1. LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA ELECTORAL DE 1993

JAVIER SANTIAGO CASTILLO UAM-lztapalapa

Las reformas constitucionales en materia electoral han atraído poco la atención de los investigado-res, la cual, fundamentalmente, ha estado centra-

da en las modificaciones a leyes secundarias. Esto, a mi manera de ver, ha sido una insuficiencia, pues las líneas generales del sentido de la ley secundaria se en-cuentran en la Constitución. Aunque vale la pena men-cionar que muchas veces los cambios a las leyes electora-les van más allá del sentido señalado por la Carta Magna.

En este trabajo abordaré, en primer lugar, las pro-puestas de reformas a la Constitución presentadas por los partidos políticos; posteriormente revisaré las coin-cidencias principales, y, por último, concluiré haciendo una valoración de las reformas aprobadas.

Es importante mencionar los sucesos que fueron de-finiendo el ritmo de la modificación a la legislación en materia electoral, pues de esa manera podremos perca-tarnos de que su velocidad o lentitud se definió en fun-ción de decisiones del poder ejecutivo en las que los par-tidos políticos tuvieron una mínima o nula incidencia.

Desde el mismo momento de aprobación de las refor-mas constitucionales en materia electoral de 1989 y del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-torales (Cofipe) en 1990, se señaló que esas modificacio-nes eran insuficientes; pero sólo en noviembre de 1992, cuando Carlos Salinas de Gortari expresó en el informe presidencial la necesidad de reformarlo, se inició real-mente el proceso para modificar la legislación electoral. En esa fecha, Salinas dijo:

... propongo que avancemos en tres aspectos fun-damentales de la reforma política: hacer transpa-rente el origen del financiamiento de los partidos; poner topes a los costos de las campañas electora-les, y trabajar en tomo a los medios de comunica-ción y a los procedimientos que garanticen avan-ces e imparcialidad de los procesos electorales[···1

• El diálogo maduro de todas las fuerzas políticas construirá los consensos que requiere la grandeza y prosperidad de la nación [IV Informe, p. XI1·

El 21 de diciembre de ese año se instaló la Comisión Plural de la Cámara de Diputados con la participación

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de representantes de todos los partidos, con el objetivo de conocer y dictaminar sobre las propuestas de refor-ma electoral.

El Instituto Federal Electoral (IFE) publicó el 17 de marzo de 1993 su acuerdo de convocar a un Foro para la Reforma Electoral con los temas: 1) el régimen de parti-dos y las condiciones de competencia electoral; 2) la consolidación de las instituciones y qe los procedimten· tos electorales, y 3) el desarrollo democrático en México. Dicho foro se efectuó del 26 de marzo al 30 de ｾ｢ｾｩ＠ ellFE entregó los resultados del rntsmo a la ＼［ＺｯＮｮｕｾｩﾡｴ＠ ¡¡>lural el20 de mayo. El periodo extraordinario de sesiones. del Congreso de la Unión para realizar las modificaciones a la legislación electoral se realizó del 16 de agosto al 22 septiembre de 1993.

LAS PROPUESTAS DE LOS PARTIDOS SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

Los partidos políticos que presentaron propuestas de reformas a la Constitución fueron ell'Ro, eII'AN, e1I'FCRN, el PRI y, en menor medida, el P!'S.

El Partido de la Revolución Democrática presentó lIna iniciativa de reformas a la Constitución desde el mes de julio de 1992. Cabe mencionar que esta propuesta fue la más completa de las presentadas, porque no sólo plan-teóla modificación de diversos artículos sino la creación de un nuevo título en la Constitución, el octavo: "Del sistema electoral" .

Para la integración de la Cámara de Diputados, la propuesta mantenía el sistema mixto, pero modificab<l el número de diputados elegidos por los principios de mayoría relativa yderepresentación proporcional, paro que fueran 250 los diputados elegidos por cada uno de dichos principios, en sustitución de los 300 de mayoría relativa y de los 200 de representación proporcional.

El argumento utilizado para rechazar el sistema vi-gente fue:

... está claro que el sistema mixto con dominante mayoritario, asociado con la cláusula de gober-

Javier Santiago Castillo

nabilidad, constituye una disposición antidemo-crática y hace prevalecer un desequilibrio entre las fuerzas políticas del país, con el propósito de eter-nizar a un partido en los cargos públicos [Reforma, p.28].

La propuesta del PRD buscaba eliminar la cláusula de gobemabilidad, manteniendo un sistema de represen-tación mixto, pero con total equilibrio, entre los sistemas de elección por mayoría y de representación propor-cionaL

La opinión del PRD sobre la integración de la Cámara de Senadores fue que todos sus miembros fuesen elegi-dos por el sistema de representación proporcional; que se integrara con seis por cada entidad federativa, y que se mantuviera la elección por mitades. La asignación de los senadores se haría por 33% de la votación o resto mayor. "Por medio de esta fórmula se [mantendría] el equilibrio en el número de representantes de las entida-des federativas, y a la vez responde a las características de pluralidad del país" (Reforma, p. 30).

