Al serviciode las personasy las naciones

Lineamientos del Sistema Local de Justicia

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Fabrizio HochschildRepresentante Residente Colombia

Arnaud PeralDirector de País

Inka MattilaDirectora de País Adjunta

Blanca CardonaCoordinadora del Área de Gobernabilidad Democrática

Catalina Bello MontesJefe de Proyecto, Seguridad y Convivencia Ciudadana

Isabella SinisterraProfesional Especializado, Seguridad y Convivencia Ciudadana

Natalia Gutiérrez T.Asistente Técnica, Seguridad y Convivencia Ciudadana

Ibeth López G.Profesional Territorial Meta

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloAvenida 82 10-62, piso 2, Bogotá, D. C.www.co.undp.org

Primera ediciónBogotá, 2015

ISBN 978-958-8758-

AutorÉdgar Augusto Ardila Amaya

Imágenes Aecid y Gobernación de Nariño

DiseñoFelipe Alejandro Riveros Cendales

Producción Escala S. A.

Lineamientos del Sistema Local de Justicia

Gobernación del Meta

Alan Jara UrzolaGobernador del Meta

BG (RA) Daniel Ernesto CastiblancoSecretario de Gobierno y Seguridad

Contenido

Introducción 5

1. Los casos del sistema 71.1. Conflictos locales, soluciones locales. Una inteligencia colectiva 71.2. Análisis del conflicto en su contexto 81.3. Capacidades de actuación 91.4. Estrategias viables 10

2. Rutas 132.1. Qué es una ruta y cómo se produce 132.2. Actores 142.3. Puertas de entrada 152.4. Direccionamientos 152.5. Publicación 17

3. Protocolos 193.1. Qué es un protocolo y cómo se produce 193.2. Pasos 193.3. Entrada y salida por entidad o dependencia 203.4. Productos 21

4. Principios metodológicos 234.1. Participación de las entidades implicadas 234.2. Cómo se construyen los vínculos 234.3. Identificación de acciones y pasos 244.4. Elaboración del escrito y su publicación 24

Introducción

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Mediante los Sistemas Locales de Justicia (SLJ) se busca que las personas cuenten con una respuesta efectiva de las instituciones en el amparo a los derechos o la gestión de sus conflictos. La estrategia se orienta a lograr que las instituciones encargadas de la administración de justicia en un municipio actúen cooperativamente para dar entre todas lo mejor de sí para que las necesidades que les plan-teen lleguen a un resultado positivo, que se traduzca en una mejoría, lo más inmediatamente posible, en la vida de quienes acuden.

Este documento entrega unas herramientas para la imple-mentación, que orienten a la administración municipal, a los operadores de justicia y al conjunto de los actores que pueden participar del SLJ, para que puedan ponerlo en práctica. Está inspirado en el municipio de Uribe, pero puede ser utilizado en otros municipios, porque lo que se plantea es una metodología abierta y completamente flexible. El planteamiento que orienta a los SLJ es que su construcción es ante todo local y que no debe someterse a ninguna receta. Las necesidades locales y las posibilida-des reales del municipio son los materiales con los que se construye.

Cada una de las cuatro secciones, como herramientas, se ponen a disposición para ser usadas cuando se requieran. En modo alguno constituye un derrotero. La primera de ellas es la aproximación a la con!ictividad local: se ofre-cen elementos para que sean las verdaderas necesidades y las posibilidades de atención las que guíen la manera como el Sistema se apresta para responder. Las rutas son una herramienta mediante la cual se recogen los acuer-dos de trabajo cooperativo entre los actores del Sistema y se ponen en manos del público, para que las personas

tengan control sobre lo que pueden esperar y de quién. Los protocolos de gestión se presentan como una herra-mienta que permite que entidades públicas, comunitarias y privadas; nacionales y locales; con o sin misionalidad en la administración de justicia, compatibilicen sus tiempos y sus dinámicas para ofrecer una respuesta cooperativa. Finalmente, se proponen unos principios que pueden guiar la utilización de todas estas herramientas y trabajar dentro del Sistema.

La organización del Sistema en Uribe va a requerir de todas las herramientas pero las puede aprovechar altamente. El Municipio tiene la ventaja de que en buena medida la institucionalidad de administración de justicia está abrién-dose paso. Un ejemplo de ello es que el juzgado municipal apenas está en sus primeros años, y tiene un camino por andar para que llegue a beneficiar, como corresponde, a toda la ciudadanía.

