detrabajo hacia el mencionado colectivo.

Los estudios que sí que tratan de ofreceruna visión de conjunto basada en informacióncuantitativa son pocos. A nuestro juicio, loscuatro siguientes son las más importantesreferencias del caso español 14.

En primer lugar, tenemos CES (1995),que fue un informe realizado por el ConsejoEconómico y Social y que marcó un punto deinflexión en la reflexión sobre la política demercado de trabajo hacia las personas condiscapacidad. El informe dio un tratamientosistemático a la recogida de datos de diferen-tes fuentes (administrativas y de encues-tas), algo fundamental para proporcionar ladeseada visión de conjunto. Su principalresultado fue que la política de ingresos ini-ciada en 1982 con la LISMI (Ley de Integra-ción Social del Minusválido) había quedadoya agotada y que la política de empleo quepuso en marcha dicha ley debía salir delsegundo plano en el que había quedado res-pecto de la política de ingresos. Este informetambién generó un importante debate social(en parte por la negativa de los representan-tes de los empresarios a firmar las conclusio-nes del informe) y fue tomado como un pun-to de partida por las organizaciones de dis-capacitados para reclamar una nueva políti-ca de empleo.

INFORMES Y ESTUDIOS

112 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

14 Un trabajo muy interesante sobre los aspectos le-gales de la participación de los discapacitados en elmercado de trabajo es Esteban (1999). En dicha obra sepresenta un riguroso análisis de los contratos laboralespara los discapacitados y se dedica un capítulo a la evo-lución normativa de la politica de empleo hacia el co-lectivo. Un trabajo más breve centrado exclusivamenteen la política de empleo es Esteban (2001).

En segundo lugar, habría que citarIMSERSO (1998). Este informe proporcionatanto información estadística como legalsobre el empleo de los discapacitados. Lainformación estadística es administrativaprocedente de las evaluaciones de discapaci-dad del propio IMSERSO. En el momento depublicarse dicha investigación la informati-zación del registro estaba incompleta (sóloincluía siete comunidades autónomas) y noestaba totalmente depurada (pues incluía apersonas evaluadas en el pasado pero que yahabían fallecido en la fecha de elaboración delfichero final de datos). Por tanto, la informa-ción ofrecida adolece de importantes sesgos y,aunque tiene un interés limitado, no puedeser tomada como un verdadero análisis de lapolítica de empleo hacia los discapacitados.

En tercer lugar hay que destacar Collado yVillagómez (1999), que realiza un repaso bas-tante exhaustivo de las políticas activas demercado de trabajo dirigidas hacia este colec-tivo. Aparte de ofrecer un panorama de quétipo de políticas activas se vienen aplicandoen España, también ofrece una buena pano-rámica de la situación de mercado de los dis-capacitados en España. Es de destacar que esuna de los pocas investigaciones que se basaexplícitamente en el análisis económico. Uti-liza tanto datos administrativos como deencuesta. Es el primer trabajo que explotasistemáticamente la información de laEncuesta de Población Activa en relación condiscapacidad (a través de la pregunta queincluye la categoría «inválido permanente»).También se utiliza el Panel de Hogares de laUnión Europea (aunque sólo los datos referi-dos a España).

Finalmente, tenemos Malo (2001). Estainvestigación se plantea, desde un punto devista explícito de Economía Laboral, el análi-sis de si el principal problema de los discapa-citados en el mercado de trabajo es el desem-pleo o la baja actividad. El análisis empíricomuestra que el colectivo se halla principal-mente afectado por un problema de baja acti-vidad en relación con el resto de la Unión

Europea (la base de datos utilizada es elPanel de Hogares de la Unión Europea, enconcreto sus dos primeras olas).

Los principales hallazgos de estos trabajosson los siguientes: los discapacitados estánafectados por una actividad mucho más bajaque el promedio de la población española;existen importantes diferencias en los resul-tados de mercado de trabajo en función deltipo de discapacidad (destacando la malasituación de los que sufren discapacidadesmentales y los que tienen varias discapacida-des a la vez); su bajo nivel educativo (más delas tres cuartas partes de los discapacitadostiene como mucho terminada la educaciónobligatoria); y una gran importancia de lasprestaciones sociales en las fuentes de ingre-sos de los discapacitados y sus familias.

3.2. Tasas de paro y de actividad de laspersonas con discapacidad 15

Vamos a realizar ahora una aproximaciónagregada a las principales magnitudes rela-cionadas con el mercado de trabajo, como sonla tasa de actividad y la tasa de paro, paratratar de entender la amplitud de las diferen-cias existentes entre la posición que en dichomercado las personas con discapacidad enrelación con el conjunto de la población. Paratener una perspectiva más rica, comenzare-mos comparando datos de la Unión Europeay, después, nos aproximaremos a los datospublicados de la EDDES-1999 de España. Sinembargo, antes que nada resulta necesariorealizar algunas precisiones sobre la partici-pación potencial de los discapacitados en elmercado de trabajo.

