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La Enfiteusis Rivadaviana

Su aplicación al territorio Uruguayo

por Rufino Larraud

Sumario

/. — PREÁMBULO: 1) Justificación del teína.

II. —LA ENPITBUSIS DE RIVADAVIA: 2) La enfite-usis en la legislación es

pañola contemporánea. 3),; Colocación de la tierra p-ública en el derecho hispano colonial.

4) Los primeros años de independencia rioplatense. 5) Bernardina Rivadaiuia y la legis

lación de tierras. 6) La ley de enfiteusis y sus reglamentaciones. 7) Caracteres de ía

enfiteusis rivadaviana. 8) Bl sistema desvirtuado. Su liquidación.

III. — LA ENFITEUSIS RIVADAVIANA BN LA PROVINCIA ORIENTAL:

9)', Planteo del problema. 10)- Inexistencia de 'legislación provincial sobre el tema. 11)

Opinión de Manuel R. Alonso. 12) Opinión de González Lerena. 13) Opinión de Juan

Pedro Castro. 14) Resumen de sus opiniones. 15) Opinión de MárqueÉ. 16) Opinión de

Elduardo Acevedo. 17) Nuestra opinión. 18)| Importancia del Gran Libro de Propiedad

Pública. 19) Lo que dicen los archivos.

IV. -' LA .ENFITEUSIS RIVADAVIANA BN LA REPÚBLICA ORIENTAL

DEL URUGUAY: 20) Planteo deLproblema. 21) Legislación (cronologia). 22) Opi

nión de los autores. 23) Nuestra opinión. 24) Argumento de los decretos de 1829,

25) Argumento de los decretos de 1831. 26) Argumento del decreto 3 agosto de 1833

27)' Una opinión vertida en la Cámara de Representantes. 28) Nuevamente los archivos.

29) Una constancia singular.

y NUESTRAS CONCLUSIONES: 30) Resultados de nuestra investigación.

I. —PREÁMBULO

1 .

— Es posible que el título adoptado para este, trabajo, sugiera, más

que otra cosa, la exhumación de una inerte antigualla jurídica sin vigencia

actual posible, sin viva relación con nuestra hora, sólo respetable por su im

portancia histórico social.

Se cambiará de opinión si se piensa cómo en las- raíces del título que hoy

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mismo estudiamos — el del inmueble que escrituraremos tal vez mañana, —

cómo en esos remotos orígenes que alguna fórmula vaga e imprecisa (1)

pretende extractar ante nosotros, se oculta, quizá, un enfiteuta cuyo derecho

primigenio podría hacer vulnerable todo el andamiaje del dominio privadolevantado penosamente sobre acjuella base.

El riesgo se hace más preciso a poco que se tenga presente que ni aquelenfiteuta originario, ni tampoco sus sucesores universales podrán nunca inter

vertir su título al amparo de los artículos 1199 y 1200' del Código Civil, paraconvertir en posesión su tenencia precaria. Así, ha podido señalar Massera:

que en una rigurosa aplicación de nuestros preceptos legales, "...

serían, precisamente, los enfiteutas o sus descendientes y los arrenda

tarios ... o sus descendientes, los únicos tenedores de la tierra pública res

pecto de los cuales pudiera decirse que jamás podrían alegar la posesión y

prescribir por lo tanto contra el Fisco, si la nueva ley (se refiere a la prome

tida por el art. 1194 del C. Civil) fijara las condiciones de la prescripción" (2)

-Tenemos, además, la esperanza de que este modesto trabajo sea útil en

otro sentido, ya que creemos señalar en el Qurso del mismo algunos puntosde vista poco conocidos, en cuanto sostenemos que la legislación rivadaviana

sobre enfiteusis es aplicable y, aún, que fué aplicada en nuestro territorio.

Estas son las principales razones que nos inducen a destacar el tema,

del más amplio que, sobre FORMAS DE COLOCACIÓN DE LA TIE

RRA PUBLICA, hemos desarrollado en otro lugar. (3)

(1) Con frecuencia hemos leído, y aún habremos utilizado, quizá, íórm-ulas tales

como -estas: "Don N, N, ADQUIRIÓ del Estado,..", "El Estado ENAJENO a Z.

Z, ,,,", "Don X, X, OBTUVO del gobierno ...", "El señor A. B, DENUNCIO un campo

.,.", etc. También es verdad -que en muchas otras oportunidades, hemos visto relacionar

con la debida precisión, v, g,, -que "El Estado VENDIÓ a don Fulano...*, o que "De tal

terreno, se le hizo ¡M-ERGED a don Perengano, ...", etc.

(2) -v. José Pedro Massera, PROYECTO SOBRE TIERRAS PUBLICAS, OOLO-

NIZ'ACION Y CATASTRO, en "Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay",

tomo 25, año 1939, p, 258.

,Es ver-dad que, en lo que se refiere a la importancia cuantitativa -de las tierras detenta

das por antiguos enfiteutas y sus sucesores universales, el mismo Massera, comentando opi

niones del Ex-Fiscal de Gobierno Dr, Gil y de Ángel Floro Costa, dice: "Por otra parte,

debo hacer constar , para alejar de una vez por todas el fantasma de los enfiteutas que

usufructúan más de cuatrocientas leguas de tierra fiscal, que según datos de fuente fidedig

na, todos o casi todos los que adquirieron tierras fiscales en enfiteusis al amparo de la ley

-de 1833 consolidaron luego su propiedad comprando al Estado en diversas épocas las tierras

concedidas, amparándose a las leyes y decretos posteriores", (op, cit, p. 258),

(3) En ocasión de dictar un breve cursillo en nuestra 'Facultad de Dereoho y 'Ciencias

Sociales, desde la Cátedra de Legislación Notarial a cargo del Prof. Julio R. Bardallo, en

nuestro carácter de Profesor Auxiliar (interino). Las clases que dictamos se referían a las

FORMAS DE COLOCACIÓN DE LA TIERRA PUBLICA y se prolongaron del 24 de

agosto al 9 de setiembre de 1948, Cotejando con las de entonces nuestras actuales palabras,

podrán observarse algunas pequeñas diferencias en ciertos conceptos, explicables por lo casi

inédito del caimino que hemos seguido.

— 545 —

Al efecto, nos proponernos dividir nuestra tarea — aparte de este preámbulo, — en tres partes : empezaremos por estudiar brevemente la enfiteusis

rivadaviana en sus principales aspectos jurídicos, para luego referirnos, por

su orden, a las proyecciones que ella tuvo en la Provincia Oriental durante

el período 1825-1828, y en la República Oriental del Uruguay, luegode su independencia . Finalmente, trataremos de precisar en algunas

■

conclu

siones los resultados de nuestra investigación.

II. — LA ENFITEUSIS DE RIVADAVIA

2. -— Difícil sería hablar de la enfiteusis rivadaviana, sin echar un li

gero vistazo, siquiera, a la organización que este contrato, de origen romano,

tenía en la legislación española contemporánea.El censo enfítéutíco, en las Leyes de Partidas, es un compuesto de los

contratos de venta y de arrendamiento ; sin ser uno ni otro, se parece más al

úhimo, que al primero . "El censo ENFITEUTICO — ha dicho Ots Cap-dequí -^—

era aquel en virtud del cual, el dueño de una cosa raíz trasmitía a

otro a perpetuidad o por largo plazo el DOMINIO.ÚTIL de esa cosa, me

diante el pago de un canon o pensión anual". (4)Prescindiendo de aquellos caracteres que tienen un contenido eminen

temente económico, podemos decir que, en un enfoque puramente jurídico,se distinguen las siguientes particularidades del contrato: (5)

I. ■— Se constituía, necesariamente, por escrito.

II. — El enfiteuta podía "gozar de la tierra como el propietario pu

diera hacerlo, efectuando todos los trabajos de su agrado, con tal de no dar

lugar a deterioro". (6)III. — Podía enajenar su derecho (con limitaciones), empeñarlo, gra

varlo con servidumbres, ceder el usufructo.

IV .

■—■ Plazo : Era perpetuo por naturaleza ; pero se podía constituir

por vida del enfiteuta. O por un plazo de diez o más años.

V. — El enfiteuta debía CULTIVAR LA TIERRA como buen pa

dre de familia.

VI. -—■

Obligación de pagar el CANON anualmente.

VII. — Los impuestos y demás cargas, eran por cuenta del enfiteuta.

VIII. —- MEJORAS: no tenía derecho a reclamar por ellas, salvo es

tipulación contraria;

(4) V. Ots Capdequí, MANUAL DE HISTORIA D,EL DERECHO ESPAÑOL EN

LAS INDIAS Y DEL DERECHO PROPIAMENTE INDIANO, p, 139,

(5) Confr, Márquez, BOSQUEJO DE NUESTRA PROPIEDAD TERRITORIAL.

Nos, 56 y 57.

(6) Id. id„ No. 56.

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IX. — DERECHO DE COMISO: El propietario podía hacer que

el dominio útil revertiera al directo, si el enfiteuta dejaba de pagar DOS o

TRES ANUALIDADES, según los casos.

X. — DERECHO DE TANTEO: En favor del propietario, para el

caso de enajenación del dominio útil.

XI.- — DERECHO DE LAUD-EMIO : Si el propietario no hacía uso

del derecho de tanteo, podía exigir de quien adquiriera el dominio útil, quele pagara un tanto por ciento de su valor.

