Приложение №2 К Постановлению Счетной палаты

№22 от 30.05.2017

ОТЧЕТ финансового аудита

по отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования в 2016 году

I. СПИСОК АББРЕВИАТУРНКМС Национальная компания медицинского страхования

ФОМС Фонды обязательного медицинского страхования

НСБУ Национальные стандарты бухгалтерского учета

ОМС Обязательное медицинское страхование

II. АУДИТОРСКОЕ МНЕНИЕ

Безусловное мнение по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования

Аудитом установлено, что Отчет Правительства об исполнении ФОМС за 2016 год, со всех существенных точек зрения, отражает правильное и достоверное положение, в соответствии с установленными требованиями.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА3.1. Неприведение в соответствие законодательным нормам учетной

политики в отношении учета доходов, а также перемежение бухгалтерского учета с бюджетным, обусловило неотражение в полном объеме доходов.

Исходя из ограниченных финансовых ресурсов государства, обеспечение финансовой прозрачности и правильности призвано служить в качестве надежных инструментов, предоставляющих учреждениям возможности привлечения инвестиций, уверенности учредителям, а также гражданам-бенефициарам в том, что администрируемые средства представляют собой реальное и достоверное отражение ситуации. Следовательно, необходимо, чтобы бухгалтерский учет и представление финансовой отчетности опирались

1

на единой системе норм, как результат процесса регламентирования бухгалтерского учета.

Согласно положениям нормативно-законодательной базы1, бюджетные органы/учреждения, а также НКМС, составляют и представляют финансовую отчетность на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии со сроками и требованиями, установленными Министерством финансов. Таким образом, бухгалтерский учет НКМС2 ведется на основе системы учета путем двойной записи3 с представлением полных ситуаций на базе НСБУ, согласно учетной политике.

Одновременно, НМСК, в качестве единственного администратора ФОМС, согласно утвержденным нормам4, обеспечивает отражение операций по доходам и расходам, осуществленным при исполнении ФОМС, а также определение результата исполнения бюджета, с представлением отчетности Правительству, а затем Парламенту, на утверждение.

В этой связи, на основании нормативной базы5 были утверждены формы Отчетов об исполнении ФОМС, для представления как ежемесячно, ежеквартально так и ежегодно. Годовой отчет, согласно этим положениям, включает в себя как отчет об исполнении ФОМС, так и Бухгалтерский баланс, Отчет о прибыли и убытках, Отчет об изменениях собственного капитала, Отчет о движении денежных средств НМСК.

Рассмотрение аудитом порядка ведения учета доходов ФОМС показало, что положения учетной политики имеют общий характер, они указывают лишь виды доходов, а не предусматривают нормы о порядке ведения их учета. Также, необходимо отметить, что, исходя из перемежения порядка ведения бухгалтерского учета и учета исполнения бюджета, при рассмотрении карточек счетов бухгалтерского учета по доходам, аудитом установлено, что их бухгалтерский учет сводится лишь к их кассовому отражению. Вместе с тем, учетные политики, утвержденные НКМС, устанавливают, что элементы бухгалтерского учета записываются по мере их возникновения, независимо от

1 Ст.74 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности №181 от 25.07.2014 (далее – Закон №181 от 25.07.2014).2 Ст. 4 (2) Закона о бухгалтерском учете №113-XVI от 27.04.2007 (далее – Закон №113-XVI от 27.04.2007, или Закон о бухгалтерском учете).3 система бухгалтерского учета путем двойной записи – бухгалтерская система, предусматривающая отражение экономических фактов на основе двойной записи с применением плана счетов бухгалтерского учета, бухгалтерских регистров и финансовой отчетности (ст. 3 Закона №113-XVI от 27.04.2007).4 Ст. 26 Закона №113-XVI от 27.04.2007.5 Приказ министра Финансов №107 от 20.07.2015 об утверждении форм Отчетов об исполнении фондов обязательного медицинского страхования, состава годовых отчетов и сроков их представления (далее - Приказ министра финансов №107 от 20.07.2015).

2

момента поступления/платежа, то есть на основе принципа бухгалтерского учета методом начисления6.

Вместе с тем, согласно законодательству7, учет и контроль правильности начисления и своевременного перечисления на счет НМСК страховых взносов на ОМС в процентном отношении к заработной плате и другим выплатам, а также взимание пени и штрафов осуществляется Государственной налоговой службой в соответствии с предоставленными ей правами. Таким образом, рассмотрение аудитом первичных документов по актам сверки между НКМС и Государственной налоговой службой подтверждает сопоставление поступивших доходов, без отражения начисленных и просроченных доходов.

