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QUAND LES TALENTS GRANDISSENT, LES COLLECTIVITéS PROGRESSENT LES RELATIONS ENTRE LES COLLECTIVITéS TERRITORIALES ET LES ASSOCIATIONS VERSION 2 OCTOBRE 2017

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quand les talents grandissent, les collectivités progressent

les relations entre les collectivités territoriales et les associations version 2

octobre 2017

SOMMAIRE

préface ................................................................................................... 4

1. le monde associatif .................................................................... 51.1. RAppEl dE quElquES éléMEntS juRIdIquES SuR lES ASSOcIAtIOnS .............................................51.2. lE MOndE ASSOcIAtIf En quElquES chIffRES ............................................................................6

2. l’état des lieux du monde associatif local .................................. 92.1. lE MOndE ASSOcIAtIf lOcAl.....................................................................................................92.2. lA MISSIOn dE l’AgEnt.E. tERRItORIAl.E chARgé.E du SuIvI du MOndE ASSOcIAtIf ..................... 15

3. les subventions publiques accordées aux associations ............193.1. lA nOtIOn dE SubvEntIOn AccORdéE Aux ASSOcIAtIOnS .......................................................... 193.2. lES dIfféREntES fORMES dE SubvEntIOnS ............................................................................. 223.3. lE pROcESSuS dE SubvEntIOnnEMEnt ................................................................................... 253.4. lE cAS pARtIculIER dES ASSOcIAtIOnS SpORtIvES ................................................................... 31

4. l’exercice du suivi du monde associatif .................................... 344.1. lE tAblEAu dE bORd du MOndE ASSOcIAtIf SubvEntIOnné ........................................................344.2. lA MESuRE budgétAIRE dE l’AIdE AccORdéE Au SEctEuR ASSOcIAtIf .......................................344.3. lE RèglEMEnt d’AttRIbutIOn dES AIdES ................................................................................. 364.4. l’AppROchE pROfESSIOnnEllE du MOndE ASSOcIAtIf .............................................................. 39

5. l’exercice du suivi d’une association particulière ..................... 405.1. lES cARActéRIStIquES dE l’ASSOcIAtIOn .................................................................................405.2 lES OblIgAtIOnS dE l’ASSOcIAtIOn vIS-à-vIS dES tIERS .............................................................425.3. lE fOnctIOnnEMEnt dE l’ASSOcIAtIOn ...................................................................................455.4. lE cOntRôlE dES ASSOcIAtIOnS ............................................................................................48

6. quelques points juridiques et économiques majeurs ............... 596.1. Au SujEt dE tROIS RISquES MAjEuRS .................................................................................... 596.2. quElquES ExEMplES dE juRISpRudEncE AdMInIStRAtIvE Et fInAncIèRE.................................... 70

AnnExE : éléMEntS dE SuIvI (cOMptES Et ActIvIté) ....................................................................... 88glOSSAIRE ................................................................................................................................ 93bIblIOgRAphIE Et RéféREncES ....................................................................................................94tEStEz vOS cOnnAISSAncES ......................................................................................................94IndEx ...................................................................................................................................... 96l’AutEuR .................................................................................................................................. 101

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préfaceLe présent dossier est destiné aux agent.e.s territoriaux.ales qui exercent la mission de suivi des associations locales domiciliées sur leur territoire. Il vise à présenter les outils juridiques et financiers de leurs relations en proposant différents éléments méthodolo-giques, à choisir avec leurs supérieur.e.s hié-rarchiques, selon une grille d’analyse que le.la lecteur.rice est invité.e à construire.La gestion des relations avec le monde asso-ciatif est une des fonctions obligées des col-lectivités territoriales car l’ampleur de leurs compétences ne les dispense pas d’agir avec une partie de leurs administré.e.s dévoué.e.s et bénévoles, œuvrant à leur manière à la satisfaction de l’intérêt général. Dans bien des cas, les associations œuvrent auprès de leur collectivité de rattachement comme « opérateurs » de celle-ci, à l’instar de l’État qui agit par ses services ministériels mais aussi par des structures dépendantes de lui mais jouissant d’une réelle autonomie de gestion1. Il en va de même pour le secteur public local, composé des différentes formes de collectivités territoriales, qui mènent leurs multiples politiques avec leurs propres services ou avec le concours d’associations plus ou moins dépendantes et plus ou moins aidées financièrement.Cette gestion des relations concerne tous les niveaux de collectivités (commune,

intercommunalité, département, région). Pour les communes, elle se traduit de façon visible par la tenue d’une manifestation annuelle dénommée « forum des associa-tions », par la gestion d’un patrimoine immo-bilier, « la maison des associations », et par la désignation d’un.e agent.e. territorial.e, véritable coordonnateur.rice des associations vis-à-vis des services administratifs et tech-niques de la collectivité, sous l’autorité du.de la représentant.e légal.e. Dans les grandes structures, est même instituée une direction de la vie associative. C’est à l’intention de cet.te agent.e qu’est destiné le présent manuel selon qu’elle.il s’apprête à prendre la fonction ou qu’elle.il l’exerce déjà. Il vise à lui fournir un maximum d’outils ( juridiques, financiers, administratifs et autres) pour faciliter l’exercice de ses fonc-tions, qu’elle.il pourra utiliser en complément de la lecture d’ouvrages spécialisés. Ce manuel est agencé de telle sorte que le.la lecteur.rice pourra se constituer, en lien avec son.sa supérieur.e hiérarchique, une grille d’analyse des enjeux des relations avec le monde associatif. Par commodité de rédac-tion, le cadre communal de ses activités a été privilégié. Mais le.la lecteur.rice pourra adapter la note en tant que de besoin au cadre de l’intercommunalité, du département ou de la région.

1 Sur le plan lexicologique, il est couramment utilisé la notion d’« opérateurs » de l’État et celle de « démembrements » des collectivités territoriales.

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Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

1. le monde associatif

1.1.1. Les références juridiques sur Les associationsQuelques repères sont exposés ci-après. Le lecteur s’attachera à consulter des ouvrages spécialisés, nombreux d’ailleurs, sur le régime juridique des associations pour consolider ses connaissances.La loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association a été précisée par le décret du 16 août 1901 portant règlement d’administration publique pour l’exécution de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association. Elle a été modifiée et complétée par :

• trois lois d’avant la première guerre mon-diale (lois du 4 décembre 1902, du 17 juillet 1903 et du 2 juillet 1913) ;

• trois décrets de l’entre-deux-guerres et sur-tout la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et milices privées ;

• deux actes, dits lois, pris pendant la seconde guerre mondiale ;

• de nombreuses lois adoptées par la suite dont celle très importante du 20 juillet 1971.

L’ensemble de ces textes se retrouvent dans les différents codes : code civil, code général des collectivités territoriales, code général des impôts, code monétaire et financier, code de commerce, code du travail, code du sport et code des juridictions financières.Le présent ouvrage ne traite pas du droit associatif propre aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, régi par les articles 21 à 79 du code civil local, la loi d’Empire du 19 avril 1908 et l’ordonnance du 22 avril 1908. Mais le décret du 2 novembre 1955 a introduit dans les trois départements de l’Est, la législation française sur la tutelle des dons et legs.

1.1.2. Le statut juridique des associationsEn son article 2, la loi de 1901 dispose que les associations de personnes peuvent se former librement sans autorisation, ni déclaration préalable.Les associations de fait ou non déclarées n’ont pas la personnalité morale et ne peuvent détenir une capacité juridique. Elles ont tou-tefois les moyens d’exister et de fonctionner. En conséquence, elles peuvent constituer, à l’aide de cotisations, un fonds commun qui est

la propriété collective des sociétaires, et pos-séder des biens immeubles, propriété indivise de leurs membres. Mais elles ne peuvent pas ester en justice et contracter en leur nom.L’association de personnes bénéficie de la capacité juridique après avoir été déclarée et rendue publique par les soins de ses fon-dateur.rice.s en préfecture ou sous-préfecture du lieu où l’association a son siège social (à la préfecture de police pour Paris).

Dans le langage courant, il est souvent fait usage du terme d’« association loi 1901 » pour signifier que cette association est régie par les dispositions ayant pour origine l’une

des lois emblématiques de la IIIe République, fondatrice du vivre ensemble à la française d’aujourd’hui.

1.1. RAppEl dE quElquES éléMEntS juRIdIquES SuR lES ASSOcIAtIOnS

6

le monde associatif1.

Il est alors délivré un récépissé de déclara-tion dès lors qu’elle est complète (titre exact et complet, objet et buts de l’association, l’adresse de son siège social, annexes com-portant le nom des personnes chargées de son administration et les statuts).Dès qu’elle est constituée et régulièrement déclarée, l’association peut mener ses activi-tés conformément à sa mission. La loi de 1901 ne comporte aucune disposi-tion relative au fonctionnement des associa-tions. Les statuts sont rédigés en toute liberté. Mais une fois adoptés, les statuts s’imposent à leurs adhérent.e.s et à leurs dirigeant.e.s. En cas de conflit interne, les tribunaux s’ap-puient sur les statuts pour départager les protagonistes.Habituellement, les statuts distinguent les compétences de l’assemblée générale de celles du.de la directeur.rice ou de celles du bureau quand ce dernier est institué. L’assemblée générale approuve le rapport moral et le rapport d’activité ainsi que les comptes annuels. Elle est compétente pour voter le budget, le montant des cotisations, le changement de nom, le transfert du siège, la modification des statuts, la dissolution de l’association et la dévolution de ses biens.Selon la taille de l’association, un bureau peut être constitué, composé d’un nombre réduit

de membres, ou d’un conseil d’administra-tion, le critère de choix étant le respect du principe de collégialité et de la transparence des décisions.Le.la trésorier.ère est en charge de la compta-bilité de l’association. Même si l’association estime ne pas devoir être soumise à l’impôt, les comptes doivent être présentés à l’admi-nistration fiscale en cas de contrôle.Les réunions de l’assemblée générale et de l’organe de direction font l’objet de comptes rendus ou de procès-verbaux.Comme une entreprise, les ressources de l’as-sociation doivent être employées conformé-ment à son objet social.En cas de dissolution, il est interdit aux membres de l’association de recevoir une part quelconque de ses biens.En plus de la déclaration de constitution aux services préfectoraux, les dirigeant.e.s des associations doivent déclarer les modifica-tions apportées aux statuts, les changements intervenus dans l’administration ou la direc-tion de la structure.Ces modifications étant opposables aux tiers, toute personne peut se faire communiquer, à la préfecture, les statuts et les déclarations de telle ou telle association.

Selon le ministère des Sports, de la jeunesse, de l’éducation populaire et la vie associative, le nombre d’associations s’élève à 1,3 million. Il se crée 67 000 associations par an.

23 millions de Français.es sont adhérent.e.s d’une ou de plusieurs associations, soit 45 % des Français.es de plus de 18 ans. Ce taux est stable depuis 2002.

1.2. lE MOndE ASSOcIAtIf En quElquES chIffRES

Répartition des adhérent.e.s selon le nombre d’adhésionsSource : L. Prouteau et F.C. Wolf. Adhésions et dons aux associations 2012

23 % adhèrent à 1’association

60 % adhèrent à 3 associations

17 % adhèrent à 2 associations

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Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Répartition des associations selon le secteur d’activité principalSource : V.Tchernonog et E. Archambault. Repères sur les associations CPCA 2012

Défense droits et causes 6 %Loisirs, vie sociale 6 %

Culture 7 %

Sport 10 %Éducation, formation,

insertion 11 %

Action sociale, santé 13 %

44 % Action caritative et humanitaire

3 % Économie, développement local

La répartition des associations selon le sec-teur d’activité principale montre une part

importante du secteur caritatif et humani-taire et et peu élevée pour le secteur sportif :

Type d’association selon le domaine associatif Ensemble Hommes Femmes

Pratique d’une activité culturelle ou sportive 24 26 22

Sport 18 20 15

Culture 9 8 10

Associations tournées vers la convivialité 13 12 14

Loisirs (comité des fêtes, clubs de bridge, …) 8 8 7

Club du 3e âge, de loisirs pour les personnes âgées 4 3 4

Religion, culte, groupe paroissial 3 2 3

Défense des droits ou d’intérêts 17 18 17

Action sanitaire et sociale ou humanitaire et caritative 6 5 7

Défense de droits et d’intérêts communs 4 3 4

Protection de l’environnement 1 2 1

Syndicat (hors groupement professionnel) 7 8 5

Groupement professionnel hors syndicat (professeurs, musiciens,…) 2 3 2

Parti politique 1 2 1

Ensemble des associations 42 44 40

Taux d’adhésion (au cours des 12 derniers mois) selon le type d’association en 2013 (en %)Source : Étude INSEE Première n° 1580 de janvier 2016

Mais le principal secteur d’adhésion est le sport, qui rassemble 18 % des adhérent.e.s.

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le monde associatif1.

Le budget cumulé du secteur associatif évalué à 70 milliards d’euros, représente 3,2 % du produit intérieur brut (PIB). Selon la méthode de valorisation retenue, la valeur monétaire du bénévolat pourrait également représenter entre 0,9 % et 1,9 % du PIB.

Le secteur associatif est un employeur non négligeable : 183 000 associations emploient au moins un.e salarié.e, soit 1,8 million de personnes, avec une forte concentration sur les petites structures. Seulement 4 % d’entre elles ont un effectif supérieur à 50.

Le modèle économique français est caracté-risé par une forte dépendance financière des associations vis-à-vis des pouvoirs publics (État, collectivités locales, autres organismes publics). Les cotisations représentent 10 % de leur budget, le financement privé n’occupant que 4 % de leur financement et le mécénat apporte une contribution marginale. La géné-rosité de particulier.ère.s reste limitée car les associations ne sont pas toutes aguerries à la collecte de fonds privés et aux stratégies de marketing qui leur sont associées.

Seules les associations fiscalisées et assujet-ties à l’impôt sur les sociétés bénéficient du crédit d’impôt pour la compétitivité et pour l’emploi (CICE).

S’agissant plus particulièrement du mécénat, lorsqu’une entreprise assujettie à l’impôt en France fait un don à un organisme d’intérêt général, elle bénéficie d’une réduction de l’impôt sur les sociétés. La réduction d’impôt se monte à 60 % du montant du don effectué en numéraire ou en nature, dans la limite de 0,5 % du chiffre d’affaires H.T., avec la possibi-lité, en cas de dépassement de ce plafond, de reporter l’excédent au titre des cinq exercices suivants.

L’entreprise qui prétend au statut de mécène peut recevoir, de la structure qui perçoit le don, certaines contreparties en communica-tion et relations publiques, mais dans une « disproportion marquée » avec le montant du don : le rapport entre leur montant et celui du don ne peut aller au-delà de 1 à 42. Le secteur associatif est donc fortement dépendant des financements publics, qui sont quasiment inexistants pour les toutes petites associations mais essentiels dans le secteur sanitaire et social, ainsi que dans l’éducation et la culture. La maîtrise des dépenses publiques voulue par les engage-ments internationaux de la France au regard des instances européennes créent des ten-sions entre l’État et les collectivités locales d’une part, entre ces dernières et les associa-tions subventionnées d’autre part.Dans son rapport public d’octobre 2015 rela-tif aux finances publiques locales, la Cour des comptes note que les subventions de fonc-tionnement représentent 9,3 % des dépenses de fonctionnement des collectivités locales. Elles n’ont quasiment pas évolué entre 2013 et 2014 alors qu’elles avaient progressé de 2 % par an en moyenne entre 2010 et 2013. Cette quasi-stagnation se vérifie pour toutes les strates de communes à l’exception de celles de 3 000 à 10 000 habitant.e.s.C’est ainsi que certaines structures du secteur associatif doutent de leur pérennité.Le secteur associatif est aussi confronté à la concurrence, avec l’émergence d’acteurs privés lucratifs sur leurs domaines d’activité (les services à la personne, la garde d’enfants par exemple) et à la difficulté de piloter la gestion des ressources humaines, avec des profils de bénévoles de plus en plus variés.

2 Bulletin officiel des impôts (BOI) 4 C-2-00, n° 86 du 5 mai 2000, et 4 C-5-04, n° 112 du 13 juillet 2004.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

2.1. lE MOndE ASSOcIAtIf lOcAl

2. l’état des lieux du monde associatif local

2.1.1. Les enjeux pour La coLLectivité territoriaLeEn France comme ailleurs, le fait associatif est un élément social majeur. Il se mani-feste puissamment au niveau communal et aux niveaux supérieurs de l’administration territoriale.

a) Vue d’ensembleLes associations disposent de 30 milliards d’euros de financement, dont plus de la moitié des ressources est d’origine publique. Les communes avec leurs intercommunalités et les départements sont les premiers finan-ceurs des associations.Pour les élu.e.s, ce fait associatif représente un enjeu1 d’autant plus fort qu’ils en sont issus pour la plupart. C’est ainsi que les adminis-trations locales disposent d’un service dédié aux associations, de taille plus ou moins étoffée, pour les seconder dans une mission d’intermédiation.Schématiquement, le monde associatif se présente sous différents aspects :

• ensemble de structures nombreuses et ato-misées, dont certaines ont plus de poids que d’autres, qui s’observent mutuellement sur le montant des subventions publiques qui leur sont accordées ;

• ensemble de structures aux activités géné-ralistes ou hyperspécialisées ;

• ensemble de structures aux activités les plus diverses : la culture, le sport, le patriotisme (les anciens combattants), l’action solidaire sont les quatre secteurs les plus représen-tés ; mais tous les domaines relèvent de la

vie sociale ; les associations créent du lien dont la collectivité a besoin pour se déve-lopper (tourisme, lien social, etc.) ;

• expression de l’esprit de solidarité de la société par l’ampleur du bénévolat de ses membres (action sociale envers les exclu.e.s, formation des jeunes par le sport, etc.). L’esprit militant y est très fort dans certains domaines (par exemple, les associations d’aide aux personnes handicapées) ;

• expression du dynamisme de la population de la collectivité, mais ce dynamisme est très variable : il va de l’association dormante, voire totalement inactive faute d’avoir été dissoute, à l’association qui se comporte en lobby puissant auprès des élu.e.s (tel ou tel club sportif) ;

• élément d’attractivité du territoire. Pour accueillir les nouveaux.elles arrivant.e.s (population, entreprises), le vivier associatif est un outil de promotion et de valorisation du territoire ;

• vivier de la classe politique française : l’as-sociation est, dans bien des cas, la première étape du.de la citoyen.ne militant.e qui sou-haite s’engager dans la vie collective.

Tous ces éléments aboutissent à faire du poste d’agent.e. territorial.e chargé.e des rela-tions avec les associations, un point sensible de l’action administrative. Et dans ce contexte institutionnel et politique, elle.il peut parfois avoir le sentiment d’être « pris entre le mar-teau et l’enclume », de devoir accomplir une mission impossible.

3 Selon la définition du dictionnaire, l’enjeu est une somme d’argent ou objet risqué dans un jeu et revenant au.à la gagnant.e, ou ce que l’on peut gagner ou perdre dans une entreprise, un projet. Pour une collectivité territoriale, c’est la seconde définition qui convient.

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L’état des Lieux du monde associatif LocaL2.

b) Le cas particulier des associations gérant des festivals

Avec ses quelque 3 500 festivals de musique et de spectacle vivant, la France est un pays attractif pour les touristes étrangers et dynamique sur le plan social puisqu’à tra-vers de telles manifestations, c’est un art de vivre qui s’exprime avec leur côté festif et intergénérationnel.Gérés pour l’essentiel sous le mode associa-tif, les festivals traversent une mutation liée à la transmission de leurs dirigeant.e.s créa-teur.rice.s (un grand nombre de ces struc-tures sont nées dans le sillage de la décen-tralisation des années 1980), le réexamen des budgets des collectivités locales depuis la politique de baisse des dotations de l’État (depuis 2014), l’instauration de l’état d’ur-gence (13 septembre 2015) qui leur impose des charges nouvelles de sécurité et le redé-coupage des régions.Malgré tout, les festivals restent attractifs parce qu’ils représentent une parenthèse enchantée pour la population et parce qu’ils répondent aux besoins de communication des gens.

Les associations gestionnaires sont de véri-tables entreprises aux spécificités bien mar-quées :

• elles sont expertes en levées de fonds publics et privés et ne dépendent pas toutes exclusivement de subventions publiques. La part de fonds privés peut aller jusqu’à 30 ou 50 %.

• elles sont des entités confrontées au risque économique : un festival joue sa survie sur quelques jours d’activité et donc de chiffre d’affaires face aux risques d’intempéries, d’attentats, de conflits sociaux (blocus routiers, mouvement des intermittents du spectacle, etc.).

• elles ont à leur tête un.e responsable aux compétences solides en management de tous ordres car elles doivent gérer des

équipes d’abord resserrées, mais capables de grossir rapidement à l’approche de l’évé-nement (emplois de saisonnier.ère.s, de bénévoles, de stagiaires, d’intermittent.e.s du spectacle). La.le responsable opération-nel.le est un.e agent.e territorial.e détaché.e ou affecté.e auprès de l’association, ou un.e chef.fe d’entreprise à forte appétence culturelle.

• ce sont enfin des entreprises créatives car, pour enrichir leur personnalité, elles sont des laboratoires où se prennent des risques artistiques, où se testent des offres originales (siestes musicales concerts-pous-settes, les avant et après-concerts, etc.).

Les collectivités locales n’ont pas lâché les festivals car ils sont porteurs d’images et d’attractivité (Marciac, La Chaise-Dieu, etc.). Mais elles ont dû procéder à un réexamen de leur politique relationnelle avec l’ensemble des associations subventionnées (en numé-raire et en nature), ce qui a provoqué ici et là des restructurations car certains festivals avaient perdu de leur légitimité ou avaient une gestion trop assise sur l’assurance du soutien de leur collectivité de rattachement.Jusqu’à présent, les études économiques menées sur le secteur associatif ne font pas état d’un taux de mortalité supérieur au passé, le mouvement de création de festivals étant encore vivace.

c) Le statut d’association et celui d’établissement public de coopération culturelle

Certaines associations à caractère culturel ou purement éducatif fortement soutenues par les collectivités locales et l’État pourraient utilement opter pour le statut d’EPCC défini par l’article L.1431-1 du code général des col-lectivités territoriales selon lequel « les col-lectivités territoriales et leurs groupements peuvent constituer avec l’État et les établis-sements publics nationaux un établissement public de coopération culturelle chargé de la création et la gestion d’un service public

11

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

culturel présentant un intérêt pour chacune des personnes morales en cause (…) ».Ce statut présente de nombreux avantages. Tout d’abord, il met fin à l’ambiguïté de la procédure de la DSP quand l’objet même de l’association ne jouit d’aucune présence économique sur le marché des prestations de services. À quoi bon pour une collecti-vité locale d’engager une procédure de mise en concurrence quand l’association qu’elle a créée et soutenue financièrement ne peut être que la seule candidate à répondre à un appel d’offres ?

Ensuite, ce statut permet de réunir des per-sonnes de droit public et de droit privé en clarifiant et en sécurisant leurs relations ; il contribue à pérenniser le participations financières nécessaires au fonctionnement de l’association. Enfin, il est doté d’un.e comptable pu- blic.que, agent.e responsable personnelle-ment et pécuniairement du bon accomplis-sement de sa mission de caissier et de teneur de comptes (sécurité physique des fonds, tenue de la comptabilité, maîtrise des recettes d’origine diverses (billetterie, ventes de pro-duits dérivés, actions commerciales, suivi des stocks, préventions des vols, etc.).

2.1.2 Les associations sans Lien ténu avec La coLLectivitéSi toutes les associations ont une domicilia-tion, donc une collectivité de rattachement, certaines maintiennent volontairement une distance avec leur collectivité. Elles ne demandent pas de subvention directe à la collectivité, ni même d’avantages en nature quelconque. Si elles se font fort de mener leurs activités indépendamment de leur commune d’im-plantation, elles n’en constituent pas moins

des entités de la commune que les élus ne peuvent ignorer. La.le maire est aussi un.e agent.e repré-sentant.e de l’État au titre de ses pouvoirs de police administrative et d’officier.ère de police judicaire. Le cas échéant, elle.il doit réagir face à des situations menaçant la tran-quillité et la sécurité publique (par exemple, des associations aux activités de sectes ou d’autres pouvant menacer la sécurité du ter-ritoire national).

2.1.3. Les associations subventionnéesPour les élu.e.s, les associations sont des interlocutrices actives dans leur domaine mais aussi des quémandeurs de subventions. Les militant.e.s associatif.ve.s peuvent même être tenté.e.s de considérer les collectivités locales comme de simples guichets dispensa-teurs de subventions et de « frapper à toutes les portes » malgré le principe de répartition des compétences entre collectivités territo-riales. Le principe d’exclusivité des compé-tences, qui régit les relations entre communes et intercommunalité, interdit en principe aux deux niveaux d’intervenir sur le même objet (CE, 14 janvier 1998, communauté urbaine de Cherbourg, n° 161661).

Mais le temps de l’aisance financière, s’il a jamais existé ici ou là, est révolu. Le climat ambiant est plutôt à la rigueur budgétaire, voire à la baisse tendancielle des aides finan-cières au secteur associatif. Avant toute chose, il sera utile à l’agent.e. ter-ritorial.e de s’assurer d’une meilleure visibi-lité sur la fonction de subventionnement en établissant deux inventaires :

• le premier contient la liste des associations aidées et ayant signé avec la collectivité une convention, document qui énonce les objec-tifs communs à la collectivité et à l’associa-tion ainsi que les moyens mis en œuvre par les deux parties ;

12

L’état des Lieux du monde associatif LocaL2.

n° Nom usuel Domaine d’intention*

Seuil applicable**

Date de réception

Date du rappel

1

2

3

Réception des documents de contrôleAssociations soumises à l’obligation de convention

* sport, culture, vie sociale, etc.

** 23 000 €, 75 000 €, 153 000 € ou 2,3 millions d’euros (y compris la valorisation des aides en nature)

n° Nom usuel Domaine d’intention*

Date de réception

Date du rappel

1

2

3

InVentaIre des assocIatIons aIdées Par La coLLectIVItéRéception des documents de contrôleAssociations non soumises à l’obligation de convention

* sport, culture, vie sociale, etc.

• le second inventaire dresse la liste des associations qui ne sont pas placées sous convention, les plus nombreuses en général parce que le montant des subventions est faible, voire minime.

• Les deux documents permettent le suivi (c’est-à-dire la surveillance) des associa-tions, dès la réception des documents que celles-ci doivent doivent présenter à la col-lectivité chaque année en application d’une disposition légale.

13

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

La non-production des documents annuels dans les délais prévus amène l’agent.e. terri-torial.e à saisir son.sa supérieur.e pour faire valoir demande de conduite à tenir.L’usage d’un logiciel spécifique à la gestion des relations avec les associations est souhaitable à partir d’un certain nombre d’associations à suivre. Le tableur Excel peut aussi suffire.En cas de message collectif demandant une réponse, ce logiciel ou ce tableur permet d’éta-blir un taux de réponses dans les délais. Si ce taux n’est pas satisfaisant, c’est une infor-mation utile pour l’élu.e qui, par exemple, a décidé de tenir une réunion publique annuelle

rassemblant les responsables associatifs de sa collectivité. Elle.il pourra alors inviter ces dernier.ère.s à prendre conscience que de tels retards ou non-réponses constituent des pertes de temps pour l’administration, donc une forme d’inefficience du service public.Pour les grandes collectivités, l’usage d’un logiciel spécifique est nécessaire car il permet de se constituer une base de don-nées commune pour l’ensemble des services municipaux4. Mieux encore, la création d’un portail Web facilite la transmission par les associations de leurs comptes sociaux et rap-ports d’activité.

Le premier tableau nécessite une attitude d’alerte par les seuils des aides accordées fixées par la réglementation :

Seuils Obligations

23 000 € obligation d’une convention*

75 000 € ou 50 % du produit figurant au compte de résultat présentation en une annexe budgétaire**

50 000 € de subvention aux associations ayant un budget supérieur à 150 000 €

publication annuelle dans le compte financier des rémunérations des trois plus haut.e.s cadres dirigeant.e.s bénévoles et salarié.e.s ainsi que leurs avantages en nature***

153 000 € tenue d’une comptabilité annuelle composée d’un bilan, d’un compte de résultat et d’une annexe, nomination d’un.e commissaire aux comptes****

2 300 000 € montant maximum des subventions que les associations sportives et les sociétés peuvent recevoir pour chaque saison sportive de la discipline concernée

* L’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et de l’article 1er du décret d’application n° 2001-495 du 6 juin 2001** Instruction comptable M 14 pour les communes et les EPCI à caractère administratif*** Article 20 de la loi n°2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif**** Décret n°2001-379 du 30 avril 2001 – articles L.612-4 et D.612-5 du Code de commerce L’association doit appliquer le plan comptable général tel qu’il résulte en dernier lieu du règlement modifié n° 99-03 du 29 avril 1999 du Comité de la réglementation comptable (CRC), sous réserve des adaptations prévues par le règlement n° 99-01 du 16 février 1999 du CRC relatif aux modalités d’établissement des comptes annuels des associations et fondations (règlement homologué par l’arrêté interministériel du 8 avril 1999).

4 Une association peut solliciter des subventions à plusieurs directions fonctionnelles de la collectivité. Par exemple, une région peut délivrer des aides à l’emploi, au projet thématique (culture, formation professionnelle, lycée, etc.), à l’investissement, ou autre.

2.1.4. Les associations para-administrativesOn qualifie d’association para-administra-tive, l’association créée par la collectivité en vue de prendre en charge l’un de ses ser-vices. Son objet est d’intérêt public local et

son financement est assuré majoritairement par la collectivité fondatrice, le complément pouvant être assuré par d’autres partenaires publics ou privés.

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L’état des Lieux du monde associatif LocaL2.

Cette démarche est fréquente, par exemple dans le domaine de l’accueil de la petite enfance, qui n’est pas une compétence obliga-toire pour les communes. Pourtant, de nom-breuses associations sont subventionnées par les communes pour accueillir des enfants. Elles peuvent alors décider d’organiser l’offre d’accueil sur leur territoire via l’adoption d’un schéma pluriannuel de développement des services d’accueil (art. L. 214-2 du code de l’action sociale). Elles interviennent soit en qualité d’opératrices en devenant gestion-naires d’une structure d’accueil, soit en soute-nant financièrement des structures d’accueil de droit privé.Généralement, l’association para-administra-tive est créée en raison des vertus affichées de souplesse de gestion : comptabilité privée, gestion du personnel, gestion budgétaire,

possibilité de financement externe, etc. Tel est bien souvent l’argumentaire des créateurs au moment de la mise en place de l’associa-tion. L’expérience montre que les risques de gestion de fait ou de gestion défaillante ne sont pas négligeables. On trouvera ci-dessous un exemple d’asso-ciation para-administrative décrite par la chambre régionale des comptes de Midi-Pyrénées dans son rapport d’observations de gestion sur l’association FISE (Festival International des Sports Extrêmes), créée en 1999 à Montpellier et qui a pour objet de « promouvoir et organiser des manifestations sportives concernant les différentes disci-plines telles le BMX, roller, skate, VTT dans les différentes spécialités (rampe, mini rampe, street, flat, dirt, rail ainsi que le wakeboard, le kitesurf, snowkite, snow). »

crc midi-pyrénées – rapport d’observations de gestion du 16 janvier 2015 association fise (synthèse)

[…] D’un point de vue institutionnel, l’associa-tion, a eu peu de vie sociale jusqu’à une période très récente, trois personnes constituant à la fois le bureau, le conseil d’administration et l’assemblée générale. Jusqu’en 2013, elle n’a pas de salarié ni même d’adhérents, aucune recette liée aux cotisations n’ayant été enre-gistrée au compte de résultat. Une association uniquement composée de trois dirigeants, sans réelle vie sociale, financée très majoritairement par les collectivités publiques et assurant une mission de service public pouvait recevoir, au moins jusqu’en 2012, la qualification d’associa-tion transparente sans activité réelle, destinée à recevoir des deniers publics en échappant largement au contrôle qu’auraient dû exercer les collectivités publiques. Cette structure apparaît en effet comme un point d’encaisse-ment de subventions publiques reversées à une société privée en charge de la réalisation effective de la manifestation FISE Montpellier, la SARL HURRICANE, et dont le dirigeant est également président de l’association depuis le 15 décembre 2009. La désignation d’un com-missaire aux comptes n’est intervenue que le

14 octobre 2010, alors même que sa nomina-tion était obligatoire bien avant 2007 dans la mesure où l’association percevait plus de 153 000 € de subventions publiques ; les comptes 2010 et 2011 n’ont d’ailleurs été certifiés que le 31 août 2012 alors même que les assemblées générales les ayant en principe adoptés se sont tenues respectivement les 12 mai 2011 et 18 juin 2012. Du point de vue financier, les dépenses payées concernent presque exclusive-ment des refacturations établies par la société HURRICANE. Dans son rapport d’activité pour 2013, l’association déclare avoir désormais pour objectif de prendre en charge directe-ment les dépenses du FISE sans passer par la société HURRICANE ; il en ira de même pour les recettes des sponsors. Ce changement a débuté en 2012 avec la prise en charge progres-sive d’une partie des recettes et des dépenses de la manifestation FISE Montpellier. La participation des collectivités locales, ville de Montpellier, communauté d’aggloméra-tion de Montpellier et région Languedoc-Roussillon, prend principalement la forme

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

de subventions. La ville apporte également diverses prestations en nature dont l’occupa-tion gratuite du domaine public. Ces dernières prestations n’ont été valorisées qu’à partir de 2010. Au total, en 2013, la participation des collectivités territoriales à la manifestation FISE Montpellier s’élevait à 1 204 500 € répartis à hauteur de 530 000 € en subven-tions (ville 80 000 €, agglomération 250 000 €, région 200 000 €) et de 674 500 € en prestations en nature, cette évaluation ne pre-nant d’ailleurs pas en compte la totalité de la durée de l’occupation du domaine public par l’association. Depuis la création de l’asso-ciation FISE, les collectivités territoriales se sont davantage impliquées dans la réussite, incontestable, de la manifestation que dans les conditions juridiques et financières de son organisation. À cet égard, les relations entre la société commerciale HURRICANE et

l’association auraient dû être très clairement précisées. Pour l’avenir, les conditions d’organisation de la manifestation entre l’association et la SARL HURRICANE, qui deviendrait un véritable prestataire de service, devront être contrac-tualisées et approuvées par l’assemblée déli-bérante de l’organisme. À cet égard, la confu-sion des organes de direction de la SARL et de gestion de l’association est à écarter. La vie sociale de l’association devra être revita-lisée tout en préservant le caractère désinté-ressé de sa gestion. Pour autant, les questions restant encore en suspens, comme le régime applicable de la TVA ou la nature juridique des sommes versées aux compétiteurs notam-ment, auront à trouver rapidement une solu-tion. Pour autant, la question du maintien de la forme associative pour la réalisation de la manifestation continuera de se poser.