Las necesidades de Uribe en atención territorial son ma-yúsculas, pero no son las únicas. Una red vial muy precaria en un municipio muy extenso en el que menos de un cinco por ciento de la población se ubica en la cabecera, con más de medio siglo de control territorial por parte de actores armados ilegales, exige un esfuerzo especial para que las ins-tituciones lleguen a la población con beneficios tangibles.

Ese gran esfuerzo de creación y de arquitectura institucio-nal puede ser altamente ventajoso con los materiales más frescos. Este documento acompaña un equipamiento que ha dispuesto la Gobernación del Departamento, y que va a permitir que las instituciones cuenten con un espacio en el cual trabajar conjuntamente con condiciones locativas mínimas en las diferentes zonas del municipio.

1.1. Con!ictos locales, soluciones locales. Una inteligencia colectiva

El punto de partida del SLJ es que los contextos particu-lares determinan el sentido y los acentos que tiene cada conflicto y también la manera como han de ser atendi-dos para resolverlos o regularlos. Por tanto, si queremos ofrecer soluciones pertinentes y eficaces no debemos reducir la manera de actuar sobre un conflicto a la defini-ción que haya en la ley sobre alguna conducta. Los siste-mas locales deben dotarse de capacidad para entender los conflictos en medio de la realidad económica, social y cultural en los que se producen y evolucionan. Pero también, la capacidad de atención de la que disponen las instituciones en el contexto particular es la que define los alcances y el rumbo que ha de tener el tratamiento que se dará a las necesidades de justicia. Siendo así, si tene-mos en cuenta que el SLJ es una red de dinámicas articu-ladas para el acceso a la justicia, cada sistema se teje de manera diferente.

Del mismo modo, si se tiene en cuenta que se trata de producir soluciones locales, al alcance de las partes im-plicadas en los conflictos, en principio deben contar los esfuerzos, las capacidades y los recursos existentes para identificar lo que el propio sistema dará de sí1. Entonces son los propios operadores locales los llamados a identifi-car con lo que cuenten y a esforzarse en buscar las salidas más adecuadas a estas situaciones.

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1. Los casos del Sistema

Ahora bien, lo que sí se considera necesario, para realizar este proceso de identificación, es hacer un buen análisis del contexto y del conflicto. Para lo cual es fundamental estar dispuesto a entender el caso por fuera de precon-ceptos, sin prejuicios, sin preelaboraciones, o formatos. Ello incluye no limitarse a entender el problema con unacategoría jurídica u otra. Un caso puede tener varias for-mas de ser abordado desde lo jurídico y desde otras pers-pectivas de análisis. Así mismo, puede ser tratado perti-nente e integralmente. Eso implica tratar de acercarse a lo que está realmente ocurriendo y a lo que las personas nece-sitan. Para impactar de fondo sobre un problema, es necesa-rio actuar también sobre el fondo. ¿Qué es lo que hace que

los conflictos se presenten? Esa es la pregunta que tieneque hacerse frente a los asuntos en los que se va a inter-venir. Por ejemplo, es fundamental saber por qué se pre-senta incremento en los casos de hurto. Las acciones se-rán muy diferentes si el contexto es de aumento del desem-pleo o de incremento del microtráfico. Es muy diferente la inasistencia alimentaria de parte de padres de familias reconstituídas que las de hijos de parejas eventuales.

Una vez realizada la identificación de los conflictos es posible buscar alternativas para su gestión y tratamiento, por lo cual se requiere la participación de los operadores locales existentes en el municipio, de tal forma que se ge-neren respuestas claras y al alcance de todos los usuarios. Claramente algunos municipios no cuentan con una am-plia gama de operadores de justicia, por lo cual se hace preciso trabajar con los que existen allí. El sistema se cons-truye con los insumos locales. Si se trata de una construc-ción lo más sencillo, lo más viable, lo más económico, lo que puede encontrar mejores suministros, es acudir a los

1. Es preciso recordar que algunos casos, por su trámite o gestión, pueden salir del ámbito local de competencias de los operadores, pero lo ideal es que el seguimien-to de los mismos se mantenga en cabeza de un operador local.

materiales locales. Cuanto más contemos con lo que se consigue en el entorno más próximo los costos y tiempos serán menores y estarán más a la mano, pero si requiere conseguir materiales fuera, la construcción será más cos-tosa y llevará más tiempo.

De otra parte, cuando nos referimos a la inteligencia co-

lectiva, no es otra cosa que la suma de capacidades, co-nocimientos, fortalezas, que logramos al articular a todos los operadores del SLJ. Para materializarla se requiere que cada operador esté lo suficientemente comprometido con el sistema, dispuesto a trabajar, aportar, construir, a ofrecer lo que tiene; pero también él debe estar dispues-to a valerse de los conocimientos, recursos y capacidades que ofrecen los demás operadores, lo que potencia la capacidad de actuar.

