les collectivités territoriales de la république · - l’article 72 pose également le principe...

Institutions administratives - Avril 2011

Préparation au concours d’attaché territorial

Fiche de Connaissances

Les collectivités territoriales de la république

Centre national de la fonction publique territoriale - Avril 2011

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Institutions administratives - Les collectivités territoriales de la république

INTRODUCTION

! Attention : Ne pas oublier de consulter la mise à jour de mai 2011 en fin de dossier !

Une collectivité territoriale est définie par les critères suivants :

à Juridiquement, c'est une personne morale de droit public, ce qui lui permet d’être titu-laire de droits et d’obligations d'agir en justice et d’être une entité juridique distincte de l’État.

à Elle bénéficie d’une autonomie administrative mais pas d’une autonomie politique : elle ne bénéficie pas de la souveraineté, elle ne constitue donc pas "un État dans l'État".

à Elle exerce des compétences propres qui lui sont confiées par le législateur. Son pouvoir de décision se concrétise par l’adoption de délibérations prises au sein d’une assemblée élue, les décisions étant ensuite appliquées par l’exécutif local.

La Constitution du 04/10/1958 consacre le titre XII aux collectivités territoriales.

Profondément modifié par la révision constitutionnelle du 28/03/2003 relative à l’organisation décentrali-sée de la République, ce titre comprend désormais 10 articles dédiés aux collectivités infra-étatiques.

- Selon l’article 72 de la Constitution, les «collectivités territoriales de la République» sont : les communes, les départements, les 4 départements d’outre-mer, les régions, les 4 régions d’outre-mer, les collectivités à statut particulier, notamment la collectivité territoriale de Corse et les collectivités d’outre-mer (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie

française).

- La Constitution dispose que «toute autre collectivité est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités mentionnées» par la Constitution.





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- L’article 72 pose également le principe de la libre administration des collectivités territo-riales par des «conseils élus» et «dans les conditions posées par la loi». Il revient donc à la loi de déterminer, en application de l’article 34 de la Constitution, «les principes fondamentaux de [leur] libre administration (…), de leurs compétences et de leurs ressources».

ð C’est le Code général des collectivités territoriales (C.G.C.T.) qui détermine les règles relatives à


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L’ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DE LA REPUBLIQUE

L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE

En règle générale, les collectivités territoriales obéissent à des principes d’organisation similaires définis par la Constitution, les lois et les décrets. Elles sont dites de droit commun.

Elles sont composées d’une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct et d’un pouvoir exécu-tif élu en son sein par l’assemblée.

Cependant, il existe des exceptions importantes à ce schéma institutionnel commun.

LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE DROIT COMMUN

Les communes, les départements et les régions sont caractérisés par une dualité d’organes :- l’un est délibératif : il discute et adopte les délibérations,- l’autre est exécutif : il prépare et exécute les délibérations.

• la commune

La commune constitue la cellule de base du découpage administratif français et de la démocratie (instituée en lieu et place de la paroisse après la Révolution française).

Le législateur a appliqué un même et seul statut aux communes malgré leur nombre élevé et leurs dispa-rités (démographiques, territoriales et économiques).

Voir série IA03, pages 4 et 5

«Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d’un ou plusieurs adjoints.» (Art. 2121-1 du C.G.C.T.)





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l’organisation, au fonctionnement et aux compétences des collectivités territo-riales.

RÉPARTITION DES COMMUNES EN MÉTROPOLE PAR TAILLE EN 1999

Strates démographiques Nombre de communes Nombre d’habitants0 à 49 1 006 34 161

50 à 99 2 905 218 241100 à 199 6 429 946 215200 à 299 4 852 1 194 929300 à 399 3 437 1 192 727400 à 499 2 406 1 071 779500 à 699 3 685 2 175 478700 à 999 3 074 2 560 171

1 000 à 1 499 2 723 3 312 9201 500 à 1 999 1 410 2 436 2552 000 à 2 499 901 2 004 2672 500 à 2 999 629 1 720 0463 000 à 3 499 458 1 480 5333 500 à 3 999 331 1 238 4504 000 à 4 999 470 2 105 5345 000 à 5 999 328 1 796 3106 000 à 8 999 538 3 904 3449 000 à 9 999 109 1 029 138

10 000 à 19 999 462 6 467 96320 000 à 29 999 171 4 179 41430 000 à 49 999 129 4 913 66150 000 à 79 999 63 3 791 74880 000 à 99 999 13 1 139 305

100 000 à 199 999 26 3 680 140200 000 à 299 999 5 1 205 276

300 000 et plus 5 4 152 430TOTAL MÉTROPOLE 36 565 59 951 435

Commune dont la superficie est : Nombre de communes Nombre d’habitants< à 5 km2 5 559 5 684 578

Comprise entre 5 et 10 km2 11 288 11 753 640Comprise entre 10 et 15 km2 7 443 9 490 922Comprise entre 15 et 20 km2 4 361 6 601 332Comprise entre 20 et 25 km2 2 606 4 518 407Comprise entre 25 et 50 km2 4 364 12 169 490

> à 50 km2 944 9 733 419

élection du conseil municipal

Le conseil municipal comprend un nombre de membres qui varie en fonction du nombre d’habitants. Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel direct pour 6 ans selon un mode de scrutin différent selon la taille de la commune :

¾¾ pour les communes de moins de 3 500 habitants s’applique un scrutin majoritaire à 2 tours ;¾¾ pour les communes de 3 500 habitants et plus s’applique un scrutin de liste mixte.





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Source : «Les collectivités locales en chiffres 2006», Ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire/DGCL





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LES DIFFÉRENTS TYPES DE COLLECTIVITÉS EN OUTRE-MER DEPUIS LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DU 28 MARS 2003

Avant la modification de la Constitution du 28

mars 2003

Après la modification de la Constitution du 28

mars 2003

Régime législatif

GuadeloupeGuyaneMartinique

Ce sont à la fois des départements (DOM) et des régions d’outre-mer (ROM)

Ce sont à la fois des départements (DOM) et régions d’outre-mer (ROM).Possibilité de fusionner DOM et ROM

Identité législative

La Réunion À la fois DOM et ROMÀ la fois DOM et ROM.Possibilité de fusionner DOM et ROM

Identité législative, mais sans possibilité d’élaborer des règlements

MayotteSaint-Pierre-et-MiquelonWallis-et-Futuna

Territoire d’outre-mer (TOM) Collectivités d’outre-mer Spécialité législative1

Polynésie française Territoire d’outre-mer (TOM) Collectivité d’outre-mer Spécialité législative

AutonomieNouvelle-Calédonie Collectivité à statut

particulier Collectivité suis generis Autonomie

TAAF Territoire d’outre-mer (TOM)

Territoire d’outre-mer (TOM) dans les faits mais plus constitutionnellement

Déterminé par la loi

1 Le principe d’identité législative signifie qu’à l’exception des «lois de souveraineté», applicables sur l’ensemble du territoire national, les lois et règlements n’y sont applicables que sur mention expresse. Les lois de souveraineté comprennent notamment les lois constitutionnelles, les lois relatives à un organe commun à la métropole et à l’outre-mer telles que celles relatives au Parlement et au Gouvernement ou encore aux juridictions suprêmes nationales, ainsi que les lois relatives au statut civil des personnes (état et capacité des personnes, régimes matrimoniaux, successions et libéralités).

Source : La documentation Française





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mode de scrutin mixte (élection du conseil municipal)

Scrutin de liste à 2 tours, associant scrutin majoritaire et représentation proportionnelle.

La liste qui arrive en tête obtient la moitié des sièges à pourvoir.

L’autre moitié des sièges est répartie à la représentation proportionnelle entre toutes les listes –y compris la première– ayant obtenu au moins 5% des suffrages.

ð Ce mode de scrutin permet de dégager une majorité stable tout en permettant une représentation de l’opposition.

Le corps électoral est composé des habitants nationaux de la commune et des ressortissants des États-membres de l’Union européenne résidant en France et inscrits sur une liste électorale complémentaire.

À NOTER

La reconnaissance du droit de vote et d’éligibilité au profit des ressor-tissants communautaires est la conséquence du Traité sur l’Union euro-péenne, ratifié en France par référendum en septembre 1992.

La loi du 06/06/2000 favorisant l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonc-tions politiques a introduit un mécanisme de «parité» dans l’élaboration des listes de candidats.Ce mécanisme de parité a été récemment renforcé en janvier 2007 par un législateur soucieux de garantir la proportion de femmes dans les exécutifs locaux.





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fonctionnement du conseil municipal

Le conseil municipal se réunit au moins 1 fois par trimestre. Il revient au maire de la commune de convoquer les conseillers municipaux dans les délais prescrits par la loi.

8 Dans les communes de 3 500 habitants et plus, le conseil municipal est tenu d’éta-blir un règlement intérieur dans les 6 mois qui suivent l’installation de ses membres.

8 Les conseillers municipaux ne délibèrent valablement que si la moitié des membres en exercice est présente.(cette condition de quorum disparaît toutefois à la suite d’une nouvelle convocation dans les formes et délais prescrits)

La délibération d’un conseil municipal n’est adoptée qu’à la majorité absolue des suffrages exprimés.(en cas de partage égal des voix, et sauf recours au scrutin secret, la voix du maire est prépondérante)

8 Le conseil municipal est présidé par le maire. Ce dernier est élu pour 6 ans parmi et par les conseillers municipaux au scrutin majoritaire à 3 tours. Une fois élu, le maire préside l’assemblée qui procède immédiatement à la désignation des adjoints.

8 Des commissions sont formées dans le but de préparer le travail du conseil munici-pal :

- elles élaborent des rapports sur chaque question étudiée, qui sont com-muniqués à l’ensemble du conseil,- elles n’ont pas de pouvoir de décision et le maire ne peut pas leur attribuer de délégations (en revanche, le maire peut attribuer des délégations à ses adjoints).

attributions du maire

8 Il est agent de l’État ou agent de la commune selon les attributions qu’il exerce.8 Il dispose d’un pouvoir propre important : l’exercice de la police administrative. 8 Il est l’animateur essentiel de la politique de prévention de la délinquance.

Voir série IA03, pages 8 à 11





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«Une démocratie locale émancipée : des élus disponibles, légitimes et respectées», Rapport d’information n°74 (2007-2008) de M. Jean PUECH, fait au nom de l’observatoire de la décentralisation, déposé le 7 novembre 2007, Sénat, Extraits.

