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Lecciones importadas:Lecciones importadas: La responsabilidad fiscal en Chile, Brasil y ArgentinaLa responsabilidad fiscal en Chile, Brasil y Argentina
“9o Seminario sobre Federalismo Fiscal”
Septiembre de 2006
Luciana Díaz Frers
www.cippec.org
Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • [email protected] • www.cippec.org
Introducción
Tipos de reglas fiscales
� De procedimiento y contabilidad
� De transparencia y difusión de información
� Numéricas
Introducción
Reglas numéricas de disciplina / responsabilidad fiscal
� Resultado
� Gasto
� Deuda
Introducción
Objetivos
� “Aislante” económico: anticíclico
� “Aislante” político: auto-disciplina
� Ajuste de corto plazo, comprar credibilidad, cumplir
con demandas de OOII
Introducción
Comparación internacional
� Chile
� Brasil
� Argentina
Introducción
Ejes de análisis
� Antes: motivación, antecedentes, proceso de reglamentación
� La regla
� Después: cumplimiento y resultados
Chile: la regla del superávit estructural
Motivación
� Estructural: volatilidad histórica de ingresos fiscales:
� elasticidad recaudación/PIB
� precio del cobre
� Coyuntural: debilidad de las finanzas hacia finales de los 90
Chile
Proceso de reglamentación
• Mayo 2000: Presidente Lagos anuncia adopción de regla de superávit
estructural
• Sept. 2001: Ministerio de Hacienda publica documento técnico, “Balance
Estructural del Gobierno Central. Metodología y Estimaciones para Chile:
1987-2000”
• Agosto 2001: Se crea comité consultivo del precio del cobre de largo plazo
• Agosto 2002: Se crea comité consultivo de PIB tendencial
• Ago-dic 2005: Incorporación ajuste cíclico por tributación minera privada y
precio del molibdeno
• Agosto 2006: Ley: El PE debe explicitar su política fiscal y presentar balance
estructural
Chile
La regla
� Límite al gasto
� Meta: superávit estructural = 1% del PIB
� El gasto se determina según el nivel de ingresos estructurales: como
si el producto evolucionara de acuerdo a su tendencia y si el precio
del cobre fuera el de mediano plazo
� ¿Por qué 1%?
•0,5% para cubrir déficit del Banco Central
•0,5% para cubrir pasivos contingentes, particularmente sistema de pensiones
Chile
Performance: cumplimiento
Para asegurar credibilidad se ha ido fortaleciendo marco analítico e institucional y ajustando el gasto
dentro el año para cumplir la meta
AJUSTES INTRAANUALES EN EL GASTO: Gasto del Gobierno Central Presupuestario
(Millones de pesos de 2005)
0
2.000.000
4.000.000
6.000.000
8.000.000
10.000.000
12.000.000
14.000.000
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 p
Ley de Presupuestos Aprobada Ejecución
Chile
Performance: resultado 1
BALANCE GOBIERNO CENTRAL 1987 – 2005
Porcentaje del PIB
- 3 , 0 0
- 2 , 0 0
- 1 , 0 0
0 , 0 0
1 , 0 0
2 , 0 0
3 , 0 0
4 , 0 0
5 , 0 0
1 9 8 7 1 9 8 8 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5
B a la n c e e f e c t iv o B a la n c e E s t r u c t u r a l
C o n r e g l aS i n r e g l a Promedio B Ef. = 1,47Promedio BE = 0,17
Promedio B Ef. = 0,88Promedio BE = 0,84
Chile
Performance: resultado 2
Resultados macro: crisis externas y política fiscal
Variable 1982-1983 2001-2002
ICE(1) -4,0 -5,1
Crecimiento PIB -8,2% 2,8%
Desempleo (Promedio) 20,4% 9,0%
Inversión Pública (Crecimiento Real) -13,2% 7,8% Fuente: Ministerio de Hacienda y Banco Central de Chile. (1) El Índice de Condiciones Externas se expresa como porcentaje del PIB e incorpora los efectos de la evolución de los términos de intercambio, los volúmenes de exportaciones y el nivel de los flujos de capital
Brasil. Lei de Responsabilidade Fiscal:Ley Complementaria N° 101 del 4 de mayo de 2000
Motivación
Desequilibrio fiscal (gastos sistemáticamente > ingresos fiscales) �
Consecuencias negativas, con impacto sobre más de una generación:
• Inflación fuera de control hasta el Plan Real
• Altas tasas de interés
• Altos niveles de deuda pública
• Carga tributaria relativamente alta
Brasil
Antecedentes
� Constitución Federal:
• Art. 163
• Enmienda que otorga plazo
� Experiencia internacional
• Unión Europea: Tratado de Maastricht
• Estados Unidos: Budget Enforcement Act
• Nueva Zelanda: Fiscal Responsibility Act
� Fundamentos teóricos
• Estudios de OOII
Brasil
Proceso de reglamentación
• Dic 1988: PE envía anteproyecto al Congreso
• 4 meses: Consulta pública por Internet, reuniones con distintos
segmentos de la sociedad, consulta a autoridades de Estados y
Municipios, técnicos internacionales.
