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Le 9 août 2016
Le président
à
Monsieur le maire
Hôtel de ville
Place de la Chapelle
56340 Carnac
Dossier suivi par : Sylvie DURAND
T 02 99 59 85 53
Réf. : 2015-0060
Objet : notification du rapport d’observations définitives
P.J. : 1 rapport d’observations définitives
Lettre recommandée avec accusé de réception
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives de la chambre sur la gestion de la commune de Carnac concernant les 2011 et suivants
pour lequel, à l’expiration du délai d’un mois prévu par l’article L. 243-5 du code des juridictions
financières, la chambre n’a reçu aucune réponse écrite destinée à y être jointe.]
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de
protéger jusqu’à sa communication à votre assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à
l’ordre du jour de sa plus proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette
perspective, le rapport sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en
faisant la demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et
l’administration.
En application de l’article R. 241-18 du code des juridictions financières, je vous demande
d’informer le greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui
communiquer en temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du code
précité, le rapport d’observations est transmis au préfet ainsi qu’au directeur départemental des
finances publiques.
…/…
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L. 243-7-I du code des juridictions
financières dispose que « dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport
d'observations définitives à l'assemblée délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le
président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans
un rapport devant cette même assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations
de la chambre régionale des comptes ».
Il retient ensuite que « ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui
fait une synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par
le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action
publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en
vue de la présentation prescrite à l'article L 143-10-1 ».
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner
aux recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant des
justifications qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le
degré de mise en œuvre.
Pour le président, le président de section
Philippe VIDAL
3 rue Robert d’Arbrissel – C.S. 64231 – 35042 RENNES CEDEX – www.ccomptes.fr
NOTIFICATION FINALE
DU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
sur la gestion de la commune de Carnac
au cours des exercices 2011 et suivants
EN L’ABSENCE DE REPONSE REÇUE DANS LE DELAI LEGAL
SOMMAIRE
Rapport d’observations définitives p. 1 à 24
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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Commune de CARNAC
OBSERVATIONS DEFINITIVES DE LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE
BRETAGNE
Exercices 2011 et suivants
La chambre régionale des comptes de Bretagne a procédé, dans le cadre de son programme
de travail pour 2015, au contrôle des comptes et à l’examen de la gestion de la commune de Carnac
à compter de l’exercice 2011. Ce contrôle a été ouvert par lettre du 23 juillet 2015.
A l'issue de la séance de délibéré du 1er
février 2016, la chambre a décidé l'envoi d'un
rapport d'observations provisoires adressé le 26 février 2016 au maire de la commune actuellement
en fonctions ainsi qu’à son prédécesseur. L’extrait de ce rapport concernant le marché de maitrise
d’œuvre de la médiathèque a également été adressé au directeur du cabinet d’architectes « Atelier
Arcau » .
Après avoir examiné les réponses écrites qui lui ont été adressées, la chambre, lors de sa
séance du 13 juin 2016, a arrêté ses observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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Résumé du rapport
Carnac est une commune dont l’économie est orientée vers le tourisme. Sa population est multipliée
par dix en période estivale et 70 % des habitations sur son territoire sont des résidences secondaires.
Elle est désormais membre de la communauté de communes « Auray Quiberon Terre Atlantique »
mais son implication dans l’intercommunalité gagnerait à être approfondie dans le domaine de la
préservation de la qualité des eaux.
Les élus auront également à se saisir de la question de l’avenir de l’office de tourisme, en termes de
mutualisation des moyens, au regard de ce que prévoit la loi du 7 août 2015, dite loi NOTRe, dans
ce champ de compétences. Ces perspectives pourraient également s’étendre à la gestion du musée,
notamment en termes de mise en réseau intercommunal de locaux dédiés aux réserves et à la
restauration du patrimoine.
Si la gestion comptable reste perfectible, notamment en matière de connaissance et de valorisation
de l’actif, la situation financière de la commune n’appelle pas d’observations particulières au cours
de la période 2011-2015.
En matière de ressources humaines, la commune devra se mettre en conformité avec la législation
en vigueur sur le temps de travail.
Concernant la commande publique, la collectivité devra notamment veiller au respect des
dispositions du code des marchés relatives aux délais de notification et aux obligations de
publication. Il est rappelé que toute mission confiée à un tiers sous forme de délégation de service
ou de marchés publics doit se dérouler dans le cadre du contrat signé. L’exercice de cette mission en
dehors de la période contractuelle est susceptible de mettre en cause la responsabilité de l’autorité
délégante ou adjudicatrice.
La commune met gratuitement à la disposition de l’association gestionnaire de la base nautique des
locaux ainsi que des terrains. La redevance d’occupation devra être rétablie de telle sorte que son
montant contribue de façon substantielle aux frais de réhabilitation assumés par la commune.
L’office de tourisme joue un rôle important pour la promotion du territoire communal et son activité
économique ; il est essentiellement financé par le produit de la taxe de séjour perçue auprès des
structures hôtelières. La chambre invite la commune à poursuivre l’amélioration de sa connaissance
du public hébergé ainsi que son analyse des perspectives de collecte de cette taxe.
Quant à la gestion du musée, l’information des élus est désormais améliorée par la publication
annuelle d’un rapport d’activité détaillé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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RECOMMANDATIONS
Sur le fondement des observations du rapport, la chambre formule les recommandations et les
rappels au respect des lois et règlements suivants :
Sur la gestion comptable :
1 Assurer la mise en concordance de l’état de l’actif du comptable avec l’inventaire tenu par
l’ordonnateur. [§2.2.1.1]
Concernant la commande publique :
2 Finaliser le guide des procédures et assurer sa diffusion au sein des services. [§ 5.1]
3 Publier les avis d’attribution des marchés publics. [§ 5.4]
Pour la gestion de la base nautique
4 Rétablir la perception d’une redevance d’occupation auprès de l’association gestionnaire
conformément à l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
[§ 6.1]
« Les recommandations et rappels au respect des lois et règlements formulés ci-dessus ne sont
fondés que sur une partie des observations émises par la chambre. Les destinataires du présent
rapport sont donc invités à tenir compte des recommandations, mais aussi de l’ensemble des
observations détaillées par ailleurs dans le corps du rapport et dans son résumé. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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SOMMAIRE
RECOMMANDATIONS................................................................................................................... 3 1. PRESENTATION DE LA COMMUNE .................................................................................. 5
1.1. LES SUITES DONNEES AU CONTROLE PRECEDENT ................................................................... 5 1.2. L’EVOLUTION DE L’INTERCOMMUNALITE .............................................................................. 5
2. LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE ................................................................ 5 2.1. LA GESTION BUDGETAIRE ...................................................................................................... 6 2.2. LA GESTION COMPTABLE ....................................................................................................... 6
3. LA GESTION FINANCIERE................................................................................................... 8 3.1. LES PRINCIPAUX INDICATEURS .............................................................................................. 8
3.2. L’EVOLUTION DES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT.............................................................. 8 3.3. L’EVOLUTION DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT ............................................................... 9 3.4. L’EVOLUTION DES CHARGES D’INVESTISSEMENT ................................................................ 10 3.5. LA GESTION DE LA DETTE .................................................................................................... 10 3.6. PROSPECTIVE FINANCIERE ................................................................................................... 11
4. LA GESTION DU PERSONNEL ........................................................................................... 12 4.1. PRESENTATION .................................................................................................................... 12 4.2. LE REGIME INDEMNITAIRE................................................................................................... 12
4.3. LE TEMPS DE TRAVAIL ......................................................................................................... 13
5. LA GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE .............................................................. 14 5.1. LA NECESSAIRE MISE A JOUR DES PROCEDURES INTERNES ................................................... 14 5.2. DES LACUNES EN MATIERE DE PLANIFICATION .................................................................... 14
5.3. DES MARGES DE PROGRESSION DANS L’ANIMATION DE LA CONCURRENCE ......................... 15 5.4. LE CARACTERE PERFECTIBLE DE LA PROCEDURE DE PASSATION DES MARCHES................... 15
5.5. LA NECESSAIRE AMELIORATION DU SUIVI COMPTABLE DES MARCHES PUBLICS .................. 16
6. LA GESTION DE LA BASE NAUTIQUE ............................................................................ 17 6.1. L’ABSENCE DE REDEVANCE VERSEE PAR LE YACHT CLUB .................................................... 17
6.2. LES MODALITES DE GESTION DE LA BASE NAUTIQUE............................................................ 18
7. LES RELATIONS DE LA COMMUNE AVEC L’OFFICE DE TOURISME .................. 18 7.1. LA GESTION DE L’OFFICE DE TOURISME - OT- .................................................................... 18 7.2. L’AVENIR DE L’OFFICE DE TOURISME .................................................................................. 19
8. LA GESTION DU MUSEE ..................................................................................................... 20 8.1. LA GESTION FINANCIERE ..................................................................................................... 20
8.2. L’AVENIR DU MUSEE............................................................................................................ 21
9. ANNEXES................................................................................................................................. 22 9.1. LA GESTION FINANCIERE ..................................................................................................... 22 9.2. LA COMMANDE PUBLIQUE ................................................................................................... 24
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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1. PRESENTATION DE LA COMMUNE
Au sens de l’Insee, la commune compte 4 381 habitants en 2014 ; en période estivale cette
population est multipliée par dix. 73 % des résidences sont dites secondaires1 ; on y dénombre 1 %
de logements sociaux.
