legislazione ed economia del turismo...della direttiva 2008/122/ce, relativa ai contratti di...

EDIZIONI GIURIDICHEEIMONSGruppo Editoriale Simone

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Legislazioneed economiadel Turismo

2012

Estratto della pubblicazione

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

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Il catalogo aggiornato è consultabile sul sito Internet: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Ideazione e direzione scientifica a cura del prof. Federico del Giudice

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Simone S.p.A. (art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno

PREMESSA

Il volume rappresenta uno strumento prezioso per coloro che necessitano di un qua-dro sintetico ma esaustivo dei principali profili di Legislazione turistica ed Economia del turismo, nonché per quanti vogliono perfezionare le loro conoscenze in materia o semplicemente approfondire il fenomeno turistico anche sotto l’aspetto economico.

Questi i diversi ambiti affrontati nel testo: normativa turistica nazionale ed euro-pea, disciplina dell’impresa turistica e delle agenzie di viaggio, contratti di settore e trasporti, offerta e domanda turistica, turismo e bilancia dei pagamenti, politiche per lo sviluppo turistico.

Lo studio è poi arricchito da una Appendice normativa, aggiornata alla recente sen-tenza della Corte Costituzionale n. 80 del 5 aprile 2012, e da importanti nozioni e infor-mazioni sulla biglietteria, in particolare quella del settore aereo – tra cui la prenotazione on line o tramite agente, le diverse tariffe aeree, una guida per la lettura e decodifica del biglietto – per concludere con un Glossario di termini tecnici, fondamentale strumento per coloro che operano nel settore.


INDICE GENERALE

PARTE PRIMALEGISLAZIONE TURISTICA

Capitolo Primo: La legislazione turistica nazionale ed internazionale

1. Il turismo nella Costituzione ...................................................................................... Pag. 8 2. La legge quadro sul turismo ....................................................................................... » 8 3. La riforma della legislazione nazionale del turismo ................................................. » 9 4. Il Codice del turismo .................................................................................................. » 11 5. Le novità introdotte dalla Riforma e confluite nel Codice del turismo ................... » 14 6. Cenni di diritto dell’Unione europea .......................................................................... » 16 7. Il turismo in ambito europeo ..................................................................................... » 19 8. L’intervento finanziario dell’Unione europea: i fondi strutturali .............................. » 21 9. Organismi internazionali operanti nel turismo......................................................... » 2310. Cenni su accordi internazionali e atti europei in materia turistica ......................... » 25

Capitolo Secondo: L’impresa turistica

1. L’impresa turistica: nozione e requisiti ...................................................................... » 26 2. Le imprese turistiche senza scopo di lucro ............................................................... » 26 3. Le strutture ricettive. Generalità ................................................................................ » 27 4. Strutture ricettive alberghiere e paralberghiere ........................................................ » 28 5. Strutture ricettive extralberghiere .............................................................................. » 28 6. Strutture ricettive all’aperto e di mero supporto ....................................................... » 30 7. L’esercizio dell’attività ricettiva .................................................................................. » 30 8. La disciplina dei prezzi ............................................................................................... » 33 9. Il turismo e le sue forme ............................................................................................. » 3310. Il turismo culturale ..................................................................................................... » 3411. L’ecoturismo ................................................................................................................ » 3712. Il turismo rurale e l’agriturismo ................................................................................. » 3913. Il turismo del mare: pescaturismo e ittiturismo ....................................................... » 4214. Il turismo termale e del benessere ............................................................................. » 4315. Il turismo crocieristico................................................................................................ » 4316. La multiproprietà ........................................................................................................ » 45

Capitolo Terzo: I contratti di rilevanza turistico-alberghiera

1. Il contratto: nozione ed elementi ............................................................................... » 47 2. La somministrazione .................................................................................................. » 48 3. La locazione ................................................................................................................. » 49 4. La locazione di immobili per uso turistico ................................................................ » 49 5. Il noleggio .................................................................................................................... » 50 6. La spedizione ............................................................................................................... » 50 7. Il contratto di affiliazione commerciale (franchising) .............................................. » 51 8. Il contratto d’albergo ................................................................................................... » 52 9. Il deposito in albergo .................................................................................................. » 5510. Il catering e il banqueting ........................................................................................... » 56


Indice 5

Capitolo Quarto: La disciplina dei trasporti

1. Il contratto di trasporto .............................................................................................. Pag. 57 2. Il trasporto marittimo di persone............................................................................... » 57 3. Impedimenti nell’esecuzione del contratto ................................................................ » 59 4. Responsabilità del vettore marittimo ......................................................................... » 59 5. Il trasporto aereo di persone e bagagli....................................................................... » 60 6. Prescrizione ................................................................................................................. » 63 7. Le alleanze tra i vettori nel trasporto aereo ............................................................... » 63 8. Figure particolari ........................................................................................................ » 64 9. Il trasporto di cose ...................................................................................................... » 65

Capitolo Quinto: Disciplina delle agenzie di viaggio e turismo

1. Le agenzie di viaggio e turismo .................................................................................. » 67 2. Il tour operator e il travel agent ................................................................................. » 70 3. Il contratto di viaggio ................................................................................................. » 70 4. Garanzie per il turista ................................................................................................. » 73 5. Il danno da vacanza rovinata .................................................................................... » 74 6. Il fondo di garanzia ..................................................................................................... » 75

PARTE SECONDAECONOMIA DEL TURISMO

Capitolo Primo: Il fenomeno turistico

1. L’economia del turismo e il fenomeno turistico ........................................................ » 78 2. L’industria turistica e l’attività turistica ..................................................................... » 80 3. Le forme base del turismo .......................................................................................... » 80

Capitolo Secondo: L’offerta turistica

1. Il prodotto turistico ..................................................................................................... » 82 2. L’offerta turistica ......................................................................................................... » 82 3. I tour operator, le agenzie di viaggio e la segmentazione del mercato .................... » 85 4. Gli effetti della stagionalità del turismo sui costi delle imprese turistiche .............. » 87

Capitolo Terzo: La domanda turistica

1. La natura della domanda turistica ............................................................................. » 89 2. Le caratteristiche della domanda turistica ................................................................ » 89 3. L’elasticità della domanda turistica ............................................................................ » 91 4. Le abitudini degli italiani ........................................................................................... » 92

Capitolo Quarto: Turismo e territorio

1. Turismo e territorio ..................................................................................................... » 93 2. Il rapporto turismo e territorio in Italia .................................................................... » 95


Indice6

Capitolo Quinto: Turismo e bilancia dei pagamenti

1. Introduzione ................................................................................................................ » 97 2. La bilancia dei pagamenti .......................................................................................... » 97 3. La bilancia dei pagamenti turistica ............................................................................ » 99 4. La normativa valutaria................................................................................................ » 100

Capitolo Sesto: Le politiche per lo sviluppo del turismo

1. Introduzione ................................................................................................................ » 101 2. Le politiche generali .................................................................................................... » 102 3. Le altre politiche pubbliche a sostegno del settore turistico .................................... » 103 4. Le politiche dell’Unione europea a favore del turismo ............................................. » 103

APPENDICE 1Legislazione turistica

D.P.C.M. 13 settembre 2002 (G.U. 25 settembre 2002, n. 225). — Recepimento dell’ac-cordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui principi per l’armonizza-

zione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico ...................................... » 106

D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (G.U. 8-10-2005, n. 235, s.o.). — Codice del consumo, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Articoli estratti) ............. » 109

L. 20 febbraio 2006, n. 96 (G.U. 16-3-2006, n. 63). — Disciplina dell’agriturismo ...... » 115

D.P.R. 6 aprile 2006, n. 207 (G.U. 8-6-2006, n. 131). — Regolamento recante organiz-zazione e disciplina dell’Agenzia nazionale del turismo, a norma dell’articolo 12, comma 7, del decreto-legge 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni,

dalla legge 14 maggio 2005, n. 80 ............................................................................... » 120

D.Lgs. 23 maggio 2011, n. 79 (G.U. 6-6-201, n. 129 – supp. ord. 139). — Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi

ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio. ... » 124

APPENDICE 2La biglietteria aerea

e un breve glossario tecnico

1. La IATA ........................................................................................................................ » 158 2. La prenotazione ........................................................................................................... » 160 3. Le classi di servizio ..................................................................................................... » 161 4. Le tariffe aeree ............................................................................................................. » 161 5. Lettura del biglietto aereo........................................................................................... » 162 6. Le pratiche d’imbarco e di sbarco .............................................................................. » 164 7. Bagaglio disguidato, perduto o danneggiato ............................................................. » 165

Glossario tecnico ................................................................................................................ » 165


Parte PrimaLegislazione turistica

� CAPITOLO PRIMO La legislazione turistica nazionale ed internazionale Pag. 8

� CAPITOLO SECONDO L’impresa turistica Pag. 26

� CAPITOLO TERZO I contratti di rilevanza turistico-alberghiera Pag. 47

� CAPITOLO QUARTO La disciplina dei trasporti Pag. 57

� CAPITOLO QUINTO Disciplina delle agenzie di viaggio e turismo Pag. 67


� Capitolo Primo �La legislazione turistica

nazionale ed internazionale��

1. IL TURISMO NELLA COSTITUZIONE

La Costituzione, entrata in vigore il 1° gennaio 1948, delinea un nuovo modello di Stato, diverso da quello accentrato e centralista. Si prese atto infatti della necessità di attribuire riconoscimento ed autonomia alle comunità locali, attraverso l’individuazione di enti territoriali, dotati di poteri e competenze distinti rispetto a quelli spettanti allo Stato, e capaci di raccogliere le istanze provenienti dalle comunità che rappresentano e di darvi attuazione concreta. Per questo motivo furono istituite le Regioni, le Province ed i Comuni.

In particolare, l’articolo 117 attribuiva alle Regioni a statuto ordinario la compe-tenza legislativa in numerose materie, tra le quali turismo e industria alberghiera.

Dunque, il settore turismo entrava ufficialmente nella Carta fondamentale della nostra Repubblica, anche se solo marginalmente, ovvero come una delle competenze demandate alle Regioni.

Successivamente l’articolo 117 (insieme ad altre disposizioni fondamentali contenute nel Titolo V della Costituzione, che regola le autonomie locali) ha subìto una vera e propria rivoluzione in seguito all’esito del referendum del 7 ottobre 2001, favorevole alla modifica di alcune disposizioni, tra le quali appunto l’articolo 117; pertanto in esso, per effetto della riforma, troviamo elencate le materie tassativamente di competenza statale, lasciando alle Regioni una competenza esclusiva nelle materie non espressa-mente elencate, tra le quali turismo ed industria alberghiera.

2. LA LEGGE QUADRO SUL TURISMO

2.1 Cenni

Dalla fine degli anni ’70 si ebbe una proliferazione di leggi quadro nell’intento di evitare le difficoltà interpretative, per il legislatore regionale, nell’individuazione dei principi cui uniformarsi.

Una di queste leggi è la L. 17 maggio 1983, n. 217 (legge quadro sul turismo), la quale definiva i principi fondamentali in materia di turismo ed industria alberghiera, fi-nalizzati a garantire l’equilibrato sviluppo delle attività turistiche e di quelle connesse.

La L. 217/1983 tracciava, cioè, le linee guida cui ciascuna Regione doveva far riferi-mento durante la propria attività legislativa, realizzando un sistema che ha rappresen-tato, nonostante le lacune e le omissioni lamentate da più parti, un punto di riferimento importante per la crescita del settore turistico-alberghiero.

2.2 L’attività legislativa dopo la legge quadro

In seguito all’emanazione della L. 217/1983 ha avuto inizio, seppur lentamente, il processo di adeguamento da parte delle Regioni alle nuove disposizioni in materia.

Capitolo Primo: La legislazione turistica nazionale ed internazionale 9

Un passo fondamentale sul piano dei rapporti Stato-Regioni si è avuto con la costi-tuzione, nel 1988, della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato-Regioni e Province autonome.

Tale Conferenza è un organo collegiale, nel quale sono rappresentati lo Stato e le Regioni, nonché le Province autonome di Trento e Bolzano.

La Conferenza è presieduta dal Presidente del Consiglio ed è composta dai presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano, nonché dai ministri interessati agli argomenti trattati nelle singole sedute. Scopo fondamentale della Conferenza è quello di promuovere e stipulare intese ed accordi fra Governo e Regioni: è una sorta di «stanza» dove lo Stato e le Regioni si incontrano per definire linee politiche e scelte comuni, contemperando interessi che possono anche essere fortemente contrastanti.

Successivamente, nel 1993, con referendum popolare fu abrogata la L. 617/1959, istitutiva del Ministero del turismo e dello spettacolo. In realtà, l’esistenza stessa del Ministero costituiva un vero e proprio controsenso rispetto alle iniziative volte a com-porre il dualismo Stato-Regioni: si riteneva, infatti, fosse un ostacolo insormontabile all’attuazione di un chiaro e preciso dettato costituzionale come l’articolo 117.

Con la soppressione del Ministero del turismo si presentò un problema da risolvere al più presto: molte funzioni, non espressamente comprese in quelle di competenza delle Regioni, dovevano essere assolte da un altro organo, necessariamente istituzionale. Fu, dunque, inevitabile un immediato intervento del Parlamento che, con L. 30 maggio 1995, n. 203 (di conversione del D.L. 97/1995 recante riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport), investì di numerose funzioni il neonato Dipartimento per il turismo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri. Con questa legge furono trasferite alle Regioni a statuto ordinario tutte le competenze e funzioni amministrative del soppresso Ministero del turismo, salvo quelle espressamente attribuite all’amministrazione centrale.

Con il D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 è stata effettuata un’operazione di decentra-mento molto incisiva: il decreto, infatti, fissa dettagliatamente le competenze dello Stato e prevede il conferimento alle Regioni e agli enti locali di tutte le altre funzioni non espressamente conservate dallo Stato.

Le Regioni, a loro volta, devono ripartire fra Province, Comuni e Comunità monta-ne le funzioni conferite, mentre possono svolgere direttamente quelle attribuzioni che necessitano una gestione unitaria a livello regionale.

Il Capo IX, Titolo II del D.Lgs. 112/1998 è dedicato al Turismo. In tale materia rientrano tutti i servizi, le strutture e le attività pubbliche e private riguardanti l’orga-nizzazione e lo sviluppo del turismo regionale e dell’industria alberghiera, nonché le agevolazioni a favore di turisti stranieri, le agevolazioni, le sovvenzioni, i contributi, gli incentivi a favore delle imprese turistiche.

Verso la fine degli anni ’90, peraltro, il legislatore, pressato dalle numerose richieste degli operatori del settore turistico, cominciò ad elaborare uno strumento legislativo che colmasse le lacune della L. 217/1983. Nel corso degli anni sono stati proposti di-versi disegni di legge, fino alla L. 29 marzo 2001, n. 135, di riforma della legislazione nazionale del turismo.

3. LA RIFORMA DELLA LEGISLAZIONE NAZIONALE DEL TURISMO

L’esigenza di adeguare la legge quadro sul turismo del 1983 alle maturate esigenze di autonomia degli enti locali, nonché alle richieste delle imprese e degli operatori del settore ha condotto, come appena visto, all’approvazione della Riforma della legislazione nazionale del turismo con L. 29 marzo 2001, n. 135 (poi abrogata dal D.Lgs. 79/2011).

Parte Prima: Legislazione turistica10

3.1 I principi ispiratori

L’articolo 1 della L. 135/2001 definiva i principi ai quali il legislatore si era ispirato nella stesura della riforma della legislazione nazionale del turismo.