Otro cambio sugerido fue la creación del Registro Nacional Ciudadano, para lo cual fue elaborada una propuesta de ley del Registro Nacional Ciudadano, el cual tendría como fin proporcionar la "cédula de iden-tidad ciudadana", que a su vez sería utilizada como identificación para poder votar. En tal sentido, se solici-taba la modificación de los artículos constitucionales 34 y 35 Y la adición de una fracción (la IT) al nuevo artículo 136 de la propuesta perredista.

Para incluir el derecho de voto de los mexicanos en el extranjero para la elección presidencial, se argumenta-ba que "debe tomarse en cuenta que el cambio de residencia ha sido, la mayor parte de las veces, por la escasez de fuentes de empleo y la búsqueda de mejores condiciones de vida, que no les son garantizadas en nuestro país" (Reforma, p. 31); en este caso, se propuso reformar el artículo 36 constitucional.

Se planteó modificar el artículo 108 con el objeto de establecer la responsabilidad del "presidente de la re-pública por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales, incluidos, por supuesto, los ordena-mientos electorales" (Reforma, p. 32).

En relación con el uso de los medios de comunicación en actividades políticas, se sugirió una adición al ar-tículo 6° que estableciese el deber de los concesionados del espacio aéreo para la operación de los medios de comunicación electrónica de informar objetiva e im-parcialmente sDbre los procesos electorales y de abste-nerse de utilizar estos medios para hacer proselitismo político (Reforma, p. 39).

Se [éstablecía] en favDr de los partidos políticos el derecho de contar con tiempo de radio y televi-sión, en igualdad de condiciones. Ningún partido político ni cualquier otra persona física o moral (podría) contratar tiempo en los medios electróni-cos de comunicación con fines de propaganda electoral o política, este derecho estaría reservado al Consejo Federal Electoral [para distribuirlo equi-tativamente entre los partidos políticos].

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La formulación en tomo a la organización de las elecciones establecía que "habrá un organismo público, autónomo e independiente encargado de los procesos electorales", en los términos de los artículos 41 y 49 constitucionales. En el nuevo artículo 136 se asentaban las bases de su integración y atribuciones. Vale la pena resaltar que la propuesta planteó que el organismo electoral fuese integrado por un consejero por cada partido político y por consejeros ciudadanos cuyo nú-mero sería siempre superior en tres a los representantes

de los partidos. Otra propuesta consistió en modificar el mecanismo

de elección de los consejeros ciudadanos, los cuales serían designados por las dos terceras partes de los diputados presentes en la votación y podrían ser pro-puestos por los mismos diputados federa les.

En lo referente a la justicia electoral, se proponía la creación de un Tribunal Superior Electoral de la Federa-ción y de tribunales colegiados electorales. Lo esencial en este caso es que se crearía un tribunal de segunda ins-tancia, que sería de plena jurisdicción. El mecanismo de elección de los magistrados del tribunal sería el mismo que el de los consejeros ciudadanos.

La calificación de las elecciones de d iputados y sena-dores se trasladaría al Tribunal Electora l, el cual dicta-minaría de oficio sobre la elegilibilidad de los candida-tos y la legalidad de todas las constancias de mayoría. La declaratoria de validez de la elección la haría el orgarusmo electoral. Para la calificación de la elección de presidente de la república, se mantenía el procedi-miento actual-la Cámara de Diputados se convierte en Colegio Electoral.

El PRD también propuso la modificación del artículo 123 constitucional, con el objetivo de establecer la pro-hibición de afiliación colectiva a los partidos políticos, y de que las organizaciones -de cualquier tip<r- se pronuncien por algún candidato.

Por último, el PRO incluyó en su propuesta el estable-cimiento del referéndum en caso de reforma de los preceptos constitucionales que se refieren a las garan-tías individuales, los principios políticos básicos y,as bases en que se sustenta la Federación.

El Partido Acción Nacional propuso la modificación del articulo 41 para señalar que la ley establecería los mecanismos para regular la obtención de recursos ma-teriales y financieros, así como los límites a sus gastos de campaña.

La propuesta contempla la existencia de un Tribunal Federal de Elecciones, de plena jurisdicción, integrado en su sala central por cinco ministro de la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación, y las salas regionales, por tres magistrados del poder judicial designados por la mayo-ría de votos de los tres partidos políticos nacionales que hubiesen obtenido mayor votación en la elección ante-rior. La duración del encargo de los ministros y magis- , trados sería de una elección, pudiendo ser reelegidos.

En el caso del procedimiento de elección de los con-sejeros magistrados, de no alcanzar los votos de las dos , terceras partes para ser elegidos en la primera votación, el ejecutivo tendría que hacer nuevas propuestas -y no, como ahora se establece, que son designados por insaculación. '!.