II - LA MONTÉE EN PUISSANCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX

A. LE MAIRE : RESPONSABLE DES SERVICES PUBLICS DE PROXIMITÉ

Depuis les origines, c’est-à-dire en fait depuis la loi du 28 pluviôse an VIII (1800), le maire représente, on le sait, l’État dans sa commune. Il exerce donc des fonctions étatiques qui se répartissent entre :

- celles qui sont soumises au contrôle hiérarchique du préfet, autorité déconcentrée supérieure,- celles qui s’exercent sous l’autorité du procureur de la République.

Les premières relèvent notamment de «l’administration de proximité». A côté de la publication et de l’exécution des lois et règlements et de l’exécution des mesures de sûreté générale, le maire se voit confier, sous l’autorité du préfet, par l’article L. 2122-27 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT), un certain nombre de fonctions spéciales :- la tenue des listes et l’organisation des élections politiques ou socioprofessionnelles,- l’authentification de la signature apposée à un acte par un administré,- la délivrance d’attestations et de certificats relatifs à la situation des administrés (attestations d’accueil pour

les étrangers réclamant un visa de séjour),- la certification des copies.

Il convient d’ajouter certains pouvoirs de police spéciale que le maire exerce au nom de l’État sur la base de certaines lois spécifiques (loi du 29 décembre 1979 sur la publicité et les enseignes).

Sur toutes ces attributions, le maire obéit au principe hiérarchique. Le préfet du département peut lui adresser des instructions, voire des injonctions et même, en cas de carence, user de son pouvoir dit de substitution.

Les fonctions étatiques qui s’exercent sous l’autorité du représentant du Parquet sont celles d’officier de police judiciaire (OPJ) et d’officier d’état civil.

Ces fonctions, notons-le, le maire les partage avec son ou ses adjoints qui n’ont donc pas besoin de délégation pour les exercer (article L. 2122-31 et L. 2122-32 du CGCT).

Longtemps tombée en quasi désuétude, la qualité d’OPJ du maire et de ses adjoints pourrait être réactualisée dans le contexte contemporain.

Le service public de l’état civil qui a pour vocation d’enregistrer tous les faits ou actes qui modifient l’état ou la capacité des personnes est, depuis 1800, un service essentiel de la Mairie.

Les citoyens identifient fortement leur maire comme le responsable de l’état civil dans leur commune. En tant qu’officier d’état civil, le maire et ses adjoints sont en charge des déclarations de naissance, des célébrations des mariages, des actes de décès et délivrent les actes d’état civil relatifs à ces événements.

Outre ses fonctions étatiques, le maire exerce, bien sûr, des attributions communales. Elles sont considérables et ne font que se renforcer, notamment depuis la Décentralisation.

Elles se divisent en deux grandes catégories :

- les attributions que le maire exerce en tant qu’organe exécutif de la commune sous le contrôle du conseil municipal,

- les compétences propres qui s’exercent hors du contrôle de l’assemblée délibérante qui conserve néanmoins, dans les domaines concernés, la possibilité d’émettre des vœux.





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Les attributions «exclusives» du maire en tant qu’organe exécutif de la commune se subdivisent elles-mêmes en trois catégories :

· Les attributions exercées en qualité de «président» de l’assemblée délibérante.

A ce titre, le maire adresse les convocations aux membres du conseil municipal ; il fixe l’ordre du jour ; il ouvre et clôt les séances ; il dirige les débats.

· Les attributions qui constituent «l’exécution des décisions du conseil municipal» sous le contrôle de l’assemblée délibérante mais aussi sous le contrôle «administratif» du préfet.

La liste des mesures que peut prendre un maire à cet égard n’est pas limitée par la loi.

L’article L. 2122-21 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) évoque notamment :- la préparation, la présentation et l’exécution du budget communal,- la gestion des biens et les revenus de la commune,- la direction des travaux communaux,- la préparation, la négociation et, après «autorisation» du conseil, la signature des contrats,- la souscription des marchés,- la représentation de la commune en justice, ...

· C’est en tant qu’organe exécutif de la commune, en charge de l’exécution des décisions municipales, que le maire est aussi chargé d’assurer l’entrée en vigueur des délibérations en les transmettant au contrôle de légalité et en prenant des mesures légales de publicité.

Sur toutes les décisions liées à ces attributions, l’assemblée délibérante peut adresser au maire injonctions, jugements et blâmes. Elle conserve, en droit, toute la maîtrise de la situation.

S’agissant par exemple de la souscription des marchés, un article spécifique, l’article L. 2122-21-1 du CGCT (ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005) prévoit, par exemple, que :

«La délibération du conseil municipal chargeant le maire de souscrire un marché déterminé peut être prise avant l’engagement de la procédure de passation de ce marché. Elle comporte alors obligatoirement une définition de l’étendue du besoin à satisfaire et le montant prévisionnel du marché.

Le conseil municipal peut, à tout moment, décider que la signature du marché ne pourra intervenir qu’après une nouvelle délibération, une fois connus l’identité de l’attributaire et le montant du marché.»

En tant qu’organe exécutif de la commune, le maire peut aussi bénéficier d’une délégation exclusive de la part du conseil municipal sur tout ou partie d’une liste de vingt et une attributions précisées par la loi (article L. 2122-22 du CGCT).

Parmi ces attributions, on relèvera :- l’affectation des propriétés communales utilisées par les services publics municipaux,- la fixation, dans les limites fixées par le conseil municipal, des tarifs des services publics municipaux,- la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés publics d’un faible montant,- l’aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu’à 4.600 euros,- la passation des contrats d’assurance,- l’exercice des droits de préemption définis par le code de l’urbanisme,- les actions ou les défenses en justice au nom de la commune, etc.

Le conseil municipal peut toujours mettre fin à la délégation. En cas d’empêchement du maire, les décisions ayant fait l’objet de la délégation ne peuvent être prises, en principe, que par le conseil municipal lui-même.

Sauf disposition contraire de la délibération relative à la délégation, le maire peut néanmoins, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, donner lui-même à un adjoint ou un conseiller municipal une délégation de signature (à l’exclusion de toute «délégation de pouvoirs») sur les décisions ayant fait l’objet de la délégation.





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Les mesures prises par le maire dans le cadre de cette délégation exclusive -dites «décisions municipales»- ont le statut des délibérations proprement dites.

Le maire de la commune bénéficie enfin de compétences propres, «exclusives» de toute intervention (autre que des voeux éventuels) de la part du conseil municipal.

Selon l’article L. 2122-18 du CGCT, nous avons vu que le maire était «seul chargé de l’administration» de la commune, sous le contrôle de l’assemblée délibérante, en tant qu’organe exécutif de la commune.

Dans le cadre de ses compétences propres, le maire est «seul chargé de l’organisation interne des services municipaux et de la gestion des agents communaux».

Toutes les décisions individuelles (nomination, notation, promotion, sanctions, ...) relatives au personnel communal sont donc de son ressort exclusif.

Dans son pouvoir d’organiser les services municipaux, il doit néanmoins respecter les règles générales d’organisation et le cadre juridique et budgétaire fixé par le conseil municipal.

En gros, le pouvoir de créer ou de supprimer un service municipal, le pouvoir de créer ou de supprimer un emploi communal relèvent du conseil municipal. Tout le reste est du ressort du maire.

En second lieu, le maire est seul chargé de la police municipale et rurale (police administrative générale) ainsi que de l’exécution des actes de l’État qui y sont relatifs (article L. 2212-1 du CGCT) en sus de ses pouvoirs de police spéciale exercés au nom de l’État (publicité, enseignes) ou au nom de la commune (circulation et stationnement ; baignades et activités nautiques ; immeubles menaçant ruine ...) en vertu de lois spécifiques.

La définition de la «police municipale» est bien connue : «elle a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques». Le maire peut prendre des actes juridiques (arrêtés réglementaires, décisions individuelles) et décider de mesures matérielles.

L’article L. 2212-2 du CGCT énumère de façon non limitative un certain nombre de missions de police municipale :- la sûreté et la commodité du passage dans les lieux publics,- la répression des atteintes à la tranquillité publique,- le maintien du «bon ordre» en cas de grands rassemblements,- la prévention des accidents, des incendies, des inondations ...

Le pouvoir de police municipale est soumis au «contrôle de légalité» du préfet qui peut déboucher sur la saisine du juge administratif.

En cas de carence (dans le domaine du maintien de l’ordre notamment), le représentant de l’État peut, en observant certaines procédures, user de son droit de substitution.

Le juge administratif peut être aussi saisi par tout citoyen ayant un intérêt à agir et considérant qu’une mesure de police municipale ne s’inscrit pas dans les objectifs définis par la loi (protection de l’ordre public, principe de stricte proportionnalité entre l’atteinte portée par la mesure aux libertés individuelles et la menace pesant sur l’ordre public...)

On sait par ailleurs que dans la commune où la police est «étatisée» (les plus importantes), les atteintes majeures à la tranquillité publique (hors bruits de voisinage) sont prises en charge par l’État et qu’il en est de même, en matière de police de l’ordre public, en cas de grands rassemblements.

Dans le cas de la Ville de Paris, si la loi du 27 février 2002 a renforcé les pouvoirs du maire en matière de salubrité sur la voie publique, de bruits de voisinage, de police de la circulation et du stationnement (art. L 2512-14 du CGCT), l’essentiel des pouvoirs de police reste détenu, depuis 1800, par le préfet de police qui les exerce tantôt au nom de l’État, tantôt au nom de la commune.





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Une autre compétence propre et exclusive du maire s’inscrit dans le domaine de l’urbanisme. Dans les communes qui ont approuvé un plan local d’urbanisme (PLU), c’est lui qui délivre désormais, au nom de la commune, le permis de construire.

On relèvera enfin que depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des arrêtés de police conjoints du maire et du président de l’E.P.C.I. peuvent désormais être pris en matière notamment de circulation et de stationnement sur la voirie «communautaire».

Depuis 1982, les lois qui ont suivi la Décentralisation n’ont fait qu’élargir les compétences et accroître les responsabilités du maire. Dans le domaine de la sécurité et de la prévention de la délinquance, on peut, sans grands risques, pronostiquer que son rôle va s’amplifier encore jusqu’à faire de lui l’interlocuteur central autour duquel les différentes logiques administratives vont tenter de s’articuler.

Depuis un décret du 17 juillet 2002, d’ailleurs, les maires se sont vu confier la présidence des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance.





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• le département

Le département a été créé à la Révolution française. Il s’est imposé comme une collectivité territoriale à part entière grâce à la loi du 10/08/1871 et la loi du 02/03/1982. Il dispose :

- d’un organe délibérant : le Conseil général, - d’un organe exécutif : le président du Conseil général (depuis 1982).

composition du Conseil généralLe Conseil général comprend un nombre de membres qui résulte du nombre de cantons. Chaque canton élit en effet un conseiller général, auquel est désormais adjoint un sup-pléant de sexe opposé.