Carnac a été érigée en station classée de tourisme2. Cette qualification lui permet
d’obtenir le surclassement démographique, la perception directe de la taxe sur les droits de mutation
ainsi que la possibilité d’implanter un casino sur son territoire.
1.1. LES SUITES DONNEES AU CONTROLE PRECEDENT
Le contrôle précédent a donné lieu le 19 juillet 2007 à la publication d’un rapport
d’observations définitives qui relevait notamment :
- Une situation financière saine ;
- La nécessité de mettre à jour l’état de l’actif ;
- L’intérêt d’une gestion plus rigoureuse du budget annexe « base nautique ».
1.2. L’EVOLUTION DE L’INTERCOMMUNALITE
La commune de Carnac était, jusqu’en 2013, membre de la communauté de communes -CC-
de la côte des mégalithes. Suite à la mise en œuvre du schéma intercommunal, elle est depuis le 1er
janvier 2014 membre de la CC « Auray Quiberon terre Atlantique » -AQTA-, avec 23 autres
communes.
AQTA dispose de compétences en matière de protection et de mise en valeur de
l’environnement : sont ainsi considérées d’intérêt communautaire les actions de protection et de
gestion des ressources en eau, parmi lesquelles la gestion intégrée des zones côtières, ainsi que la
valorisation des milieux aquatiques et des paysages qui y sont liés.
Il apparaît que la commune exerce pourtant en propre une compétence de gestion active des
plages et de préservation de la qualité des eaux3. L’exercice de cette compétence devra faire l’objet
d’une réflexion de la part des élus communaux, afin d’être revu à l’aulne de la compétence de
gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (GEMAPI)4 qui sera obligatoire pour
les communautés de communes à compter du 1er
janvier 2018 et de la Loi NOTRe5 qui prévoit, de
même, qu’au 1er
janvier 2020 la compétence en matière d’eau et d’assainissement sera
communautaire.
2. LA GESTION COMPTABLE ET BUDGETAIRE
1 L’Insee comprend dans ce chiffre les résidences occasionnelles
2 Article L. 133-13 du code du tourisme. Décret du 18 décembre 2014
3 La commune a mis en place « un dispositif expérimental ayant pour objectif d’améliorer la qualité de l’eau littorale.»
4 Article L211-7 du code de l’environnement. La compétence inclut l’aménagement de bassin hydrographique,
l’entretien de cours d’eau, la protection des sites, des écosystèmes aquatiques…
5 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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2.1. LA GESTION BUDGETAIRE
Les comptes de la commune de Carnac sont décrits dans un budget principal et trois budgets
annexes jusqu’en 2011. Les budgets annexes « base nautique » et « lotissement » ont été clos en
2012.
Sur les 9,1 M€ de charges de fonctionnement de la commune en 2014, 8,6 M€ relèvent du
budget principal et 0,5 M€ du musée.
2.1.1. La procédure budgétaire
La chambre relève l’amélioration de cette procédure depuis 2015 : le débat d’orientation
budgétaire prévu par l’article L. 2312-1 du CGCT est étayé par des informations précises et
détaillées et la commune s’est dotée d’un programme pluriannuel d’investissement.
Toutefois, l’article L. 2313-1 du CGCT prévoit que « pour l’ensemble des communes, les
documents budgétaires sont assortis d'états portant sur la situation patrimoniale et financière de la
collectivité ainsi que sur ses différents engagements ». C’est à ce titre que le contrat de délégation
de service public du 29 octobre 1999 confiant la gestion du Casino à la société d’animation
touristique de Carnac figure désormais dans la présentation budgétaire.
2.1.2. La gestion des restes à réaliser
1 281 629 € de dépenses d’investissement ont ainsi été inscrits en restes à réaliser au 31
décembre 2014. Y figurent notamment 398 000 € de dépenses au titre du restaurant scolaire. Or il
n’existait aucun engagement juridique de la commune relatif à ce montant, qui ne saurait donc être
qualifié de « reste à réaliser ».
Il est demandé à l’ordonnateur, qui en convient, d’apporter toute l’attention nécessaire à la
qualification de « restes à réaliser » qui correspond, en investissement, « aux dépenses engagées
non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à émission d’un titre »6. Au-delà de
la régularité comptable, les inscriptions indues de restes à réaliser ont un impact sur le résultat
d’investissement et donc sur le calcul du besoin de financement de la collectivité.
2.2. LA GESTION COMPTABLE
2.2.1. La gestion de l’actif
La transcription comptable de l’actif de la commune est fragilisée par des omissions et des
erreurs d’imputation ; de ce fait, les élus ne disposent pas d’une exacte connaissance du patrimoine
et de sa valorisation.
L’insuffisante concordance entre inventaire et état de l’actif 2.2.1.1.
En termes d’immobilisations, l’inventaire présente 11 M€ de plus que la balance des
comptes. Cette différence est la résultante de nombreux écarts. Le plus important d’entre eux porte
sur le compte « 2151 Réseaux de voirie » et résulte d’une double inscription de la valeur comptable
de ces réseaux. L’inventaire ne liste pas les biens concédés ou mis à disposition dont la valeur
figure au compte 24 de l’actif. Enfin, la commune est propriétaire des locaux du yacht club d'une
superficie de 1 100 m2
; ils n'apparaissent ni dans l'inventaire ni dans l’état de l’actif.
6 Art. R. 2311-11 du CGCT
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Si la chambre relève la volonté des services de mettre en concordance l’inventaire avec l’état
de l’actif, elle recommande à la commune de mener à bien ce rapprochement de façon suivie et dans
les meilleurs délais.
L’inscription comptable des frais d’insertion et des frais d’études 2.2.1.2.
Il est rappelé que les frais d’insertion et de publication des appels d’offres par voie de presse
doivent, conformément à l’instruction comptable M14, faire l’objet d’un traitement comptable
approprié ; s’ils doivent au départ être imputés sur le compte 2033, ils font ensuite l’objet d’un
traitement différencié en fonction de la suite donnée aux appels d’offres :
lors du lancement des travaux, ces frais sont virés, par opération d'ordre budgétaire, sur le
compte d’immobilisation correspondant ;
s’il est constaté que ces frais ne seront pas suivis de réalisation, ils doivent être amortis sur
une période qui ne peut dépasser 5 ans, puis sortis du bilan. Ce traitement aurait notamment
dû être appliqué aux frais d’insertion relatifs à l’opération d’aménagement des lotissements
de « Parc Belann » et de « Bellevue ».
Concernant les frais d’études, ne doivent figurer au compte 2031 que les dépenses réalisées
en vue d’un investissement précisément identifié ; ce n’était pas le cas pour le marché de prestation
de services pour la gestion active des plages. Ces frais doivent ensuite faire l’objet d’un virement au
compte d’immobilisation correspondant ou donner lieu à amortissement s’ils ne sont pas suivis de
réalisation.
L’engagement de la collectivité de remédier à ces dysfonctionnements est relevé.