2.2. lA MISSIOn dE l’AgEnt.E. tERRItORIAl.E chARgé.E du SuIvI du MOndE ASSOcIAtIf 2.2.1. La mission officieLLeLa collectivité qui dispose d’un.e agent.e chargé.e spécifiquement des relations avec les associations locales manifeste le souci d’une rationalisation, de centralisation de l’information et de performance de la gestion des événements.

La mission confiée à l’agent.e est définie dans la fiche de poste, publiée par la collectivité employeuse et à laquelle l’agent.e a fait acte de candidature. Il convient donc de s’y référer. Au moment de prendre ses fonctions, le.la tout.e nouvel.le agent.e s’interrogera sur le sens des

La création d’une telle association provient aussi des effets du redécoupage des inter-communalités. Une association para-admi-nistrative est alors une « voie de sortie » d’un problème de cohérence territoriale entre les communes et les communautés d’aggloméra-tion ou de communes. La définition des com-pétences respectives et l’action publique sur des territoires parfois divergents en seraient alors facilitées.L’agent.e. territorial.e se fera une opinion sur les avantages prétendus de cette formule d’action administrative selon la mission

qui lui est confiée. L’identité et le mode de fonctionnement des partenaires peuvent en effet être des points de difficulté de suivi et de contrôle.Pour autant, la formule de l’association para administrative n’est pas systématiquement vouée à l’échec. Certaines collectivités réus-sissent, par une définition précise de son objet et une gouvernance rigoureuse, à mener une action. Tel est le cas quand une collecti-vité prend la direction d’un évènement par-ticulier, par exemple sportif, et associe des partenaires publics et privés.

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L’état des Lieux du monde associatif LocaL2.

mots figurant dans sa lettre de mission ou la description de son poste : contrôle, suivi, accompagnement, soutien etc. sont des termes qui peuvent avoir des significations bien dif-férentes selon les associations au sein d’une même collectivité.En l’absence d’une telle fiche ou mieux encore d’une lettre de mission, il est loisible de conce-voir cette mission sous deux angles :

• assurer un service public pour aider les asso-ciations à accomplir leur objet social. Cette aide prend plusieurs aspects : une fonction purement administrative comme la déli-vrance des autorisations de voirie pour l’or-ganisation d’une manifestation sur la voie publique ; l’insertion d’un article avec photo dans le journal local d’information, qui donne un écho à l’activité de l’association ; la ges-tion d’un bâtiment municipal souvent appelé « la maison des associations » ;

• exercer un contrôle des associations subven-tionnées en numéraire ou en nature pour per-mettre à l’équipe dirigeante d’effectuer des arbitrages budgétaires en la période actuelle de contrainte financière tendue (baisse des dotations de l’État, nécessité de stabiliser la pression fiscale locale). Avec le temps, l’at-tribution d’une subvention d’un montant identique chaque année peut constituer une rente de situation qui ne se justifie plus. C’est le cas notamment des associations dont les produits financiers sont tels que le montant des revenus qui en sont issus dépassent le montant de la subvention. Cesser d’attribuer la subvention ou la réduire permettrait d’ai-der une autre association naissante.

Mais, la mission de l’agent.e. territorial.e peut aller bien au-delà du simple suivi et de l’ac-compagnement du monde associatif. Face à une multiplicité des structures ayant un objet commun ou voisin, dont certaines connaissent des difficultés financières et ne voulant pas « couper les vivres » à l’une d’elles, la collec-tivité peut prendre l’initiative de restructu-rer des associations. L’agent.e est alors au contact de bien des aspects de leur gestion :

le périmètre de leurs activités, le devenir de leurs salarié.e.s avec le traitement de leur situation juridique (titulaires d’un contrat de travail à durée déterminée ou indéterminée), la dévolution du patrimoine, une remise en ordre éventuelle de l’organisation fonctionnelle et financière, voire une municipalisation de tout ou partie des personnes salariées, etc. La mission est alors délicate car elle joint des obligations techniques à des procédures juri-diques diverses et à la gestion de personnalités (les « ego » des responsables). La mutualisa-tion de moyens des associations peut aussi être l’occasion d’une relance du projet asso-ciatif local fédérant mieux la collectivité elle-même aux bénévoles selon une gouvernance à créer. La reprise d’une association par la collectivité, appelée communément « remunicipalisation », s’effectue dans le cadre des dispositions de l’ar-ticle L. 1224-3 du code du travail :

artIcLe L. 1224-3 du code du traVaILLorsque l’activité d’une entité économique employant des salariés de droit privé est, par transfert de cette entité, reprise par une per-sonne publique dans le cadre d’un service public administratif, il appartient à cette per-sonne publique de proposer à ces salariés un contrat de droit public, à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils sont titulaires.Sauf disposition légale ou conditions générales de rémunération et d’emploi des agents non titulaires de la personne publique contraires, le contrat qu’elle propose reprend les clauses substantielles du contrat dont les salariés sont titulaires, en particulier celles qui concernent la rémunération.En cas de refus des salariés d’accepter le contrat proposé, leur contrat prend fin de plein droit. La personne publique applique les disposi-tions relatives aux agents licenciés prévues par le droit du travail et par leur contrat.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

2.2.2. L’agent.e. territoriaL.e et son environnement administratif En principe, la mission d’un.e agent.e. ter-ritorial.e affecté.e au suivi des associations n’est pas un travail solitaire. Elle s’exerce avec les services opérationnels, avec la direc-tion des finances, le cas échéant avec le ser-vice juridique. Si la collectivité est de taille réduite, le lien est rapidement fait avec le.la

directeur.rice général.e des services et l’un.e des élu.e.s, adjoint.e.s au représentant légal de la collectivité.Dans une collectivité territoriale importante, le positionnement administratif de l’agent.e. territorial.e chargé.e des associations peut se présenter comme suit :

Puisque la gestion d’une commune ne se conçoit plus sans son intercommunalité à fiscalité propre, ce schéma pourra être complété par celui qui concerne cette dernière : des personnes peuvent avoir des positions communes (comptable public.que, élu.e, etc.). Et comme des associations peuvent avoir plusieurs financements publics, l’agent.e pourra se constituer un répertoire de ses homologues d’autres collectivités.Être en charge des relations avec les associa-tions ne consiste pas à vouloir tout connaître sur leurs activités ou à tenir un comportement inquisitorial à leur égard. Mais, c’est d’abord répondre aux demandes du.de la responsable de la collectivité, qui a priori peuvent être les suivantes :

1. Avoir une connaissance du monde associa-tif, c’est-à-dire avoir quelques indications chiffrées mais actualisées :

• nombre d’associations aidées et non aidées,

• volume budgétaire des subventions,

• valorisation des aides en nature,

• identification des principales personnalités du monde associatif (en lien avec l’équipe élective) ;

2. Assurer un lien entre le monde associatif et la collectivité.

Faire le suivi du monde associatif local, sur-tout dans la fonction de contrôle, c’est exercer une fonction d’autorité par délégation tant à l’égard des responsables associatif.ve.s demandeurs d’une prestation ou d’une aide,

schéma du PosItIonnement admInIstratIF de L’agent.e. terrItorIaL.e chargé.e des assocIatIons

Élu.e

Agent.e territorial.e

Contrôle de gestion

Direction des finances

Direction générale des services

Direction thématique(culture, sports, …)

Cabinet de l’élu.e

Comptable public

Direction des services techniques Direction de l’administration générale

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L’état des Lieux du monde associatif LocaL2.

que des services opérationnels de la collec-tivité. Cela suppose de la part de l’agent.e. territorial.e des qualités de tact dans les diffé-rentes modalités de son travail (rédaction du courrier ordinaire, accueil des responsables associatif.ve.s, exercice formalisé de contrôle, etc.).La fonction de contrôle du bon usage de l’argent public est une nécessité de bonne gestion vis-à-vis des administré.e.s-contri-buables, mais aussi le gage d’un principe d’équité entre les administré.e.s. Elle a un caractère politique tout en étant exécutée par un.e agent.e administratif.ve. C’est toute la difficulté pour l’agent.e. territorial.e.

Elle a son fondement juridique à l’article L. 1611-4 du code général des collectivités ter-ritoriales (CGCT) :

artIcLe L. 1611-4 du cgctToute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée.Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l’année en cours une ou plusieurs subventions, sont tenus de fournir à l’autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs bud-gets et de leurs comptes de l’exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité. […]

2.2.3. - une mission éventueLLe d’animation du pLan d’aLerte canicuLeLe réseau local des associations porte bien son nom : il traduit l’ensemble des relations entre ces structures et la population qui peut être utilisé par la.le maire dans l’hypothèse du déclenchement d’un plan d’alerte. Ainsi en va-t-il pour le plan d’alerte canicule. Depuis la loi du 30 juin 2004 relative à la soli-darité pour l’autonomie de personnes âgées et des personnes en situation de handicap, et le décret d’application du 1er septembre 2014, la.le maire est « tenu.e d’instituer un registre nominatif des personnes âgées et des per-sonnes handicapées de sa commune vivant à domicile qui en font la demande, dont la finalité exclusive est de permettre l’interven-tion ciblée des services sanitaires et sociaux auprès d’elles, en cas de déclenchement du plan d’alerte et d’urgence ». Les modalités de ce recensement assigne aux maires « quatre missions : informer ses admi-nistrés de la mise en place du registre nomi-natif et de sa finalité, collecter les demandes d’inscription, assurer la conservation, la mise à jour et la confidentialité du registre nomi-natif et le communiquer au.à la préfet.ète à sa

demande, en cas de déclenchement du plan d’alerte et d’urgence ».Le plan d’alerte canicule peut notamment contenir l’obligation pour les maires de four-nir une liste des « lieux et salles rafraîchis-sants » sur le territoire de leur commune, et de s’assurer de leur éventuelle mise à dispo-sition si le.la préfet.ète le décide.Dans ce cadre, les associations locales peuvent être sollicitées. Le plan canicule 2015 a prévu que les associations jouent un rôle central vis-à-vis « des personnes âgées, handicapées, sans domicile ou en situation de précarité ».En cas de déclenchement d’alerte de niveau 3, ce qui fut le cas de l’été 2015, « les pré-fets sont invités à sensibiliser les maires afin qu’ils fassent appel en cas de besoin aux antennes de proximité des associations natio-nales et aux associations locales ». Le recours aux CCAS, aux pharmacien.ne.s, médecins traitant.e.s, services d’aide à domicile, est également indispensable pour identifier les personnes à risques.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

3.1.1. une notion ambiguë, entre soutien et rémunération

a) L’association, moyen d’action de l’administrationOn considère généralement que les collectivi-tés territoriales mettent en œuvre leurs poli-tiques par trois moyens : la gestion directe, c’est-à-dire avec leurs propres services, le marché public en s’adressant à un tiers qu’elles rémunèrent, la délégation de service public avec une entreprise qui est rémunérée directement par l’usager.ère. La place qu’occupe le monde associatif au sein de la sphère publique montre que le subventionnement d’associations est un quatrième moyen d’action, autant au sein du secteur public local que de la sphère de l’État.Dans ce cas, la subvention n’est pas seule-ment un don d’argent ou en nature attribué généreusement à une association, une contri-bution facultative, un acte librement consenti par la collectivité autorisant le soutien public à une personne privée ; elle est une rému-nération pour service rendu à la collectivité.Dans un arrêt du 6 août 2007, commune d’Aix-en-Provence, le Conseil d’État a admis que les collectivités publiques pouvaient créer un organisme, y compris sous forme associative, placé sous leur contrôle pour gérer un service, au lieu d’en assurer directe-ment la gestion, et ce, sans passer par la délé-gation de service public ou par un marché public.Rappelons la définition des marchés publics, selon le droit européen et selon le droit français.

artIcLe 1 de La dIrectIVe 2004/18 du 31 mars 2004 reLatIVe à La coordInatIon des Procédures de PassatIon des marchés PuBLIcs de traVaux, FournItures et de serVIcesLes marchés publics sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant pour objet l’exécution de travaux, la fourniture de travaux ou la prestation de services au sens de la présente directive.

artIcLe 1 du code des marchés PuBLIcs de 2006Les marchés publics sont les contrats conclus à titre onéreux entre les pouvoirs adjudica-teurs définis à l’article 2 et des opérateurs éco-nomiques publics ou privés, pour répondre à leurs besoins en matière de travaux, de four-nitures ou de services.

Cette seconde définition amène à considérer deux situations selon que l’association exerce une activité économique ou non. L’activité déléguée n’a pas un caractère économique quand, par exemple, la collectivité délègue à une association les missions d’un office de tourisme, dès lors que celle-ci ne constitue pas un.e opérateur.e sur un marché concur-rentiel. Aussi, la dévolution contractuelle d’une activité n’est pas soumise aux règles de procédure de la commande publique.

3. les subventions publiques accordées aux associations3.1. lA nOtIOn dE SubvEntIOn AccORdéE Aux ASSOcIAtIOnS

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

De même, ont été reconnues comme étant hors marché, des activités exercées par un.e opérateur.e ayant une fonction exclusivement sociale, sans but lucratif, et fondée sur le prin-cipe de solidarité. Dans ce cas, l’attribution d’une mission à une association et sa rému-nération, appelée subvention, ne relèvent par des règles de la commande publique.La notion d’activité économique est donc centrale. Selon la jurisprudence européenne, constitue une activité économique toute acti-vité consistant à offrir des biens ou des ser-vices sur un marché donné.Par ailleurs, la jurisprudence européenne a élaboré la théorie de la relation de quasi-régie (communément dénommée « in house ») qui est identifiée lorsque deux conditions cumu-latives sont réunies :

• la collectivité publique exerce sur l’orga-nisme un contrôle comparable (ou ana-logue) à celui qu’elle exerce sur ses propres services ;

• l’organisme réalise l’essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui le détiennent ou le contrôlent (CJCE 18 novembre 1999 « Teckal »).

Ces évolutions juridiques nous éloignent de la définition traditionnelle de la subvention que peut refléter celle donnée par le profes-seur Rober Hertzog : « La subvention est un versement fait par un organisme public à un autre organisme, public ou privé, ou à des par-ticuliers, de façon plus ou moins gratuite et aléatoire, à charge pour le bénéficiaire d’uti-liser les fonds versés de façon plus ou moins déterminée, par directive ou convention ».Dans bien des situations, la subvention appa-raît comme un prix en contrepartie d’une prestation surtout depuis que le législateur a imposé le conventionnement.

b) Les conséquences et les risques Si on considère que la subvention est un « prix », la convention de subventionnement peut alors apparaître comme un contrat,

passé alors dans des conditions irrégulières, en l’absence de publicité et d’appel à la concurrence. Les autorités administratives se trouvent alors confrontées à deux risques :

• celui des poursuites pénales sur le chef d’accusation de délit d’octroi d’avantage injustifié ;

• celui des conséquences fiscales car les ser-vices réalisés en contrepartie d’un prix sont imposables.

Au sens de la loi, la subvention n’est pas un contrat à titre onéreux. Selon l’article 1106 du code civil, « le contrat à titre onéreux est celui qui assujettit chacune des parties à donner ou à faire quelque chose ». Saisi par un justiciable, le juge peut être amené à requalifier la subvention. Il cher-chera la réalité économique par-delà les appa-rences financières, sans pour autant assimiler de manière automatique le versement d’une somme d’argent à un « prix ». Elle.il pourra se fonder sur deux éléments :1 - L’impulsion du projet, sa conception et sa définition qui doivent être prises à l’initia-tive de la personne privée. La contribution financière de la personne publique ne doit pas constituer le prix d’une prestation de ser-vice ou d’une fourniture de biens directement apportée par cette dernière ;2 – Le montant de la subvention : si la somme allouée vise à compenser les sujétions de service public ou s’il est établi un lien direct entre le prix et les prestations, le convention-nement est une délégation de service public ou un marché public.En principe, la subvention suppose l’absence de caractère rémunérateur. Ainsi, dans la plu-part des cas, échappant à une logique écono-mique, la convention de subvention ne peut être soumise à une procédure de mise en concurrence ou de publicité au sens du droit des marchés publics ou de la délégation de service public.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

3.1.2. une notion désormais définie par Le LégisLateur

3.1.2.1. Le contexte de la loi du 31 juillet 2014 Le contexte de transparence financière impulsé dans les années 1990 a imposé aux collectivités territoriales de surveiller l’utili-sation des sommes qu’elles attribuaient.

artIcLe L. 1611-4 du cgct[…] Il est interdit à tout groupement ou à toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention, d’en employer tout ou partie en subventions à d’autres associations, œuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expres-sément prévu dans la convention conclue entre la collectivité territoriale et l’organisme subventionné.

La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyen.ne.s dans leurs relations avec les administrations a imposé la conclusion de convention de subventionnement ou « conventions d’objectifs et de moyens » au-delà d’un certain montant5 :

artIcLe 10 de La LoI du 12 aVrIL 2000L’autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée.

Un décret du 6 juin 2001 a fixé ce seuil à 23 000 euros. Mais, paradoxalement, l’obligation de conventionnement a créé des difficultés d’interprétation sur la nature des relations entre la collectivité donatrice et l’association bénéficiaire. C’est pour lever ces ambiguïtés que le législateur a procédé à la définition de la subvention.

3.1.2.2. La définition récente de la subventionEn réaction aux difficultés d’interprétation, le législateur a voulu faire de la subvention une catégorie juridique bien définie afin d’établir des critères pertinents de distinction entre ces trois moyens d’intervention.La loi relative à l’économie sociale et soli-daire du 31 juillet 2014 a ainsi pour objectif de sécuriser le dispositif de subventionne-ment des associations « en vue d’en déve-lopper l’usage en alternative à la commande publique », qui s’est fortement développé ces dernières années. Elle en donne la définition en son article 59 :

artIcLe 59 de La LoI sur L’économIe socIaLe et soLIdaIre du 31 juILLet 2014Constituent des subventions, au sens de la présente loi, les contributions facultatives de toute nature, valorisées dans l’acte d’attribution, décidées par les autorités administratives et les organismes chargés de la gestion d’un service public industriel et commercial, justifiées par un intérêt général et destinées à la réalisation d’une action ou d’un projet d’investissement, à la contribution, au développement d’activité ou au financement global de l’activité de l’or-ganisme de droit privé bénéficiaire.Ces contributions ne peuvent constituer la rémunération de prestations individualisées répondant aux besoins des autorités qui les accordent.

Retenons quelques éléments significatifs :

• la subvention s’applique à tout « organisme de droit privé bénéficiaire » ;

• le contrat de subventionnement n’est pas un contrat synallagmatique6. C’est une contri-bution facultative. Elle doit correspondre à un but d’intérêt général local (interdiction de libéralités) ;

5 La loi a prévu une exception : « Cette disposition ne s’applique pas aux organismes qui bénéficient de subventions pour l’amélioration, la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l’habitation ». Voir à ce sujet la jurisprudence de la Cour des comptes au chapitre 5.

6 Se dit d’un contrat qui comporte des obligations réciproques.

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

• une collectivité ne peut attribuer une sub-vention au profit d’une association qui œuvre dans le champ territorial d’une autre collectivité7 ;

• la subvention n’est pas assimilable à un prix mais n’est pas non plus un acte totalement gratuit.

Le cas des appels à projet ne devrait pas changer la donne : la collectivité territoriale identifie une problématique, sans préjuger de

l’orientation des propositions qui seront for-mulées dans un cadre général préalablement défini. Les associations sont appelées à pré-senter des projets s’inscrivant dans ce cadre.Le dernier alinéa de l’article 59 laisse penser que la subvention au sens de la loi protège les collectivités. La jurisprudence future qui s’en dégagera confirmera ou non le bien-fondé de cette définition.

7 Le Conseil d’État a annulé une délibération du Conseil général de l’Oise qui avait alloué une subvention à l’association pour Colombey-les-deux-Églises en vue de contribuer à l’aménagement de ce village de la Haute-Marne (16 juin 1987).

3.2. lES dIfféREntES fORMES dE SubvEntIOnSDeux types de subvention sont générale-ment retenus : les versements de fonds et les prestations en nature. Il faut y ajouter les

subventions au sens du droit européen des aides d’État.

3.2.1. Les versements de fondsOn distingue là aussi deux types de subvention :

• les subventions d’investissement (ou d’équi-pement) qui ont pour objet le financement d’un élément d’actif ;

• les subventions de fonctionnement utili-sées dans le cadre de la gestion courante de

l’association : soit les subventions d’exploi-tation qui couvrent les charges habituelles de gestion et les subventions exception-nelles, soit des déficits d’exploitation (sub-vention d’équilibre).

3.2.2. Les prestations en nature

a) définition et principesEn l’absence d’attribution d’aides financières, appelées subventions, les collectivités terri-toriales accordent des aides dites indirectes qui n’influencent pas le résultat comptable de l’association mais qui sont tout aussi impor-tantes. Les plus fréquentes sont les mises à disposition de locaux ou de personnel, à titre gratuit ou contre remboursement d’un mon-tant inférieur au coût de revient ou au coût du marché. Selon la définition énoncée par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014, « les contributions facultatives de toute nature » sont constitu-tives de subventions, dès lors que celles-ci sont « valorisées dans l’acte d’attribution ».

La typologie des aides en nature est la sui-vante :

• la mise à disposition de locaux, dont la col-lectivité assure l’entretien courant et la prise en charge des coûts liés aux fluides (électri-cité, eau, chauffage, etc.) ;

• la prise en charge des frais de fonction-nement de l’association (fournitures cou-rantes, courrier, reprographie, communica-tion, etc.) ;

• la mise à disposition de matériel informa-tique et la maintenance informatique ;

• la mise à disposition, de façon ponctuelle ou permanente, de véhicules ou les aides au transport des membres d’un club sportif ;

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

• la mise à disposition de personnel territorial8. On peut citer aussi d’autres aides, à caractère exceptionnel comme :

• le prêt de décoration florale, à l’occasion d’une cérémonie exceptionnelle (inaugu-ration, journée anniversaire, etc.) ;

• la vente d’un bien à un prix inférieur à sa valeur vénale à la double condition de l’existence de motifs d’intérêt général et de l’existence de contreparties suffisantes (CE 25 novembre 2009 « Commune de Mer » n° 310208).

La valorisation des aides en nature figure au compte de résultat tant en produits (la liste des contributeur.rice.s et leur montant res-pectif) qu’en dépenses (mise à disposition gratuite de biens comme les locaux munici-paux, les autres locaux et le matériel ; la mise à disposition gratuite de services comme le personnel ou des prestations).S’agissant des associations largement sub-ventionnées par une collectivité, cette sorte de « facturation » des mises à disposition de personnels ou d’équipements peut paraître de peu d’intérêt puisqu’en leur absence, cette collectivité serait amenée à augmenter d’autant sa subvention. Tel n’est pas l’avis du législateur qui a voulu que l’obligation de remboursement réponde à un besoin de transparence financière entre collectivités et associations, afin d’éviter les formes de sub-ventionnement déguisées des premières vers les secondes.Le chiffrage de ces aides peut être ardu pour les services des collectivités locales peu enclines à utiliser la comptabilité analytique. Compte tenu de leur importance, ces apports en nature concédés à titre gratuit doivent faire l’objet d’une valorisation dans les comptes de l’association comme le recom-mande le plan comptable des associations. S’il est de la responsabilité des contributeurs de fournir les informations, il revient à l’asso-ciation de se préoccuper de les recueillir afin

que ses comptes offrent l’image la plus fidèle possible de sa situation.D’ailleurs, le règlement du comité de la régle-mentation comptable (CRC) n° 99-01 pose le principe selon lequel dès lors que ces contri-butions présentent un caractère significatif, elles font l’objet d’une information appropriée dans l’annexe portant sur leur nature et leur importance.

b) La mise à disposition de personnelsLa mise à disposition de personnels territo-riaux mérite une attention particulière. Elle est possible sous quatre conditions :

• les agent.e.s nommé.e.s participent à la mise en œuvre de la politique locale pour l’exer-cice des seules missions de service public confiées à l’association ;

• les agent.e.s nommé.e.s sont des fonction-naires ;

• la mise à disposition est subordonnée à l’ac-cord du.de la fonctionnaire, qui conserve le droit au maintien de sa rémunération ;

• la convention de mise à disposition fixe la nature des activités et la condition d’emploi de l’agent.e. Elle ne peut excéder trois ans mais peut être renouvelée pour une durée maximale de 3 ans, ainsi que les modalités de remboursement par l’association de la rémunération perçue par l’agent.e de la part de la collectivité territoriale.

artIcLe 61-1 de La LoI n° 84-53 du 26 janVIer 1984 reLatIVe à La FonctIon PuBLIque terrItorIaLe, modIFIé Par La LoI n° 2007-148 du 2 FéVrIer 2007 de modernIsatIon de La FonctIon PuBLIqueUne mise à disposition de fonctionnaires est envisageables au profit « des organismes contribuant à la mise en œuvre d’une poli-tique d’État, des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics administratifs, pour l’exercice des seules missions de service public confiées à ces organismes ».

8 Au sens des articles 41 et suivants de la loi n°84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique d’État, qui implique la signature d’une convention entre l’administration d’origine et l’organisme bénéficiaire et le remboursement par ce dernier de la charge financière induite. L’article 61-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions relatives à la fonction publique territoriale prévoit le remboursement à la commune, par les associations, du coût du personnel municipal mis à leur disposition.

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

Des cas de dérogation à cette règle sont prévus, notamment quand la mise à disposi-tion intervient entre une collectivité territo-riale et un établissement public administratif dont elle est membre ou qui lui est rattaché.

c) La mise à disposition d’équipementsLe code général des collectivités territoriales, en son article L. 2144-3, dispose que « des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande ». C’est au maire qu’il revient de déterminer « les conditions dans lesquelles des locaux peuvent être utilisés » tandis que « le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation ». Lorsque la mise à disposition est faite au bénéfice d’une association à but non lucra-tif concourant à la satisfaction d’un intérêt général, il peut être dérogé à la règle selon laquelle toute occupation ou utilisation du domaine public donne normalement lieu au paiement d’une redevance (article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques).L’article L. 2125-3 de ce même code dispose que « la redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés à la.au titulaire de l’autorisation ».La jurisprudence administrative fournit plu-sieurs exemples d’annulations de conventions conclues entre des collectivités et des clubs sportifs lorsque le montant de la redevance apparaît anormalement bas par rapport aux coûts réels de maintenance et d’entretien des équipements ainsi qu’aux bénéfices qu’en retire le club. À cet égard, deux jurisprudences peuvent être citées :

• d’une part, l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 12 juillet 2007, Ville de Lyon c/Cordier, relative à l’utilisation du « Stade de Gerland ») : « les redevances pour occupation privative d’une dépen-dance domaniale doivent être calculées

en tenant compte des avantages de toute nature qu’elle procure à son bénéficiaire et, le cas échéant, à titre indicatif, de sa valeur locative » […] « les avantages tirés de l’occu-pation d’un complexe sportif s’apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisation comme la vente des places et des produits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique sup-porte, telles que les amortissements, l’entre-tien et la maintenance, calculées au prorata de l’utilisation d’un tel équipement » (req. n° 06LY02105) ;

• d’autre part, le jugement du tribunal admi-nistratif de Lyon du 23 novembre 2012, Commune de Villeurbanne, qui a annulé la convention conclue entre la commune et la SASP ASVEL Basket, pour les mêmes motifs (req. n° 1100384).

La sous-évaluation du loyer payé par l’asso-ciation sportive bénéficiaire peut représenter une atteinte aux dispositions du droit euro-péen de la concurrence relatives aux aides publiques. Elle emporte une autre consé-quence importante en ce qu’elle constitue un avantage assimilable à une subvention, dont le montant doit être inclus dans le calcul du plafond des aides aux associations et sociétés sportives.

artIcLe r. 113-1 du code du sPort Le montant maximum des subventions que les associations sportives ou les sociétés qu’elles constituent (…) peuvent recevoir, en application de l’article L. 113-2, des collecti-vités territoriales, de leurs groupements ou des établissements publics de coopération intercommunale, ne peut excéder 2,3 millions d’euros pour chaque saison sportive de la dis-cipline concernée.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

3.2.3. Les aides d’étatLes concours financiers accordés à une asso-ciation, supérieurs au seuil des 23 000 euros, sur une période de trois ans peuvent être qua-lifiés d’aides d’État au sens du droit européen. La circulaire du 29 septembre 2015 du Premier ministre « Nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et soutien public aux associa-tions » rappelle que la règlementation des aides d’État s’applique à toute entité rece-vant un financement public, dès lors qu’elle exerce une activité « économique » d’intérêt général, et ce, quel que soit son statut juri-dique (associatif ou autre). Par exemple, la gestion d’un établissement d’accueil de jeunes enfants de type crèche associative animée par des parents bénévoles, relève d’une activité économique concurrentielle. L’octroi de l’aide

n’est alors régulier qu’aux trois conditions sui-vantes : 1 – L’entreprise bénéficiaire doit effectivement

être chargée de l’exécution d’obligations de service public clairement définies ;

2 – La compensation financière (en d’autres termes, la subvention) doit être préalable-ment établie, sur la base de critères objec-tifs et transparents ;

3 – La compensation financière ne doit couvrir que ce qui est nécessaire à l’exécution des obligations de service public.

Aussi, la collectivité aura soin de définir le contour des obligations de service public dans ses statuts et de faire apparaître, dans ses comptes, la compensation financière qui doit répondre au critère de proportionnalité des coûts occasionnés par le service public.

3.3. lE pROcESSuS dE SubvEntIOnnEMEnt3.3.1. La demande de subventionLa demande de subvention doit être formulée explicitement. Ainsi, toute personne désirant bénéficier d’une subvention dépose un dossier de demande de subvention.En effet, en droit, le subventionnement repose sur trois principes :

• il n’existe pas de droit à la subvention. La décision relève du pouvoir discrétionnaire de la collectivité ;

• il n’existe pas de droit au renouvellement d’une subvention, sauf dans le cadre de conventions pluriannuelles ;

• le versement de la subvention ne peut être remis en cause mais le montant de la sub-vention peut être revu, si les réalisations de l’association ne sont pas à la hauteur des prévisions ou des objectifs.

Un règlement d’attribution des aides bien rédigé, éventuellement renouvelé en tout début de mandat, permet de codifier les attentes des demandeur.euse.s et les réponses de la collectivité donatrice.

La présentation de la demande de subven-tion est telle que l’association se décrit elle-même ; elle facilite le contrôle par la suite :

• les salarié.e.s : - masse salariale globale, - aides financières globales sur les salaires, - projet de formation des salarié.e.s, - liste des salarié.e.s (CDI, CDD, à temps

plein, à temps partiel) ;

• les bénévoles : - nombre, - fonction principale, - évaluation du volume global de bénévo-

lat sur 12 mois, - projet de formation des bénévoles ;

• les adhérent.e.s : - hommes/femmes, - enfants, - jeunes, - adultes, - seniors, - familles,

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

 - autres, - communaux/non communaux ;

• les publics touchés ;

• les activités : lieux, fréquence, tarification ;

• les locaux : association propriétaire, loca-taire ;

• le partenariat avec d’autres collectivités ;

• les conventionnements.Dans le cadre de la charte des engagements réciproques, signée le 14 février 2014 défi-nissant les engagements respectifs de l’État, des collectivités territoriales et des asso-ciations en matière de co-construction des politiques publiques, la circulaire du 29 septembre 2015 du Premier ministre déjà citée « Nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et sou-tien public aux associations » a précisé pour l’État le contenu des dossiers de demande de subvention. Cette circulaire propose aux collectivités territoriales de s’en inspirer, notamment lorsqu’elles apportent un concours financier à une association en partenariat avec l’État. Le dossier doit comporter les informations suivantes :

• les éléments d’identification de l’associa-tion : preuve de son existence, activités et moyens humains, composition des organes dirigeants ;

• le budget prévisionnel de l’association ;

• lorsque la demande de subvention concerne une action déterminée, le descriptif de l’action, le budget prévisionnel de l’action.

Le dossier comprend des pièces à joindre :

• lors d’une première demande, la copie de statuts de l’association ;

• lorsque la subvention sollicitée est supé-rieure à 23 000 €, les derniers comptes annuels approuvés, accompagnés du rap-port d’activité et du rapport du commissaire aux comptes lorsque l’association est dans l’obligation légale d’y recourir (seuil de 153 000 €).

