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LE AUTONOMIE SPECIALI NEL PROCESSO DI RIEQUILIBRIO DELLA FINANZA PUBBLICA

23 maggio 2014

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INDICE

• La finanza delle autonomie speciali

• Le problematiche per il coinvolgimento delle autonomie speciali nel processo di riequilibrio della finanza pubblica

• Gli impatti delle manovre statali

• Una possibile impostazione per definire il concorso agli obiettivi di solidarietà/perequazione e di finanza pubblica

• La proposta delle Province Autonome di Trento e Bolzano

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ENTRATE DELLE RSS - PROVINCE AUTONOME ACCERTAMENTI ANNO 2012

ENTRATE(in milioni)

VALLE D'AOSTA

REGIONE TRENTINO

ALTO ADIGE

PROVINCIA DI

BOLZANO

PROVINCIA DI TRENTO

FRIULI VENEZIA GIULIA

SARDEGNA SICILIA TOTALE RSS

                 

Entrate tributarie 1.286 394 4.002 4.157 4.621 6.568 10.131 31.159                 Entrate da contributi e trasferimenti correnti

49 0 463 57 164 185 2.658 3.576

                 Entrate extratributarie 40 16 124 75 94 110 1.558 2.017                 

Entrate da trasferimenti c/capitale, riscossione crediti

0 0 37 113 179 246 1.034 1.609

                 Entrate da mutui e prestiti 0 0 0 0 69 0 0 69

               

TOTALE 1.375 410 4.626 4.402 5.127 7.109 15.381 38.430                 

TOTALE PER ABITANTE (in euro)

10.742 397 9.142 8.352 4.151 4.247 3.048 4.215

                 

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ENTRATE DELLE RSS – PROVINCE AUTONOME ACCERTAMENTI ANNO 2012 (INCIDENZA %)

ENTRATE VALLE D'AOSTA

REGIONE T.A.A. PROVINCIA

DI BOLZANO

PROVINCIA DI

TRENTO

FRIULI VENEZIA GIULIA

SARDEGNA SICILIA TOTALE RSS

                 

Entrate tributarie 94 96 86 94 90 92 66 81                 Entrate da contributi e trasferimenti correnti

3 0 10 1 3 3 17 10

                 Entrate extratributarie 3 4 3 2 2 2 10 5                 Entrate da trasferimenti c/capitale, riscossione crediti

0 0 1 3 4 3 7 4

                 Entrate da mutui e prestiti 0 0 0 0 1 0 0 0

               

TOTALE 100 100 100 100 100 100 100 100                 

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COMPOSIZIONE ENTRATE - ANNO 2012(INCIDENZA %)

ENTRATEREGIONI SPECIALI ESCLUSA SICILIA SICILIA

REGIONI ORDINARIE

       Tributi propri e compartecipazioni

91 66 76

       Contributi e assegni statali 4 23 18       Altre 5 11 6

TOTALE 100 100 100

       

       

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FEDERALISMO ED AUTONOMIE SPECIALI

La Legge 42/2009 ha previsto un MODELLO DI EFFICIENZA ALLOCATIVA

Tributi propri, compartecipazioni e fondo perequativo sono definiti per favorire la convergenza:• costi e fabbisogni standard dei vari livelli di governo • obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali

Il coinvolgimento delle autonomie speciali incontra difficoltà:• di natura giuridica per la necessità di rispettare modi e forme previsti dagli Statuti • per l’impossibilità di regolare le entrate• per l’eterogeneità delle competenze e la difficoltà a definire fabbisogni e costi standard relativi a

prestazioni essenziali che possono riguardare poche Regioni

Conseguentemente la L. 42/2009 ha previsto una diversa disciplina per le Autonomie speciali.