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3. LA GESTION FINANCIERE
3.1. LES PRINCIPAUX INDICATEURS7
Situation financière de la commune de Carnac (en €) 2011 2012 2013 2014
Résultat de fonctionnement 2 051 751 1 929 688 2 105 569 2 608 069
CAF brute 2 438 971 2 350 955 2 556 898 3 118 975
Annuité en capital de la dette 881 662 1 135 136 508 003 526 735
CAF nette ou disponible 1 557 309 1 215 820 2 048 895 2 592 240
Recettes d'inv. hors emprunt 778 287 485 538 452 572 1 193 511
Financement propre disponible 2 335 596 1 701 358 2 501 467 3 785 751
Dépenses d'équipement 1 319 923 2 559 211 2 782 210 1 563 725
Subventions d'équipement 7 451 7 995 6 568 374 592
Besoin (-) ou capacité (+) de financement propre 1 016 871 -865 848 -287 679 1 847 718
Nouveaux emprunts de l'année 0 645 000 0 7 070
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de roulement net global 1 016 871 -220 848 -287 679 1 854 788
Encours de dette 8 145 014 7 654 879 7 146 507 6 627 126
Source : Anafi
En fonctionnement, les recettes sont chaque année supérieures aux dépenses à hauteur de
2 M€. Globalement sur la période sous revue, les financements propres ont permis d’assurer
l’intégralité des dépenses d’équipement et d’augmenter le fonds de roulement net global qui passe
de 2 M€ en 2011 à près de 3 M€ en 2014. La trésorerie a augmenté de plus de 2,1 M€ sur la
période.
3.2. L’EVOLUTION DES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT
Sur la période 2011-2014, les produits de gestion augmentent de façon constante :
Évolution des produits de gestion du budget principal (en €)
2011 2012 2013 2014
Produits des services du domaine 392 067 558 659 598 212 555 376
Production immobilisée 159 107 98 769 194 550 303 526
Ressources fiscales propres 9 177 245 9 096 737 9 281 514 7 192 380
Fiscalité reversée 8 -1 898 957 -1 928 737 -2 034 121 931 208
Dotations et participations 2 244 517 2 294 892 2 174 051 1 941 430
Autres produits de gestion courante 237 431 233 928 251 977 229 876
Total produits de gestion 10 311 409 10 354 248 10 466 184 11 153 795
Produits financiers et exceptionnels 19 802 66 734 61 782 47 058
Total produits de fonctionnement 10 331 211 10 420 982 10 527 966 11 200 853
3.2.1. La fiscalité
7 Les tableaux financiers figurent en annexe 9.1 au présent rapport
8 Attribution de compensation reçue – reversements de fiscalité à l’intercommunalité.
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L’évolution des ressources fiscales propres au cours de la période sous revue apparait
contrastée. La hausse observée entre 2012 et 2013 provient de l’augmentation des taux de la
fiscalité directe, conjuguée à une augmentation des bases. En 2014, deux facteurs se conjuguent
pour expliquer la baisse du produit fiscal : un montant de fiscalité de 2 820 265 € transféré à AQTA
mais une augmentation des taux d’imposition communaux générant 876 098 € de produits
supplémentaires9. En revanche, l’intercommunalité verse en 2014 une attribution de compensation
de 2,8 M€ à la commune de Carnac.
3.2.2. Les recettes tirées de l’activité du casino
La gestion du casino est déléguée à la société d’animation et de développement touristique
de Carnac, filiale du groupe Barrière. La convention a été signée le 25 octobre 1999 pour une durée
de 18 ans.
L’activité principale du casino concerne l’exploitation de jeux d’argent ; l’établissement est
également chargé d’une mission de service public10, conformément à l’article 25 du cahier des
charges de la concession qui articule cette mission autour de deux axes : les animations culturelles
et la restauration.
L’activité est en baisse au cours de la période sous revue, dans un contexte de concurrence
exacerbée11 : le nombre d’entrées passe de 150 000 en 2010-2011 à 111 431 au titre de l’exercice
2013-2014. Le résultat de fonctionnement diminue dans des proportions importantes entre 2013 et
2014, ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous :
2011 2012 2013 2014
Résultat de fonctionnement du casino en € 727 538 809 784 492 158 -60 530
Source : rapports annuels du délégataire
Cette baisse est généralement due à des facteurs externes à l’établissement parmi lesquels
la crise économique ainsi que l’ouverture d’un établissement de même nature à Larmor-Plage en
2013. La forte diminution entre 2013 et 2014 provient également de la passation de provisions pour
licenciements à hauteur de 170 000 €.
Les recettes communales issues de l’activité du casino passent de 11,5 % du total des
produits de fonctionnement en 2011 à 8 % en 2014 ainsi que l’illustre le tableau ci-dessous :
3.3. L’EVOLUTION DES CHARGES DE FONCTIONNEMENT
9 Le solde résulte des ajustements de rôles effectués au cours de l’année.
10 Pour le Conseil d’Etat, - CE, 19 mars 2012, Commune de Lille- la convention obligatoire qui lie l’exploitant à la
commune a le caractère d’une délégation de service public en raison des charges imposées au cocontractant
11 Le délégataire estime, dans son rapport d’activité que « l’arrivée d’un nouvel établissement sur notre zone de
chalandise à Larmor Plage a fragilisé l’activité du casino de Carnac en provoquant une baisse de 16,3% du produit
brut des jeux.»
2011 2012 2013 2014
Prélèvement sur les produits des jeux 1 189 813 1 182 644 988 873 853 285
Total produits de fonctionnement 10 331 211 10 420 982 10 527 966 11 200 853
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3.3.1. L’évolution générale
Les charges de fonctionnement augmentent au rythme annuel moyen de 1 %.
Évolution des charges de fonctionnement du budget principal (en €)
Chapitre 2011 2012 2013 2014 Taux de croissance
annuel moyen
60 Achats 898 165 925 801 959 667 963 036 2%
61 Services extérieurs 971 084 1 058 459 938 701 1 048 352 2%
62 Autres services extérieurs 477 432 492 473 511 221 524 268 2%
63 Impôts, taxes et versements assimilés 88 406 85 302 97 199 100 152 3%
64 Personnel 3 317 656 3 395 822 3 458 542 3 590 653 2%
65 Autres charges de gestion courante 1 738 615 1 731 799 1 657 866 1 537 144 -3%
66 Charges financières 350 801 324 189 305 235 284 519 -5%
67 Charges exceptionnelles 50 080 55 952 39 142 29 672 -12%
68 Dotations aux amortissements et provisions 387 220 421 495 454 823 514 988 7%
Total 8 279 460 8 491 294 8 422 396 8 592 784 1%
Source : balances des comptes (soldes)
Le ratio mettant en perspective les dépenses de personnel avec les dépenses réelles de
fonctionnement s’établit à 37 % en 201412.
Parmi les « autres charges de gestion courante », on relève notamment le reversement du
montant de la taxe de séjour à l’office du tourisme (31 % du total), les subventions aux associations
(19 %), ainsi que la prise en charge du déficit du budget annexe « musée » (17 %).
3.4. L’EVOLUTION DES CHARGES D’INVESTISSEMENT
Opérations budgétaires d'investissement en €
2011 2012 2013 2014
Total 1 327 555 2 567 924 2 789 932 1 939 356
Source : balances des comptes (débits comptes de classe 2)
Deux opérations d’investissement importantes ont eu lieu sur la période sous revue.
L’opération de réalisation d’une médiathèque (4,8 M€), ainsi que la rénovation de la salle du Ménec
(0,25 M€). Ces deux opérations ont été autofinancées par la collectivité, sans recours à l’emprunt.
3.5. LA GESTION DE LA DETTE
La dette de la commune diminue de 1,5 M€ sur la période sous revue, pour atteindre 6,6 M€
en 2014. La capacité de désendettement n’appelle pas d’inquiétude ; elle est passée de 3 à 2 ans13 :
Près des ¾ de cette dette sont classés en « E3 » au regard de la charte « Gissler », sur une
échelle de risque croissant allant de A à E et de 1 à 5. Les emprunts sont basés sur des écarts
d’indices de la zone euro, avec un coefficient multiplicateur pouvant aller jusqu’à 5.