,.

Propuso que los partidos políticos, para tener dere-cho a la asignación de diputados de representación proporcional, deberían obtener "3% del total de la vota-ción emitida para la listas regionales" ("Propuestas ... ", p.6).

Para la integración de la Cámara de Senadores, plan-teó que fueran tres senadores por entidad.

Dos senadores serán elegidos en votación directa por el principios de mayoría relativa, y el otro se-nador será quien obtenga la primera minoría en la votación respectiva. Los primeros se renovarán por mitad cada tres años y los de primera minoría sólo en la elección en que corresponda la renova-ción del titular del poder ejecutivo" [Propuestas ... , p.6J.

Para la calificación de las elecciones, propuso, en el artículo 60, que fuera realizada por "organismo público conforme lo establezca la ley, y en caso de impugnación por un tribunal federal de elecciones". La modificación del artículo 82 eliminaba el requisito de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento.

Por último, sugirió la modificación del artículo 102, apartado B, que establece las atribuciones de las comi-siones de derechos humanos, para que esos organismos

sí tuvieran competencia "en el ámbito general de los derechos políticos de los ciudadanos", manteniéndose la restricción de intervenir en el "desarrollo y califica-ción de los procesos estrictamente electorales".

El Partido de/ FrenteCardenista de Reconstrucción Nacio­"al propuso la modificación o adición a 19 artículos, muchas de ellas de detalle; por este motivo, haré la exposición de las propuestas siguiendo los títulos que contiene la Constitución, pero dejaré fuera del análisis las referentes al Distrito Federal.

En el título de las "Garantías individuales", propuso

la modificación del artículo 6°, para que los medios de comunicación asumieran la libre expresión de las ideas.

El 90 lo modificaban con el objetivo de que se garanti-zara expresamente el derecho a protestar públicamente contra alguna autoridad y prohibiera la pertenencia for-zosa de los ciudadanos a partidos políticos si esocontra-venía sus "creencias políticas, religiosas o de cualquier

índole". También se establecía en él la prohibición de represalias contra los ciudadanos que se negaran a participaren algún acto promovido por la organización social O partido político al que perteneciese. Sugirió el otorgamiento de la ciudadanía a los 16 años de edad.

En el título segundo planteó la modificación del artícul041, para que "los partidos políticos (sean) agru-paciones autónomas del poder público", y la prohibi-ción de los poderes federales y locales de intervenir "en la vida interna de las organizaciones políticas naciona-les, regionales o municipales, con el fin de imponer una forma de pensamiento o de acción definidas". También se prohibía a los partidos hacer uso de los recursos pú-blicos, salvo los autorizados por la ley ("Iniciativa ... ", p.24).

En el título tercero propuso modificaciones a los artículos 54, 55, 56 Y 60. Los tres primeros se refieren a la integración de las cámaras de diputados y senadores.

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Las reformas constitllcionales en materia electoral de J 993

Con respecto a la primera propone la modificación del sistema de integración, para que la distribución de las diputaciones de representación proporcional se hicie-ran en relación con la votación obtenida. Sólo en el caso

---€xcepcional- de que un partido obtuviera una pro-porción mayor de constancias de mayoría que su por-centaje de votos, no participaría en el reparto. Ningún partido podría tener más de 70% de los integrantes de la Cámara de Diputados, independientemente del por-centaje de votos que hubiera obtenido.

Para el caso de la Cámara de Senadores, la propuesta fue aumentar el número de integrantes a 128: 64 de mayoría relativa y los restantes de representación pro-porcional, que se asignarían a los partidos que hubiesen obtenido más de l.5% de la votación emitida en una sola circunscripción plurinominal. Ningún partido político podría tener mayor proporción de curules que su por-centaje de votos. "Ningún partido tendrá derecho a que le sean reconocidos más de 90 senadores que represen-

tan 70% de la integración total de la Cámara, aun cuando hubiese obtenido un porcentaje de votos supe-rior." ("Iniciativa ... ", p. 29).

La calificación de las elecciones de diputados y sena-dores la realizaría el Tribunal Federal Electoral. En los estados, la calificación la realizarían los tribunales esta-tales electorales. Se establecía el recurso de revisión de las resoluciones del tribunal, pero no se mencionaba ante quién. Asimismo propuso dar derecho de iniciati-va a los ciudadanos y que los dictámenes de las inicia-tivas se realizaran durante el periodo de ｳ･ｳｩｯｮ･ｾ＠ en el cual fueron presentados.

Este partido también planteó modificar el artículo 82 para establecer el requisito de que los candidatos presi-denciales deben haber residido en el país durante los seis años previos a la elección, así como haber sido candidatos a algún puesto de elección popular.

Según la propuesta de este partido, en caso de auseJl-

cia absoluta del presidente de la república durante el primer año de gobierno (y no durante dos, como esta-blece la ley vigente), sería nombrado un presidente interino por el procedimiento establecido en el artícu-lo 84 constitucional.