Puede pensarse que existen algunos tiposde limitación física o mental que son obstácu-

MIGUEL ÁNGEL MALO

113REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

15 Para incrementar el número de países en elanálisis en este apartado se utilizan os datos de 1996del PHOGUE (tomados de Malo y García-Serrano,2001).

los absolutos para ocupar cualquier puesto detrabajo. Desde este punto de vista, la políticadel mercado de trabajo no debería dirigirse ala igualación de las tasas de participación (esdecir, de actividad) de los discapacitados y delos no discapacitados, ya que la participación(y el «pleno empleo») de los discapacitadosserá necesariamente menor que la de los nodiscapacitados por la existencia de ese tipo deobstáculos absolutos.

Ahora bien, esta perspectiva es fundamen-talmente estática. En otras palabras, sólo esválida si se considera que la tecnología estádada. Si se adopta una perspectiva dinámica,los avances tecnológicos pueden aplicarse a laadaptación de las características de los pues-tos de trabajo a las personas discapacitadas.Desde un punto de vista dinámico, las barre-ras para el acceso a muchos puestos puedencambiarse y la falta «natural» de participa-ción de los discapacitados no será tan grandecomo se deduce de la perspectiva estática des-crita antes. De hecho, la participación de losdiscapacitados debería entenderse en un con-texto más amplio porque depende de la tecno-logía y de sus costes, aparte de las variablesusuales consideradas para la población total(salarios, horas de trabajo, condiciones detrabajo, prestaciones, etc.).

Las comparaciones que se presentan másadelante se basan en este segundo tipo deargumentos. Por tanto, no se estimará la par-ticipación de las personas discapacitadas conrespecto a su tasa «natural» de participación(esto es, la tasa de participación más altaposible considerando la tecnología actualcomo dada). Se comparará la participación delas personas discapacitadas con respecto a laparticipación de las personas no discapacita-das, considerando que pueden diseñarse ins-trumentos tecnológicos para superar cual-quier deficiencia 16. Por tanto, va a comparar-

se directamente la situación en el mercado detrabajo de los discapacitados y de los no dis-capacitados. Se trata de una postura extremapero consideramos que, por un lado, es másfavorable para la integración de los discapaci-tados y que, por otro lado, otorga a la políticadel mercado de trabajo una nueva dimensiónmuy importante para este colectivo (el des-arrollo de instrumentos tecnológicos a bajocoste para mejorar la adaptación de casitodos los discapacitados a casi todos los pues-tos de trabajo).

Siguiendo este enfoque, vamos a compararla participación y el desempleo de los disca-pacitados y de los no discapacitados. Se utili-zan para ello las definiciones de la Organiza-ción Internacional del Trabajo que han sidoaplicadas por Eurostat al PHOGUE. El Cua-dro 7 presenta tanto las tasas de actividadcomo las tasas de paro de las poblaciones dediscapacitados y de no discapacitados, asícomo el cociente entre las tasas (de actividado de paro) de ambos colectivos.

Puede comprobarse que las tasas de activi-dad son menores entre la población discapaci-tada que entre la población no discapacitadaen todos los países. La media del cociente delas tasas de actividad de la población disca-pacitada y de la población no discapacitada sesitúa en 0'6. Esto quiere decir que la tasa deactividad de los discapacitados viene a ser un60 por ciento la tasa de actividad de los nodiscapacitados.

Sorprendentemente, las tasas de paro noson superiores en el primer colectivo compa-rado con el segundo en todos los casos: lasexcepciones son tres países del sur de laUnión Europea (Italia, Grecia y España) a losque se añade Finlandia. En este caso, lamedia del cociente de las tasas de paro está

INFORMES Y ESTUDIOS

114 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

16 Otro tema distinto será si el coste de dicha adap-tación es en el presente demasiado elevado o no. Peroes evidente que un cambio tecnológico puede hacer

que ciertas técnicas de adaptación se vuelvan muy ba-ratas. Lo que se afirma en el texto es que el estudio depor qué se utiliza un determinado tipo de ayudas técni-cas y no otro es un problema diferente que debe seranalizado de forma separada.

en 1'6 (la elevada desviación típica se debe alcaso particular de Luxemburgo). Así pues, latasa de paro de los discapacitados viene a serun 160 por ciento la tasa de actividad de losno discapacitados. Para chequear la robustezde este resultado, se repitió la estimación delas tasas para los países disponibles en 1999y para España y Grecia no se mantiene comopuede verse en el cuadro (algo que tambiénsucede con los datos de 1998 para España,que no se muestran en el cuadro).

La presencia de países con tasas de paro dela población discapacitada menor que las dela población no discapacitada arroja dudasacerca de los argumentos más simples quehablan de discriminación en el mercado detrabajo (aunque, al mismo tiempo, en estospaíses los discapacitados sufren tasas de acti-vidad más bajas). La relación de las personasdiscapacitadas con el mercado de trabajo pue-de ser más compleja de lo que los expertos, lospolíticos y las organizaciones de discapacita-dos suelen creer.