Además de los señalados, algunos otros elementos de importancia menor,

que dejaremos de lado.

3. — Al finalizar el régimen hispano colonial en el Río de la Plata,las tierras de pastoreo que aún conservaba el Estado eran colocadas con li

beralidad entre los particulares, mediante fórmulas traslativas de dominio.

Prescindiendo del problema de la PRESCRIPCIÓN, puede señalarse -que la

más antigua legislación indiana de tierras admitía las enajenaciones a particulares, por REPARTIMIENTOS o por 'GRACIAS o MERCEDES del

Soberano; la reforma agraria establecida por la Real Cédula de 1591 trae

una nueva posibilidad: la COMPOSICIÓN; y más tarde, la Recopilaciónde 1680 permitirá que en los remates se adjudiquen las tierras bajo la figuradel CENSO AL QUITAR, que toma de una Real Cédula de 1631 y que,

para Ots Capdequí (verdadera autoridad en la materia), no era otra cosa

que un perfecto censo reservativo. (7)En cuanto a fó'rmulas no traslativas, sólo podría señalarse por excep

ción, el caso de las tierras de Propios, que eran arrendadas, algunas veces,

para con sus rentas subvenir a las necesidades de la comunidad. (8)Después de la Real Instrucción de 1754, podría afirmarse que el siste

ma jurídico que enmarca tales problemas, acusa fuertemente lo que se ha

llamado "una preferencia por el interés fiscal", por oposición al caracterís-, -

tico interés social de la legislación indiana. (9) Pero tampoco puede olvi

darse que esa R. Instrucción coincide, aproximadamente, con los intentos

reformadores que, bajo el signo liberal, dan el clima en que na,ce el INFOR

ME SOBRE LA LEY AGRARIA de Jovellanos."Esa legislación —dice Andrés Lamas— tenía por base la apropiación

individual de la tierra ; y para obtener esa ap-ropiación_ necesitaban los indi-

(7) V, Ots, Capdequí, BL RÉGIMEN DE LA TIERRA PUBLICA EN LA A'ME-

RICA ESPAÑOLA DURANTE EL PERIODO COLONIAL, capítulos VI y VIL Una

apretada síntesis, en EL ESTADO ESPAÑOL EN LAS INDIAS, del mismo autor, p, 50,

(8) V. RECOPILACIÓN DE LEYES DE LOS REYNOS DE LAiS INDIAS, L.

IV, t, 13; y especialmente .su ley 4, Confr, Ots, Capdequí, MANUAL ..., p. 383, p, 384 y

sigtes, y p, 273 y si,gtes, y Márquez, op. -cit. No, 83|5,(9) Confr. Ots Capdequí, EL RÉGIMEN DE LA TIERRA PUBLICA..., p. 107.

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viduos, o el favor de los gobiernos, que sólo se dispensa a limitado número,

o la posesión del dinero no sólo necesario para pagar el precio a que el Go

bierno vendía la tierra, sino para tramitar las solicitudes que se debían hacer

para conseguir la concesión, que sólo se alcanza por los que estaban en la

gracia oficial y mediante dispendiosas diligencias". (10)

4. —■ Por cierto que no señalaba un cambio de rumbo la ley argentinadel 15 de marzo de 1813, autorizando al P. E. para que dispusiera FRAN

CAMENTE de las FINCAS que pertenecieran al Estado ; y su vaga fór

mula se interpreta como autorizando la libre enajenabilidad. (11)Pero el clima político de América era, entonces, propicio para audaces

innovaciones. Alentaba en el espíritu de algunos de sus hombres más talen

tosos un afán constructivo que hincaba hondamente las raíces en un severo,

implacable espíritu crítico.

5 .

— Don Bernardino Rivadavia había tomado posición, desde el prin

cipio, enfrentando aquella política agraria. Ya, al mandar levantar el plano

topográfico de la Provincia de Buenos Aires, en un D. del 4 de setiembre

de 1812, hacía declaraciones que "encerraban el pensamiento y el propósitode un cambio fundamental en la legislación existente . . . ", al decir de La

mas; un cambio que debía tener por base fundamental "la tierra como propiedad pública inalienable". (12)

Al ser separado del Gobierno, los propósitos de Rivadavia quedan sin

posibilidades de realización inmediata. Pero poco más tarde, en 1821, vuel

ve a las esferas dirigentes, ocupando ahora el Ministerio de Gobierno. De

allí y luego desde la Presidencia de las Provincias Unidas (7 febrero 1826)

persiguirá ahincadamente, otra vez, su antiguo objetivo a través de etapas

legislativas que pueden seguirse paso' a paso.

Un D. provincial de 17 abril 1822, dispone la INMOVILIDAD DE

LA TIERRA FISCAL, hasta la sanción de la Ley sobre tierras. Otro D.

de P julio 1822 establece el régimen de ENFITE-USIS para "los terrenos

que estén a las órdenes del Ministerio de Hacienda", los que NO PODRAN

SER VENDIDOS. ("Obsérvese que aún se mueve en el estrecho ambiente

de la Provincia) . Una ley provincial de 19 agosto 1822 autoriza al Gobier

no para negociar en Londres un empréstito, ofreciendo las tierras fiscales en

garantía. Luego, el 28 setiembre 1824, otra D. provincial declara OBLI-

(10) V, su trabajo sobre LA LEGISLACIÓN AGRARIA DE RIVADAVIA, en

"La Nueva Revista de Buenos Aires"!, t, 7, p. 191,

(11) '".,. contiene, sí, el principio fecundo de ,que el Estado no debe retenerla con

una codicia tan estéril como torpe", — dice —Avellaneda, ESTUDIO SOiBRE LAS -LEYES

DE TIERRAS PUBLICAS, p.- 42.

(12) V. 'Lamas, op, cit, p. I9I y pp. 209 y sigts.

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GATORIA LA ENFITEUSIS PARA TODO DETENTADOR de campo

público.

Finalmente, ya la etapa nacional de su batalla: Ley 16 febrero 1826,Decreto 16 marzo 1826, Ley de enfiteusis (20 mayo de 1826), etc.

Por la primera de estas disposiciones nacionales (Ley 16 febrero 1826)se consolida la deuda del Estado hasta 1820 (15 millones de pesos), hipotecando en garantía LAS TIERRAS FISCALES DE LA NACIÓN, CU

YA ENAJENACIÓN QUEDA PROHIBIDA.

El decreto reglamentario (16 marzo 1826) puntualiza: "Art. P Queda

prohibida en todo el territorio de la nación la enajenación, por venta, do

nación o en cualquier otra forma, de las tierras y demás bienes inmuebles

de propiedad pública : y se declara nulos y sin efecto los títulos de propiedad

que se obtengan después de esta resolución". (13)

La ley 20 de mayo; de 1826 reglamenta el que se conoce por RÉGIMEN

RIVADAVIANO DE ENFITEUSIS.

6. —^ La Ley de Enfiteusis argentina fué aprobada por el P. Legislativoel 18 de mayo de 1826 y el P. Ejecutivo le puso el "cúmplase" el día 20 del

mismo mes. Esta última es, por tanto, su verdadera fecha; a pesar de lo cual

la citan por la primera de ambas, los autores y aún los documentos oficiales

de la época.

El D. 27 de junio de 1826, en 24 artículos, reglamenta minuciosamente

la ejecución de la ley sobre enfiteusis. Dispone que las solicitudes (art. 1)deberán hacerse en el territorio de B. Aires, ante el Presidente de la República, y en las demás Provincias ante el respectivo Gobierno, expresando con

claridad la situación y extensión del terreno (art. 2), Ninguna denuncia se

rá admitida (art, 3) sin que antes se haya hecho constar ante Juez de Prime

ra, Instancia, que el terreno solicitado es baldío y de propiedad pública ; no pu

diendo los jueces (art. 4) declarar baldío un terreno sin el informe del Departamento Topográfico que asegure no estar denunciado con anterioridad por

otro. Cumplidos los trámites anteriores y allanado el denunciante a recibirlo

en enfiteusis el Juez elevará el expediente al Gobierno (art. 7), que expedirá

(13)1 El texto completo puede verse en (Márquez, op, cit. p, 214, La ley reglamentadasuele citarse ,por la fecha de su sanción: 15, en vez de 16 de febrero de 1826, día, este

último, de su promulgación.

Un vivo relato de estos períodos puede leerse en Avellaneda, op. cit,; especialmente en

los caps, II y IV. Para los aspectos económicos de la reforma rivadaviana puede verse

el mencionado trabajo de Lamas, en los tomos 7 y 8 de "La 'Nueva Revista de Buenos

Aires", año 1883. Este trabajo es, además, particularmente interesante por cuanto ubica

el pensamiento rivadaviano en su época y lo armoniza con ella, borrando la impresión co

rriente de que Bernardino Rivadavia fué una especie de hongo inadaptable, en un ambiente

completamente hostil y extraño.

- 549 -

el decreto de concesión y ordenará la mensura, (art. 8) cuyos procedimientosse detallan, así como de la tasación (art. 13) y de la debida intervención Fis

cal (art. 14). Luego, aprobadas las actuaciones por el Gobierno, se extenderá

por la escribanía de Gobierno la correspondiente escritura (art, 17) y se man

dará dar posesión legal, cometiéndose esta diligencia al Juez de la mensura.