Исходя из вышеизложенного, аудит отмечает, что НМСК не располагает, не регистрирует и не отражает в отчетности начисленные и просроченные доходы, связанные со взносами ОМС за отчетный период (соответственно, 3005,7 млн. леев, 22,8 млн. леев).

Примечание:НМСК 22.05.2017 запросила от Государственной налоговой службы

представить информацию о начисленных, оплаченных и просроченных доходах, для их отражения в отчетности и в бухгалтерском учете.

3.2. Годовой отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год был составлен на основе устаревшей нормативной базы и не содержит компоненты годовых отчетов об исполнении бюджета (Форма №2 НМСК).

Бюджетный процесс представляет собой последовательность этапов, которые заключаются в разработке, утверждении, исполнении и отчетности исполнения бюджета. Таким образом, ключевым элементом, через который обеспечивается прозрачность исполнения бюджета, является отчетность. Согласно законодательству8, представление годовой отчетности об исполнении фондов обязательного медицинского страхования обеспечивается путем составления Отчета администратором бюджета (НМСК) и его представления Правительству, а затем Парламенту, на утверждение в сроки, предусмотренные бюджетным календарем.

Таким образом, НКМС отчиталась об исполнении ФОМС за 2016 год на базе структуры Годового отчета, утвержденного Постановлением Правительства №304 от 22.04.2010, разработанного в соответствии с Законом о 6 Ст. 17 (2) Закона о бухгалтерском учете.7 Ст.17 Закона №1593-XV от 26.12.2002 о размере, порядке и сроках уплаты взносов обязательного медицинского страхования.8 Ст.73 (1) Закона №181 от 25.07.2014.

3

бюджетной системе и бюджетном процессе9 и Законом о бюджете на 2010 год. Таким образом, был составлен и представлен несоответствующий Сводный отчет об исполнении ФОМС за 2016 год (Приложение №1). В этом контексте аудит отмечает, что изложенные нормы еще в силе, хотя общие правовые основы в сфере публичных финансов были изменены на основании Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности №181 от 25.07.2014. Согласно утвержденному закону, законодательные и нормативные акты должны быть приведены в соответствие с новыми нормами законодательства.

Вместе с тем, в 2015 году Министерство финансов утвердило10 формы соответствующих Отчетов об исполнении ФОМС, состав годовых отчетов и сроки их представления, установив представление Формы №2 для Отчета об исполнении ФОМС, которая не является составной частью Отчета об исполнении ФОМС за 2016 год.

В этом контексте, НМСК объяснила „невключение этого отчета из-за неактуализации Министерством финансов формата в соответствии с новыми требованиями бюджетной классификации”.

В этих обстоятельствах отмечается, что состав Отчета Правительства об исполнении ФОМС за 2016 год не соответствует в полной мере требованиям нормативной базы.

Вместе с тем, для количественной, как и качественной оценки полученных результатов, а также для представления факторов, которые повлияли на исполнение бюджета в отчетном году, были установлены критерии, касающиеся формата и содержания годовых отчетов об исполнении бюджета11, которые призваны обеспечить сравнимый уровень по отношению к утвержденному. Аудиторская проверка соблюдения критериев составления годового отчета об исполнении ФОМС за 2016 год выявила ряд существенных недостатков, влияющих на достижение цели отчетности о бюджетном исполнении, в частности, на представление информации, доступной широкому кругу заинтересованных пользователей, а именно:

оценка внедрения мероприятий налогово-бюджетной политики по сравнению с задачами, предусмотренными бюджетом, а также объяснения, касающиеся возможных отклонений от макро-бюджетных лимитов в среднесрочной перспективе;

объяснения относительно изменений бюджета, внесенных в течение года;

9 Закон №847 от 24.05.1996, утративший силу Законом №181 от 25.07.2014.10 Приказ министра Финансов №107 от 20.07.2015.11 Ст.73 (4) Закона №181 от 25.07.2014.

4

уровень достижения результативности в рамках программ.Примечание: В результате поступления предложений по корректировке

Отчета Правительства об исполнении ФОМС за 2016 год в рамках заседаний Административного совета НМСК от 05.05.2017 была представлена модифицированная версия Отчета об исполнении бюджета за 2016 год. Внесенные изменения включали подробное описание выполнения показателей эффективности, установленных в рамках процесса бюджетирования по программам.