La propuesta de modificación del artícul089contem-piaba que el ejecutivo propusiera al Congreso el nom-bramiento de los secretarios de despacho, y la facultad del Congreso de nombrarlos. (art. 73, XXXI).

En lo referente a la responsabilidad oficial del presi-dente de la república, proponía la modificación de los artículos 108,110 Y 111, con el objeto de que pudiera ser juzgado durante el tiempo de su encargo por "violación flagrante de las garantías individuales y de la autono-mía de los otros poderes de la Unión; usurpación de funciones" y sometido a juicio político, junto con los secretarios de despacho, "hasta ocho años posteriores al ejercicio de su cargo".

Por último, sugería el establecimiento del referén-dum en caso de reformas a la Constitución, el cual po-dría ser solicitado por una tercera parte de los integran-tes de las cámaras.

El Partido Pop"lar Socialista hizo propuestas menos precisas, que fueron: la desaparición de la cláusula de gobernabilidad y del principio de mayoría relativa, el

Javier Santiago Castillo

establecimiento de la reelección ininterrumpida de los diputados, la afiliación individual a los partidos, el ple-biscito y el referéndum.

El Partido Revolucionario Institucional entregó su pri-mera propuesta formal de modificaciones a la Constitu-ción por este partido fue entregada a los demás parti-dos el 3 de agosto de 1993; la segunda, ellO del mismo mes, en la que ya precisaba las reformas y a<,iciones por artículo, incluyendo el transitorio para la entrada en vigor de la reforma al artículo 82.

El primer aspecto expuesto fue el del Tribunal Fede-ral Electoral, que sería integrado con la participación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. El tribunal sería de plena jurisdicción y tendría una segunda ins-tancia integrada por cuatro miembros de la judicatura federal y presidida por el presidente del tribunal. Los miembros de la sala de segunda instancia serían elegi-dos por el voto de las dos terceras partes de los miem-bros de la Cámara de Diputados presentes en la sesión, a propuesta de la Suprema Corte de Justicia de la Nación .

En relación con los requisitos para ser consejeros magistrados o magistrados, la propuesta priista reitera lo establecido en el artículo 41 constitucional: dichos requisi tos no podrán ser menores de los que señala la Constitución para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El otro tema importante fue el de la fórmula para la asignación de los diputados de representación propor-cional. Se mantenía la cifra de 1.5% de la votación como el mínimo para que fu eran otorgados a los partidos diputaciones de representación proporcional, y se pro-puso que ningún partido político pudiera tener más de 63% del total de curules de la Cámara de Diputados: "ningún partido político que haya obtenido 60% o me-nos de la votación nacional emitida podrá contar con más de 60% del total de las curules de la cámara por ambos principios" ("Propuesta ... ", p. 4); cuando un partido hubiera obtenido más de 60% de la votación, tendría derecho a que se le asignaran los necesarios para que su porcentaje de votación correspondiera a la pro-porción de curules, pero sin rebasar 63% del total de la Cá mara de Diputados.

Para la integración de la Cámara de Senadores, se sugirió que fuesen cuatro por entidad federativa: tres elegidos por el principio d e mayoría relativa y uno asignado al partido que obtuviera el segundo lugar en la votación. Los partidos deberían registrar fórmulas de tres candidatos. La elecc ión de todos los senadores se rea li zaría cada seis años.

Se propuso qu e la cali ficación de las elecciones de diputados y senadores las hiciera el organismo electoral en sus iI)stancias distritales y locales. Sus resoluciones pod rían ser impugnadas ante el tribunal. La calificación d e las elecciones quedó como facultad de la Cámara de Diputados convertida en Colegio Electoral.

Por último, se planteó que se asentara en la Consti-tución:

.. .los partidos políticos nacionales deberán contar, en forma equitativa, con un mínimo de elemen-tos para sus actividades tendientes a la obtención

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del sufragio popular. Asimismo, la ley ｴＵｴＮｾｉＬｷﾷ＠rá las reglas a que se sujetarán el financi.mi,'ol,' de los partidos políticos y los gastos de sus ';'lm·

pañas .. .

COINCIDENCIAS

El resultado de la reforma a la legislación electorol P<' dría hacemos suponer la existencia de una po!¡riza.¡,·lll en las propuestas de los diferentes partidos; pero ni':,> así. Las coincidencias iniciales entre ellos, en ＮｬｾｵｮｯＬ＠casos no son menores; por el momento, sólo mencieru-

remos los puntos en que convergieron los diferenb partidos:

1. Voto de los mexicanos en el extranj"o: coincidieron,-l PRD, el PARM y el PPS.

2. Afiliación individual de los cilldadanos a lo, .,,,ti;I$ ." prohibición de afiliación corporat iva: coincidieron el Pl. \ ｾ ｾ＠ .