In particolare, la Repubblica:

— riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e occupazionale del Paese nel contesto internazionale e dell’Unione europea, per la crescita culturale e so-ciale della persona e della collettività e per favorire le relazioni tra popoli diversi;

— favorisce la crescita competitiva dell’offerta del sistema turistico nazionale, regio-nale e locale, anche ai fini dell’attuazione del riequilibrio territoriale delle aree depresse;

— tutela e valorizza le risorse ambientali, i beni culturali e le tradizioni locali anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile;

— sostiene il ruolo delle imprese operanti nel settore turistico con particolare riguardo alle piccole e medie imprese e al fine di migliorare la qualità dell’organizzazione, delle strutture e dei servizi;

— promuove azioni per il superamento degli ostacoli che si frappongono alla fruizione dei servizi turistici da parte dei cittadini, con particolare riferimento ai giovani, agli anziani percettori di redditi minimi ed ai soggetti con ridotte capacità motorie e sensoriali;

— tutela i singoli soggetti che accedono ai servizi turistici anche attraverso l’informa-zione e la formazione professionale degli addetti;

— valorizza il ruolo delle comunità locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative, e delle associazioni Pro Loco;

— sostiene l’uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e tipiche in chiave turistica nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e della vocazione territoriale;

— promuove la ricerca, i sistemi informativi, la documentazione e la conoscenza del fenomeno turistico;

— promuove l’immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali.

Dunque, nell’articolo 1 della L. 135/2001 possiamo interpretare la precisa volontà dello Stato di consentire e tutelare la crescita e il rafforzamento del settore turistico visto come un fattore fondamentale non solo da un punto di vista economico, ma anche culturale, sociale ed umano.

L’articolo 2 subordinava l’effettiva entrata in vigore della legge e tutte le conseguenze che avrebbe comportato, prima fra tutte l’ufficiale abrogazione della legge 217/1983, alla pubblicazione di un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che tracciasse le linee guida d’attuazione della nuova normativa.

3.2 Il D.P.C.M. 13 settembre 2002

Il decreto in questione è stato emanato il 13 settembre 2002, con l’obiettivo di assicurare l’unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori, delle impre-se e delle professioni turistiche, nonché degli operatori e dei lavoratori del settore, stabilendo:

— le terminologie omogenee e lo standard minimo dei servizi di informazione e di accoglienza ai turisti;



— l’individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle attività di accoglienza non convenzionale;

— i criteri e le modalità dell’esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessità di standard omogenei e uniformi;

— gli standard minimi di qualità delle camere di albergo e delle unità abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive in generale;

— gli standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive;

— per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell’Unione europea;

— i requisiti e gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo di lucro;— i requisiti e gli standard minimi delle attività di accoglienza non convenzionale;— i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per

attività turistico-ricreative, di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonché di durata delle concessioni;

— gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico.

4. IL CODICE DEL TURISMO

A lungo atteso ai fini di riordinare, coordinare ed integrare le disposizioni legisla-tive statali vigenti nel settore turistico, con il D.Lgs. 23 maggio 2011, n. 79 è stato approvato il Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio (di seguito, Codice del turismo). Il Codice è entrato in vigore il 21 giugno 2011.

4.1 La sentenza della Corte Costituzionale n. 80/2012

Già motivo di malcontento per alcuna parte degli operatori del settore, il Codice è stato oggetto di una pronuncia della Corte Costituzionale che, con sentenza n. 80 del 5 aprile 2012, ha dichiarato parzialmente incostituzionale l’Allegato 1 al D.Lgs. 79/2011. Infatti, su ricorso presentato dalle Regioni Puglia, Toscana, Umbria e Veneto, la Consulta ha dichiarato illegittimi 19 articoli del Codice del turismo, in quanto il Governo avrebbe superato i limiti della delega prevista dall’art. 14 della legge 246/2005.

In effetti la stessa Corte già si era pronunciata sul tema, affermando che — pur con-sentito — l’intervento unitario del legislatore statale non può in alcun modo incidere sui poteri delle Regioni, ribadendo quindi ancora una volta la competenza delle Regioni in materia turistica.

Si legge nella sentenza della Corte che «la competenza legislativa residuale delle Regioni in materia di turismo non esclude la legittimità di un intervento legislativo dello Stato volto a disciplinare l’esercizio unitario di determinate funzioni amministrative nella stessa materia» ma, continua la Corte, si deduce che l’oggetto della delega era circoscritto al coordinamento formale ad alla ricomposizione logico-sistematica di settori omogenei di legislazione statale, con facoltà di introdurre le integrazioni e le correzioni necessarie ad un coerente riassetto normativo delle singole materie. Il fine dichiarato di questa serie di operazioni era quello della semplificazione normativa così da agevolarne la conoscenza da parte dei cittadini.


Ciò significa che la legge in oggetto ben poteva riordinare le norme dello Stato in materia di turismo, ma solo negli ambiti di sua competenza e per tutelare interessi di rilievo nazionale, esulando dalla delega il riassetto generale dei rapporti tra Stato e Regioni in materie non di competenza esclusiva statale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, Cost. Infatti la disciplina necessaria per operare tale riassetto non può rima-nere ristretta alla sfera legislativa di competenza dello Stato «ma coinvolge quella delle Regioni, sia nel rapporto tra princìpi fondamentali e legislazione di dettaglio, nelle materie di competenza concorrente, sia, a fortiori, nell’esercizio del potere di avocazione da parte dello Stato di funzioni amministrative, e conseguentemente legislative, sulla base dell’art. 118, primo comma, Cost., nelle materie di competenza regionale residuale».

Gran parte della disciplina relativa alle strutture ricettive è stata interessata dalla sentenza. La Corte ha dichiarato l’incostituzionalità degli articoli 2, 3, 8, 9, 10, 11 comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20 comma 2, 21, 23 commi 1 e 2, 30 comma 1, 68 e 69 dell’Allegato 1 del D.Lgs. 79/2011.

Ricordiamo, in particolare, che proprio l’art. 8 — il quale dopo aver classificato le diverse tipologie di strutture, aveva previsto che nella licenza di esercizio fosse ricom-presa la licenza per la somministrazione per le persone non alloggiate nella struttura — aveva suscitato molte critiche da parte degli operatori del settore. Secondo la Fe-derazione italiana pubblici esercizi (Fipe) «consentire a tutte le strutture ricettive di estendere la propria attività a quella di somministrazione di alimenti e bevande per le persone non alloggiate nelle stesse strutture produrrà effetti sul turismo opposti e cre-erà una sperequazione fra le imprese». In effetti, l’applicazione dell’articolo 8 avrebbe comportato la deroga ai requisiti professionali necessari invece per l’apertura di un bar o di un ristorante.

Sono state, tra le altre, dichiarate incostituzionali le norme relative agli standard minimi qualitativi delle imprese ricettive nonché l’art. 18, che fornisce definizioni in merito alle agenzie di viaggio, costituendo, anche questi, interventi dello Stato in ambiti riservati alle Regioni.

Diamo in ogni caso conto, per completezza espositiva, di quanto previsto dal Codice del turismo, nell’attesa di comprendere come Governo e Regioni decideranno di agire per colmare il vuoto venutosi a creare.

4.2 I principali contenuti del Codice del turismo

Il titolo I (Disposizioni generali) individua in modo definitivo le competenze statali in materia di turismo sulla base del principio di sussidiarietà, di competenza legislativa statale esclusiva e concorrente, per la valorizzazione, lo sviluppo e la competitività, a livello interno ed internazionale, del settore turistico quale fondamentale risorsa del Paese e per il riordino dell’offerta turistica italiana.

Con riguardo all’impresa turistica (art. 4), questa viene definita come l’impresa che esercita attività economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei Sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell’offerta turistica.

Pertanto il codice riprende il concetto «allargato» di impresa turistica della L. 135/2001, facendovi rientrare non solo le imprese ricettive, ma tutte quelle la cui attività concorre alla formazione dell’offerta turistica, quindi anche il settore extraricettivo, le agenzie di viaggio e i tour operator.



Inoltre, il codice rende effettiva la completa equiparazione delle imprese turistiche a quelle industriali ai fini del riconoscimento dei contributi, sovvenzioni, agevolazioni, incentivi e benefici di qualsiasi genere.

