Les modes de gestion à la disposition des collectivitésAnne BELLAMY, AGIR

Réunion du 13 mai 2011, de l’Observatoire Régional des Transports de Midi-Pyrénées

1) Rappel des principes de la gestion des transports publics

2) Panorama des différents modes de gestion des transports publics routiers2.1. La gestion déléguée 2.2. La gestion directe

3) Comparaison des modes de gestion

4) Point sur la réforme des collectivités territoriales

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Plan de l’intervention

1) Rappel des principes de la gestion des transports publics

Article L1111-1 : Droit au transport pour tous« Le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. La mise en œuvre de cet objectif s'effectue dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre. »

Article L1211-1 : Planification décentralisée et contractuelle des transports

« L'élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l'Etat et les collectivités territoriales concernées, dans le cadre d'une planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés. »

1) Principes de la gestion des transports publics Le code des transports

Principe constitutionnel de « la libre administration des collectivités territoriales »

Article 72 alinéa 3 de la Constitution : « Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités [collectivités territoriales] s’administrent librement par des conseils élus » Les collectivités ont le choix entre assumer directement un service public et déléguer sa gestion à un organisme spécifique du secteur public ou à un organisme relevant du droit privé.

Principe réaffirmé dans le règlement européen OSP, obligations de service public dans les transports

Reconnaît la liberté de choix (yc réversibilité) de la gestion

1) Principes de la gestion des transports publicsLa libre administration des collectivités territoriales

Le ROSP (règlement européen du 23/10/07 sur les obligations de servicepublic) consacre la liberté de choix du mode de gestion desservices de transport par les collectivités.

Une AOT peut décider d’exécuter le service public de transport par sespropres moyens ou l’attribuer à un « opérateur interne » (= entité juridiquementdistincte de collectivité / EPIC et SPL mais pas régies municipales et à simple autonomie financière)sous conditions :

La collectivité doit exercer sur l’opérateur interne un « contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ».

L’opérateur doit réaliser l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités actionnaires / prestations « in house »

Principe du « cantonnement » : Les régies ne peuvent participer à des appels d’offre en dehors de leur périmètre d’intervention, sauf s’agissant des « lignes sortantes » + autres éléments accessoires à cette activité se prolongeant sur le territoire d’autorités locales compétentes voisines.

1) Principes de la gestion des transports publics Contexte juridique communautaire

ROSP et choix du mode de gestion des services de transport par les collectivités

Fixation de seuils d’attribution directe des contrats : L’attribution directe pour des contrats <1 million €/an (ou 300 000km/an) ou < 2 millions € (ou 600 000 km/an) s’il s’agit de PME n’exploitant pas plus de 23 véhicules / Seuils de la loi Sapin en droit français très inférieurs : 106 000 € HT sur la durée totale du contrat ou 68 000 € HT par an sur 3 ans maxi

Généralisation de la contractualisation entre la collectivité et l’opérateur, y compris dans les cas d’attribution directe aux entités considérées comme des « opérateurs internes » Définition de la durée maximale des contrats : 10 ans pour les services routiers (15 ans si amortissements pris en compte), 15 ans pour le ferroviaire mis en concurrence.

Entrée en vigueur : 3 déc. 2009 / Application : 3 déc. 2019

1) Principes de la gestion des transports publics Contexte juridique communautaire

1) Principes de la gestion des transports publics 2 modes de gestion des services publics locaux

La gestion directe : « la collectivité fait »Service exploité directement par la personne publique dont il dépend

• Soit régie « à simple autonomie financière »• Soit régie à personnalité morale et autonomie financière (EPCI)

La gestion déléguée : « la collectivité fait faire »Le contrat de transport peut être conclu sous 2 formes juridiques selon le mode de rémunération retenu : marché public ou DSPLe service est maîtrisé par la collectivité mais son exécution est confiée à un tiers

• À une entité privée (société commerciale, association, GIE)• À un organisme mixte (exemple: SEM)• À un organisme public (établissement public, autre régie)

près de 90% des réseaux de transports urbains sont en gestion déléguée et 10% en gestion directe.

Tendance au retour à la gestion directe (Saumur, Forbach, Belfort, etc.)