Lors du renouvellement d’une demande :

• le compte rendu financier des subventions perçues l’année précédente pour le même objet ;

• les derniers comptes rendus approuvés ainsi que le rapport d’activité.

La production de ces pièces ne vise pas seu-lement à contrôler le contenu de l’action à financer mais aussi à apprécier les éventuels risques liés au subventionnement.Le formulaire de demande peut aussi rappeler que la décision d’attribution de la subvention précède obligatoirement le commencement de l’opération subventionnée, sauf exception d’antériorité prévue par le règlement.La collectivité ne s’exonèrera pas de ses obli-gations tirées de la loi « informatique et liber-tés » en mentionnant l’information suivante :

Les informations recueillies font l’objet d’un traitement informatique destiné à gérer les demandes de subventions et les envois d’infor-mations et constituer un annuaire des associa-tions. Conformément à la loi « informatique et libertés » du 6 janvier 1978 modifiée en 2004, vous bénéficiez d’un droit d’accès et de rectifi-cation aux informations qui vous concernent, que vous pouvez exercer en vous adressant à (adresse du service). Vous pouvez également, pour des motifs légitimes, vous opposer au traitement des données vous concernant.

3.3.2. L’instruction du dossier Le dossier de demande de subvention permet d’abord à la collectivité de disposer des élé-ments pour apprécier l’intérêt du projet pré-senté par l’association.

L’attribution d’une subvention s’inscrit dans une démarche partenariale ; la collectivité considère que l’association est une actrice à part entière dans la mise en œuvre d’actions

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

qui relèvent de l’exercice de ses compétences propres.En principe, la subvention n’a pas vocation à combler des déficits chroniques ou à financer des structures qui disposent de ressources propres abondantes.

L’instruction permet aussi de détecter trois risques majeurs : la prise illégale d’intérêts, la gestion de fait, l’action en comblement du passif pour une association en très grande difficulté financière.

3.3.3. L’attribution de La subventionLe processus d’attribution d’une subvention comprend trois étapes :

• le vote du montant des crédits affectés aux subventions ;

• l’individualisation des crédits votés entre les bénéficiaires de subventions ;

• l’exécution de la décision.

a) Le vote des crédits est assorti d’un certain formalisme C’est d’abord une compétence exclusive de l’organe délibérant en deux décisions dis-tinctes. En effet, le régime de versement des subventions a été fixé par l’article L. 2311-7 du CGCT, qui prévoit que « l’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du budget ». La règle consiste donc à voter une dotation globale au budget et une délibération permettant d’individualiser les attributions de subventions.Ce degré de formalisme est toutefois allégé par le même article « pour les subventions dont l’attribution n’est pas assortie de condi-tions d’octroi » : dans ce cas, le conseil muni-cipal peut décider soit d’individualiser au budget les crédits par bénéficiaire, soit d’éta-blir, dans un état annexé au budget (annexe IV B1-7), une liste des bénéficiaires avec, pour chacun.e d’eux.elles, l’objet et le montant de la subvention. Dans ces deux cas, l’individua-lisation des crédits ou l’établissement de la liste vaut décision d’attribution des subven-tions en cause.

artIcLe L. 2311-7 du cgctL’attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget.

Toutefois, pour les subventions dont l’attribu-tion n’est pas assortie de conditions d’octroi, le conseil municipal peut décider :1° D’individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ;2° Ou d’établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d’eux, l’objet et le montant de la subvention.L’individualisation des crédits ou la liste éta-blie conformément au 2° vaut décision d’attri-bution des subventions en cause.

Il n’en reste pas moins que, pour les sub-ventions d’un montant annuel supérieur à 23 000 €, la signature obligatoire d’une convention de partenariat constitue précisé-ment une « condition d’octroi » : le vote d’une délibération séparée retraçant ces subven-tions demeure donc impératif.Ce formalisme a le mérite d’aider les membres de l’organe délibérant à se prémunir du risque d’être considéré.e.s comme « des élu.e.s inté-ressé.e.s » au sens de l’article L. 2131-11 du CGCT, lorsqu’elles.ils sont délégué.e.s dans les instances des associations subvention-nées ou qu’ils y ont un intérêt direct ou indirect.

artIcLe L. 2131-11Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires.

Légalement, le montant des subventions allouées aux associations par une collectivité n’est soumis à aucun plafonnement, sauf à l’égard de certaines catégories d’associations :

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

• les établissements privés d’enseignement secondaire général (10 % des dépenses annuelles de l’établissement)

• les associations syndicales

• les associations à caractère cultuel

• les associations sportives professionnelles

b) Le vote des crédits aux associations est effectué en général lors du vote du budget primitif de la collectivitéEn application de l’article L. 1612-1 du CGCT, le fait que ce budget soit voté à la fin de l’hiver ou au début du printemps n’empêche pas les associations de recevoir leur subvention ou un acompte dès le début de l’année, en janvier par exemple.

artIcLe L. 1612-1 du cgctDans le cas où le budget d’une collectivité ter-ritoriale n’a pas été adopté avant le 1er janvier de l’exercice auquel il s’applique, l’exécutif de la collectivité territoriale est en droit, jusqu’à l’adoption de ce budget, de mettre en recouvre-ment les recettes et d’engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonc-tionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l’année précédente. […]En outre, jusqu’à l’adoption du budget […] en l’absence d’adoption du budget avant cette date, […], l’exécutif de la collectivité territoriale peut, sur autorisation de l’organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d’investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l’exercice précé-dent, non compris les crédits afférents au rem-boursement de la dette, et, pour les dépenses à caractère pluriannuel incluses dans une auto-risation de programme, les liquider et les man-dater dans la limite des crédits de paiement prévus au titre de l’exercice par la délibération d’ouverture d’autorisation de programme.L’autorisation mentionnée à l’alinéa ci-dessus précise le montant et l’affectation des crédits.Les crédits correspondants, visés aux alinéas ci-dessus, sont inscrits au budget lors de son adoption. Le comptable est en droit de payer

les mandats et recouvrer les titres de recettes émis dans les conditions ci-dessus.

c) L’individualisation des crédits votés entre les bénéficiaires (les décisions individuelles d’attribution) est une compétence de l’assemblée délibérante, qui, dans le cas des départements et des régions, peut être déléguée à la commission permanente, à la.au maire pour les communesL’attribution d’une subvention peut être déclarée illégale au motif que la décision a été prise par une autorité incompétente pour le faire. Elle peut l’être aussi dans le cas où elle ne répond pas à un intérêt public local. Les décisions d’attribution prennent la forme d’une notification.L’individualisation des subventions fait l’ob-jet d’une publicité puisque la liste des asso-ciations aidées en apport financier ou en nature est une annexe obligatoire au budget (budget primitif et compte administratif).

artIcLe L. 2313-1 du cgctLes budgets de la commune restent déposés à la mairie et, le cas échéant, à la mairie annexe où ils sont mis, sur place, à la disposition du public dans les quinze jours qui suivent leur adoption ou éventuellement leur notification après règlement par le représentant de l’État dans le département. Le public est avisé de la mise à disposition de ces documents par tout moyen de publicité au choix du maire. Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les documents budgétaires, sans pré-judice des dispositions de l’article L. 2343-2, sont assortis en annexe : 1° De données synthétiques sur la situation financière de la commune ; 2° De la liste des concours attribués par la commune sous forme de prestations en nature ou de subventions. Ce document est joint au seul compte administratif ;

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

3° De la présentation agrégée des résultats afférents au dernier exercice connu du budget principal et des budgets annexes de la com-mune. Ce document est joint au seul compte administratif ; 4° De la liste des organismes pour lesquels la commune :

a) détient une part du capital, b) a garanti un emprunt,c) a versé une subvention supérieure à

75 000 euros ou représentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l’organisme.

La liste indique le nom, la raison sociale et la nature juridique de l’organisme ainsi que la nature et le montant de l’engagement finan-cier de la commune ; [...] 6° D’un tableau retraçant l’encours des emprunts garantis par la commune ainsi que l’échéancier de leur amortissement ; 7° De la liste des délégataires de service public ; 8° Du tableau des acquisitions et cessions immobilières mentionné au c de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme ; 9° D’une annexe retraçant l’ensemble des engagements financiers de la collectivité ter-ritoriale ou de l’établissement public résultant des contrats de partenariat prévus à l’article L. 1414-1 ; 10° D’une annexe retraçant la dette liée à la part investissements des contrats de partenariat. Lorsqu’une décision modificative ou le budget supplémentaire a pour effet de modifier le contenu de l’une des annexes, celle-ci doit être à nouveau produite pour le vote de la décision modificative ou du budget supplémentaire. […]

d) L’exécution est partagée entre l’ordonnateur.rice et le comptableConformément aux règles de la comptabilité publique et pour protéger les intérêts de la collectivité, l’attribution concrète d’une sub-vention suit un processus en quatre phases :

• l’engagementL’engagement est l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge. Il doit rester dans la limite des autorisations budgétaires données par l’assemblée (budget, autorisations de programme, autorisations d’engagement). C’est donc un acte créateur de droits sous réserve de la disponibilité des crédits.En matière de subventions aux associations, l’engagement prend la forme de la délibéra-tion du conseil municipal attribuant nomi-nativement les sommes ; il peut donner lieu éventuellement à une notification par une lettre à la.au responsable de la structure bénéficiaire, qui est un document informatif (contrairement à la notification d’une subven-tion d’une collectivité publique à une autre collectivité publique).Si la collectivité et l’association sont tenues par une convention d’objectifs, voire une convention pluriannuelle, c’est la teneur de cette convention qui détermine la notion d’engagement. En effet, des clauses res-trictives ou conditionnelles y sont souvent incluses (réalisation d’objectifs quantitatifs et qualitatifs) ;

• la liquidationLa liquidation a pour objet de vérifier la réa-lité de la dette de la collectivité et d’arrêter le montant de la dépense. S’agissant des dépenses en général, elle comporte deux opérations qui interviennent soit simultané-ment, soit successivement : la constatation du service fait et la liquidation proprement dite.En ce qui concerne les associations, la consta-tation du service est sans objet, sauf si, dans le cadre d’une convention d’objectifs, le

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

montant de la subvention est fonction d’un taux de réalisation de ces objectifs.La liquidation est un acte de procédure qui s’exerce pour le versement de la somme pro-mise en totalité, voire des acomptes et du solde ;

• le mandatementLe mandatement (appelé aussi ordonnance-ment) est l’acte administratif donnant, confor-mément aux résultats de la liquidation, l’ordre de payer la dette de la collectivité à un.e ou plusieurs créancier.ère.s. Aucune dépense ne peut être acquittée si elle n’a pas été préala-blement mandatée ;

• le paiementLe paiement est l’acte par lequel le comptable, seul, libère la dette de la collectivité et verse la somme sur le compte de la créancière (l’as-sociation) ;Les trois premières phases relèvent de l’ordon-nateur.rice (l’élu.e, représentant.e légal.e de la collectivité). La quatrième phase incombe au comptable public.Dans ce schéma, on constate bien les préro-gatives de chacun.e :

• l’ordonnateur.rice prescrit l’exécution des recettes et des dépenses. À cet effet, elle.il constate les droits des organismes publics, liquide les recettes, engage et liquide les dépenses ;

• le.la comptable public.que est seul.e char-gé.e du paiement des dépenses, de la prise en charge des recettes, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs, du manie-ment des fonds et mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives, de la tenue de la comp-tabilité du poste comptable.

L’ordonnateur.rice est donc contrôlé.e par le comptable public. Ce contrôle porte sur la régularité des opérations, mais ne peut nul-lement porter sur l’opportunité des dépenses engagées (le choix de la.du bénéficiaire, le montant, l’objet de la subvention).

artIcLe 18 du décret n° 2012-1246 du 7 noVemBre 2012 reLatIF à La gestIon BudgétaIre et comPtaBLe PuBLIqueDans le poste comptable qu’il dirige, le comp-table public est seul chargé :1° De la tenue de la comptabilité générale ;2° Sous réserve des compétences de l’ordon-nateur.rice, de la tenue de la comptabilité bud-gétaire ;3° De la comptabilisation des valeurs inactives ;4° De la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonna-teur.rice.s ;5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ;6° De l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;7° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateur.rice.s, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative ;8° De la suite à donner aux oppositions à paie-ment et autres significations ;9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l’article 1er ;10° Du maniement des fonds et des mouve-ments de comptes de disponibilités ;11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateur.rice.s et des documents de comptabilité.

Avant de procéder au paiement d’une dépense, la.le comptable public.que doit s’assurer que cette dépense est bien appuyée d’une pièce justificative, en l’occurrence, la convention si le montant est supérieur à 23 000 euros.

artIcLe d. 1617-19 du cgctAvant de procéder au paiement d’une dépense ne faisant pas l’objet d’un ordre de réquisi-tion, les comptables publics des collectivités

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code.

La.le comptable public.que est soumis.e au contrôle de la chambre régionale des comptes. Il est personnellement et pécuniai-rement responsable des fonds qu’il manie et du paiement des dépenses.

3.3.4. Le reversement de La subventionLe non-respect par l’association des condi-tions d’octroi de la subvention autorise la collectivité à en demander le reversement, sans conditions de la loi.Il est établi de longue date que les aides affec-tées et allouées par l’État et les départements non utilisées doivent être restituées au Trésor.

En cas d’attribution irrégulière d’une subven-tion, la collectivité peut en exiger le rever-sement mais, conformément au régime du retrait des actes unilatéraux créateurs de droits, elle ne peut le demander que dans le délai de quatre mois à compter de l’édiction de la décision (date de la délibération).

3.4. lE cAS pARtIculIER dES ASSOcIAtIOnS SpORtIvESTout comme dans d’autres secteurs de la vie sociale, les associations sportives présentent une large gamme de structures, tant en dis-ciplines qu’en nombre d’adhérent..s et en volume financier. Elles aussi œuvrent et s’investissent dans une mission éducative et sociale qui légitime, à ce titre, un soutien financier des collectivités territoriales. C’est ce qu’a reconnu le Conseil

d’État dans un arrêt ville de Dunkerque n° 170563 du 31 mai 2000.Toutefois, la place qu’occupe le football dans la société française et le poids des groupes de pression issus de ce sport et de quelques autres ont amené les pouvoirs publics à réglementer les relations entre les collectivités territoriales et les associations sportives.

3.4.1. Le régime de subventions aux associations sportivesLe régime juridique des relations entre les collectivités territoriales et le secteur asso-ciatif sportif comprend deux volets : 1) Les dispositions générales gouvernant les

subventions publiques versées aux associa-tions dans leur ensemble, pour lesquelles le secteur sportif ne présente aucune spécifi-cité (article L. 1611-4 du CGCT) ;

Mais le code du sport ajoute une obligation supplémentaire de transparence en obligeant que la délibération de l’organe délibérant accordant une subvention soit accompagnée de plusieurs documents :

artIcLe r. 113-3 du code du sPortÀ l’appui de leurs demandes de subventions, les associations sportives ou les sociétés qu’elles constituent doivent fournir les docu-ments suivants :

1° Les bilans et comptes de résultat des deux derniers exercices clos ainsi que le budget pré-visionnel de l’année sportive pour laquelle la subvention est sollicitée ;2° Un rapport retraçant l’utilisation des sub-ventions versées par les collectivités terri-toriales et leurs groupements au titre de la saison sportive précédente ;3° Un document prévisionnel qui indique l’uti-lisation prévue des subventions demandées.Ces documents doivent être annexés à la déli-bération qui décide l’octroi de la subvention.

2) Certaines dispositions particulières qui encadrent les subventions pour missions d’intérêt général relatives au sport profes-sionnel, dont peuvent bénéficier les asso-ciations sportives.

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Les subventions pubLiques accordées aux associations3.

Le code du sport reconnaît d’abord que les associations sportives peuvent recevoir des subventions en raison de leurs activités rele-vant d’une mission d’intérêt général :

artIcLe L. 113-2 du code du sPortPour des missions d’intérêt général, les asso-ciations sportives ou les sociétés sportives peuvent recevoir des subventions publiques. Ces subventions font l’objet de conventions passées, d’une part, entre les collectivités territoriales, leurs groupements ainsi que les établissements publics de coopération inter-communale et, d’autre part, les associations sportives ou les sociétés qu’elles constituent.

Les missions d’intérêt général sont définies à l’article de la partie réglementaire correspon-dante (article R. 113-2), à savoir : 1° La formation, le perfectionnement et l’in-sertion scolaire ou professionnelle des jeunes sportif.ve.s accueilli.e.s dans les centres de formation agréés. Les subventions peuvent prendre en charge toutes les dépenses de fonctionnement et d’investissement liées à l’activité de ces centres de formation, mais pas les rémunérations éventuellement ver-sées aux jeunes sportif.ve.s ;2° La participation de l’association ou de la société à des actions d’éducation, d’intégra-tion ou de cohésion sociale. Les subventions

peuvent prendre en charge les dépenses liées à la participation des sportif.ve.s profession-nel.le.s salarié.e.s de la structure à des actions organisées dans le domaine scolaire, à des animations dans les quartiers visant à pro-mouvoir les activités physiques et sportives (distribution de matériels, d’équipements, prise en charge d’entraînements, etc.) ;3° La mise en œuvre d’actions visant à l’amé-lioration de la sécurité du public et à la pré-vention de la violence dans les enceintes sportives. Il s’agit du financement d’actions destinées à la sensibilisation et à l’éducation du public, à la lutte contre la violence, la xénophobie et le racisme dans les enceintes sportives lors des manifestations (campagne d’affichage, formation de l’encadrement des clubs de supporters, etc.) ou de la forma-tion des personnels chargés de l’accueil du public et de la sécurité. Les subventions ne peuvent être employées pour financer les rémunérations versées à des entreprises de surveillance, de gardiennage et de transports de fonds.Le montant maximum des subventions que les associations sportives ou les sociétés qu’elles constituent peuvent recevoir des col-lectivités territoriales, de leurs groupements ou des établissements publics de coopération intercommunale, ne peut excéder 2,3 millions d’euros pour chaque saison sportive de la dis-cipline concernée (article R. 113-1).

3.4.2. Le régime des cautionnements et garanties d’empruntL’article L. 113-1 du code du sport pose d’abord le principe d’interdiction d’octroi de garantie d’emprunt ou de cautionnement aux associa-tions sportives. Toutefois, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent

accorder leur garantie aux emprunts contrac-tés en vue de l’acquisition de matériels ou de la réalisation d’équipements sportifs par des associations sportives dont le montant annuel des recettes n’excède pas 75 000 euros.

3.4.3. La mise à disposition d’équipement sportifsEn matière d’aide aux associations sportives et en particulier de mise à disposition d’équi-pements, il appartient la collectivité d’avoir le souci de valoriser son patrimoine en tenant compte des avantages tirés de l’occupation du domaine public (équipements sportifs). Le code général de la propriété des personnes

publiques (articles L.2122-1 et L.2125-1) dis-pose que l’utilisation des équipements spor-tifs impose une autorisation formalisée et une redevance sous forme de convention. Ayant le plus souvent un caractère tempo-raire, la convention doit prévoir une durée de

33

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

mise à disposition, ce qui permet à la collecti-vité et à l’association bénéficiaire de réexami-ner leurs relations à termes rapprochés. Ainsi, comme l’y invite l’instruction du 29 janvier 2002 relative aux concours financiers des collectivités territoriales aux clubs sportifs, du fait des recettes publicitaires engendrées, l’exploitation d’un équipement ne peut impli-quer une mise à disposition à titre gratuit. Il revient donc à la collectivité de s’interro-ger sur la pertinence du loyer et son mode de calcul (assiette variable selon les recettes publicitaires perçues par l’association ; durée d’amortissement par la collectivité de l’équi-pement par le montant du loyer).

La CAA de Lyon, en la matière, a rappelé que « les avantages tirés de l’occupation d’un complexe sportif s’apprécient notamment au regard des recettes tirées de son utilisa-tion comme la vente des places et des pro-duits dérivés aux spectateurs, la location des emplacements publicitaires et des charges que la collectivité publique supporte, telles que les amortissements, l’entretien et la main-tenance, calculées au prorata de l’utilisation d’un tel équipement ».(CAA de Lyon, 12 juillet 2007, Ville de Lyon et TA de Lyon, 10 mars 2005).

34

l’exercice du suivi du monde associatif4.

En prenant ses fonctions et surtout si le poste est nouvellement créé, l’agent.e. territorial.e chargé.e du suivi des associations aura soin d’avoir un aperçu global du monde associatif en lien avec la collectivité. Elle.il pourra se saisir de deux documents offi-ciels :

• le premier est celui qui est généralement pris lors de la toute première réunion de l’or-gane délibérant, juste après son renouvelle-ment électoral, qui fixe la liste des structures

intercommunales ou organismes associés à la collectivité au sein desquels un.e élu.e représente la collectivité ;

• le second est l’annexe budgétaire relative aux démembrements de la collectivité qui dresse la liste des organismes avec l’indica-tion de leurs statuts (établissement public de coopération intercommunale, société d’économie mixte, associations, etc.), la nature de la contribution, le montant de la participation financière et le montant de l’aide non financière.

4. l’exercice du suivi du monde associatif

4.1. lE tAblEAu dE bORd du MOndE ASSOcIAtIf SubvEntIOnné

4.2. lA MESuRE budgétAIRE dE l’AIdE AccORdéE Au SEctEuR ASSOcIAtIf Pour la collectivité, l’impact budgétaire des associations s’observe tout d’abord dans le budget, à l’article 65 « subventions aux orga-nismes de droit privé ».

La somme qui y apparaît ne doit pas faire illusion ; elle doit d’abord être replacée dans le contexte budgétaire de la collectivité. La structure budgétaire des collectivités terri-toriales figure au tableau ci-dessous :

Schéma simplifié d’un budget d’une collectivité territoriale

section de fonctionnement

Dépenses réelles

Charges salarialesCharges à caractère généralFrais financiers de la detteSubventions et participations (dont c/6574)

Impôts locauxDotations de l’ÉtatProduits d’exploitation et des domaines

Autofinancementdont dotations aux amortissements et provisions

Total Total

section d’investissement

Remboursement du capital de la dette

Investissements FCTVACessions de patrimoine le cas échéantSubventionsEmprunt

Total Total

35

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Ensuite, la somme qui apparaît au budget donne une information incomplète car elle peut être minorée des avantages en nature qui doivent être valorisés et qui doivent figu-rer au bilan de l’association.Cette valorisation est une tentative d’appro-cher le coût réel de l’aide de la collectivité publique. Il appartient à la collectivité de valoriser les aides en nature et de les voir apparaître dans les comptes sociaux de l’as-sociation subventionnée.Pour autant, le calcul peut être difficile à effectuer et sans doute, faudra-t-il ne pas s’en formaliser. Par exemple, l’aide en nature est

peu quantifiable s’il s’agit pour la collectivité d’apporter une expertise préalable de la faisa-bilité d’une manifestation souhaitée par une association.Il est utile, comme le montre l’exemple ci-après d’une commune périurbaine de 5 000 habitant.e.s, de prendre la mesure des aides financières accordées aux associations en mesurant la somme figurant au compte 6 574 « subvention de fonctionnement aux organismes privés » par rapport aux dépenses réelles de fonctionnement et surtout de l’interpréter.

Subventions directesExERCICES MonTAnT

2011 121 285 €e

2012 114 389 €e

2013 93 438 €e

2014 86 809 €e

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Données budgétaires générales

2011 2012 2013 2014 2015 2016

Art.6574

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c/ 65autres charges de gestion courante 597 181e 632 111e 624 003 e 629 607e 631 559 e 650 000 e

ratio 20,3 % 18,1 % 15,0 % 13,8 % 14,8 % 13,9 %

Art.6574

subvention de fonct. org. privés 121 285 e 114 389 e 93 438 e 86 809 e 93 472 e 90 100 e

total des dépenses réelles de fonct. 2 813 265 e€ 2 997 681e 3 246 738 e 3 305 336 e€ 3 401 228e 3 400 00 e

ratio 4,3 % 3,8 % 2,9 % 2,6 % 2,7 % 2,7 %

36

l’exercice du suivi du monde associatif4.

Cet exemple montre une diminution impor-tante des dépenses consacrées aux associa-tions sous forme de subventions. En propor-tion de dépenses réelles de fonctionnement, un net désengagement se dessine. En fait, dès 2012, la commune a réduit fortement sa subvention à une association qui gérait une bibliothèque ; elle a embauché son personnel dès la construction d’une médiathèque. Il fournit aussi une illustration de l’effet déformant d’une politique de réduction des dépenses communales sous l’angle de la diminution des aides financières aux associa-tions. Il amène à s’interroger sur le bien-fondé d’un discours public reposant sur la baisse des dotations de l’État aux collectivités ter-ritoriales mise en œuvre dès l’année 2014. Dès la fin de l’hiver 2014-2015, il est annoncé la suppression d’un grand nombre de festi-vals d’été, gérés par des associations, faute de bouclage de leur budget.

La raison alléguée en est la diminution des dotations de l’État qui, à elle seule, en serait la cause. En fait, comme le montre l’exemple, la part des subventions dans les dépenses réelles de fonctionnement est très faible. La cessation d’activité des associations subven-tionnées peut provenir d’une pluralité de facteurs : baisse de fréquentation du public, défaut de management, mauvaise orientation stratégique, cloisonnement de la structure vis-à-vis d’autres associations locales, léthar-gie de la gestion du fait des habitudes prises par un financement public quasi exclusif, etc.L’activité des associations non subventionnées est généralement peu quantifiée mais elle peut être importante car elle mobilise du personnel (police municipale, service du nettoiement de la voirie publique après manifestation, mise à disposition de matériel de sécurité).

4.3. lE RèglEMEnt d’AttRIbutIOn dES AIdESEn raison du principe de contrôle du bon usage des fonds publics, il appartient à la collectivité de fixer les règles d’attribution des aides. Elle le fait, soit par une délibération en début de mandat, soit par reconduction du dispositif existant.La conception et la mise en place du règle-ment sont essentiels pour la qualité du dia-logue entre associations d’une part, entre associations et responsables politiques de la collectivité d’autre part.

Sur le site Internet des collectivités figure ce règlement, à tout le moins le ou les formu-laires de demande de subvention qui, dans son contenu, révèle le degré de contrôle que l’agent.e pourra effectuer, à la demande des élu.e.s elles.eux-mêmes.Retenons certaine rubriques et les question-nements qu’elles peuvent susciter :

• en demandant à l’association de se définir comme ayant un caractère purement

Subventions aux organismes de droit privé

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2011 2012 2013 2014 2015 2016

37

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

communal, intercommunal, départemental, régional ou national, le formulaire implique que la collectivité peut avoir un droit de regard sur le financement multi-collectivités et apprécier le niveau de son intervention financière par rapport aux autres collectivités sollicitées ;

• en demandant le nombre d’adhérent.e.s et surtout leur domiciliation, la collectivité pourra ajuster, au fil du temps, le niveau de sa participation avec celui de l’intercommuna-lité car depuis les récentes mesures issues de la loi du 10 août 2010 de réforme des collec-tivités territoriales, la gestion communale ne se conçoit plus sans son intercommunalité ;

• en demandant à l’association de se définir par son domaine d’activité, la collectivité peut procéder à des regroupements de telle sorte qu’elle puisse organiser le suivi des associations selon la taille de la collectivité, les directions opérationnelles concernées, les volumes financiers. D’après les plus grandes collectivités, les domaines peuvent être les suivants :

 - culture, - sport, - action sociale, santé, solidarité,

handicaps, - environnement, - jeunesse, éducation et enfance, - échanges internationaux et tourisme, - économie, - autres.

L’usage d’un logiciel de suivi des associa-tions est souhaitable en raison d’une part, du nombre de structures subventionnées, d’autre part de l’évolution dans le temps de chacune d’entre elles.On trouvera ci-après un tableau intitulé « grille de suivi des associations ». L’agent.e. territorial.e est invité.e à le compléter ou le modifier pour s’adapter au secteur associa-tif de sa collectivité, en lien, bien sûr, avec son.sa supérieur.e hiérarchique, de telle sorte que l’exécution de sa mission de suivi ou de contrôle soit bien en phase avec les orienta-tions de la collectivité.

38

l’exercice du suivi du monde associatif4.

Grille d’analyse et de suivi des associations subventionnéesth

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39

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

4.4. l’AppROchE pROfESSIOnnEllE du MOndE ASSOcIAtIf Le monde associatif est extrêmement diversi-fié et celui d’une collectivité particulière n’en fait pas exception. Aussi, la tâche de l’agent.e territorial.e consistera à s’adapter à la culture de l’association contrôlée de telle sorte qu’il puisse exercer sa mission sans provoquer de conflits avec elle.Il lui sera utile de comprendre la culture de l’association financée par la collectivité et d’adapter son comportement et son langage à ses caractéristiques propres. Par exemple, les collectivités territoriales sont en relation partenariale avec les chambres consulaires (chambres de com-merce et d’industrie, chambres de métiers, chambres d’agriculture), des entreprises, des organisations syndicales, notamment) en formant et en soutenant financièrement des comités d’expansion ou des agences de développement économique. Chargées d’assister les collectivités territo-riales dans l’élaboration et la mise en œuvre de leurs stratégies de développement éco-nomique, ces structures sont la plupart du temps des associations. D’autres ont pu choi-sir le statut de groupement d’intérêt public, d’établissement public industriel et commer-cial ou de société d’économie mixte. Les objectifs retenus sont souvent uniques : assurer le développement et l’attractivité du territoire de la collectivité support. Le choix de leurs moyens et de leurs métiers dépend essentiellement de trois facteurs : la nature du projet économique de la collectivité de tutelle ou de leurs financeurs, la répartition des rôles avec les autres acteurs économiques et notamment les autres agences et les CCI, et les besoins des entreprises.De ces facteurs mais également des objectifs et du mode de gouvernance adoptés pour la structure découle le rôle général qui lui est assigné : • leader : coordonnateur des acteurs du déve-

loppement économique• ensemblier : l’agence est un lieu de collabo-

ration entre acteurs• outil opérationnel au service d’une

collectivité.

Les ressources des agences émanent, dans la plupart des cas, du secteur public (subventions, aides en nature). Des pres-tations payantes peuvent compléter leur financement.Au cours de la décennie passée, le contexte d’intervention des agences de développement économique a subi de nombreuses mutations, ce qui pose aujourd’hui la question de l’évo-lution de ces organismes en termes de posi-tionnement, de gouvernance, de moyens et de métiers :

• la persistance d’une paysage institutionnel local confus s’agissant du développement économique : la réforme territoriale amor-cée en 2010 suivie par la loi NOTRe donnent lieu à des interrogations sur le rôle assigné à chaque niveau de collectivité territoriale. Désormais, les régions sont compétentes en matière de développement économique, ce qui induit un désengagement des départe-ments, sujet controversé actuellement mais qui a donné lieu à une mise au point juri-dique officielle du ministère de l’Intérieur ;

• la restriction des budgets des collectivités publiques financeurs des agences sous l’im-pact de leur contribution au rétablissement des comptes publics nationaux ;

• la réforme de chambres de commerce et d’in-dustrie dont le réseau d’implantation et les modalités de financement ont été refondus, ce qui amène aujourd’hui ces organismes consulaires à se repositionner vers les métiers du développement économique

• la réforme de la fiscalité économie locale, qui, sans supprimer la pertinence du concept de concurrence entre territoires, a réduit sen-siblement la portée des interventions en ce domaine pour les collectivités territoriales

• la redéfinition de la territorialisation des ser-vices de l’État en charge du développement économique.

Au final, les collectivités territoriales impli-quées dans le financement des agences sont amenées à s’investir encore plus dans les perspectives d’évolution des agences et d’en tirer les conséquences.

40

l’exercice du suivi d’une association particulière5.

5. l’exercice du suivi d’une association particulière5.1. lES cARActéRIStIquES dE l’ASSOcIAtIOn

5.1.1. L’objet statutaire et L’activité réeLLe de L’associationLe contrat d’association permet à des per-sonnes volontaires de mettre en commun leurs compétences et de constituer une asso-ciation, personne morale de droit privé, sous réserve de respecter un certain nombre de principes fondamentaux.Pour garantir de bons fondements à la rela-tion entre une collectivité publique et une association, trois questions préalables se posent. La première est de bien connaître l’identité de la personne qui représente l’association envers la collectivité. En principe, c’est le.la président.e mais par le jeu de délégation, ce peut être le.la directeur.rice de l’association. En principe, les statuts fixent précisément les pouvoirs de l’un.e et de l’autre. Et dans le silence des statuts, c’est l’assemblée géné-rale qui est compétente9. En cas de relations contractuelles avec la collectivité, l’agent.e prendra donc soin de vérifier qui, dans les statuts, est habilité.e à engager juridiquement l’association.Une deuxième question, discriminante, se pose : l’association peut-elle être assimilée à une véritable entreprise ? Dans l’affirmative,

le regard que l’on porte sur elle nécessite alors l’usage de termes comme chiffre d’af-faires, client.e.s, fonds propres, etc. L’exemple le plus fréquent est donné par l’association qui a le statut d’entrepreneur.e de spectacles.Dans la négative, d’autres concepts sont uti-lisés : les actions des bénévoles, le rôle stra-tégique des cotisations des membres ou des apports en nature, etc.La troisième démarche consiste à détecter les incohérences entre l’objet statutaire et la répartition du financement qui figure dans son compte de résultats.Prenons l’exemple d’une association soute-nue par un département dont l’objet est la diffusion de la culture en milieu rural. Si les collectivités urbaines en sont les principales financeuses, elles auront tendance à vouloir que les spectacles aient lieu sur leur terri-toire, donc en milieu non rural.Il faut aussi faire le lien entre l’objet statutaire et la réalité. Si les spectacles ont effective-ment lieu en milieu rural, on peut en conclure que l’association permet un lien culturel entre le milieu urbain et le milieu rural.