MIGUEL ÁNGEL MALO

115REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

Fuente: PHOGUE 1996 (extraído de Malo y García Serrano, 2001), excepto Italia, Grecia y España 1999 que proce-den del PHOGUE 1999.

CUADRO 7. TASAS DE ACTIVIDAD Y DE PARO DE LAS POBLACIONESDISCAPACITADA Y NO DISCAPACITADA POR PAÍS. PHOGUE (1996)

A pesar de lo dicho, los datos de estos paí-ses deben considerarse con cautela. El caso deEspaña es un buen ejemplo: de la recienteEncuesta de Discapacidades realizada en1999 se deduce que la tasa de paro de los dis-capacitados se encuentra por encima (es másdel doble) de la tasa de paro de la poblacióntotal. El diseño y la muestra del PHOGUE,que no fue preparado de forma explícita paraofrecer una visión exacta de la discapacidad,podría estar detrás de este resultado inespe-rado. De cualquier modo, dado que esas tasasde paro de los discapacitados por debajo de lapoblación no discapacitada se dan en paísescon aspectos sociales y económicos comunes,debería hacernos pensar que probablementeestén reflejando algo más que una ilusiónestadística.

El Cuadro 8 contiene las correlacionesentre las respectivas tasas de actividad y deparo. La correlación de la tasa de actividadcon la tasa de paro de cada población es muysimilar (-0'41 y -0'42 para los discapacitados ylos no discapacitados, respectivamente). Elsigno negativo de la correlación muestra quealtas tasas de actividad se encuentran rela-cionadas con bajas tasas de paro (y lo contra-rio) en el caso de ambos colectivos. Estosresultados apuntan a que el proceso de accesoa un empleo después de convertirse en miem-bro de la población activa es muy similar enlas poblaciones de discapacitados y de no dis-capacitados. De igual forma, las tasas de acti-vidad de discapacitados y no discapacitados(0'78) y las tasas de paro de discapacitados y

no discapacitados (0'69) se encuentra muycorrelacionadas.

Descendiendo al caso español, la EDDES-1999 puede ser muy útil ya que contiene unbloque de preguntas sobre participación en elmercado de trabajo. Los resultados publica-dos sobre estas preguntas todavía son pocospero nos permiten una primera aproxima-ción. Gracias a esos primeros datos publica-dos se ha elaborado el Cuadro 9, donde serecogen las tasas de paro, actividad y ocupa-ción para los discapacitados y para la pobla-ción en general (esto últimos datos estántomados de la Encuesta de Población Activa 17

para 1999).

Se aprecia en este cuadro que hay más des-empleo entre los discapacitados, algo que esmás acusado entre los varones (casi dos vecesmás entre los varones discapacitados queentre los no discapacitados). La tasa de activi-dad es sensiblemente menor (cerca de lamitad) entre los discapacitados, con muy pocadiferencia entre varones y mujeres. Las tasasde ocupación muestran una información muysimilar a las de las tasas de actividad, aunquela ocupación es incluso algo menor entre losdiscapacitados sin casi diferencias relativasentre varones y mujeres. Así pues, parece queen agregado y en términos relativos ambossexos experimentan una situación muy pare-cida entre los discapacitados y entre los no dis-

INFORMES Y ESTUDIOS

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CUADRO 8. COEFICIENTE DE CORRELACIÓN DE PEARSON ENTREDIFERENTES TASAS

Fuente: PHOGUE 1996 (extraído de Malo y García Serrano, 2001).

17 Datos extraídos del Anuario de Estadísticas Labo-rales de 1999, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

capacitados, pero con menores niveles de par-ticipación y ocupación. En cuanto al desem-pleo afecta más a la población discapacitada,especialmente a los varones en términos rela-tivos; pero en términos relativos exclusiva-mente, ya que la tasa de paro de las discapaci-tadas alcanza el 32,7 por cien mientras que lade los varones queda en el 21,9 por cien.

La información sobre actividad es seme-jante a la del PHOGUE que se ha ofrecidoantes, pero es notoriamente diferente la refe-rida al desempleo. Recuérdese que en elPHOGUE la tasa de paro entre los discapaci-tados era inferior a la de la población en gene-ral, mientras que la EDDES-1999 muestraque la tasa de paro es superior entre los dis-capacitados (en general y por género) queentre la población en general. Puesto que laEDDES-1999 ha sido elaborada específica-mente para tener una imagen fiel de la pobla-

ción discapacitada y que el tamaño muestralpara calcular la tasa de paro de los discapaci-tados en el PHOGUE es pequeño (y por tantoaquejado de un elevado error muestral), debeotorgarse mayor credibilidad al dato de laEDDES-1999. También hay que resaltar quelos datos del PHOGUE de 1999 están máspróximos a la EDDES-1999 por lo que tampo-co puede descartarse que parte de las diferen-cias estén causadas por la distinta situaciónen el mercado de trabajo en 1996 y 1999.