2) Panorama des différents modes de gestion des transports publics routiers

Marché public• La gérance• La gestion à prix forfaitaire

Le paiement est effectué par l’acheteur public, de façon intégrale et immédiate

la rémunération ne varie pas selon la fréquentation du service ;

pas de risque de perte d’exploitation assumé par le l’exploitant ;

contrats soumis à la 1ère partie du CMP applicable aux pouvoirs adjudicateurs

2) Les modes de gestion des transports publics2.1. Les types de contrats en délégation

DSP• L’affermage / Concession• La Régie intéressée • Contribution financière forfaitaire

La collectivité confie à un tiers l’exécution du service

Gestion privée aux risques et périls; Risque financier lié à l’exploitation

du service assumé par l’entreprise ;La collectivité garde la maîtrise du

service : pouvoir de contrôleDSP régie par art. 1411 et suivants

du CGCT

2) Les modes de gestion des transports publics2.1. La gestion déléguée

Gestion des TCU est majoritairement déléguée (+ 90%)

Présence de 3 groupes de transport internationaux (2008) 2 avec la fusion Transdev-Véolia

39% Kéolis, 22% Transdev, 22% VéoliaTransport

Types de contrats : DSP (à contribution financière

forfaitaire, affermage, concession et régie intéressée)Aux risques et périls, avec garantie de recettes, à prix forfaitaire, gérance)À compensation ou contribution financière forfaitaire (la + courante)

Source CERTU-DGITM-UTP-GART, 2008

Caractéristiques:Contrat par lequel la collectivité publique confie à un tiers (de droit

privé ou de droit public) la gestion du transport ;L’AOT finance elle-même l'établissement du service et met à

disposition du délégataire les équipements nécessaires au service public ;

L’entreprise exploite le service et entretient à ses risques et périls -elle agit pour son propre compte.

L’AOT ne supporte pas le déficit et ne peut encaisser l’éventuel excédent.

Différence concession /affermage : en concession, les investissements sont réalisés et renouvelés par l’exploitant

Risques :Risques industriel et commercial supportés par l’exploitant

2) Les modes de gestion des transports publics2.1.1. Gestion déléguée en DSP : Affermage / concession

Caractéristiques:Contrat par lequel l’AOT confie à un tiers (public ou privé) la gestion

ou la gestion et l'entretien du service de transport. L’exploitant est le régisseur du réseau : il assure la gestion du

réseau pour le compte de l’AOT et reçoit une rémunération qui peut dépendre des résultats.

L’AOT finance l’établissement du service et assume l’aléa sur les charges d’exploitation ; elle assure l'intégralité des dépenses et recueille la totalité des recettes du service.

Risques :Risques industriel et commercial supportés par l’AOT

2) Les modes de gestion des transports publics2.1.2. Gestion déléguée en DSP : la régie intéressée

Caractéristiques:Contrat par lequel la collectivité publique confie à un tiers de droit

public ou privé la gestion ou la gestion et l'entretien d'un service ;L’exploitant est rémunéré selon la nature et le volume des

prestations fournies, sur la base d’un forfait + un intéressement –d’éventuelles pénalités ;

L’AOT finance l’établissement du service, assure l'intégralité desdépenses et recueille la totalité des recettes du service. Elle assumeintégralement le déficit réel, quel que soit le niveau des dépensesd’exploitation et des recettes tarifaires.

Mêmes bases que la régie intéressée mais dans le cas de lagérance, la collectivité décide seule de la fixation des tarifs.

Risques :Risques industriel et commercial supportés par l’AOT

2) Les modes de gestion des transports publics2.1.3. Gestion déléguée en marché public : la gérance

Caractéristiques:Possibilité d’allotissement d’un marché (plusieurs prestataires) ou

de lancer plusieurs marchés séparés Nécessite une prévision du budget transport ;Pas de négociation avec le candidat (désormais, les marchés

négociés ne sont plus autorisés depuis arrêt du Conseil d’Etat, 14/12/2009, Départ. du Cher).

L’exploitant reçoit un forfait calculé sur la base d’une estimation prévisionnelle des charges d’exploitation

Risques partagés :Risque commercial supporté par l’AOTRisque industriel supporté par l’exploitant

2) Les modes de gestion des transports publics2.1.4. Gestion à prix ou montant forfaitaire

Caractéristiques:L’exploitant encaisse les recettes du trafic / La rémunération est

substantiellement liée à la fréquentationEn compensation des obligations qui lui sont imposées, il reçoit un

forfait soit prédéfini, soit réajusté en fonction des recettes réelles.