3. Cámara de Diputados: el PRO, el PFCRN, el r .,"" y ti . " eran partidarios de modificar la cláusula de gobemo'iII-dad . El PARM Y el PPS proponían la representación ,. .... porciona!. La propuesta del PRD se aproximó. l • • e éstos, pues el resultado de la suya era ｲ･｡ｬｭｾｮｴ･＠ Iocr-la representación proporcional, con un sistema mixte pero equilibrado.

4. Cámara de Senadores: el PR1, el PAN, el PRO v ti 'FOIl eran partidarios de algún tipo de represent"ción p" porcional, pero con diferentes fórmulas . El ｐａｾ＠ propuso 3 senadores, 2 de mayoría y 1 para la primera minorí.; el PRO, 4 senadores de representación proporcionol ｰｬｾ＠na fue su última propuesta, que difiere de la inici.l; ti PFCRN planteó aumentar el número de miembros .01 Senado a 128 -64 por cada principio de elección-; su renovación cada seis años y que ningún part ido ーｵ､ｩｾ＠se tener más de 90 senadores. El P1'5 propu>o l. des¡- . parición del Senado.

5. Organismo electoral: el PRO y el PrcRN compartieron el punto de vista de que los consejeros maglStrad., debían ser designados a propuesta de los miembros .t la Cámara de Diputados, pero discreparon en el proce-dimiento de designación. El PRO sostuvo que debían ser elegidos por esa misma cámara, y el PfCRr< afirmó que su designación debía hacerse por insaculación.

6. Tribunal: el PRI, el PAN, el PARM y el PRocompartierln la idea de creación de una segunda instancia, p<'ro difi-rieron con respecto al mecanismo para su integración.

7. Calificación electoral: el PFCRN y el PRO coincid ieron en que la realizara el Tribunal Electoral. El PRI Y el 1'''' es-tuvieron ､ｾ＠ acuerdo en el fondo, en que la calificación lo efectuara el organismo electoral: en el caso del I'RI, les órganos electorales correspondientes, y en el del I'A",

"un organismo público conforme al procedimiento que establezca la ley, y en caso de impugnación, por un tribunal federal de elecciones". La propuesta del PAN

fue realizada el 15 de junio y la del rRIl'1 3 dl' ago,lo. 8. Cláusula de gobernabilidad: coincidieron en modifi-

carla el PR1, el PAN y el PARM. 9. Requisitos para ser presidente: el PRl y el PAN estuvi.-

ron de acuerdo en modificar el artículo 82, fracción 1, con el fin de que ser hijo de padres mexicanos por naci-

miento no fuera requisito para aspirar a ser presidente de la república . La propuesta irucial fue del PAN.

EL RESULTADO DE LA REFORMA

Las propuestas de los partidos reseñadas en el primer apartado son las últimas que realizaron de manera formal. Existen algunas otras que presentaron el PARM o diputados de manera individual --<como Pablo Emilio Madero-, pero su relevancia enel debate fue menor. La que sí merece una mención aparte -pues en ella se va a fundamentar la reforma constitucional- es la presen-tada el16 de agosto por legisladores del Partido Revo-lucionario Institucional, del Partido Acción Nacional y del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana.

En lo sustancial, la mencionada propuesta fue la hecha ellO de agosto por el PRi, que modificaba los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74, 82, Y IDO. El procedimiento más adecuado para analizarestas reformas constitucio-naleses temático, y correlacionando losartículoscorres-

pondientes. Los temas son los siguientes: Financiamiento: se adicionó al artículo 41 que "la ley

establecerá las reglas a que se sujetarán el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales". Este precepto tiene un carácter no sólo general, sino vago, pues no se establece, aunque sea de manera gené-rica, que dicho financiamiento buscaría evitar que los partidos fueran favorecidos por grupos de interés. La consecuencia fue que la ley reglamentaria estableció una regulación tan laxa -<en lo referente a los límites de las aportaciones económicas a los partidos-- que da lo mismo la existencia o no de este precepto constitucional.

Es difícil encontrar el sentido jurídico de elevar a rango constitucional el derecho de los partidos al finan-ciamiento. La conclusión que deducimos es de carácter propagandístico, como un medio para contrarrestar la irritación de amplios sectores de la sociedad mexicana por el excesivo gasto de las campañas electorales de los candidatos a gobernadores del PRi durante los años de 1992 Y 1993.

Tribunal Elecloral y medios de impugnación: se modificó el artículo 41 para establecer la plena jurisdicción del Tribunal Federal Electoral, y una sala de segunda ins-tancia integrada por el presidente del tribunal y por cuatro miembros de la judicatura federal, que funciona-rá únicamente para cada proceso electoral. Los inte-grantes de la judicatura son propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y elegidos por las dos terceras partes de los diputados presentes, "si no se alcanza dicha mayoría, se presentarán nuevas propues-

tas para tal efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzara la votación requerida, procederá la cámara a

elegirlos de entre todos los propuestos, por mayoría simple de los diputados propuestos" (art. 60).