4. POLÍTICAS DE EMPLEO HACIA LASPERSONAS CON DISCAPACIDAD

Para entender en qué medida la informa-ción expuesta hasta aquí puede ser útil parala política de empleo, es conveniente revisarla evolución histórica reciente de la misma.

MIGUEL ÁNGEL MALO

117REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

CUADRO 9. TASAS DE PARO, ACTIVIDAD Y OCUPACIÓN PARA DISCAPACITADOSY NO DISCAPACITADOS (AÑO 1999)

Fuente: EDDES-1999, EPA-1999 y elaboración propia.

Como el resto de participantes (efectivos opotenciales) en el mercado de trabajo, los dis-capacitados pueden verse afectados por dostipos de políticas de mercado de trabajo: laspasivas y las activas. Las pasivas se refierenal sostenimiento de rentas y consisten entransferencias de ingresos desde el sectorpúblico hacia los individuos. Las activas cen-tran sus esfuerzos directamente en la coloca-ción del individuo en un puesto de trabajo,bien aumentando su cualificación (mediantela formación) bien facilitando su acceso a unpuesto de trabajo (por ejemplo, facilitándoleinformación barata y rápida sobre vacantesexistentes en las empresas adecuadas a suscaracterísticas).

La LISMI de 1982 al reconstruir y dar cohe-rencia a las diferentes prestaciones económi-cas existentes puede considerarse como unaracionalización de las políticas pasivas dirigi-das hacia los discapacitados. Las pensiones deinvalidez permanente (en sus diferentes tiposdescritos en el Anexo 2) representarían lamayor parte del gasto dedicado a políticaspasivas relacionadas con la discapacidad(Collado y Villagómez, 1999), sin que se puedaolvidar la importancia de las pensiones no con-tributivas no tanto por su cuantía total comopor su papel en atender a personas en situa-ciones de pobreza o cercanas a la misma.

Las políticas activas están a cargo sobretodo del INEM y del IMSERSO. Aquí debe-mos incluir los incentivos financieros existen-tes para la contratación de discapacitados, lacontratación en los Centros Especiales deEmpleo y los servicios de intermediación.Collado y Villagómez (1999) presentan unadescripción con cierto detalle de estas accio-nes. Habría que destacar también que en losservicios de intermediación están desempe-ñando un papel muy activo e innovador laspropias organizaciones de discapacitados(destaca en especial Fundosa Social Consul-ting, del grupo ONCE).

La Unión Europea está tratando de impul-sar una estrategia general de la política de

empleo que prime las políticas activas frentea las pasivas, en general y también en elámbito de los discapacitados. Pero este des-plazamiento no sólo obedece a un impulsodesde las instituciones europeas sino que res-ponde a un proceso de desarrollo que tiene enEspaña uno de sus más claros ejemplos, tal ycomo puede comprobarse examinando la evo-lución reciente de dicha política.

4.1. Evolución reciente de la políticade empleo de los discapacitados enEspaña 18

Uno de los aspectos más importantes de laextensión del Estado de Bienestar en Españaen la década de los ochenta fue la puesta enmarcha de una política «integrada» hacia losdiscapacitados. La LISMI (Ley de Integra-ción Social del Minusválido) de 1982 trató deunificar la dispersa normativa sobre transfe-rencias de renta y subsidios, así como propor-cionar una estructura coherente para la polí-tica de empleo hacia los discapacitados en dosvertientes: el empleo protegido (en CentrosOcupacionales y en Centros Especiales deEmpleo) y el empleo en empresas normales.

La LISMI permitió el desarrollo de la pro-tección social como base esencial del apoyopara la integración social de los discapacita-dos. Sin embargo, la integración social a tra-vés de la participación en el mercado de tra-bajo también formaba parte de sus objetivosiniciales y los resultados no han estado a laaltura del relativo éxito de la protecciónsocial. El Real Decreto 1451 (de 11 de mayo de1983) puso en marcha algunas de las medidaspropuestas para la integración en el mercadode trabajo: una cuota del 2 por ciento para lostrabajadores discapacitados en empresas pri-vadas con más de 50 trabajadores; ayudaspara las empresas que contrataran a discapa-

INFORMES Y ESTUDIOS

118 REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 46

18 Para un repaso jurídico de estas políticas de em-pleo véase Esteban (1999).

citados con contratos permanentes a tiempocompleto; una reducción en las cotizacionessociales de las empresas en relación con sustrabajadores discapacitados; apoyo financie-ro para las cooperativas de trabajadores dis-capacitados; e incentivos fiscales adicionalespara los incrementos anuales del número detrabajadores discapacitados contratados 19.