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LA DINAMICA DELLE RISORSE

In relazione alle caratteristiche della finanza delle Autonomie speciali:

• Finanza derivata dipendente dalle scelte fiscali del governo nazionale • Incentrata sui gettiti fiscali (oltre il 90% esclusa Sicilia)• Assoggettata a vincoli costituzionali (pareggio strutturale – potere di coordinamento statale della

finanza e del sistema tributario – concorso agli obiettivi di solidarietà e perequazione)

Le risorse

CRESCONO QUANDO:

• L’economia regionale provinciale è in sviluppo• Aumenta la pressione fiscale nazionale o locale• Migliora il contrasto all’evasione/elusione• Il governo non richiede concorsi aggiuntivi (riserve erariali – accantonamenti – contributi

finanziari, etc.)• Concorrono fonti straordinarie/una tantum

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LA DINAMICA DELLE RISORSE

DIMINUISCONO QUANDO:

• La congiuntura è negativa• Le politiche finanziarie riducono la pressione fiscale nazionale (e/o locale)• Si attenuano le azioni di contrasto all’evasione/elusione fiscale• Le politiche nazionali richiedono concorsi aggiuntivi a carico della finanza delle

Autonomie speciali • Cessano o si riducono le fonti straordinarie/una tantum

Decisiva è poi l’intensità delle variazioni dei singoli fattori e la combinazione degli stessi.

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FEDERALISMO ED AUTONOMIE SPECIALI

Il nuovo modello di federalismo fiscale delineato dalla legge n. 42/2009, ha previsto all’art. 27 l’obbligo anche per le autonomie speciali di concorrere

• al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarietà ed all’esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti

• al patto di stabilità interno e all’assolvimento degli obblighi posti dall’ordinamento comunitario .

Il coordinamento degli Statuti di Autonomia con i nuovi principi costituzionali (art. 119) deve avvenire attraverso norme di attuazione degli Statuti speciali, da adottare entro 24 mesi e secondo il principio di graduale superamento del criterio della spesa storica.

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NEGOZIAZIONE BILATERALE

• L’articolo 27 della legge n. 42/09 ha previsto la costituzione di tavoli di lavoro bilaterali, in cui ciascuna autonomia territoriale definisce con il Governo linee guida, indirizzi e strumenti per assicurare il concorso di ciascuna Regione e Provincia Autonoma agli obiettivi di perequazione e solidarietà e per la verifica di congruità delle attribuzioni ulteriori a carico della finanza statale intervenute successivamente all’entrata in vigore degli Statuti.

• Il principio della “NEGOZIAZIONE BILATERALE” O PATTIZIA ha nella sostanza sancito che l’ampio processo di riforma dei rapporti finanziari tra i diversi livelli di governo del Paese si orienta verso una riconfigurazione complessiva dei rapporti tra lo Stato, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome, secondo modelli e soluzioni differenziati, tenuto conto delle notevoli diversità che caratterizzano ciascuna regione e provincia autonoma. (Articolazione territoriale asimmetrica tra RSO-RSS e tra le RSS)

• Principio guida per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome è la valutazione di congruità delle attribuzioni finanziarie intervenute successivamente all’entrata in vigore degli Statuti verificando la coerenza delle stesse con i principi della legge delega e con i nuovi assetti della finanza pubblica. Il nuovo modello ha inteso fare riferimento al modello di finanza originariamente fissato dagli Statuti speciali di autonomia.

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ADEGUAMENTO ALLA LEGGE 42/2009

Gli interventi finora attuati in ragione della natura negoziale e pattizia hanno riguardato tre Regioni (Trentino Alto Adige/S – Valle d’Aosta e Friuli V.G.) e due ambiti:

– Solidarietà economica infra-nazionale (concorso agli obiettivi di perequazione/solidarietà e di finanza pubblica).

– ampliamento autonomia tributaria in due direzioni: possibilità di modificare taluni profili dei tributi erariali – possibilità di istituire nuovi tributi locali

• La legge delega in materia di federalismo fiscale e i provvedimenti attuativi finora adottati hanno confermato:

• La forte differenziazione dell’autonomia delle RSS rispetto a quelle ordinarie;

• Il carattere notevolmente asimmetrico dell’autonomia finanziaria e tributaria delle autonomie speciali.