Con riguardo alle professioni turistiche, il titolo II (Professioni e formazione nel settore turistico) prevede una disciplina che unisce i principi di liberalizzazione e di aper-tura di mercato all’esigenza di salvaguardare e valorizzare le specifiche professionalità turistiche, in modo da assicurare elevati standard qualitativi dei servizi turistici. Inoltre, vengono previsti percorsi formativi destinati ai giovani, volti a garantire il lavoro sia a chi si affaccia al settore per la prima volta sia a chi opera stagionalmente.

Nel titolo III (Mercato del turismo) — maggiormente toccato dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 80/2012 — si procede a riordinare ed adeguare la disciplina in tema di strutture ricettive attraverso le definizioni generali delle stesse, al fine di garantire al turista gli standard qualitativi e le condizioni praticate. Si prevedono, inoltre, le misure di semplificazione ed accelerazione (oggetto specifico della delega e obiettivo principale del Codice) delle procedure di apertura e operatività delle strutture ricettive. In particolare, viene consentita l’apertura o la modifica dell’attività mediante comunicazione (SCIA) ad un unico interlocutore (sportello unico).

Alle agenzie di viaggio e turismo è dedicato il titolo IV. A tale proposito, è da sottolineare la tutela, garantita sia agli operatori che ai consumatori, nei confronti di possibili truffe, da parte di imprese non legittimate allo svolgimento delle attività.

Viene prevista altresì la stipula di polizze assicurative «congrue», che tutelino il turista da qualsiasi rischio connesso al viaggio, sollevando però gli operatori dalle conseguenti possibili ricadute economiche.

Il titolo V definisce invece le tipologie dei prodotti turistici e i relativi circuiti di eccellenza, al fine di incentivare la promozione di settori specifici: il turismo della natura e faunistico; il turismo della montagna; il turismo del mare; il turismo dei laghi e dei fiumi; il turismo religioso; il turismo enogastronomico; il turismo termale e del benessere; il turismo dello sport e del golf; il turismo congressuale; il turismo giovanile; il turismo del made in Italy; il turismo delle arti e dello spettacolo. Al turismo culturale è dedicato uno specifico capo che individua appositi strumenti per la valorizzazione del patrimonio del nostro Paese, da attuare in accordo con il Ministero per i Beni e le attività culturali e con gli enti territoriali.

Vengono poi riordinate le norme sul turismo sociale, adeguando la disciplina in tema di buoni vacanza quale fondamentale strumento per l’erogazione di un contributo dello Stato alla fasce più deboli della popolazione. In tale ottica, si prevede anche il ricorso ad una parte delle risorse dell’8 per mille destinate allo Stato.

Il successivo titolo VI (Contratti) si occupa delle problematiche relative ai contratti stipulati nel settore turistico e riconosce, in particolare, il diritto al risarcimento del danno da vacanza rovinata sulla base di specifici criteri. In questa prospettiva, il co-dice, nella valutazione del danno, considera le esigenze ricreative che il viaggio mira a soddisfare e che un eventuale inadempimento può compromettere.

Viene anche ridefinito il concetto di pacchetto turistico, considerando tale l’insieme dei servizi venduti, anche in via telematica, da un unico operatore.

Il titolo VII (Ordinamento) individua le competenze degli organismi pubblici ope-ranti nel settore turistico. È prevista, a tale proposito, l’istituzione del Comitato perma-nente di Promozione del Turismo in Italia, il quale promuove, tra l’altro, l’identificazione omogenea delle strutture pubbliche dedicate a garantire i servizi del turista; il sostegno e l’assistenza alle imprese che concorrono a riqualificare l’offerta turistica nazionale;


l’immagine dell’Italia e del made in Italy a fini turistici all’interno dei confini nazionali; il raccordo e la cooperazione tra regioni, province e comuni e le istituzioni di governo.

Vengono altresì istituiti specifici riconoscimenti per le imprese e gli imprenditori che si sono distinti nel turismo: l’attestazione di eccellenza turistica nel settore enogastro-nomico («Maestro di cucina italiana») e quella di eccellenza turistica nel settore alber-ghiero («Maestro dell’ospitalità italiana»). Altri riconoscimenti, nella forma di medaglie al merito del turismo per la valorizzazione dell’immagine dell’Italia, sono riconosciuti agli operatori che con la loro professionalità hanno coltivato l’eccellenza italiana nel mondo.

Infine, il Codice fornisce al turista gli strumenti di informazione (carta dei servizi) e tu-tela, mediante le modalità di risoluzione immediata ed extragiudiziale delle controversie.

5. LE NOVITÀ INTRODOTTE DALLA RIFORMA E CONFLUITE NEL CODICE DEL TURISMO

Alcune delle innovazioni apportate dalla L. 135/2001 sono ora confluite nel Codice del turismo.

5.1 La Conferenza nazionale del turismo

Disciplinata dall’articolo 56 del Codice del turismo (ex art. 3, L. 135/2001), deve ri-unirsi almeno ogni due anni su iniziativa del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro delegato, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. Alla Conferenza sono convocati, oltre ad organi istituzionali e locali, anche i rappresentanti delle associazioni maggiormente rappresentative degli imprenditori turistici, dei consumatori, del turismo sociale, delle associazioni Pro Loco, delle associazioni ambientaliste e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori: insieme per verificare l’attuazione delle linee guida, con particolare riferimento alle politiche turistiche e a quelle intersettoriali riferite al turismo, e favorire il confronto tra le istituzioni e le rappresentanze del settore. Gli atti conclusivi di ciascuna conferenza sono poi trasmessi alle Commissioni parlamentari competenti.

5.2 Standard dell’offerta di servizi turistici pubblici

La L. 135/2001 ha introdotto la Carta dei diritti del turista, una sorta di vademecum per il turista consapevole, redatto in almeno quattro lingue, contenente:

— informazioni sui diritti del turista per quanto riguarda la fruizione di servizi turistico-ricettivi, compresi quelli relativi alla nautica da diporto, sulle procedure di ricorso, sulle forme di conciliazione per i casi di inadempienza contrattuale dei fornitori dell’offerta turistica;

— notizie sui sistemi di classificazione esistenti e sulla segnaletica;— informazioni sui diritti del turista quale utente dei mezzi di trasporto aereo, fer-

roviario, marittimo, delle autostrade e dei servizi di trasporto su gomma;— informazioni sui diritti e sugli obblighi del turista quale utente delle agenzie di

viaggio e turismo, dei viaggi organizzati e dei pacchetti turistici;— informazioni sulle norme vigenti in materia di rispetto e tutela del sistema turistico

ed artistico nazionale e dei beni culturali;— informazioni concernenti gli usi e le consuetudini praticati a livello locale e ogni

altra informazione che abbia attinenza con la valorizzazione, la qualificazione e la riconoscibilità del sistema turistico.


Il Codice del turismo ha ripreso e rielaborato, rendendola attuale, tale norma. L’articolo 66, infatti, stabilisce che, al fine di aumentare la competitività dei servizi turistici pubblici sul territorio nazionale, le amministrazioni, nell’ambito delle attività istituzionali, adottano la Carta dei servizi turistici da esse erogati.

Le carte definiscono quali servizi turistici si intendono erogare, con quali modalità e quali standard di qualità si vogliono garantire. Queste vengono trasmesse alla Presi-denza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo. Il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro delegato, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, determina con proprio decreto i livelli essenziali delle prestazioni dei servizi turistici concernenti i diritti civili e sociali, sulla base di parametri stabiliti con legge dello Stato.

5.3 I sistemi turistici locali

L’articolo 5 della L. 135/2001, confluito nell’art. 23 del Codice del turismo (dichia-rato incostituzionale dalla sent. 80/2012), ha introdotto la figura del sistema turistico locale (anche detto distretto turistico o marchio d’area). Si tratta di un contesto turistico omogeneo o integrato, comprendente ambiti territoriali appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzato dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazio-ni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate. Per costituire un sistema turistico locale è necessario il riconoscimento da parte delle Regioni.