1.2. Análisis del con!icto en su contexto

Para resolver nuestro anterior interrogante se hace ne-cesario entender el escenario en el que se producen los conflictos y desde allí entenderlos en sus diferentes dimensiones. Entender el conflicto es comprender qué es lo que hace que los conflictos se presenten, identificar los factores determinantes y la manera como interactúan en-tre sí. Es analizar por qué se presentan ciertas pugnas de intereses, cuál es la razón por la que las personas actúan de una manera determinada, qué los llevó a ello y cuáles alternativas tienen.

Para establecer las rutas de intervención, antes es nece-sario tener claridad sobre las personas implicadas, los intereses en juego, los comportamientos conflictivos y las actitudes. Las diferencias de las personas que están den-tro de una controversia afectan la manera como el mismo se plantea. Se debe considerar que no son solamente las partes enfrentadas. Detrás de cada uno existen muchos

más actores involucrados. Por ejemplo, en un conflicto de alimentos están la madre, el padre y el menor, pero detrás de ellos están probablemente la familia de la ma-dre, otros menores hijos del padre, los arrendadores de la madre, etc. Y son esos terceros los que pueden estar requiriendo una intervención judicial por muchas razo-nes que no necesariamente coinciden con la garantía de derechos del menor y que finalmente determinan la acción de la madre.

En cuanto a los intereses enfrentados, en primer lugar, en un solo tipo de casos, puede haber más de un conflicto, entre las mismas partes o con otros actores. Otra situa-ción que debe analizarse es la diferenciación de los inte-reses jurídicos de los que no lo son. Para ello se requiere una mirada que supere la visión litigiosa de los conflictos, bien sea porque no son competencia de los operadores judiciales y requieren de la intervención de otro tipo de actor o bien porque teniendo competencia, estos pue-den ser tratados e intervenidos de formas diferentes por el SLJ. Entonces se hace necesario, en una gestión inte-gral, establecer cuál es papel de los operadores jurídicos al lado del de otros actores. Por lo que es muy probable que muchos de los conflictos presentes en el entorno local puedan manejarse por fuera del escenario judicial y aún mediante intervención de actores que no sean admi-nistradores de justicia.

De otra parte, es muy importante identificar la contradic-

ción que más peso tiene en el escenario del conflicto. En este análisis por parte de los operadores será necesario que ellos identifiquen si existe una contradicción real y sobre qué tipo de bienes se presenta, materiales, morales o simbólicos. Lo cual, a su vez, permitirá establecer si la solución que propone el derecho es la más adecuada o si, en su defecto, debe optarse alternativa o complemen-tariamente por otras intervenciones.

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A la par de las anteriores categorías de análisis se requie-re, además, dar cuenta de las conductas de las partes. Aquí será necesario ver qué ha pasado, cómo se com-portan las personas, cuáles son los estándares aceptables de actuación, en qué medida una persona acudiría a un tercero, cómo establece a cuál tercero acudir, en qué me-dida utiliza su propio poder para tramitar el conflicto, y si lo usa, qué tipo de poder emplea (económico, relaciones o influencias, entre otros).

Finalmente, se debe considerar la actitud de las personas en el conflicto. Qué pasa con ellas, cómo las afecta el conflicto, qué hace que ellos estén así, por qué el resen-timiento es mayor o menor, etc. Todos estos elementos permitirán realizar un análisis contextual, en aras no solo de intervenir los conflictos que se presenten; también permitirá que el sistema actúe de manera proactiva y eficaz.

1.3. Capacidades de actuación

La evaluación de las capacidades de actuación del SLJ es la contracara del análisis del contexto conflictivo. De-finir hasta dónde puede llegar la actuación se encuentra directamente relacionado, por un lado, con la existencia de determinados operadores en el municipio y sus facul-tades, competencias y capacidades. Cada operador debe identificar a partir del conflicto específico que se analice o se dé, qué puede hacer, cómo lo puede hacer, qué pue-de aportar y hasta dónde puede tramitar el caso.

Allí cada operador debe tener claridad acerca de su po-sibilidad real de intervención y dar a conocer a los otros operadores y a las partes el alcance de la misma. Esto lo determina en principio su competencia y las limitacio-

nes relacionadas con ella. Como previamente habíamos relacionado las competencias de los operadores, a conti-

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nuación y a manera de ejemplo, podemos dar cuenta de algunos límites a las actuaciones (tabla 1).