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MANOVRE FINANZIARIE STATALI

A seguito:– dell’aggravarsi della situazione della finanza pubblica nazionale anche in

conseguenza della crisi dei debiti sovrani– del varo di manovre nazionali per il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio

il Governo ha emanato normative fortemente lesive dell’ordinamento finanziario delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome

Originando:

• impugnazione innanzi alla Corte Costituzionale delle norme contrarie all’ordinamento

• necessità di ulteriore revisione complessiva dei rapporti finanziari delle Regioni a Statuto Speciale e delle Province Autonome

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CONCORSI DIRETTI AGLI OBIETTIVI FINANZA PUBBLICAREGIONI A STATUTO SPECIALE E PROVINCE AUTONOME

In aggiunta alle riserve all’Erario il quadro dei concorsi delle autonomie speciali agli obiettivi di finanza pubblica per il 2014 è il seguente:

(a) (b)

TRENTO 568 698 1.266 27,4 37,2BOLZANO 518 893 1.411 30,0 39,9REGIONE T.A.A. 31 62 93 25,6 25,6VALLE D'AOSTA 138 414 552 39,1 49,6FRIULI VENEZIA GIULIA 300 965 1.265 21,7 37,7

SARDEGNA 1.135 1.135 16,4 33,3SICILIA 2.519 2.519 15,0 32,4

Totale 1.555 6.686 8.241 20,2 35,9

Incidenza % sul bilancio

(a) Incidenza rapportata alla spesa complessiva (dati impegni Copaf 2012)(b) Incidenza rapportata alla spesa eclusa sanità (dati impegni Copaf 2012)

(valori assoluti in milioni di Euro)

concorsoattuazionefederalismo

concorsimanovre

2011 - 2014Totale

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NUOVO MODELLO DI DEFINIZIONE DEL CONCORSO PROPOSTO DALLE PROVINCE AUTONOME

– equità nella distribuzione dei sacrifici tra i diversi livelli di governo e fra le diverse autonomie speciali,

– oggettività nel processo di determinazione, sottratto a criteri di mera discrezionalità;

– capacità di garantire certezza e programmabilità in ordine alle risorse finanziarie disponibili da parte delle Autonomie Speciali

– rispetto dell’autonomia finanziaria riconosciuta dagli Statuti di Autonomia

– Sostenibilità sia per la finanza statale che per la finanza delle Autonomie Speciali

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UNA EQUA DISTRIBUZIONE DELLE RISORSE STATALI A LIVELLO TERRITORIALE

Equità nazionale:

A parità di caratteristiche soggettive dei residenti:

• due realtà territoriali, con le stesse caratteristiche rilevanti di fabbisogno – in termini di costi organizzativi ed istituzionali – godono di una dotazione di risorse identica;

• due realtà territoriali con caratteristiche diverse godono di risorse diverse;

• due territori con gli stessi fabbisogni rilevanti, ma caratterizzati da assetti istituzionali diversi, devono godere di un uguale ammontare di risorse, solo diversamente distribuite fra interventi diretti dello Stato e somme riconosciuto dallo Stato stesso per finanziare le locali competenze.

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CARATTERISTICHE DEL MODELLO

Il modello proposto assume a riferimento:

• la distribuzione di tutta la spesa a carico del bilancio dello Stato sui territori delle regioni e delle province autonome coerente con gli obiettivi di standardizzazione della spesa

• e considera le diverse potenzialità fiscali, in termini di capacità di produrre tributi erariali, dei medesimi territori

Il riferimento alla sola dimensione della finanza statale:- è rilevante in relazione al carattere fortemente centralizzato del sistema tributario italiano- la spesa statale a livello territoriale è indipendente dal prelievo e persegue finalità sia

allocative (produzione servizi) che distributive (trasferimenti enti)- consente di neutralizzare gli effetti di scelte finanziarie poste in essere autonomamente dai

singoli governi locali (es. variazioni delle aliquote IRAP o dell’addizionale all’IRPEF, ovvero scelte in materia di politica tariffaria)

- tiene conto di tutti gli interventi statali a favore dei livelli di governo decentrati: ordinari, straordinari, di solidarietà, di perequazione

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LA SPESA STATALE

Il modello considera tutta la spesa statale (al netto delle poste correttive delle entrate e delle risorse proprie dell’Unione Europea) distinta in:

a) spesa per interventi diretti sul territorio da parte Stato (es. magistratura, forze dell’ordine, spesa previdenziale a carico del bilancio dello Stato – spesa previdenziale non coperta da contributi previdenziali - ecc.);

b) spesa per devoluzioni e trasferimenti disposti dallo Stato in favore degli enti dei territori delle singole regioni/province autonome, inclusi quelli in favore degli enti locali

c) spesa dello Stato di carattere comune, cioè afferente servizi di carattere generale (es. spesa per gli organi costituzionali, per la difesa nazionale, per gli interessi sul debito pubblico, ecc.)