Typologie de la répartition des 6 625 805 € d'encours de dette au 31 décembre 2014 (en €)
1 Indices zone euro 3 Écarts indices zone euro
4 Indices et écarts d'indices
hors zone euro
A Taux fixe simple 1 577 897
12 Ratio n°7 des données synthétiques sur la situation financière de la collectivité, prévu par les articles L.2313-1 et
R.2313-1 du CGCT
13 Ce ratio était de 5,30 en France et en 2013, toutes communes confondues (in C. comptes, Les finances publiques
locales, octobre 2014, p.25)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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B Barrière simple 150 424
E Effet multiplicateur 5 4 897 485
Source : compte administratif 2014
Nous y retrouvons :
- quatre emprunts à taux fixe pour un capital restant dû de 1,5 M€ fin 2014.
- un emprunt de la gamme TOFIX FIXMS de Dexia qui représente 74 % de l’encours total de la
dette communale en 2015 et s’éteindra en 2025. Contrairement à ce que laisse supposer son
nom, il s’agit d’un emprunt à taux variable, basé sur l’évolution de la courbe des taux ; il
peut devenir particulièrement coûteux en cas d’inversion de cette courbe14. Le capital restant
dû est de 4 897 485 € au 1er
décembre 2015 et les charges d’intérêt restant à courir, sur la
base d’une hypothèse fragile de maintien du taux à 3,98 %, sont de 1 085 048 €.
- un emprunt de la gamme MOBILYS TIP TOP USD PREFIXE de Dexia indexé sur le taux
d’intérêt interbancaire londonien libellé en dollars américains15. Cet emprunt, dont il restait
à rembourser 150 424 € fin 2014 sera intégralement remboursé en 2018.
Aucun de ces deux emprunts à risques n’a franchi les seuils contractuels susceptibles de
modifier le taux fixe de base qui est resté identique à chaque échéance, depuis l’origine :
. à 3,98 % pour l’emprunt TOFIX FIXMS
. à 4,10 % pour l’emprunt MOBILYS TIP TOP LIBOR USD
La commune a fait, au mois d’avril 2015, une demande d’aide aux fonds de soutien pour les
collectivités ayant contracté un emprunt toxique, au titre au titre de l’emprunt « TOFIX FIXMS ».
La Société de Financement Local a donné un avis favorable à l’éligibilité de ce prêt au fonds de
soutien en évaluant le montant d’une indemnité de remboursement anticipé à hauteur de 1 448 931€
au 28 février 2015.16 Le protocole transactionnel relatif à la demande d’aide financière est en cours
de négociation.
3.6. PROSPECTIVE FINANCIERE
La commune s’est dotée à compter de 2015 d’un tableau de bord d’aide à la décision
financière pour la mandature 2014/2020. Les grands principes présentés lors du débat d’orientation
budgétaire de 2015 sont les suivants : un plan d’investissement de 24 M€ couvert par une capacité
d’autofinancement de 2 à 2,5 M€ par an, des emprunts à hauteur de 6 M€ et des subventions à
hauteur de 3 à 4 M€. Un objectif de ratio « Dette ÷ Caf » de 5 ans est envisagé.
A l’exception du maintien du niveau de la CAF, cette perspective apparaît soutenable au
regard d’une analyse prospective faite à partir « d’Anafi17 », sur la base des principales hypothèses
suivantes (cf. annexe 9.1.3) :
14 Si CMS30-CMS 1 an >= 0,25 % ; taux d’intérêt = 3,98 %
Si CMS30 – CMS1 an < 0,25 % ; Taux d’intérêt = 7,08 % - 5 × CMS30 – CMS1
15 Si LIBOR USD 3 mois <= 7 % ; taux d’intérêt = 4,10 %
Si LIBOR USD 3 mois > 7 % ; taux d’intérêt = LIBOR USD 3 mois + 0,10 %
16 Le montant de cette indemnité est calculé « en actualisant la valeur des montants futurs dus au titre de ce contrat,
déduction faite du capital restant dû et des intérêts courus non échus, sur la base des conditions de marché prévalant ce
jour-là. » Source : avis de la SFIL
17 Logiciel de prospective interne aux juridictions financières.
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Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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- une hausse des ressources fiscale de 1,3 % (correspondant à l’effet « base » moyen de la TH
sur la période précédente, l’absence prévue de modification des taux et des perspectives de
produit des jeux stables) ;
- une diminution des dotations de l’Etat à hauteur de - 16,9 % en 2015, - 20,4 % en 2016
et - 25,6 % au titre de 2017, pour tenir notamment compte de la contribution au
redressement des finances publiques ;
- une croissance de 2,2 % des charges générales, de 1,8 % des charges de personnel et de 1 %
des subventions de fonctionnement.
Eléments de prospective financière : résultats en euros n-1 n n+1 n+2 n+3 n+4
2014 2015 2016 2017 2018 2019
Produits de gestion 11 153 795 10 919 001 10 685 283 10 452 861 10 550 056 10 648 515
Charges de gestion 7 763 604 7 894 886 8 028 683 8 165 044 8 304 019 8 445 660
Excédent brut de fonctionnement 3 390 191 3 024 114 2 656 600 2 287 818 2 246 038 2 202 855
CAF brute 3 118 975 2 749 448 2 388 204 2 027 681 1 993 313 1 960 366
Remboursement de la dette ancienne 526 735 547 810 568 385 590 679 574 322 583 029
Remboursement de la dette nouvelle 0 47 056 92 188 148 588 204 888
CAF nette 2 592 240 2 201 638 1 772 763 1 344 813 1 270 402 1 172 449
Dépenses d'équipement 1 563 725 3 270 000 3 060 000 2 780 000 2 640 000 2 570 000
Recettes d'inv. hors emprunt 1 193 511 246 459 515 385 482 287 438 156 416 090
Nouveaux emprunts de l'année 7 070 821 903 771 852 952 900 931 442 981 461
Encours de dette 6 627 126 6 901 219 7 057 629 7 327 662 7 536 193 7 729 737
Dette/ CAF en années 2,1 2,5 3,0 3,6 3,8 3,9
Source : CRC Bretagne - ANAFI prospective
Sur la base de ces éléments de prospective, la capacité d’autofinancement semble difficile à
maintenir à un niveau supérieur à 2 M€. Compte-tenu d’un plan d’investissement à hauteur de
24 M€, un recours à l’emprunt supérieur à celui initialement envisagé par la collectivité serait à
prévoir. Le ratio prévisionnel « dette / CAF » n’appelle toutefois pas d’inquiétude dans la mesure
où il reste inférieur à cinq ans.
4. LA GESTION DU PERSONNEL
4.1. PRESENTATION18
Les effectifs augmentent au rythme annuel de 5 % sur la période 2001-2014 pour atteindre
89 agents en équivalent temps plein la dernière année. Cette augmentation s’explique notamment
par la reprise en régie directe du service « accueil jeunesse » auparavant sous statut associatif. 11 %
des agents communaux devraient partir en retraite à l’horizon 2020.
La collectivité tient désormais à jour un tableau des effectifs validé chaque année par le
conseil municipal.
4.2. LE REGIME INDEMNITAIRE
Le régime indemnitaire des agents de la commune, qui représente 16 % de leur rémunération
brute, est fixé par quatre délibérations.19
18 Les tableaux relatifs à la gestion des ressources humaines figurent en annexe 9.3 au présent rapport
19 15 décembre 2000 pour l’indemnité versée au personnel chargé de la surveillance du restaurant scolaire ; 21
novembre 2002 pour la plupart des autres primes ; 7 octobre 2003 pour l’indemnité scientifique des conservateurs du
patrimoine et 4 juillet 2008 pour l’indemnité de technicité forfaitaire des personnels de bibliothèque.
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Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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Les modalités d’attribution et de liquidation des primes n’appellent pas d’observations
particulières, à l’exception de la prime de fin d’année accordée à l’ensemble du personnel par
application des dispositions de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relatif au maintien
des avantages collectivement acquis avant la mise en place du statut de la fonction publique. 96
agents en ont bénéficié en 2012. Son montant forfaitaire de 688 € est proratisé en fonction de la
quotité de travail.
Le conseil municipal du 24 décembre 2006 a fixé les modalités de revalorisation annuelle de
cette prime20 sur la base de l’augmentation de la valeur de l’indice national des prix à la
consommation21. La chambre rappelle que toute revalorisation du montant de cette prime voté après
l’entrée en vigueur de la loi de 1984 précitée est irrégulière, ce dont l’ordonnateur convient.