Таким образом, общий и статистически-финансовый характер Отчета Правительства об исполнении бюджета ФОМС за 2016 год не обеспечивает полноту отчетности о результатах выполненной работы, мер, включенных в бюджетно-налоговой политике, не представляет факторы, которые обусловили отклонения при исполнении ФОМС, а также системные проблемы с которыми сталкивается НКМС и решения по их сокращению и исключению.

Вместе с тем, при проверке полноты отчетности НМСК о кассовом исполнении средств ФОМС (доходов и расходов, в том числе распределенных по фондам), путем сопоставления отчетных данных с данными, зарегистрированными в бухгалтерском учете по кредиту бухгалтерского учета текущего счета в национальной валюте, аудит не обнаружил ошибок.

IV. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

Система здравоохранения в Республике Молдова упорядочена в соответствии с принципами всеобщего доступа к основным услугам здравоохранения, справедливости и солидарности.

Финансирование системы здравоохранения относится к накоплению финансовых ресурсов и их распределению с целью обеспечения предоставления качественных медицинских услуг населению. Накопление ресурсов осуществляется в денежной форме (трансферты из государственного бюджета, взносов работников и работодателей, взносы застрахованных лиц в индивидуальном порядке, прямые платежи, уплаченные пациентами для использования медицинских услуг и т.д.).

Таким образом, чтобы обеспечить гражданам Республики Молдова равные возможности в получении своевременной и качественной медицинской помощи, с 1 января 2004 года была создана система обязательного медицинского страхования12. Основная установленная задача системы ОМС в

12 Закон об обязательном медицинском страховании №1585-XIII от 27.02.1998. 5

Республике Молдова состояла в том, чтобы покрыть расходы системы здравоохранения на лечение и профилактику болезней застрахованных лиц.

В целях реализации обязательного медицинского страхования, НМСК имеет право создавать, за счет полученных средств, 5 страховых фондов, а именно:

фонд оплаты медицинских услуг (основной фонд) - используется для покрытия расходов, необходимых для реализации Единой программы обязательного медицинского страхования;

резервный фонд обязательного медицинского страхования - используется для: покрытия дополнительных расходов, связанных с внезапными болезнями и заболеваниями, годовые темпы которых превышают средний уровень, включенный в расчетную базу Единой программы на соответствующий год, а также для компенсации разницы между фактическими расходами, связанными с оплатой текущих медицинских услуг, и накопленными взносами (ожидаемыми доходами) в основном фонде;

фонд профилактических мероприятий - используется для покрытия расходов, преимущественно связанных с: проведением мер по снижению рисков заболевания, в том числе и путем прививок и других методов первичной и вторичной профилактики; проведение профилактических обследований (скрининга) с целью раннего выявления заболеваний и т.д.;

фонд развития и модернизации публичных поставщиков медицинских услуг – предназначен для повышения качества медицинских услуг, эффективности и результативности учреждений и используется преимущественно для приобретения современного медицинского оборудования и транспортных средств и т.д.;

фонд управления системой обязательного медицинского страхования – используется для покрытия расходов на содержание НМСК.

Таким образом, обязательное медицинское страхование представляет собой гарантированную государством автономную систему финансовой защиты населения в области здравоохранения путем формирования фондов обязательного медицинского страхования, предназначенных для покрытия затрат на лечение состояний, обусловленных наступлением страховых событий (заболевания или увечья).

Ответственность руководства Национальной компании медицинского страхования состояла в организации и ведении бухгалтерского учета, связанного с исполнением ФОМС, и обеспечении регистрации операций по исполненным доходам и расходам, а также оплаченных долгов до 31

6

декабря, учета трансфертов из государственного бюджета, определение результата исполнения ФОМС путем закрытия счетов доходов и расходов13.

Кроме того, руководство НКМС отвечает за внедрение эффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля, обеспечивающей своевременное представление достоверных и исчерпывающих данных в Отчете об исполнении ФОМС за 2016 год перед Правительством.

Ответственности Министерства финансов состояла в: разработке и утверждении, на основе Закона о бухгалтерском учете и в

соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета, методологии по бухгалтерскому учету в бюджетной системе, в том числе по бюджетному учету исполнения фондов обязательного медицинского страхования;

разработке и утверждении необходимой методологии для внедрения нормативно-законодательных положений в области публичных финансов, а также в оказании методологической помощи центральным публичным органам в бюджетном процессе.

V. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

Аудит по Отчету Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год был проведен в соответствии со ст.28 и ст.31 (2) Закона о Счетной Палате №261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 201614 и на 201715 годы.

Цель аудиторской миссии состояла в выражении аудиторского мнения, путем предоставления разумных доказательств относительно того, что Отчет Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год составлен в соответствии с требованиями законодательства и отражает истинное положение16, как в финансовом аспекте, так и в аспекте исполнения бюджета.