• nelle regioni a statuto ordinario risulta una quota maggiore di spesa diretta dello Stato - lettera a)

• nelle regioni a statuto speciale risulta invece una quota maggiore di devoluzioni/trasferimenti e quindi di risorse gestite autonomamente - lettera b)

– La spesa di cui alle lettere a) e b) corrisponde alla cosiddetta “spesa regionalizzata”; i dati per singola regione/provincia autonoma sono resi disponibili dalla Ragioneria generale dello Stato

– La spesa di cui alla lettera c) viene regionalizzata (ripartita) in modo uniforme in base alla popolazione residente in ciascuna regione/provincia autonoma

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Spesa statale regionalizzata in rapporto alla popolazione residente – media 2008-2009

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Spesa statale regionalizzata in rapporto alla popolazione residente – anno 2013

con impatto L. 42/2009 e manovre di finanza pubblica 2010-2013

20

-

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

0 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000 7.000 8.000 9.000 10.000

Spes

a pe

r ab

itan

te

Popolazione residente

Spesa statale regionalizzata in rapporto alla popolazione residentedati in euro pro capite - anni vari - valori riparametrati alla media 2011

2011 1986 1996 2003 2009 Log. (2011) Log. (1986) Log. (1996) Log. (2003) Log. (2009)

Lombardia

Sicilia

Campania

VenetoEmilia R.

Piemonte

Puglia

Toscana

Valle d'Aosta

P.A. Trento

P.A. Bolzano

Molise

Marche

Sardegna

Calabria

Liguria

Basilicata

UmbriaAbruzzo

Friuli V.G. Lazio

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LA REGIONALIZZAZIONE DELLA SPESA STATALE

La distribuzione della spesa statale sui territori si fonda su:

• una componente di spesa fissa per abitante• un fattore correttivo rapportato alla dimensione demografica della regione/provincia

autonoma• un fattore correttivo rapportato alla popolazione di montagna

Ciò significa che:

• tanto più piccolo è un territorio tanto maggiori sono le diseconomie di scala e quindi necessita di maggiori risorse pro-capite

• tanto più grande è un territorio tanto maggiori sono le economie di scala e quindi necessita di minori risorse pro-capite

• tanto maggiore è la quota di popolazione che risiede in aree di montagna, tanto più elevato è il fabbisogno di spesa

LA REGIONALIZZAZIONE DELLA SPESA STATALE

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CAPACITA’ FISCALE

Il modello considera la capacità fiscale dei territori

ovvero la capacità di ciascun territorio regionale/provincia autonoma di concorrere al finanziamento delle spese dello Stato e quindi la capacità di “produrre” tributi erariali

Fin a quando non saranno disponibili dati affidabili sulla ripartizione territoriale delle basi imponibili e dei tributi, le entrate erariali di ciascun territorio saranno stabilite in proporzione al PIL dei territori stessi. Per le Province autonome come per altre regioni a statuto speciale è invece fin da subito possibile fare riferimento ai tributi erariali prodotti dal territorio.

Un territorio con una bassa capacità fiscale, in quanto economicamente meno sviluppato, non è in grado di produrre tributi erariali a sufficienza per coprire la spesa che lo Stato sostiene sul medesimo territorio e quindi necessita di un intervento di solidarietà da parte degli altri territori.

Un territorio con elevata capacità fiscale è in grado di produrre più tributi erariali di quelli necessari a coprire la spesa che lo Stato sostiene sul medesimo territorio e quindi è in grado di intervenire in favore dei territori con minore capacità fiscale.