En 1985, dos reales decretos (de desarrollode la LISMI) regularon los Centros Especialesde Empleo (CEE) y los Centros Ocupacionales(CO). Los CEE fueron concebidos como unpaso previo para el mercado de trabajo nor-mal, mientras que los CO tenían una funciónmás dirigida hacia la rehabilitación quehacia una verdadera formación útil para unpuesto de trabajo 20.

Aunque este tipo de medidas fueron unavance respecto de la situación previa, la per-cepción generalizada (plasmada en CES,1995) es que el éxito de la LISMI radicó enproporcionar una política coherente de trans-ferencias suficientes, pero relegando otrosaspectos clave de la integración social, sobretodo la participación en el mercado de traba-jo. Al respecto, habría que resaltar que unacomisión parlamentaria de 1992 (creada parauna evaluación general de la LISMI) subrayóque era necesario comenzar con una nuevafase en las políticas hacia el grupo de los dis-capacitados.

Unos años más tarde el Consejo Económi-co y Social marcó «oficialmente» (con su infor-me de 1995) un punto de inflexión. Los temasdiscutidos en el informe no eran una novedadpara las organizaciones de discapacitados nipara los miembros de la Administración quese encargaban de la gestión de las políticas ni

para los expertos en temas de discapacidad.Pero el informe con su carácter sistemático ysu énfasis en el empleo ayudó a confirmar quela LISMI se encontraba agotada en lo referi-do al empleo y que era necesario promover unnuevo tipo de política de empleo para conse-guir avanzar en la integración social de losdiscapacitados. El debate público generadopor la falta de acuerdo de los representantesde los empresarios con las conclusiones delinforme le dio inesperadamente un mayorimpacto social, llevando a sindicatos y orga-nizaciones de discapacitados a reforzar suapoyo al diagnóstico de dicho informe 21.

Es en este contexto en el que debe inter-pretarse la «nueva» política de empleo paralos discapacitados, que ha tenido los siguien-tes momentos relevantes: el Plan de Acciónpara los Discapacitados de 1996; las medidasdel Plan Plurianual de Empleo; el Plan deMedidas Urgentes de 1997; y las medidasincluidas en los sucesivos Planes Nacionalesde Acción para el Empleo desde 1998.

Las propuestas de la comisión parlamen-taria de 1992 fueron recogidas en el Plan defebrero de 1996. Se concibió como un plan deconjunto, un marco para dar coherencia alas medidas promovidas desde diferentesniveles de la Administración Pública a fin depromover (explícitamente) las políticas acti-vas. El Plan se estructuró en cinco partes,siendo la cuarta la dedicada a la participa-ción y a la integración en la actividad econó-mica. Dicho capítulo cuarto incluía tres pro-gramas: recuperación profesional; coloca-ción e integración laboral; y protección eco-nómica y social.

En el Plan Plurianual, la sección II.5, deta-llaba las medidas en relación con la integra-ción laboral de los discapacitados:

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19 En CES (1995) se ofrece información sobre estasmedidas y puede apreciarse que, aunque las fuentes deinformación son muy fragmentarias y dispersas, elimpacto relativo sobre el empleo total de los discapaci-tados fue pequeño.

20 Los problemas y reformas de los Centros Especia-les de Empleo se presentan con detalle en un anexo.

21 El argumento del grupo de los empresarios parano apoyar las conclusiones se basaba en que las medidaspropuestas incrementaban los costes laborales, lo cualen realidad perjudicaría el empleo de las personas dis-capacitadas.

— Incentivos para la contratación de dis-capacitados: contratos de formación yaprendizaje; contratos permanentes ytemporales.

— Medidas propuestas por las organiza-ciones de discapacitados: participacióninstitucional creciente de las organiza-ciones; renovación del registro de des-empleados del INEM; promoción deservicios de intermediación laboralespecializados; y dar cobertura legal alempleo con apoyo.

— Medidas derivadas de la LISMI: análi-sis del empleo y del desempleo de losdiscapacitados; servicios de interme-diación; rehabilitación; mejora de losCEE; integración de la ayuda financie-ra e incentivos fiscales en los CEE y enlas empresas normales; sustitución depolíticas pasivas por activas.

El Plan de Medidas Urgentes 22 de 1997puede ser considerado la culminación de esteproceso de creación de una nueva política deempleo y se produjo gracias a un acuerdo delCERMI y el Ministerio de Trabajo y AsuntosSociales. Estaba centrado en cuatro áreas:participación institucional; servicios de inter-mediación en el mercado de trabajo; forma-ción profesional y contratación e integraciónlaboral.