4.3. LE TEMPS DE TRAVAIL
Le protocole relatif à l’aménagement du temps de travail, validé par délibération du 7 janvier
2002 consacre l’existence à Carnac de deux jours de « congés locaux » et de quatre jours de congés
pour les « veilles de fêtes ». Ces congés ont été intégrés dans les congés annuels conformément au
règlement intérieur du 19 juin 2007.
Le protocole mentionne également l’existence de « congés d’ancienneté », qui
correspondent à ½ journée par tranche de 5 années de service public. Ces congés, sans fondement
réglementaire, n’ont pas été intégrés dans les congés annuels ; ils sont irréguliers.
Comme le rappelle fort justement la commune, le Conseil d’Etat admet que « dans
l'hypothèse où les agents d'un service bénéficiaient antérieurement à l'entrée en vigueur de ce
décret de jours de congés excédant les jours de congés légaux et où l'administration déciderait de
leur conserver cet avantage, il appartient à l'autorité compétente de définir une organisation des
cycles de travail qui concilie cette décision avec le respect de la durée annuelle de 1600 heures du
temps de travail » (CE, 30 juillet 2003, Syndicat CDMT ANPE). Or à Carnac, le nombre annuel d’heures
travaillées est fixé dans l’accord à 1 588,40 au lieu de 1 60022. Ce sont donc 11,6 heures qui ne sont
pas effectuées par an et par agent, sans compter les congés d’ancienneté.
Au cours du contrôle, la commune a soutenu que « la durée annuelle de 1607 heures peut
être réduite, […] pour tenir compte de sujétions particulières imposant des rythmes ou des
conditions de travail pénibles (exemples : travail de nuit, le dimanche, en horaires décalés, en
équipes, avec modulation importante du cycle de travail ou travaux pénibles ou dangereux). La
commune de Carnac est une commune touristique qui impose une grande présence des agents entre
les mois de mai et septembre donc des prises de congés qui sont décalés. Ce qui explique, en partie,
le choix de la municipalité lors de l’accord ARTT visé et validé par Préfecture du Morbihan ».
La chambre considère néanmoins qu’une diminution de la durée annuelle du travail pour ces
motifs ne saurait s’appliquer à tous les agents, sans distinction. Une telle situation est donc là aussi,
irrégulière.
L’ordonnateur fait toutefois état de sujétions particulières pour certaines catégories de
personnel ; ces contraintes devront faire l’objet d’un chiffrage précis pour toutes les personnes
concernées. L’assemblée délibérante devra ensuite, après avis du comité technique, se prononcer
20 CE, 2 octobre 1992, Commune de Fosses, Req. n° 92692) 21 Série hors tabac pour l’ensemble des ménages
22 Une journée de solidarité a été instituée par délibération du 4 juillet 2008.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
Commune de Carnac - Exercices 2011 et suivants
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sur l’organisation de leurs cycles de travail et sur le caractère suffisamment contraignant de ces
sujétions pour justifier d’une réduction du temps de travail, au bénéfice de ces seuls agents.
5. LA GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE
Six marchés et une délégation de service public ont été contrôlés23, représentant un montant
significatif (5,8 M€) comparé aux charges annuelles de fonctionnement (8,5 M€ en 2014) et
d’investissement (1,9 M€ en 2014).
5.1. LA NECESSAIRE MISE A JOUR DES PROCEDURES INTERNES
La commune de Carnac dispose depuis 2005 d’une procédure relative aux marchés publics,
mais celle-ci n’a pas été mise à jour suite aux évolutions du code des marchés publics (CMP). Un
guide méthodologique est en cours d’élaboration. Il devra être validé par les élus dans les meilleurs
délais et diffusé au sein de tous les services concernés.
L’agent en charge des marchés publics assure un rôle de conseil auprès des services et de
suivi juridique et technique pour les marchés importants. Il est également chargé de l’engagement
de la dépense pour la majorité des marchés à l’exception de ceux suivis par les services techniques.
La collectivité s’engage à se doter d’un référent unique pour l’engagement des dépenses
liées à la commande publique afin d’assurer une coordination et une simplification du suivi de la
procédure financière.
5.2. DES LACUNES EN MATIERE DE PLANIFICATION
La commune de Carnac confie à la SARL NOTICE la gestion par affermage de ses courts de
tennis.
L’ancien contrat de DSP arrivait à échéance le 1er
octobre 2013. La date limite de réception
des offres pour la nouvelle délégation, fixée dans l’avis d’appel public à la concurrence au 9
septembre 2013, faisait courir un délai légal de deux mois minimum avant que l’assemblée
délibérante ne puisse se prononcer sur le choix du délégataire24 soit le 9 novembre 2013.
Le caractère tardif de cette date de réception empêchant la continuité des délégations
successives, l’ancienne DSP a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2013 par délibération du 2
octobre et notification du 15 octobre 2013.
La nouvelle DSP n’a au final été attribuée que le 22 janvier 2014, créant ainsi un vide
juridique de plusieurs semaines.
La situation est identique pour le marché de propreté.
Un premier marché a été notifié le 9 mars 2011 au candidat retenu, pour une durée d’un an
reconductible trois fois et un montant annuel de 223 705 € HT. Il commence par un ordre de service
n° 1 du 11 mars 2011 rétroactif invitant l’entreprise à commencer ses prestations à compter du 1er
mars.
23 DSP « tennis de Beaumer », marchés de propreté, de construction de la médiathèque, de restauration scolaire, de
criblage des plages, de transports collectifs et de gestion active des plages.
24 Conformément à l’art. L. 1411-7 du CGCT
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Le maire a ensuite notifié le 29 novembre 2011 la non reconduction du marché à compter du
28 février 2012, suite à une volonté de la nouvelle direction de répartir différemment les prestations
entre la commune, le syndicat mixte « Auray Belz Quiberon » et Veolia. Il faut attendre trois mois
après cette décision pour que soit publié l’avis d’appel public à concurrence du second marché.
Un avenant a été signé pour prolonger de deux mois l’ancien marché ; cet avenant ayant été
notifié le 10 mai 2012, il existe là encore un vide juridique de plusieurs semaines dans le
déroulement de ce marché. Par ailleurs, l’avenant a été pris dans l’urgence sans que l’avis de la
commission d’appel d’offre, pourtant obligatoire, n’ait été recueilli.25 Le second marché a pris effet
à compter de sa notification datée du 22 mai.
Ces deux situations pouvaient avoir des conséquences en termes de responsabilité de la
commune, délégante ou pouvoir adjudicateur, le soumissionnaire exerçant sa mission sans titre
pendant la vacance. Il est donc demandé à la commune de veiller à la conformité des décisions
prises avec le code des marchés publics.
5.3. DES MARGES DE PROGRESSION DANS L’ANIMATION DE LA CONCURRENCE
Le marché de propreté, de niveau européen (0,25 M€ par an sur quatre ans), est
régulièrement attribué à Veolia, seul candidat. La commune gagnerait à susciter les candidatures
des autres opérateurs de ce secteur.
5.4. LE CARACTERE PERFECTIBLE DE LA PROCEDURE DE PASSATION DES MARCHES
5.4.1. Les notifications de rejet des offres non retenues
Plusieurs notifications de rejet d’offres non retenues ne précisent pas le délai de suspension
prévu à l’article 80 du CMP.26 Ce fut le cas pour les notifications du 9 mars 2011 et du 27 mars
2012 concernant le marché de criblage des plages.
Cette omission accroit le risque contentieux pour la communauté. L’absence de précision sur
ce point dans la notification de la décision de rejet conduit en effet le juge à écarter l’application des
dispositions qui prévoient que le recours contractuel est fermé au demandeur ayant auparavant fait
usage du référé précontractuel (CE 24 juin 2011 OPH interdépartemental de l’Essonne). Le juge
peut en outre appliquer des pénalités financières27.
La chambre relève, au vu des pièces transmises par la collectivité, que cette situation est
désormais régularisée.
5.4.2. La publication des avis d’attribution
L’article 85 du CMP dispose que soit publié un avis d’attribution « pour les marchés et les
accords-cadres donnant lieu à l'une des procédures formalisées et pour les marchés de services
relevant de l'article 30 d'un montant égal ou supérieur à 207 000 € HT ».