Contrairement au conseil municipal et au Conseil régional, le Conseil général obéit à un mode de renouvellement partiel : il est renouvelable par moitié tous les 3 ans.L’objectif est d’assurer la «tradition des affaires».(les élus encore en place peuvent transmettre leur savoir et leur technique aux nouveaux élus)

¾¾ Les conseillers généraux sont élus au scrutin uninominal majoritaire à 2 tours pour un mandat de 6 ans.

RemarqueTrès critiquées, la règle de l’élection dans le canton, celle du renouvellement partiel et celle du mode de scrutin font périodiquement l’objet de remises en cause.

fonctionnement du Conseil général

Il est semblable à celui du conseil municipal. Le Conseil général se réunit ainsi au moins 1 fois par trimestre sur convocation de son pré-sident. La commission permanente ou le tiers des conseillers généraux peuvent cependant pro-voquer une réunion.

La convocation doit comporter un rapport sur chacune des affaires qui sont à l’ordre du jour et elle doit être adressée, par tous moyens, aux élus dans un délai déterminé par la loi.

Le Conseil général doit également adopter un règlement intérieur. La séance n’est valable que sous condition de quorum(*). À défaut, elle a lieu de plein droit 3 jours plus tard. Les séances sont présidées par le président du Conseil général.

(*) nombre minimum de membres présents (ou représentés)





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élection du président du Conseil général

Exécutif du département depuis 1982, le président du Conseil général est élu parmi et par les conseillers généraux au cours de la réunion de plein droit qui suit chaque renouvelle-ment partiel. Il dispose donc d’un mandat de 3 ans, ce qui ne l’aide guère à faire le poids face aux maires des grandes villes de son département et face au président du Conseil régional.

Voir série IA03,pages 14 à 16

Comme pour la désignation du maire, le mode de scrutin est le scrutin majoritaire à 3 tours. Aussitôt après sa désignation, on procède à la désignation des vice-présidents, qui peuvent recevoir des délégations de la part du président et font partie de la commission permanente.

Il revient au Conseil général de désigner sa commission permanente, dès l’élection du président acquise.

Voir série IA03, page 17





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B. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL GÉNÉRAL : GARANT DE L’ÉQUILIBRE TERRITORIAL ET DE LA COHÉSION SOCIALE, PRINCIPAL INTERLOCUTEUR DES COMMUNES ET DES SERVICES DE L’ETAT

Le président du Conseil général, comme son nom l’indique, est d’abord celui qui établit l’ordre du jour, convoque, ouvre et clôt les séances et dirige les débats de l’assemblée délibérante du département.

Le président du Conseil général est ensuite l’organe d’exécution des décisions du Conseil général.

A ce titre et sous le contrôle de l’assemblée :- il prépare, propose et exécute le budget du département. Il ordonnance les dépenses et prescrit l’exécution des recettes (art. L 3221-2 du CGCT) ;- il veille à l’entrée en vigueur des délibérations de l’assemblée départementale en assurant leur publicité ainsi que leur transmission au préfet de département ;- il gère le domaine du département (art. L. 3221-4 du CGCT) ;- il prépare, négocie et, après «autorisation» du conseil, signe les contrats ;- il représente le département en justice : avec l’autorisation du conseil général, il intente les actions au nom de la collectivité, et sur avis conforme de la commission permanente, il défend à toute action intentée contre la collectivité (CGCT, art. L. 3221-10 du CGCT).

Jusqu’en 2001, contrairement au maire, le président du Conseil général ne pouvait se voir déléguer des attributions de la part de l’assemblée délibérante.

Seule la commission permanente (instance composée du président, des vice-présidents et, éventuellement, d’un ou de plusieurs autres membres) pouvait bénéficier de délégations de pouvoirs.

Depuis 2001, des délégations de compétences sont possibles (et fréquentes) dans plusieurs domaines importants :

- les décisions relatives aux marchés publics d’un montant inférieur à un seuil fixé par la loi (loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier) ;- les décisions relatives à la gestion des emprunts destinés au financement des investissements départementaux (loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité) ;- les décisions portant dérogation à l’obligation de déposer les fonds du département auprès de l’État (loi de finances pour 2004 n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) ;- les décisions relatives à l’exercice du droit de préemption dans les espaces naturels sensibles (loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 dite «Urbanisme et Habitat»).

Ces attributions déléguées, soulignons que depuis la loi du 13 août 2004 (article L. 3221-13 du CGCT), le président peut les subdéléguer contrairement au maire par exemple.

Innovation majeure des premières lois de décentralisation : selon l’article L. 3141-1 du CGCT (loi n° 92-213 du 2 mars 1982), pour la préparation et l’exécution des délibérations du conseil, le président du Conseil général peut disposer, en tant que de besoin, des services déconcentrés de l’État (par exemple de la direction départementale de l’équipement). Ces mises à disposition et leurs modalités sont définies dans une convention annuelle signée avec le préfet du département.

Le président du Conseil général adresse alors directement au chef du service déconcentré, sans passer par le préfet, toutes les instructions nécessaires à l’exécution des tâches qu’il est également compétent pour contrôler.

Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature aux responsables des services de la collectivité ainsi qu’aux chefs de services déconcentrés de l’État pour l’exécution des missions qu’il leur confie.

En outre, le président du Conseil général et le préfet de département sont chargés conjointement d’assurer la coordination entre l’action des services de la collectivité et celle des services de l’État dans le département ou la région (art. L.3142-1 du CGCT).





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Selon la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, le président du Conseil général et le préfet de département ou de région doivent, sur leur demande, s’échanger les informations nécessaires à l’exercice de leurs attributions.

Le président du Conseil général adresse alors directement au chef du service déconcentré, sans passer par le préfet, toutes les instructions nécessaires à l’exécution des tâches qu’il est également compétent pour contrôler.

Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature aux responsables des services de la collectivité ainsi qu’aux chefs de services déconcentrés de l’État pour l’exécution des missions qu’il leur confie.

En outre, le président du Conseil général et le préfet de département sont chargés conjointement d’assurer la coordination entre l’action des services de la collectivité et celle des services de l’État dans le département ou la région (art. L. 3142-1) Selon la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, le président du conseil régional ou général et le préfet de département ou de région doivent, sur leur demande, s’échanger les informations nécessaires à l’exercice de leurs attributions.

Dans un rapport spécial annuel, le président rend compte à l’assemblée délibérante de l’activité et du financement des services départementaux, des organismes qui en dépendent, de la situation financière de la collectivité et de l’état d’exécution des délibérations du Conseil général.

Sous le contrôle de l’assemblée délibérante, l’exécutif départemental détient de larges responsabilités dans le domaine social. C’est là en fait que sous l’autorité de l’assemblée, il est amené à jouer pleinement son rôle de garant de la cohésion sociale du département.

Le code de l’action sociale et des familles (art. L. 3221-9 du CGCT) ainsi que la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 lui confient de très nombreuses attributions s’agissant notamment du versement du RMI (loi n° 2003-1200 du 12 décembre 2003) ou de l’allocation personnalisée d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes (loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001).

Dans la pratique, nombre de ces compétences sociales tendent à faire du département une véritable collectivité-guichet. En fait, l’exécutif local ne dispose d’aucun pouvoir d’appréciation.

Dans son récent rapport présenté au nom de l’Observatoire sénatorial de la Décentralisation, notre collègue Michel Mercier plaidait, on s’en souvient, en faveur d’une plus grande marge de manoeuvre pour les élus en ce qui concerne le montant et les modalités d’attribution des prestations et en particulier du RMI dont la «dépense» s’est «envolée» dans les conditions que l’on sait.

Au même titre que le maire, le président du Conseil général dispose, dans le CGCT, d’importantes attributions propres qu’il exerce en dehors de toute intervention de l’assemblée délibérante :

· Seul chargé de l’administration du département, on l’a dit, il détient, en matière d’organisation interne des services départementaux et de gestion des agents départementaux, les pouvoirs que possède le maire sur les services et personnels communaux.

Comme dans le cas de la commune, la jurisprudence administrative réserve toutefois à l’assemblée délibérante le soin de définir les règles générales d’organisation des services et le cadre juridique et budgétaire dans lequel le président pourra exercer ses attributions de chef des services départementaux en prenant notamment toutes les décisions individuelles relatives aux personnels du département.

Restent de la compétence du Conseil général le pouvoir de créer ou de supprimer un service public départemental, celui de créer ou de supprimer un emploi.





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· Le président du Conseil général ne dispose pas, comme le maire, d’un pouvoir de police administrative générale.

Il exerce néanmoins deux pouvoirs de police spéciale :

- les pouvoirs de police liés à la gestion du domaine départemental.

Avec la départementalisation récente de la quasi-totalité de la voirie routière nationale, on prend la mesure de cette mission. Le président est notamment responsable de la viabilité des voies publiques et de la sécurité des circulations.

- les pouvoirs de police des ports maritimes départementaux.

Conformément aux dispositions de la loi de décentralisation n° 83-663 du 22 juillet 1983 sur les transferts de compétences, le président est en charge de la mise en application du droit en vigueur en matière de police de ces ports. Il peut aussi prendre des règlements particuliers (remorquage, chargement...) pour compléter la réglementation générale.





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commission permanente du Conseil général

Organe collégial qui assure la continuité des travaux de l’assemblée délibérante.

Elle peut être qualifiée d’ «organe délibérant restreint» : elle peut recevoir des délégations de l’assemblée départementale afin de statuer à sa place, sauf en matière budgétaire.

Les séances de la commission permanente ne sont pas publiques.

Le sort de la commission permanente est lié à celui du président de l’assemblée et le nombre de membres n’est pas limité.





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• la région

Devenue collectivité territoriale de plein exercice le 16/03/1986, elle a connu un essor considérable durant les 20 dernières années.

Sa consécration constitutionnelle et ses compétences élargies lui permettent désormais de se hisser au rang d’ «institution-phare de ce siècle».

Elle dispose:- d’une assemblée délibérante,- d’un organe exécutif,- d’un Conseil économique et social régional (C.E.S.R.).

composition et élection du Conseil régional

Le Conseil régional comprend un nombre de conseillers régionaux déterminé par la loi.Les élus régionaux sont désignés pour 6 ans selon un mode de scrutin de liste mixte, ins-piré de celui applicable à l’élection des conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus.