El D. establece, también (art. 15), que los terrenos deberán tener no

menos de media legua de frente por una y media de fondo si son de pastoreo,

o media legua cuadrada si son de pan llevar; y si alguno hubiere que no al

canzase esa extensión, se dará en enfiteusis a los propietarios adyacentes (art.

14).

Organiza, aún, el debido registro de los contratos, y termina con una dis

posición casi candorosa : "Lo dispuesto en este decreto —dice su art. 23—

queda sujeto a todas las reformas que haga necesarias la experiencia en una

materia tan nueva como complicada".Otro decreto de igual fecha que el anterior —^27 de junio de 1826— or

ganiza el juri establecido en la ley de enfiteusis.

Al día siguiente, 28 de junio, un nuevo decreto del P, Ejecutivo manda

tasar las tierras concedidas anteriormente en enfiteusis en la Provincia de

Buenos Aires,

Y por D, 30 de junio de 1826, establece el GRAN LIBRO DE PRO

PIEDAD PUBLICA, a cargo del Notario Mayor de la Presidencia Nacio

nal, en el que se extenderán todas las escrituras de los terrenos que se con

cedan en enfiteusis por el Gobierno Central o los de las Provincias, bajo pe

na de que las que no estén registradas, en ningún caso tendrán valor ni efecto

alguno.Por D. del 5 de mayo de 1827, se autoriza la venta de solares, fincas y

terrenos de pan-llevar. Y por Ley de 18 de julio de 1828, se dispone que las

tierras de pan-llevar de propiedad pública se darán en enfiteusis por el tér

mino de diez años, mediante un canon de dos por ciento.

Por último, un D, del 10 de mayo de 1827 establece que el Departamento Topográfico informará en cada caso si el denunciante "tiene antes denun

ciados otros terrenos, cuánta es su extensión" y el estado del expediente de

denuncia anterior. "Con estos datos y los demás conocimiei-itos que el Go

bierno tenga a bien tomar, concederá o no en enfiteusis "el todo o sólo una

parte del terreno denunciado".

Las diversas disposiciones relacionadas no son todas las dictadas a pro

pósito de la enfiteusis, en la época a que nos venimos refiriendo. Pero son,

a nuestro juicio, las fundamentales y las que más relación tienen con nuestro

tema. (14).

(14) -Las diversas disposiciones citadas en este parágrafo, pueden ser controladas en

Pedro de Angelis, RECOPILACIÓN DE LAS LEYES Y DECRETOS PROMULGA

DOS EN BUENOS AIRES, tomo II.

— 550 —

7. — Colocándonos siempre en un plano puramente jurídico, podemossistematizar las características principales del régimen rivadaviano, en es

tos términos : (15)

I. .— Rechaza la perpetuidad de la enfiteusis clásica, pero establece una

duració-n mínima de 20 años.

II. -— El enfiteuta tiene derecho de preferencia para la renovación del

contrato.

III. — Tiene derecho de preferencia para el caso de venta.

IV. — Cuando el propietario recobra la tierra, el enfiteuta tiene dere

cho a que se le paguen las mejoras.V. ■—■ Obligación del comprador de respetar la enfiteusis.

VI. — El canon no tiene carácter de tributo, sino que se fija en re

lación directa al valor del terreno (8 % para los de pastoreo) ; es renta y

no tributo.

VII. — El enfiteuta trasmite su derecho sin laudemio.

VIH. -— Avaluación de la finca cada diez años, para fijar el canon de

acuerdo a su valor.

IX. —- Avaluación hecha por un jury de cinco miembros, propietariosvecinos designados por la suerte,

X. —^ El enfiteuta tiene obligación de tomar una extensión mínima

de tierras en régimen de enfiteusis, pero no tiene un límite máximo. Este

elemento debe tomarse con las reservas a que obliga el D. 10 de mayo de

1827, aludido,

XI. — La enfiteusis se constituía por escritura que debía inscribirse

en el Gran Libro de Propiedad Pública, desde su creación, so pena de nuUdad.

8. —- Los vaivenes políticos a que estuvieron sometidas estas provincias durante sus primeros años, repercutieron notablemente y en forma di

recta en la suerte del sistema propugnado por Rivadavia. (16) No podíaser de otro modo : el problema de la tierra y su distribución, no podía ser

inoperante ni permanecer insensible frente a las cuestiones políticas que se

debatían en un clima de verdadera marmita de laboratorio.

(15) Con-fr, Marque?, op, cit, N' 58, y Avellaneda, op, -cit, p, 80, Estos caracteres

son tan típicos, que han llevado a algunos autores a dudar de si estaban o no frente a un

verdadero régimen de enfiteusis. Avellaneda ha señalado que, elaborado sobre el molde ro

mano, se adaptó a las necesidades del país, (op, cit, -p, 78) , Y en la discusión de la ley, en

el Parlamento, el Ministro Dr, Agüero, según versión de Lamas (op, -cit, p, 196 y sigtes,)

"para -demostrar las condi-cio-iíes de estabilidad, las garantías y los estím-ulos que tendrían

los agricultores enfiteutas", decía que "se le ha conservado a este contrato el nombre de

enfiteusis para que todos estuvieran persuadidos d-e -que tienen aquellos derechos que por

leyes antiguas estaban concedidos a] enfiteuta,..".

(16) v. Avellaneda, pp, IOS y sigtes,, op. -cit.

— 551 —

Eí 27 de junio de 1827, Rivadavia se vio obligado a renunciar la Pre

sidencia de las Provincias Unidas y fué sustituido por Dorrego.Este cambio trae una inmediata modificación en el régimen de tierras :

por ley 26 de febrero de 1828, se introducen las siguientes innovaciones en

el sistema enfítéutíco :

I. —- Reduce a diez años la duración del contrato.

II. —■ Asegura su indefinida renovación.

III. — Reduce el canon, del 8 % (en las de pastoreo) al 2 %.IV .

—

Suprime el jury de avaluadores, sustituyendo el sistema poruna predeterminación general de valores : para los campos situados al Sur

del Río Salado, sesenta pesos; y cuarenta pesos para los situados al Norte

del mismo río.

A pesar de su inocuidad aparente, estas modificaciones afectaban al

sistema en lo más esencial de sus previsiones económicas y lo herían de

muerte. Así como fué posible seguir en diversas leyes y decretos las etapasde su nacimiento, puede señalarse ahora, paso a paso, el proceso de su de

cadencia y liquidación.Tras la ley 26 febrero 1828, el sistema fué muriendo poco a poco.

El D. 19 setiembre 1829 restableció las antiguas mercedes, para poblarcon ellas la nueva línea de fronteras sobre el arroyo Azul.

La ley 7 julio 1830 revalida antiguas mercedes, que la ley de enfiteusis

había desconocido, en favor de pobladores con establecimientos permanentes.

Otros decretos siguen igual camino, multiplicando los casos de caduci

dad, ordenando la venta de los campos perdidos por los enfiteutas, prohibiendo la renovación de los contratos, distribuyendo nuevas mercedes.

Según Avellaneda, la historia de la enfiteusis en la Argentina, se cie

rra definitivamente por Rozas, a los 16 años de iniciada. Prácticamente,

estaba liquidada como sistema, desde mucho antes.

III. — LA ENFITEUSIS RIVADAVIANA EN LA

PROVINCIA ORIENTAL

9. — Es indudable que la experiencia argentina estaba llamada, por na

tural gravitación de los factores comunes, a influir notablemente en la po

lítica de tierras que se siguiera en nuestro territorio; ya fuera para seguir

sus lineamientos generales, ya fuera para rechazar los principios del sistema.

Pero de acuerdo al plan que nos hemos trazado, ese problema pierde impor

tancia: en esta oportunidad nos interesa menos estudiar las posibles influen

cias indirectas, de mera inspiración,—

que examinar la proyección directa,

la aplicación que se hizo, de la legislación rivadaviana, en la Provincia Orien

tal primero y luego en la República Oriental del Uruguay,

- 552 -

Nuestra cuestión puede concretarse en estas preguntas: ¿Era, jurídica

mente, aplicable la legislación de enfiteusis rivadaviana, en nuestro terri

torio? En caso afirmativo, ¿hasta cuándo? ¿Cuál era la opinión de nuestros

gobernantes sobre el problema? ¿Cómo se resolvieron los problemas plantea

dos, en la jurisprudencia administrativa de la época?

Por explicable razón de método, dividiremos el estudio de estos temas:

primero, lo plantearemos respecto al período en que nuestro territorio inte

gró las Provincias Unidas del Río de la Plata. En otro capítulo lo examina

remos con respecto a la época inmediata posterior.

Pero desde ya, entregamos una conclusión: la legislación rivadaviana

de enfiteusis fué — en ceñida interpretación jurídica — aplicable en nuestro

territorio, antes y aún después de su independencia.

10. — Entramos, pues, a considerar si la legislación nacional de las

Provincias Unidas del Río de la Plata sobre enfiteusis era o no, aplicable

a nuestro territorio mientras integró aquella república en su carácter de Pro

vincia Oriental: esto es, entre los años 1825 y 1828,

Antes que toda otra cosa, cabe señalar que, de ese período, no conoce

mos ninguna disposición legislativa ni reglamentaria, particular de la Pro

vincia, que pudiera apoyar conclusiones en uno u otro sentido.