In effetti, un sistema turistico locale può essere predisposto da soggetti pubblici o privati, in forma singola o associata, che perseguono determinati scopi:

— sostenere attività e processi di aggregazione e di integrazione tra le imprese turistiche;— attuare gli interventi necessari alla qualificazione dell’offerta turistica e alla riqualifi-

cazione urbana e territoriale delle località ad alta intensità di insediamenti turistico-ricettivi;

— sostenere l’innovazione tecnologica degli uffici di informazione e di accoglienza ai turisti;— sostenere la riqualificazione delle imprese turistiche, con priorità per gli adegua-

menti dovuti a normative di sicurezza, per la classificazione e la standardizzazione dei servizi turistici, con particolare riferimento allo sviluppo di marchi di qualità, e di club di prodotto, nonché alla tutela dell’immagine del prodotto turistico locale;

— promuovere il marketing telematico dei progetti turistici tipici, per l’ottimizzazione della relativa commercializzazione in Italia e all’estero.

5.4 Il Fondo buoni vacanze

L’articolo 10 della L. 135/2001 aveva istitui to un Fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico nel rispetto di una delle finalità della legge e cioè promuovere azioni per il superamento degli ostacoli che si frappongono alla fruizione dei servizi turi-stici da parte dei cittadini, con particolare riferimento ai giovani, agli anziani percettori di redditi minimi ed ai soggetti con ridotte capacità motorie.

A tale proposito, l’articolo 27 del D.Lgs. 79/2011 stabilisce che il fondo continua ad operare presso il Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo ed assume la denominazione di Fondo buoni vacanze. Tali fondi vengono destinati ad interventi di solidarietà in favore delle fasce sociali più deboli, anche per favorire la destagiona-lizzazione dei flussi turistici e per valorizzare aree che non abbiano ancora conosciuto una adeguata fruizione turistica.


Al fondo affluiscono: risparmi costituiti da individui, imprese, istituzioni o associa-zioni private quali circoli aziendali, associazioni non-profit, banche, società finanziarie; risorse derivanti da finanziamenti, donazioni e liberalità, erogati da soggetti pubblici o privati; parte delle risorse dell’8 per mille destinate allo Stato.

Le modalità per l’erogazione di buoni vacanza sono stabilite con appositi decreti, di natura non regolamentare, del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, sentito il Dipartimento per le politiche della famiglia, d’intesa con la Confe-renza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

Attualmente i buoni sono erogati fino ad esaurimento dei fondi disponibili e sono rimessi ad alcune condizioni di utilizzo:

• possono circolare esclusivamente in Italia;• sono utilizzabili solo fuori dal Comune di residenza;• hanno una validità massima di 12 mesi (la scadenza è riportata su ogni buono);• prevedono uno sconto variabile tra il 10 e il 25%, a seconda del periodo scelto;• non possono essere utilizzati nei mesi di luglio e agosto e nel periodo natalizio (20

dicembre-6 gennaio), ma solo in bassa stagione e precisamente: dal 7 gennaio fino alla fine di giugno e dalla prima settimana di settembre al 19 dicembre.

6. CENNI DI DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Prima di affrontare il discorso relativo alla valenza conferita al fenomeno turistico in ambito europeo è necessario capire, per grandi linee, cosa s’intende per diritto dell’Unio-ne europea, quali sono gli organi dell’Unione, nonché gli atti giuridici attraverso i quali esplicano la loro attività. A tale proposito, è da rilevare che la riforma introdotta dal Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1 dicembre 2009, ha posto fine alla distinzione tra Comunità europea (CE) ed Unione europea (UE): oggi si fa riferimento alla sola Unione europea quale ente unico che sostituisce la Comunità europea.

Per cominciare, quando si parla di diritto dell’Unione europea s’intende quel com-plesso di norme che regola l’organizzazione e lo sviluppo dell’Unione, nonché i rapporti tra questa e gli Stati membri.

6.1 Gli organi dell’Unione europea

Le principali istituzioni dell’Unione europea sono: il Parlamento, il Consiglio euro-peo, il Consiglio dell’Unione europea, la Commissione, la Corte di Giustizia, la Banca centrale europea e la Corte dei conti.

Il Parlamento europeo nella settima legislatura (2009-2014) si compone di 754 membri (che diventano 751 in base al Trattato di Lisbona), eletti in ogni Stato membro tramite suffragio universale diretto, i quali restano in carica per cinque anni.

Tale organo ha assunto un ruolo sempre più determinante nel corso degli anni: all’inizio aveva solo poteri consultivi, poi i Trattati di Maastricht e di Amsterdam hanno conferito al Parlamento un ruolo determinante in materia legislativa e di controllo; questo è infatti titolare del potere di controllo sugli atti delle istituzioni, sul bilancio, sulle istituzioni, sull’apparato amministrativo. Esistono, inoltre, alcuni gruppi di studio che preparano i lavori parlamentari, elaborando e approvando relazioni sulle proposte legislative e di iniziativa: le commissioni specializzate. Tra le 20 permanenti, ricordiamo quella che si occupa del turismo e dei trasporti.



Il Parlamento è l’unico organo europeo che si riunisce e delibera in sedute e riunioni aperte al pubblico; le sue decisioni, posizioni e discussioni sono pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (GUUE).

Entrato a far parte delle istituzioni dell’Unione europea con il Trattato di Lisbona, il Consiglio europeo è composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal Presidente e dal Presidente della Commissione. Le sue competenze riguardano la politica estera e di sicurezza comune (PESC).

Il Consiglio dell’Unione europea è l’organo decisionale dell’Unione ed è composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro. Esso provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli Stati membri nonché a svolgere funzioni esecuti-ve. La Presidenza del Consiglio è esercitata a turno da ciascuno Stato membro per un periodo di 6 mesi.

La Commissione, per le sue funzioni e per le sue caratteristiche di indipendenza rispetto ai governi degli Stati membri, è un’istituzione che presenta evidenti caratteri di originalità. Questa deve comprendere almeno un cittadino di ciascuno Stato membro: dunque, la Commissione è composta da individui e non da rappresentanti degli Stati ed agisce nell’esclusivo interesse delll’Unione (da qui la sua caratteristica indipendenza).

I poteri della Commissione si possono dividere in tre gruppi: funzione di proposta o di iniziativa legi-slativa; funzione esecutiva (emanazione di regolamenti comunitari e vigilanza sull’osservanza dei Trattati); funzione di rappresentanza (la Commissione rappresenta l’Unione sia in ciascuno degli Stati membri che nei rapporti con gli altri Stati).

Peraltro, il Trattato di Lisbona, all’art. 195, attribuisce all’Unione europea una com-petenza specifica in materia di turismo e affida alla Commissione poteri d’intervento diretti, sulla base del principio di sussidiarietà, per il coordinamento delle azioni nel campo della competitività e della sostenibilità. In questo senso le azioni della Com-missione in ambito turistico rientrano tra le Azioni di sostegno, di coordinamento o complementari per cui l’Unione può agire a sostegno delle iniziative degli Stati membri senza sostituirsi alle competenze di questi ultimi. Viene di conseguenza esclusa l’ar-monizzazione degli ordinamenti giuridici degli Stati membri nel settore del turismo.

La Corte di Giustizia, invece, assicura il rispetto del diritto dell’Unione europea nell’in-terpretazione e nell’applicazione dei Trattati e degli atti normativi (dei quali tratteremo tra breve), quali regolamenti, direttive, decisioni. È composta da un giudice per ogni Stato membro e da 8 avvocati generali. A seguito della riforma attuata con il Trattato di Lisbona, la Banca centrale europea viene collocata tra le istituzioni dell’Unione eu-ropea. Essa gode di personalità giuridica, ha l’esclusivo diritto di autorizzare l’emissione dell’euro ed è indipendente nell’esercizio dei suoi poteri e nella gestione delle finanze.

La Corte dei conti è un organo di controllo sulla gestione finanziaria dell’Unione e può segnalare eventuali irregolarità al Parlamento e al Consiglio. È composta da un cittadino di ciascuno Stato membro.