Las resoluciones de las salas del tribunal

... exclusivamente podrán ser revisadas por la sala

de segunda instancia del Tribunal Federal Electo-ral, mediante el recurso que los partidos políticos podrán interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados por los que se pueda mo-

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Las reformas constitllcionales eH materia electoral de 1993

dificarel resultado de la elección. Los fallosde esta sala serán definitivos e inatacables [art. 60J.

En el caso de los medios de impugnación, se estable-ció la "definitividad de las distintas etapas de los proce-sos electorales y [la garantíaJ que los actos y resolucio-nes se sujeten invariablemente al principio de legali-dad". "En materia electoral, la interposición de los recursos no producirá, en ningún caso, efectos suspen-sivos del acto o resolución impugnado" (art. 41 ).

Es correcta la existencia de un tribunal de segunda instancia y que sea de plena jurisdicción. En general, ju-rídicamente la reforma es positiva en este aspecto, aun-

que debió haber incluido, por la importancia que revis-ten los procesos electorales, que, por parte del poder judicial, la integrarían sólo magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Por otro lado, la creación de la sala de segunda ins-tancia tiene dos puntos negros, más relacionados con inconvenientes políticos que legales, debido al predo-minio del titular del ejecutivo sobre los poderes legisla-tivo y judicial: el primero es el mecanismo de integra-ción, pues el presidente del tribunal -que es elegido entre los propuestos por el poder ejecutivo- a su vez preside la sala de segunda instancia. El segundo, que la mayoría de sus miembros pertenezcan al poder judi-cial; en este caso, sin siquiera garantizar que sean exclu-sivamente magistrados de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En este artículo también se norma que el Tribunal Federal Electoral resolverá "las diferencias laborales que se presenten con las autoridades electorales estable-cidas por este mismo artículo". Este precepto viola los derechos de los trabajadores asentados en la misma Constitución, la cual establece que no habrá tribunales especiales. Los asuntos de carácter laboral deben ser tratados y resueltos por tribunales de trabajo.

Por otra parte, se modificóel artículo 100, con el fin de otorgar licencias de manera automática a Jos ministros de la Suprema Corte de Justicia, para el caso de que fueran ellos los propuestos para formar parte de la sala de segunda instancia del Tribunal Federal Electoral.

Integración de la Cámara de Diputados: el artícuJo 54 se modificó en los términos de la propuesta inicial hecha por el PRi -posteriormente respaldada por el PAN y eJ PARM-, según la cual ningún partido podrá tener más de 63% (315 curules) de los miembros de la Cámara, de manera que tampoco ningún partido podrá reformar por sí solo la Constitución. También establece que a ningún partido que haya obtenido 60% o menos de la votación nacional emitida le serán asignados por an1-

bos principios más de 60% de las curules, y deja a la ley reglamentaria la fórmulas de asignación.

Ante la publicidad que se hizo de la reforma del artículo anterior -<en el sentido de que la cláusula de gobernabilidad había desaparecido-, es preciso hacer una precisión conceptual: la esencia de la cláusula de gobernabilidad es que deja abierta la posibilidad de sobrerrepresentación del partido que obtenga la mayo-ría de la votación, aunque sea la minoría más grande.

El cambio sufrido por este artículo sólo fue de forma, porque la posibilidad de sobrerrepresentación persis-

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te. Aunque es pertinente dejar claro que queda recor-tada, pues dicha posibilidad de sobrerrepresentación sólo se da en dos casos:

1) Según la fracción VI, ningún partido que haya obtenido "60% o menos de la votación nacional emitida podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios". Esta regla deja abierta la posibilidad de que partidos que obtengan menos de 60% de la votación puedan obtener hasta 60% de las diputaciones. El meca-nismo concreto quedó establecido en las reformas reali-zadas a los artículos 12 a 18 del Cofipe.

2) y la fracción IV establece que "en ningún caso un partido político podrá contar con más de 315 diputados por ambos principios". Si relacionamos esta norma con lo establecido en la fracción VI, se deduce que un partido que obtenga una votación menor o igual a 63%, pero superior a 60%, tendrá la posibilidad de alcanzar 63% de las curules de la Cámara de Diputados.

Por último, el artículo 5' transitorio de la reforma se refiere a que la realización de las elecciones de 1994 se efectuará de acuerdo con la distribución existente de distritos electorales, pero que para las elecciones de 1997 se hará una nueva distribución, tomando en cuen-ta el censo de población de 1990.

Los cambios en el tiempo de duración del encargo de los senadores y diputados tienen que ver con una refor-ma constitucional previa de los artículos 65 y 66 (publi-cada también en el Diario Oficial el 3 de septiembre de 1993), con respecto a las fechas de la realización y duración de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión, que serán: el primer periodo, del 1 de septiembre hasta ellS de diciembre, excepto en el primer año de gestión del ejecutivo, cuando podrá prolongarse hasta el 31 de diciembre; y el segundo periodo, del 15 de marzo hasta el 30 de abril.