11. — MANUEL R. ALONSO no parece haberse pronunciado ex

presamente sobre el problema, en cuanto el conocimiento que de su extensa

obra tenemos nos lo permite afirmar.

En ESTUDIO SOBRE TIERRAS FISCALES, dedica al Derecho

Patrio todo el Capítulo III ; y es notable que, en un examen cronológico de

nuestra legislación, después de referirse al Reglamento Provisorio de 1815

(época artiguista), pasa, directamente a relacionar la ley de 30 de abril de

1829, sin ninguna otra referencia para la legislación intermedia, de las Pro

vincias Unidas; lo que no le impide, claro está, aludir a los decretos 17 de

mayo de 1827 y 18 de setiembre de 1827, que se relacionan con la adjudi

cación de terrenos dentro de los centros poblados, y por tanto, ajenos a

nuestro tema.

Implícitamente, su omisión parecería significar que, en opinión de Alon

so, la Lev de Enfiteusis de la Provincias Unidas y demás disposiciones com

plementarias no -integraron el régimen jurídico de nuestra tierra pública.

Esta conclusión nuestra es corroborada cuando, a continuación, el au

tor, después de transcribir el art. 148 de la Constitución de 1830, que de

clara en su fuerza y vigor las leyes- que hasta el día de su sanción han regidoen todas las materias y puntos que no se opongan a la misma, — agrega:

"Esta disposición era necesaria, porque no existiendo derecho patrio, ni pudiendo establecerse éste sino después de un largo lapso de tiempo y de un

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detenido y maduro examen, se necesitaba, entretanto, que los Tribunales

se ajustasen a alguna ley para aplicar sus sentencias, y que los particularesy el Estado, en sus convenciones, se guiasen también por un cuerpo de le

yes, y antes de adoptar el de una nación extraña, ERA MAS PROPIO

QUE SE ELIGIERA EL DERECHO ESPAÑOL, QUE -NOS HABÍA

REGIDO Y NOS ERA CONOCIDO y estaba más en armonía con nuestros

usos y costumbres". (17). Es decir que, para Alonso, hasta el día de la

sanción de nuestra Constitución, nos habían regido las normas del derecho

español y no la de ninguna otra "nación extraña".

12 .

— Idéntica posición defiende GONZÁLEZ LERENA, para quien,"Entre nosotros, este sistema (de la enfiteusis) fué definitivamente esta

blecido siete años después (que en la República Argentina), por la ley de

17 de mayo de 1833, promulgada bajo la presidencia del señor Pereira; y

decimos definitivamente (agregaba),porque yá en la ley de fecha 7 de no

viembre de 1821, promulgada bajo la dominación lusitana, y posteriormenteun decreto de fecha 23 de noviembre de 1831, se hacía mención de este con

trato y se establecía el precio de la legua de tierra y el canon que debía pa

garse, aunque nunca fué objeto de una ley especial". (18)La ley de 1821 citada por González Lerena, es el Bando de Lecor, para

el cual Alonso da una fecha (7 de noviembre) distinta que Márquez (21de noviembre). La referencia del autor ha de ser, en nuestra opinión al art.

4 del Bando (19) . Pero hay grave error de concepto en ella, pues el Bando

del Barón de la Laguna no pretendió, en modo alguno, establecer el régimenenfítéutíco : no es al censo enfítéutíco, sino al censo reservativo, que se re

fiere su art. 4 (y luego el 8''), aún cuando uno y otro podían ser redimi

bles. (20).

13. — JUAN PEDRO CASTRO (21) ha señalado que "El (siste-

(17) V, ESTUDIO SOBRE TIERRAS FISCALES, en "Revista de Derecho, Ju

risprudencia y Administración, ts. 24 y 25, años 1917-1919.

(18)' V, Leopoldo González Lerena, TIERRAS PUBLICAS, pp, 32133,

(19)i El texto completo del Bando del Barón de la Laguna o Bando de Lecor, puede

verse en la Revista de la Asociación de Escribanos del Uruguay, T, 25, año 1939- pp, 440|

441„ en la versión -del Escr, Manuel R, Alonso, El art, 4"? dice así : "con el fin de socorrer

y beneficiar a los habitantes y familias notoriamente pobres del país, y -que puedan formar

un establecimiento que asegure su subsistencia, se venderá a dichas familias pobres qne lo

soliciten una suerte de estancia a censo redimible, de cuatro por ciento al año sobre los va

lores de las últimas posturas o de su tasación -en caso -de no presentarse postores. El censo

se pagará anualmente en la Real Tesorería de esta capital por los compradores censualistas

a cuyo fin -otorgarán escritura con hipoteca del terreno vendido."

(20) V. Ots Capdequí, EL RÉGIMEN DE LA TIERRA..,, pp, 83 y sigtes.

(21) V. Juan Pedro Castro, O'BRlAS JURÍDICAS, p. 42.

— 554 -

ma) enfítéutíco se organizó definitivamente entre nosotros con posterioridad(al de donaciones, que rigió de más antiguo en las colonias de Hispano-América), cuando ya éramos país independiente, por ley de 17 de mayo de

1833, . . ."; y aclara luego, en una nota a las precedentes afirmaciones, que-"En la República Argentina lo había sido algunos años antes : por leydel año 1826, según hemos podido ver en la obra de Avellaneda sobre tie

rras públicas"

14, -— Podemos concluir, entonces, que para los autores nombrados,el régimen rivadaviano de enfiteusis no era aplicable, ni fué aplicado nunca

en nuestro país.Estimamos que ésas deben ser las lógicas conclusiones a extraer de sus

. afirmaciones y de sus silencios, cuando trataron el tema.

15. — Para MÁRQUEZ, "... es natural que a contar del día de ad

mitir la República Argentina la reincorporación de la Provincia Oriental,hasta declarar su independencia, sus leyes, Constitució-n, etc., la regían a la

par de las demás provincias, y todos LOS TÍTULOS DE TIERRAS es^-

pedidos por aquel gobierno en consonancia con los principios de la Consti

tución de 1826, y que ubicasen fuera de Buenos Aires (es decir en las de

más provincias), eran válidos". (22)Es evidente que cuando Márquez habla de "títulos de tierras", se re

fiere a títulos de propiedad, a títulos traslativos de dominio; y la prueba es.

que cita como ejemplo el de "... los terrenos conocidos por la Calera de.

las Huérfanas . . . que . . fueron VENDIDOS a D . Domingo Roguin,

por el Gobierno de aquella Provincia el año 1827". (23) Pero sí era con

secuente con la línea de su propio pensamiento, debió extender aquellasconclusiones también a los TÍTULOS DE ENFITEUSIS; a pesar de que,

en otro lado, afirmara: "La primera vez que en nuestro país— DESPUÉS

DE SU INDEPENDENCIA —

se trata de implantar la enfiteusis, es por

el decreto de noviembre 23 de 1831..."; afirmación esta última que con

firma su tesis de que "La ley de mayo 17 de 1833 sobre enfiteusis, vino a

implantar EN LA REPÚBLICA e§e sistema que a tan encontradas opiniones había dado lugar . . . ", puesto que para Márquez el citado decreto de

1831 era manifiestamente ilegal. (24)

Sintetizando, diremos que, en verdad estricta, Márquez no se pronunció concretamente sobre la cuestión aquí planteada; pero que si hubiera de

arriesgarse una reconstrucción de su pensamiento para obtener la opinión en

(22) Op, cit. Ni" 33.

(23) Id. Id,, en nota,

(24) Id. id, N' 59 y N° 34, Los subrayados son nuestros.

- 555 —

que fué omiso, sería posible afirmar, sin traición a principios generales sus

tentados en su obra, que el autor admitía la aplicabilidad jurídica del régimenrivadaviano para la Provincia Oriental; pero no, DESPUÉS DE SU IN

DEPENDENCIA; no, desde que se declara la REPUBLI(5a,

16. — EDUARDO ACEVEDO ha dejado entre sus páginas de his

toria, algunas que se refieren, también incidentalmente, al tema que nos

ocupa; y que, en su conjunto no son, en modo alguno, de interpretaciónmás fácil que las de Márquez. (25)

De todas maneras, nos atrevemos a señalar las siguientes, como síntesis

de su pensamiento : "La venta de la tierra pública constituyó durante la ad

ministración de Rivera el eje obligado de todos los planes encaminados a

facilitar la regularización de los pagos. Era otra, sin embargo, la doctrina

dominante en el Río de la Plata. Ya había hecho camino la ley de enfiteusis

votada por el Congreso Contituyente de las Provincias Unidas en 1826, ba

jo la inspiración genial de Rivadavia, . . . Pero bajo los apremios del día

hubo que modificar el rumbo y el Uruguay lo modificó, mediante las leyes

de marzo de 1831 y mayo de 1833. La primera autorizaba al Poder Eje

cutivo para vender con destino al pago de la deuda flotante todas las tierras

conocidas con el nombre de "Propios del Cabildo de Montevideo", las tie

rras del Ejido y los edificios y terrenos públicos dentro del departamento

de la Capital. ... La segunda MANTENÍA a favor de las tierras de pas

toreo el régimen enfítéutíco, pero reducía el plazo del arrendamiento a cinco

años, como medio de que la Asamblea pudiera autorizar, según las circuns

tancias, la continuación del contrato o la venta de las mismas tierras". (26)

Resumiendo, diríamos que Eduardo Acevedo, al revés de Alonso, Gon

zález Lerena y Juan Pedro Castro, afirma que la legislación rivadaviana de

enfiteusis fué aplicable a nuestro territorio durante el período en que inte

gramos las Provincias Unidas del Río de la Plata. Y al revés de Márquez,

llevaría esa aplicabilidad del régimen Rivadavia más acá de la Convención

Preliminar de Paz de 1828, más acá de la Constitución de 1830: para los

"Propios del Cabildo de Montevideo", etc., hasta que la ley 17 de marzo de

1831 autoriza su enajenación; y para las tierras de pastoreo, hasta la ley

15 de mayo de 1833.