• Abr 1999: PE incorpora sugerencias
• May 1999: Se constituye una Comisión Especial para discutir e
iniciar audiencias públicas
• Dic 1999: Aprobado por la Comisión especial
• Ene 2000: Aprobado por la Cámara con 30 enmiendas
Brasil
La regla
• Límites para los 3 niveles de gobierno y para los 3 poderes, sobre:
• Gastos en personal (coeficientes prefijados)
• Deuda pública (a propuesta del PE)
• Gastos corrientes nuevos (deben tener financiamiento)
• Límites más estrictos en años de elecciones
• Créditos y garantías
• Metas fiscales trienales
• Régimen de transición ante desvíos
• Sistema gradual de sanciones ante incumplimiento
Brasil
Performance 1
Superávit fiscal gobierno central
Estados de Brasil: gasto en personal y servicios de la deuda
Argentina. Ley 25917:Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal
Antecedentes
1992: Ley 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control
1996: Ley 24.629: restricciones al incremento de gastos sin financiamiento expreso.
Penalidades por incumplimiento. Implicaba responsabilidad personal de los
funcionarios involucrados frente a terceros.
1998: Ley 25.152 de Administración de los Recursos Públicos, conocida como ley de
“Convertibilidad Fiscal”. Cronograma de reducción gradual del déficit desde 1999,
para llegar al equilibrio fiscal en el año 2003. Fondo Anticíclico. Los límites al
déficit fueron modificados en su primer año de vigencia, y luego incumplidos.
2001: “Ley de Déficit Cero” reforma a la ley 24.156: no gastar más de lo que pudiera
financiarse con los recursos corrientes. Resultó impracticable.
2004: Ley 25.917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal. Remitido por el PE al
Congreso. Menos de dos meses después, aprobada por ambas Cámaras.
Argentina
Motivaciones
• Leyes anteriores: incompatibilidad creciente entre política fiscal en
desequilibrio con política monetaria y de tipo de cambio
(Convertibilidad)
• Listado de reformas estructurales sugeridos por OOII
• Ley actual: para que no cayera Acuerdo Stand-by con FMI y como
segundo mejor porque no se podía reformar sistema de
Coparticipación
• Institucionalizar la asistencia financiera condicionada de la Nación
a las provincias
Argentina
La regla (parte numérica)
• Límite al crecimiento del gastoSi g > 0 � Crec. Gasto primario total ajustado < g
- Intereses- Gastos financiados con préstamos de OOII- Gastos de infraestructura social básica
Si g < 0 � Crec. Gasto primario total ajustado = 0
• Resultado equilibradoRecursos menos Gastos corregidos > 0
- Gastos financiados con préstamos de OOII- Gastos de infraestructura social básica
• Deuda “sostenible” de ProvinciasServicios < 15% de recursos corrientes netos de transferencias porcoparticipación a municipios
Argentina
Otras obligaciones de la LRF
• Estandarización de la información presupuestaria de Nación y
Provincias, con horizonte plurianual
• Jurisdicciones instadas a crear fondos anticíclicos.
• Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal. Facultades para
imponer sanciones: desde la divulgación de los desvíos hasta la
limitación de transferencias presupuestarias de origen nacional
(excluida la coparticipación).
• Art 15: El PE no podrá aprobar modificaciones presupuestarias que
impliquen incrementos en los gastos corrientes en detrimento de
los gastos de capital o de las aplicaciones financieras = Art. 37 de
Ley Adm. Finan.
Argentina
Performance 1: las reglas
numéricas
• Gasto: pocos datos, Nación nocumple
• Resultado equilibrado: se cumple,la Provincia de Buenos Airespodría tener problemas en 2006
• Servicios de la deuda:
• 13 cumplen
• 6 no cumplen
• 2 no se sabe
• 3 no firmaron convenio
2004-2005
Aumento en el
gasto
Límite = Crec del PBI 18.9%
Tucumán 8.6%
Buenos Aires 14.7%
Corrientes 15.0%
Jujuy 15.7%
Mendoza 17.1%
Adm. Nacional 20.0%
Servicios de la deuda / ingresos corrientes
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Santa FeS. del E.
Santa CruzCABAChubutLa Rioja
CatamarcaBuenos
MendozaCórdoba
CorrientesMisiones
Entre RíosLímite LRF
San JuanChaco
TucumánFormosa
Río NegroJujuy
Argentina
Performance 2: las otras obligaciones
• 2006: Ley 26.124 “Delegación de Facultades”: El Jefe de Gabinete deMinistros puede disponer las reestructuraciones presupuestarias...
quedando comprendidas las modificaciones... a gastos corrientes,
gastos de capital, aplicaciones financieras y distribución de las
finalidades.
• Rezago en la información
• Art. 13: nuevos fondos asociados a gastos que no consolidan en el
presupuesto general
• Art. 17: no compensaron medidas tributarias que conllevaron a una
menor recaudación con aumentos alternativos de recursos o con
reducción de gastos.
Conclusiones
• No cumplimos, ni con viento en contra ni con viento a favor
• En Chile practican y luego hacen una ley
• En Brasil discuten y luego hacen una ley
• En Argentina, hacemos leyes, después practicamos y discutimos
• Dos caminos:
• Revisar la legislación o
• Aceptar la realidad
• Las leyes son expresiones de voluntad política circunstancial
• Existe una regla tácita de responsabilidad fiscal
Lecciones importadas:Lecciones importadas: La responsabilidad fiscal en Chile, Brasil y ArgentinaLa responsabilidad fiscal en Chile, Brasil y Argentina
“9o Seminario sobre Federalismo Fiscal”
Septiembre de 2006
Luciana Díaz Frers
www.cippec.org
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