Por lo que se refiere a los Planes Naciona-les de Acción para el Empleo preparados porEspaña desde 1998 aparecen una serie demedidas relacionadas con los discapacitados(como grupo en situación de desventaja en elmercado de trabajo): aumento del empleo delcolectivo, incidiendo especialmente en jóve-nes y mujeres; y la creación de puestos de tra-bajo adaptados. En el Plan de 1999 (que serealizó en un contexto general de favoreci-miento de las políticas activas de empleo) seproponía introducir una ley para la integra-

ción social y laboral de colectivos en riesgo deexclusión. La puesta en marcha en 2001 delos Planes por la Inclusión Social tambiéncontempla este tipo de objetivos en relacióncon las personas discapacitadas, debido a suriesgo de exclusión al presentar un severodéficit de integración laboral.

En cualquier caso, debe resaltarse que elcambio de orientación descrito no significanecesariamente una mayor cantidad de polí-ticas, sino la puesta en marcha de nuevaspolíticas. Con otras palabras: no se intentaque sea «más de lo mismo», sino una políticadiferente. La característica que se desea quetenga tal política es la activación de los indi-viduos y la activación de las políticas. Encuanto a los individuos la activación se refie-re a incentivar la entrada en el mercado detrabajo. En cuanto a las políticas, se refiere ala normalización del empleo de los discapaci-tados dentro de la política general de empleoy al intento de no crear empresas u organiza-ciones aisladas del mercado para dar unempleo a las personas discapacitadas. Una delas vías por las que conviene activar la políti-ca de empleo es la da evitar la trampa de laprestación. En muchas ocasiones se ha desta-cado que las prestaciones económicas relacio-nadas con la discapacidad desincentivan laaceptación de un trabajo. Esto se produceporque si un discapacitado recibe una ofertade trabajo que puede desempeñar y estácobrando una prestación (es decir, es benefi-ciario de una política pasiva), sólo puedeaceptar el trabajo renunciando a la presta-ción. Pero si posteriormente el discapacitadopierde el trabajo, no suele existir el derechode volver a reclamar la prestación. Además,incluso teniendo la posibilidad legal de volvera solicitar la prestación podría ocurrir quetuviera problemas para volver a ser benefi-ciario de la prestación porque habría demos-trado que es capaz para trabajar. Por tanto,los incentivos que proporciona la forma enque suelen estar reguladas las prestacionesson los contrarios a los de la activación, yaque desaniman la aceptación de ofertas de

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22 Se puede consultar en IMSERSO (1998).

trabajo y fomentan la permanencia en laspolíticas pasivas 23. Por tanto, no se puedepensar en la activación promoviendo mera-mente nuevas acciones (aunque puedan sermuy útiles y eficaces, como en el caso delempleo con apoyo 24) sino que el objetivo de laactivación debería llevar a repensar toda laestructura de las políticas de empleo (las acti-

vas, las pasivas y la relación entre ambas).

Los datos ofrecidos en secciones anterioresresaltan precisamente la necesidad de estetipo de política que promueva la actividad.Pero los datos también nos han mostrado laexistencia de dos grupos bien distintos de dis-capacitados: unos próximos a la edad de jubi-lación y otros mucho más jóvenes. Las políti-cas de activación deberían ir dirigidas alsegundo colectivo, mientras que para los pri-meros debería diseñarse una política que fue-ra coherente con las políticas existentes dejubilación, teniendo en cuenta su eventualconexión con los grandes ajustes de plantillay el uso de las prestaciones por discapacidadpara salir de la población activa como si deuna jubilación se tratase.

Finalmente, en cuanto a la aplicación delas políticas, hay que resaltar que en Españala evaluación de programas y de políticasdirigidas hacia los discapacitados es una delas lagunas más graves a las que hemos deenfrentarnos. Las administraciones públicas

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23 En España, se han introducido cambios en la lí-nea de evitar la trampa de la prestación. En 1996 se in-trodujo una enmienda a la Ley de Seguridad Social pa-ra incentivar la aceptación de ofertas de trabajo, ya quepermite la recuperación de la pensión no contributivacuando el discapacitado ha perdido el trabajo cuyaaceptación era incompatible con dicha pensión. Dadoel corto espacio de tiempo, es un tema pendiente deinvestigación el impacto de este tipo de medida.

24 El empleo con apoyo es una forma de fomento dela participación laboral de los discapacitados que se haido expandiendo en España durante los últimos, en par-te gracias a los proyectos financiados por el programaHORIZON y al impulso de las organizaciones de disca-pacitados. Una puesta al día del empleo con apoyo enEspaña se puede encontrar en Verdugo et al. (1998) yVerdugo y Jordán de Urríes (2001).

GRÁFICO 1. DISTRIBUCIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDADESPOR GRUPOS DE EDAD

y las organizaciones de discapacitados debe-rían ir volviéndose conscientes que una eva-luación no es una mera colección de tablassobre gastos y participantes, sino un análisissistemático sobre el aumento producido enlas perspectivas de empleo de las personasque participan en los programas (y eso supo-ne seguir a los individuos después de finali-zar el programa, por ejemplo, medianteencuestas) y también tener información clarasobre el proceso de selección de los partici-pantes en las acciones y programas, ya que enmuchas ocasiones el éxito de los participan-tes a la hora de encontrar un empleo no obe-dece tanto a las bondades del programa sino aque el proceso de selección dio entrada a per-sonas especialmente motivadas para inte-grarse en el mercado de trabajo.