La integración del Senado: la iniciativa de reforma al artículo 56 quedó dictaminada en los términos de la propuesta hecha por el PRI para que se asignaran 4 se-nadores a cada estado: 3 elegidos por el sistema de mayoría relativa y 1 asignado al partido que ocupe, por sí mismo, el segundo lugar en la votación. Los partidos tendrán que registrar fórmulas de tres candidatos por entidad. La elección de la totalidad de los senadores se hará cada seis años. De esta manera se. suprimió la renovación por mitades, cada tres años, de la Cámara de Senadores.

El PPS, el PFCRN y el PRO hicieron críticas a diferentes aspectos del dictamen. Los dos primeros coincidieron en criticar la fórmula de asignación de senadores; el PFCRN, en particular, centró su crítica en este aspecto, porque fortalecía el bipartidismo.

Para regular la elección de los senadores en 1994, fue necesarió incluir un artículo transitorio, e13Q

, con el fin de que la Cámara Alta quedara integrada por 4 legisla-dores por entidad federativa a partir de 1994. De modo que en estos comicios se elegirán 3 senadores, a los cuales se sumará 1 elegido en 1991 y que concluye su mandato en 1997. Para ello cada partido presentará dos fórmulas de candidatos: el partido que obtenga la ma-yoría simple de votos obtendrá 2 escaños, y el que ocupe el segundo lugar, 1, el cual será ocupado por la primera fórmula de su planilla. En 1997, para sustituir al senador

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que termina su periodo, se elegirá un senador electo por mayoría, el cual estará en su cargo únicamente tres años. De esta manera, a partir del año 2000, la elección de los senadores se realizará como lo establece la refor-ma constitucional aprobada.

La fórmula aprobada para la renovación de la Cáma-ra de Senadores tiene una contradicción. Por un lado, da presencia en el Senado a los partidos de oposición, reconociendo así la pluralidad política existente en las entidades del país. Por otra parte, la asignación del senador de la primera minoría no tiene relación directa con la cuantía de la votación obtenida por los partidos que ocupan el segundo lugar. La relación entre el por-centaje de votos necesarios para que un partido acceda a la senaduría de la primera minoría variará enorme-

mente, dependiendo de la entidad de que se trate. En muchos casos, la diferencia entre la votación del partido que alcance la mayoría y la votación de la primera minoría será significativa.

Otro aspecto que vale la pena comentar es que la renovación por mitades del Senadode la república tenía la virtud -reconocida por muchos-, de permitir la permanencia de legisladores con experiencia y contri-buir a acercamos a la existencia de independencia de una parte del poder legislativo, porque en la elección de la mitad del Senado no habría tenido ingerencia el titular del poder ejecutivo.

Calificación de las elecciones: se modificaron los artícu-los 60 y 74, con el fin de establecer que la calificación de las elecciones será realizada ahora por los consejos distritales y locales, y por el tribunal, en caso de im-pugnación. Los consejos tendrán la facultad de otorgar la constancia de mayoría, como en el pasado reciente, y de declarar la validez de la elección.

Se argumentó que este procedimiento anulaba la autocalificación; pero deseo hacer dos consideraciones:

La primera se refiere a que el sistema de autocalifi-cación consiste, según la tradición jurídica, en la partici-

pación directa de los presuntos legisladores en la califi-cación de su propia elección. Este sistema existente en México se modificó para que la calificación la realizaran los consejos distritales y locales dellFE, y sólo en caso de impugnación participara el tribunal. El cuestionamien-to de este procedimiento de calificación de las eleccio-nes de diputados y senadores consiste en que los parti-dos políticos participan, por medio de sus representan-tes, en los consejos locales y distritales. En consecuencia, los partidos tienen una doble función: participar como partes interesadas en el proceso electoral, y posterior-mente, calificar la elección para determinar quién es el candidato ganador.

En conclusión, el sistema de calificación aprobado es un híbrido de los sistemas existentes: suprimió la autocalificación pura, pero indudablemente tiene ele-mentos de ese sistema, al participar los partidos políti-cos, que son protagonistas centrales en el proceso elec-toral, en la calificación; por otro lado, se aproxima a un sistema jurisdiccional, porque el tribunal realiza la cali-ficación en los casos impugnados.