PRINCIPIO PREVISTO DALL’ART. 119 DELLA COSTITUZIONE

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RESIDUO FISCALE

Il modello pone a confronto a livello pro-capite:

• le entrate erariali “prodotte” da ciascun territorio regionale che affluiscono al bilancio dello Stato

• la spesa standard complessiva dello Stato sostenuta sul medesimo territorio

• ottenendo così un residuo fiscale pro-capite per ciascun territorio regionale/provincia autonoma

• un residuo fiscale positivo indica che la regione/provincia autonoma “produce” a livello pro-capite più tributi erariali rispetto alla spesa statale standard pro-capite assorbita dal territorio medesimo

• un residuo fiscale negativo indica che la regione/provincia autonoma “produce”, a livello pro-capite, meno tributi erariali rispetto alla spesa statale standard pro-capite assorbita dal territorio medesimo

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DETERMINAZIONE DEL CONCORSO AGLI OBIETTIVI DI SOLIDARIETA’/PEREQUAZIONE E AGLI OBIETTIVI DI FINANZA PUBBLICA (PATTO DI STABILITA’)

Nel modello viene proposta la seguente ipotesi:

il residuo fiscale pro-capite del territorio provinciale

dovrebbe allinearsi

al residuo fiscale medio pro-capite dei territori delle regioni /province autonome aventi analoghe caratteristiche socio-economiche e/o fattori di disagio

In altri termini:

1) Va determinato il residuo fiscale pro-capite tra:• le entrate erariali prodotte sul territorio provinciale• la spesa complessiva standardizzata dello Stato sul medesimo territorio

2) Il concorso complessivo del territorio della provincia autonoma si determina:• allineando il predetto residuo fiscale pro-capite al corrispondente saldo medio pro-capite del

gruppo di regioni/province autonome considerate omogenee• moltiplicando il valore ottenuto per la popolazione del territorio• ripartendo il concorso tra Stato e provincia autonoma sulla base dell’incidenza della spesa statale

gestita da ciascun ente.

Per la Provincia di Trento il concorso è volto ad allineare il residuo fiscale pro capite del territorio provinciale a quello medio delle regioni del centro/nord Italia

Il concorso complessivo del territorio provinciale viene quindi calcolato come segue:

+ residuo fiscale pro-capite regioni ordinarie del centro nord Italia

- residuo fiscale pro-capite del territorio provinciale

= differenza

(differenza X popolazione della provincia) = concorso del territorio provinciale

Il concorso del territorio viene poi ripartito tra lo Stato e la Provincia sulla base dell’incidenza della spesa statale gestita da ciascun ente (per lo Stato: le spese dirette e le spese comuni; per la Provincia: le devoluzioni dei gettiti tributari statali)

Ciò al fine di attribuire a ciascun livello di Governo (Provincia/Stato) i corretti ambiti di responsabilità nel concorrere agli obiettivi di risanamento finanziario

DETERMINAZONE DEL CONCORSO DELLA PROVINCIA AUTONOMA DI TRENTO

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Le caratteristiche specifiche del modello consentono di determinare il concorso del territorio in coerenza con:• i principi di equità nazionale (disponibilità di risorse analoghe tra i territori a parità di fabbisogni)• le capacità fiscali dei territori (grado di sviluppo economico)• la considerazione dei fattori di disagio territoriali (dimensione demografica e caratteristiche orografiche del territorio)• le competenze effettivamente esercitate a livello locale

L’adozione del modello garantisce inoltre:

• neutralità del concorso rispetto alle scelte adottate a livello territoriale in materia di fiscalità locale, tariffe e ricorso al debito• non discrezionalità ma determinazione oggettiva del concorso, in quanto fondata su un modello predefinito ed alimentato da puntuali dati ed indicatori economico-finanziari• rispetto dell’autonomia finanziaria degli enti decentrati e ripristino dei fondamentali requisiti di certezza e programmabilità di bilancio in ordine alle risorse disponibili• flessibilità in modo da poter recepire gli effetti delle manovre statali • partecipazione delle Autonomie speciali alle manovre di finanza pubblica in modo «automatico»• Miglioramento della programmabilità di bilancio

VANTAGGI COLLEGATI ALL’ADOZIONE DEL MODELLO

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