Ce mode de scrutin, institué par la loi du 19/01/1999, avait pour objectif de résoudre les problèmes de constitution de majorité au sein de l’assemblée régionale qu’avait entraîné l’application de la représentation proportionnelle.

fonctionnement du Conseil régional





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Le fonctionnement du Conseil régional est quasi-identique à celui du Conseil général.

Une fois installés, les conseillers régionaux élisent leur président au scrutin majoritaire à 3 tours au cours de la réunion de droit qui suit le renouvellement.

Voir série IA03, pages 20 et 21

Préalablement à l’élection, la loi a prévu que les candidats doivent remettre aux membres du Conseil régional :

«une déclaration écrite présentant les grandes orientations poli-tiques, économiques et sociales de (leur) action pour la durée de (leur) mandat».

Destinée à «assainir» les conditions de désignation de l’exécutif régional, cette règle est accompagnée d’une autre règle selon laquelle :

«l’élection ne donne lieu à aucun débat».Aussitôt après l’élection du président, le Conseil régional fixe le nombre des vice-prési-dents et procède à leur désignation.L’assemblée régionale procède à la désignation des membres de la commission perma-nente.

mode de scrutin de liste mixte (élection des conseillers régionaux)

La liste qui obtient la majorité absolue des suffrages exprimés au 1er tour obtient 1/4 des sièges, les 3/4 restants étant distribués à la représentation proportionnelle entre toutes les listes en présence, y compris celle qui a remporté le 1er quart des sièges.

Si aucune liste n’obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, un 2nd tour est organisé.

La liste qui obtient le plus de voix recueille 1/4 des sièges, tandis que les 3/4 restants sont répartis à la représentation proportionnelle entre toutes les listes en présence, y compris celle qui a remporté le 1er quart des sièges.





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C. LE PRÉSIDENT DU CONSEIL RÉGIONAL : PROMOTEUR D’UN PROJET DE TERRITOIRE

Le code général des collectivités territoriales, notamment issu de la loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions et de la loi de décentralisation n° 82-213 du 2 mars 1982, confère au président du Conseil régional dans la région des attributions très similaires à celles du président du Conseil général dans le département.

Ainsi, le président du Conseil régional, en tant que président de l’assemblée délibérante, établit l’ordre du jour, convoque le conseil régional, ouvre et clôt ses séances et dirige ses débats.

Selon l’article L. 4231-3, du CGCT, il est l’organe exécutif de la région et doit, à ce titre, préparer et exécuter les délibérations du Conseil régional.

«Seul chargé de l’administration» de la région, le président du Conseil régional se voit attribuer les mêmes fonctions exécutives dans la région que le président du Conseil général dans le département :- Il prépare, propose et exécute le budget (article L. 4231-2 du CGCT).- Il est chargé des formalités nécessaires à l’entrée en vigueur des délibérations du Conseil régional (publicité, transmission aux préfets de région).- Il gère le domaine de la région (article L. 4231-4 du CGCT).- Il prépare, négocie et après autorisation du Conseil régional, signe les contrats de la région.- Il représente la région en justice (article L.4231-7).

Au même titre que le président du Conseil général, l’exécutif régional peut se voir déléguer, depuis 2001, un certain nombre de compétences par l’assemblée régionale :- décisions relatives à la passation des marchés publics d’un faible montant (article L. 4231-8 du CGCT) ;- décisions relatives à la gestion des emprunts affectés au financement des investissements régionaux (article L. 4221-5 du CGCT).

Relevons enfin que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 autorise aussi le président du Conseil régional à subdéléguer les compétences déléguées par l’assemblée délibérante.

Dans le domaine économique, plusieurs textes législatifs paraissent donner au président un pouvoir d’initiative, notamment en ce qui concerne les aides aux entreprises, mais la jurisprudence administrative considère, en définitive, que seul le versement de la subvention est de la compétence du président, la décision relative à la prime restant du ressort du Conseil.

En tout état de cause, toutes ces compétences sont exercées sous la surveillance et le contrôle du Conseil régional. Chaque année, le président rend compte, dans un rapport spécial, au Conseil régional de l’activité et des finances des services régionaux, de la situation financière de la région et de l’état des délibérations de l’assemblée.

Mais le président du Conseil régional dispose aussi de pouvoirs autonomes.

En sa qualité de chef des services de la collectivité régionale, le président est en charge de leur organisation interne et de la gestion de leurs agents (article L. 4231-3 du CGCT). Comme dans le cas du département, le code général des collectivités territoriales met en tant que de besoin à la disposition du président du Conseil régional selon des modalités fixées chaque année avec le Préfet de région, les services déconcentrés de l’État (par exemple la Direction régionale des affaires culturelles) pour la préparation et l’exécution des délibérations de l’assemblée régionale.

Contrairement au maire ou au président du Conseil général, le président du Conseil régional ne dispose d’aucun pouvoir de police. Il est vrai que le domaine de la région -qu’il gère pour le compte de la collectivité- ne comporte pas de routes régionales.

En tant qu’organe exécutif de la région, le président du Conseil régional joue en outre, même si aucun texte ne le prévoit explicitement, un rôle déterminant dans tous les domaines de prédilection de la collectivité régionale et notamment en matière de planification et d’intervention économique.





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Selon l’article L. 4251-1 (loi n° 99-533 du 25 juin 1999), la région élabore un schéma régional d’aménagement et de développement du territoire qui fixe les orientations mises en oeuvre par la région soit directement, soit par voie contractuelle avec l’État, d’autres régions, les départements, les communes ou leurs groupements, les entreprises publiques ou privées, les établissements publics ou toute autre personne morale.

Les contrats de plan État-régions (désormais appelés contrats de projet État-régions) sont ainsi signés par le président, au nom de la région, dans le cadre des attributions de la collectivité en matière de planification régionale.

Selon l’article L. 4252-1 du CGCT, la région est aussi associée à l’élaboration de la politique nationale de la recherche et de la technologie et participe à sa mise en œuvre. Elle veille en particulier à la diffusion et au développement des nouvelles technologies, de la formation et de l’information scientifique et technique, à l’amélioration des technologies existantes, au décloisonnement de la recherche et à son intégration dans le développement économique, social et culturel de la région.

Dans tous ces domaines, le président du Conseil régional est amené à donner les orientations et impulsions qui font de lui le véritable promoteur d’un projet de territoire.





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LES EXCEPTIONS

Le statut dérogatoire de certaines collectivités territoriales de métropole est une réponse qui se veut ap-propriée à une situation historique ou géographique particulière. Pour d’autres collectivités territoriales, des règles spécifiques ont été élaborées pour tenir compte de leur spécificité.

• le statut de Paris et de la région parisienne

Marquée par la méfiance des gouvernants à son égard, parce qu’elle est la capitale et qu’elle a souvent été le siège de soulèvements populaires, Paris et la région parisienne connaissent une organisation adminis-trative particulière. Modifié à plusieurs reprises, le statut de Paris résulte aujourd’hui principalement de la loi du 31/10/1975. La capitale est à la fois une commune et un département mono-communal. Ces 2 collectivités distinctes sont pourtant dotées d’une assemblée délibérante commune, dénommée «Conseil de Paris» qui siège, selon les cas, en qualité de conseil municipal ou en qualité de Conseil général.

RemarqueCe sont les règles relatives à l’élection des conseils municipaux qui s’appliquent à cette assemblée d’une nature particulière.

Paris est également dotée d’un maire depuis 1977. Sa compétence est cependant limitée par la présence de maires d’arrondissement et par le préfet de police. Si le régime juridique de 1975 a permis un alignement de Paris sur le droit commun des collectivités terri-toriales, il reste cependant quelques spécificités.

les spécificités

- les pouvoirs de police municipale restent principalement attribués au préfet de police,- l’assistance publique des hôpitaux de Paris reste placée sous la double tutelle des ministres chargés de la Santé et du Budget,- les services administratifs de la commune et du département sont, pour l’essentiel, communs.





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• l’organisation de Paris, Lyon et Marseille

Il existe depuis 1982 un traitement différencié des 3 plus importantes villes de France par rapport aux autres communes. La loi du 31/12/1982, dite «loi P.L.M.», a découpé ces 3 communes en secteurs.Dans ces secteurs sont élus, en même temps que les membres du conseil municipal, les membres des conseils d’arrondissement selon le système mixte institué en 1982 pour les communes de 3 500 habitants et plus.

Chaque conseil d’arrondissement est présidé par un maire d’arrondissement qui agit, selon les cas, en qua-lité d’agent déconcentré de l’État ou en qualité d’agent déconcentré de la commune.

Le conseil d’arrondissement dispose :- d’attributions consultatives,

voir série IA03, page 24- de fonctions délibératives en matière de désignation de représentants de la commune dans les organismes dont le champ d’action est limité à l’arrondissement, en matière de décisions relatives à l’implantation, l’aménagement et à la gestion de certains équipements socio-culturels de proximité (crèches, maisons de jeunes, gymnases ou espaces verts) et en matière de budget.

RemarqueLes dépenses d’investissement relèvent du conseil municipal.





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attributions consultatives du conseil d’arrondissement

Le conseil d’arrondissement peut émettre des vœux ou poser des questions écrites inté-ressant l’arrondissement, soit au maire, soit à l’assemblée délibérante de la commune.

Il rend également des avis sur des rapports, délibérations ou questions intéressant l’ar-rondissement, comme le Plan Local d’Urbanisme (PLU.), les subventions aux associations locales, …

Les délibérations prises par le conseil d’arrondissement peuvent faire l’objet d’un contrôle de légalité, notamment lorsque le conseil municipal a délégué des compétences (ques-tions touchant aux équipements de proximité comme les crèches, les équipements spor-tifs).





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• les communes d’Alsace et de Moselle

Il existe un droit local, issu de particularismes historiques, applicable dans 3 départements de l’Est de la France, à savoir le Bas-Rhin, le Haut-Rhin et la Moselle.

Des règles particulières, codifiées au C.G.C.T., sont prévues pour le fonctionnement des conseils munici-paux des communes de ces départements. En effet, lors du retour de l’Alsace-Lorraine à la France en 1918, le législateur a préféré à une introduction brutale et massive de l’ensemble de la législation française, une introduction par matières, ainsi que le maintien de dispositions de droit local inconnues en droit français.

Les principales matières où subsistent des dispositions de droit local sont les suivantes :- le régime des cultes, (la loi du 09/12/1905 concernant la séparation des Églises et de l’État n’est pas applicable) - le régime de l’artisanat, - le droit du travail, - la chasse, - les associations,- la justice.





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• la collectivité territoriale de Corse

Cédée par la République de Gênes à la France en 1768, la Corse entretient un particularisme local, marqué notamment par sa situation insulaire ou encore son histoire.