5. CONCLUSIONES

La estructura común creada desde laComisión Europea para fomentar las políti-cas de empleo descansa en el principio, entreotros, de la reducción de la discriminaciónexistente en el mercado de trabajo contra loscolectivos en desventaja. Este es el marco enel que debe entenderse el impulso actual dadoa las políticas de empleo dirigidas hacia laspersonas con discapacidad. Ahora bien, nodebe olvidarse que este cambio no se producea instancias únicamente de las institucioneseuropeas, sino que responde también a uncambio de sensibilidad entre los propios dis-capacitados y sus organizaciones. Ese cambioconsiste en entender que la integración socialplena sólo puede conseguirse a través de laintegración laboral de los discapacitados yuna integración en el mercado de trabajo nor-mal. Esto supone un cambio de rumbo respec-to del pasado, ya que solían primarse las polí-ticas asistenciales y de mantenimiento deingresos.

El caso español es tal vez una de las mejo-res ilustraciones de este proceso, al tiempoque muestra de forma mucho más clara el

papel desempeñado por las organizaciones dediscapacitados en el cambio de concepción delas políticas de empleo hacia los discapacita-dos.

No obstante, para diseñar una políticacoherente que satisfaga este ambicioso objeti-vo necesitamos realizar nuevos análisis sobrela participación laboral de los discapacitadosque incidan precisamente en el estudio de losmecanismos del mercado de trabajo y sus ins-tituciones. Por eso, el análisis económico (sindespreciar otras aproximaciones) puede pro-porcionar información muy relevante para eldiseño de tal política. En concreto, el análisiseconómico del mercado de trabajo puede serfructífero para delimitar el tamaño del colec-tivo beneficiario (en torno al 5 por cien de lapoblación) y los problemas laborales másrelevantes del mismo. Así hemos detectadoque parece ser la inactividad, la falta de par-ticipación, el problema más grande del colec-tivo, que está sensiblemente más envejecidoque el conjunto de la población en edad de tra-bajar y en el que predominan de forma muycontundente los niveles de estudios másbajos. También hemos visto que el mercadode trabajo de los discapacitados parece refle-jar el de la población en general, pero a unaescala «más reducida», lo cual refuerza latesis de que el principal problema es el de lainactividad, aunque no debe olvidarse quehay más desempleo en este grupo de la pobla-ción.

Con todo, queda mucho por hacer y muchopor conocer. La encuesta EDDES-1999 seconstituirá en una herramienta imprescindi-ble para conocer las cuestiones fundamenta-les que deben informar el diseño de las políti-cas españolas de empleo hacia los discapaci-tados en el futuro inmediato. Sólo con micro-datos de calidad pueden realizarse análisiseconómicos que sirvan para establecer laslíneas generales de la política de empleohacia las personas con discapacidad. La mejo-ra del diseño y de la puesta en marcha de laspolíticas de empleo hacia las personas condiscapacidad pasa necesariamente por una

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mejora sustancial de la información estadís-tica disponible sobre su participación en elmercado de trabajo y sus problemas de accesoal mismo, así como por la realización de másy mejores evaluaciones de las políticas deempleo hacia este colectivo.

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ANEXO 1: LAS ACTIVIDADES QUE DETERMINAN LA DISCAPACIDAD EN LAENCUESTA SOBRE DISCAPACIDADES, DEFICIENCIAS Y ESTADO DE SALUD DE 1999

Las actividades (para personas con 6 y más años) a las que hace mención la definición de dis-capacidad de esta encuesta son las siguientes:

— Ver, que incluye las discapacidades para recibir cualquier imagen, para tareas visualesde conjunto y para tareas visuales de detalle.

— Oír, que incluye las discapacidades para recibir cualquier sonido, para audición de soni-dos fuertes y para escuchar el habla.

— Comunicarse, la cual agrupa a las personas con dificultades graves o importantes paraformular y entender mensajes verbales y no verbales.

— Aprender (en el sentido de adquirir conocimientos a través de instrucciones o de la pro-pia experiencia), aplicar conocimientos y entender y ejecutar órdenes y tareas.

— Desplazarse, que se refiere a: cambios y mantenimiento de las diversas posiciones delcuerpo; levantarse, acostarse, permanecer de pie o sentado; y desplazarse dentro delhogar.

— Utilizar brazos y manos, que incluye: trasladar o transportar objetos no muy pesados;utilizar utensilios y herramientas; y manipular objetos con manos y dedos.

— Desplazarse fuera del hogar: deambular sin medio de transporte; desplazarse en trans-portes públicos; y conducir vehículo propio.

— Cuidarse de sí mismo, que incluye: asearse solo (lavarse y cuidarse de su aspecto); con-trol de las necesidades y utilizar solo el servicio; vestirse, desvestirse y arreglarse; ycomer y beber.