5.1.2. Le consentementLe fait associatif implique le consentement de personnes pour constituer une structure des-tinée à la réalisation d’activités communes.Pour les collectivités territoriales, le problème est posé par les associations composées non de citoyen.ne.s militant.e.s et bénévoles mais par des institutions, en particulier publiques.

Le fait associatif suppose alors un consen-tement réciproque dépassant les clivages politiques ou personnels parfois fluctuants au cours du temps. L’association impliquant un service décon-centré de l’État est aussi un cas particulier. À cet égard, une circulaire ancienne du Premier

9 Arrêt de la Cour de Cassation du 4 avril 2006 (n° 04-47677) : le licenciement d’un salarié d’une association a été déclaré illégal au motif qu’il avait été prononcé par le président du conseil d’administration qui n’avait pas compétence pour prendre une telle décision.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

ministre du 27 janvier 1975 relative aux asso-ciations assurant une mission d’intérêt public en rappelle le principe : « La constitution d’une association repose sur le consentement des membres. La participa-tion d’une collectivité publique à une asso-ciation n’est une obligation ni pour celle-ci, ni pour l’association. Si une collectivité publique souhaite être membre d’une association, elle doit faire un acte d’adhésion dans les formes prévues par ses statuts et habiliter son repré-sentant de manière formelle […]. Dans tous les cas, la volonté de la collectivité publique devra être explicitement formulée. »L’acceptation des demandes d’adhésion doit être votée par l’assemblée générale de l’association.

Chaque adhérent.e apporte ses compétences, sorte d’apport en « industrie », montrant ainsi qu’elle.il participe effectivement et de manière permanente à l’activité de l’association. Les manifestations de la participation des membres de l’association sont constituées de manière dynamique à des activités réelles, et de manière passive aux assemblées générales et, à tout le moins, au paiement de la cotisa-tion annuelle.questions pour la grille d’analyse :

• Quel est le comportement des membres ?

• Quelles sont les manifestations concrètes de la participation des adhérent.e.s aux acti-vités de l’association ?

5.1.3. La Licéité du contrat d’associationL’objet de l’association doit être licite, c’est-à-dire ne pas violer la loi, ni porter atteinte aux bonnes mœurs ou à l’intégrité du ter-ritoire. L’article 3 de la loi de 1901 dispose que « toute association fondée sur une cause ou en vue d’un objectif illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs ou qui aurait pour but de porter atteinte à l’intégrité du terri-toire national et à la forme républicaine du Gouvernement, est nul et de nul effet ». La.le juge judiciaire a eu de nombreuses fois l’occasion de s’exprimer sur ce principe. Ainsi, par exemple, des associations ont été déclarées illégales parce qu’elles avaient pour objet la lutte contre l’immigration, la défense des « mères porteuses », l’incitation à recevoir

une libéralité sans en avoir la capacité ou l’incitation à la soustraction des membres à certaines obligations fiscales, le financement de partis politiques dans des conditions non prévues par la législation. Une collectivité ne peut subventionner une association qui aurait des activités réga-liennes de l’État ne pouvant être déléguées (police, justice, défense).

questions pour la grille d’analyse :

• La rédaction des statuts expose-t-elle l’activité à un risque de légalité ?

• L’activité réelle de l’association est-elle respectueuse de la légalité ?

5.1.4. Le but non Lucratif de L’associationPar définition, l’association qui se place sous l’empire de la loi de 1901 est une association à but non lucratif car cette loi dispose que l’association doit avoir « un but autre que le partage des bénéfices ».Ce principe autorise l’exercice d’activités commerciales ou économiques ; elle n’ex-clut pas qu’elle ne puisse pas réaliser des

bénéfices. La dimension lucrative peut être déterminée lorsqu’une activité est organisée dans des conditions concurrentielles, selon la règle des « 4 P » : produit, public, prix et publicité.Le caractère de non-lucrativité s’apprécie au niveau de l’association et non de ses membres.

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

Une association peut être une entrepreneure de spectacles vivants au sens de l’article L. 7122-2 du code du travail10. À cette fin, elle détient des licences prévues par l’ar-ticle L.7122-3 du même code, lui permettant d’exercer les deux métiers suivants : d’une part, un métier de productrice de spectacles, d’autre part, un métier de diffuseuse11.Un.e membre de l’association peut être sala-rié.e de cette association. Dans ce cas, pour que cette situation ne soit pas un moyen déguisé de partager des bénéfices, le contrat

de travail et la rémunération doivent corres-pondre à une activité professionnelle dis-tincte de l’activité associative.questions pour la grille d’analyse :

• L’association est-elle connue pour mener une activité commerciale et dans quel sens cette activité est-elle licite au regard du droit des associations ?

• Le rôle d’un.e salarié.e ou d’un.e membre de l’association est-il une forme déguisée de partage des bénéfices ?

10 Selon cet article, « est entrepreneur de spectacles vivants toute personne qui exerce une activité d’exploitation de lieux de spectacles, de production ou de diffusion de spectacles».

11 L’article D. 7122-1 du code du travail précise que le producteur d’un spectacle assure les responsabilités d’employeur du plateau artistique ; le diffuseur est, quant à lui, chargé de l’accueil du public, de la billetterie et de la sécurité du spectacle.

5.2 lES OblIgAtIOnS dE l’ASSOcIAtIOn vIS-à-vIS dES tIERSLe contrat d’association peut être un simple contrat entre les membres sans création de personne morale. La loi du 1er juillet 1901 dispose en effet que « les associations de personnes pourront se former librement sans autorisation ni déclaration préalable ».

Ainsi, les associations non déclarées peuvent se prévaloir d’une existence légale.Généralement, les associations acquièrent la personnalité juridique, ce qui leur permet de recevoir des dons, des subventions publiques ou d’ester en justice.

5.2.1. La décLaration de La constitution

a) La déclaration en préfectureL’article 5 de la loi du 1er juillet 1901 traite de l’obligation pour une association de se décla-rer en préfecture :

artIcLe 5 de La LoI du 1er juILLet 1901Toute association qui voudra obtenir la capa-cité juridique […] devra être rendue publique par les soins de ses fondateurs. La déclaration préalable en sera faite à la pré-fecture du département ou à la sous-préfecture de l’arrondissement où l’association aura son siège social. Elle fera connaître le titre et l’ob-jet de l’association, le siège de ses établisse-ments et les noms, professions, domiciles et nationalités de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction. Deux exemplaires des statuts seront joints à la déclaration. Il sera donné récépissé de celle-ci dans un délai de cinq jours.

L’association doit aussi déclarer toutes les modifications apportées par la suite à ses statuts ainsi que les changements intervenus dans son administration ou sa direction. Le délai de ces formalités est de trois mois. En cas de non-respect, la.le responsable de l’as-sociation s’expose à deux types de sanction :

• une amende de 1 500 euros et, en cas de récidive, d’une amende double ;

• si l’association est subventionnée sur fonds publics, une sanction administrative éven-tuelle, la suppression de la subvention ou son non-renouvellement.

La loi du 1er juillet 1901 oblige les associations à consigner dans un « registre spécial » les statuts, le récépissé de dépôt de déclaration ainsi que toutes les modifications intervenues ultérieurement dans le fonctionnement de l’association.

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lES RElAtIOnS EntRE lES cOllEctIvItéS tERRItORIAlES Et lES ASSOcIAtIOnS CEnTRE nATIonAL DE LA FonCTIon PubLIquE TERRIToRIALE

Ce registre doit être coté et paraphé par le président de l’association. Il ne doit pas être confondu avec le registre des assemblées, qui contient les procès-verbaux des assemblées générales ou des conseils d’administration.Le registre spécial permet en tant que de besoin, aux autorités administratives ou judiciaires, dès qu’elles en font la demande, de suivre les évènements statutaires et le fonctionnement de cette personne morale. Le non-respect de cette formalité peut entrainer des sanctions civiles, pénales et administra-tives pouvant aller jusqu’à la dissolution de l’association. Ainsi, la dissolution judiciaire peut être prononcée à la requête de tout.e intéressé.e ou du ministère public pour défaut de consignation des changements et modifi-cations sur le registre spécial.

b) La publication de l’avis de constitutionC’est par l’insertion au Journal officiel sur production du récépissé de dépôt de décla-ration que l’association acquiert sa person-nalité juridique.La direction du Journal officiel présente sur son site Internet un moteur de recherche qui permet de retrouver une association par son appellation ou des termes proches. Les élé-ments de recherche sont nombreux : région, département, code postal, lieu de déclaration, type de document (annonces ou comptes annuels), numéro RNA (numéro d’identifica-tion et d’immatriculation d’une association), numéro SIREN, date de parution.RNA est le sigle du répertoire national des associations, créé par un arrêté ministériel du 14 octobre 2009, entré en vigueur depuis le 1er janvier 2010 afin de doter l’administration de moyens modernes et performants pour effectuer le suivi de la population associative.Chaque association est identifiée par numéro « RNA », débutant par la lettre « W12 », et composé de 9 chiffres. L’ancien numéro « Waldeck » qui correspondait au numéro de dossier attribué par les logiciels des préfec-tures et sous-préfectures sert donc de support au numéro « RNA ».

Le RNA peut être consulté par toutes les administrations. Il est désormais plus aisé pour l’administration d’effectuer un contrôle rigoureux des documents manquants et des fraudes éventuelles en liaison avec le fisc. Les tiers peuvent également accéder à ces informations par application de l’article 2 du décret du 16 août 1901, qui autorise toute per-sonne intéressée à consulter les documents déposés à la préfecture par les dirigeants de l’association. L’accès aux données est de droit. Les données sont supprimées après un délai de trois ans consécutif à la dissolution de l’association.questions pour la grille d’analyse :

• L’association est-elle à jour de ses obliga-tions de déclaration ? À cette fin, la consul-tation du fichier RNA permet de répondre sans avoir à solliciter l’association.

c) Le contenu de la déclarationLes statuts règlent les relations entre les membres de l’association. Ils définissent, outre le titre, l’objet et le siège social de l’as-sociation, les obligations et les pouvoirs de chaque type de membres. S’il existe des statuts types, l’association a intérêt à définir ses statuts « sur-mesure », pour tenir compte de ses spécificités. Pour ne pas être trop détaillés, ce qui ris-querait de ne pas pouvoir les respecter, le règlement intérieur complète les statuts. Il peut contenir toutes les clauses soumises à de fréquentes modifications.Une association dissoute présente un bilan de clôture repris par une autre association ou une collectivité publique. L’agent.e. territo-rial.e qui apprend qu’une association est dis-soute, s’interrogera : le.la responsable légal.e de l’association défunte a-t-elle.il bien fait sa déclaration de dissolution à la préfecture ?questions pour la grille d’analyse :

• L’activité de l’association telle qu’elle est connue est-elle conforme à l’objet figurant dans ses statuts ?

12 La lettre W fait référence à Pierre Waldeck-Rousseau (1846-1904), homme politique français, républicain modéré, maire de Nantes dont l’histoire retient qu’il a participé à la législation des syndicats en 1884 ainsi qu’à la loi sur les associations en 1901.

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

5.2.2. La comptabiLité des associationsLes associations sont soumises à l’obliga-tion d’établir des comptes annuels (bilan, compte de résultats, annexe). Cette dispo-sition résulte du règlement n° 99-01 adopté le 16 février 1999 par le comité de la régle-mentation comptable et relatif aux modali-tés d’établissement des comptes annuels des associations et fondations.Le plan comptable des associations est une adaptation du plan comptable général tel qu’il résulte en dernier lieu du règlement n° 99-03 du 29 avril 1999 modifié du Comité de la réglementation comptable (désormais

« Autorité des normes comptables »), homo-logué par l’arrêté interministériel du 22 juin 1999.Sont visées notamment les associations exer-çant une activité commerciale et fiscalisée, les associations financées par des collecti-vités territoriales sur plus de 50 % de leur budget ou pour plus de 75 000 €, et les associations percevant une aide publique supérieure à 23 000 € qui doivent, à ce titre, signer une convention et fournir un compte rendu financier normalisé.

5.2.3. Les associations et Les règLes de La commande pubLiqueUne association peut être soumise aux règles de la commande publique, et donc devoir appliquer le code des marchés publics dans le cas où l’association est un pouvoir adjudicateur. C’est le cas de l’association qui remplit les conditions énoncées au 1er du 1 de l’article 3 de l’ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 modifiée, relative aux marchés passés par cer-taines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics. Dans l’affirmative, l’association devra respec-ter les dispositions du décret n° 2005-1742 du 30 décembre 2005 fixant les règles appli-cables aux marchés passés par les pouvoirs adjudicateurs non soumis au code des mar-chés publics. L’association doit répondre aux trois condi-tions cumulatives suivantes pour être un pou-voir adjudicateur :

1 – Être dotée de la personnalité juridique ;2 – Avoir été créée pour satisfaire spécifique-ment des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel et commercial ;3 – Répondre à l’une trois conditions sui-vantes :

• avoir son activité financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur,

• être soumise à un contrôle de sa gestion par un pouvoir adjudicateur,

• comporter un organe d’administration, de direction ou de surveillance composé majo-ritairement de membres désigné.e.s par un pouvoir adjudicateur.

questions pour la grille d’analyse :

• L’association est-elle un pouvoir adjudi-cateur ?

5.2.4. Le cas particuLier des auto-écoLes associativesDans le cadre du suivi de cet agrément, l’as-sociation est tenue de présenter annuelle-ment à la.au préfet.te du département dans lequel elle dispense la formation, un rapport d’activité.

Ce rapport doit porter sur les activités de l’as-sociation pour l’insertion ou la réinsertion sociale ou professionnelle et préciser en par-ticulier les actions entreprises pour la forma-tion à la conduite et à la sécurité routière des publics concernés.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

La loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association et son décret d’application sont très largement muets sur l’organisation interne des associations et les modalités de leur gouvernance, le principe étant qu’elles sont libres de s’organiser comme elles le souhaitent, dès lors que leur objet n’est pas

illicite. La définition des organes sociaux et de leurs attributions respectives sont donc librement réglées par les statuts13. La seule obligation légale relative aux organes de direction est la désignation d’une personne qui la représente (article 5 de la loi).

5.3.1. L’assembLée généraLe des adhérent.e.sEn raison du principe de consentement réci-proque du.de la nouvel.le adhérent.e et de l’as-sociation, quiconque disposant de la capacité juridique peut y adhérer. Mais le principe de liberté d’adhésion peut être limité par les sta-tuts. Les associations ont ainsi un pouvoir quasi discrétionnaire sur le choix de leurs membres. Si l’égalité entre les membres est la règle, les statuts peuvent prévoir de limiter l’adhésion à certains types de membres. L’association dont les statuts comportent des restrictions importantes comme l’agré-ment préalable du conseil d’administration à l’adhésion de nouveaux membres est dite « association fermée ».De telles associations sont nombreuses dans le secteur public local, notamment dans le milieu des institutions sociales et médico- sociales. C’est le cas, par exemple, des centres locaux d’information et de coordination gérontologiques (CLIC), créés sur l’ensemble du territoire national depuis l’an 2000, par une circulaire du ministère de l’Emploi et de la solidarité.Les membres de l’association sont d’une part, des membres de droit (le conseil départemen-tal, la Mutualité sociale agricole, la CARSAT ex-CRAM et les coordinations gérontolo-giques de la zone d’intervention), d’autre part, des membres adhérent.e.s (personnes morales ou physiques qui adhèrent à l’asso-ciation et acquittent leurs cotisations)14.

Si la cooptation au sein d’une association est régulière, elle ne doit pas se traduire à une rupture d’égalité des administré.e.s. Ce peut être le cas si une association fermée, subven-tionnée en nature par un droit d’occupation du domaine public, réserve à ses membres un droit d’usage exclusif de biens du domaine public, par exemple une association de sports nautiques, qui bénéficie d’une mise à disposi-tion d’une base nautique et de navires (cata-marans, planches à voile, optimists, etc.). L’association doit faire la part de ses activités d’intérêt public et celle éventuelle, d’activités qui seraient qualifiées de commerciales. Ce serait le cas des locations ou des sorties pri-vées encadrées en plus d’un usage à des fins éducatives ou d’intérêt général. À cet égard, deux articles du code général de la propriété des personnes publiques sont à retenir :

artIcLe L. 2125-1 du code généraL de La ProPrIété des Personnes PuBLIquesToute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique […] donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque […].Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’occupation ou d’uti-lisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : […] En outre, l’autorisation d’occupation ou d’uti-lisation du domaine public peut être délivrée

13 CE, ass., 2 mai 1975, Fédération régionale des caisses rurales et urbaines du crédit mutuel du Finistère, n°92417

14 Cet exemple montre que les statuts confèrent à l’association un caractère ouvert, mais dans les faits, un caractère fermé en raison du nombre très réduit et de l’influence marginale de certains de ses membres adhérents. La lecture des comptes rendus des assemblées générales permet de voir ce qu’il en est réellement du caractère de l’association.

5.3. lE fOnctIOnnEMEnt dE l’ASSOcIAtIOn

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

gratuitement aux associations à but non lucra-tif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.

artIcLe L. 2125-3 du code généraL de La ProPrIété des Personnes PuBLIquesLa redevance due pour l’occupation ou l’uti-lisation du domaine public tient compte des

avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation.

questions pour la grille d’analyse :

• L’association est-elle une association « fermée » ou ouverte à tout.e candidat.e à l’adhésion ?

5.3.2. Le conseiL d’administration La plupart des associations comportent un conseil d’administration et un bureau. Les petites associations peuvent se contenter d’un bureau.

a) La composition du conseil d’administration

Pour diriger l’association, le conseil d’admi-nistration fixe les orientations que le direc-teur met en œuvre au jour le jour. Il est com-posé d’administrateur.rice.s dont le nombre est fixé par les statuts.Les administrateur.rice.s ne sont pas tenus d’être membres de l’association sur décision de l’assemblée générale.Les statuts peuvent prévoir que les membres de droit soient automatiquement membres du conseil d’administration. Cependant, un nombre trop élevé de membres de droit au sein des organes de direction peut, dans cer-tains cas, contribuer à qualifier l’association de démembrement de cette collectivité.Il y a lieu aussi de s’interroger sur la présence de droit de certaines personnes, par exemple le.la préfet.ète ou le.la directeur.rice régional.e des affaires culturelles (DRAC), qui sont des survivances de relations anciennes, justifiées à l’époque de la création par un consensus

qui, depuis, s’est émoussé, ou ne peut survivre du fait des modifications des politiques de l’État en matière de subventions.Les fonctions d’administrateur.rice sont incompatibles avec certaines activités, comme celle de commissaire aux comptes de l’association ou celle de parlementaire.questions pour la grille d’analyse :

• Les membres du conseil d’administration sont-ils.elles bien représentatif.ve.s de l’ac-tivité actuelle de l’association ?

• Les membres de droit sont-ils majoritaires ou minoritaires au sein du conseil d’admi-nistration ?

b) Les pouvoirs du conseil d’administrationLes pouvoirs du conseil d’administration sont déterminés dans les statuts. Les administra-teur.rice.s sont investi.e.s d’un pouvoir de décision concernant la gestion courante de l’association.Sont considérés comme des actes de gestion courante : la convocation de l’assemblée géné-rale, le licenciement d’un.e salarié.e, le fait d’exercer un pouvoir disciplinaire sur un.e sociétaire, les décisions relatives aux dépenses courantes et aux actes administratifs.

5.3.3. Les différents types de difficuLtés rencontrées par L’associationLe site de la Direction du Journal officiel offre la possibilité d’une part de consulter à distance le texte de toutes les annonces parues au Journal Officiel des associations de loi 1901, associations syndicales de

propriétaires, fondations d’entreprises et fonds et dotations tenus de le faire, d’autre part, de prendre connaissance des comptes annuels des associations, fondations et fonds de dotation.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Selon une jurisprudence constante, les pro-cès-verbaux des conseils d’administration font foi et attestent de la réalité de la vie asso-ciative (débats et décisions prises)15.Un premier cas particulier mérite d’être exposé. C’est celui d’un conseil d’administra-tion qui s’apparente à un conseil scientifique ou artistique et dont la.le dirigeant.e salarié.e jouit d’une large autonomie dans la conduite des affaires de l’association. Le risque de reconnaissance, par l’administration fiscale, d’une situation de direction de fait, serait de nature à emporter le caractère lucratif de l’ac-tivité associative et de soumettre l’association aux impôts commerciaux dès lors que la.le dirigeant.e de fait est rémunéré.e à hauteur de plus des trois quarts du SMIC.Le second cas concerne les dirigeant.e.s de fait qui s’entendent des personnes qui rem-plissent des fonctions normalement dévolues

aux dirigeant.e.s de droit, qui exercent un contrôle effectif et constant de l’association et qui en définissent les orientations. Certains organismes ont recours à un.e direc-teur.rice salarié.e qui participe à titre consul-tatif au conseil d’administration et dispose, le plus souvent, de pouvoirs étendus. La requalification de la fonction de directeur.rice salarié.e en dirigeant.e de fait est possible s’il apparaît que les membres du conseil d’admi-nistration n’exercent pas leur rôle, en parti-culier celui de contrôler et, le cas échéant, révoquer ce.tte salarié.e et le laissent en fait déterminer la politique générale de l’orga-nisme à leur place. Outre le risque de requalification fiscale, cette situation peut remettre en cause la pérennité de la structure en cas de départ du directeur.rice salarié.e de l’association.

5.3.4. L’empLoi de saLarié.e.s

a) le registre du personnel Tout.e employeur.se, sauf s’il s’agit d’un.e particulier.ère employeur.se, doit obligatoi-rement détenir plusieurs registres : registre unique du personnel, le livre de paie, le cas échéant, le registre du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) ainsi que le registre des délégué.e.s du personnel.Dès la première embauche (et quel que soit l’effectif de l’établissement), l’employeur.se doit obligatoirement y inscrire les informa-tions suivantes dans l’ordre des embauches, concernant chaque salarié.e :

• l’identification du salarié.e : nom, prénoms, date de naissance, sexe, nationalité,

• la carrière : emplois, qualifications, date d’entrée et de sortie de l’entreprise,

• le type de contrat : par exemple, contrat d’apprentissage ou de professionnalisation, contrat d’insertion professionnelle, contrat à durée déterminée, travail à temps par-tiel, mise à disposition par un groupement

d’employeur.se.s, mise à disposition par une entreprise de travail temporaire (intérim)...

• pour les travailleur.se.s étranger.ère.s, le type et le numéro d’ordre du titre valant autorisation de travail,

• pour les stagiaires : nom et prénoms, dates de début et de fin du stage, nom et prénoms du tuteur, lieu de présence du stagiaire, à indiquer dans une partie spécifique (pour ne pas les confondre avec les salarié.e.s)

Ce registre peut être tenu sur support numérique.Le personnel doit y être inscrit par ordre chro-nologique des embauches et de façon indélé-bile. Si une même personne est embauchée avec des contrats successifs (CDD d’usage ou extra par exemple), il est nécessaire, pour chaque contrat ou vacation, d’indiquer, sur une nouvelle ligne du registre, la date d’en-trée et de sortie correspondantes.L’absence de registre, le défaut de mise à jour ou l’oubli de mentions obligatoires peuvent

15 Cour de Cassation, 8 avril 2010, n°09-13176 ; CA Paris, 27 janvier 2009, n°06/22890 ; CA Versailles 13 octobre 2011, n°1001889

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

16 Annexe 8-1 du livre VIII du Code de commerce, partie réglementaire.

entraîner jusqu’à 3 750 € d’amende par salarié.e concerné.e.

b) Les conventions collectivesSelon l’objet social, les salariés d’une asso-ciation peuvent relever d’une convention collective. Par exemple, en matière sociale, la Collective Nationale (CCN) des Acteurs du LIen Social et FAmilial (ALISFA) concerne les salariés des centres sociaux et sociocul-turels, les associations d’accueil de jeunes enfants, les associations de développement social local.

Comme toute convention collective, cette CCN, signée le 4 juin 1983, fait régulière-ment l’objet d’avenants destinés à compléter, modifier ou adapter son contenu au regard des évolutions législatives et réglementaires ou des négociations nationales paritaires.Lorsqu’elles sont étendues, les dispositions conventionnelles deviennent applicables à l’ensemble des associations qui composent la branche.

5.4.1. Les contrôLes externes a) Le contrôle de la.du commissaire aux comptesL’association qui est dans l’obligation d’avoir un.e commissaire aux comptes fournit annuellement à la collectivité donatrice le rapport de ce.tte dernier.ère. Ce document est une mine d’informations qui facilite gran-dement la tâche de l’agent.e. territorial.e.La.le commissaire aux comptes est une per-sonne exerçant à titre libéral une profession réglementée dont le rôle est de contrôler la régularité des écritures comptables des entreprises et des associations et la véracité de leurs constatations au regard des docu-ments qui les justifient. Elle.il dispose d’un droit d’alerte pour le cas où elle.il constaterait des irrégularités dans la gestion du personnel dirigeant.Sa mission est définie par le code de commerce.

artIcLe L. 823-9 du code de commerceLes commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes annuels sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé ainsi que de

la situation financière et du patrimoine de la personne ou de l’entité à la fin de cet exercice.Lorsqu’une personne ou une entité établit des comptes consolidés, les commissaires aux comptes certifient, en justifiant de leurs appréciations, que les comptes consolidés sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière ainsi que du résultat de l’ensemble constitué par les personnes et entités com-prises dans la consolidation. […]

Dans l’exercice de sa mission, elle.il est indépendant.e, extérieur.e à l’entreprise ou à l’association (il.elle est distinct.e de l’ex-pert-comptable qui tient la comptabilité de l’entreprise ou à l’association) mais rémuné-ré.e par elle. Il.elle est nommé.e par l’organe délibérant de l’entité pour une durée de six exercices. Ayant une déontologie stricte, il.elle est tenu.e à un contrôle qualité obliga-toire sur les dossiers. Le choix de la.du commissaire aux comptes doit s’opérer au regard des termes de l’article 6 du « Code de déontologie16 de la profession de commissaire aux comptes », qui dispose que « le commissaire aux comptes évite toute situation de conflit d’intérêts. »

5.4. lE cOntRôlE dES ASSOcIAtIOnS

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

• Un.e commissaire aux comptes chargé.e d’une mission de certification des comptes de l’association ne peut donc pas figurer parmi les mécènes de cette association, de manière directe ou indirecte, sauf à démon-trer, devant l’assemblée générale, que l’ap-port ne remet pas en cause son indépen-dance et ne présente aucun conflit d’intérêt.

Elle.il engage sa responsabilité civile, pénale et disciplinaire. À cette fin, il.elle est tenu.e de s’assurer du respect d’un ensemble de normes d’exercice professionnel (NEP) régissant l’audit de la.du commissaire aux comptes17. Les principales normes sont les suivantes :

17 Ces normes sont arrêtées par le Garde des Sceaux, sur proposition de la compagnie nationale des commissaires aux comptes (CNCC) et avis du Haut conseil des commissaires aux comptes (H3C).

18 C’est cette NEP qui expose les assertions d’audit (séparation des exercices, exhaustivité,…) au regard desquelles se formule l’opinion du commissaire aux comptes.

19 Articles L.612-5 et R.612-6 du code de commerce

nEp 210 lettre de mission de la.du commissaire aux comptesnEp 240 prise en considération de la possibilité de fraudenEp 250 prise en compte du risque d’anomalies significatives résultant d’un non-respect des textes légaux ou réglementairesnEp 265 communication des faiblesses du contrôle internenEp 300 planification de l’auditnEp 315 connaissance de l’entité et de son environnement et évaluation du risque d’anomalies significatives dans les comptesnEp 330 procédures d’audit mises en œuvre par la.le commissaire aux comptes à l’issue de son évaluation des risquesnEp 500 caractère probant des éléments collectés18

nEp 501 caractère probant des éléments collectés (applications spécifiques)nEp 540 Appréciation des estimations comptablesnEp 560 événements postérieurs à la clôture de l’exercicenEp 570 continuité d’exploitationnEp 580 déclarations de la direction nEp 610 prise de connaissance des travaux de l’audit internenEp 730 changements comptables

Si la certification des comptes par un.e com-missaire aux comptes est un gage de fiabi-lité des comptes, elle n’est aucunement une garantie de bonne gestion de l’organisme. À titre d’exemple, des dépenses somptuaires pourraient être parfaitement comptabilisées et pourtant pénaliser lourdement les comptes de la structure. Si la certification des comptes par un.e com-missaire aux comptes est un gage de fiabi-lité des comptes, elle n’est aucunement une garantie de bonne gestion de l’organisme. À titre d’exemple, des dépenses somptuaires pourraient être parfaitement comptabilisées et pourtant pénaliser lourdement les comptes de la structure. L’agent.e. territorial.e prendra soin de lire, le cas échéant, le rapport spécial de la.du com-missaire aux comptes sur les conventions

réglementées qui doivent être soumises à l’as-semblée générale en vue de leur approbation. Ce sont des conventions passées directement ou par personne interposée, entre l’associa-tion et l’un.e de ses administrateur.rice.s ou un.e mandataire social.e, ou encore des conventions passés entre l’association et une autre personne morale ayant des administra-teur.rice.s ou des dirigeant.e.s commun.e.s.L’agent.e. territorial.e prendra soin de lire, le cas échéant, le rapport spécial de la.du com-missaire aux comptes sur les conventions réglementées qui doivent être soumises à l’assemblée générale en vue de leur approba-tion19. Ce sont des conventions passées direc-tement ou par personne interposée, entre l’as-sociation et l’un.e de ses administrateur.rice.s ou un.e mandataire social.e, ou encore des conventions passés entre l’association et une

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

autre personne morale ayant des administra-teur.rice.s ou des dirigeant.e.s commun.e.s.

B) Le contrôle de la chambre régionale des comptesLes chambres régionales des comptes sont des juridictions financières chargées de juger les comptes des comptables publics et d’exa-miner la gestion des collectivités territoriales de leur ressort. Dans le cadre de la programmation de leurs travaux, elles peuvent décider de contrôler des associations subventionnées par les col-lectivités territoriales.

a) Le fondement juridique du contrôle des associationsAux termes de l’article R. 211-2 du code des juridictions financières, « l’examen de la gestion des établissements, sociétés, grou-pements et organismes, ainsi que celui de leurs filiales, mentionnés aux articles L. 211-4 à L. 211-6, est accompagné de la vérification des comptes de ces personnes morales ».L’article L. 211.4 du même code est le fonde-ment juridique du contrôle des associations.

artIcLe L. 211-4 du code des jurIdIc-tIons FInancIèresLa chambre régionale des comptes peut assu-rer la vérification des comptes des établisse-ments, sociétés, groupements et organismes, quel que soit leur statut juridique, auxquels les collectivités territoriales, leurs établisse-ments publics ou les établissements publics nationaux dont le contrôle leur a été délégué

en application de l’article L. 111-9, apportent un concours financier supérieur à 1 500 euros ou dans lesquels ils détiennent, séparément ou ensemble, plus de la moitié du capital ou des voix dans les organes délibérants, ou exercent un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion.

Avec le seuil de 1 500 € (valorisation de l’aide en nature comprise), les chambres des comptes peuvent vérifier un très grand nombre d’associations subventionnées.

b) La procédure de contrôleLe contrôle de la gestion d’une association répond aux mêmes normes que celui d’une collectivité territoriale : lettre du président de la chambre régionale des comptes au repré-sentant légal l’informant de l’ouverture d’une procédure de contrôle, instruction par un magistrat sur la gestion à partir des comptes sociaux et de tout autre document utile, déli-béré de la chambre, envoi d’un rapport d’ob-servations provisoire sur la gestion adressé au représentant légal qui dispose d’un délai de deux mois pour y répondre, envoi d’un rapport définitif.

c) L’aboutissement du contrôleL’envoi d’un rapport d’observations définitif de gestion répond à l’une des missions de la chambre régionale des comptes : contrôler et informer.Généralement, le rapport d’observations pré-sente la teneur suivante :

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

On trouvera ci-après la synthèse d’un rap-port celui concernant l’association « Jazz

in Marciac », publié le 10 avril 2015 par la chambre des comptes de Midi Pyrénées.