Pero eso no es todo: del otro lado, cada operador debe determinar las actividades que puede desplegar en relación con ese caso específico; esto es, la necesidad de medir su capacidad real de actuación. Por ejemplo, si puede desplazarse a un sitio determinado y, en caso de que no pueda hacerlo, identificar cuál otro operador o actor puede realizar esa actividad. Entonces no se trata solo de determinar la facultad legal sino de si se cuenta con los recursos sociales, institucionales y logísticos para actuar. Un ejemplo de lo anterior puede ser un caso de lesiones personales en el cual le corresponde al fiscal iniciar la investigación penal y al juez su juzgamiento, pero en materia de reparación, eventualmente, un conciliador en equidad puede intervenir para que las partes lleguen a un acuerdo sobre la reparación integral, sin perjuicio de la continuidad del proceso (tabla 2).

Existe un tipo de actor muy versátil que es relevante para el Sistema: el operador de justicia en equidad (conciliador o juez de paz). Varias características favorecen su gestión: la primera, que es una autoridad comunitaria. Al serlo, puede estar presente en todas las zonas del municipio. Por tener unas competencias muy amplias ante el sistema jurídico, se trata de una figura que facilita el acceso de los usuarios al Sistema. Además de servir de apoyo a otros operadores, cuenta con la capacidad, la formación y los conocimientos suficientes para tramitar conflictos y –en los de su competencia– los acuerdos

por él gestionados tienen reconocimiento ante el sistema jurídico estatal; por tanto, sirve como puerta de entrada y de salida al SLJ. Asimismo, por ser parte de la propia comunidad, cuenta con la posibilidad de moverse dentro de ella y, como es de esperarse, goza de su confianza.

Pero precisamente de lo que se trata es que todo el Sis-tema Local de Justicia supere en conjunto sus limitacio-nes mediante la cooperación. Las limitaciones que unos tienen, pueden ser superadas si se cuenta y se accede a las ventajas que tienen las otras. Y, cuando se requiera, la respuesta de instancias externas al municipio podrá ser coadyuvada en su trámite por las diferentes entidades vinculadas a un acuerdo o una iniciativa.

1.4. Estrategias viables

En referencia con las estrategias, una vez identificadas las capacidades de cada uno de los actores, es posible coor-

dinar actividades entre los operadores del SLJ, aquí son muy importantes los acuerdos logrados en función de optimizar la intervención. La mejor forma de explicarlo es a través de un ejemplo: para garantizar el cumplimiento de una medida de protección en un caso de violencia intrafamiliar no es posible disponer de una agente de policía que se mantenga en la zona en la que se encuen-tra la víctima. Por tanto, sin desconocer la competencia de la Policía, pero siendo conscientes de sus limitaciones y como forma de garantizar la protección de los derechos de esa víctima, se puede solicitar al Comité de Convi-vencia de la Junta de Acción Comunal su apoyo para que establezca una alerta mediante la participación de

Operador Límites

Juez penal El debido proceso, los derechos fundamentales, la prelación de los tratados internacionales, la imparcialidad, el in dubio pro reo, la presunción de inocencia, el restablecimiento de derechos, la cláusula de exclusión de pruebas, el principio de legalidad y la necesidad de la pena

Fiscales Derechos procesales de las partes y principio de legalidad

Jueces civiles Derechos adquiridos, autonomía de la voluntad

Jueces y Comisarios de Familia

Interés superior del niño, reconocimiento de la familia como institución básica de la sociedad e igualdad de derechos de hombre y mujer

Jueces de paz No conocen de asuntos administrativos, disciplinarios, tributarios, acción penal, policivos, fiscales, derechos humanos, derechos fundamentales garantizados en la Constitución Política; en materia constitucional no conocen de acciones de tutela o Habeas Corpus. Iguales limitaciones tienen respecto de derechos colectivos o de interés público, como acciones populares y de grupo

Conciliadores en equidad Solo pueden recoger acuerdos dentro de su competencia y sometidos al catálogo de los derechos fundamentales

Inspectores de policía El debido proceso, los derechos fundamentales, el principio de contradicción y el derecho de defensa

Autoridades Indígenas Relacionados con su jurisdicción, y el respeto por los derechos fundamentales

Personeros municipales Los DD. HH., por lo que deben velar por cumplimiento del interés social

Tabla 1. Límites legales de los operadores

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las personas de la comunidad en donde se encuentra la persona a proteger.