— Realizar las tareas del hogar, que agrupa: cuidarse de las compras y del control de lossuministros y servicios; cuidarse de las comidas; cuidarse de la limpieza y el planchadode la ropa; cuidarse de la limpieza y mantenimiento de la casa; cuidarse del bienestar delos demás miembros de la familia

— Relación con otras personas, que se refiere a personas con graves o importantes dificul-tades en las interacciones personales, bien en la familia o fuera de ella (separando lasrelaciones de amistad de las que hacen referencia a compañeros, jefes o subordinados).

Para los menores de 6 años se usa una clasificación distinta y que no hace mención de la dis-capacidad sino de la limitación, porque existen problemas para detectar las discapacidadespropiamente dichas en esas edades.

Esta información se ha extraído de la Metodología de la Encuesta sobre Discapacidades,Deficiencias y Estado de Salud de 1999, documento accesible en la página web del InstitutoNacional de Estadística: http://www.ine.es.

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ANEXO 2. PENSIONES RELACIONADAS CON LA DISCAPACIDAD EN LOSREGISTROS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Hay tres grupos:

— Pensiones no contributivas.

— Pensiones de la LISMI (Ley de Integración Social del Minusválido)

El primer grupo comprende pensiones recibidas por trabajadores que, tras un tratamientomédico, sufren limitaciones permanentes y objetivas que disminuyen su capacidad para tra-bajar. Desde noviembre de 1997 estas pensiones pueden ser percibidas únicamente por meno-res de 65 años. Por encima de dicha edad se pasa a percibir la pensión de jubilación. Existencuatro tipos de invalidez permanente: parcial, total, absoluta y gran invalidez. La clasifica-ción depende del grado de discapacidad evaluado por un equipo médico de expertos. Sólo lascategorías de invalidez permanente absoluta y gran invalidez son legalmente incompatiblescon tener un empleo. La invalidez permanente total se refiere a una incapacidad para des-empeñar la ocupación actual del trabajador, pero no excluye la posibilidad de trabajar enotras ocupaciones. Por tanto, esta pensión es compatible con la percepción de salarios. Lainvalidez permanente parcial se refiere a limitaciones que afectan al desempeño óptimo delpuesto de trabajo pero afecta a otros puestos. En este caso, la pensión trata de ser sólo un com-plemento de ingresos, ya que el equipo médico evalúa que el individuo sólo está parcialmen-te afectado en su capacidad para trabajar.

Las pensiones no contributivas son percibidas por personas que no contribuyeron la canti-dad mínima necesaria para percibir un pensión contributiva. Uno de los tipos de pensión nocontributiva es la de invalidez. Los requisitos para ser beneficiario de una pensión no contri-butiva de invalidez son:

— Tener entre 18 y 65 años.

— Ser residente en España.

— Estar afectado por un grado de discapacidad igual o superior al 65 por ciento (porcenta-je evaluado por los equipos médicos expertos de la Administración).

— Tener unos ingresos totales inferiores a los de la pensión.

Así pues, la pensión no contributiva de invalidez está sujeta a la demostración del estado denecesidad (es una pensión means-tested)

Las pensiones de la LISMI son pensiones complementarias creadas por dicha ley en 1982.Estas pensiones tenían como finalidad atender las necesidades especiales del colectivo talescomo rehabilitación, apoyo de una tercera persona, costes de transporte, etc. Estas pensionesson compatibles con un empleo y debe demostrarse su necesidad (son means-tested): sólo losindividuos con ingresos totales por debajo del 70 por ciento del salario mínimo puede solicitareste tipo de pensiones. En diciembre de 1990, la normativa legal de las pensiones LISMI fuealterada de forma sustancial y muchos de sus beneficiarios fueron transferidos a la pensiónno contributiva de invalidez. Sin embargo, otras personas permanecieron en el antiguo siste-ma porque habrían perdido parte de sus ingresos si se les hubiera pasado a la mencionadapensión. Es este grupo el que aparece hoy en día en las estadísticas que aparecen en las publi-caciones del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Un trabajo actualizado donde se expone la normativa sobre la incapacidad permanente esRoqueta (2000).

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RESUMEN: En este artículo, se realiza una revisión de los principales aspectos relacionados con la parti-cipación de las personas con discapacidad en el mercado de trabajo español. Se repasan lasdefiniciones estadísticas de discapacidad, mostrando que el tamaño del colectivo en edad detrabajar está en torno al 5 por cien de la población. Se presenta información sobre el grado departicipación laboral de este grupo, con lo que se aprecia que está afectado más por un proble-ma de actividad que de desempleo. Finalmente, se revisan las políticas de mercado de trabajoque se han venido implementando en los últimos 20 años, destacando el reciente impulso dadoa estas políticas tratando de promover la actividad de las personas con discapacidad comoprincipal medio de integración social.