1 – Présentation de l’association - Historique de l’association - Particularités de l’association

2 – L’activité de l’association - L’objet de l’association - Les activités (conformité aux statuts ; exis-

tence d’activités commerciales)

3 - la gouvernance

• Les organes décisionnaires - L’assemblée générale - Le conseil d’administration et la prési-

dence du conseil - Le bureau - Le règlement intérieur

• La direction salariée - Le contrat de travail et la rémunération

du directeur.rice - La situation du directeur par rapport au

représentant légal de l’association - Les délégations de fonctions

4 – Les relations avec les financeurs  - Les contributions des adhérents au finan-

cement de l’association - Le financement par les collectivités terri-

toriales (les conventions de financement)

 - Le financement privé

5 – la fiabilité des comptes et la situation financière

• La qualité des comptes annuels - L’approbation des comptes et les rapports

d’activité - Les rapports du commissaire aux comptes - La valorisation des contributions en

nature - L’identification du patrimoine de

l’association

• La situation financière - Les recettes et les charges d’exploitation - Les comptes de bilan (patrimoine, endet-

tement, garantie d’emprunt, etc.) - Les comptes de résultats et la capacité

d’autofinancement - Les soldes intermédiaires de gestion - La trésorerie et les placements financiers

6 – la gestion du personnel - L’évolution des dépenses de personnel - L’application d’une convention collective - L’emploi de bénévoles - Les frais annexes

recommandations

Jazz in Marciac, l’un des premiers festivals de jazz en FranceEn 2013, 53 667 billets ont été vendus pour seize soirées. Cette manifestation à forte per-sonnalité, enracinée dans une bastide gersoise, est reconduite chaque été depuis 1978. A côté des concerts payants sous le chapiteau, un fes-tival gratuit est proposé sur la place centrale du village. L’association développe également des activités artistiques qui permettent en particu-lier d’initier des jeunes au jazz ou de soutenir la création. Ce succès rencontré auprès du public s’appuie notamment sur une organisation de proximité

à taille humaine qui mobilise de très nombreux bénévoles (871 en 2013), et sur son président fondateur, qui incarne, encore aujourd’hui, l’esprit du festival auprès des volontaires, des artistes, et de l’ensemble des partenaires.Une association engagée dans un change-ment de son modèle économiqueDepuis 2010, l’association s’est engagée dans l’exercice d’un métier nouveau. Après des années de stabilité où le festival constituait le cœur de son activité, Jazz in Marciac a pris la décision de devenir un exploitant d’une salle de spectacle. Ce nouveau métier a pour enjeu d’animer, sur l’ensemble de l’année, la

sommaire type d’un rapport d’observation de gestion d’une association par les chambres régionales des comptes

synthèse des observations définitives de la chambre des comptes de midi-pyrénées du 10 avril 2015 relatives à la gestion de l’association « jazz in marciac »

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

nouvelle salle de l’Astrada (495 places) ouverte à Marciac en mai 2011 en proposant une offre culturelle large tous publics. Ce nouveau projet de pôle culturel est venu modifier en profondeur la physionomie de l’association, en augmentant fortement en particulier la dépendance de l’organisme vis-à-vis des fonds externes, alors même qu’aucune étude écono-mique n’a été conduite au préalable.Dans ce contexte, Jazz in Marciac est plus fra-gile financièrement qu’auparavant. La question du niveau de professionnalisation de l’asso-ciation et les conditions de pérennisation du festival constituent selon la chambre les deux enjeux importants.Une activité qui a connu une rentabilité moins élevée malgré une forte croissanceJazz in Marciac a enregistré au cours de la période une progression de son chiffre d’af-faires global qui atteint près de 3 M€ en 2013. Cette hausse a été soutenue aussi bien par un effet prix (hausse des tarifs des spectacles entre +4 % et +21 %) que par un effet volume (+71 % du nombre de représentations). Cet essor n’a pourtant pas permis d’améliorer la rentabilité de l’activité : les principaux ratios financiers décrivent une situation contrastée entre une solvabilité satisfaisante accompa-gnée d’un endettement faible, et une dégra-dation depuis 2011 de la performance écono-mique de l’association, date de mise en œuvre du projet de pôle culturel.Des relations durables avec les différents partenairesL’association réussit à mobiliser des fonds dans des volumes de plus en plus importants, qui atteignent 0,9 M€ en 2013. Cet essor concerne aussi bien les fonds publics (+91 %) et privés (+126 %). Pour ces derniers, la relative stabilité du parrainage a été compensée par le dévelop-pement depuis 2011 du mécénat. Les conven-tions sont satisfaisantes dans l’ensemble et sont correctement suivies. Dans ce contexte, le poids des billets offerts est significatif (16 % du nombre total des entrées) et représente l’équivalent annuel de la moitié des subven-tions publiques reçues.

Une organisation interne à préciserLa gestion des instances de décision a béné-ficié depuis 2009 d’une nette amélioration mais reste perfectible dans le déroulement et dans le suivi administratif. Les statuts de l’association ne reflètent pas complètement l’activité exercée, et la mise en place d’un règlement intérieur offrirait un point d’appui à l’organisation. Certaines coopérations impor-tantes avec des partenaires sont vulnérables en raison de l’absence de cadre conventionnel écrit. En outre, les méthodes de valorisation du bénévolat dans les comptes sont à préciser et à stabiliser. L’absence de comptabilité de gestion et de gestion active de la trésorerie pénalise l’association dans ses efforts d’économie. Si la billetterie des spectacles bénéficie d’outils modernes, les méthodes et les moyens dédiés à l’encaissement de boissons et des repas doivent être améliorés.Un président fondateur, clé de voûte de l’institutionLe président constitue la clé de voûte his-torique sur laquelle repose l’édifice Jazz in Marciac depuis sa création. Il est notamment directeur, directeur artistique, ambassadeur auprès des partenaires institutionnels et privés, directeur de la communication, sans avoir délégué réellement de pouvoirs. Engagé sur des mandats représentatifs importants par ailleurs, le président reste pourtant incontour-nable aux yeux des membres de l’association et des partenaires. Cette concentration de res-ponsabilités, qui facilite les prises de décisions, pose question toutefois sur les possibilités effectives de pérennisation de Jazz in Marciac.En conclusion, si l’on considère, d’une part, la complexité et la vulnérabilité de l’organisation, renforcée depuis 2011 par l’activité nouvelle de l’Astrada et, d’autre part, la place du festi-val dans l’économie locale et sa notoriété, la chambre estime qu’il est nécessaire que l’as-sociation, avec ses partenaires, détermine les scénarii qui permettent d’envisager la pour-suite du projet.

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

RecommandationsAu terme de son contrôle, la chambre formule les recommandations suivantes :

•  préciser le contenu du contrat d’assurance relatif aux bénévoles ;

•  mettre à jour l’objet social de l’association, permettant d’inclure, d’une part, les activités commerciales de ventes de marchandises et de services (dont les produits alimentaires et les produits dérivés), et d’autre part, ne plus limiter le champ d’action à l’espace rural ;

•  se doter, en partenariat si nécessaire avec les acteurs institutionnels, des outils de mesure de fréquentation fiables ;

•  faire définir clairement par le conseil d’admi-nistration les conditions d’octroi de la gra-tuité, et la finalité de cette dernière ;

•  se doter des moyens de contrôle et de suivi adéquats des recettes dans tous ses points de vente ;

• rédiger une convention de partenariat avec la Gendarmerie nationale afin de donner une base juridique aux aides en nature octroyées ;

• préciser dans un document formel de type règlement intérieur le fonctionnement cou-rant de l’organisme ;

• mettre en œuvre une comptabilité de ges-tion, afin de fiabiliser sa démarche de pilotage budgétaire ;

• faire correspondre le cycle d’exploitation et le cycle budgétaire en clôturant les exercices au 31 décembre.

Le cas échéant, le contrôle de la chambre des comptes peut aboutir à une saisine du par-quet de la juridiction pénale (Procureur de la République du lieu) si des faits répréhensibles découverts relèvent du code pénal (détourne-ment de fonds, prise illégale d’intérêts, etc.). Dans cette hypothèse, la description de ces faits et le commentaire de la chambre au sein même du rapport peuvent ne pas être suffi-samment détaillés pour connaître la trans-mission d’un dossier au parquet pénal.

Dans d’autres cas, la chambre peut décou-vrir des éléments relevant de la gestion de fait, c’est-dire de situations dans lesquelles la.le comptable public.que a été empêché.e de mener sa mission de teneur de comptes et d’agent.e caissier.ère de la collectivité. La procédure d’instruction puis de décision reste dans le giron de la chambre régionale des comptes.

5.4.2. Le contrôLe interne d’une associationa) Par une commission extra-municipaleEn vertu d’un principe de transparence de la gestion et des procédures publiques, une collectivité peut se créer une organisation, non encore prévue par les textes, permettant un contrôle interne du secteur associatif sans pour autant être confinée au cercle étroit du.de la responsable légal.e de la collectivité, du.de la directeur.rice général.e des services et de quelques autres personnes. Une commission extra-municipale peut être instaurée, à l’image de celle de la commis-sion des marchés publics, comprenant outre l’élu.e ou son.sa représentant.e, quelques élu.e.s du groupe majoritaire de l’assemblée délibérante, quelques élu.e.s d’opposition et

mieux encore, un.e ou deux administré.e.s de la collectivité non directement concerné.e.s par le monde associatif.Cette composition pluraliste serait à même d’éviter les mauvais ou faux débats entre les différents secteurs du monde associatif quant au montant des aides attribuées.

B) Par un service interne à la collectivitéL’agent.e. territorial.e chargé.e du suivi du monde associatif qui entreprend le contrôle d’une association pourrait adopter la démarche suivante : a. créer le dispositif de contrôleC’est la tâche la plus difficile si le.la supé-rieur.e hiérarchique donne une mission de

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

contrôle formulée en termes généraux et sans anticipation des réactions négatives que l’en-gagement du contrôle peut susciter auprès tel.le ou tel.le responsable associatif.ve.Le dispositif de contrôle consiste à exposer le contexte et les raisons, les modalités et la durée du contrôle, les moyens à mettre en œuvre, le degré de transparence accepté, les modalités de dialogue avec le.la supérieur.e sur l’état d’avancement du contrôle (pour éviter la solitude prolongée du.de la contrô-leur.euse et son exposition à une éventuelle hostilité du.de la contrôlé.e), etc. ;

b. constater la réalisation du projet de l’association et le public visé

L’association œuvrant en général en faveur d’un public déterminé, l’agent.e. territo-rial.e pourra observer aisément à travers les comptes rendus d’activité ou les comptes rendus des réunions de l’assemblée générale (le rapport moral du.de la président.e) ou du conseil d’administration, si l’association rem-plit effectivement son office.Le déclin du public visé ou de la clientèle, sa composition sociologique, sa domiciliation sont des éléments d’information à recueillir et à comparer avec l’objet social ;En ce qui concerne l’attribution d’une aide pour une action précise, l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyen.ne.s dans leurs relations avec les administrations dispose que « lorsque la subvention est affectée à une dépense déter-minée, l’organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effec-tuées à l’objet de la subvention ». Ce compte rendu financier doit être déposé auprès de l’organisme public dans les six mois suivant la fin de l’exercice pour lequel la subvention a été attribuée. L’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 dispose que le compte rendu financier « a pour objet la description des opérations comptables qui attestent de la

conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention ». Il précise le contenu mini-mum de ce compte-rendu financier :

• il comporte un tableau des charges et des produits affectés à la réalisation du projet ou de l’action subventionnée ;

• il détaille les charges directes et les charges indirectes (part des frais de fonctionnement généraux ventilé par nature de charges), ainsi que les contributions en nature dont a bénéficié l’organisme ;

• il fait apparaître les écarts éventuels, expri-més en euro et en pourcentage constatés entre le budget prévisionnel de l’action et les réalisations ;

• il comprend une annexe avec un commen-taire sur les écarts entre le budget prévision-nel et la réalisation de l’action ;

• il comprend une annexe avec un tableau de répartition entre le budget principal et le compte rendu financier des charges com-munes indiquant les critères utilisés à cet effet ;

• il contient une dernière annexe compre-nant une information qualitative décrivant, notamment, la nature des actions entre-prises et les résultats obtenus par rapport aux objectifs initiaux du projet.

L’arrêté précité dispose enfin que les infor-mations contenues dans le compte rendu financier, établies sur la base des documents comptables de l’organisme, sont attestées par le président ou toute personne habilitée à représenter l’organisme.

c. apprécier la situation financièreLes comptes sociaux (bilan, comptes de résul-tats et annexes) sont les sources privilégiées de l’information financière de l’association subventionnée. Par une lecture des tableaux et dès leur réception, l’agent.e. territorial.e veillera à ne pas se perdre dans les chiffres. À cette fin, elle.il prendra la mesure des pro-duits d’exploitation et de la masse salariale par rapport au montant de la subvention attribuée annuellement. Ensuite, en portant

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

son regard sur le résultat de l’exercice clos, selon le cas, elle.il tentera de se forger une opinion sur les causes d’un déficit ou d’un sur-financement ou d’une situation financière acceptable.Il portera aussi un regard sur l’importance des fonds associatifs qui représentent le patri-moine réel de l’association et permettent d’as-surer la pérennité des activités et le dévelop-pement de nouveaux projets. Contrairement aux capitaux propres des entreprises, ils sont une propriété collective. Ce patrimoine n’ap-partient pas à ses membres (sauf en cas de droit de reprise) puisqu’en cas de liquidation de l’association, il sera dévolu à une autre per-sonne morale d’intérêt général et non à ses membres. Ils sont composés des fonds propres (repré-sentant les ressources appartenant définiti-vement à l’association comme les fonds statu-taires, les legs et donations avec contrepartie d’actifs immobilisés, les subventions d’inves-tissement affectées à des biens, les réserves, le résultat de l’association) et les autres fonds associatifs, qui sont affectés durablement à l’association mais temporairement (subven-tions d’investissement non renouvelable, pro-visions réglementées, etc.). Enfin, l’agent.e. territorial.e pourra reconsti-tuer l’historique du subventionnement de l’as-sociation et mettre en parallèle le niveau des subventions accordées dans le passé récent et les attentes des différent.e.s partenaires.Telles sont les attitudes qu’il est proposé à l’agent.e. territorial.e d’avoir envers quelques associations parmi d’autres, choisies en fonc-tion de critères retenus par la hiérarchie ou par elle.lui-même.En ce qui concerne les associations impor-tantes, celles qui disposent d’un.e commis-saire aux comptes, l’attitude est différente. L’agent.e. territorial.e fera la lecture attentive du rapport annuel, véritable mine d’infor-mations, et choisira celles qui ont une réelle utilité pour la relation entre la collectivité et l’association.

Si telle ou telle association mérite un audit approfondi de sa situation financière, il est proposé à l’agent.e de ne pas s’isoler et s’ou-vrir auprès de collègues aguerri.e.s à l’analyse financière des entreprises, voire à solliciter le recours à une expertise comptable externe (cabinet-conseil d’expertise comptable).À défaut d’avoir quelques éléments d’informa-tion, quelques points particuliers attireront son attention à partir de la lecture du compte de résultat : le niveau du résultat comptable et celui des placements de trésorerie.La lecture du rapport de la.du commissaire aux comptes orientera l’agent.e sur les trois éléments caractéristiques de la situation bilancielle :

• le fonds de roulement qui est l’écart entre les ressources longues (fonds propres et emprunts) et les emplois longs de l’asso-ciation (immobilisations) ;

• la trésorerie ;

• le besoin en fonds de roulement qui cor-respond au besoin de financement du cycle d’exploitation de la structure, résultant de décalages dans le temps entre les encaisse-ments et les décaissements. Un besoin en fonds de roulement constamment négatif correspond donc non pas à un besoin mais à un excédent de ressources à court terme.

d. apprécier la relation avec la collectivité de référence

La décision de contrôler une association provient sans doute d’une relation devenue difficile avec la collectivité, qu’il convient d’ex-poser et d’analyser en vue de proposer une ou plusieurs solutions aux parties intéressées.Elle permet aussi d’initier, au sein de la collec-tivité donatrice, un processus d’autocontrôle, pour identifier et mesurer les risques impu-tables à ses démembrements (établisse-ment public de coopération intercommunal, société d’économie mixte et associations). De même, le contrôle continu des associa-tions favorise une réflexion sur les opportu-nités de mutualisation des moyens dont elle

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

a la maîtrise, y compris la mise en commun de la fonction de contrôle des associations quand certaines d’entre elles bénéficient de concours financiers et autres concomitants de la part de plusieurs collectivités publiques géographiquement proches (commune, EPCI, département, région).On trouvera ci-après un modèle de « fiche de situation », qui transcrit le suivi effectué sur l’association subventionnée par l’agent.e. territorial.e. Ce modèle est à adapter en fonc-tion des attentes de la hiérarchie et du profil de l’association. Par exemple, s’agissant du ou des dirigeants de l’association, leur iden-tification sera appréciée, autant que faire se peut, au regard de l’importance relative de leur rôle dans la gestion ou la représentation

de l’association, indépendamment du niveau de rémunération. L’ensemble du dispositif permettra à l’agent.e territorial.e d’établir si besoin une cartogra-phie des risques dont un modèle est proposé ci-après. On désigne par cartographie des risques la représentation des situations redoutées en fonction d’un degré de probabilité, et des enjeux associés. La personne qui supporte éventuellement le dommage est la collecti-vité, l’association ou un tiers. Le cas échéant, le risque peut être évalué en numéraire (risque financier) ou en d’autres termes (par exemple, nuisance pour l’activité d’un tiers, risque d’image, etc.).

Aide communale à l’association (en euros) SubVEnTIon AVAnTAGES En nATuRE ToTAL DE L’AIDE

2011 1 800 € 250 € 2 050 €

2012 1 800 € 250 € 2 050 €

2013 1 800 € 250 € 2 050 €

2014 2 200 € 250 € 2 450 €

2015 250 € 250 €

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

subvention

avantages en nature

total de l’aide

2011 2012 2013 2014 2015

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Fiche de situation

dénomination association d’entraide scolaire de la commune de St-Martin-des-boissiège social 3, rue de l’église 50999 St-Martin-des-boisnom du responsable M. jacques duranddOMAInE d’ActIvIté culture, éducationnombre d’adhérents 55association ouverte/fermée ouvertemontant du budget 40 000 €montant de la subvention allouée 2 000 €montant des avantages en nature 500 €objet des avantages en nature mise à disposition de sallestotal de l’aide communale 2 500 €cOMMunIcAtIOn dE dOcuMEntS utIlES Au cOntRôlE :comptes sociaux ouirapport d’activité et autres documents nongouvernanceréunion de l’Ag sans objetréunions du bureau sans objetqualité de pouvoir adjudicateur nonactivités soutien scolaire aux enfants en difficultésmanifestation de son activité présence assidue et croissante d’enfants aux séances de soutienlicéité de l’activité sans observationactivité commerciale nongOuvERnAncEprésence d’élu.e.s au conseil d’administration aucun

signature d’une convention d’objectifs non mais en projet selon la demande de l’associationSubvEntIOn dEMAndéE pOuR 2015 2 500 €situation financière de l’association situation tendue aux regard des objectifs ambitieux de l’associationcommissariat aux comptes noncomptabilité bien tenuenombre de salarié.e.s aucunmasse salariale néantaide obtenue d’autres partenaires aucune

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l’exercice du suivi d’une association particulière5.

Proposition de cartographie des risques (tableau à compléter)

RISquES PRobAbILITÉ

FoRTE /FAIbLE /MoyEnnE

PoRTEuR Du RISquE EnjEu

CoLLECTIVITÉ ASSoCIATIonS FInAnCIER/AuTRE

statuts x x

Imprécision des statuts x x

Vie associative inexistante

x

Personnalité du président

x

activité

non-conformité aux statuts

x Doublon avec la collectivité ou une autre association

Emploi de bénévoles x Assurances

finances

Déficit structurel x Subventions d’équilibre à répétition

Garantie d’emprunt Appel en garantie

Subvention en cascade x x Illégalité – gestion de fait

Patrimoine affecté x Appauvrissement patrimonial de la collectivité

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Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Pour les gestionnaires des collectivités territoriales, l’association est un outil très apprécié. Soit l’association, organisme pure-ment privé, extérieur à l’organe délibérant, participe à une mission d’intérêt général ; son action vient en complément des compé-tences exercées par la collectivité. Soit l’asso-ciation est un démembrement, structure qui prolonge les services de la collectivité ; elle lui apporte une valeur ajoutée sous diverses aspects (intérêt général, méthodes de ges-tion, financement, etc.).Cette présentation schématique ne doit pas conduire à l’angélisme car, du point de vue de

la qualité de la gestion, la réalité du fait asso-ciatif se manifeste parfois sous des abords peu flatteurs. La chronique judiciaire et la jurisprudence administrative et financière fournissent de nombreux exemples de dévoiement de la ges-tion publique locale par le biais des associa-tions. Le monde associatif est autant le creu-set d’initiatives sociétales généreuses qu’une zone de risques pour les gestionnaires locaux.C’est pourquoi, dans le cadre de sa mission, l’agent.e. territorial.e aura présent à l’esprit la probabilité de trois risques majeurs.

6. quelques points juridiques et économiques majeurs

6.1. Au SujEt dE tROIS RISquES MAjEuRS

6.1.1. Les atteintes à La probité pubLiqueL’encadrement juridique de la gestion publique française a été conçu comme une protection de la collectivité contre les appé-tits financiers des agent.e.s public.que.s et des administré.e.s.De longue date, la société française s’est dotée d’une organisation dite « de compta-bilité publique » et plus généralement d’une culture de service public, faites de principes bâtis autour de la notion d’intérêt général. C’est ainsi que la corruption, au sens de pratiques de détournement d’argent public, n’anime pas le corps social au niveau de la direction (les élu.e.s) et à celui de l’exécution (la fonction publique territoriale).Toutefois, des exceptions sont constatées de temps à autre, à l’aune de la chronique judi-ciaire20. Et, dans ce cadre, les associations,

en tant que démembrements de la collecti-vité publique locale, apparaissent comme des outils de la transgression, pudiquement appelée « zones à risques ».Il appartient bien sûr à l’agent.e. territorial.e d’être conscient.e des tentations qui peuvent se présenter à elle.lui et d’y résister.Parmi les actes portant atteinte à la probité publique, deux délits définis par le code pénal sont particulièrement visés : la prise illégale d’intérêts et le favoritisme.

a) La prise illégale d’intérêtsLe délit de prise illégale d’intérêts sanctionne la transgression du principe de séparation de l’intérêt public de l’intérêt privé. Le code pénal en donne la définition en son article 432-12.

20 Le schéma classique est l’association subventionnée dont le.la responsable est commun.e aux structures (donneuse et receveuse), soit directement, soit par des prête-noms.

60

�QuelQues�points�juridiQues��et�économiQues�majeurs6.

artIcLe 432-12 du code PénaLLe fait par une personne dépositaire de l’auto-rité publique ou chargée d’une mission de ser-vice public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement.

Par ailleurs, l’article L. 2131-11 du CGCT dis-pose que « sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part des membres du conseil intéressés à l’affaire qui en a fait l’ob-jet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire ».La sanction pénale maximale est de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende. L’existence de l’illégalité repose sur deux conditions :

• la personne doit agir pour le compte ou au nom de la collectivité ;

• elle doit avoir une responsabilité dans l’af-faire traitée.

L’attention de l’agent.e. territorial.e sera appe-lée si un.e élu.e envisage de participer à une délibération octroyant une subvention à une association dont elle.il est administrateur.rice. Deux points seront étudiés :

• a-t-elle.il un intérêt personnel à l’affaire, qui s’oppose à celui de la collectivité ?

• sa participation a-t-elle une influence effec-tive sur le résultat du vote ?

Le problème se pose aussi pour l’agent.e. ter-ritorial.e qui est un.e membre actif.ve, voire un.e dirigeant.e d’une association subven-tionnée par la collectivité qui l’emploie.On trouvera ci-après l’exemple de subvention attribuée à une association présidée par un.e élu.e.

rapport d’observat ions de gest ion du 17 avr il 2013 de l a chambre rapport d’observations de gestion du 17 avril 2013 de la chambre de la région languedoc-roussillon (extrait)des comptes du languedoc-roussillon sur la gestion de la région languedoc-roussillon (extrait)En 1986, le président Louis Malassis proposa la création d’Agropolis-Museum, conçu comme institution de relations culturelles entre la communauté scientifique et les citoyen.ne.s. Agropolis-Museum devait être aussi un centre de recherche sur la formation et la diffusion de la culture scientifique. L’un des instruments de cette diffusion devait être un musée sur l’alimen-tation et l’agriculture envisagées à l’échelle mon-diale. Ce musée devait pouvoir être visité par le plus grand nombre de personnes en permettant plusieurs niveaux de visites.Labellisé musée de France en 1995 (label destiné à regrouper les musées français dans la perspec-tive d’un grand service public muséal), c’est une association « loi 1901 » qui en assure la gestion depuis janvier 1992 : Agropolis Museum.L’État ayant cessé de subventionner l’association en 2004, ce sont principalement les collectivités locales qui en ont assuré le financement.

Présidée par une vice-présidente du conseil régional, l’association a ainsi bénéficié en 2010 de 633 000 euros de subventions, ce qui repré-sente plus de 77 % du budget prévisionnel 2010 de la structure.Un certificat administratif à l’appui du dernier mandat indique que l’activité de l’association s’arrête le 19 juillet, celle-ci étant en cours de liquidation, et que « le solde des fournisseurs et le montant des procédures sociales justifient le versement du solde de la subvention de fonction-nement général ». C’est ainsi qu’il est procédé en septembre 2010 au versement dudit solde, pour un montant de 126 600 euros.La chambre souligne les risques juridiques (pénal, gestion de fait) pesant sur une associa-tion chargée de la gestion d’un service public pour le compte et avec les moyens de la collec-tivité, et qui de ce fait exécute ses directives et applique ses décisions.

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Pour se prémunir du risque d’intérêt, le légis-lateur a prévu une procédure de prévention à l’initiative de l’élu.e concerné.e par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et son décret d’application.

décret n° 2014-90 du 31 janVIer 2014 Portant aPPLIcatIon de L’artIcLe 2 de La LoI n° 2013-907 du 11 octoBre 2013 reLatIVe à La transParence de La VIe PuBLIqueLorsqu’elles estiment se trouver en situation de conflit d’intérêts, les personnes [investies de fonctions électives locales] en informent le délégant par écrit, précisant la teneur des questions pour lesquelles elles estiment ne pas devoir exercer leurs compétences.

Enfin, le cas des associations de jumelage, financées par les collectivités locales mérite attention. Les déplacements à l’étranger d’élu.e.s locaux.ales dans le cadre de leurs fonctions sont censés donner lieu à l’établissement d’un « mandat spécial » par l’assemblée déli-bérante, pour définir l’objet, la durée et les modalités de prise en charge des frais induits par ces missions ponctuelles. Le financement de ces actions par le biais d’une subvention à une structure associative peut être irrégulier en l’absence de tels mandats.En effet, le régime de remboursement de frais des élu.e.s municipaux.ales est encadré par des dispositions réglementaires (articles R. 2123-22-1 et suivants du CGCT). Le ver-sement, sur justificatifs, d’indemnités jour-nalières forfaitaires pour couvrir les frais supplémentaires de repas et de nuitée et d’indemnités kilométriques pour les frais de transport, est réservé aux élu.e.s chargé.e.s de mandats spéciaux par le conseil municipal ou qui se déplacent hors du territoire de la com-mune pour prendre part aux réunions d’orga-nismes dont elles.ils font partie ès qualités. La notion de « mandat spécial » renvoie à des missions accomplies dans l’intérêt de la collectivité, par un.e membre de son organe délibérant et avec l’autorisation de celui-ci

(donnant donc lieu à une délibération). Le mandat spécial exclut les activités courantes de l’élu.e, et doit correspondre à une opéra-tion déterminée de manière précise.

B) Le délit de favoritismeC’est une incrimination redoutée de la part des élu.e.s et des agent.e.s public.que.s en matière de commande publique. Le code pénal en donne la définition suivante :

artIcLe 432-14 du code PénaLLe délit de favoritisme correspond au fait « de procurer ou de tenter de procurer à autrui un avantage injustifié par un acte contraire aux dispositions législatives ou réglementaires ayant pour objet de garantir la liberté d’accès et l’égalité des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public ».

La collectivité locale saura en particulier se prémunir des risques suscités par le mécé-nat, qui est défini par la loi du 1er août 2013 relative au mécénat, aux associations et aux fondations comme « un soutien matériel ou financier apporté sans contrepartie directe de la part d’un bénéficiaire, à une œuvre ou à une personne pour l’exercice d’activités présentant un caractère d’intérêt général ».Les collectivités locales y ont de plus en plus recours pour diversifier leurs ressources financières. Le mécénat s’envisage selon deux modèles : soit des campagnes ponc-tuelles axées autour d’un projet symbolique du territoire, soit des interventions régulières s’appuyant sur un ensemble de politiques publiques.Le recours au mécénat ne doit pas aboutir, de la part de l’entreprise donatrice, mécène, à une manœuvre déguisée d’obtention de prestations privilégiées avec la collectivité de rattachement de l’association. À cette fin, une collaboration est nécessaire entre l’agent.e. territorial.e chargé.e du suivi des associations et la direction des services techniques ou toute autre direction compétente en matière de commande publique.

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6.1.2. La gestion de faitLa gestion de fait est une notion qui a deux définitions. C’est d’une part, la situation créée par une personne qui a effectué une opération en deniers publics à la place d’un.e comptable public.que.C’est d’autre part, une procédure qui sanc-tionne l’atteinte au principe de la séparation des ordonnateur.rice.s et des comptables, principe fondamental du droit de la compta-bilité publique21.

a) définition et base juridiquea) définitionLa gestion de fait est l’immixtion d’une personne (personne physique ou personne morale comme une association) dans les fonctions de comptable public. Elle est sanc-tionnée par la loi selon une procédure parti-culière, appelée « gestion de fait ». Comme les comptables public.que.s sont tenu.e.s de rendre compte de leur gestion à la.au juge des comptes, la déclaration de gestion de fait soumet la personne en ques-tion devenue « comptable de fait » à la même obligation.b) Base juridiqueLa base juridique est composée de deux textes : la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen par la combinaison de ses articles 14 et 15, l’article 60 de la loi du 23 février 1963.

décLaratIon des droIts de L’homme et du cItoyenart. 14. -Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. art. 15. -La Société a le droit de demander compte à tout.te Agent.e public.que de son administration.

artIcLe 60 de La LoI n° 63-156 du 23 FéVrIer 1963I - Outre la responsabilité attachée à leur qualité d’agent.e public.que, les comptables publics sont personnellement et pécuniai-rement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public, désignées ci-après par le terme d’organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comp-tabilité du poste comptable qu’ils dirigent.Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement géné-ral sur la comptabilité publique.La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irré-gulièrement payée ou que, par le fait du comp-table public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’of-fice pour produire les comptes.[…]III - La responsabilité pécuniaire des comp-tables publics s’étend à toutes les opérations du poste comptable qu’ils dirigent depuis la date de leur installation jusqu’à la date de ces-sation des fonctions.[…]XI - Toute personne qui, sans avoir la qua-lité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de

21 La notion de « gérant de fait » en droit commercial existe mais est totalement différente de la gestion de fait en droit de la comptabilité publique.

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recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irréguliè-rement détenus ou maniés.Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comp-table public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur.Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières. Néanmoins, le juge des comptes peut, hors le cas de mauvaise foi ou d’infidélité du comptable de fait, suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications produites.Les comptables de fait pourront, dans le cas où ils n’ont pas fait l’objet pour les mêmes opérations des poursuites au titre du délit prévu et réprimé par l’article 433-12 du code pénal, être condamnés aux amendes prévues par la loi. […]

c) Les éléments constitutifs d’une gestion de fait Le texte de l’article 60 ci-dessus mérite quelques précisions.> toute personne Il s’agit de toute personne physique ou morale. Le.la juge financier.ère a eu l’occasion de décla-rer gestionnaires de fait des associations. La qualité d’élu.e local.e ou national.e ne fait pas obstacle au déclenchement de la procédure.> sans avoir la qualité de comptables publics Selon l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les comptables publics sont seuls chargés, notamment, de la prise en charge et

du recouvrement des ordres de recettes et de l’encaissement des recettes de toute nature, du paiement des dépenses, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de dispo-nibilités, de la conservation des pièces justifi-catives des opérations.> s’ingèrent dans le recouvrement de recettes

publiquesL’encaissement sans titre légal d’une recette destinée à la caisse d’un.e comptable public .que est le type de gestion de fait le plus évident. C’est le cas, par exemple, d’un.e agent.e com-munal.e qui perçoit des redevances dans un camping municipal sans être régisseur.euse de recettes, ou celui d’un.e maire qui encaisse elle.lui-même une taxe qui aurait dû être versée au.à la receveur.se municipal.e, ou encore, du.de la chercheur.se qui effectue des travaux dans le cadre d’un organisme public et bénéficie de subventions versées sur le compte d’une association.> nonobstant les poursuites qui pourraient être

engagées devant les juridictions répressives La compétence du.de la juge financier.ère (Cour des comptes, chambres régionales des comptes) est d’ordre public, même si des poursuites sont engagées devant le.la juge répressif.ve. On pense notamment à l’article 433-12 du code pénal sur l’usurpation de fonctions, qui prévoit une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende, le fait, par toute personne agissant sans titre, de s’immiscer dans l’exer-cice d’une fonction publique en accomplissant l’un des actes réservés à la.au titulaire de cette fonction.Devant la.la.le juge des comptes, seule la pres-cription de 10 ans est opposable, alors qu’elle est plus courte devant les juridictions pénales. Le.la juge financier.ère peut être saisi.e de faits relativement anciens qui échappent à la com-pétence du.de la juge pénal.e. > doit rendre compte au.à la juge financier.

ère de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés

C’est l’obligation principale qui pèse sur les personnes qui se sont ingérées dans la gestion.