Depuis 1982, la Corse a ainsi connu plusieurs statuts visant à calmer les esprits et accordant une autonomie plus poussée que dans le territoire métropolitain.

Le statut Joxe du 13/05/1991 fait de la Corse une collectivité à statut particulier, une collectivité sui generis. ð La loi du 22/01/2002 relative à la Corse a apporté quelques modifications à ce statut.





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La collectivité territoriale de Corse dispose :- d’une assemblée délibérante : l’Assemblée de Corse,- d’un organe exécutif : le Conseil exécutif.

composition et attributions de l’Assemblée de CorseComposée de 51 membres élus pour 6 ans, elle règle par ses délibérations les affaires de la collectivité territoriale de Corse.

¾¾ Elle doit être consultée par le Premier ministre sur les projets de lois ou de décrets comportant des dispositions spécifiques à la Corse.

¾¾ Elle peut présenter au Premier ministre des propositions d’adap-tation des lois ou des règlements concernant le développement écono-mique, social et culturel de la Corse.

composition et attributions du Conseil exécutif

Il est composé d’un président et de 8 conseillers élus par l’Assemblée parmi ses membres. Dirigeant l’action de la collectivité, il est aussi responsable devant l’Assemblée car cette dernière peut mettre en cause sa responsabilité par le vote d’une motion de défiance.

RemarqueIl s’agit d’un trait caractéristique des institutions corses.

Lors du référendum du 06/07/2003, les électeurs corses ont rejeté le projet d’évolution statutaire de l’île, qui prévoyait de fusionner les 2 départements de Corse pour instituer une collectivité territoriale unique. Le statu quo institutionnel est donc, pour l’instant, pérennisé.





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• les collectivités ultra-marines

La révision constitutionnelle du 28/03/2003, relative à l’organisation décentralisée de la République, a eu pour objectif d’organiser une nouvelle répartition des pouvoirs pour les collectivités ultra-marines en rai-son :

«de leur grand éloignement géographique des centres de décisions nationaux –jusqu’à 20 000 kilomètres– et des problèmes spécifiques qu’elles rencontrent par rapport à ceux du reste du pays, et de l’environnement international particulier dans lequel elles évoluent».

RemarqueLe fait que 6 articles sur 9 du titre XII soient désormais consacrés à l’outre-mer montre la volonté du constituant d’insuffler une nouvelle dynamique dans ce domaine.

On distingue :- les collectivités ultra-marines soumises au principe de l’assimilation législative,- les collectivités ultra-marines soumises au principe de la spécialité législative.

Aujourd’hui, cette dualité de régimes législatifs demeure même si cette ligne traditionnelle de partage est ébranlée par les nouvelles dispositions constitutionnelles.

le principe de l’assimilation législative





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L’article 73 nouveau de la Constitution prévoit que :

- les lois et règlements nationaux sont applicables de plein droit dans les «départements et régions d’outre-mer», même si des adaptations restent possibles ;

- ces collectivités «peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières» ;

- ces collectivités «peuvent être habilitées par la loi à déroger, dans leurs domaines de compétences, aux dispositions légales et réglementaires appli-cables» ;

- ces collectivités peuvent prendre des dispositions dans des matières rele-vant du domaine de la loi, sauf en ce qui concerne les compétences réga-liennes de l’État (nationalité, droits civiques, droit électoral, organisation de la justice, …) ;

- «une collectivité se substituant à un département et à une région d’outre-mer» ou «une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités» peuvent être créées par la voie législative sous réserve de recueillir le consentement des électeurs inscrits dans ces collectivités.

Exemple : les électeurs de Guadeloupe et de la Martinique ont ainsi été consultés en décembre 2003 et se sont déclarés défavorables à la créa-tion d’une collectivité unique.

le principe de la spécialité législativeL’article 74 nouveau de la Constitution dispose que «les collectivités d’outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d’elles au sein de la République. Ce statut est défini par une loi organique, adoptée après avis de l’assemblée délibérante».Cette loi organique fixe :

- les conditions dans lesquelles les lois et les règlements sont applicables aux collectivités d’outre-mer,- les règles d’organisation et de fonctionnement des institutions,- le régime électoral de l’assemblée délibérante.

ð S'il s'agit de l'application du principe de spécialité législative, il est toujours possible de décider, dans la loi organique, que ces collectivités obéissent au principe de l'assimilation législative.Les frontières entre les principes d’identité et de spécialité sont désormais évolutives.

Ces collectivités «dotées d’un statut d’autonomie» sont déterminées par une loi organique et disposent de prérogatives élargies.

Pour l’heure, seule la Polynésie française dispose de ce large statut d’autonomie. Ce statut a été institué par la loi organique du 27/02/2004 et une loi ordinaire du même jour. Ces textes font de la Polynésie un "pays d’outre-mer» au sein de la République, doté d’un «libre gouvernement», qui constitue une collectivité





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d’outre-mer dont l’autonomie est régie par l’article 74 de la Constitution.

LE FONCTIONNEMENT DÉMOCRATIQUE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE

Selon la Constitution de la Vème République, les collectivités territoriales s’administrent librement par un «conseil élu».

LA LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ASSURÉE PAR UN «CONSEIL ÉLU»

Les conditions d’exercice de la libre administration des collectivités territoriales sont posées par l’alinéa 3 de l’article 72 de la Constitution au terme duquel les collectivités territoriales s’administrent librement par des «conseils élus». Cependant, la Constitution précise également que la libre administration s’exerce «dans les conditions prévues par la loi».

• l’élection des organes des collectivités territoriales

élection des «conseils élus»

La présence de «conseils élus» au sein des collectivités territoriales constitue la seule exi-gence positive prévue par la Constitution.

Leur élection doit avoir lieu au suffrage universel et se voit appliquer les règles constitu-tionnelles relatives au droit de suffrage.La Constitution ne précise pas si le suffrage universel doit être direct ou indirect.ð Si le Conseil constitutionnel ne s’est pas explicitement prononcé sur ce point, le lé-gislateur a pourtant conditionné la transformation des régions en collectivités territoriales de plein exercice au jour de l’élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux. Selon le législateur, cette règle renforce la légitimité politique des élus locaux aux yeux des citoyens.

élection des exécutifs locauxL’article 72 de la Constitution ne formule aucune exigence quant aux modalités de dési-gnation des exécutifs locaux. Sur le plan constitutionnel, ils peuvent être désignés par l’État.Le processus décentralisateur allant en s’accentuant, il est peu probable que le législateur revienne sur l’élection au suffrage universel indirect des exécutifs locaux.

• la libre administration exercée dans les conditions prévues par la loi





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exercice de la libre administration

Selon l’article 34 de la Constitution, il appartient à la loi de garantir, de déterminer et de mettre en œuvre le principe de la libre administration des collectivités territoriales.La loi fixe :

- le régime électoral des assemblées locales,- les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures et peut autoriser les collectivités territo-riales à en fixer le taux et l’assiette dans les limites que la loi détermine.

Remarque

La loi de finances ne dispose donc pas du monopole en la matière.

Depuis la révision constitutionnelle du 28/03/2003, il revient non seulement à la loi ordi-naire, mais également à la loi organique, de définir les conditions de la libre administration.Ainsi, différentes lois organiques ont été promulguées pour compléter la Constitution.

Exemples : - L.O. du 01/08/2003 relative à l’expérimentation pour les collectivités territoriales, - L.O. du 01/08/2003 relative au référendum local.

protection de la libre administration

Il revient au Conseil constitutionnel d’assurer la protection du principe de la libre adminis-tration des collectivités territoriales.


Les conseils élus doivent être en mesure de réellement administrer, ce qui implique qu’ils doivent être dotés «d’attributions effectives» selon le Conseil constitutionnel.





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protection de la libre administration


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L’ACTION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES DE LA REPUBLIQUE

Le Conseil constitutionnel est chargé d’assurer la protection du principe de la libre administration des collec-tivités territoriales.

Dès 1984, il a censuré une loi portant dispositions relatives à la fonction publique territoriale sur le fondement de la violation du principe constitutionnel. Il résulte de cette décision que la libre administration comprend la gestion des agents par les autorités des collectivités, ce qui implique une liberté d’action des collectivités ter-ritoriales, tant en ce qui concerne la création ou la suppression d’emplois que la nomination des agents aux emplois territoriaux (déc. n° 63-168 DC du 20/01/1984, loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale).

En 1999, le juge constitutionnel a également censuré une disposition législative au motif que cette der-nière prévoyait la publicité des séances de la commission permanente des conseils régionaux, sauf décision contraire de cette commission. Le juge constitutionnel a estimé que la fixation de cette règle relevait du seul règlement intérieur, intégrant ainsi l’autonomie interne des collectivités au nombre des règles relatives à la libre administration des collectivités territoriales (déc. n° 98-407 DC du 14/01/1999, loi relative au mode d’élection des conseil-lers régionaux et des conseillers à l’Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux).





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LES DROITS DES MEMBRES DES ASSEMBLÉES LOCALES

Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres des assemblées locales disposent d’un certain nombre de prérogatives prévues par le C.G.C.T. et explicitées dans le règlement intérieur de l’assemblée. Les principales sont :

- le droit à l’information, - le droit d’expression,- les droits d’initiative et d’amendement.

• le droit à l’information

Selon le C.G.C.T., «tout membre du conseil (…) a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires [de la commune / du département / de la région] qui font l’objet d’une délibération». Les élus locaux disposent donc d’un droit à l’information en ce qui concerne les affaires inscrites à l’ordre du jour et sur lesquelles ils doivent voter. Cette disposition a pour objectif de permettre à l’ensemble des élus, de la majorité comme de l’opposition, de participer de manière effective et efficace aux débats de l’assemblée locale.

en pratique





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¾ Des dossiers explicatifs sont présents dans les locaux de la mairie, de l’hôtel du département ou de la région.

¾ Un rapport sur chacune des affaires, qui doivent être soumis aux conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus, ainsi qu’aux conseillers généraux et régionaux, doit leur être adressé avec la convocation.

¾ Le droit à l’information se manifeste de manière encore plus concrète dans le cadre des communes de 50 000 habitants et plus dans la mesure où le législateur a prévu la possibilité de créer, à la demande des conseillers municipaux, une mission d’information et d’évaluation char-gée de recueillir les informations sur toute question d’intérêt communal ou d’évaluer un service public communal.