17. — Recapitulando en este punto, preguntémosnos aún: durante el

lapso en que la Provincia Oriental integró la República de las Provincias

Unidas del Río de la Plata ¿era aplicable a nuestro territorio el régimen ri

vadaviano de enfiteusis?

(25) V. Eduardo Acevedo, HISTORIA DEL URUGUAY, tomo II, pp. 68|69 y

188] 190.

(26) Id. id. p. 188. ,

— 556 —

En nuestra opinión, y en un plano puramente jurídico, el problema de

be resolverse por la afirmativa. Y así lo expusimos, por primera vez, desde

la Cátedra de Legislación Notarial de nuestra Facultad de Derecho y Cien

cias Sociales. (27)El 25 de octubre de 1825, el Congreso de las Provincias Unidas acep

tó la reincorporación de la Provincia Oriental, que había ya declarado la

Asamblea de la Florida tres meses antes (el 25 de agosto de 1825). Desde

entonces hasta la Convención de 27 de agosto de 1828^ ". . .nuestro territo

rio permaneció bajo la soberanía de la República Argentina", dice Márquez

(28) con términos un tanto inadecuados : es natural, c[ue durante ese período las leyes nacionales de las Provincias Unidas tenían plena vigencia en su

Provincia Oriental.

Por consecuencia, es posible afirmar que en su etapa de Provincia Orien

tal, eran aplicables a nuestras tierras públicas las siguientes disposiciones de

las Provincias Unidas :

I. —- Ley 16 de febrero de 1826, que prohibe la majenación de la tierra

pública.II. — D. 16 marzo 1826, reglamentario de la anterior.

III. —■ Ley 20 de mayo 1826, que establece el régimen de enfiteusis

como forma de colocación de la tierra pública.IV. — D. 27 junio 1826, reglamentario de la anterior.

V. — D. 30 junio 1826, que establece el GRAN LIBRO DE PRO

PIEDAD PUBLICA.

VI. — D. 10 mayo 1827, que reglamenta la intervención del Departamento Topográfico, con fines restrictivos y reguladores de la propiedadraíz.

VII. —

Ley 26 de febrero 1828, que modifica fundamentalmente el

régimen de enfiteusis instaurado por la de 1826.

Así como otras disposiciones más, de menor importancia, cuya relación

es obvia.

18. — Fácil es comprender la importancia que tendría para conocer el

criterio administrativo de la época, una consulta al GRAN LIBRO DE

PROPIEDAD PUBLICA creado por el decreto 30 de junio de 1826, que

conservarán, con seguridad, los archivos argentinos. Lamentablemente, no

nos ha sido posible realizar esa compulsa.

19. — Pero de todos modos, podemos afirmar que nuestros propiosarchivos, en la modesta medida en que hemos podido consultarlos, desmien-

(27)' V. nota N<? 3 parágrafo N<? 1,

(28) Op, cit. N'? 33.

— 557 —

ten la creencia general de los autores especializados y confirman la que he

mos defendido : en la Escribanía de Gobierno y Hacienda, con el concurso

invalorable de nuestro amigo el Prof. Bardallo, hemos visto varios expe

dientes de -los que resulta que antes de la Convención Preliminar de Paz

(27 de agosto de 1828), fué aplicada entre nosotros la legislación rivada

viana sobre enfiteusis.

En uno de esos expedientes, decía el Fiscal, en abril de 1828: "... es

indudable ciue el terreno ... (en cuestión) debe considerarse como de pro

piedad pública, y como tal no puede poseerse, cualesquiera que sea el título

con que antes se haya ocupado, sino recibiéndole en enfiteusis conforme a

la ley de 18 de Mayo de 26". (29)En otro expediente, recogimos estas expresiones del Fiscal, tras citar

las leyes de 15 de febrero y 18 de mayo de 1826: "... Reglamentado por

dichas disposiciones el uso de las tierras de propiedad páblica no le quedaotro arbitrio ... (al peticionante), que el de allanarse a recibir en enfiteu

sis las que solicita con arreglo a las preindicadas resoluciones generales. En

ese concepto, puede V. E. mandar pase el expediente a Escribanía a efecto

que el interesado haga ante el Actuario dicha declaración, y en el caso de

conformarse a recibir en enfiteusis el terreno cuia posesión (sic) reclama,

sujetar la solicitud al trámite correspondiente"Interesa destacar que en este expediente, por lo menos, la enfiteusis fué

concedida en el año 1827. (30)No cabe duda, pues, de que durante el período de la Provincia Oriental,

el régimen de enfiteusis del Gobierno Central fué aplicado en nuestro terri-

(29) Escribanía de Gobierno y Hacienda, Exp, encuadernado N' 3 año 1826, Ob

sérvese que el Fiscal -cita la Ley de Enfiteusis por la fecha de su aprobación, como enton

ees era corriente, y no por la del "cúmplase"

(30)' "No la Prov. a sino la Nación mira en las tierras públicas la mejor garantía

de la deuda gral, y es por ese principio que se dictó el Art, S' de la Ley de 15 de Febrero

de 26 -y se expidieron el Decreto --Supremo de 16 de Marzo, la ley de 18 de Mayo y los

decretos supremos de 27, 28 y 30 de Junio -del mismo año. Reglamentado por dichas dis

posiciones el uso de las tierras de propiedad pública no le queda otro arbitrio,,, (al peticio

nante) que el de allanarse a recibir en enifiteusis las que solicite con arreglo a las preindi

cadas resoluciones g, rales", A lo cual el Gobierno resolvió: "-Como se pide por el Fiscal

y hágase saber. Suarez". El 27 de marzo de 1827 el peticionante se dio por enterado y "di

jo -que estaba y está conforme en recibir en enfiteusis el terreno de que trata este expe

diente...", dando lugar a que el 21 de abril, en Canelones, el Gobernador -Sub-delegado de

la Provincia, 'Giró, decretara: "Concédese en enfiteusis a D, XX, sin perjuicio de tercero,

y bajo el canon y condiciones constarites de la ley de la materia, el terreno que solicita

,,.etc.". Posteriormente, el enfiteuta fué autorizado a -tomar poses,ión sin previa men

sura), ",.. a falta de agrimensor patentado .,, y consúltese a S, E, el Presidente de la

República sobre los inconvenientes que se tocan para la práctica de las diligencias ordena

das en el decreto supremo de 27 de junio último por no estar establecida en la Provincia

la oficina subalterna del Departamento Topográfico".

- 558 -

torio. Este hecho no puede desconocerse en un análisis legal de problema,

porque es decisivo para apreciar el clima jurídico de la ley, al que debemos

hoy remitirnos necesariamente.

IV — LA ENFITEUS'IS RIVADAVIANA EN LA REPÚBLICA

ORIENTAL DEL URUGUAY

20 .

— Hemos llegado a la última etapa de nuestro plan, en la que de

bemos estudiar las proyecciones del régimen jurídico de la enfiteusis riva

daviana en nuestro territorio, después que éste quedó separado de las Pro

vincias Unidas del Río de la Plata; es decir, después del 27 de agosto de

1828.

En realidad, el período que nos interesa queda limitado, desde el punto

de vista de la cuestión fundamental que plantea este trabajo,—■

por la ley

15 de m-ayo de 1833. En cuanto esta ley organiza para la tierra de pastoreo

un sistema enfítéutíco completo en sí mismo, podría decirse que ella abre

una etapa en la historia de nuestra enfiteusis, la segunda; la etapa de nues

tra enfiteusis propiamente nacional.

Aún más. Si lo dicho es valedero para la tierra de pastoreo, en cuanto

a los propios de Montevideo debe recordarse que la ley 17 de marzo de

1831 autorizaba su venta.

21. — Este período (1828-1833) es el más rico de toda nuestra his

toria legislativa, en disposiciones relacionadas con esta forma de colocar la

tierra pública.La ley 5 de mayo de 1829 condona las tres cuartas partes de la deuda

pendiente hasta 1828, a los arrendatarios solventes de las tierras de propie

dad pública, conocidas por propios de Montevideo, y la totalidad de la de

los individuos notoriamente insolventes.

La ley 25 de agosto de 1829 hace extensiva a los propios de los Cabil

dos de la Campaña la resolución que para los de la Capital se había tomado

por la ley anterior.

Por D. 10 de setiembre de 1829 se reconoce que la ley 5 de mayo de'

1829, en cuanto condonó las tres cuartas partes de las deudas de los terre

nos de propios de Montevideo, no había producido todos los objetos que se

tuvieron presente al sancionarla; que los arrendatarios deudores han sido

citados con repetición y por diversos modos, los términos ^señalados para

efectuar el pago se prorrogaron con igual resultado negativo. Y, en conse

cuencia, se pone en remate el derecho enfítéutíco de todos los terrenos de

propios de Montevideo, cuya renta vencida no paguen sus arrendatarios mo

rosos; todo ello sin perjuicio del derecho de los poseedores al valor de las

mejoras.