Una estrategia viable parte de conocer la realidad del entorno local y contar con lo que allí existe. Eso no quie-re decir que se omita el acudir a operadores de otros municipios o de los niveles departamental o nacional. No. Lo que se pretende es que la respuesta al usuario sea en tiempo y oportunidad, el operador local puede servir de puente de comunicación ante el operador departa-mental o nacional, pero no se puede supeditar el total de la acción del Sistema a la actuación del operador que trabaja por fuera de la localidad. Las competencias dis-ponibles en el municipio deben aprovecharse al máximo para dar respuestas en todo lo que no sea excluyente con las actuaciones que incorporan garantías que no se pue-den disponer oportunamente en el ámbito local. Si los ciudadanos acuden a un operador y éste no cuenta con

Con"anza ciudadana Las instituciones deben evaluar la confianza que inspiran en la ciudadanía no solo para que sea requerida su atención sino también para obtener su cooperación en diferentes actuaciones

Respaldo institucional Los operadores requieren de respaldo efectivo de las instituciones a las que pertenecen para poder actuar

Recursos efectivos Las facultades de un operador están limitadas por el acceso a los recursos que son necesarios para actuar: instalaciones, comunicación, logística y transporte, entre otros

Tiempo La carga de asuntos o el área que un actor alcanza a cubrir están limitados por el tiempo disponible

Seguridad Un operador estará en condiciones de actuar hasta donde las condiciones de seguridad se lo permitan

Respaldo de la fuerza coactiva

Los operadores en la administración de justicia requieren en muchas actuaciones el respaldo de la fuerza coactiva del Estado. La capacidad está limitada por la disponibilidad efectiva de esos recursos en una captura, una detención o una entrega de un bien

Respaldo interinstitucional

La comunicación y la disposición de cooperación que encuentre una entidad en las demás puede ser poca y eso la delimita

la capacidad de poner a andar el Sistema para gestionar ese conflicto, no se cumple con el objetivo principal del Sistema que es dar respuestas. La frustración será evidente para las partes, el conflicto probablemente escalará y crecerá la percepción de que no es posible acceder a la administración de justicia.

Una vez definida una estrategia viable, es necesario defi-nir unas rutas precisas para los operadores, de tal forma que en una situación determinada se llegue a un resul-tado concreto. Tampoco se trata simplemente de darle entrada al caso y que se “pierda” al interior del Sistema. Por ejemplo, el usuario se acerca para denunciar una si-tuación de violencia contra un menor. Efectivamente, la denuncia la recibe la Fiscalía, que inicia la investigación y pone el caso en conocimiento del Defensor de Menores para lo pertinente: el caso, en lo judicial, está surtiendo su trámite. Sin embargo, la medida de protección es tan de-

Tabla 2. Límites reales de los operadores

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morada que llega meses o incluso años después y aun or-denándose, no se ejecuta por la Policía, pues ella no tiene personal disponible para garantizarla. Claramente, aquí lo que se requiere es que al interior del Sistema todos estos operadores trabajen de forma coordinada para, en este caso, buscar garantizar la integridad del menor, sin perjui-cio de los resultados del proceso judicial. Por esta vía, la persona se sentirá respaldada por las instituciones.

Estas estrategias, además, deben contemplar las acciones que se llevarán a cabo con operadores externos al muni-cipio. La idea aquí es no perder el contacto de las partes con su proceso y del proceso con el SLJ. Por ejemplo, si un caso de homicidio se lleva en un juzgado de otro mu-nicipio, por razones de competencia, y las víctimas, para atenderlo, deben desplazarse durante horas o días, o no cuentan con recursos para pagar un abogado que les re-presente, es probable que el caso quede completamente

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descuidado y no cuente con el impulso procesal necesa-rio. En este tipo de casos, el SLJ tiene un rol trascendental, pues sus operadores, al realizar el seguimiento del caso, permitirán que las partes sigan interesadas y estén infor-madas, aun cuando no estén presentes.

Finalmente, la intervención que haga el SLJ en los casos específicos terminará influyendo en el contexto local. Si la ciudadanía recibe respuestas, siente confianza, rodea al Sistema, lo apropia, lo apoya y lo legitima. Y este se forta-lece. Si hay alguien con interés en cometer un delito y ve que el Sistema da respuestas, le será más difícil desplegar su actividad, pues sabe que disminuye la impunidad. Los funcionarios sentirán respaldo y apoyo en su labor y, a su vez, las instituciones optimizarán sus recursos y verán mejoras en sus indicadores de gestión. Todos estos es-cenarios son posibles, pues transforman el contexto en beneficio de la comunidad y los operadores del Sistema.