Il Trattato di Lisbona, infine, ha introdotto due nuove figure istituzionali:

— l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e vicepresidente della Commissione, il quale avrà un doppio incarico: sarà il mandatario del Consiglio per la politica estera e di sicurezza comune (PESC), nonché vicepresidente della Commissione, responsabile delle relazioni esterne. Incaricato di condurre sia la politica estera che la politica di difesa comune, presiederà il Consiglio «Affari esteri». Inoltre rappresenterà l’Unione europea sulla scena internazionale per le materie che rientrano nella PESC;



— il presidente del Consiglio europeo, eletto per un periodo di due anni e mezzo, con il compito di garantire la preparazione e la continuità dei lavori del Consiglio europeo e di facilitare il consenso in seno al Consiglio stesso.

6.2 Gli atti giuridici dell’Unione europea

L’articolo 288 TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, che ha sostituito il Trattato CE e fissa le regole di funzionamento delle istituzioni europee, dei suoi organi, disciplina il mercato interno e le politiche) dispone che «per esercitare le competenze dell’Unione, le istituzioni adottano regolamenti, direttive, decisioni, racco-mandazioni e pareri».

I regolamenti sono atti vincolanti caratterizzati da tre elementi fondamentali: hanno portata generale, cioè sono indirizzati a tutti gli Stati membri, sono obbligatori in tutti i loro elementi e sono direttamente applicabili, cioè sono norme operanti senza atti di adattamento da parte degli ordinamenti statali.

Anche le direttive sono atti vincolanti: queste, in particolare, vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere. Possono essere generali, se sono indirizzate a tutti gli Stati membri, individuali o particolari se, invece, sono indirizzate ad uno o ad alcuni di essi. L’obbligatorietà del risultato comporta, appunto, solo l’obbligo di raggiungere un risultato lasciando liberi gli Stati di adottare le misure ritenute più opportune.

Le decisioni sono anch’esse atti vincolanti, in particolare, nei confronti dei destina-tari designati nelle decisioni stesse. L’efficacia delle decisioni varia a seconda che l’atto sia rivolto agli Stati membri o agli individui. Nel primo caso, di solito, le disposizioni obbligano lo Stato destinatario ad avere un certo comportamento, lasciando poi allo stesso libertà di scelta sulle modalità di attuazione della decisione; qualora invece quest’ultima contenga forme e mezzi di esecuzione, essendo obbligatoria in tutti i suoi elementi, allora hanno efficacia diretta. Se le decisioni sono rivolte ad individui, persone fisiche o giuridiche, si parla decisamente di efficacia diretta.

La raccomandazione, invece, è uno degli atti delle istituzioni UE che non ha effica-cia vincolante. Può essere rivolta sia agli Stati membri, come di solito avviene, sia alle istituzioni comunitarie o ai soggetti di diritto interno degli Stati membri. In effetti, la raccomandazione ha il preciso scopo di sollecitare il destinatario a tenere un determinato comportamento giudicato rispondente agli interessi comuni.

I pareri, infine, sono anch’essi atti non vincolanti tendenti a fissare, in ordine ad una specifica questione, il punto di vista dell’istituzione che li emette. Come le raccoman-dazioni, anche i pareri possono essere indirizzati sia agli Stati che alle altre istituzioni comunitarie o a soggetti di diritto interno degli Stati membri.

Un atto, poi, non esplicitamente menzionato dall’articolo 288 del TFUE è la risolu-zione, ovvero quell’atto adottato dal Parlamento europeo, che si pronuncia all’unanimità sul rapporto presentato da una delle sue Commissioni. La risoluzione ha, in questo caso, la portata di una raccomandazione, ossia di un atto non vincolante, ed è indirizzata al Consiglio dell’Unione europea o alla Commissione. La risoluzione, però, può anche essere adottata dai rappresentanti degli Stati membri in seno al Consiglio europeo ed ha spesso notevole rilevanza.



7. IL TURISMO IN AMBITO EUROPEO

Il fenomeno turistico in Europa rappresenta oggi un’attività di notevole rilevanza ma, nonostante ciò, non è mai stato oggetto di autonoma trattazione in ambito eu-ropeo. I trattati istitutivi delle Comunità europee, infatti, non hanno previsto alcuna disposizione specifica in merito al settore turistico: solo l’art. 3, lett. u) del Trattato CE, nell’enunciare le diverse politiche comunitarie, aveva incluso anche un generico riferimento a misure in materia di turismo. In realtà si tratta di un settore trasversale rispetto alle altre politiche UE, in particolare la politica di sviluppo regionale, la poli-tica per l’occupazione, la politica dell’ambiente, la cultura e lo sviluppo delle piccole e medie imprese; molto spesso azioni avviate in questi settori hanno un rilevante impatto anche in termini di miglioramento delle strutture ricettive o salvaguardia del patrimonio storico e naturale.

Il principio della libera circolazione delle persone, fondamento dell’Unione eu-ropea, ad esempio, rappresenta l’essenza stessa del turismo: se non è garantita la pos-sibilità di muoversi agevolmente da uno Stato all’altro, il movimento turistico subisce un grave pregiudizio.

La politica comune dei trasporti, poi, ha contribuito non poco all’incremento dello scambio turistico in ambito europeo, ma anche in questo caso non viene menzionata una finalità turistica, bensì commerciale: il turismo, cioè, ne beneficia indirettamente.

Solo a partire dagli anni Ottanta si comincia ad intravedere un certo interesse da parte della Comunità, riconoscendo al turismo un’importanza economica e sociale in-dipendente dagli altri campi d’azione comunitari.

Viene così creato, nel 1986, il Comitato consultivo del turismo, con il compito di raccogliere tutte le informazioni relative alle iniziative nazionali e comunitarie nel settore turistico, facilitandone in tal modo lo scambio e la consultazione.

Successivamente, un importante documento elaborato dalle istituzioni comunitarie nel settore è stato il Libro verde pubblicato dalla Commissione nel 1996, relativo al Ruolo dell’Unione nel campo del Turismo. Esso esamina le misure esistenti in am-bito comunitario, mettendo in evidenza i vantaggi ottenuti con l’adozione di politiche comunitarie e valutando la possibilità di realizzare una politica comune del turismo.

Sulla base del Libro verde, per incoraggiare lo sviluppo del turismo, sono stati av-viati dei programmi comunitari, alcuni dei quali rimasti privi di applicazione, come il programma Philoxenia a favore del turismo europeo.

In particolare, si trattava del primo programma pluriennale (1997-2000) proposto dalla Commissione europea al Consiglio allo scopo di stimolare la qualità e la competitività del turismo europeo considerando soprattutto lo sviluppo sostenibile del settore, la soddisfazione delle esigenze dei turisti e l’uso razionale delle risorse naturali e culturali.

All’inizio del 1998, poi, è stato istituito il Gruppo ad Alto Livello sul turismo e l’occupazione (GAL) composto da esperti riconosciuti del mondo del turismo, sotto l’autorità della Commissione e in consultazione con gli Stati membri.

I principali obiettivi di tale organo sono:

— incoraggiare le imprese turistiche a soddisfare le esigenze della clientela;— migliorare il funzionamento del mercato turistico creando condizioni migliori per le imprese;— modernizzare e rafforzare l’efficienza delle infrastrutture turistiche;— valorizzare le risorse umane nel turismo;— incoraggiare lo sviluppo sostenibile del turismo;— dare al turismo europeo il riconoscimento politico che merita.



Nell’ottobre del 1998 il GAL ha presentato una Raccomandazione (rivolta alle imprese turistiche, alle autorità pubbliche e all’Unione europea) che ha permesso una prima importante valutazione realistica delle possibilità di creare occupazione in settori e attività specifici legati ai servizi del turismo; un’analisi dei principali elementi di forza e di debolezza del mercato del lavoro europeo nel settore turistico; uno studio strategi-co delle condizioni richieste e dei mezzi da impiegare per rafforzare la competitività e migliorare la qualità dell’occupazione grazie al turismo.