Сфера и цели аудита. Путем применения порога существенности на уровне отчета об

исполнении фондов обязательного медицинского страхования, аудиторские

13Закон №181 от 25.07.2014.14 Постановление Счетной палаты №46 14.12.2015 (с последующими изменениями и дополнениями).15 Постановление Счетной палаты №47 14.12.2015 (с последующими изменениями и дополнениями).16 П.24 ISSAI 4200 „Руководящие принципы по аудиту соответствия, ассоциированному с аудитом финансовой отчетности”.

7

доказательства были собраны в рамках Национальной компании медицинского страхования.

Общая цель заключается в определении полноты и достоверности Отчета Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год.

Конкретные цели были определены с учетом аудиторских мероприятий, проведенных на этапе планирования аудита.

Для достижения общей цели, аудит установил следующие конкретные цели:

i. получение разумной уверенности в том, что НКМС ведет бухгалтерский учет (регистрирует и обрабатывает данные учета) на основе исчерпывающей нормативной базе о финансовой отчетности;

ii. получение разумной уверенности в том, что НМСК представила исчерпывающий Отчет Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования.

Ответственность аудиторской группы состояла в оценке того, если Отчет Правительства об исполнении фондов обязательного медицинского страхования был составлен в соответствии с утвержденной нормативной базой по отчетности, путем применения соответствующих аудиторских процедур для получения достаточных и уместных аудиторских доказательств, для того чтобы обеспечить достаточные основания для выражения мнения. Отраженные показатели могут повлиять на решения пользователей, принятые на основании этих отчетов, поэтому была оценена применимость рамок по отчетности с точки зрения их понимания и полноты.

В ходе аудита было применено профессиональное суждение и сохранен профессиональный скептицизм в отношении:

применения и выполнения аудиторских процедур в ответ на выявленные риски, чтобы получить достаточные и уместные аудиторские доказательства в целях предоставления основания для аудиторского мнения;

оценки нормативной базы по отчетности, в том числе порядка представления операций и событий и того, в какой степени он обеспечивает представление всесторонней и полной информации;

коммуникации ответственных лиц с руководством, запланированный охват и планирование аудита в сроки, а также основные констатации, выводы и рекомендации аудита, включая любые существенные недостатки внутреннего контроля, выявленные в ходе аудита17.

17 ISSAI 1260 „Информирование об аспектах аудита лиц, ответственных за руководство субъекта”, утвержденный Постановлением Счетной палаты №7 от 10.03.2014.

8

В соответствии с требованиями стандартов аудита18, аудиторская группа довела до сведения субъекта все констатации и рекомендации аудита. В результате обсуждения и представления дополнительной информации, НМСК скорректировала 05.05.2017 и 26.05.2017 Отчет об исполнении фондов обязательного медицинского страхования за 2016 год.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Национальной компании медицинского страхования:

1. Привести в соответствие внутреннюю нормативную базу (в том числе учетные политики), связанную с бухгалтерским учетом и финансовой отчетностью, согласно специфическим нормам, с их внесением на рассмотрение Министерству финансов, и на утверждение, отраслевому центральному публичному органу (п. 3.1);

2. Составлять Отчет об исполнении ФОМС в соответствии с требованиями и положениями законодательства, касающимися формата и содержания годовых отчетов об исполнении бюджета (п. 3.2).

VII. АУДИТОРСКАЯ ГРУППА

Главный государственный контролер,руководитель аудиторской группы

Государственный контролер,член аудиторской группы

Бульмага Люба

Вережану Ольга

Ответственный за мониторинг:Начальник Главного управленияаудита социального сектора София Чувалски

18 ISSAI 1260 „Взаимодействие с лицами, осуществляющими управление”.9

ПРИЛОЖЕНИЯПриложение №1

10

Приложение №2

Методология и сфера подхода к аудиту

Для получения релевантных и разумных аудиторских доказательств, подтверждающих констатации и мнения аудита, был применен подход, основанный на процедурах по существу.

Аудиторская миссия была запланирована и проведена в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой (ISSAI 100, ISSAI 200 и ISSAI 1000-2999)19.

Кроме того, для получения релевантных и достаточных доказательств, для обоснования сформулированных выводов и рекомендаций, аудиторские доказательства были собраны в основном путем изучения нормативной базы, документов и отчетов, составленных аудируемым субъектом.

19 Постановление Счетной палаты №60 от 11.12.2013 „О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты №7 от 10.03.2014 „О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999)”.

11