¾ En ce qui concerne le Conseil général et le Conseil régional, le prési-dent doit rendre compte annuellement, par un rapport spécial, de la situa-tion de sa collectivité, de l’activité et du financement des services, ainsi que des organismes qui dépendent du département ou de la région. Il précise également l’état d’exécution des délibérations de l’assemblée et la situation financière de la collectivité. Ce rapport spécial donne lieu à débat.

• le droit d’expression

Chaque élu local peut intervenir au cours de la séance, en demandant la parole afin de faire connaître son avis sur les points soumis à discussion. Ce droit d’expression s’exerce sous le contrôle du président de séance. En qualité de responsable des dé-bats, le président doit le faire respecter, sous peine d’illégalité de la délibération. Si le règlement intérieur peut prévoir les modalités concrètes de ce droit d’expression, il peut limiter à l’excès ce droit.

Exemple : il a été jugé qu’un règlement intérieur fixant à 3 minutes le temps de parole des membres du conseil et leur interdisant, sauf autorisation du maire, d’intervenir plusieurs fois sur le même sujet méconnaît le droit d’expression (T.A. Grenoble, 15/09/1995, Commune de Lapelerie).

le régime des questions orales …





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… complète le dispositif. Les conseillers ont la possibilité d’interroger l’exécutif local sur :- les affaires inscrites à l’ordre du jour, - tout autre sujet relatif à l’administration de leur collectivité.

ð Elles doivent donner lieu à une réponse de la part de l’exécutif local.

• les droits d’initiative et d’amendement

le droit d’initiative …

… est la possibilité, pour un élu, de demander l’inscription à l’ordre du jour d’une ques-tion relevant de la compétence de la collectivité.Cette demande doit toutefois avoir lieu avant la réunion du conseil afin que les disposi-tions en matière d’information et de convocation soient respectées.

le droit d’amendement …

… est la possibilité de demander la modification des textes ou des propositions soumis à l’examen des élus.Il permet de modifier les textes et de donner un véritable rôle politique aux membres des assemblées locales.

ð Il résulte de l’organisation et du fonctionnement des organes des collectivi-tés territoriales de la République une sorte de mimétisme institutionnel avec les organes nationaux. Cependant, la nature administrative des collectivités territoriales les distingue fondamentalement de ces derniers.

Les collectivités territoriales de la République sont dotées d’une autonomie administrative qui leur permet d’exercer un certain nombre de compétences. La Constitution de la Vème République a prévu un mécanisme de contrôle de l’exercice de ces compétences.





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LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE

Outre la célèbre clause générale de compétence, qui permet à chaque catégorie de collectivités territo-riales de prendre des délibérations dans leur ressort territorial, le législateur a utilisé depuis 1982 la théorie des «blocs de compétence» pour transférer de nouvelles compétences.ð Objectif : affecter la totalité d’une compétence à une seule catégorie de collectivité territoriale. La loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales a transféré de nouvelles compétences aux collectivités territoriales, en essayant de mettre un terme à l’enchevêtrement résultant des lois précé-dentes.

LES COMPÉTENCES COMMUNALES

• l’aménagement urbain

Définition

L’urbanisme peut être défini comme ce qui «concerne principalement la capacité des personnes publiques à encadrer les possibilités d’utiliser le sol en autorisant ou en interdisant telle ou telle activité en un lieu donné».

L’élaboration du Plan local d’urbanisme (P.L.U.) revient à la commune, sauf si elle en a confié la respon-sabilité à un E.P.C.I. Ce document permet :

- d’exprimer un projet urbain,- de mettre en place un zonage,- de poser les règles applicables sur l’espace communal.

Le maire est compétent pour instruire une demande relative aux autorisations d’utilisation du sol.

ð Il revient à un E.P.C.I. d’élaborer le schéma de cohérence territoriale (S.C.O.T.).Ce document contraint les communes membres à retenir un périmètre d’un seul tenant et sans enclave permettant d’établir une cohérence entre les politiques de l’urbanisme, de l’habitat, du développement économique, des transports et des implantations commerciales.

• les autres champs de l’intervention communale





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¾¾ le secteur scolaire

L’enseignement pré-élémentaire et élémentaire public est pris en charge par les communes.Elles assument donc les dépenses de construction, d’entretien, de fonctionnement des écoles ainsi que le logement des instituteurs et l’organisation des cantines scolaires. ð Désormais, il revient au conseil municipal ou à l’organe délibérant de l’E.P.C.I. de déterminer le res-sort des écoles publiques.

Attention !

La gestion de la carte scolaire, des personnels enseignants et la détermi-nation des programmes relèvent de l’État. La gestion des équi pements et la réalisation des investissements relèvent des collectivités décentralisées.

¾¾ le domaine économique

La commune est compétente pour :- assurer principalement le maintien des services publics de proximité en milieu rural lorsque l’initiative privée est défaillante,- subventionner des activités privées ou créer des structures dans le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie,- octroyer des aides directes ou indirectes destinées, soit à favoriser le développement, soit à faciliter le redressement d’entreprises en difficulté, soit pour assurer le maintien des ser-vices nécessaires.

¾¾ le domaine de l'habitat

La loi du 13/08/2004 permet au préfet de déléguer au maire ou, avec l’accord du maire, au président d’un E.P.C.I. compétent en matière d’habitat, tout ou partie du contingent préfectoral de logements so-ciaux.

Voir série IA03,page 37

La délégation facultative suppose une demande de la part de la collectivité qui souhaite en bénéficier, demande à laquelle le représentant de l’État n’est pas contraint d’accéder.

le contingent préfectoral …





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… est un contingent de logements sociaux dont l’attribution est décidée par le préfet.

Ce contingent représente en règle générale 30% des logements sociaux, pour lesquels le préfet propose des candidatures, d’une part pour assurer le relogement des fonction-naires (pour 5%), d’autre part pour assurer le logement des mal logés (pour 25%).

L’attribution des logements en question est néanmoins décidée par une commission d’attribution.

LES COMPÉTENCES DÉPARTEMENTALES

• le domaine de l’action sociale et de la santé

À l’échelon local, l’action sociale et la santé dépendent principalement des départements :- protection sanitaire de la famille et de l’enfance, - protection maternelle et infantile (P.M.I.), - aide sociale à l’enfance (A.S.E.), - lutte contre les fléaux sociaux, - aides aux personnes âgées, aux handicapés, - R.M.I. - R.M.A, …

La loi du 13/08/2004 approfondit par ailleurs le processus de décentralisation des politiques sociales en renforçant les compétences des départements, qui se voient ainsi confier un véritable rôle de chef de file en la matière. En application de cette loi, les départements assurent :

- la gestion du fonds de solidarité pour le logement (F.S.L.), - la responsabilité de l’action sociale en faveur des personnes âgées,- la gestion du fonds d’aide aux jeunes (F.A.J.).

Un certain nombre de départements se sont par ailleurs portés candidats pour tester le dispositif du reve-nu de solidarité active (R.S.A.).

• l’action économique

La loi du 13/08/2004 a modifié dans une large mesure les conditions dans lesquelles le département peut intervenir pour accorder des aides directes ou indirectes au développement économique, puisque la ré-gion s’est vue reconnaître un rôle de coordination en la matière. Les collectivités infra-régionales disposent désormais de la possibilité de conclure une convention avec la région ou avec l’État pour participer au financement des aides.

Néanmoins, lorsque la protection des intérêts économiques et sociaux de la population départementale l’exige, le département peut :

- accorder toutes aides aux entreprises en difficulté, pour la mise en œuvre des mesures de redressement prévues par une convention passée avec celles-ci,





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- intervenir pour garantir le maintien des services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population en milieu rural si l’initiative privée est défaillante.

• les autres compétences départementales

¾¾ les routes nationales

La loi du 13/08/2004 transfère une grande partie des routes nationales qui présentent un intérêt local pré-dominant aux départements, qui gèrent déjà un réseau de 360 000 km de routes départementales. ð Les routes nationales deviennent ainsi en principe la propriété du département, sous réserve de 2 exceptions : les voies d’intérêt national ou européen.

L’État transfère aux départements la totalité des ressources qu’il consacrait à la gestion de ces routes.

Remarque

Cette même loi réserve à l’État un rôle de coordination, de contrôle de la sé-curité, d’information des usagers et de «connaissance statistique des réseaux et des trafics».

¾¾ les collèges

Le département est également en charge de la construction et de l’entretien des locaux des collèges. La loi du 13/08/2004 a confié aux départements la propriété des immeubles, ainsi que l’accueil, la restau-ration, l’hébergement et l’entretien général et technique des collèges. Pour respecter la logique des blocs de compétence, les personnels affectés à ces missions sont également transférés aux collectivités territoriales. Il est en effet cohérent que les collectivités territoriales recrutent et gèrent elles-mêmes les personnels chargés de l’entretien des bâtiments qu’elles possèdent. Les personnels concernés sont les agents techniciens, ouvriers et de service (T.O.S.).

RemarqueLes personnels enseignants continuent à relever de l’État.

¾¾ le service départemental d’incendie et de secours (S.D.I.S.)

Le département est responsable du service départemental d’incendie et de secours (S.D.I.S.) depuis 1996. Le S.D.I.S. fédère l’ensemble des corps de sapeurs-pompiers et se substitue, sauf exceptions, aux services communaux et intercommunaux. Il s’agit d’un service public obligatoire, constitué sous la forme d’un établissement public. Depuis la loi du 27/02/2002 relative à la démocratie de proximité, le poids du département a considérablement augmenté dans la gestion et le financement de ce service.

¾¾ les transports scolaires, l’aménagement rural, le tourisme, les grands équipements, la culture et le transport routier non urbain de personnes

LES COMPÉTENCES RÉGIONALES





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• l’intervention économique

La loi du 02/03/1982 a confié à la région un rôle déterminant en matière d’aides à l’activité économique.

La loi du 13/08/2004 relative aux libertés et responsabilités locales lui a attribué un rôle de chef de file en la matière.

4 La loi permet aux régions d’expérimenter, pour une durée de 5 ans, l’élaboration d’un schéma ré-gional de développement économique (S.R.D.E.), en concertation avec les autres collectivités, leurs grou-pements et les chambres consulaires. Cette expérimentation peut être assortie d’un transfert des aides de l’État aux entreprises.

4 Une autre expérimentation est par ailleurs en cours : l’expérimentation de la gestion des fonds structurels européens, qui représentent pour les territoires français une enveloppe de 14,3 milliards d’euros pour la période 2007-2013.

4 En cas d’atteinte à l’équilibre économique régional, la loi prévoit également que la région coor-donne l’action des collectivités territoriales. Le débat au Conseil régional a lieu après concertation avec les exécutifs locaux.