Questa raccomandazione è stata attentamente studiata dal Comitato economico e sociale dell’Unione europea ed ha portato alla formulazione e all’adozione, il 26 gennaio 2000, di un importante Parere relativo al rafforzamento del potenziale del turismo per l’occupazione.

Nel marzo 2006, poi, la Commissione ha presentato una nuova strategia per pro-muovere il turismo nell’Unione europea. In particolare, i cambiamenti demografici, la globalizzazione e l’evoluzione dei trasporti rappresentano fattori decisivi nella rapida crescita dell’industria europea del turismo.

I principali elementi di tale politica riguardano:

1) un maggiore coordinamento delle politiche, per far sì che le iniziative politiche che incidono sul turismo non compromettano la competitività del settore;

2) un migliore uso degli strumenti finanziari comunitari disponibili;3) un’Agenda 21 europea per il turismo al fine di promuovere la sostenibilità del settore;4) una migliore regolamentazione del turismo con un miglioramento della qualità della legislazione comu-

nitaria;5) una maggiore comprensione dell’importanza del turismo, grazie alla diffusione di dati di qualità a tutti

i responsabili decisionali;6) una migliore promozione delle destinazioni europee.

Successivamente, nel febbraio 2007, è stato presentato il Rapporto preparato dal Gruppo per la Sostenibilità del Turismo (GST) — creato dalla Commissione nel 2004 – intitolato «Azione per un turismo europeo più sostenibile».

Nel documento si propongono i seguenti traguardi per la sostenibilità del turismo europeo:

1) Prosperità economica

a) Per garantire, nel lungo periodo, competitività, vitalità e prosperità alle imprese e alle destinazioni turistiche.

b) Fornire opportunità di impiego di qualità, offrendo stipendi e condizioni equi a tutti i dipendenti ed evitando qualsiasi forma di discriminazione.

2) Equità e coesione sociale

a) Per aumentare la qualità di vita delle comunità locali tramite il turismo e coin-volgerle nella pianificazione e gestione del turismo stesso.

b) Fornire ai visitatori un’esperienza sicura, soddisfacente e appagante, disponibile per tutti senza discriminazioni di sesso, razza, religione, disabilità o altro.

3) Protezione ambientale e culturale

a) Minimizzare l’inquinamento e il degrado dell’ambiente globale e locale e l’uso delle scarse risorse da parte delle attività turistiche.

b) Mantenere e rafforzare la ricchezza culturale e la biodiversità e contribuire al loro apprezzamento e conservazione.

4) Responsabilità internazionali

a) Promozione attiva dello sviluppo sostenibile a livello mondiale.


La Commissione europea, al fine di raggiungere tali obiettivi, ha presentato una Comunicazione intitolata «Agenda per un turismo europeo sostenibile e competitivo ». Successivamente, la Commissione Trasporti e Turismo del Parlamento europeo ha approvato il Rapporto dal titolo «Relazione su una nuova politica comunitaria per il turismo: una partnership più forte per il turismo europeo». Questo documento, a diffe-renza dei precedenti, contiene una serie di misure tangibili sulle quali il Parlamento europeo ha competenza diretta, quali: diritti dei passeggeri, termalismo, visti turistici, classificazione alberghiera, statistiche nel turismo, sistemi di gestione della qualità, ac-cessibilità e sostenibilità nel turismo, promozione della destinazione Europa. Approvata in sessione plenaria a Strasburgo, tale Risoluzione rappresenta un importante cambio di orientamento del Parlamento europeo in materia di turismo in quanto punta ad oc-cuparsi direttamente degli aspetti sui quali si può concretamente agire in via legislativa.

8. L’INTERVENTO FINANZIARIO DELL’UNIONE EUROPEA: I FONDI STRUT-TURALI

L’art. 174 TFUE afferma che l’Unione europea «mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie Regioni e il ritardo delle Regioni meno favorite», obiettivo realizzabile attraverso l’utilizzazione coordinata dei suoi vari fondi strutturali.

La politica di coesione è articolata attraverso cicli pluriennali di programmazione. Il Regolamento 1083/2006 ha determinato i principi generali per la gestione dei fondi strutturali nel periodo di programmazione 2007-2013.

8.1 Obiettivi e principi fondamentali

L’azione dei fondi strutturali si concentra su tre obiettivi prioritari:

1) promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle Regioni che presentano ritardi nello sviluppo (obiettivo CONVERGENZA);

2) rafforzare la competitività e le attrattive delle Regioni, nonché l’occupazione (obiet-tivo COMPETITIVITÀ REGIONALE E OCCUPAZIONE);

3) rafforzare la cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale europea (obiettivo COOPERAZIONE TERRITORIALE EUROPEA).

I tre obiettivi consentono di evitare una dispersione delle erogazioni, come potrebbe avvenire con finanziamenti «a pioggia».

Quattro, invece, sono i principi cardine su cui poggiano i fondi strutturali:

1) «principio della concentrazione»: le risorse devono essere destinate al raggiungimento di obiettivi specificatamente determinati;

2) «principio dell’addizionalità»: le risorse dei fondi derivano dal Bilancio dell’Unione europea, ma le loro modalità di spesa coinvolgono la Commissione, i governi degli Stati membri, le Regioni (cofinanziamento);

3) «principio di partenariato» (partnership): le autorità nazionali devono essere coin-volte nella programmazione e nella realizzazione dei progetti finanziati con i fondi comunitari;

4) «principio della programmazione»: la dotazione finanziaria dei fondi strutturali viene pianificata, in base al Regolamento 1083/2006, con la presentazione alla Commissione da parte di ogni Stato membro di un quadro strategico nazionale (QSN). Entro un limitato periodo di tempo dall’approvazione del QSN da parte della Commissione, ogni



amministrazione regionale deve dotarsi di un documento di programmazione specifica che stabilisca la strategia di politica regionale nel quadro dei propri documenti program-matici (quadro strategico regionale). Quindi, ciascuno Stato elabora un programma operativo (PO) che costituisce lo strumento di gestione dell’attività dei fondi, di indivi-duazione delle azione finanziate e della ripartizione delle risorse tra loro.

Sono fondi strutturali: il fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il fondo sociale europeo (FSE), il fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), il fondo di coesione e il fondo europeo per la pesca (FEP). Questi contribuiscono al conseguimento degli obiettivi comunitari, al finanziamento delle iniziative comunitarie e alla promozione di azioni innovative e di assistenza tecnica.

8.2 Il FESR

Il FESR è il principale strumento di attuazione della politica di coesione economica e sociale comunitaria.

Istituito nel 1975, il FESR ha lo scopo di promuovere lo sviluppo armonioso e la coesione economica e sociale delle diverse Regioni comunitarie attraverso la correzione dei principali squilibri e l’adeguamento strutturale delle Regioni in ritardo.

Gli interventi del fondo, che si attuano mediante sovvenzioni, sono rivolti principalmente al finanziamento:

— di investimenti produttivi che permettono di creare o di mantenere posti di lavoro durevoli;— di investimenti nel settore delle infrastrutture;— dello sviluppo del potenziale delle Regioni attraverso misure di sostegno delle iniziative locali e, in particolar

modo, delle attività delle piccole e medie imprese (PMI). Per queste ultime il fondo stanzia finanziamenti soprattutto nei settori della gestione, degli studi, delle ricerche di mercato, del trasferimento di tecnologie, della realizzazione di infrastrutture di ridotte dimensioni etc.;

— di investimenti nel campo della ricerca e dello sviluppo tecnologico.

Nel quadro dell’obiettivo Convergenza il FESR supporta i programmi operativi negli Stati membri che si prefiggono di modernizzare e diversificare le strutture economiche regionali nel settore turistico.

8.3 Il FSE

Il FSE è un fondo strutturale creato nel 1958 per risolvere i problemi di occupazione suscitati dalla stessa integrazione europea.

Esso partecipa al finanziamento di corsi di formazione professionale e di aiuti ai di-soccupati. Tali sovvenzioni devono far parte di piani elaborati dalle Regioni a sviluppo ritardato, colpite dalla riconversione industriale o agricola, oppure integrarsi con le azioni nazionali a favore dell’inserimento professionale dei giovani al di sotto dei 25 anni o dei cittadini da lungo tempo disoccupati.