— 559 —

Por D. 24 setiembre de 1829 se dispone que los poseedores de terrenos

de propiedad pública ocupados antes de la ley de enfiteusis se entenderán

sujetos a este contrato; que los poseedores pueden separarse de dicho con

trato presentándose al Gobierno en 40 días; y que este decreto no. podrá ale

garse como título o derecho contra resoluciones de futuro.

Por D. 31 diciembre de 1829, se designa una comisión que "correrá

los departamentos del Estado, con el fin de agitar la recaudación del canon

enfítéutíco, i-ecoger los datos necesarios a la formación del catastro de las

tierras que lo adeudan, y preparar las bases a la formación de la gran carta

territorial del Estado."

Estos tres decretos de 1829 aparecen firmados por Rondeau y Rivera,

conjuntamente.

Por ley 17 de marzo de 1831, se autoriza al Gobierno para vender to

das las tierras públicas conocidas con el nombre de propios del extinguidoCabildo de Montevideo, las de su Ejido, y todos ios edificios y terrenos que

se consideren innecesarios dentro de la Capital; estableciendo, para los pro

pios, un régimen de preferencia a favor, de sus actuales poseedores, en base

a moderada composición.

La ley precedente fué reglamentada por D. de 17 marzo 1831, y por

el de 9 agosto 1831, que fija el concepto de "actuales poseedores".

El D. 23 de noviembre de 1831 ordena- que todo poseedor o denun

ciante de "tierras de estancia de propiedad pública ... se presentará con

sus documentos originales. . ." dentro de 30 días a la Comisión de propiedades públicas, a fin de recibir "... títulos provisorios del Gobierno, en que

se les considere por enfiteutas, sujetos al canon que la ley determine, y el

que se fije entretanto, sujeto también a la resolución del Poder Legislativo".El valor de los terrenos se fija "por ahora", en mil pesos la legua si están

entre el Río Negro y el .Cuareim, y mil trescientos pesos para los que están

al sur del Río Negro, y mil seiscientos para los que están al Sur del Santa

Lucía, Canon provisorio, el uno por ciento. Duración del contrato, lo pro

pondrá a la Legislatura, "el Gobierno, bajo de diez años" , Además se dan

reglas para resolver los confictos que pudieran presentarse por interferencias

de denuncias, se establece el procedimiento para la liquidación y pago del

canon atrasado que se adeudase,- y ordena que se remita el expediente opor

tunamente a la -Escribanía de Gobierno para la extensión del título. Como

sanción para el caso de incumplimiento, se ordena la duplicación del canon

señalado . Y, finalmente, "Al señor Juez Letrado de lo Civil se recomienda

la más breve expedición de los expedientes de tierras, con la preferencia que

demande el objeto de este Decreto", que era el doble de "ocurrir a los gastos

del erario y la necesidad de regularizar la adjudicación de los terrenos de

propiedad pública y evitar grandes abusos".

Por D. 2 de diciembre de 1831, se fija el máximo de área (cinco le-

— 560 —

guas) de tierra fiscales que puede denunciar una misma persona; ordenan

do que de cada denuncia se reserve la tercera parte que el Gobierno destina

a la colocació'U de los poseedores sin propiedad territorial y pequeños pro

pietarios de haciendas de campo que habiten en posesiones de pertenencia

particular.El D, de 22 diciembre 1831 dispone que todo poseedor de tierras de

estancia a título de propietario o de enfiteuta, en cuyos terrenos pueda haber

sobras pertenecientes al Estado, deberá denunciarlas, mensurarlas y cumplirel D . 23 de noviembre, dentro de 4 meses, so pena "de no poder alegar preferencia ni derecho alguno a las sobras, que se aplicarán a quien las denuncie.

Parece muy importante un D. del 22 diciembre 1832, al que se remite

el de 3 de marzo de 1833, y que no nos ha sido posible encontrar ni en Alon

so Criado, ni en la "Compilación de Leyes y Decretos" publicados en nues

tro Centenario, ni en "Leyes Usuales", ni tampoco en "Legislación Vigente"de Goyena. De la disposición que lo alude, parecería resultar que fija un

plazo para que los poseedores de más de 20 años que desearen adquirir sus

tierras a moderada composición, las denuncien.

Finalmente, la ley 17 de mayo de 1833 reglamenta la enfiteusis para

las tierras de pastoreo. El ,decreto reglamentario es del 3 de agosto del

mismo año.

22. — Ya hemos dejado bien establecido, antes, que respecto de este

período, solamente Eduardo Acevedo, — contrariando la opinión de Ma

nuel R. Alonso, González Lerena, Juan Pedro Castro (y Márquez — ha

sostenido la aplicabilidad para nuestro territorio, de la ley Rivadavia y sus

diversas reglamentaciones. (31)Y aún admitimos que Acevedo, a pesar de la aparente precisión de al

gunos de sus párrafos tomados aisladamente, — en el contexto general de

las! páginas que dedica a la historia de la tierra pública—^, no es todo lo claro

que pudo ser y que hubiéramos deseado, en cuanto se refiere a nuestro pro

blema. (32)Vale la pena destacar que Manuel R, Alonso parece desconocer los im

portantes decretos de setiembre 24 y diciembre 31 de 1829, que se refieren

a la enfiteusis de tierras de pastoreo; y que sólo se refiere a los de noviembre

23, diciembre 2 y diciembre 22 de 1831, para sostener que son ilegales "porque el Poder Ejecutivo legisla por su cuenta, quita derechos adquiridos y

los acuerda a quien no los tiene, y quedaron en desuso porque por leyes y

(31) V. -parágrafo N^" 16 in fine,

(32) Por ejemplo, es particularmente curioso que cuando habla -de la evolución eco

nómica operada durante el gobierno de Rondeau y el de Lavalleja (1825-1830), en el capítulo

que especialmente dedica a la tierra pública, no dice una sola palabra 'de la legislación rivada

viana, en ese momento plenamente vigente, (op, cit, pp. 68 19).

- 561 —

decretos posteriores se dispuso lo contrario", sin dar más razones de su

opinión. (33)También González Lerena se refiere al D. 23 de noviembre de 1831

(y a ningún otro más, de este período) en términos que suponen su ilegalidad. (34)

En cuanto a Márquez, adopta una posición realmente curiosa: afirma

que "La primera vez que en nuestro ,país—después de su independencia

—

se trata de implantar la enfiteusis, es por el decreto de Noviembre 23 de

1831. Aunque el decreto de la referencia no fué puesto en práctica, por la

evidente ilegalidad que revistió al legislar sobre actos el Poder Ejecutivo,

que no eran de su resorte. . ,". (35)Esta afirmación, en la que parecería haber influido la opinión de Alon

so, es triplemente errónea: f Porque también debió considerar posterioresa nuestra independencia los decretos de 1829 (setiembre 24 y dicienibre31)

que también se refieren a las tierras de pastoreo, ya que según el mismo

Márquez afirma en otra parte de su obra (36), fué sólo "... hasta la Con

vención de Agosto 27 de 1828, (que) nuestro territorio permaneció bajola soberanía de la República Argentina" ; 2' Porque para ser consecuente

consigo mismo, después- de haber admitido para el período anterior la legitimidad de los títulos emanados del Gobierno de las Provincias Unidas del

Río de la Plata, debería admitir también, para este nuevo lapso, la vigencia de la Ley Rivadavia; y 3" Porque tampoco es verdad que este decreto no

haya recibido aplicación, tal como el autor y Alonso por su parte afirman.

(37)

23. —■ Nuestra opinión, ya adelantada en páginas anteriores, es que

la cuestión debe resolverse en sentido afirmativo ; entendemos que existe

una absoluta continuidad entre este período (1828-1833) de la historia de

nuestra tierra pública en lo que tiene relación con la enfiteusis, y el períodoanteriormente estudiado (1826-1828); que después de la Convención Pre

liminar de Paz, punto inicial de nuestra independencia, siguió vigente en

nuestro territorio el conjunto de disposiciones que reglaban la enfiteusis de

(33): Op, cit, parte dedicada a la Legislación sobre tierras fiscales, cap, III, parágra

fo XXIV,

(34): Op, cit, pp. 32 1 33,

(35) Op, cit, N? 59,

(36) 'Op, cít, N?' 33,

(37) En la Escribanía de Gobierno y Hacienda hemos tenido oportunidad de exami

nar varios expedientes -en los cuales se adoptan decisiones invocando este decreto, Y aún

en la escritura de enfiteusis otorgada por el Gobierno a favor de Bernardo Cheveste, an

te el Escribano de 'Gobierno el 27 de noviembre de 1833, se menciona expresamente, al

relacionar el expediente respectivo, estableciendo que se hizo "todo con arreglo al D, de

23 de Noviembre de 1831".

— 562 —

la tierra pública para las Provincias Unidas; y que las diversas disposiciones dictadas en este nuevo lapso por el Poder Ejecutivo, lejos de ser ilegales,armonizan perfectamente con el régimen legal -heredado de nuestra anterior

condición institucional.