4 Depuis 2005, les conseils régionaux doivent établir un rapport annuel qui «présente les aides et ré-gimes d’aides mis en œuvre sur le territoire régional au cours de l’année civile et en évalue les conséquences économiques et sociales».

4 La région peut accorder aux entreprises :- des aides directes (prêts et avances à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations, primes à la création d’entreprises ou d’emplois),- des aides indirectes (garanties d’emprunts, exonération d’impôts locaux).

• la formation professionnelle et l’apprentissage

Jusqu’en 2002, l’État avait la maîtrise des 4/5èmes des crédits publics de formation et déterminait : le contenu pédagogique des formations, le programme des formations, les diplômes à travers l’association nationale pour la formation professionnelle des adultes (A.F.P.A.), la région n’ayant qu’une fonction d’orientation et de coordination.

ð Les lois du 27/02/2002 et du 13/08/2004 ont voulu donner aux régions une compétence élargie en matière de formation professionnelle.

les compétences de la région





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4 Organiser des actions de formation, y compris qualifiantes, destinées aux jeunes et aux adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. Les responsabilités de l’A.F.P.A., ainsi que les crédits qu’y consacrait l’État, ont été transférés aux régions.

4 Adopter, en concertation avec l’État et les organisations syndicales, un plan régio-nal de développement des formations professionnelles (P.R.D.F.), destiné à définir une programmation des actions de formation professionnelle et à favoriser un développe-ment cohérent des filières de formation.

4 Créer des centres de formation d’apprentis (C.F.A.).

4 Autoriser et financer les établissements dispensant les formations d’accès aux pro-fessions paramédicales.

4 Gérer les aides aux étudiants concernés.

4 Définir et mettre en œuvre la politique de formation des travailleurs sociaux.





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• la négociation et la signature des contrats de projets

Instaurés en 1984, les contrats de plan État-régions (C.P.E.R.) sont des engagements réciproques que prennent les régions et l’État.

Ils fixent les choix d’investissements et la clé de partage du financement.

Ils font parties de la planification et de l’aménagement du territoire. En pratique, ils ont connu de plus en plus de retard dans leur réalisation, du fait des restrictions budgé-taires de l’État.

La 5ème génération des contrats État-régions marque une évolution. Conclus pour la période 2007-2013, ils sont désormais dénommés «contrats de projets État-régions» et resserrés sur 3 axes qui répondent aux objectifs de l’Union européenne définis à Lisbonne et Göteborg :

- la «compétitivité et l’attractivité des territoires»,- la «promotion du développement durable»,- la «cohésion sociale et territoriale».


RemarqueSi les régions restent les interlocutrices privilégiées de l’État pour la préparation des contrats de projets, les autres collectivités le souhaitant peuvent s’y associer. Il revient au préfet de région d’élaborer un diagnostic territorial afin d’identifier les enjeux et les grands projets susceptibles d’être contractualisés dans le cadre des orientations pré-définies et d’engager une concertation locale avec le président de région.

• les autres champs de l’intervention régionale

La loi du 13/08/2004 a confié aux régions la propriété des immeubles, ainsi que l’accueil, la restauration, l’hébergement et l’entretien général et technique des lycées.

Pour respecter la logique des blocs de compétence, les personnels affectés à ces missions (à savoir les T.O.S.) sont également transférés aux collectivités territoriales.


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LES ELUS LOCAUX

la compétitivité et l’attractivité des territoires

- renforcement de l’effort de recherche et modernisation des structures d’enseignement supérieur (programmes de recherche, mise au standard international de l’immobilier universitaire, vie étudiante), - mise en place de grands équipements métropolitains, - soutien de la compétitivité des filières agricoles, - développement et régénération du réseau de transport ferroviaire de voyageurs, y compris les liaisons entre les réseaux urbains et périurbains.

la promotion du développement durable





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- lutte contre le changement climatique et adaptation à ses effets dans le cadre de plans territoriaux intégrant notamment la promotion des éner-gies et des matériaux renouvelables et la maîtrise de la demande énergé-tique,- meilleure prise en compte des risques naturels et technologiques.

la cohésion sociale et territoriale

- rénovation urbaine, - anticipation et accompagnement des mutations économiques dans les bassins d’activité lourdement affectés,- développement des massifs de montagne.





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LE CONTRÔLE DE L’EXERCICE DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DE LA RÉPUBLIQUE

L’existence d’un contrôle exercé sur les collectivités territoriales est exigé pour maintenir et garantir le caractère unitaire de l’État.Le contrôle de légalité des actes administratifs et des contrats des collectivités territoriales est par ailleurs accompagné d’un contrôle financier.

LE CONTRÔLE DE LÉGALITÉ DES ACTES ADMINISTRATIFS ET DES CONTRATS

La loi du 02/03/1982 institue en lieu et place du contrôle de tutelle un contrôle a posteriori sur les actes locaux.

La loi du 22/07/1982 distingue 2 catégories d’actes :- ceux soumis à une obligation de transmission,- ceux non soumis à l’obligation de transmission.

Le contrôle de légalité peut pourtant s’opérer sur ces 2 catégories d’actes selon une procédure établie par la loi.

Voir série IA03, page 44 S’il estime l’acte illégal, le préfet peut :

- exercer un déféré préfectoral dans les 2 mois suivant la transmission de l’acte devant le tribunal administratif,- présenter à l’autorité locale, dans ce même délai, un recours gracieux qui préserve le délai de recours contentieux dans les conditions de droit commun,- assortir son recours d’une demande de référé suspension afin de suspendre les effets d’un acte déjà exécutoire.

Le déféré d’un acte illégal …

… n’est pas obligatoire et le préfet peut se désister de son déféré. Mais la responsabilité de l’État peut être engagée si un acte manifestement illégal n’a pas été déféré.

Le déféré est également ouvert contre les actes non transmis, y compris les décisions implicites de refus.

ð Le tribunal administratif est le juge de la légalité de l’acte : c'est lui qui prononce ou non l'annula-tion.





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les actes soumis à l’obligation de transmission

C’est le législateur qui a dressé une liste de ces actes, considérés comme les plus impor-tants.Le représentant de l’État est informé de l’existence des actes obligatoirement soumis à transmission, afin qu’il puisse mettre en œuvre son contrôle.

Dès lors, la transmission doit comporter tous les documents nécessaires pour apprécier la légalité de l’acte. Si tel n’est pas le cas, le délai de recours contentieux est interrompu.

Sauf exception, il n’existe pas de délai de transmission. La collectivité territoriale n’a pour-tant aucun intérêt à retarder la transmission puisque la publication –ou la notification– ne suffit pas à rendre ce type d’acte exécutoire de plein droit. En effet, le législateur a posé 2 conditions cumulatives au caractère exécutoire de ces actes : la publication et la transmission.

les actes non soumis à l’obligation de transmission

Ils se définissent a contrario de la liste des actes soumis à transmission. Ils deviennent exécutoires de plein droit dès lors qu’ils ont été publiés ou notifiés.

Cependant, ils peuvent également faire l’objet d’une contestation de légalité de la part du préfet car ce dernier dispose, depuis la loi du 13/08/2004, d’un «pouvoir d’évocation» lui permettant de demander communication de ces actes à tout moment.





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LE CONTRÔLE DES ACTES BUDGÉTAIRES

Les collectivités territoriales adoptent chaque année un budget qui :- fixe les grandes orientations de leur action,- autorise les recettes et les dépenses.

Depuis 1982, les décisions budgétaires ne sont plus soumises à un contrôle préalable de l’autorité préfec-torale. Mais parallèlement au contrôle de légalité, les collectivités territoriales sont soumises à un contrôle a posteriori spécifique : le contrôle budgétaire.

le contrôle budgétaire

¾¾ Il est exercé par le préfet et la chambre régionale des comptes (C.R.C.).

¾¾ L’objectif est d’assurer le respect des règles applicables à l’élaboration, l’adoption et l’exécution des budgets des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (budget primitif, budget supplémentaire, décision modificative et compte administratif ).

¾¾ Sont concernés par ce contrôle : les communes, les départements, les régions, les établissements publics locaux.

¾¾ 4 points essentiels sont soumis au contrôle budgétaire : - la date de vote et de transmission du budget primitif,- l’équilibre réel du budget,- la date du vote du compte administratif et son équilibre,- l’inscription et le mandatement d’office des dépenses obligatoires.

Les déférés aux C.R.C. relèvent de la compétence exclusive du préfet en application de l’article 72 de la Constitution et du C.G.C.T. Le préfet est seul habilité, dans les cas prévus par le C.G.C.T. et après avis de la C.R.C., à réformer les docu-ments budgétaires dans le cadre de son pouvoir de substitution qui lui permet de régler d’office et de rendre exécutoire le budget d’une collectivité.

Les services des préfectures ont 30 jours à compter de la date de réception des actes budgétaires pour saisir la C.R.C. compétente.





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Afin de faciliter l’exercice effectif de leur mandat, les élus locaux se sont vus reconnaître une série de droits et de garanties par la loi du 03/02/1992, modifiée par la loi du 27/02/2002. ð Cette loi confère un véritable statut aux élus locaux.

Dans certaines circonstances, ils peuvent de surcroît voir mettre en jeu leur responsabilité pénale.

LE STATUT DES ÉLUS LOCAUX

LA CONCILIATION AVEC UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE

Un certain nombre de garanties sont accordées aux membres des assemblées locales dans leur activité professionnelle.Visant à permettre à l’élu de se consacrer au service de sa collectivité, ces garanties prennent la forme d’autorisations d’absence et de crédits d’heures.

les autorisations d’absence

¾ Elles doivent ainsi être accordées par les employeurs afin que les élus locaux puissent participer aux réunions de l’assemblée dont ils sont membres, aux commissions et aux bureaux.¾ Elles sont limitées et ne peuvent donner lieu à un licenciement, un déclassement professionnel ou une sanction disciplinaire.

le crédit d’heures

Il poursuit le même objectif que les autorisations d’absence, à la différence près qu’il ne concerne pas les conseillers d’une commune de moins de 3 500 habitants et qu’il est cal-culé de manière forfaitaire.

Lorsqu’un élu décide de se consacrer intégralement à l’exercice de ses fonctions électives, son contrat de travail peut être suspendu à sa demande. Au terme du mandat, il dispose du droit à réintégration.

LES INDEMNITÉS DE FONCTION

En principe, l’exercice d’une fonction élective est gratuit. Cependant, afin de ne pas dissuader d’éventuels candidats et d’équilibrer la représentativité sociologique des élus, une indemnité de fonction peut être allouée aux maires et adjoints, aux conseillers généraux et régionaux, ainsi qu’aux conseillers municipaux.