Risques :Risques commercial et industriel supportés par l’exploitant (hausse

et baisse de la clientèle, évolution des coûts)

2) Les modes de gestion des transports publics2.1.5. Gestion déléguée : Contribution financière forfaitaire

2) Les modes de gestion des transports publics Cas d’une gestion déléguée à une SEM

Caractéristiques:SEM = entreprise à capitaux mixtes, majoritairement publics(entre 50 et 85% pour les collectivités)relève des art. 1521-1 à L1525-3 du CGCT et du livre II du code du commerce la loi Sapin / doit être mise en concurrence Pas de limitation géographiqueEn général: les SEM sont délégataires de service public, au terme d’une mise en concurrence d’une DSP

Risques partagés :Risque commercial supporté par l’AOT

Risque industriel supporté par l’exploitant

Régime juridique défini aux articles L 1411-1 et suivants du CGCT : La DSP se définit comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l’exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d’acquérir des biens nécessaires au service ».

se distingue du simple contrat d'exploitation par son mode de rémunération substantiellement lié aux résultats de l'exploitation du service.

2) Les modes de gestion des transports publics2.1. La gestion déléguée : contrat DSP

La procédure de DSP relève de la loi 93-122 du 29/01/1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite loi « Sapin » (codifiée aux art L. 1411-1 et suivants et R. 1411-1 et suivants du CGCT)

Contraint les AOT (hors IDF) à organiser des mises en concurrence pour la passation de leurs contrats de délégation de service public.

Définition et procédure de la DSP Art. 38 « Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service »

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2) Les modes de gestion des transports publics2.1. La gestion déléguée : contrat DSP

La gestion est dite directe lorsque le service public est géré par un opérateur interne

Elle comprend (article L.1221-3 du code des transports)1) la régie à simple autonomie financière 2) la régie avec une personnalité juridique et une autonomie

financière (EPIC)

et désormais la société publique locale (SPL), entité dotée de la personnalité morale de droit privée (c’est une société anonyme) (Article L. 1531- du CGCT)

2) Les modes de gestion des transports publics2.2. La gestion directe

2) Les modes de gestion des transports publics 2.2. Gestion directe : les régies

Les régies de transport sont réglementées par le décret du 16 août 1985 :

ont pour objet d’exploiter des services de transports publics de personnes et, à titre accessoire, toutes activités de transport ou connexes à celui-ci, effectuées à la demande ou avec l’accord de l’autorité organisatrice.

Autres textes applicables : • Code des transports / LOTI• CGCT• Circulaire interministérielle du 14 février 1986• Avis du CE du 1er octobre 1996 (EPL)

Elles sont créées par l’organe délibérant de l’autorité organisatrice :

Par délibération du conseil municipal ou du conseil général.

2) Les modes de gestion des transports publics 2.2.1. Gestion directe : régie à simple autonomie financière

Caractéristiques : :

La collectivité assure elle-même la gestion du service avec sespropres moyens ;administrée, sous l’autorité du maire et du conseil municipal, par unconseil d’exploitation et un directeur ;Autonomie financière : budget spécial, annexé au budget de la commune votépar le conseil municipal, sur proposition du directeur de la régie ;Les moyens humains et matériels sont ceux de la collectivité (l’agentcomptable est celui de la commune) ;La gestion du service public est assurée par la collectivité elle-même, avec ses propres moyens ;Le service n’a pas de personnalité juridique propre. En cas de litigeavec un tiers, c’est la responsabilité de la collectivité qui est engagée.

2) Les modes de gestion des transports publics 2.2.2. Gestion directe : EPIC

Définition Personnalité morale et financière (établissement séparé de la collectivité)Création d’un conseil d’administration (décisions)Moyens humains et matériels affectésPersonnel de statut privé, sauf le directeur et l’agent comptableComptabilité publique et analytique (de type privé)

Création par délibération de la collectivité Entrée en vigueur des dispositions du ROSP le 3 déc. 2009

(cantonnement au champ de compétences de l’AOT sf lignes sortantes + activités accessoires)

2) Les modes de gestion des transports publics 2.2.3. Gestion directe : la société publique locale

Définition Loi sur les SPL du 28 mai 2010 et circulaire du 29 avril 2011 et l’article L. 1531-1 du CGCT.Nouvel outil juridique permettant à au moins deux collectivités territoriales (ou leurs groupements) de confier à une société anonyme à capitaux 100% publics, leurs services publics à caractère industriel ou commercial ou toute autre activité d’intérêt général, sans procéder à une mise en concurrence préalable

Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent désormais confier directement à la SPL dont ils sont actionnaires, l’exploitation de leur réseau de transport ou seulement une partie de celui-ci.