En apoyo a estos asertos, bástenos recordar cjue por el art. 148 de nues

tra Constitución de 1830, "... en todas las materias y puntos que directa

o indirectamente no se opongan a esta Constitución, ni a los Decretos y Le

yes que expida el Cuerpo Legislativo, . . ", "Se declaran en su fuerza y

vigor LAS LEYES QUE HASTA AQUÍ HAN REGIDO . . .", sea cua

les fueren, y no sólo las españolas o las emanadas de la propia Provincia,

como parecería creerlo Alonso, cuando cita el mismo texto de la Carta Or

gánica. (38)

24. — Ahora sí, admitidas nuestras precedentes conclusiones, puede

explicarse perfectamente que el decreto de setiembre 24, de 1829, bajo las fir

mas de Rondeau y Rivera, se refiera a la situación de las tierras ocupadas"con anterioridad a la ley de enfiteusis", (cuál podía ser esa, sino la LeyRivadavia de 1826?), estableciendo que quedarán sujetos a este contrato, si

en 40 días perentorios no se presentan sus poseedores al Gobierno a forma

lizar su deseo de separarse de dicho régimen.Ahora 'es explicable también, que el 31 de diciembre de 1829 el P. Eje

cutivo nombre una Comisión para el cobro del canon enfítéutíco, — entre

otros cometidos que se le confieren, — ya que el Gobierno entiende haber

. . llegado el caso de hacer efectiva la cobranza del canon que adeudan

las tierras de propiedad pública, según lo dispuesto por LA LEY DE EN

FITEUSIS (nuevamente:, cuál, si no la Ley Rivadavia de 1826?), y de

creto de 24 de Setiembre último . . .".

25. —^ A la luz de aquellas conclusiones, puede revisarse con éxito

seguro, la tesis de la ilegalidad de los decretos de 1831, sostenida errónea

mente por Alonso, González Lerena y Márquez,

Esos decretos tienen apoyo legal decisivo, especialmente, en las leyes de

febrero 16 y mayo 20 de 1826, dictadas por las Provincias Unidas del Río

de la Plata, a las, que, en su oportunidad, nos hemos referido ampliamente.

26. '—- Incluso después de la ley de 1833 hemos de encontrar en la

actividad reglamentaria del P. Ejecutivo, elementos decisivos, indudables,

para demostrar que el Gobieron admitía sin dudas de ninguna especie la

vigencia del régimen Rivadavia y trataba de armonizar con dicho régimensus propias decisiones.

(38) Op. cit,, parte dedicada a la Legislación sobre tierras fiscales. Cap, III, pará

grafo XVIII, Ver nuestro parágrafo N" 11.

- 565 —

En tal sentido, destaquemos los artículos 5 y 6 del decreto fechado el

3 de agosto de 1833, reglamentario de la ley 17 de mayo del mismo año;

cuya ley, en la opinión generalizada de los autores habría organizado la en

fiteusis por primera vez entre nosotros.

Por el art. 5", se dispone que "La Escribanía de Hacienda pasará a este

Ministerio una razón de TODOS LOS ENFITEUTAS CONOCIDOS

HASTA LA PUBLICACIÓN DE LA LEY.,," Y con términos más

significativos aún, el art, 6° establece que "El Gobierno reglará por separa-

rado lo que a cada uno de estos ANTIGUOS ANFITEUTAS CORRES

PONDA satisfacer . .

"

habida consideración del régimen de denuncias pa

ra la adquisición en moderada composición, que el propio decreto reglamentaen otras disposiciones.

Cuáles eran esos ANTIGUOS ENFITEUTAS? Bajo qué régimen le

gal se les había concedido tierras? A estas preguntas no podrán respondernunca, de modo inobjetable, quienes entiendan que la ley de 1833 es la primera que organiza la enfiteusis en nuestro territorio.

Para nosotros no caben dudas de que esos enfiteutas cuya situación el

Gobierno trataba de contemplar, habían obtenido sus tierras bajo las. condi

ciones del régimen rivadaviano, al amparo de la ley 20 de mayo de 1826

dictada para todas las Provincias Unidas del Río de la Plata, incluso para

la Provincia Oriental,

27, — Todavía puede señalarse que el 7 de mayo de 1832 (téngase

bien presente la fecha), al tratarse en la Cámara de Representantes el art.

4' de la que fué, después, ley 30 de abril de 1835, ocurrió una incidencia

particularmente interesante para la debida dilucidación del problema aquí de

batido.

El art. 4' de dicha ley se refiere a los derechos de los poseedores de más

de diez años, en cuyo favor alguien mencionó la Ley 19, del título 12, libro

4' de la Recopilación de Leyes de Indias, Esta mención provocó una inte-

vención del miembro informante, señor Alvarez, cuien puntualizó que la ley

invocada estaba derogada, "... pues HABÍA UNA LEY VIGENTE DE

ENFITEUSIS que comprendía estos casos ; y que . . ESTA LEY SIEN

DO POSTERIOR derogaba a la que se había citado. . .". (39)

Si no era la Ley Rivadavia, cuál podía ser esa ley de enfiteusis para la

tierra pública, que estaba vigente ya el 7 de mayo de 1832, y que era poste

rior a la Recopilación del año 1860?

28, — La documentación del archivo de la Escribanía de Gobierno y

Hacienda que se relaciona con este período, no es menos interesante que la

del anterior (1826-1828), aunque es de más difícil correlación.

(39) Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, Tomo I, -pp. 431.

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En primer lugar parecería que la creencia profana más generalizada y

aún la de los juristas, era en la época,, que seguía vigente el régimen de enfi

teusis. Esta aseveración es confirmada por la gran cantidad de mandatos

otorgados a diversos curiales para que se presentaran ante las Autoridades

púbHcas denunciando determinados terrenos baldíos y prosiguieran los trá

mites respectivos "hasta conseguir el título de enfiteuta del terreno denunciado

o del que determinara la ley del caso". (40'),Además el número de denuncias para obtener tierras sometiéndose a di

cho régimen, que se presentan en esta época, corroboran aquél aserto. (41).Y lo ratifica, igualmente, el propio comportamiento de las Autoridades

que, en todos los casos, ADMITÍA formalmente la denuncia y le daba trámi

te de acuerdo a la legislación vigente, con pronunciamiento favorable del Fis

cal respectivo. (42).

(40) V, por ejemplo, "Poder especial que otorga D, Loreto Guizón a fa,vor de D,

Pablo Delgado", ante el Escribano de Gobierno y Hacienda, el 10 de enero de 1833, en que

se faculta al mandatario para que ",,, se presente ante quien legítima.mente correspondadenunciando en forma un terreno de propiedad pública de sobras valdías que hay entre los

Ríos , . , y finalmente hasta consepuir el título de enfiteuta de dicho terreno, o del que

determine la ley del caso . . ,

"

De igual tenor, poco más o menos, que el relacionado,

pueden verse varios mandatos en el mismo protocolo del año 1883,

(41) Ejemplos: Exp, ene, N' 1211829: denuncia de diciembre S de 1829; Exp, ene.

Ni" 49|1828: denuncia de setiembre 27 de 1828. Exp, ene, N' 11211832: denuncia de abril

2 de 1831; Exp, ene, N? 86|1832: denuncia de setiembre 14 de 1832, etc,

(42) -El primero de los expedientes relacionados en la nota anterior se inició ante

el Juez de Primera Instancia en lo Civil de Montevideo, con la denuncia del interesado

que solicitaba, respecto de 'varios y extensos terrenos, ", , , obtenerlos en enfiteusis o del

modo que la Soberana Asamblea tenga a 'bien ordenar". El Juez previa vista fiscal, orde

na ", . . información sobre su calidad de baldía, y de la pertenencia del Estado; ..." y para

él -caso afirmativo, "mensura con piloto autorizado competentemente, previa citación de

linderos y circumbecinos ,,,", Las diligencias ordenadas a propósito (Je la calidad -de]terreno fueron practicadas con resultado dudoso, pues no quedó en claroi, a criterio del

Fiscal, que no- hufiera intereses interferidos con los de "las Huérfanas de Buenos Aires", de

quienes se sabía eran propietarias de algunos terrenos de la zona. Por consecuencia, el

peticionante solicitó con fecha 9 de marzo de 1832, que ",,, sin perjuicio del (interés) que

pueda resultar a favor de las Huérfanas quando llegue el caso de clasificar el suyo, se me

ampare desde ahora en la posesión en que estoy sin contradicción alguna, mandando men

surar el precitado terreno, quedando sujeto a abonar el canon respectivo" A lo que se

proveyó, el 8 de mayo de 1832 : "De conformidad con el Ministerio Fiscal y con sugesión

a lo dispuesto por los Dectos, Superiores de 23 de No,br, y 2 de dicbre, últimos se admite

esta denuncia en cuanto ha lugar p,r, derecho, y sin perjuicio de tercero: líbrese Despacho

... al Juez más inmediato al terreno denunciado, ,,, amparándose al peticionante en la

posesión que ,,, obtiene de aquel terreno; pr-océdase a su deslinde y a-moj onam,to , , , etc,"

Pero recién el 19 de enero de 1836 manda el Juez que se tasen las costas se haga la liqui

dación respectiva y, previo pago, se escriture. La escritura se firma el 7 de julio de 1836,

ante Castillo.

El segundo de los expedientes citados, recibió trámite solamente hasta que la mensura

fué terminada.