25 Cf. § « 21.8.1. L’avenant » de la circulaire du 14 février 2012 relative au Guide de bonnes pratiques en matière de
marchés public.
26 I.-1° […] Un délai d'au moins seize jours est respecté entre la date d'envoi de la notification prévue aux
alinéas précédents et la date de conclusion du marché. Ce délai est réduit à au moins onze jours en cas de
transmission électronique de la notification [….] Cette, notification comporte l'indication de la durée du délai de
suspension que le pouvoir adjudicateur s'impose, eu égard notamment au mode de transmission retenu.
27 Pour un marché signé deux jours après l’envoi aux candidats de la notification du rejet de leur
offre sans mention du délai de suspension, le conseil d’Etat a ainsi infligé une pénalité financière de
10 000 euros (CE, 30 novembre 2011, DPM Protection, n°350788).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Bretagne
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La commune de Carnac n’a publié que trois avis d’attribution sur la période sous revue : un
avis relatif au marché d’acquisition de véhicules et deux avis concernant la délégation de service
public pour la gestion des tennis municipaux.
Parmi les marchés examinés par la chambre, la commune aurait dû publier un tel avis pour
le marché de propreté, le marché de construction de la médiathèque ainsi que le marché de
restauration scolaire.
L’obligation de publication des avis d’attribution des marchés donnant lieu à une procédure
formalisée est rappelée. La chambre insiste également sur l’intérêt d’une telle publication pour les
marchés passés en procédure adaptée dans la mesure où elle réduit le délai de recours du référé
contractuel de six à un mois conformément à l’article R. 551-7 du code de justice administrative.
Cette procédure devra donc être sécurisée, ce que l’ordonnateur s’engage à faire.
5.5. LA NECESSAIRE AMELIORATION DU SUIVI COMPTABLE DES MARCHES PUBLICS
Ce suivi était, jusqu’en 2015, lacunaire et source de dysfonctionnements, ainsi que l’illustre
l’exemple du marché de construction de la médiathèque. Des retards d’exécution ont en effet été
constatés lors de la réception du marché en 2010.
La commune a lancé en février 2008 une consultation pour la construction d’une
médiathèque. Le marché, d’un montant total de 2,7 M€ HT est divisé en 20 lots, détaillés dans
l’annexe 9.2 au présent rapport.
L’article 4 « délai d’exécution des travaux » du cahier des charges administratives
particulières -CCAP- stipule que le délai d’exécution de chaque lot s’insère dans un délai
d’ensemble de 18 mois. L’ordre de service n° 1 du 9 septembre précise que le délai global
d’exécution de ce marché court à compter du 6 octobre 2008 pour se terminer le 6 avril 2010.
Or, les procès-verbaux actent la réception du marché avec effet au 6 mai 2010,
conformément aux comptes rendus des opérations préalables à la réception établis par le maître
d’œuvre. Ce délai d’exécution dépasse donc de 30 jours celui fixé dans le CCAP.
L’architecte établira pourtant le 17 novembre 2010 une attestation indiquant que la réception
des travaux a eu lieu le 6 avril 2010, mentionnant ainsi un délai d’exécution conforme à celui prévu
au cahier des charges. Cette attestation rétroactive de l’architecte semble difficile à admettre pour
les raisons suivantes :
1° Selon celle-ci, les travaux auraient été réceptionnés 11 jours seulement après
l’autorisation du conseil municipal donnée au maire de signer des avenants modifiant à la hausse le
montant de 11 des lots, le 26 mars 2010.
2° L’avenant n° 2 au lot n° 11 « Revêtements des sols » n’a été notifié que le 19 avril 2010,
c’est-à-dire deux semaines après la date de réception des travaux. De façon similaire, l’avenant n° 1
au lot n° 12 « Peintures » n’est notifié au titulaire du marché que le 23 avril 2010.
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La collectivité doit donc se doter d’un meilleur outil de suivi de ses marchés et veiller au
respect des délais contractuellement prévus.
La volonté des services d’améliorer le suivi de la commande publique est toutefois
réelle puisqu’ils ont mis en place des tableaux de suivi de l’exécution administrative et financière
des marchés passés.
6. LA GESTION DE LA BASE NAUTIQUE
La base nautique de Carnac comprend deux secteurs géographiques :
La base « ouest » sur laquelle sont implantés des bâtiments communaux mis, par
convention, à la disposition de l’association gestionnaire du yacht club de Carnac, qui y
exerce en partie des activités concourant à l’intérêt général : un enseignement de la
navigation, notamment sur le temps scolaire, ainsi que l’organisation de manifestations
sportives.
La commune contribue au financement de l’association en lui versant une subvention
annuelle destinée à participer au financement de ces activités d’intérêt général. Elle verse également
aux familles dont les enfants sont scolarisés sur son territoire une participation de 12 € par séance
d’enseignement et par élève.
La base « est » sur laquelle se trouve le bassin dit « Port En Drô » pouvant accueillir
quarante-huit mouillages destinés à des bateaux privés et dont la gestion est confiée par voie
de convention à l’association des pêcheurs plaisanciers de Port en Drô. La commune
perçoit à ce titre des redevances ; elle émet les titres de recettes sur la base des données
transmises par l’association gestionnaire.
6.1. L’ABSENCE DE REDEVANCE VERSEE PAR LE YACHT CLUB
La gestion de cette base a fait l’objet d’une observation de la chambre dans son précédent
rapport, qui relevait le fait que l’association du Yacht Club ne payait pas à la commune la
redevance contractuelle annuelle alors fixée à 50 000 francs. Le conseil municipal a pris en compte
l’observation de la chambre dans une délibération du 14 décembre 2007, non pas pour veiller à
l’encaissement des montants concernés, mais pour dénoncer les termes de la convention relatifs à la
redevance. L’association ne verse plus qu’une redevance symbolique de un euro.
Cette redevance avait notamment pour objet de contribuer au financement de la réhabilitation
des bâtiments appartenant à la commune ; or d’importants travaux de rénovation sont envisagés par
cette dernière. Par ailleurs, l’absence de perception de redevance correspond à une subvention en
nature, contestable dans la mesure où le yacht club exerce une activité d’intérêt général déjà
financée par subvention, mais aussi une activité à caractère commercial, dans un secteur
concurrentiel.
Conformément aux dispositions de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des
personnes publiques, « toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique
[…] donne lieu au paiement d'une redevance. […] ». Les activités concurrentielles du centre
nautique ne rentrent pas dans les exceptions prévues à ce même article.
La commune travaille, en lien avec les services de « France Domaine », à la mise en place d’une
redevance, dont le montant devra correspondre à la réalité des coûts de maintenance des
bâtiments et éviter toute distorsion de concurrence avec les autres structures nautiques exerçant des
activités de même nature.
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6.2. LES MODALITES DE GESTION DE LA BASE NAUTIQUE
La chambre avait dans son rapport précédent invité à une gestion plus rigoureuse du
budget annexe de la base. Sa clôture, décidée en 2012, a été motivée « par souci de simplification
administrative, compte tenu du faible volume d’inscriptions budgétaires et d’écritures comptables
concernées » et par le fait que « la base nautique est désormais identifiée par un code de
ventilation analytique permettant d’éditer des situations budgétaires équivalentes à celles fournies
jusque-là par le budget annexe. »
7. LES RELATIONS DE LA COMMUNE AVEC L’OFFICE DE TOURISME
7.1. LA GESTION DE L’OFFICE DE TOURISME - OT-
La commune a choisi la gestion directe de l’office de tourisme -OT-, établissement public à
caractère industriel et commercial créé en janvier 2009 et géré conformément aux articles L. 133-4
et suivants du code du tourisme. Son comité de direction est donc composé d’une majorité d’élus
communaux28. L’équipe des neuf agents permanents est renforcée par 8 saisonniers et l’ensemble
de ces personnes travaillent sur les deux sites de la plage et du centre-bourg. Sa fréquentation est
évaluée à près de 50 000 visiteurs en 2014, dont 18 % de touristes étrangers.
Ses missions sont ainsi définies : accueil et information, promotion touristique et
coordination des partenaires du développement touristique local, animations sur le territoire. Un
schéma directeur a été établi, visant notamment à améliorer l’accessibilité des lieux touristiques
ainsi que la communication et à anticiper les démarches de classement des sites mégalithiques au
patrimoine mondial de l’Unesco.