Cette indemnité est votée par l’assemblée dans la limite d’un taux maxima prévu par décret. Lorsqu’un élu cumule plusieurs mandats, le total des indemnités est plafonné.





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le droit à réintégration

Si l’élu est titulaire de la fonction publique, il est placé à sa demande en position de déta-chement, avec l’ensemble des droits et avantages conférés à cette situation.

La position de détachement est soumise à autorisation hiérarchique, sauf pour les maires et adjoints des communes de plus de 20 000 habitants, les présidents de communautés, de syndicats de communes et de syndicats mixtes fermés, les vice-présidents de commu-nautés, de syndicats de communes et de syndicats mixtes fermés comptant plus de 20 000 habitants, les présidents et les vice-présidents des conseils généraux et des conseils régionaux.





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LE DROIT À LA FORMATION

Le droit à la formation est ouvert aux élus locaux. Devant être «adapté à leurs fonctions», il a pour objectif de renforcer les connaissances des élus afin d’évi-ter qu’ils ne commettent de fautes susceptibles d’engager leur responsabilité pénale ou de porter atteinte aux finances de leur collectivité.

Ce droit à la formation a été renforcé par la loi du 05/04/2000. Désormais, les membres du conseil municipal, du Conseil général et du Conseil régional ont droit à un congé de formation de 18 jours par élu pour la durée du mandat. Ce congé est par ailleurs renouvelable en cas de réélection.

LA LIMITATION DU CUMUL DES MANDATS ÉLECTORAUX ET DES FONCTIONS ÉLECTIVES

Adoptée pour la première fois en 1985, la législation relative à la limitation du cumul des mandats électo-raux et des fonctions électives a été renforcée par une loi organique et ordinaire du 05/04/2000.

Si le cumul des mandats en France peut être considéré comme une tradition, le législateur a pourtant estimé que cette situation était néfaste pour l’image des élus et pouvait être préjudiciable à l’efficacité de leur action.

Sauf exceptions, il a ainsi réduit à 2 le nombre de mandats électoraux qu’un élu peut détenir simultané-ment.

à Un élu local ne peut donc être titulaire de plus de 2 mandats électoraux parmi les man-dats de conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal et conseiller d’arrondissement.

à Pour les parlementaires ou les représentants au Parlement européen, l’exercice de leurs fonctions est aujourd’hui incompatible avec l’exercice de plus d’un mandat local parmi les mandats de conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseil-ler de Paris ou conseiller municipal d’une commune de 3 500 habitants et plus.

RemarqueEn adoptant cette législation, le Parlement n’a pas poussé la logique de son raisonnement jusqu’à son terme puisqu’il accepte toujours certains cumuls, permettant, selon lui, aux élus d’être plus proches des réalités du terrain.


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MISE A JOUR MAI 2011

Cette mise à jour vise essentiellement à présenter la réforme des collectivités territoriales et son impact sur ces dernières, tant en ce qui concerne leur organisation que leurs compétences. S’il est revenu à la loi du 16/12/2010 de réforme des collectivités territoriales de mettre en œuvre cette réforme d’envergure, il existe cependant d’autres textes en vigueur qui obéissent au même objectif, tandis que de nombreux autres sont en attente d’adoption.

1. Le contexte de la réforme des collectivités territoriales

La loi du 16/12/2010 de réforme des collectivités territoriales constitue, à l’heure actuelle, le pilier d’une réforme initiée par le président de la République en 2008. Ce dernier a manifesté sa volonté d’engager une réflexion portant sur quatre thèmes :- La simplification des structures administratives : l’organisation administrative est complexe, ce qui conduit à la qualifier régulièrement de « millefeuille administratif » ;- La clarification des compétences exercées par les collectivités locales : l’enchevêtrement des com-pétences emporterait une dilution des responsabilités et une déperdition financière ;- La maîtrise des dépenses publiques : priorité au regard de la crise structurelle des finances pu-bliques, accentuée par la crise financière de 2008, la maîtrise des dépenses publiques doit également concerner les collectivités locales qui sont financées en grande partie par l’État par le biais des dotations ;- La réforme de la fiscalité locale : quelque peu obsolète et injuste, la fiscalité locale est régulière-ment critiquée (cf. taxe d’habitation et taxe professionnelle notamment).

La loi précitée traduit en partie les propositions qui émanent du « Comité pour la réforme des collecti-vités locales », présidée par Édouard Balladur et mis en place par le Chef de l’État en octobre 2008. Les vingt propositions du Comité ont été présentées dans un rapport, intitulé « Il est temps de décider », remis au Chef de l’État en mars 2009.

2. La présentation des mesures prévues par la loi du 16/12/2010

L’une des idées essentielles de la réforme des collectivités locales vise à faire émerger une nouvelle gou-vernance locale axée sur deux grands pôles : le pôle communes/E.P.C.I. et le pôle départements/régions.

2.1. La possible réduction du nombre de collectivités territoriales

2.1.1. Le regroupement de départements

Plusieurs départements d’un seul tenant d’une même région peuvent demander à être regroupés en un seul département. Une consultation des électeurs est organisée. Si la réponse est favorable, le regroupe-ment peut avoir lieu.





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2.1.2. Le regroupement de régions

Plusieurs régions formant un territoire d’un seul tenant et sans enclave peuvent demander à être regrou-pées en une seule région. Une consultation des électeurs est organisée. Si la réponse est favorable, le regroupement peut avoir lieu.

2.1.3. La fusion d’une région et des départements qui la composent

Une région et les départements qui la composent peuvent demander à fusionner en une unique collecti-vité territoriale exerçant leurs compétences respectives. Une consultation des électeurs est organisée. Si la réponse est favorable, la fusion peut avoir lieu.

2.1.4. La fusion de communes

Une « commune nouvelle » peut être instituée en lieu et place de communes contiguës avec l’accord des conseils municipaux (et consultation des électeurs dans certains cas). Si seule la « commune nouvelle » a la qualité de collectivité territoriale, la création de cette structure entraîne de plein droit, pour chacune des « communes déléguées », l’institution d’un maire délégué et la création d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes de l’état civil concernant les habi-tants de la « commune déléguée ». La loi permet donc de conserver au sein de la « commune nouvelle » une représentation institutionnelle des anciennes communes. Le conseil municipal d’une « commune nouvelle » peut décider la création dans une ou plusieurs com-munes déléguées, d’un conseil de la commune déléguée. Le maire délégué remplit dans sa commune déléguée les fonctions d’officier d’état civil et d’officier de police judiciaire. Il peut être chargé de l’exé-cution des lois et règlements de police et recevoir du maire les délégations prévues par le C.G.C.T. Les fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué sont incompatibles.

2.2. La fusion des fonctions de conseiller général et de conseiller régional par la création d’un conseil-ler territorial

Le conseiller territorial constitue une innovation majeure de la réforme des collectivités territoriales. Cette nouvelle catégorie d’élus siègera à la fois au conseil régional et au conseil général à compter du prochain renouvellement général des conseils généraux et des conseils régionaux en 2014. Les élus seront ainsi moins nombreux, « plus connus, plus efficaces, donc plus légitimes ».Les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de cantons redécoupés (en attente du redécoupage des cantons).

On peut noter qu’en contrepartie d’un recul probable de la présence des femmes dans les conseils régio-naux en raison du mode d’élection des futurs conseillers territoriaux (élection au scrutin uninominal), le législateur va probablement mettre en place le scrutin de liste, avec l’obligation de la parité, pour l’élec-tion municipale des communes de plus de 500 habitants (au lieu de 3 500 actuellement). Cette modifica-tion n’a pas encore été adoptée.





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2.3. La suppression de la « clause générale de compétences » des départements et des régions

Pour rappel, cette clause générale de compétence prend la forme suivante : « le conseil général règle, par ses délibérations, les affaires du département » ; « le conseil régional règle, par ses délibérations, les affaires de la région ».

La loi du 16/12/2010 prévoit que « les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif ». Cela signifie que les collectivités territoriales ne pourront plus agir en concurrence dans le cadre des compétences exclusives. La suppression de la « clause générale de compétences » des départements et des régions est prévue pour le 1er janvier 2015.

Il est toutefois possible que la loi prévoit, à titre exceptionnel, des compétences partagées entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Enfin, les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions.

Désormais, le conseil général règlera, par ses délibérations, « les affaires du département dans les do-maines de compétence que la loi lui attribue », tandis que le conseil régional réglera, par ses délibéra-tions, « les affaires de la région dans les domaines de compétence que la loi lui attribue ». On peut noter que les assemblées départementale et régionale peuvent toutefois, par délibération spécialement moti-vée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental ou régional, selon les collectivités considérées, pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique.

Enfin, la loi du 16/12/2010 prévoit la possibilité pour une collectivité territoriale de déléguer à une autre collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à un E.P.C.I. à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée. Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante (nécessité d’une convention).





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3. La présentation des mesures contenues dans d’autres textes

3.1. La création du « Grand Paris »

La loi du 03/06/2010 relative au Grand Paris a pour objectif de renforcer l’attractivité économique de la région parisienne par la création d’infrastructures ferroviaires reliant les différents pôles économiques de la région. C’est à la suite de débats publics faisant participer l’ensemble des habitants que des décisions doivent être actées.

3.2. La suppression de la taxe professionnelle (T.P.)

La loi de finances pour 2010 du 30 décembre 2009 supprime le dispositif de la taxe professionnelle. La T.P. a cependant été remplacée par un autre dispositif, la contribution économique territoriale (C.E.T.), composée d’une cotisation foncière des entreprises (C.F.E.), assise sur les valeurs locatives foncières, et d’une cotisation complémentaire portant sur la valeur ajoutée des entreprises (C.V.A.E.), prélevée selon un barème progressif et due uniquement à partir de 500 000 euros de chiffre d’affaires. S’ajoute à cela un impôt forfaitaire qui pèse sur les entreprises de réseaux (I.F.E.R.) pour limiter les gains correspondant à la suppression de la T.P.

3.3. L’institution d’une assemblée unique dans les D.O.M./R.O.M.

À la suite des référendums organisés en Martinique et en Guyane en janvier 2010, les électeurs de ces deux collectivités se sont prononcés en faveur de la création d’une collectivité unique exerçant les com-pétences départementales et régionales et régie par l’article 73 de la Constitution. Si la transformation juridique n’a pas encore été actée, la mise en place d’une assemblée unique explique que la mise en place du « conseiller territorial » ne concerne pas les martiniquais et les guyanais.

les collectivités territoriales de la république · - l’article 72 pose également le principe...

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