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Por otro lado, en la mayor parte de las escrituras de enajenación de tie

rras correspondientes a los propios de Montevideo, bajo el régimen de la leyde 1831, se establece expresa constancia de quedar redimido el censo enfítéu

tíco constituido sobre el terreno y consolidado el dominio útil con el direc

to. (43).29. — Pero es curioso que, a pesar de lo dicho, no nos ha sido posible

encontrar un solo caso en que, después de nuestra independencia y antes de la

ley de 1833, se haya otorgado una enfiteusis de tierra pública. (44),

El tercero-, tras la denuncia y -solicitud "en enfiteusis o en propiedad , , , previa infor

mación por el Juez de -Soriano , , , sobre la calida.d del valdío y nuestra posesión , , , etc",el Juez proveyó con fecha 2 de abril de 1832: "Pase a la Comisión Topográfica a los efec

tos prevenidos en los arts, 1 y 2 del Decreto Superior de 1'' de Febrero último; y con su

resultado, vista al Sr, Fiscal General" Y luego del pronunciamiento fiscal :- "Con suge-

ción a lo dispuesto por los Decretos -Superiores de 23 de Noviembre y 2 de Diciembre úl

timos, se admite esta -denuncia en cuanto ha lugar por derecho y sin perjuicio de terceros

.,," ordenando que siga el trámite regular, con -citación de linderos. Más tarde, en 1834,

el interesado se presentó solicitando se le concediera una moderada composición, pues era

poseedor de más- de 20 años.

El último expediente citado se inicia por apoderado -del peticionante que, "Deseando

unir al título de posesión (sic) el de enfiteuta, lo denuncia a su nombre en forma, y con

sujeción a las leyes y decretos vigentes" Hay informe de la Comisión Topográfica y

vista Fiscal favorables, Y con fecha 13 de enero de 1834, el Juez manda se le conceda

en enfiteusis por el término de la ley 17 de mayo -de 1833,

Además puede citarse que el 28 de octubre de 1833, ante et Escribano de Gobierno (Del

Castillo) se conceden terrenos en enfiteusis a Manuel B, Bustamante, La "denuncia era

del 26 de abril de 1831, admitida el 13 de mayo siguiente. Se le concedió por resolución

del 21, de octubre de 1833', Es interesante señalar que la escritura establece que se le otorga

el dominio útil ",,, -vajo la condición expresa de que si -el enfiteuta deja pasar dos años sin

satisfacerlo, constando que ha sido requerido, o transfiere en otro su dominio útil por su

venta, donación, permuta u otro contrato, sin expreso consentimiento del Receptor del De-

parta,mento, perderá su derecho, quedando consolidado el dominio en el -Señor directo y

podrá el terreno ser denunciado como valdío"

(43) Podría hacerse capítulo aparte para las tierras de propios -de Montevideo, que

es notorio salieron del dominio del Estado, en su -mayor parte, bajo el régimen de la ley

especial del 17 de marzo de 1831, primera q-ue autoriza su enajenación. Recuérdese (v.

■parágrafo N? 3) que la legislación española los destinaba a ser ARRENDADOS, para

con sus rentas sufragar los gastos de la Comuna,_La Escribanía de Gobierno y Hacienda

conserva la colección de los llamados Protocolos de Propios, en -que se extendían todas las

escrituras correspondientes,

(44) A lo sumo podría, quizá, citarse como dudoso el primero de los expedientes

relacionados en la nota 42,

Otro caso dudoso : Por escritura que autorizó el Escribano de Gobierno y Hacienda el

5 de marzo de 1833, '*D, José María Reyes asegura y fía que D, Fran,co Lecocq pagará

al Exmo (ilegible) p,cos,, de la fecha, en tres meses, p,r, el canon de unas tierras que

este compró al Supremo Gov,no, en enfiteusis" Bn la exposición del instrumento, se

relaciona ",,. que habiendo hecho -denuncia D.n, Francisco Lecocq de unos terrenos

de propiedad pública sito en las puntas del rio Quaray y otro en le

han sido ad-mitidas di-chas denuncias, y liquidado el canon enfítéutíco -que debe satis-

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La pista de este comportamiento de la Administración podría, quizá, ha-

llavse en un curioso expediente de la Escribanía de Gobierno y Hacienda, quetiene detalles no repetidos en ningún otro de los que hemos consultado. (45).

Se inician estas actuaciones con la denuncia del solicitante, el 19 de ene

ro de 1829. Y tras el decreto que manda dar vista al Fiscal, tiene establecida

esta singular constancia del Actuario : "Nota : Que el Fiscal Interino a quien"

se notificó en 20 de Enero me devolvió este expediente expresándome te-

"

ner orden de Ministerio de Gobierno de abstenerse de tomar conocimiento

en asuntos de denuncias de tierras o cualquiera otros cuya sustanciación"

dependiese de L. L. de Decretos emanados de la República Argentina. Y"

lo anoto. De las Casas".

Es posible, repetimos, que aquí esté la explicación de por qué no se en

cuentran concesiones de enfiteusis en esta época : a pesar de la legalidad del

régimen y de la opinión favorable de los juristas, a pesar de las solicitaciones

de los particulares, existirían órdenes del Ministerio de Gobierno que obsta

culizaban su trámite, Pero confesamos, entonces, nuestra incapacidad para

conciliar tal actitud con toda la actividad reglamentaria de los años 1829 y

1831.

V. — NUESTRAS CONCLUSIONES

30. — Si hemos de precisar los resultados de nuestra investigación, parece que pueden señalarse las siguientes conclusiones :

I. -—- Antes de la ley 17 de mayo de 1833 hubo un primer período en la

historia de nuestra tierra pública, durante el cual fué utilizado como forma

de su colocación, el contrato de enfiteusis, que tenía como base legal, el régimen jurídico sancionado con carácter nacional por las Provincias Unidas del

Río de la Plata; en consecuencia, la enfiteusis rivadaviana rigió la colocación

de la tierra pública de nuestro territorio en su etapa de Provincia Oriental, y

luego en la República Oriental del Uruguay.

II. -— La integración de nuestro sistema jurídico con la legislación ri

vadaviana sobre enfiteusis da un ángulo nuevo para considerar toda nuestra

propia legislación posterior relacionada con la materia; y especialmente, permite rechazar la tesis de la ilegalidad de los decretos de 1829 y 1831, que ar-

facer, resulta ascender esta a la cantidad de setecientos cincuenta pesos, cuya oblación es

mandado hacer previamente en Cajas para la expedición del competente título; en cuyo

estado ... ha solicitado del Gobierno una imoratoria a tres meses para el pago del canon

referido, a la cual ha hecho lugar su Excia"

Obsérvese que la enfiteusis es, necesa

riamente anterior a la ley de 1833 ; pero, en cambio, no podemos afirmar que sea poste-.

rior a la independencia del país. Aún que esto último es lo más posible, atento a la fecha

en que se otorga la escritura,

(45) V. Exp, ene, N° 37|1828, de la 'Escribanía de Gobierno y Hacienda,

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monízan perfectamente con las leyes de febrero 16 y mayo 20 de 1826, de las

Provincias Unidas.

III ,

— El Gobierno de la Provincia Oriental concedió tierras públicasen enfiteusis, al amparo de aquel régimen legal,

IV. — Antes de la ley de mayo 15 de 1833, es difícil poder afirmar

isi también el Gobierno de la República concedió tierras públicas en enfiteusis

bajo aquel mismo régimen legal; pero, jurídicamente, pudo hacerlo, y prác

ticamente, no es posible descartar la eventualidad de que lo haya hecho.

AUTORES CITADOS

ACEVEDO, Eduardo: "Historia del Uruguay", Montevideo, 1919,

ALONSO, Manuel R, : "Estudio sobre tierras fiscales", publicado en "Revista de Dere

cho, Jurisprudencia y Administración", tomos 24 y 25, años 1917-1919.

AVELLANEDA, Nicolás: "Estudio sobre las leyes de tierras públicas". Biblioteca Ar-

-gentina, B-uenos Aires, 1915.

CASTRO, Juan Pedro: "Obras juridicas", Ed, -Claudio García, Montevideo', 1925,

GONZÁLEZ LERENA, Leopoldo : "Tierras públicas. Estudio de nuestras Leyes agrarias".

Ed, de la Asociación de Escribanos del Uruguay (apartado de su revista), Montevi

deo, 1941.

LAMAS, Andrés : "La legislación agraria de Rivadavia", en "La Nueva Revista de Buenos

Aires", tomos 7? y 8'', año 1893.

MÁRQUEZ, Alberto A,. "Bosquejo de nuestra propiedad territorial", 2* ed, Montevi

deo, 1904.

MASSERA, José Pedro: "Proyecto sobre tierras pública^s, colonización y catastro". Pro--

yecto y exposición de motivos presentados por el autor a la -Cámara de Representantes,

el 23 de junio de 1910; y publicados en la "Revista de la Asociación de Escribanos,

del Uruguay", tomo 25, año 1939,

OTS CAPDEQUÍ, José María: "Manual de i-iistoria del derecho español en las Indias y

del derecho propiamente indiano". Ed, Losada, Buenos Aires, 1945,

"El régimen de la tierra pública en la América españoles durante el período colonial' .

Ed, Montalvo, Ciudad Trujillo (Santo Domingo), 1946,

"El Estado español en las Indias". 2^ ed,. Fondo de Cultura Económica, Sección de

historia, México, 1946.