2) Les modes de gestion des transports publics 2.2.3. La société publique locale

Caractéristiques : Les personnes publiques actionnaires de la SPL doivent exercer un contrôle comparable à celui qu'elles exercent sur leurs propres services ;L’activité de la SPL doit être exclusivement exercée pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoireSièges attribués en fonction du capitalMêmes règles du CGCT propres aux SEMGestion de droit privé du personnel et comptabilité privée

Concrètement, la SPL fonctionne comme une société anonyme : Par dérogation à l’art. L. 225-1 du Code de commerce relatif aux SA, le nombre

d’associés n’est pas fixé à 7 mais à 2 ; Règles des sociétés d’économie mixte (SEM) ; Comptabilité d’une SPL de droit privé.

3) Comparaison des modes de gestion

3) Comparaison des modes de gestion 3.1. Les critères de comparaison

La forme juridique : gestion directe ou déléguée selon le niveau de risque commercial et industriel

La structure : sans personnalité pour la régie autonome / avec pour EPIC / personne morale de droit privé pour DSP / SA pour SEM et SPL

Le mode d’attribution : sans concurrence en gestion directe

Le champs d’activités : libre pour DSP

3) Comparaison des modes de gestion 3.1. Les critères de comparaison

La personnalité morale : pas en régie à simple autonomie financière

Mode d’administration : généralement un conseil d’administration en gestion directe

Type de comptabilité : publique en gestion directe sauf SPL / privée en gestion déléguée

Régime fiscal : des personnes morales de droit privé en gestion déléguée, yc en SPL

Statut du personnel : de droit privé pour tous, sauf le directeur et le comptable en régie à simple autonomie financière et en EPIC

3) Comparaison des modes de gestion

3) Comparaison des modes de gestion

3) Comparaison des modes de gestion Gestion déléguée : avantages/inconvénients pour la collectivité

AvantagesTransfert de risques juridiques et financiersExpertise et savoir-faire du groupeTransfert des charges d’investissementsTâches de gestion de l’AOT allégées (mais droit de contrôle)

InconvénientsMoindre maîtrise et d’autonomie de l’AOTRecherche de rentabilité économique Adaptations limitées dans le cas de la gestion à prix forfaitaireContrôle du délégataire à assurerLes risques de contentieux indemnitaire -pendant l’appel d’offres)/ de référé précontractuel (avant la signature) / après la signature (recours Tropic Travaux)

3) Comparaison des modes de gestion Gestion directe : avantages/inconvénients pour la collectivité

Avantages Meilleure maîtrise et suivi du service public (proximité AOT/exploitant et expertise AGIR) – transparence Facilité d’adaptation de la politique « transports » de l’AOContrôle de l’usage des fonds publicsInvestissements sur le long terme (par emprunt et fiscalité)Economie pour la collectivité grâce à la maîtrise des coûtsPas de procédure de mise en concurrence

InconvénientsDes idées reçues en termes de professionnalisme http://www.agir-transport.org/ImgPDF/136-agir-idees-recues.pdfRégies, EPIC, SPL : soumises au code des marchés publics pour leurs besoins

Gestion directe fréquente dans les petits réseaux mais des plus en plus dans les grands réseaux urbains et départementaux : RATP, RTM à Marseille, Tisséo à Toulouse, La Rochelle, CG Pyrénées Orientales,CGIlle-et-Vilainre etc.

3) Comparaison des modes de gestion La société publique locale : avantages/inconvénients pour la collectivité

AvantagesOutil souple de gestion des services publics sans mise en concurrence / Gain de temps et économies par rapport aux coûts liés aux procédures de mise en concurrencePossibilité de maîtriser pleinement l’exploitation du service public car SA à capital 100% public Régi par le CGCT propres aux SEM et par le code du commerceFonctionne comme une société de droit privéFacilité la mise en œuvre de l’intermodalité

La première SPL de transport de voyageurs, constituée entre la Communauté d’agglomération de Saumur et la Ville de Saumur a vu le jour en 2010.

2 à 6 mois pour une création de SPL (Délibération des assemblées délibérantes des futurs actionnaires pour la constitution de la SPL, signature et publication des statuts)

3) Comparaison des modes de gestion

3) Comparaison des modes de gestion

3) SYNTHESE : Quel choix entre modes de gestion déléguée ou directe ?

C’est un choix politique de l’exécutifEn fonction du contexte, de l’historiqueEn fonction du risque commercial et industriel à assumer En fonction de l’autonomie d’exploitation recherchée

Gestion directe/déléguée, quelle que soit la taille du réseau

Pas de DSP si pas suffisamment de risques pris par le délégataire

Solution alternative : le marché public

Dans tous les cas : un contrat et le contrôle de la bonne exécution des services sont indispensables (rapport d’activité, tableaux de bord, critères qualité, etc.)