Son budget de fonctionnement évolue comme suit :
Dépenses d'exploitation 2011 2012 2013 2014
Total 780 869 787 254 763 100 700 900 -10%
dont achat de prestations de service 97 111 82 767 102 413 134 342 38%
dont publications 57 015 64 258 62 897 52 861 -7%
dont charges de personnel 397 784 413 180 406 098 372 640 -6%
Recettes d'exploitation 780 942 808 262 750 374 715 220 -8%
dont ventes de prestations de service 136 580 120 373 136 176 113 921 -17%
dont taxe de séjour 425 000 453 415 449 720 426 695 1%
dont subventions communales 30 000 60 000 59 500 40 028 33%
Résultat de l'exercice 73 21 008 -12 726 14 320
Les dépenses d’exploitation sont en baisse au cours de la période sous revue ; les charges de
personnel en constituent l’essentiel. Le montant important du poste « achat de prestations de
service » correspond à l’achat de billets de transport maritimes, au fur et à mesure des besoins des
clients. Ce montant se retrouve en recettes, avec une marge commerciale de 10 %.
Concernant les recettes d’exploitation, c’est l’affectation réglementaire29 du produit de la
taxe de séjour qui conditionne la viabilité financière de l’office de tourisme. Cette taxe est perçue
auprès des agences immobilières, des particuliers, mais surtout auprès des hôtels et des campings, à
28 10 élus et 9 acteurs socio-économiques
29 Article L. 133-7 du code de tourisme. Cette taxe est collectée par les hébergeurs auprès de leurs clients pour toute
nuitée effectuée dans un hébergement touristique à titre onéreux.
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hauteur respectivement de 47 % et 37 % en 2014. Son montant fluctue en fonction du bilan de
chaque saison touristique, très dépendant des facteurs météorologiques. Ce sont les montants
plafonds qui sont appliqués, sauf pour les hôtels les plus luxueux.
Le contrat d’objectifs et de moyens passé entre la commune et l’EPIC prévoit, outre le
versement intégral de la taxe de séjour, le fait que « des crédits complémentaires pourront être
prévus pour toute autre tâche, ponctuelle ou permanente, confiée à l’office de tourisme ». La
subvention communale versée à ce titre ne pèse toutefois que 6 % des recettes en moyenne au cours
de la période.
Cette analyse financière n’appelle pas de remarques particulières : l’évolution de la masse
salariale apparaît maitrisée et l’affectation du produit de la taxe de séjour au fonctionnement de
l’EPIC lui assure une viabilité à moyen terme, au regard du nombre d’équipements touristiques et
de la relative stabilité des hébergements assujettis.
L’acquisition par l’EPIC d’un logiciel de gestion de cette taxe devra lui permettre dès 2016
de faire un travail sur les données collectées, de nature à servir de base à une analyse des
perspectives de collecte ainsi qu’à une meilleure connaissance du public hébergé. Les élus ont
d’ores et déjà voté une délibération étendant la perception d’une taxe de séjour auprès de toute
personne bénéficiant d’un hébergement, géré par des professionnels, ou par des particuliers à titre
occasionnel.
7.2. L’AVENIR DE L’OFFICE DE TOURISME
L’OT de Carnac a noué des partenariats avec six autres structures voisines dans le cadre
d’une association30 pour mener des actions en commun, essentiellement dans le domaine de la
communication et de la promotion touristique ; il en va de même avec le réseau associatif
« Sensations Bretagne » soutenu par le conseil régional et le comité régional du tourisme. Les élus
souhaitent approfondir ces partenariats thématiques sans envisager « une absorption complète de
l’OT par l’intercommunalité. »
L’article L. 134-2 du code du tourisme issu de l’article 68 de la loi NOTRe31 prévoit
pourtant que, à compter du 1er
janvier 2017, « les communautés de communes exercent de plein
droit, en lieu et place des communes membres, la compétence en matière de promotion du tourisme,
dont la création d’offices de tourisme. A l'occasion du transfert de cette compétence aux
communautés de communes, les offices de tourisme des communes touristiques et des stations
classées de tourisme sont transformés en bureaux d'information de l'office de tourisme
intercommunal, sauf lorsqu'ils deviennent le siège de cet office. L'organe délibérant de
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut cependant décider, au
plus tard trois mois avant l'entrée en vigueur du transfert de la compétence, de maintenir des
offices de tourisme distincts pour des stations classées de tourisme, en définissant les modalités de
30 Association de la baie de Quiberon et de ses îles
31 Loi 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
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mutualisation des moyens et des ressources des offices de tourisme intercommunaux existant sur
son territoire. »
Les élus sont invités à se saisir dès maintenant de la question du niveau futur de
rapprochement de ces différentes structures, afin d’étudier les modalités possibles de mutualisation
de leurs moyens.
8. LA GESTION DU MUSEE
Le musée de la préhistoire de Carnac est labellisé « Musée de France ». Sa fréquentation
tourne autour de 34 000 visiteurs par an, avec une augmentation du nombre des groupes scolaires,
conséquence de la politique menée en termes d’animation culturelle. Il existe la possibilité pour les
visiteurs d’acheter des « pass » permettant de combiner la découverte du musée avec celle des
principaux sites mégalithiques aux alentours ; près de 1 800 pass sont en moyenne délivrés chaque
année au cours de la période sous revue.
Le musée dispose d’un projet scientifique et culturel validé par le conseil municipal en
décembre 2011 et estimé par le service des musées de France comme étant de qualité, tant du point
de vue des collections que de celui des publics et des partenariats.
8.1. LA GESTION FINANCIERE
Les produits et charges de fonctionnement du budget annexe du Musée évoluent comme
suit :
Évolution des produits et charges de fonctionnement du musée (en €)
Chapitre 2011 2012 2013 2014
70 Produits des services 156 556 152 470 149 381 174 095
74 Dotations et participations (CD, DRAC..) 36 674 35 664 35 994 30 646
75 Prise en charge du déficit : subvention d’équilibre 287 192 256 094 288 540 257 513
6419 Remboursement rémunérations personnel 23 090 47 565 31 594 34 396
Autres 677 690 377 1 612
Total produits 504 189 492 483 505 887 498 262
60 Achats 55 496 48 650 54 167 52 392
61 Services extérieurs (maintenance) 28 649 37 319 31 734 31 922
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62 Autres services extérieurs (achats de livres essentiellement) 34 553 25 724 25 742 28 589
63 Impôts et taxes 6 209 6 058 6 600 6 525
64 Personnel 343 500 350 989 354 289 358 788
65 Autres charges de gestion courante 0 379 130 406
67 Charges exceptionnelles 0 0 2 000 0
68 Dotation aux amortissements 35 782 23 365 31 226 19 639
Total charges 504 189 492 483 505 887 498 262
Source : balances des comptes du budget annexe
En termes de produits, l’apparence d’équilibre des comptes est assurée par la subvention
attribuée par le budget principal de la commune, sur la base du déficit d’exploitation constaté
chaque année ; elle correspond à plus de la moitié de ces produits. Les élus votent le montant de
cette subvention dans le cadre du budget puis du compte administratif, au vu du déficit
d’exploitation prévisionnel puis constaté. Le principe d’une subvention d’exploitation accordée à ce
service public à caractère administratif n’appelle pas d’observation particulière.
Le produit des services est principalement issu des recettes de billetterie, en augmentation au
cours de la période sous revue, pour s’établir à 133 000 € en 2014. La grille tarifaire prend en
compte la situation économique des visiteurs et propose la gratuité aux personnes aux revenus les
plus modestes ; cette gratuité est également offerte aux professionnels de l’archéologie. Les entrées
gratuites représentent 20 % du total. Il est notable que le chiffre d’affaires de la boutique représente
près d’un quart du produit des services.
L’essentiel des charges du budget annexe « musée » est constitué de dépenses de personnel,
pour une dizaine d’agents.
L’activité muséale est suivie par la commission « musée » et par l’intermédiaire de comptes
rendus thématiques adressés aux financeurs extérieurs32. Elle fait désormais l’objet d’une
présentation en conseil municipal d’un rapport annuel détaillé, de nature à permettre aux élus de se
prononcer de façon éclairée sur le montant de la subvention qu’ils votent.