La segunda tiene que ver con la declaración de vali-dez. Este aspecto tiene un elevado grado de compleji-dad teórico jurídico que no será posible discernir en

este espacio; pero es importante realizar algunas consi-

deraciones. En el derecho procesal electoral, no existe un criterio común para la firmeza de la declaración de validez de la elección. En algunos países, después de esta declaración, se puede realizar una impugnación; en

otros, es el último acto del proceso electoral realizado por el Colegio Electoral, ante el cual no existe recurso alguno. '

En el caso de México, no existía un cuerpo normativo general sobre los procedimientos para calificar las elec-ciones. Estas disposiciones se encontraban dispersas en la Constitución, en la ley electoral y en la ley orgáni-ca del Congreso General de los Estados Unidos Mexica-nos. Este fenómeno puede explicarse, por una parte, debido al sistema de calificación política existente en el país hasta antes de la reforma de 1993; por otro, debido al amplio margen de discrecionalidad para decidir el sen tido de la calificación por el Colegio Electoral, por la ausencia de normas específicas sobre el procedimiento de calificación electoral.

Uno de los aspectos de procedimiento que sí se encontraba regulado es la declaración de validez, que era el último acto de la calificación electoral, ante el cual

no existía la posibilidad de presentar recurso alguno. La declaración de validez como último hecho del proceso electoral en la tradición jurídica mexicana tenía un

doble sentido: jurídico y político. En el primer caso, su carácter era sólo de procedimiento, para caracterizar el

fin del proceso electoral; pero en el segundo era para dar firmeza plena a la declaración de validez de la elec-ción de los poderes públicos elegidos por voto directo.

Con la reforma del sistema de calificación, la declara-ción de validez realizada por los consejos locales y distritales puede ser impugnada ante el Tribunal Fede-ral Electoral. En consecuencia, deja de tener la firmeza que le caracterizaba en la tradición jurídica mexicana.

Por último, se mantuvo vigente la norma de que la Cámara de Diputados se transformara en Colegio Elec-toral para calificar la elección del presidente de la repú-blica; aunque queda pendiente la elaboración de la normatividad específica, que deberá incluirse en la ley orgánica del Congreso.

Requisitos para ser presidente de la república: el dictamen estableció la reforma del artículo 82, fracción 1, en el sentido de que para ser presidente de los Estados Uni-dos Mexicanos se requiere U ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos", aunque el artículo 5º transitorio establecía que esta reforma entraría en vigor hasta e131 de diciembre de 1999. En la reforma aprobada este artículo quedó como el 4° tran-sitorio.

El PRI, el PAN y el I'ARM apoyaron en general el dicta-men, pero los dos últimos partidos manifestaron su desacuerdo con el artículo SQ transitorio; finalmente,

votaron a favor en lo general. El PPS tomó corno centro de su cuestiona miento la reforma del artículo 82, porque atentaba contra el espíritu nacionalista del la Carta Magna . En este tema, el PRO tuvo una posición dividida.

En la discusión particular de esta reforma inespera-damente fue cuestionada por diputados miembros del mismo I'RI, hasta el punto de que no pudo ser aprobada en la sesión del 27 de agosto y fue regresada a las COIni-

231

Las reformas constitucionales en materia electoral de J 993

siones. Los diputados priistas inconformes con la modi-ficación de este artículo fueron llamados a la disciplina, pero se les hizo una concesión. La Comisión de Gober-nación y Puntos Constitucionales presentó nuevamente

su dictamen el1 de septiembre en los siguientes térmi-nos: "1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en

pleno goce de sus derechos; e hijo de padre o madre mexicanos, o haber residido en el país durante treinta años."

En la discusión sobre este punto, el PAN aumentó la presión, logrando modificar la propuesta priista y redu-cir el tiempo de residencia a veinte años. En lo particu-lar, votaron a favor el PARM, el PFCRN, el PAN, la mayoría

del PRI y un diputado del PRO; en contra lo hicieron el PPS y la mayoría del PRO. El sentido de la votación ejem-plifica lo polémica que fue esta reforma constitucional.

Quórum: el artículo 63 se modificó con el objeto de igualar la norma referente al quórum con el cual las cámaras deben iniciar sus actividades. Para ambas se

estableció el quórum de la mitad más uno. Con anterio-ridad, la Cámara de Senadores requería un quórum de dos tercios de sus miembros para iniciar labores.

El PRD cuestionó prácticamente todos los aspectos del dictamen, excepto el de que la cámara se convirtiera en

Colegio Electoral para calificar las elecciones de presi-dente de la república. En lo general, las reformas a la Constitución de la República fueron aprobadas por 386 votos del PRI, del PAN y del PARM, y hubo 56 votos en contra del PRO, del PPS y del PFCRN.

Notas

I Para este tema pueden verse: Sisfemas de calijicación e/cetora/,

Cuadernos de Apoyo núm. 18, Comité de Biblioteca, Cámara de Diputados. "Contencioso electoral", "Derecho electoral", "Dere-cho proceso electoral" y "Legislación electoral", en Diccionario electoral, Capel, 1989. "Calificación electoral", "Colegio electo-

ral", "Validez de Jos actos jurídicos", en Diecio /ra rio jurídico mexicano, vol. 1 y IV. " Artículo 60", en COl1stitllcióll de los Estados

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