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Elles ont à produire un compte détaillé de leurs opérations en recettes et en dépenses, en fournissant à l’appui de ce compte, les pièces justificatives permettant au.à la juge financier.ère d’examiner les conditions d’em-ploi de ces fonds, et, le cas échéant, soit de les décharger de leur gestion, soit de rejeter cer-taines dépenses non justifiées ou irrégulières. Toutefois, « le juge des comptes peut, hors cas de mauvaise foi ou d’infidélité du comp-table de fait, suppléer par des considérations d’équité à l’insuffisance des justifications pro-duites ».À l’occasion du jugement des comptes, la.le juge peut ordonner la réintégration dans la caisse publique des recettes perçues par le comptable de fait, ou mettre en débet ce.tte dernier.ère si des dépenses n’ont pu être jus-tifiées ou dont l’utilité publique n’a pas été reconnue par l’assemblée délibérante de l’or-ganisme public. Les débets atteignent parfois des montants très importants.> il en est de même pour toute personne qui

reçoit ou manie directement ou indirec-tement des fonds ou valeurs extraits irré-gulièrement de la caisse d’un organisme public

En matière de dépense, la gestion de fait peut résulter d’un paiement effectué pour le compte de la collectivité par une association subventionnée ou d’une opération ayant eu pour conséquence d’extraire irrégulièrement des deniers de la caisse publique.Le cas se rencontre lorsque des subventions sont attribuées par une collectivité publique mais que celle-ci se réserve en fait l’usage de tout ou partie des fonds versées.Dans d’autres cas, les fonds sont extraits irré-gulièrement par des mandats fictifs dont l’ob-jet réel diffère de celui qui est indiqué, comme le paiement d’études à un organisme, qui cor-respond en fait à des subventions de fonction-nement, sans qu’aucune prestation ne soit fournie à la collectivité publique concernée. La jurisprudence des juridictions financières dans ce domaine est riche et variée.

B) L’autorité chargée de sanctionner les comptables de fait et la procédurea) La cour des comptes et les chambres

régionales des comptesLa Cour des comptes juge les comptes que lui rendent les personnes qu’elle a déclarées comptables de fait. Elle n’a pas juridiction sur les ordonnateur.rice.s, sauf celles.ceux qu’elle a déclaré.e.s comptables de fait (article L. 131- 2 du code des juridictions financières). Les textes relatifs aux compétences des chambres régionales des comptes com-portent des dispositions très voisines : « la chambre régionale des comptes n’a pas juri-diction sur les ordonnateurs, sauf sur ceux qu’elle a déclarés comptables de fait » (article L. 231-5 du même code).

artIcLe L. 231-3 du code des jurIdIc-tIons FInancIèresLa chambre juge, « dans les mêmes formes et sous les mêmes sanctions que les comptables de droit (ou « patents), les comptes que lui rendent les personnes qu’elle a déclarées comp-tables de fait d’une collectivité ou d’un établis-sement public relevant de sa compétence ».

Ces textes fondent la compétence du.de la juge financier.ère pour juger les opérations de personnes qui n’ont pas la qualité de comp-table public, mais qui ont été déclarées par lui comptables de fait de deniers publics. Encore faut-il bien préciser dans quels cas une personne est susceptible d’être déclarée comptable de fait (ou gestionnaire de fait). Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilité que les gestions régulières.Quand le.la comptable de fait était un.e élu.e local.e, elle.il pouvait être démis.e d’office de ses fonctions, notamment si elle.il n’avait pas obtenu son quitus dans les six mois de l’expiration du délai de production de son compte imparti par le jugement la.le décla-rant gestionnaire de fait. C’était là un effet redoutable du déclenchement de la procédure

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de gestion de fait, si l’élu.e tardait à répondre à la chambre régionale des comptes.Cette disposition a été allégée par la loi du 21 décembre 2001 puisque l’élu.e n’est plus frappé.e d’inéligibilité mais est suspendu.e de sa qualité d’ordonnateur.rice quand elle.il a été déclaré définitivement comptable de fait et tant qu’elle.il n’a pas reçu quitus de sa gestion. Dans ce cas, il est remplacé par un.e adjoint.e (adjoint.e à la.au maire, vice-président.e).Les comptables de fait pourront dans le cas où elles.ils n’ont pas fait l’objet de poursuites au titre du délit réprimé par le code pénal, être condamnés aux amendes prévues par la loi.Cette amende est calculée en fonction de l’im-portance et de la durée de la détention ou du maniement des deniers. Son montant ne peut dépasser le total des sommes indûment déte-nues ou maniées. Toutefois, l’amende n’est pas appliquée de manière systématique, la.le juge financier.ère prenant en considération les conditions de régularisation de la gestion de fait.conclusion Le législateur a doté la.le juge financier.ère.ère d’importants pouvoirs pour sanctionner les cas d’immixtion dans le maniement des fonds publics et pour obtenir la réintégration des opérations dans les comptes publics. Cette procédure comporte bien des aspects répressifs mais elle ne s’y réduit pas. La gestion de fait est avant tout une procé-dure et non un délit, dont la finalité est de rétablir un principe de comptabilité publique, la séparation de l’ordonnateur.rice et du comptable.La.le juge des comptes évite parfois de déclencher une procédure de déclaration de gestion de fait compte tenu de sa lourdeur et des délais assez longs d’instruction des affaires de jugement du compte présenté.La.le juge se borne dans ce cas à constater que l’irrégularité a pris fin avant ou pendant son intervention, ou que les dépenses ont été justifiées ou que les fonds détenus ou extraits de la caisse publique ont été reversés, et que

la.le comptable de fait était de bonne foi, ce qui ôte tout intérêt pratique à la poursuite de la procédure.b) éléments de procédureLa procédure de jugement de la gestion de fait a été allégée par une réforme intervenue en 2008. Deux jugements suffisent : le pre-mier déclare l’identité de la.du comptable de fait, décrit l’opération et précise la période (c’est le périmètre) ; le second demande à la.au comptable de fait de rendre compte à la.au juge des comptes ; le compte sera jugé et aboutira à un débet ou à une amende.Certes, un appel peut être fait à chacun des deux jugements, comme un pourvoi en cas-sation. Mais hormis ces procédures, le trai-tement d’une gestion de fait est beaucoup moins long qu’avant la réforme de 2008.

c) La gestion de fait et les associations Quand une association est créée à l’initia-tive d’une collectivité qui en contrôle l’or-ganisation, le fonctionnement et lui fournit l’essentiel de ses ressources, cette structure est qualifiée de « transparente ». La.le juge des comptes s’appuie sur un fais-ceau d’indices pour déclarer l’existence d’une gestion de fait. Elle concerne autant le pro-cessus de recettes que celui des dépenses.1 . Les critères d’une association

transparenteLes indices le plus fréquents sont les suivants :

• l’absence de personnalité juridique de l’as-sociation (association non déclarée) ;

• association déclarée mais n’ayant pas d’ac-tivité statutaire réelle (absence de membres, absence d’organe délibérant). C’est le cas d’une coopérative scolaire dépourvue d’ac-tivité statutaire ;

• quand les sommes allouées ne peuvent pas être considérées comme étant laissées à la libre disposition de la.du bénéficiaire car le lien de dépendance est étroit entre la.le bénéficiaire de la subvention et la collecti-vité donneuse. C’est le cas d’une association transparente.

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La définition d’une association transparente est donnée par l’arrêt du Conseil d’État du 21 mars 2007 « commune de Boulogne-Billancourt » n° 281796.« Considérant que lorsque qu’une personne privée est créée à l’initiative d’une personne publique qui en contrôle l’organisation et le fonctionnement et qui lui procure l’essen-tiel de ses ressources, cette personne privée doit être regardée comme transparente et les contrats qu’elle conclut pour l’exécution de la mission de service public qui lui est confiée sont des contrats administratifs. »La juridiction est souvent amenée à considé-rer qu’un mandat de paiement attribuant une somme à un créancier est un mandat fictif. En la matière, il s’agit d’une extraction irré-gulière de fonds publics parce que les énon-ciations portées sur les mandats et sur les factures produites à l’appui ne correspondent pas à la réalité du service fait (absence de ser-vice fait ou utilisation autre que l’affectation initialement prévue).Ainsi, toute subvention utilisée à une autre fin relève de la théorie du mandat fictif. Le caractère fictif provient de la personne du créancier, de la date mentionnée sur le mandat et de la réalité du service fait (exemple : dépenses non conformes à l’objet social de l’association).Les fonds au comité des œuvres sociales du personnel destinés au versement d’in-demnités avaient le caractère fictif. Depuis l’intervention des chambres régionales des comptes, ces fonds sont réintégrés au budget. Autre exemple : les aides au repas des agent.e.s, cotisation à des organismes d’assu-rance de compléments de retraite, cartes de transport, le versement d’indemnités ou de rémunérations complémentaires à des élu.e.s ou à des agent.e.s de la collectivité.Dès lors, la pratique des subventions en cascade est interdite sauf autorisée par une convention. Cette règle concerne en parti-culier les offices municipaux des sports, qui regroupent plusieurs associations sportives.

La délibération attribuant une subvention globale mais destinée à être répartie doit mentionner l’identité des bénéficiaires finaux.ales.2. un exemple récent de gestion de fait

• sur le fondLa chambre régionale des comptes Centre, Limousin, dans son jugement n° 2014-0025 du 16 décembre 2014, a estimé, dans le cas de l’association de la cantine scolaire de la com-mune de Bléré (Indre-et-Loire, 5 250 habi-tant.e.s), que le service de restauration sco-laire est un service public administratif dont les recettes ont le caractère de deniers publics et que l’association et les personnes visées par les réquisitoires du ministère public de la juridiction se sont exposées à devoir rendre compte de leurs opérations devant la.le juge des comptes au titre de la gestion de fait.

chamBre régIonaLe des comPtes centre, LImousIn, jugement n° 2014-0025 du 16 décemBre 2014 (extraIts)CONSIDÉRANT que l’association de la can-tine scolaire de Bléré, régulièrement créée en 1963 sous la forme d’une association à but non lucratif régie par les dispositions de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, avait pour objet social la gestion de la cantine de l’école de la commune, incluant notamment la confection ou l’achat des repas, le service sur table d’environ 250 repas quotidien ; que l’association prenait en charge à ce titre l’achat des denrées alimentaires et recourait aux prestations de bénévoles de l’association, de personnels mis à disposition par la commune ainsi que de quelques salariés à temps partiel ; que l’association était également en charge de la surveillance des élèves lors des repas ;CONSIDÉRANT que le service de restaura-tion scolaire est un service public administra-tif dont les recettes ont le caractère de deniers publics ; que l’association prenait en charge l’encaissement auprès des parents d’élèves des recettes du service de cantine alors qu’elle ne disposait d’aucune habilitation à les percevoir,

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n’ayant pas la qualité de comptable public et n’intervenant pas pour le compte et sous le contrôle de ce dernier ou dans le cadre d’un mandat légal ; qu’au surplus la surveillance des élèves exercée par l’association relevant du service de l’enseignement public ne pou-vait faire l’objet d’aucune délégation de la part de la commune ;CONSIDÉRANT qu’il résulte de ce qui pré-cède que, dans l’exercice de son activité, l’as-sociation de la cantine de Bléré a encaissé irrégulièrement des recettes destinées à la caisse du comptable public de la commune de Bléré et a perçu des subventions de ladite commune destinées à la prise en charge de dépenses qui incombaient à la collectivité ; qu’ainsi, l’association et les personnes visées par les réquisitoires des 16 juillet 2009 et 25 mars 2011 soit se sont immiscées dans les fonctions de comptable public de la com-mune de Bléré, soit ont organisé et toléré cette immixtion ; que lesdites personnes se sont, par suite, exposées à devoir rendre compte de leurs opérations devant le juge des comptes, dans les conditions fixées à l’article 60-XI de la loi de finances du 23 février 1963 ;

• sur la procédureAu cours de la procédure, la chambre a pris en considération le fait que l’association a été dissoute et que l’activité a été reprise par la commune. Elle a admis que la déclaration de gestion de fait des deniers de la commune était désormais dépourvue d’intérêt pratique.

CONSIDÉRANT toutefois que, par délibéra-tion du 23 septembre 2009, le conseil muni-cipal de Bléré a autorisé la reprise en gestion directe du service de restauration scolaire, approuvé le règlement intérieur du service et pris acte de la création d’une régie de recettes pour la perception du prix des repas ; qu’une régie de recettes pour le restaurant scolaire a été créée par arrêté municipal avec avis conforme du comptable assignataire en date du 24 septembre 2009 et qu’un second arrêté

de la même date procède à la nomination d’un régisseur ; CONSIDÉRANT que l’association, réunie en assemblée générale le 24 septembre 2009, a voté sa dissolution et désigné deux manda-taires liquidateurs ; que la dissolution de l’as-sociation a été enregistrée en préfecture le 3 août 2010 ; que les comptes courant et postal de l’association ont été clôturés, et le solde de 9 963,94 euros inscrit en recettes dans les écri-tures de la commune de Bléré ; que les valeurs inactives détenues par l’association sous forme de tickets de cantine ont perdu toute valeur du fait de la reprise du service en régie en 2010 ; que les personnels salariés ont été repris par le prestataire de service retenu par la commune ; que les biens appartenant à l’association ont été remis à la commune à la suite d’une délibéra-tion du conseil municipal du 16 janvier 2013, en application de l’article 10 des statuts de l’as-sociation prévoyant la dévolution de l’ensemble des biens et des fonds à la commune ;

3. Les conséquences dommageables d’une association transparente pour la collectivité

Une collectivité peut devoir supporter les conséquences des fautes de gestion d’une association transparente.La décision du 18 juillet 2016 de la Cour administrative d’appel de Bordeaux illustre bien les risques juridiques encourus par une collectivité du fait des errements commis par une association qualifiée de transparente. Un salarié de l’association pour la gestion des équipements sportifs départementaux de Mayotte avait été licencié et demandait au département au juge administratif d’en-joindre au département de le réintégrer dans ses effectifs et de le condamner à réparer le préjudice résultant de la perte de son emploi au motif que l’association devait être regar-dée comme transparente. La Cour administrative d’appel de Bordeaux a donné raison au salarié après avoir constaté que l’association avait été créée par le dépar-tement « pour assurer l’entretien et la gestion

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des équipements sportifs et culturels de Mayotte, assurant une mission de service public pour la collectivité ». Le financement était assuré quasi exclusivement par le dépar-tement, qui en assurait d’ailleurs continuel-lement la gestion. Dès lors, la responsabilité de cette collectivité a été engagée à raison des fautes commises dans la gestion ou de son personnel. Le juge a considéré que la

disparition et l’anéantissement des emplois étaient la conséquence directe de la sup-pression des subventions départementales ; l’insuffisance ou l’inexistence des diligences accomplies par le département en vue du reclassement des salarié.e.s rendaient le département de Mayotte responsable et ce dernier a dû verser à l’ancien salarié une indemnité.

6.1.3. Le soutien à une association en grande difficuLté financièreUne association peut se trouver en très grande difficulté financière au point que la collectivité qui l’a financée par des subven-tions récurrentes, peut-être même excessives, est politiquement dans l’obligation de l’ac-compagner dans un processus de liquidation ou de reprise par une autre association.Dans ce cas de figure, la collectivité aura soin de faire un diagnostic de la situation finan-cière de l’association en perdition à l’aune de plusieurs concepts procéduraux :

• la procédure de conciliationLa procédure de conciliation permet à une association de mettre fin à des difficultés financières en obtenant de ses créancier.ère.s, grâce à l’intervention d’un.e conciliateur.rice, des délais de paiement ou une remise de dettes ;

• la procédure de liquidation judiciaireLa procédure de liquidation judiciaire est ouverte à l’encontre de toute association dont le redressement est impossible. Elle est des-tinée à mettre fin à l’activité de l’association ;

• la procédure de redressement judiciaireLa procédure de redressement judiciaire est destinée à permettre à une association en cessation de paiement de poursuivre son activité, de maintenir l’emploi et d’apurer le passif. Elle donne lieu à un plan arrêté par jugement à l’issue d’une période d’observa-tion et du rapport rendu par l’administrateur.rice judiciaire ;

• la procédure de sauvegardeLa procédure de sauvegarde est destinée à faciliter la réorganisation d’une association qui n’est pas en cessation de paiements, afin de lui permettre de poursuivre son activité économique. Elle protège les entreprises en difficulté en suspendant le paiement de dettes dès l’ouverture de la procédure.La compétence est celle du tribunal de grande instance qui désigne un.e mandataire judi-ciaire ou un.e administrateur.rice judiciaire.La responsabilité de l’élu.e dirigeant.e de l’association peut être mise en jeu lorsque la collectivité aura sciemment poursuivi le financement de son association déficitaire et les juges peuvent prononcer la faillite personnelle de toute personne physique qui « aura poursuivi abusivement une exploita-tion déficitaire qui ne pouvait conduire qu’à la cessation de paiements ».En matière de redressement judiciaire, la loi du 25 janvier 1985, qui s’étend à « toute per-sonne morale de droit privé ayant une activité économique » prévoit que « lorsque le redres-sement judiciaire ou la liquidation judiciaire d’une personne morale fait apparaître une insuffisance d’actif, le tribunal peut, en cas de faute de gestion ayant contribué à cette insuffisance d’actif, décider que les dettes de la personne morale seront supportées, en tout ou en partie, avec ou sans solidarité, par tous les dirigeants de droit ou de fait, rémunérés ou non, ou par certains d’entre eux ».

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22 « Le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, un comptable public, un dépositaire public ou l’un de ses subordonnés, de détruire, détourner ou soustraire un acte ou un titre, ou des fonds publics ou privés, ou effets, pièces ou titres en tenant lieu, ou tout autre objet qui lui a été remis en raison de ses fonctions ou de sa mission, est puni de dix ans d’emprisonnement et d’une amende de 1 000 000 €, dont le montant peut être porté au double du produit de l’infraction. La tentative du délit prévu à l’alinéa qui précède est punie des mêmes peines. »

Dès lors, lorsque les dérives financières et comptables qui ont conduit à la liquidation d’une association ont été rendues possibles par un dysfonctionnement grave des organes de direction de l’association, les personnes (élu.e.s ou agent.e.s public.que.s territoriaux.ales) dirigeant.e.s en droit ou en fait cette association, peuvent être personnellement

condamnées à supporter tout ou partie de la personne morale. Enfin, last but not least, la déclaration, le cas échéant, d’une faillite personnelle à l’encontre d’un.e élu.e dirigeant.e d’une association, entraîne la déchéance de ses droits civils et politiques et donc, une interruption d’exercer une fonction élective publique.

6.1.4. Le déLit de négLigencePour un.e élu.e, la négligence dans l’exercice de ses fonctions peut devenir un délit sanc-tionné par le code pénal. S’il est bien admis que la signature d’un acte engage la respon-sabilité de son auteur, l’inaction, par exemple sous la forme d’absence de vérification ou de contrôle, dans certaines conditions, peut être sanctionnée. C’est ce que la Cour de cassation a rappelé le 22 février 2017 à l’encontre d’un président d’une communauté de communes, pour avoir, par sa négligence, permis le détournement de fonds publics d’un montant de 799 756 euros par la secrétaire générale de cet éta-blissement. Les juges ont considéré que l’élu a signé pendant plus de sept ans les ordres de paiement de 47 fausses factures sans pro-céder à des vérifications élémentaires qui auraient révélé des anomalies patentes.Le fondement de la responsabilité de l’élu.e est donné par l’article 432-16 du code pénal : « Lorsque la destruction, le détournement ou la soustraction par un tiers des biens visés à l’article 432-1522 [du code pénal] résulte de la négligence d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public, d’un comptable public ou d’un dépositaire public, celle-ci est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ».La mise en cause d’un.e élu.e pour délit de négli-gence suppose la réunion de quatre éléments :

• la qualité de l’agent.e (l’élu.e) auquel.le est reproché la négligence ou le défaut de sur-veillance ;

• les biens sur lesquels porte l’obligation de surveillance, c’est-à-dire les objets détruits, détournés ou soustraits ;

• les faits de destruction, détournement ou soustraction sont imputables à une per-sonne tierce qui a profité de la négligence de l’élu.e ;

• l’élément moral qu’il faut retenir contre l’élu.e.

La qualité de personne tierce est entendue de façon large par la Cour de cassation ; elle peut être reconnue à celles.ceux qui violent la confiance nécessaire que l’on a mise en elles.eux. La secrétaire générale, en l’occur-rence, était sous l’autorité de l’élu.e et avait la qualité de tiers au regard du code pénal : l’auteur.e principal.e (la secrétaire générale) est un tiers par rapport à celui qui commet l’acte de négligence (l’élu.e). L’arrêt fait bien la distinction entre la négligence et la com-plicité ou le recel.S’agissant de la notion de négligence, la Cour de cassation rappelle qu’il s’agit d’un délit non intentionnel et qu’elle n’avait pas à rechercher si l’élu savait qu’il faisait mal ou le faisait à dessein. La Cour précise que « force est là aussi de relever qu’il s’agit bien ici d’une défaillance inadmissible de la part d’un.e élu.e bénéficiant de la signature afférente à

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ses fonctions, qui devait faire face aux véri-fications lui incombant sur la présence et la régularité de justificatifs entrainant des règle-ments effectués avec de l’argent public ; qu’il est ici établi qu’il n’a pas accompli les dili-gences normales relevant de ses missions ».

(Cour de cassation, chambre criminelle, 22 février 2017, M. Alain X., n°15-87328)En conséquence, le fait pour une collectivité de subventionner durablement une associa-tion qui aurait un comportement transgres-sif et d’ampleur prononcée expose l’élu.e au risque pénal.

6.2. quElquES ExEMplES dE juRISpRudEncE AdMInIStRAtIvE Et fInAncIèREAu sein d’une collectivité territoriale, il est utile qu’une fonction de veille juridique soit assumée de telle sorte que ses responsables puissent réagir à toute situation nouvelle en toute sécurité juridique.Les outils de cette veille sont nombreux : lois et règlements, projets ou propositions de loi, rapports parlementaires, rapports de missions d’inspection, décisions juridiction-nelles et surtout, doctrine juridique. Il est proposé ci-après quelques exemples de jurisprudence administrative et finan-cière choisis par domaines les plus

susceptibles d’intéresser le.la gestionnaire contemporain.e. Le.la lecteur.rice y verra que ces jurisprudences s’inspirent de trois préoccupations :

• protéger les finances publiques en interdi-sant les libéralités, en veillant au respect du principe d’intérêt public local ;

• éviter le favoritisme ou les manœuvres poli-tiques et assurer une certaine égalité de trai-tement entre les bénéficiaires potentiel.le.s ;

• faire respecter les régimes d’aides éco-nomiques et empêcher des distorsions de concurrence.

6.2.1. en ce qui concerne La gestion des coLLectivités territoriaLes

a) Les associations cultuellesL’interprétation de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation de l’Église et de l’État pose souvent des problèmes aux com-munes qui sont sollicitées pour intervenir sur des lieux de culte ou au profit d’organismes à caractère religieux (construction de mos-quées ou d’églises, interventions dans les bâtiments anciens, appartenant ou non à la

collectivité locale, ou des actions innovantes pour faire face à des problèmes nouveaux comme les abattages rituels à l’occasion de certaines fêtes religieuses). Dans ce domaine, les jugements sont nom-breux. Celui de la cour administrative d’appel de Versailles ci-après n’est qu’une illustration de la diversité des affaires traitées.

caa versailles - 3 juillet 2008 - commune de montreuil-sous-boisLe tribunal administratif de Cergy-Pontoise avait annulé une délibération du conseil municipal de Montreuil-sous-Bois qui avait décidé d’attribuer par bail emphytéotique sur une durée de 99 ans, un terrain de 1 693 m² à la fédération culturelle des associations musulmanes de Montreuil, moyennant une redevance annuelle égale à un euro.La cour administrative d’appel de Versailles a annulé le jugement avec une motivation ainsi rédigée :

« Toutefois, eu égard à l’engagement de l’as-sociation cultuelle à prendre à sa charge les frais de construction de la mosquée qui s’élèvent à 1 500 000 € ainsi que les frais d’entretien de cet édifice du culte ouvert au public et de ce que le bâtiment reviendra en fin de bail à la collectivité qui pourra alors le céder au prix fixé par le service des Domaines, la redevance annuelle égale à un euro ne peut être considérée, dans les circonstances de l’espèce, comme une subvention déguisée ».

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B) La gestion du personnel de la fonction publique territoriale

caa versailles - 26 juin 2008 - préfet de la seine-saint-denisLe centre communal d’action sociale de Bobigny avait recruté une personne au poste de directeur, qui avait été précédemment employée pendant 13 ans par l’association laïque des centres de loisirs de Bobigny, puis pendant 5 ans par l’association « Solidarité multiforme pour les jeunes », sur la base d’un contrat à durée déterminée de trois ans, renouvelable.Le maire se prévalait de cette ancienneté pour intégrer la personne dans le cadre d’emploi des attachés territoriaux en application de la loi du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire.Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté le recours du préfet. En appel, le préfet soutenait qu’il ne pouvait être tenu compte de la période d’emploi dans les associations pré-citées car l’intéressé ne pouvait être regardé alors, selon les termes de la loi, comme ayant été recruté par la commune.

La cour administrative d’appel de Versailles a confirmé la décision du tribunal administratif au motif que si les deux associations sont des personnes de droit privé, elles exerçaient leur activité dans les locaux de la mairie, qu’elles étaient présidées par le maire et subvention-nées par la commune à hauteur de 60 % ou 80 % selon les cas ; les services de la com-mune étaient chargés du suivi et de la tenue de leurs comptes.D’autres éléments caractérisaient les deux associations comme para-municipales (la personne exerçait ses fonctions exclusive-ment dans les locaux de la commune ; son nom apparaissait dans l’annuaire officiel de la commune ; il occupait les fonctions de chef du service jeunesse).Dès lors, la personne pouvait être intégrée dans la fonction publique territoriale alors même que cette procédure était réservée aux contractuels des administrations.

c) Les organisations syndicales

ce 16 février 2011 - département de la seine-saint-denisLe cas des subventions versées par des col-lectivités territoriales à des organisations syndicales a été amplement développé par la jurisprudence administrative dans les années 1990 et 2000. On trouvera ici un exemple récent.La commission permanente du conseil géné-ral avait attribué une subvention de 12 000 euros à l’UD-CGT pour l’organisation de son congrès à Bobigny en juin 2005, qui était ouvert au public.En appel, la cour administrative d’appel s’était basée sur le principe de l’intérêt public départemental.Le Conseil d’État s’est fondé, lui, sur le terrain de la législation spéciale des subventions aux organisations syndicales, issue de la loi du 17 janvier 2002. L’article L. 3231-3-1 dispose que

« les départements peuvent attribuer des sub-ventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales repré-sentatives dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Les organisations ainsi subventionnées sont tenues de présen-ter au conseil général un rapport détaillant l’utilisation de la subvention ».Dès lors que la subvention a pour objet de contribuer au financement du fonctionne-ment courant des organisations syndicales ou d’une ou de plusieurs activités particulières qui en relèvent, cet argument l’a emporté pour valider l’attribution de la subvention.En revanche, le département ne pourrait accorder des subventions pour des motifs politiques ou pour apporter un soutien à l’une des parties dans un conflit collectif du travail.

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d) une association de promotion touristique

crc bretagne - rapport d’observations de gestion du 17 mai 2013 - saint-malo palais des congrèsPar convention de mise à disposition, la ville de Saint-Malo a confié à l’association « Palais du Grand Large » la mission de gérer ce centre de congrès.

La chambre des comptes de Bretagne a fait observer que la poursuite de cette conven-tion sans mise en concurrence pour une durée indéterminée méconnaissait les dispositions légales.

une mIssIon d’Intérêt généraL…L’objectif d’intérêt général est exposé dans l’article 2 de la convention : « le palais des congrès de Saint-Malo constitue un élément essentiel des grands équipements de l’agglo-mération malouine, au cœur d’une région dans laquelle le tourisme joue un rôle important. Il doit constituer un pôle moteur dans la vie économique et l’animation de la Cité et de son environnement. Conçu comme un outil au service du développement du tourisme et de l’économie malouine, il doit permettre à Saint-Malo de devenir rapidement une véri-table ville de congrès et, à ce titre, constituer un moyen privilégié de promotion de la cité corsaire ». Le Palais du Grand Large présente un intérêt touristique et économique majeur : chaque année, plus d’une centaine de manifestations sont organisées permettant l’accueil d’envi-ron 120 000 visiteurs. Les retombées écono-miques de ces manifestations sont estimées à 35 M€.La convention qui met à disposition le Palais du Grand Large confie à l’association une mis-sion de service public. Cette analyse est confir-mée par la jurisprudence : la gestion d’équipe-ment de ce type (salles de conférences, salles des fêtes, salles de congrès et de spectacles) est une mission de service public qui peut être déléguée à une personne privée (TC, 19 décembre 1998, n° 02541 ; CE 18 janvier 1985, Ville d’Aix en Provence, req. n° 51534).

Tant les conditions de création de l’associa-tion que les objectifs assignés relèvent d’une mission de service public. Dans l’exposé des motifs de la convention, il est indiqué que « la mission assignée au Palais du Grand Large doit constituer un pôle moteur dans la vie éco-nomique et l’animation de la Cité et de son environnement pour permettre à Saint-Malo de devenir rapidement une véritable ville de congrès et à ce titre, constituer un moyen pri-vilégié de promotion de la Cité Corsaire » ; au surplus, dans cette même convention, il est mentionné « qu’il est apparu souhaitable aux responsables municipaux de confier à une association (constituée conformément aux règles de la loi de 1901) la gestion du Palais du Grand Large ».En l’espèce, il s’agit bien d’un service public et non d’une simple occupation du domaine public, comme le soutiennent les services municipaux.… qui ne peut être confiée à un tiers sans mise en concurrence En l’état actuel, la convention relève de la caté-gorie des marchés publics. L’association ne porte aucun risque d’exploitation ; elle béné-ficie d’une réduction de loyer, assortie le cas échéant, d’une garantie d’équilibre financier. Cette convention ne peut donc continuer à être appliquée. Une mise en concurrence avant désignation de l’exploitant du Palais s’impose.

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e) une association chargée de la mise en œuvre de la politique de la villeLe monde associatif est un acteur important de la politique de la ville. Le rapport d’ob-servations de la chambre des comptes de Midi-Pyrénées sur la gestion de l’association

« Quartier 31 – Toulouse », qui intervient dans le cadre de la politique de la ville de Toulouse, fait état d’une gestion laxiste de la collectivité de rattachement à son endroit.

crc midi-pyrénées - rapport d’observations de gestion du 13 février 2012 association quartier 31 – toulouse (haute-garonne)

3) L’actIVIté de L’assocIatIon au seIn de La PoLItIque de La VILLe. Avec le soutien actif des financeurs publics, État et collectivités locales, l’association Quartier 31 – Toulouse a développé au fil des ans de nombreuses activités dans le champ de la politique de la ville, qui ont permis d’im-pulser une véritable dynamique dans l’ani-mation du quartier de Bellefontaine et dans l’accompagnement social de sa population. L’analyse de ces activités par la chambre a tou-tefois révélé un certain nombre d’anomalies qui rendent nécessaire le renforcement des contrôles internes et externes.L’activité de « l’espace numérique et social », met des équipements informatiques à la dis-position des habitant.e.s et d’autres associa-tions du quartier. Pour autant, l’association ne tient aucun inventaire23 de ses biens informa-tiques (micro-ordinateurs, appareils photos…). Les vérifications effectuées ne permettent pas à la chambre de donner l’assurance que l’en-semble des matériels est bien à la disposition du public.Le « point d’information jeunesse » dégage, depuis 2006, un excédent de 107 585 €, du fait de la surévaluation des dépenses lors du dépôt des demandes de subventions. Cette pratique, volontaire ou non, aboutit à la consti-tution de réserves financées par des fonds publics.

L’analyse du fonctionnement du « snack de l’amitié », dont le coût pour le contribuable s’est élevé à 81 000 € (108 000 € en prenant en compte une dette non encore remboursée), a mis en évidence une gestion peu rigoureuse d’une structure qui n’a fonctionné que deux mois au mieux, alors que les financements publics ont été accordés en contrepartie d’un fonctionnement de six mois. Des fonds ont ainsi été versés à des personnes privées sur la base de justifications peu crédibles et sans aucun contrôle. Enfin, l’association mène depuis quelques années une réflexion sur la constitution d’un « restaurant associatif ». Cette réflexion, dont le coût pour le contribuable s’élève à ce jour à 54 000 €, a de surcroît conduit l’équipe diri-geante à déménager dans de nouveaux locaux, surdimensionnés, entraînant une augmenta-tion du loyer de 700 € à 3 000 € par mois.À la suite du contrôle de la chambre, les dif-férents financeurs, collectivités territoriales et État, ont été amenés à réduire leurs finance-ments, voire pour certains à y mettre fin. En 2012, l’association a été mise en liquidation judiciaire par jugement.

23 Précision : La tenue d’un inventaire est une obligation, le plan comptable général disposant que toute entité contrôle au moins une fois tous les douze mois les données d’inventaire. L’inventaire est un relevé de tous les éléments d’actif et de passif, au regard desquels sont mentionnées la quantité et la valeur de chacun d’eux à la date d’inventaire. Les données d’inventaire sont conservées et organisées de manière à justifier le contenu de chacun des postes du bilan.

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F) association et code des marchés publics Une association subventionnée peut être, au sens du code des marchés publics, un pou-voir adjudicateur soumis à l’ordonnance du 6 juin 2005.