Una ruta es el camino que permite que las capacidades agregadas del sistema se pongan en marcha para im-pactar los conflictos y sus contextos. Mediante ellas, los actores prevén y establecen la manera como actuarán cooperativamente: (i) en reacción a requerimientos recu-rrentes en la comunidad, mediante un acuerdo o; (ii) para intervenir proactivamente en una realidad que desde el Sistema se considere necesario transformar mediante una iniciativa conjunta. Mediante la ruta, los actores del Sistema pueden ser saber cuáles son los aportes que les corresponden, cuándo y cómo deben hacerlo, para que tengan la mayor utilidad posible frente a los propósitos establecidos para un acuerdo o una iniciativa. La ruta también ofrece la posibilidad, a los eventuales usuarios del Sistema, de identificar cómo acceder, como participar y como hacer seguimiento a las actuaciones. De modo que, en principio, las rutas de los acuerdos deben contar con un medio de publicación hacia los usuarios. A conti-nuación examinaremos qué es y cómo puede confeccio-narse una ruta y cómo se prevén las acciones cooperati-vas entre los actores.

2.1. Qué es una ruta y cómo se produce

La ruta es el camino que debemos seguir para llegar a un lugar o escenario determinado. Es así que, en función del SLJ, una vez producidos los acuerdos entre los diversos operadores, instituciones y actores existentes en el escenario local, se deben construir las rutas de intervención. Lo primero que se debe establecer para construir las rutas es la competencia de cada uno de los operadores y actores en un caso concreto. Posteriormente, se debe determinar hasta dónde llega la

actuación de cada uno y cuál es el paso a seguir para que el conflicto continúe su trámite.

Estas rutas se proyectan, en principio, de acuerdo con el tipo de caso recibido. Por lo tanto, la primera será una ruta de coordinación entre los operadores existentes para definir cómo le responde el sistema a la gente. Ini-cialmente, se identifican los operadores, los cuales son la puerta de entrada al sistema. Por ejemplo, una persona se acerca a la Junta de Acción Comunal y plantea su caso. La persona de la Junta, dependiendo del tipo de caso, hace una actuación inicial, como comunicarse con la Comisa-ría de Familia; esta le orienta para ayudar al usuario, en tanto se toman las medidas necesarias para adelantar el proceso ante la misma Comisaría o la Fiscalía, etc. Aquí vemos una red que respalda al operador y, en el fondo, al Sistema.

¿Cómo se producen las rutas?En primer lugar, las rutas se construyen teniendo en cuenta la misionalidad de los actores y la competencia territorial y material de cada uno de los operadores así como las facultades otorgadas por la ley. Es así como las rutas pueden orientarse ante una determinada situación planteada por el usuario, y aquí el SJR debe estar en capa-cidad de indicar al solicitante qué trámite debe realizar.

Los acuerdos deben comprender rutas para diversas ac-tividades como asesoría, apoyo, coordinación o remisión (diagrama 2, pág. 16). Como lo indicamos previamente, los operadores deben acordar la coordinación de estas actividades, dado que las puertas de entrada al Sistema dependerán del operador al que el usuario acuda. En el

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2. Rutas

caso planteado previamente, la puerta de entrada fue un actor del SLJ, la Junta de Acción Comunal (JAC) (las JAC son las de mayor presencia y legitimidad en la zona rural), la cual remitió el caso al Defensor de Menores, que es un operador (diagrama 1).

2.2. Actores

Las rutas se definen por los actores del SLJ. Previamente hemos hablado de actores y operadores. No obstante, es necesario recordar sus diferencias para delimitar su rol. Los actores son todos los integrantes del Sistema, pero, ¿quiénes integran el Sistema? El Sistema lo integran los

Diagrama 1. Sistema Local de Justicia. Ruta para la construcción de los acuerdos

operadores adjudicatorios y consensuales, las entidades, y las instituciones estatales y comunitarias, entre otros. Cuando nos referimos a operadores adjudicatorios, damos cuenta de la participación de funcionarios que en virtud de la ley cuentan con la competencia para intervenir sobre un conflicto, principalmente jueces ordinarios y de paz, autoridades indígena y árbitros. Similar es el caso de las autoridades administrativas con funciones judiciales.

En cuanto a los operadores consensuales, nos referimos a personas que, en virtud del ordenamiento jurídico nacio-nal, tienen la competencia para conocer conflictos; y las decisiones que se produzcan por su gestión tienen re-

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conocimiento ante el sistema jurídico estatal. Entre ellos, encontramos los conciliadores en equidad, los mediado-res y los conciliadores en derecho. No puede perderse de vista que hoy, en el sistema jurídico colombiano, la gran mayoría de los operadores (jueces, inspectores, comisa-rios.) tienen facultades de gestión consensual.