Inoltre, è accordato un carattere preferenziale alle operazioni tra più Stati membri, alla formazione nelle tecnologie avanzate, alle azioni a carattere innovativo e a favore di persone che hanno particolari difficoltà a trovare un’occupazione (donne, emigranti, handicappati).

8.4 Il fondo di coesione

Il fondo di coesione è uno strumento finanziario comunitario (non è propriamente un fondo strutturale) creato nel 1994 allo scopo di sovvenzionare i progetti nei settori della protezione dell’ambiente e delle infrastrutture per i trasporti nei Paesi più poveri dell’Unione (cioè quei Paesi il cui prodotto interno lordo è inferiore al 90% della media comunitaria).



Il sostegno finanziario accordato può coprire fino all’80-85% dei costi del progetto presentato.

8.5 Il FEAGA e il FEASR

Nel periodo di programmazione 2007-2013, in seguito alle rilevanti modifiche che hanno riguardato la politica agricola comune (PAC), il fondo europeo agricolo di orien-tamento e garanzia (FEOGA) è stato sostituito da due distinti fondi, chiamati fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), per la parte «Garanzia», e fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), erede della sezione «Orientamento».

Il FEASR, istituito con il Regolamento 1698/2005, considera in modo particolare la politica agricola comune (PAC), nella fattispecie lo sviluppo rurale.

Le risorse del FEASR servono principalmente a cofinanziare attività di informazione e formazione pro-fessionale, attività intese a facilitare l’insediamento dei giovani agricoltori, integrazione professionale dei giovani disoccupati, ammodernamento aziendale e potenziamento infrastrutture; interventi per la salvaguar-dia dei paesaggi e l’ambiente naturale; azioni per la diversificazione dell’economia rurale; rafforzamento del potenziale umano nel settore della ricerca e dello sviluppo.

Nell’ambito del FEASR rientra quindi anche il sostegno alle attività agrituristiche. Il FEAGA invece si occupa, tra l’altro, di interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, pagamen-

ti diretti agli agricoltori previsti dalla politica agricola comune, azioni di informazione e promozione dei prodotti agricoli sul mercato interno UE e nei Paesi terzi, promozione dei prodotti agricoli, misure adottate in conformità della normativa comunitaria, destinate a garantire la conservazione, la caratterizzazione, la raccolta e l’utilizzazione delle risorse genetiche in agricoltura.

8.6 Il FEP

Il fondo europeo per la pesca (FEP), infine, è lo strumento finanziario comunitario che contribuisce alla promozione dello sviluppo sostenibile nel settore della pesca, delle zone di pesca e della pesca nelle acque interne.

Oltre ai fondi strutturali, l’Unione europea interviene con i programmi comunitari (cd. fondi diretti): finanziamenti erogati direttamente dalla Commissione europea senza intermediazione del livello statale.

9. ORGANISMI INTERNAZIONALI OPERANTI NEL TURISMO

Le organizzazioni internazionali attualmente operanti nel settore turismo sono l’OMT (Organizzazione Mondiale del Turismo) e, tra le organizzazioni non governative, il WTTC (World Travel and Tourism Council – Consiglio mondiale dei viaggi e del tu-rismo). Naturalmente, anche l’ONU (Organizzazione delle Nazioni Unite) è interessata alla materia turismo in quanto rappresenta uno dei modi per esercitare quei diritti considerati inviolabili dell’uomo (il diritto di circolare liberamente all’interno di uno Stato, il diritto di lasciare ogni Paese e di ritornarvi, il diritto al riposo e allo svago etc.).

9.1 L’Organizzazione Mondiale del Turismo

L’OMT nasce nel 1925 con la denominazione di Unione Internazionale degli Organi-smi Ufficiali del Turismo. Si trattava di un’organizzazione non governativa che riuniva 109 organizzazioni turistiche e 88 membri associati (enti pubblici e privati operanti nel turismo) e che si occupava, tendenzialmente, di questioni tecniche ed organizzative.

Con il passare degli anni il turismo entrò a far parte dello stile di vita degli uomini, dunque assunse una portata tale da richiedere maggiore attenzione sia a livello nazionale che internazionale: durante gli anni Sessanta, infatti, divenne palese la necessità di


sostenere il settore con una «macchina intergovernativa» ben organizzata e portatrice di interessi comuni a tutte le nazioni. Nel 1967 l’Unione Internazionale degli Organismi Ufficiali del Turismo approvò una risoluzione che la trasformò in una organizzazione intergovernativa nata per affrontare, su base mondiale, tutti i problemi relativi al tu-rismo e per cooperare con altre organizzazioni, in particolare con quelle facenti parte del sistema delle Nazioni Unite (l’Organizzazione Mondiale della Sanità, l’UNESCO e l’Organizzazione internazionale del trasporto aereo civile).

La collaborazione, seppur indiretta, con l’ONU risultò fondamentale in quanto proprio le Nazioni Unite evidenziarono il ruolo decisivo e centrale assunto dall’Unione Internazionale degli Organismi Ufficiali del Turismo che, nel 1975, assunse l’attuale denominazione di Organizzazione Mondiale del Turismo ed entrò a far parte della struttura esecutiva del Programma di Sviluppo dell’ONU.

Un fondamentale cambiamento ha interessato l’organizzazione. Infatti la 15a As-semblea generale dell’OMT, tenutasi a Pechino nel 2003, si è occupata della sua trasfor-mazione in Agenzia specializzata delle Nazioni Unite. Tale trasformazione, sancita ufficialmente con il voto dell’Assemblea generale, contribuisce a riconoscere al settore del turismo la rilevanza che merita.

Attualmente l’OMT può essere considerata la più importante istituzione turistica mondiale: vi aderiscono, infatti, 161 Paesi divisi tra membri effettivi, osservatori perma-nenti (come la Santa Sede e la Palestina), membri associati e membri affiliati (sono più di 390 e rappresentano i governi locali, le associazioni e le imprese turistiche, le com-pagnie aeree, le catene alberghiere, gli operatori turistici e le agenzie di viaggio). Lingue ufficiali dell’Organizzazione sono il francese, l’inglese, l’arabo, lo spagnolo e il russo.

In quanto dotata di personalità giuridica, l’OMT ha il proprio statuto che ciascuna nazione aderente ha provveduto ad approvare con legge interna. L’Italia, in particolare, ha approvato lo statuto dell’OMT con L. 27 dicembre 1977, n. 1018 (Approvazione ed esecuzione dello Statuto dell’Organizzazione Mondiale del Turismo, adottato a Città del Messico il 27 settembre 1970).

Dallo statuto si legge che scopo fondamentale dell’OMT consiste nel promuovere e sviluppare il turismo in vista di contribuire all’espansione economica, alla comprensione internazionale, alla pace, alla prosperità, nonché al rispetto universale e all’osservanza dei diritti e delle libertà umane fondamentali senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione.

Organo supremo dell’OMT è l’Assemblea generale, composta dai delegati rappresen-tanti i membri effettivi. Questa si riunisce, in genere, ogni due anni ma, se le circostanze lo richiedono, può riunirsi in sessione straordinaria.

Dal punto di vista economico, l’OMT è finanziata, innanzitutto, dai contributi dei membri calcolati in base ad un metodo di ripartizione basato sul livello di sviluppo economico, nonché sull’importanza del turismo internazionale di ogni Paese.

9.2 Le organizzazioni non governative. Il World Travel and Tourism Council

Le organizzazioni non governative (ONG) sono associazioni create su iniziativa di persone private volte ad instaurare un legame tra enti di nazionalità diversa che perseguono un fine di interesse generale.

Le ONG, dunque, si caratterizzano principalmente per il fatto che:

— sono associazioni fra privati (o fra enti privati) appartenenti a Stati diversi che però avvertono l’esigenza di un coordinamento a livello internazionale della loro attività;


legislazione ed economia del turismo...della direttiva 2008/122/ce, relativa ai contratti di...

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