L’exemple ci-dessous concerne une chambre de commerce et d’industrie ; elle intéresse aussi l’agent.e. territorial.e au titre du suivi des associations qui auraient le même posi-tionnement économique.

crc rhône-alpes – rapport d’observations de gestion du 8 juin 2012 - association de l’enseignement supérieur commercial en rhône-alpes[…] L’association de l’enseignement supé-rieur commercial en Rhône-Alpes est une association, dans laquelle la chambre de commerce et d’industrie détient la majorité des voix dans les organes de gouvernance, qu’il s’agisse de l’assemblée générale ou du conseil d’administration. La directive 2004/18/CE (Journal officiel de l’Union européenne, 30 avril 2004), relative à la coordination des procédures de pas-sation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services, définit la notion de pouvoirs adjudicateurs devant respecter des principes de passation des marchés24. Les pouvoirs adjudicateurs sont les États, les collectivités territoriales, les organismes de droit public et les associations formées par une ou plusieurs de ces collectivités ou un ou plusieurs de ces organismes de droit public. Cette notion a été transposée en droit interne par l’ordonnance du 6 juin 200525. Ainsi, selon l’ordonnance, les associations peuvent se voir reconnaître la qualité de pouvoir adju-dicateur dans plusieurs cas : « I- Les pouvoirs adjudicateurs soumis à la présente ordonnance sont :1° Les organismes de droit privé ou les organismes de droit public autres que ceux soumis au code des marchés publics dotés de la personnalité juridique et qui ont été créés pour satisfaire spécifiquement des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial, dont :

• soit l’activité est financée majoritairement par un pouvoir adjudicateur soumis au code

des marchés publics ou à la présente ordon-nance ;

• soit la gestion est soumise à un contrôle par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ;

• soit l’organe d’administration, de direc-tion ou de surveillance est composé de membres dont plus de la moitié sont dési-gnés par un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance ».

La situation de EMLYON grande école de management et commerce relève de ces dis-positions. En effet :

• la chambre de commerce et d’industrie, éta-blissement public, est elle-même un pouvoir adjudicateur soumis au code des marchés publics ;

• l’organe de surveillance (que l’on peut assi-miler à l’assemblée générale, assemblée délibérante) est composé, pour plus de la moitié, de membres désigné.e.s par la CCI, et comporte, en outre, trois membres issu.e.s de collectivités locales ;

• le conseil d’administration, s’il compte une minorité de membres désigné.e.s par la CCI (5 membres sur 14), compte une majorité de voix de ces mêmes membres, pour lesquel.le.s en effet leur voix compte double.

L’article fait référence aux organismes de droit privé créés pour satisfaire spécifique-ment des besoins d’intérêt général ayant un caractère autre qu’industriel ou commercial.

24 Article 2 de la directive : « les pouvoirs adjudicateurs traitent les opérateurs économiques sur un pied d’égalité, de manière non discrimi-natoire et agissent avec transparence ».

25 Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

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L’activité éducative est d’intérêt général et dans le cas d’espèce, il a été jugé que les éta-blissements d’enseignement technique que peuvent créer les chambres de commerce et d’industrie en vertu de l’article 14 de la loi du 9 avril 1898 (aujourd’hui codifié au code de commerce) n’ont pas le caractère de services publics industriels et commerciaux (TC 28 mai 1979, CCI d’Angers c/Gaudin, p. 566). Par ailleurs, l’instruction de la direction géné-rale des impôts26 présente le régime fiscal applicable aux organismes sans but lucratif (dont les associations régies par la loi du 1er juillet 1901). Cette instruction prévoit notam-ment que les associations visées par la loi de 1901 ne sont pas, en principe, soumises aux impôts commerciaux (impôt sur les sociétés de droit commun, contribution économique territoriale et taxe sur la valeur ajoutée). Seul, l’exercice d’une activité lucrative peut remettre en question le bénéfice de ces exo-nérations. Sur ce point, le rescrit obtenu de l’administration fiscale établit clairement que l’activité de formation initiale, rassemblée au sein de l’AESCRA, n’a pas de caractère lucra-tif. L’activité de formation continue, relevant de la filiale, a en revanche un caractère lucra-tif et peut être considérée comme industrielle et commerciale.

Il apparaît donc que l’AESCRA est un pou-voir adjudicateur au sens de l’ordonnance du 6 juin 2005 et qu’elle est soumise aux dispositions prévues par cette même ordon-nance. Ainsi, les marchés conclus avec des opérateur.rice.s économiques public.que.s ou privé.e.s doivent respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des canditat.e.s et de transparence des procédures, principes devant permettre d’assurer l’efficacité de la commande publique et la bonne utilisation des deniers publics visé par l’article 6 de l’ordonnance. De façon plus précise, l’article 10 prévoit que le pouvoir adjudicateur doit procéder à une publicité permettant la pré-sentation de plusieurs offres concurrentes, et l’article 11 mentionne les différentes pro-cédures de passation possibles27.---« L’AESCRA est un pouvoir adjudicateur au sens de l’ordonnance du 6 juin 2005. Elle est donc soumise aux dispositions prévues par cette même ordonnance. Ainsi, les marchés conclus avec des opérateurs économiques publics ou privés doivent respecter les principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candi-dats et de transparence des procédures. »

g) L’action économique

crc languedoc-roussillon – rapport d’observations de gestion du 13 avril 2013 - région du languedoc-roussillonDans son rapport d’observations sur la ges-tion de la région Languedoc-Roussillon, la chambre régionale des comptes a décrit le dispositif de suivi des associations subven-tionnées et a relevé un certain nombre d’ano-malies sur la gestion de certaines d’entre elles. Celle qui figure ci-après a trait à la promotion du transport aérien à bas coût.des subventions versées à une association afin d’aider une compagnie aérienne low cost

La Région a octroyé, en cumulé, près de 798 000 euros de subventions à l’Association de promotion des flux touristiques et écono-miques (APFTE) au titre des exercices 2010 et 2011.Ces subventions sont utilisées par l’association pour assurer la promotion des vols low cost sur l’aéroport de Montpellier en procédant à « l’achat de marketing on line, de publicité sur les sites de compagnie low cost pour inciter une clientèle nouvelle d’Europe du Nord à venir

26 Bulletin officiel des impôts 4H-5-06 N° 208 du 18 décembre 2006.

27 Procédures de passation : procédures d’appel d’offres, dialogue compétitif, négociées, de concours.

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découvrir la région », selon les termes du pré-sident de l’APFTE. La société bénéficiaire est une entreprise spécialisée dans le marketing aérien : Airport marketing services, qui n’est autre qu’une filiale de Ryanair, créée en 2002.Le domaine d’intervention de l’association relève du secteur concurrentiel et porte une activité économique à part entière. À ce titre, les opérations sont soumises à la TVA et l’as-sociation n’est pas à jour de ses déclarations en la matière.Au travers du dispositif mis en place, au même titre que les autres collectivités membres de l’association qui la financent, la Région s’ex-pose ainsi à ce que la subvention versée soit considérée comme une aide détournée à

destination des compagnies low cost de l’aé-roport de Montpellier, et plus particulièrement RyanAir, ainsi qu’EasyJet, Transavia et Air Nostrum, avec en corollaire une atteinte à la libre concurrence au sens du droit européen, les articles 87 et suivants du traité de Rome prohibant les aides d’État (précisément tout versement par une personne publique) sus-ceptibles de fausser la concurrence et d’affec-ter les échanges entre états membres. La com-patibilité de ces aides avec le droit européen est déterminée par la commission européenne, à laquelle les aides doivent être préalablement notifiées. À défaut, celles-ci sont illégales. La détermination des caractères de l’aide est du ressort des juridictions nationales en cas de défaut de notification.

h) association sportive en situation de dépendance financière de la collectivité de rattachement

crc Île-de-france - rapport d’observations de gestion du 3 mars 2015 -« association levallois sporting club »Le Levallois sporting club (LSC) est une asso-ciation « loi de 1901 » dont l’objet statutaire est « l’organisation et le développement des activités physiques et sportives au profit de ses membres et la promotion du sport sur le plan local et du département des Hauts-de-Seine ». Avec 33 sections en 2015, et près de 17 000 adhérents, il se définit comme étant le premier club omnisports de France. Il béné-ficie par ailleurs, depuis 1990, de l’agrément ministériel « Jeunesse et sports ».Même s’il est tourné prioritairement vers la pratique sportive de loisirs, le LSC a consacré de longue date une partie de son activité au développement du sport de haut niveau, en particulier dans trois disciplines : l’escrime, le judo et le tennis de table. Cette orientation s’est traduite par le recrutement de plusieurs athlètes professionnels et la constitution de sections « olympiques » distinctes de celles dédiées au sport amateur.Le rapport d’observations de gestion de la chambre d’Île-de-France consacre de longs développements aux liens entre le club et la

ville de Levallois-Perret ainsi qu’à la gestion des ressources humaines de cette association. La description qui est faite des comptes et de la situation financière porte sur les années 2008 à 2013.

L’organisation des instances dirigeantes de l’association se caractérise par la place impor-tante des représentants de la ville de Levallois-Perret au sein du conseil d’administration. Composé de 24 personnes, ce dernier compte en effet 8 « membres de droit » qui sont des élus du conseil municipal. Parmi eux figure l’actuel président de l’association, en fonction depuis septembre 2012. Les autres membres sont désignés parmi les présidents des sec-tions sportives du club (10 sièges), parmi ses adhérents (4 sièges) et parmi le « collège des anciens présidents du LSC » (2 sièges). […]Outre le fait que, de 2008 à 2012, le secrétaire général de l’association était parallèlement l’adjoint au maire en charge des sports, l’étroi-tesse des liens unissant le LSC à la ville de Levallois-Perret s’exprime de plusieurs autres

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façons. L’ensemble des locaux administratifs et sportifs utilisés par l’association sont mis à disposition à titre gracieux par la commune. Si cette autorisation d’utilisation du domaine public communal peut être délivrée gratui-tement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général, elle est irrégulière dès qu’il s’agit de l’organisation de manifestations sportives à caractère commercial. Cette utilisation doit alors donner lieu à paiement de redevances. Or, cela n’a jamais été le cas pour les nom-breux galas de boxe professionnelle qui se sont tenus au palais des sports Marcel Cerdan au cours de la période.De même, le LSC a bénéficié de manière inin-terrompue de la mise à disposition à temps plein de plusieurs agents municipaux, dans des conditions insuffisamment détaillées par la convention liant le club à la commune, et sans avoir donné lieu à un remboursement, enfreignant ainsi les règles du code général des collectivités territoriales. À la suite de la suppression de la direction municipale en charge des sports, le LSC remplit dans les faits les missions précédemment dévolues à ce service communal. Depuis la rentrée 2014, l’intégralité des personnels communaux char-gés de l’entretien et de la maintenance des équipements sportifs de la ville ont également été mis à disposition du LSC, sans contrepar-tie financière. Surtout, le LSC est placé dans une situation de dépendance financière vis-à-vis de la commune. La subvention versée par la ville représente en moyenne plus de 50 % de ses recettes de fonctionnement, contre seulement 25 % environ en provenance des cotisations versées par ses adhérents. Cette dépendance s’est d’ailleurs accrue au cours de la période examinée. Ainsi, la subvention municipale est passée de 4,5 M€ à 5,5 M€ entre les saisons 2007-2008 et 2008-2009. Cette subvention est demeurée relativement constante par la suite, atteignant même son niveau le plus élevé pour la saison achevée le 30 juin 2014 (6,1 M€). En comparaison, les autres finan-cements publics sont relativement réduits, le

montant cumulé des subventions départemen-tales, régionales et de l’État étant de l’ordre de 0,5 M€ chaque année.En dépit de ce soutien très significatif de la commune, la situation financière du LSC s’est sensiblement détériorée au cours de la période. Cette dégradation est tout d’abord liée à l’organisation de quelques événements sportifs de grande ampleur au budget mal maîtrisé. Ainsi, les championnats du monde de judo en 2008 ont été déficitaires à hau-teur de 0,75 M€. Elle résulte également de la forte progression des charges de personnel, avec notamment le recrutement d’un judoka professionnel de tout premier plan mondial. Ce recrutement était censé accroître le rayon-nement national et international du club et de la ville. Dans les faits, il n’a pas entraîné de hausse importante des recettes issues des sponsors privés, mais il a lourdement pesé sur la masse salariale du club. Celle-ci a d’ailleurs continué à croître malgré la nette diminution des effectifs du LSC depuis 2010.Confrontée ainsi à plusieurs exercices défi-citaires successifs, l’association cumule des fonds propres négatifs (- 1,7 M€ en moyenne sur la période examinée) et supporte de graves problèmes de trésorerie (- 1,5 M€ de décou-verts cumulés par les sections). La solvabilité de l’association ne tient qu’à l’existence des subventions publiques très conséquentes. En dépit d’une légère amélioration survenue en 2013, le LSC ne pourra espérer un assainisse-ment durable de sa situation financière qu’au prix d’une maîtrise accrue de ses charges de fonctionnement, et particulièrement de personnels.Une analyse plus fine de l’activité du LSC montre qu’une part importante des pertes constatées pendant la période s’est concentrée au sein de certaines sections de taille impor-tante : la section tennis, ainsi que les sections professionnelles de tennis de table et de judo, qui bénéficient pourtant d’une proportion substantielle de la subvention municipale.La politique de fixation des cotisations est insuffisamment étayée par des critères ana-lytiques précis. De plus, elle est demeurée

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inchangée depuis 2011 et fait l’objet de tarifs préférentiels pour le personnel communal, sans fondement explicite dans les statuts du club. Toutefois, une tarification, qui ne serait

plus définie de manière linéaire mais selon les besoins de chaque section sportive, était atten-due pour la saison 2014-2015.

I) subvention aux associations et régime de tVaLes associations ont tout intérêt à vérifier leur situation fiscale au regard de la TVA quand elles reçoivent des subventions de collectivités publiques. Une question se pose : la subvention perçue est-elle ou non assujettie à la TVA ?L’article 256 du code général des impôts (CGI) dispose que les livraisons de biens et les pres-tations de service effectuées à titre onéreux par un.e assujetti.e en tant que tel.le sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée. Deux exemples de jurisprudence concernent le monde de la communication et de la culture :

• par son arrêt du 8 juillet 1992, Midem Organisation (req. 80731), le Conseil d’État a jugé que les prestations versées par la ville de Cannes à la société Midem Organisation, pour l’organisation de salons professionnels,

ne donnaient pas lieu à des prestations de services individualisables au profit de la com-mune versante et que la société n’avait sous-crit aucune obligation en contrepartie de ces subventions. Ces prestations n’entraient donc pas dans le champ de la TVA ;

• par son arrêt du 2 juin 1999, Association des amis du festival de Rodez et du Parvis, le Conseil d’État a considéré que l’association qui a reçu des subventions pour l’organisation d’un spectacle historique annuel n’a pas reçu ces sommes moyennant l’obligation d’effec-tuer des prestations de service individualisées au profit des parties versantes et qu’ainsi, en l’absence de lien direct entre les sommes per-çues et les opérations réalisées, ces sommes n’entraient pas dans le champ d’application de l’article 256 du CGI.

6.2.2. en ce qui concerne La responsabiLité du.de La comptabLe pubLic.quePar une réforme de 2011, le juge des comptes (la chambre régionale des comptes ou la Cour des Comptes en appel) a modifié les conditions de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du.de la comptable public.que par la notion de « préjudice financier » du fait d’un manquement de sa part. En cas de préjudice financier causé à l’orga-nisme public, la juridiction met le comptable en débet, sanction qui peut faire l’objet d’une remise gracieuse (partielle).En cas d’absence de préjudice financier pour l’organisme public, la.le juge financier.ère déter-mine le montant d’une somme que devra acquit-ter le.la comptable public.que dans la limite d’un plafond fixé en pourcentage du montant de son cautionnement. Elle.il a faculté d’émettre des amendes qui ne peuvent pas faire l’objet d’une remise de la part du ministre du Budget.

Le nouveau dispositif permet désormais à la.au juge des comptes de statuer elle.lui-même sur le montant de la charge pécuniaire laissée au comptable dont la responsabilité est engagée. En outre, ce régime de responsabilité varie selon qu’il existe ou non un préjudice financier pour l’organisme public concerné. Cette réforme responsabilise encore plus le.la comptable public.que dans sa relation avec l’ordonnateur.rice. Pour la.le juge financier.ère local.e, elle implique une prise en compte de la réalité de l’accomplissement de ses missions, car elle.il apprécie le comportement de la.du comptable et ne juge plus seulement le compte.La procédure de mise en cause du.de la comp-table public.que s’ordonne autour d’un réquisi-toire introductif d’instance pris par le ministère public, d’une instruction par un .e magistrat.e, d’une audience publique, d’un délibéré sans la présence du.de la magistrat.e rapporteur.euse

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et d’une lecture publique de l’arrêt, les parties ayant un égal accès aux pièces du dossier.

Il est présenté ci-après quatre cas de jurispru-dence financière.

a) Le paiement de subvention aux associations sans conventionCe premier cas de figure jurisprudentiel expose la nécessité de la production par l’ordonnateur.rice d’une convention dès lors que son montant dépasse la somme de 23 000 euros. Une délibération explicite du conseil munici-pal ne suffit pas à justifier la dépense. La régle-mentation impose en effet la production de la convention, document figurant dans la liste des pièces justificatives. Le comptable a manqué à ses devoirs de contrôle de la validité de la dépense car elle n’était pas

appuyée de toutes les pièces justificatives pré-vues par la réglementation. La chambre a considéré que la dépense n’a pas provoqué de préjudice financier de la collecti-vité puisque le conseil municipal avait pris une délibération en ce sens. En conséquence, la chambre régionale des comptes a mis à la charge du comptable une amende de 216 euros.

jugement n° 2014-0025 de la chambre régionale des comptes de basse-normandie - haute-normandie du 9 décembre 2015 – commune de barentin (seine-maritime)sur la présomption de charge n° 1 soulevée à l’encontre de m. jean-marie o. au titre de l’exercice 2010, et relative au paiement d’une subvention de 50 000 € à une associationATTENDU que par le réquisitoire susvisé du 15 avril 2014, la chambre a été saisie de présomp-tions de charges à l’encontre de M.Jean-Marie O., comptable de la commune de Barentin entre le 3 janvier et le 29 juin 2010, concernant le paie-ment d’une subvention de cinquante mille euros à l’association A. au motif que cette subvention n’était pas justifiée par une convention, ainsi que le prévoit la liste des pièces justificatives des dépenses publiques locales annexée à l’ar-ticle D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ;ATTENDU qu’en réponse au réquisitoire du 15 avril 2014, M. Michel B., maire de Barentin, indique que la subvention a permis la construc-tion d’une école à Kongoussi au Burkina-Faso et que cette subvention a été attribuée par délibé-ration du 8 avril 2010 ; qu’il estime enfin que la commune n’a pas subi de préjudice financier ;ATTENDU qu’en réponse au réquisitoire du 15 avril 2014, M. Jean-Marie O. indique que la déci-sion a été prise par délibération du 8 avril 2010 ; que cette décision correspondait à une demande de l’association bénéficiaire ; qu’ainsi la volonté

des parties ne paraissait pas devoir être mise en doute ; qu’il ajoute que le contrôle hiérarchisé de la dépense portait sur un échantillon de 10 % des subventions attribuées aux associations, échan-tillon dont ne faisait pas partie la subvention visée par le réquisitoire ; qu’il estime enfin que la commune n’a pas subi de préjudice financier ;ATTENDU que le procureur financier fait valoir que le comptable aurait dû exiger de la com-mune une convention conclue avec l’association bénéficiaire et qu’en s’abstenant de le faire, il a manqué à ses obligations et engagé sa respon-sabilité ; qu’il ajoute que dans la mesure où le conseil municipal s’est prononcé sur l’attribution de la subvention litigieuse, la commune n’a pas subi de préjudice financier et qu’une somme de deux cent seize euros doit être mise à la charge du comptable ;sur le manquement présumé du comptableATTENDU qu’en application des dispositions combinées des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règle-ment général sur la comptabilité publique, les comptables sont tenus d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la validité de la créance, lequel porte sur la justification du service fait, l’intervention préalable des contrôles réglemen-taires et la production des justifications ;

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ATTENDU que la rubrique 7211 de la liste annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales détermine les jus-tifications à produire à l’appui des premiers paiements de subvention ; que cette rubrique prévoit à ce titre la production d’une conven-tion liant le bénéficiaire et la collectivité au regard des dispositions de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ; qu’il en résulte l’obligation de faire figurer parmi les pièces justificatives cette convention pour tout premier paiement de subvention d’un montant supérieur à vingt-trois mille euros ;ATTENDU qu’une subvention de cinquante mille euros a été payée par mandat du 8 juin 2010 à l’association A. ; que ce paiement n’était justifié par aucune convention mais par la seule délibération du 8 avril 2010 ; que, comme l’indique M. Jean-Marie O., l’octroi de cette subvention fait sans doute suite aux demandes de l’association, cette circonstance n’a pas pour effet d’exonérer le comptable des contrôles qui lui incombent ; que dans ces conditions, le comptable aurait dû suspendre le paiement dans l’attente de la production de l’ensemble des justifications prévues par la rubrique 7211 ;ATTENDU qu’en ne suspendant pas ledit paiement, M. Jean-Marie O. a manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dépense telle qu’elle résulte des dispositions des articles 12 et 13 du décret précité et engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;sur l’existence d’un préjudice financierATTENDU que l’article 60 VI de la loi du 23 février 1963 dispose que « lorsque le manque-ment du comptable […] n’a pas causé de préju-dice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret ; lorsque le manquement du comp-table […] a causé un préjudice financier […] le

comptable a l’obligation de verser immédia-tement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;ATTENDU qu’un préjudice financier résulte d’une perte provoquée par une opération de décaissement ou un défaut de recouvrement d’une recette, donnant lieu à une constatation dans la comptabilité et se traduisant par un appauvrissement patrimonial de la personne publique non recherché par cette dernière ;ATTENDU que par délibération du 8 avril 2010, le conseil municipal a exprimé sa volonté de verser une subvention à l’associa-tion et a donc accepté la dépense qui en résul-tait ; qu’ainsi le manquement du comptable n’a pas été à l’origine d’un décaissement en l’absence de la volonté de la collectivité ; que celle-ci n’a donc pas subi de préjudice finan-cier au sens des dispositions précitées ;sur le montant de la somme mise à la charge du comptable public ATTENDU que, par décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012, la somme maximale pou-vant être mise à la charge du comptable en l’absence de préjudice financier a été fixée à « un millième et demi du montant du cau-tionnement prévu pour le poste comptable considéré » ;ATTENDU que le comptable n’a pas apporté d’élément susceptible de motiver une modu-lation de la somme pouvant être mise à sa charge ;ATTENDU que le cautionnement de M. Jean-Marie O. a été fixé à cent quarante-quatre mille euros pour l’exercice 2010 ; qu’en conséquence la somme de deux cent seize euros doit être mise à sa charge ;PAR CES MOTIFS,Article 1er : En application du deuxième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, il est mis à la charge de M. Jean-Marie O. la somme de deux cent seize euros (216,00 €) au titre de l’exercice 2010 (présomption de charge n° 1).

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B) Le paiement de subvention à un.e créancier.ère différent du.de la destinataire choisi.eLe jugement de la chambre des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie ci-après expose le traitement sur deux griefs :

• le paiement d’une somme au profit d’une personne morale qui n’était pas le.la créan-cier.ère destinataire ;

• le paiement de subventions de plus de 23 000 euros à une association sans convention.

La juridiction a mis en jeu le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable en lui infligeant des sanctions financières.

Pour apprécier les circonstances de l’espèce, le comptable public a fait valoir un contexte de travail rendu difficile par des problèmes d’effectifs et par des changements de péri-mètre consécutifs à des regroupements d’or-ganismes publics. Ces allégations étaient documentées par des pièces. Par un jugement et en l’absence de préjudice financier, sur l’existence de trois griefs dis-tincts, la chambre a néanmoins mis à la charge du comptable un montant réduit à la moitié de celui prévu par la réglementation (article 60 VI, alinéa 2, de la loi de finances de 1963 modifiée).

jugement de la chambre régionale des comptes de basse-normandie, haute-normandie n° 2013-0018 du 30 août 2013 - commune de notre-dame-de-gravenchon (seine-maritime)ORDONNE CE QUI SUIT[…] 2 - en ce qui concerne la seconde charge, paiement de subventions à une association sans lien conventionnel avec la commune sur le fondement de la charge présuméeATTENDU que par le réquisitoire susvisé, le ministère public fait grief à M. Émile Le G. d’avoir, par quatre mandats, payé une somme totale de 65 910,37 euros sur l’exercice 2010 au profit de l’association « Association gestion anim. MAPA » sans disposer d’une conven-tion liant cet organisme à la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon. ATTENDU que le grief du réquisitoire susvisé se fonde par référence aux dispositions de l’ar-ticle D. 1617- 9 du code général des collecti-vités territoriales (CGCT) fixant la nomencla-ture des pièces justificatives des paiements, dont la sous-rubrique « 72. Subventions et primes de toute nature », exige, dans le cadre d’un premier paiement, « une décision à l’occasion de l’adoption du budget, dans les conditions définies au deuxième alinéa de l’article L. 2311-7 du CGCT, référence sur le mandat au budget arrêtant le bénéficiaire et le montant » ou « une décision arrêtant le bénéfi-ciaire et le montant ainsi que l’objet et, le cas

échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi » ou « des justifications particulières exigées par la décision » ou bien encore « une convention entre le bénéficiaire et la collecti-vité » et dans le cadre de paiements ultérieurs, un « décompte portant récapitulation des sommes déjà versées. » ; qu’ainsi le comptable aurait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;ATTENDU que le comptable et l’ordonna-teur.rice de la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon ont été invités à justifier lesdits paiements ; ATTENDU que M. Émile Le G. a produit une délibération du conseil municipal de la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon du 25 mars 2010 attribuant les subventions 2010 à des organismes tiers dont notamment l’« Association gestion anim. MAPA » pour 82 387,37 euros ; ATTENDU que le comptable et l’ordonnateur.rice communiquent également la copie d’une convention signée le 7 février 2013 entre la commune et l’Association pour la gestion et l’animation de la maison de retraite de Notre-Dame-de-Gravenchon ; que cette convention a pour objet de régulariser les versements effec-tués de 2008 à 2012 (dont 82 387,37 euros en

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2010) au titre du renforcement des équipes de travail de l’établissement ; ATTENDU que, l’examen de cette convention ne permet pas d’établir une substitution de droits et obligations de l’« Association gestion anim. MAPA », initialement bénéficiaire des subventions pour 82 387,37 euros, au profit de l’Association pour la gestion et l’animation de la maison de retraite de Notre-Dame-de-Gravenchon ; ATTENDU que l’examen des autres pièces produites et évoquées par le comptable et l’ordonnateur.rice de la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon conduit de surcroît la chambre à constater l’inexistence d’une délibération explicite du conseil municipal demandant le reversement par l’« Association gestion anim. MAPA » de la somme antérieu-rement versée en 2010 de 82 387,10 euros et l’absence d’une convention relative au rever-sement ; enfin, de constater l’absence d’un titre de recette émis à l’encontre de cette même association ; ATTENDU que de ce fait, au moment de la mise en paiement en 2010, le comptable ne disposait pas d’une convention entre la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon et l’association « Association gestion anim. MAPA » ; qu’ainsi, la chambre constate un manquement du comptable de nature à enga-ger sa responsabilité, cette responsabilité devant s’apprécier au moment de la mise en paiement desdits mandats ; ATTENDU que dans ces conditions, les pièces produites ne permettent pas, à la chambre, de s’assurer du recouvrement des sommes pour lesquelles la responsabilité du comptable public serait susceptible d’être mise en cause ;ATTENDU, en conséquence, qu’en ouvrant sa caisse pour payer les mandats susvisés, M. Émile Le G. a engagé sa responsabilité per-sonnelle et pécuniaire sur le fondement des dispositions de l’article 60 - I de la loi du 23 février 1963 ;sur l’existence d’un préjudice financierATTENDU qu’un préjudice financier serait avéré s’il résultait d’une perte provoquée par

une opération de décaissement ou un défaut de recouvrement d’une recette, donnant lieu à une constatation dans la comptabilité de l’or-ganisme et se traduisant par un appauvrisse-ment patrimonial de la personne publique non recherché par cette dernière ; ATTENDU que, en vertu de la délibération du 25 mars 2010, les décaissements repro-chés au comptable ne correspondent pas à un appauvrissement patrimonial non recherché par la collectivité ; qu’ainsi la commune de Notre-Dame-de-Gravenchon n’a subi aucun préjudice financier à raison du paiement des mandats en cause ; sur les circonstances de l’espèceATTENDU que le second alinéa de l’article 60 VI de la loi de finances de 1963 dispose que : « Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’État en fonction du niveau des garanties mentionnées au II » ; que ce montant a été arrêté, aux termes du décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012, « à un millième et demi du montant du cau-tionnement prévu pour le poste comptable considéré » ;ATTENDU que le montant du cautionnement du poste dont relève le comptable de la com-mune de Notre-Dame-de-Gravenchon s’élève à 171 000 euros ; que le montant maximal de la somme prévue par le second alinéa de l’ar-ticle 60 VI de la loi de finances de 1963 doit être fixé à deux cents cinquante-six euros et cinquante centimes (256,50 euros) au titre de l’exercice 2010 ;ATTENDU qu’invité, en cours d’instruction, à préciser les circonstances dans lesquelles les paiements incriminés étaient intervenus, le comptable a évoqué des circonstances géné-rales relatives à un contexte de travail rendu difficile par des problèmes d’effectifs et par des changements de périmètre consécutifs à

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des regroupements d’organismes publics ; que ces explications sont attestées par les pièces et documents produits par le comptable lors de l’instruction ; ATTENDU que, dans ces conditions, il y a lieu de prendre en compte l’existence de circonstances atténuantes au profit du comptable ; qu’ainsi le montant de la somme arrêtée prévue par le second alinéa de l’article 60 VI de la loi de finances de 1963 doit être réduite de moitié en ce qui concerne M. Émile Le G. et fixée à cent vingt-huit euros et vingt-cinq centimes (128,25 euros) ;[…]PAR CES MOTIFS,ORDONNEArticle 1 : Il est mis à la charge de M. Émile Le G. […] la somme de 128,25 euros au titre de [la charge n°2], en application du paragraphe VI alinéa 2 de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifié par la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;Article 2 : M. Émile Le G. ne pourra être déchargé de sa gestion au titre de chacun des exercices 2008, 2009 et 2010 qu’après avoir justifié de s’être acquitté du paiement de la somme mise à sa charge pour chacun de ces exercices.Fait et jugé en audience publique le 30 août 2013 et lu en audience publique à la chambre

régionale des comptes de Basse-Normandie, Haute-Normandie le 13 septembre 2013 […]La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs géné-raux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis. condItIons d’aPPeL :Code des juridictions financières – article R. 243-14 et suivants : « Les jugements rendus par les chambres régionales des comptes peuvent être attaqués dans leurs dispositions définitives par la voie de l’appel devant la Cour des comptes » (…) et R. 242-18. « L’appel doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement. »La requête d’appel et la demande de révision doivent justifier, sous peine d’irrecevabilité ou de rejet d’office, de l’acquittement de la contribution pour l’aide juridique, prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts dont l’application relève, pour les juridictions financières, de l’ar-ticle 18 du décret n° 2011-1202 du 28 septembre 2011 relatif au droit affecté au fonds d’indem-nisation d’avoué près les cours d’appel et à la contribution pour l’aide juridique.

c) Le paiement d’une subvention sur une imputation comptable erronéeLe comptable a pris en charge un mandat émis par la commune de Saint-Pierre-lès-Elbeuf, imputé au compte 6042 « achats de prestations de service », portant la mention « échanges scientifiques du 6 au 12 juin 2009 à Bucarest Roumanie ». À l’appui du mandat, sont jointes une lettre de l’association Culture et Loisirs demandant le versement de la participation de la commune ainsi que diverses dépenses rela-tives aux frais de voyage. Le terme « participa-tion » clairement mentionné sur le document de l’association ACL doit être analysé comme une subvention. Dès lors, le comptable aurait dû demander la décision du conseil municipal, conformément à l’article D. 1617-19 du code

général des collectivités territoriales (CGCT) et imputer le mandat au compte 6574 « subvention de fonctionnement aux associations et autres personnes de droit privé ».Pour la chambre, une erreur d’imputation peut entraîner un préjudice financier pour la commune. Elle a constitué le comptable débiteur de la somme de 878 euros pour avoir payé le mandat sans s’assurer de l’exacte imputation de la dépense. En outre, l’absence de la pièce justifi-cative requise est analysée comme constitutive d’un préjudice financier pour la commune.