En cuanto a los actores, el SLJ puede contar con una am-plia gama de ellos, que le sirven de sustento, lo crean, lo conforman, lo dinamizan y lo sostienen. Claramente, de-ben participar del Sistema instituciones estatales como el ICBF, la Procuraduría, la Fiscalía, la Personería, las Casas de Justicia, etc., que en el SLJ son representadas por sus fun-cionarios. De otra parte, contamos con las organizaciones comunitarias como las Juntas de Acción Comunal, los Comités de Convivencia, los sindicatos, las asociaciones y las comunidades de fe, entre otros.

2.3. Puertas de entrada

Como lo referimos previamente, la puerta de entrada al Sistema la determina el usuario, cuando decide a cuál actor acudir; si lo hace directamente con un operador o un actor del entorno comunitario. Por lo tanto, la ruta debe prever todas las posibles puertas de entrada de los usuarios al Sistema para definir el protocolo de atención del caso y el procedimiento que se debe realizar. De acuerdo con lo priorizado tras el análisis tipológico que se haya hecho, habrá un operador al que el Sistema asig-na la tarea de estar pendiente del caso desde el comien-zo hasta el final. El ingreso puede ser por diferentes vías, pero siempre habrá un operador focal que obrará como pivote del Sistema, para darle seguimiento del conflicto hasta el final de su gestión.

Claramente, aquí el final no es la decisión puntual que produzca una instancia del caso. Se trata, sí, de que los

usuarios encuentren una respuesta a sus necesidades de justicia en los casos en los que han tenido que buscar el amparo institucional para tramitar su caso. Cuando el Sis-tema emprende una iniciativa, se trata no solo de atender uno u otro conflicto sino la afectación del escenario en el que se genera. Allí, más que la satisfacción de los intere-ses de las partes, la intervención del SLJ logra transformar las causas del conflicto y esto redunda en mayores facto-res de convivencia para la comunidad. La reconstrucción de la vida en comunidad debe ser el mayor logro del Sis-tema, en tanto los conflictos se presentan generalmente, entre familiares, vecinos, amigos, conocidos, etc., quienes inevitablemente continuarán frecuentándose.

2.4. Direccionamientos

Cuando hablamos de direccionamientos hacemos re-ferencia a la actividad que cada actor realiza al interior del Sistema. La ruta debe servir para tener claridad sobre cómo se va a actuar, de modo que se pueda suponer cuál será el paso siguiente desde que el caso entra hasta que sale del Sistema. Sobre el mapa de los operadores que intervienen en la gestión de un caso, la ruta debe dar cuenta de las distintas acciones de cooperación que entre ellos se contemplan: apoyo, asesoría, coordinación, acción conjunta y remisión (diagrama 2). Este direcciona-miento se hace considerando las facultades y las capaci-dades de los actores en relación con el conflicto.

Son actividades de apoyo aquellas en las que un opera-dor sirve de sostén a las actividades que son competen-cia de otro y por tanto, permiten reforzar la capacidad de gestión entre operadores. Un ejemplo de lo anterior, es la acción del conciliador en equidad, cuando sirve de apoyo a las actividades de verificación de una medida de pro-tección otorgada por la Comisaría de Familia y que no es de fácil cumplimiento para el Comandante de Policía, en

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tanto no cuenta con los agentes suficientes o no le es po-sible desplazarse a un determinado lugar del municipio. En cuanto a las actividades de asesoría, hacemos referen-cia al suministro de conocimientos de un operador hacia otro para el mejor desempeño de su labor. Por ejemplo, ante una situación específica en la que un operador, por no ser de su competencia, desconozca material o formal-mente el trámite que se deba realizar o la forma en que intervienen otros actores, y deba recurrir a otro operador, quien le suministra la información correspondiente para adelantar las gestiones a que haya lugar.

Las labores de coordinación son acciones combinadas en esfuerzos y recursos para buscar un resultado mejor en un caso de responsabilidad misional compartida por un número plural de actores. Se encuentran directamente relacionadas con la necesidad y capacidad que tiene el Sistema para que varios operadores puedan intervenir en tiempo y oportunidad las necesidades identificadas. Estas actividades de coordinación entre operadores per-miten dinamizar el sistema, maximizando los recursos y atendiendo un mayor número de necesidades. Estas actividades resultan fundamentales. Igualmente, cuan-do vemos el Sistema en su función proactiva, en tanto permite aunar esfuerzos para hacer frente a una posible causa de conflictos que puede preverse y trabajarse con anticipación.