8.2. L’AVENIR DU MUSEE
8.2.1. La poursuite des partenariats existants
Des conventions de partenariat ont été établies avec d’autres établissements culturels, au
premier rang desquels le musée d’histoire et d’archéologie de Vannes : une convention de dépôt
croisé de collections archéologiques a ainsi été signée en 2011. Des collaborations scientifiques à
des fins de recherche et de formation existent avec l’université de Bretagne Sud. Des partenariats
ont enfin été mis en place avec diverses structures à vocation sociale pour favoriser l’accueil d’un
public plus fragile. Les médiateurs culturels du musée proposent également des animations sur
certains sites mégalithiques, en lien avec les organismes gestionnaires publics- l’Etat et le
département du Morbihan- ou privés de ces sites.
8.2.2. Un avenir qui passe par une insertion dans le paysage intercommunal
32 Le conseil départemental pour le suivi des opérations d’inventaire qu’il cofinance et la DRAC au titre des actions
d’éducation et de communication, notamment.
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Le musée préhistorique de Carnac est communal et supporte des charges dites de
« centralité » alors qu’il se situe sur le territoire d’une nouvelle intercommunalité qui regroupe
plusieurs communes riches en patrimoine préhistorique. Des perspectives intercommunales
s’ouvrent pour la valorisation de ses collections.
Un partenariat a été initié avec le service du patrimoine d’AQTA, concernant l’entretien des
sites mégalithiques. Une réflexion est également en cours au sein d’AQTA pour développer un
« pass » et des supports de communication communs avec le musée de Saint-Degan à Brec’h, dédié
au patrimoine rural breton, celui des thoniers à Etel, et le musée d’art sacré de Sainte-Anne-
d’Auray. Si ces musées se sont développés sur des thématiques très distinctes, ils sont tous
confrontés au problème de stockage de leurs collections dans de bonnes conditions de conservation.
La chambre incite les élus de la commune à poursuivre leur réflexion sur l’insertion de la
gestion du musée dans une perspective intercommunale ; la mutualisation des moyens, tels les
réserves ou les locaux de restauration du patrimoine, pourrait en constituer une première étape.
AQTA a enfin commandité une étude sur la pertinence de la prise d’une compétence
culturelle ; ce pourrait être l’occasion pour les élus de Carnac de demander l’intégration dans le
périmètre de cet audit d’une évaluation des conditions éventuelles d’un transfert intercommunal du
musée de la préhistoire.
9. ANNEXES
9.1. LA GESTION FINANCIERE
9.1.1. Évolution des produits de gestion du budget principal
Évolution des produits de gestion du budget principal (en €)
2011 2012 2013 2014
Produits des services du domaine 392 067 558 659 598 212 555 376
Production immobilisée 159 107 98 769 194 550 303 526
Impôts locaux 6 415 539 6 552 972 6 951 622 5 009 199
Taxes services publics et du domaine 158 510 156 560 152 656 151 459
Taxe sur la consommation finale d’électricité 146 203 140 145 155 167 147 445
Taxes de séjour 453 606 449 720 426 695 440 026
Prélèvement sur les produits des jeux 1 189 813 1 182 644 988 873 853 285
Taxe additionnelle droits de mutation 813 574 614 696 606 501 590 966
Ressources fiscales propres 9 177 245 9 096 737 9 281 514 7 192 380
Attribution de compensation 0 0 0 2 833 887
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Reversements et restitutions sur contrib° directes -1 898 957 -1 928 737 -2 034 121 -1 902 679
Fiscalité reversée -1 898 957 -1 928 737 -2 034 121 931 208
Dotation forfaitaire 1 877 158 1 875 597 1 791 707 1 544 326
Dotation générale de décentralisation 772 1 224 5 000
Participations 219 916 289 377 259 079 314 504
Autres attributions et participations 146 671 128 694 123 265 77 600
Dotations et participations 2 244 517 2 294 892 2 174 051 1 941 430
Revenus des immeubles 234 074 233 928 251 977 229 876
Produits divers de gestion courante 3 357
Autres produits de gestion courante 237 431 233 928 251 977 229 876
Total produits de gestion 10 311 409 10 354 248 10 466 184 11 153 795
Produits financiers et exceptionnels 19 802 66 734 61 782 47 058
Total produits de fonctionnement 10 331 211 10 420 982 10 527 966 11 200 853
Source : balances des comptes
9.1.2. le bilan
au 31 décembre en € 2011 2012 2013 2014
Fonds de roulement net global 2 029 787 1 808 940 1 521 260 3 376 048
- Besoin en fonds de roulement global 953 693 179 483 434 799 146 752
=Trésorerie nette 1 076 094 1 629 457 1 086 461 3 229 297
en nombre de jours de charges courantes 50 74 50 146
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9.1.3. Hypothèses de prospective financière
Taux d'évolution en %
2015 /
2014
2016 /
202015
2017 /
2016 2018 / 2017 2019 / 2018
Produits flexibles
Dont ressources fiscales propres 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 1,3%
Effet base de 1,3% (moyenne TH
période précédente). Pas de
hausse des taux prévue, ni de
hausse du produit des jeux
(C/7364)
Dont ressources d'exploitation 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
+ Produits rigides
Dont dotations et participations -16,9% -20,4% -25,6% 0,0% 0,0%
Taux correspondants à une baisse
annuelle de 261201 € (190K€
FIPU; 46K€ Part dynamique
population et 25K€ d'écrètement)
Dont fiscalité reversée par l'Interco et
l'Etat 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Dont production immobilisée, travaux en
régie 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
= Produits de gestion (a)
Charges à caractère général 2,2% 2,2% 2,2% 2,2% 2,2% Moyenne période 2010-2014
+ Charges de personnel 1,8% 1,8% 1,8% 1,8% 1,8% Moyenne période 2010-2014
+ Subventions de fonctionnement 1,0% 1,0% 1,0% 1,0% 1,0%
Stabilité (944 500 € au BP 2015
soit 5 % de hausse par rapport à
2014)
+ Autres charges de gestion 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Stabilité (-3,8% sur période
2010-2015)
= Charges de gestion (b)
Nombre d'habitants 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Hypothèse basse de stabilité :
deux lotissements sont en cours
de réalisation
Hypothèses en milliers d'euros 2015 2016 2017 2018 2019
- Subventions exceptionnelles Pas d'éléments particuliers
+ Solde des opérations d'aménagements Pas d'éléments particuliers
+ Autres prod. et charges excep. réels Pas d'éléments particuliers
Intérêts d'emprunts dette ancienne 266 528 244 949 221 006 197 344 171 704
Taux de 2% sur 15 ans sur les
nouveaux emprunts
- Remboursement dette en capital
ancienne 547 810 568 385 590 679 574 322 583 029
Taxes locales d'équipement Pas d'éléments particuliers
+ FCTVA Taux retenu de 15,76%
+ Subventions d'investissement reçues Pas d'éléments particuliers
+ Produits de cession Pas d'éléments particuliers
+ Autres recettes Pas d'éléments particuliers
- Dép. d'équipement (y c. tvx en régie) 3 270 000 3 060 000 2 780 000 2 640 000 2 570 000 Prospective Commune
Source : chambre régionale des comptes de Bretagne
9.2. LA COMMANDE PUBLIQUE
Marché de construction de la médiathèque (en € HT)
Lot Engagement Lot Engagement
1 VRD 107 431 11 Revêtements sols 72 910
2 Gros œuvre 582 500 12 Peintures 39 823
3 Charpente bois 205 401 13 Ascenseur 24 600
4 Couverture ardoises 151 294 14 Électricité 198 570
5 Menuiseries extérieures bois 95 188 15 Chauffage ventilation 333 039
6 Menuiseries extérieures alu 320 471 16 Éclairages scéniques 18 938
7 Serrurerie 123 110 17 Sonorisation scénique 33 409
8 Menuiseries intérieures 104 337 18 Serrurerie scénique 47 252
9 Cloisons doublages 161 520 19 Draperies scéniques 5 357
10 Plafonds suspendus 45 811 20 Fauteuils d'auditorium 25 956
TOTAL 2 696 917
Source : actes d'engagement, délibérations du 8 août 2008 et du 26 mars 2010