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�QuelQues�points�juridiQues��et�économiQues�majeurs6.

chambre des comptes de basse-normandie, haute-normandie - commune de saint-pierre-lès-elbeuf (département de seine-maritime) - jugement n° 2013-0027 du 17 décembre 2013[…]en ce qui concerne la présomption de charge énoncée au réquisitoire susvisé du 23 janvier 2013 concernant le mandat n° 2789 du 26 octobre 2009 (exercice 2009) : ATTENDU que, par réquisitoire du 23 janvier 2013, il est reproché à M. Yves B. d’avoir procédé au paiement du mandat n° 2789 de l’exercice 2009 en méconnaissance de ses obligations de contrôle de la validité de la créance, d’une part en n’imputant pas ledit mandat au compte prévu par la nomenclature, d’autre part en s’abstenant de produire la pièce justificative adéquate pour ce type de dépense ;1 - sur l’erreur d’imputationATTENDU qu’en vertu des dispositions de l’ar-ticle 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, il revient au comptable de « vérifier l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet » ;ATTENDU que le comptable a payé, sur le compte 6042 « achat de prestations de service », la somme de 878 euros à l’association ACL au titre, selon les mentions portées sur le mandat n° 2789, des « échanges scientifiques du 06-06 au 12-06-2009 à Bucarest Roumanie » ; que la lettre adressée par l’association ACL à la commune pour solliciter le paiement en cause, et jointe au mandat, mentionne clairement une « participa-tion » de la commune ; que diverses pièces de dépenses accompagnent le mandat, notamment des billets électroniques d’avion, des billets d’en-trée dans des musées et de transport en commun ainsi qu’une facture d’hôtel ;ATTENDU qu’aucun lien contractuel n’est établi entre la commune de Saint-Pierre-Lès-Elbeuf et les bénéficiaires des dépenses de l’opération d’échange ; qu’ainsi le mandat en cause ne sau-rait s’apparenter à l’achat par la commune d’une prestation de services à l’association « ACL » ; que ce paiement doit par conséquent s’analy-ser, ainsi que le commande l’usage du terme « participation », comme une subvention de fonc-tionnement communale et devait dès lors être

imputé au compte 6574 « subvention de fonc-tionnement aux associations et autres personnes de droit privé » ; qu’ainsi le comptable ne s’est pas assuré de l’exacte imputation de la dépense ;ATTENDU qu’appelés à faire valoir leur point de vue quant à cette erreur d’imputation, l’or-donnateur.rice et le comptable concernés n’ont apporté aucune réponse ; qu’ainsi M. Yves B. a manqué à ses obligations ;2. sur la validité de la créance ATTENDU, qu’en vertu de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962, il incombe au comp-table d’exercer en matière de dépenses « […]le contrôle : […] de la validité de la créance » ; que l’article 13 du même décret précise qu’« en ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : la justification du service fait et l’exac-titude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la pro-duction des justifications […] » ;ATTENDU que l’article D 1617-19 du code géné-ral des collectivités territoriales (CGCT) dis-pose qu’« avant de procéder au paiement d’une dépense […] les comptables des communes […] ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code et établie conformément à celle-ci […] ; que cette annexe, constitutive de la nomenclature des pièces justificatives des paiements des col-lectivités locales comporte à la rubrique 72. Subventions et primes de toute nature » la pré-cision suivante quant aux pièces exigées : « 7211. Premier paiement : 1. décision […]: - lorsque la décision intervient à l’occasion de l’adoption du budget, dans les conditions définies au deuxième alinéa de l’article L. 2311-7 du CGCT, référence sur le mandat au budget arrêtant le bénéficiaire et le montant ; - dans les autres cas, décision arrêtant le bénéficiaire et le montant ainsi que l’objet et, le cas échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi. 2. Le cas échéant, justifica-tions particulières exigées par la décision. 3. Le cas échéant, convention entre le bénéficiaire et la collectivité » et « 7212. Autres paiements : 1. Le

85

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

cas échéant, justifications particulières exigées par la décision. 2. Décompte portant récapitula-tion des sommes déjà versées » ;ATTENDU qu’à l’appui du mandat n° 2789 de l’exercice 2009 figurent une facture émise par l’ACL association portant la mention « Échanges scientifiques du 06-06-2009 au 12-06-2009 Bucarest Roumanie » ainsi que diverses pièces justificatives de dépenses ;ATTENDU que ces éléments ne constituent pas des pièces justificatives réglementaires ; que fait notamment défaut la délibération de la collec-tivité accordant le bénéfice d’une subvention ; qu’ainsi M. Yves B. a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au titre du mandat n° 2789 du 26 octobre 2009 pour insuffisance de pièce justificative ;3. sur l’existence du préjudice financierATTENDU qu’appelés à faire valoir leur point de vue quant à l’existence d’un préjudice finan-cier consécutif au manquement du comptable, l’ordonnateur.rice et le comptable concernés estiment qu’il n’y a pas eu préjudice pour la commune, en raison du fait que la volonté de l’ordonnateur.rice a été respectée ;ATTENDU que les seules pièces fournies par M. Yves B. sont deux certificats administratifs datés et signés par le maire de Saint-Pierre-Lès-Elbeuf, respectivement les 25 octobre 2012 et 5 décembre 2013, attestant de la volonté de la col-lectivité ; que ces pièces, postérieures de trois et quatre années au mandat incriminé, qui n’étaient pas en possession du comptable au jour du paie-ment du mandat incriminé, ne constituent pas une décision au sens des articles D. 1617-19 et L. 2311-7 du code général des collectivités ter-ritoriales ;ATTENDU ainsi que le paiement est intervenu en l’absence de toute décision de l’assemblée délibérante de la collectivité, seule compétente pour accorder une subvention à une personne morale de droit privé ; qu’ainsi, en payant ledit mandat en dehors de toute intention explicite du conseil municipal, le comptable a commis un manquement ayant entraîné un appauvrisse-ment patrimonial non recherché par le conseil

municipal, constitutif d’un préjudice financier pour la commune de Saint-Pierre-Lès-Elbeuf ; 4. sur l’appréciation du respect des règles du contrôle sélectif des dépensesATTENDU que le paragraphe IX, 2e alinéa, de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée dispose que « les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du paragraphe VI [Lorsque le manquement du comptable aux obligations (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné] peuvent obtenir du ministre chargé du Budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée […] » ;ATTENDU que dans le régime de contrôle sélec-tif de la dépense, l’existence même des contrôles qui incombent aux comptables publics, tant de la validité de la créance que de son imputation, dépend directement et exclusivement des indi-cations portées sur les mandats par les ordon-nateur.rices ; qu’en cas d’erreur il y a donc lieu d’apprécier le respect du plan de contrôle sélectif des dépenses par rapport à l’imputation retenue par l’ordonnateur.rice et non par rapport à l’im-putation correcte, laquelle suppose un premier contrôle ; ATTENDU qu’il ressort de l’instruction qu’un plan de contrôle sélectif des dépenses de la com-mune de Saint-Pierre-Lès-Elbeuf était en vigueur pour l’année 2009 ; que le comptable a produit une copie d’écran de l’application comptable établissant que le mandat n° 2789 n’avait pas été sélectionné pour faire l’objet d’un contrôle au titre des opérations imputées au compte 6042 ; qu’en conséquence le comptable a respecté les règles de contrôle sélectif de la dépense qui s’im-posait à lui ;PAR CES MOTIFS,Il y a lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Yves B. en raison du défaut de contrôle de la validité de la créance.

86

�QuelQues�points�juridiQues��et�économiQues�majeurs6.

M. Yves B. est constitué débiteur envers la com-mune de Saint-Pierre-Lès-Elbeuf d’une somme de huit cent soixante-dix-huit euros (878 €) qui portera intérêts au taux légal à compter du 30 janvier 2013.

Le comptable a respecté le plan de contrôle

applicable au jour du paiement visé à la présente

charge.

d) Le paiement de subvention avec des pièces justificatives incohérentesDans plusieurs arrêts, la Cour des comptes a confirmé des jugements de chambres régionales des comptes sur le non-respect de la règle des 23 000 euros de subventions qui nécessitent la production d’une convention à l’appui du mandat de paiement ou de plusieurs mandats de paiement. Dans l’arrêt du 30 janvier 2014 de la chambre des comptes du Nord-Pas-de-Calais, Picardie, la Cour a sanctionné un comptable au motif de l’in-cohérence des pièces justificatives entre d’une

part, la convention passée avec une association prévoyant le versement d’une subvention de 50 000 €, et, d’autre part, quatre mandats suivants, auxquels étaient joints des délibérations du conseil municipal, dont le montant dépassait de 71 428 € celui de la subvention prévue par la convention et sans rapport avec les termes de la convention. En conséquence, la Cour a confirmé le premier jugement de la chambre des comptes mettant le comptable public en débet d’une somme de 71 428 euros.

commune de béthune (pas-de-calais) - jugement n° 69127ATTENDU que la contradiction soulevée par la chambre régionale est entre, d’une part, la conven-tion du 1er avril 2007 précitée, jointe au premier mandat, conclue pour une durée de cinq mois, prévoyant le versement d’une subvention de 50 000 €, et, d’autre part, les quatre mandats sui-vants, auxquels étaient joints des délibérations du conseil municipal, dont le montant total dépassait de 71 428 € celui de la subvention prévue par la convention ;

ATTENDU que l’appelant fait valoir qu’aucune convention n’était en réalité nécessaire pour verser des subventions à l’association ; que celle-ci relevait de l’exception prévue à l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 ; qu’à l’appui de cette affirmation il produit un docu-ment, daté du 3 mai 2013, signé du président de l’association, attestant que l’association est habi-litée par ses statuts et par la charte de l’agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à procéder à toutes opérations de rénovation urbaine dans le cadre des logements locatifs sociaux prévues à l’article L. 312-2-1 du code de la construction et de l’habitation ; qu’en tant que comptable de la commune depuis 1996, il a pro-cédé, jusqu’en 2007, à de nombreux paiements de mandats pour « des travaux et services de réno-vation urbaines » effectués par l’association ; que

dès lors il a « effectué valablement les paiements » litigieux ; que ce moyen du comptable, à savoir l’absence de nécessité légale d’une convention, est considéré par le ministère public comme ino-pérant car le grief fait au comptable n’est pas l’absence de convention mais la contradiction entre les pièces dont il disposait au moment du paiement des quatre mandats litigieux ; ATTENDU toutefois, que l’on peut admettre que l’appelant, en soutenant qu’une convention n’était pas nécessaire, entendait contester, de manière implicite, la contradiction ayant motivé le jugement de la chambre ; qu’en effet, si une des pièces, à savoir la convention du 1er avril 2007, jugée en contradiction avec les autres, était superflue, le grief fait au comptable de contra-diction entre pièces en sa possession au moment du paiement deviendrait discutable ; Considérant en premier lieu qu’en application du troisième alinéa de l’article 10 de la loi préci-tée du 12 avril 2000 « L’autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l’organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée. Cette disposition ne s’ap-plique pas aux organismes qui bénéficient de

87

Les reLations entre Les coLLectivités territoriaLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

subventions pour l’amélioration, la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III du code de la construction et de l’habitation » ; que l’appelant a produit à l’appui de sa requête, un document, daté du 3 mai 2013, signé du président de l’asso-ciation qui atteste que l’association est bien habi-litée de par ses statuts et de la charte de l’ANRU à procéder à toutes opérations de rénovation urbaine dans le cadre prévu à l’article L. 213-2-1 du livre III du code de la construction et de l’ha-bitation ; que, selon ce même document, depuis 2004, l’association « a réalisé des travaux de peinture en entrée d’immeubles, dans les appar-tements et procédé à des rénovations totales de cuisine ainsi que de la réhabilitation peinture des logements de résidence de personnes âgées » ; que toutefois, selon la convention précitée du 1er avril 2007, la première subvention de 50 000 € avait pour objet de financer l’emploi par l’association, reconnue comme « structure d’insertion par l’économique », de personnes en grandes difficultés sociales chargées de l’entre-tien de jardins de personnes âgées ; que, selon les délibérations du conseil municipal autorisant le versement de trois subventions parmi les quatre suivantes, aucune n’avait non plus pour objet « l’amélioration, la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs sociaux » ; qu’à la suite de la délibération du conseil muni-cipal du 22 novembre 2007 ouvrant au budget de la commune, à l’article 6574 « interventions économiques générales », des crédits supplé-mentaires de 16 666 €, la cinquième subvention était, selon une indication portée sur le mandat, une « avance » sur la subvention à verser en 2008 ; que dès lors, quatre subventions parmi les cinq n’ayant pas pour objet « l’amélioration, la construction, l’acquisition et l’amélioration des logements locatifs sociaux prévues au livre III

du code de la construction et de l’habitation », l’objet précis de la cinquième subvention de 16 666 € étant quant à lui indéterminé, une convention entre la commune et l’association était requise en application de la loi précitée du 12 avril 2000 ; qu’au demeurant la délibération du conseil municipal du 29 mars 2007, jointe à l’appui du mandat de paiement de la première subvention de 50 000 €, mentionnait cette obli-gation pour « se mettre en conformité avec la loi » ;

Considérant en second lieu que, selon l’article D. 1617-19 du code général des collectivités ter-ritoriales, en vigueur au moment des faits, les paiements de subventions à une association d’un montant dépassant 23 000 € étaient à justifier, pour le premier, notamment par une « conven-tion passée entre l’autorité administrative ver-sante et l’organisme de droit privé bénéficiaire » en application de la loi précitée du 12 avril 2000 ; que les paiements suivants étaient à justifier notamment par le « décompte portant récapitu-lation des sommes déjà versées » ; que dès lors, à l’appui du premier paiement devait être produit une convention entre la commune de Béthune et « La Régie de quartier du Mont Liebaut » ; qu’elle a été produite et a fondé la régularité du paiement d’une subvention de 50 000 € ; que les mandats suivants portant finalement le total des subventions versées à l’association en 2007 à 121 428 € étaient fondés sur des justifications contradictoires avec cette convention ; que la contradiction entre pièces justificatives relevée par la chambre régionale étant bien fondée en fait, le moyen du comptable manque en droit ; qu’il y a lieu de rejeter la requête.

88

annexes

AnnExE : éléMEntS dE SuIvI (cOMptES Et ActIvIté)

BilAnS De lA PéRioDe n-3 à n

ACTIF n-3 n-2 n-1 n

Actif immobiliséImmobilisations incorporellesImmobilisations corporelles

Installations techn. matériel, outillageAutres immo. corporelles

Immobilisations financièresPrêts autrestotal iActif circulant

Stocks et en-cours (autres que marchandises)

Marchandises

Avances et acomptes versés sur commandes

Créancesusagers et comptes rattachés

Valeurs mobilières de placementDisponibilités (autres que caisse)Charges constatées d’avanceCaissetotal iicharges constatées d’avance (iii)total general i + ii + iii

PASSIF n-3 n-2 n-1 n

Capitaux propresFonds associatifs

Ecart de réévaluation

Réserves

Report à nouveau

Résultat de l’exercice (bénéfice ou perte)

Provisions réglementées

total iprovisions pour risques et charges (ii)total iiFonds dédiés

ToTAL III

89

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

PASSIF n-3 n-2 n-1 n

DettesEmprunts et dettes assimilées

Emprunts et dettes financières diversesFournisseurs et comptes rattachésDettes fiscales et socialesAutresproduits constatés d’avancetotal ivtotal general i + ii + iii+ iv

STRUcTURe De l’AcTiF

ACTIF n-3 n-2 n-1 n

Immobilisations incorporellesImmobilisations corporellesImmobilisations financièresCréances : usagers et comptes rattachésCréances : subventions et produits à recevoirDisponibilités & valeurs mobilières de placementCharges constatées d’avance

STRUcTURe DU PASSiF

PASSIF n-3 n-2 n-1 n

Capitaux propresFonds dédiésEmprunts et dettesFournisseurs et comptes rattachésDettes fiscales et socialesAutresProduits constatés d’avance

leS RATioS

Ratio d’indépendance financière n-3 n-2 n-1 n

Capitaux propres / total passif

Ratio d’indépendance financière-type DRAc n-3 n-2 n-1 n

Passif exigible / actif net

90

annexes

couverture de l’actif immobilisé n-3 n-2 n-1 n

Actif immobilisé net / capitaux propres Ratio d’équilibre financier n-3 n-2 n-1 n

Fonds permanents / immobilisations

Ratio de trésorerie n-3 n-2 n-1 n

Actif circulant / passif circulant

Fonds de roulement en jours d’exploitation n-3 n-2 n-1 n

Fonds de roulement / produits d’exploit. x 365)

Trésorerie en jours d’exploitation n-3 n-2 n-1 n

Trésorerie / ((produits d’exploit. – résultat) x 365)

BFR eT TRéSoReRie

n-3 n-2 n-1 n

Capitaux propres (1) Emprunts et dettes assimilées (2)Emprunts et dettes financières diverses (3)Actif immobilisé (4)

FR = 1 + 2 + 3 +4Valeurs mobilières de placement (5)Disponibilités (autres que caisse) (6)trésorerie t = (5) + (6)

bFR = FR - T

FRéqUenTATion

n-3 n-2 n-1 n

PayantsGroupesIndividuels

ExonérésGroupes Individuels

91

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

SolDeS inTeRMéDiAiReS De GeSTion

n-3 n-2 n-1 n

Ventes de marchandises

(+) billetterie

(+) visites, évènements privés, partenariats

(+) mécénat

chiffre d’affaires net (i)Subventions d’exploitation

(+) subv. dédiées non utilisées ex ant.

(-) engag. à réal. s. subv. dédiées non utilisées ex.ant.

Subventions d’exploitationTotal des recettes d’exploitation hors reprises sur prov. amortis. dépréciation et transf. de chargesVariation de stocks matières premières et autres appro (a)

Autres achats et charges externes (b)

valeur ajoutée (iii) = (i) + (2) – (a) – (b)Impôts, taxes et versements assimilés (c)

Salaires et traitements (d)

Charges sociales €

Excédents d’exploitation (IV) = (III) – c - d - e

(+) autres produits (hors cotisations)

(+) produits exceptionnels s. opérations de gestion

(-) charges exceptionnelles sur opérations de gestion

(-) autres charges de gestion couranterésultat d’exploitation corrigé des dam, provisions et transferts de charges(+) produits financiers

(-) charges financières

(-) impôts sur les bénéfices

capacité d’autofinancement

(-) dotations aux amortissements sur immobilisations

(-) dotations aux amortissements de l’actif circulant(+) reprises sur provisions et transferts de charges – produits exceptionnels

(+) reprises sur prov. amortis. dépréciations et transferts de charges

résultat net

92

annexes

DéTAil DeS SUBvenTionS

n-3 n-2 n-1 n

Collectivité territoriale de référence

Région

Département

État

Divers

total

exonéRATionS

n-3 n-2 n-1 n

Partenaires publics et privés

Participants à une activité

Lieux partenaires

Professionnels

Compagnies

Presse

Actions de sensibilisation

Autres

Accompagnateurs de groupes

total

inDicATeURS De GeSTion PRévUS DAnS DeS convenTionS De SUBvenTionneMenT D’ASSociATionS oRGAniSATRiceS De SPecTAcleS (tableau à adapter selon le cas)

n-3 n-2 n-1 n

nombre de spectateurs en salle

Fréquentation et droits d’entrée par spectacle

nombre de participants aux manifestations gratuites

Répartition des spectateurs par catégorie de tarif et par âge

Répartition des spectateurs selon le nombre de spectacles achetés

Provenance des spectateurs par zone géographique

Par commune, nombre de spectacles et fréquentation totaleListe des actions menées hors de la commune de référence et nombre de personnes concernéesPourcentage de spectateurs hors région

nombre de journalistes français et étrangers accueillis

93

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Revue de presse avec une typologie des articles parus

nombre de professionnels français et étrangers accueillis

Liens entretenus avec les entreprises mécènes ou des partenairesListe des fournisseurs de l’association avec les montants des prestations fourniesMoyens humains engagés

budget réalisé

Montant des salaires et charges de personnels

Montant des charges fixes de l’association

Chiffre d’affaires d’un événement provoqué par l’association

nombre d’événements créés au cours de l’année

glOSSAIREappel à projet Démarche d’une collectivité qui sollicite le concours des associations

à participer à une mission d’intérêt public local en vue de réaliser des objectifs communs, selon des critères fixés par la collectivité.

association fermée

Association dont les statuts comportent des restrictions importantes à l’adhésion de nouveaux membres.

association ouverte

Association dont l’adhésion est totalement libre, le paiement de la cotisation faisant office de contrat d’adhésion.

association transparente

Association ne présentant pas suffisamment d’autonomie par rapport à la collectivité de rattachement ; démembrement.

comptable patent.e

Comptable public.que régulier.ère.

concussion L’un des cinq délits du droit pénal relatifs aux actes portant atteinte à la probité publique ; acte consistant à demander ce qui n’est pas dû.

contribution Part que doit supporter chacun.e dans une charge incombant à plusieurs.

engagement Acte par lequel la collectivité crée ou constate une obligation de laquelle résultera une charge.

Fonds associatifs

Ils représentent le patrimoine réel de l’association et permettent d’assurer la pérennité de ses activités et le développement de nouveaux projets

Intérêt privé Intérêt distinct de celui de la généralité ou d’un grand nombre d’habitant.e.s.

Libéralité Don fait avec générosité ; acte par lequel quelqu’un procure à autrui un avantage sans contrepartie.

Liquidation Vérification de la somme à payer (en dépenses) ou à encaisser (en recettes). Dans le processus de la dépense, la liquidation consiste parallèlement à vérifier le service fait.

Liquidation judiciaire

Procédure applicable à toute entreprise lorsqu’elle présente l’état de cessation de paiement ou quand les actifs présents ne peuvent plus faire face au passif exigible.

mandat fictif Extraction irrégulière de fonds publics (absence de service fait ou utilisation autre que l’affectation initialement prévue).

94

annexes

maniement de deniers publics

Ensemble de recouvrements et de paiements (dits « de brève main ») ; ordres d’un.e supérieur.e à un.e subordonné.e pour effectuer de telles opérations (dits « de longue main »).

registre spécial Recueil contenant les statuts, le récépissé de dépôt de déclaration et les modifications intervenues ultérieurement dans le fonctionnement de l’association.

bIblIOgRAphIE Et RéféREncES Les ouvrages ou textes de référence sur les associations sont nombreux. Quelques-uns seulement sont proposés ci-dessous :

• Memento pratique Francis Lefebvre - Associations, Éd. Francis Lefebvre

• Bien gérer les subventions par l’Ordre des experts comptables, Éd. Juris – Associations

• Associations – Fonctionnement – Contrôle, Éd. LexisNexis

• Circulaire n° 5811/SG du 29 septembre 2015 du Premier ministre adressée aux ministres et préfets et portant « nouvelles relations entre les pouvoirs publics et les associations : déclinaison de la charte des engagements réciproques et soutien public aux associations »

tEStEz vOS cOnnAISSAncES questions La lettre A renvoie au chapitre 1 du document, la lettre B au chapitre 2, la lettre C au chapitre 3, la lettre D au chapitre 5.

A1 Selon la loi de 1901, les statuts doivent être présentés lors de la déclaration de création de l’association.

A2 En France, le secteur associatif emploie : A = 3 millions de personnes ; B = 1,8 million de personnes ; C = 500 000 personnes.

B1 Les premier.ère.s financeur.euse.s du secteur associatif sont : A = les communes et leurs intercommunalités ; B = les intercommunalités et les départements : C = les communes et les régions.

B2 Le premier seuil de contrôle (obligation d’une convention entre la collectivité qui subven-tionne et une association) est de : A = 23 000 € ; B = 75 000 € : C = 153 000 € ; D = 2,3 millions d’euros.

B3 Les seuils de contrôle des associations relatifs aux montants des subventions ne com-prennent pas la valorisation des avantages en nature : A = vrai ; B = faux.

C1 Par l’arrêt du Conseil d’État « commune d’Aix-en-Provence », les collectivités territo-riales peuvent créer une association pour gérer un service public de leurs compétences : A = vrai ; B = faux.

C2 L’attribution d’une mission et d’une subvention à une association ayant une fonction exclusivement sociale, sans but lucratif, et fondée sur le principe de solidarité ne relève pas des règles de la commande publique. A = vrai ; B = faux.

C3 Une collectivité peut attribuer une subvention à une association qui œuvre dans le champ territorial d’une autre collectivité. A = vrai : B = faux.

C4 L’absence de comptabilité analytique justifie qu’une collectivité peut se dispenser de valoriser les avantages en nature accordés à une association. A = vrai ; B = faux.

95

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

C5 Une commune peut autoriser un parti politique à utiliser un immeuble dont elle est pro-priétaire. A = vrai ; B = faux.

C6 La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public par une association tient compte des avantages en nature qui lui sont procurés. A = vrai ; B = faux.

C7 Les associations disposent d’un droit au renouvellement de leur subvention. A = vrai ; B = faux.

C8 La convention de subvention passée entre une collectivité territoriale et une association doit respecter le modèle de convention utilisé par l’État et ses attributaires. A = vrai ; B = faux.

C9 L’attribution d’une subvention fait l’objet d’une seule délibération. A = vrai ; B = faux.C10 Une association est tenue d’attendre le vote du budget de la collectivité pour recevoir sa

subvention dont la décision a déjà été actée. A = vrai ; B = faux.C11 L’attribution de subventions fait l’objet d’une publicité obligatoire. A = vrai ; B = faux.C12 Le.la comptable public.que peut procéder au paiement d’une subvention d’un montant

supérieur à 23 000 € sans la production d’une convention. A = vrai ; B = faux.C13 Une collectivité publique qui a attribué une subvention à une association peut en exiger

le reversement. A = vrai ; B = faux.C14 En principe, il est interdit aux collectivités territoriales d’accorder une garantie d’emprunt

ou un cautionnement à une association sportive. A = vrai ; B = faux.C15 Un.e membre d’une association peut être salarié.e de cette association. A = vrai ; B = faux.D1 La loi interdit à une association subventionnée par une collectivité publique d’avoir des

activités commerciales. A = vrai ; B = faux.D2 Les administrateur.rice.s d’une association ne sont pas tenu.e.s d’être membres de cette

association. A = vrai ; B = faux.D3 La certification des comptes d’une association est une garantie de bonne gestion.

A = vrai ; B = faux.D4 Les chambres régionales des comptes ne peuvent vérifier la gestion des associations que

pour celles d’entre elles d’une certaine importance. A = vrai ; B = faux.

réponses

A1 Vrai mais la loi de 1901 n’impose pas de dispositions particulières sur les statuts

A2 B

B1 A

B2 A

B3 B

C1 A

C2 A

C3 B

C4 B

C5 A

C6 A

C7 B, sauf dans le cadre de conventions pluriannuelles

C8 B

C9 B

C10 B

C11 A

C12 B

C13 A

C14 A

C15 A

D1 B

D2 A

D3 B

D4 B

96

annexes

coLLectivités citées et thèmes associés

Barentin (76) Convention de subventionnement ( jugement)

Béthune (62) Paiement d’une subvention avec des pièces justificatives erronées

Bléré (37) Gestion de fait

Boulogne-Billancourt (92) Association transparente

Cannes (06) Régime de TVA

CCAS de Bobigny (93) Agents de la fonction publique territoriale

Département de la Seine-St-Denis (93)

Organisations syndicales

Département de Mayotte Conséquences dommageables de la gestion d’une association transparente

Dunkerque (59) Association sportive

Lyon (69) Code des marchés publics

Montreuil-sous-Bois (93) Association cultuelle

Notre-Dame-de-Gravenchon (76)

Convention de subventionnement ( jugement)

Région Languedoc-Roussillon

Prise illégale d’intérêts

Rodez (12) Régime de TVA

St-Malo (35) Promotion touristique

St-Pierre-lès-Elbeuf (76) Imputation comptable erronée ( jugement)

Toulouse (31) Politique de la ville

Villeurbanne (69) Mise à disposition d’équipements

97

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

IndEx dES pRIncIpAlES RéféREncES juRIdIquEStextes généraux

RÉFÉREnCES objET

Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association

Règles de base des associations

Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen

Droit d’information du citoyen et du contrôle de l’usage de l’argent public

Loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations

- Convention de subvention – principe du seuil- Décret du 6 juin 2001 (seuil à 23 000 euros)Conformité des dépenses à l’objet de la sub-vention (arrêté du 11 octobre 2006)

Loi sur l’économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 art. 59

Définition de la subvention

Loi du 11 janvier 1984 – art. 41 - portant dis-positions statutaires relatives à la fonction publique de l’État

Signature d’une convention entre l’adminis-tration d’origine d’un.e agent.e et l’organisme bénéficiaire mis à disposition

Loi du 26 janvier 1984 relative à la FPT art. 61-1

Mise à disposition de fonctionnaires

Loi « informatique et liberté » du 6 janvier 1978

Demandes de subventions et annuaire des associations

Arrêté du 11 octobre 2006 en application de la loi du 12 avril 2000

Conformité des dépenses à l’objet de la subvention

droit européenRÉFÉREnCES objET

Directive 2004/18 du 31 mars 2004 art. 1 Procédures de passation des marchés publics

Arrêt Teckal de la CJCE du 18 novembre 1999 Notion d’activité économique

code généraL des coLLectivités territoriaLes

RÉFÉREnCES objET

Art. L.1611-4 droit de contrôle d’une collectivité publique sur une association subventionnée

Art. L.2144-3 Utilisation de locaux communaux par les associations

Art. L.2311-7 Subvention et décision de l’organe délibérant

Art L.2313-1 Individualisation des subventions et information au sein du budget

Art. D.1617-19 Pièces justificatives des dépenses à produire au comptable public

code de La propriété des personnes pubLiques

RÉFÉREnCES objET

art. L.2122-1 Principe général d’occupation du domaine public

Art. L.2125-1 Redevance d’occupation du domaine public - dérogation

Art. 2125-3 Redevance et avantage en nature

98

annexes

code du sportRÉFÉREnCES objET

Art. L.113-1 Principe d’interdiction d’octroi de garantie d’emprunt

Art. L.113-2 Principe de subvention d’une association sportive - convention

At. R.113-2 Définition des missions d’intérêt général d’un club sportif

Art. R.113-1 Montant maximum des subventions aux clubs sportifs (2,3 M€)

Art. R.113-3 Production de documents à l’appui d’une demande de subvention

code de L’action sociaLe

RÉFÉREnCES objET

Art. L.214-2 Modalités du service public d’accueil des enfants de moins de 6 ans

code du travaiL

RÉFÉREnCES objET

Art. 1224-3 Reprise d’un salarié d’une entité économique par une personne publique

code généraL des impôts

RÉFÉREnCES objET

Art. 256 Livraisons de biens et prestations de services effectuées à titre onéreux

code civiL

RÉFÉREnCES objET

Art. 1106 Le contrat à titre onéreux

code pénaL

RÉFÉREnCES objET

Art. 432.12 Prise illégale d’intérêts

Art. 432-14 Délit de favoritisme

Art. 433-12 Usurpation de fonctions

Art. 432-16 Délit de négligence

code de commerce

RÉFÉREnCES objET

Art. L.823-9 Mission des commissaires aux comptes

Art. L.612-5 et R.612-6 Approbation du rapport spécial du commissaire aux comptes

droit des marchés pubLics

RÉFÉREnCES objET

Art. 1 du code de mar-chés publics de 2006

Définition des marchés publics

99

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

comptabiLité pubLiqueRÉFÉREnCES objET

Art 18 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique

Définition des missions du comptable public

code de La route

RÉFÉREnCES objET

Art. R.213-9 Auto-école associative

jurisprudence de La cour de cassation

RÉFÉREnCES objET

4 avril 2006 Licenciement d’un salarié décidé par une personne non habilitée

8 avril 2010 Réalité de la vie associative – PV des conseils d’administration

22 février 2017 Délit de négligence

jurisprudence du conseiL d’étatnoM DATE objET

Communauté urbaine de Cherbourg 14 janvier 1998 Principe d’exclusivité des compétences des EPCI

Commune de Mer 25 novembre 2009 Vente d’un bien à une valeur inférieure à sa valeur vénale

Fédération régionale des caisses rurales et urbaines du crédit mutuel du Finistère

2 mai 1975 Libertés pour définir les organes sociaux et leurs attributions

Commune de Boulogne-Billancourt 21 mars 2007 Définition de l’association transparente

Département de la Seine-St Denis 16 février 2011 Organisations syndicales

Midem Organisation 8 juillet 1992 Prestations de la ville de Cannes au Midem et champ d’application de la TVA

Association des amis du festival de Rodez

2 juin 1999 Prestations de la ville de Cannes au Midem et champ d’application de la TVA

autre jurisprudence administrative

juRIDICTIon noM objET

CA Lyon 12 juillet 2007 Ville de Lyon - Valorisation de l’occupation d’un complexe sportif - Annulation d’une conven-tion avec un club sportif

100

annexes

TA Lyon 23 novembre 2012 Commune de Villeurbanne

Annulation d’une convention avec un club sportif

CAA Bordeaux 18 juillet 2016 Département de Mayotte

Conséquence d’une associa-tion déclarée transparente

CAA Versailles 3 juillet 2008 Commune de Montreuil sous Bois

Associations cultuelles

CAA Versailles, 26 juin 2008 Préfet de la Seine-St-Denis

Personnel territorial

code des juridictions financièresRÉFÉREnCES objET

Art. R.211-2 Examen de la gestion des démembrements des col-lectivités territoriales

Art. L.211-4 Compétence des chambres régionales des comptes pour vérifier les comptes des associations

Article 60 de la loi du 23 février 1963 Définition de la gestion de fait

Art. L.131-2 Compétence de la Cour des comptes sur les per-sonnes déclarées comptables de fait

Art. L.231-5 et art. R.231-3 Compétence des chambres régionales des comptes sur les personnes déclarées comptables de fait

jurisprudence de La cour des comptes et des chambres régionaLes des comptes

noM DATE juRIDICTIon

Association FiSE 16 janvier 2015 CRC Midi-Pyrénées

Agropolis Museum 17 avril 2013 CRC Languedoc-Roussillon

Commune de Bléré (37) 16 décembre 2014 CRC Centre, Limousin

St Malo – Palais des congrès (35) 17 mai 2013 CRC Bretagne

Association Quartier 31 13 février 2012 CRC Midi-Pyrénées

Association de l’enseignement supé-rieur commercial en Rhône-Alpes

8 juin 2012 CRC Rhône Alpes

Région du Languedoc-Roussillon 13 avril 2013 CRC Languedoc-Roussillon

Association Levallois-Perret Sporting club

3 mars 2015 CRC Ile de France

Barentin (76) 9 décembre 2015 CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie

Notre Dame de Gravenchon (76). 30 août 2013 CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie

St Pierre lès Elbeuf (76) 17 décembre 2013 CRC Basse-Normandie, Haute-Normandie

101

Les reLations entre Les coLLectivités territor!aLes et Les associations Centre national de la fonCtion publique territoriale

Béthune (62) 30 janvier 2014 CRC Nord Pas de Calais, Picardie

l’AutEuRPhilippe BOËTON est juriste et formateur au CNFPT.

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