De otra parte, encontramos las actividades de remisión, que se despliegan cuando un operador promueve que otro adelante un caso que ha recibido enviando la docu-mentación recabada y sugiriendo a las partes valerse del otro actor, por razones de competencia o imposibilidad material de atender la situación. Por ejemplo, en un caso de violencia intrafamiliar reiterado en el cual se ven invo-lucrados padre, madre y menores, la comisaria remite a las demás autoridades lo de su competencia, entre ellos Fiscalía (inicio de la acción penal), Defensor de Menores(en tanto hay menores involucrados), Policía Nacional (para cumplimiento de medidas de protección); en estecaso existen responsabilidades compartidas entre diver-sos actores, por lo que cada uno actúa de acuerdo con sus competencias. Existirán otros casos en los que el ope-rador que recibe el caso no tenga competencia para atenderlo y por tanto, deba remitirlo al competente; por ejemplo, cuando el Defensor de Familia sea la puerta de entrada a un asunto sobre violación de derechos colecti-vos y ambientales: allí será necesario determinar qué ope-rador está facultado para conocerlo y remitirle el caso.

Diagrama 2. Sistema Local de Justicia. Tipos de cooperación entre actores

El Sistema se establece a medida que los acuerdos realizados entre los diversos par-ticipantes se concreten en protocolos de actuación. Estos dan cuenta de los tipos de acción articulada y de las actividades que se van a realizar, de conformidad con las competencias de cada actor y los recursos que han sido dispuestos para el Sistema.

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Finalmente, encontramos la acción conjunta, en la cual diferentes integrantes del Sistema se unen para multipli-car su capacidad de impactar, en una realidad de mutuo interés. Allí la gestión es colectiva, por lo que los resulta-dos no serán específicamente adjudicados a un operador en particular. Por ejemplo, identificada una problemática que afecta a la población del municipio en la zona rural, los diversos operadores acuerdan realizar jornadas para que estos accedan al Sistema y gestionen sus conflictos.Una de las formas en las que se materializa esta acción conjunta es a través de las conocidas brigadas de justicia,

en las cuales diversos operadores de justicia se desplazan hasta la zona rural para ofrecer alternativas a los usuarios. 2.5. Publicación

¿Para qué se publica? Se publica para dar a conocer las posibilidades que ofrece el Sistema, para dar claridad acerca de las diferentes etapas e instancias involucradas en el proceso y para darle transparencia y legitimidad. Por lo tanto, en relación con las rutas, hay una actividad primordial: informar a la comunidad de la existencia del

SLJ y sus rutas de atención. Aquí partimos de una premi-sa: la información que no se divulga no existe. Si el centro de salud prevé realizar una jornada de vacunación en una vereda pero no lo divulga probablemente el nivel de afluencia será escaso, en tanto que divulgando la información la gente prevé su asistencia al lugar, hace sus reservas presupuestales para trasladarse, dispone del tiempo y conoce el lugar al que tiene que dirigirse. La información dota al sistema de transparencia, lo que se reflejará en mayor legitimidad.

Por lo tanto, el SLJ debe prever los mecanismos idóneos para informar a los usuarios de su existencia, sus rutas de atención y los casos que allí pueden ser atendidos. Existen variadas formas de realizar esa comunicación: plegables, afiches, pancartas, perifoneo, jornadas de capacitación e información, recursos web, mensajes de texto, entre otros. Esta publicidad también se acrecentará en la medida en que el SLJ genere respuestas. En el mun-do del mercadeo, aun con la masificación de los medios de comunicación, el voz a voz es un recurso de alta valía y cero costos.

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3.1. Qué es un protocolo y cómo se produce

Un protocolo es el conjunto de reglas o normas que posibilitan la comunicación fluida entre los actores del SLJ, mediante las cuales se rigen los procesos y procedi-mientos al interior del Sistema. A través de los protocolos se desarrollan las rutas provenientes de los acuerdos realizados por los actores. El protocolo es una garantía, que puede verse desde dos perspectivas: i) de que la ruta se va cumplir y; ii) de que los derechos se van a ga-rantizar. El protocolo específica, con el mayor detalle y la menor formalidad, las actuaciones de cada uno de los intervinientes, son la materialización de los acuerdos de comunicación entre los actores. Allí se define el tipo de intervenciones, de acuerdo con cada actor; si su labor es de coordinación, apoyo, asesoría o remisión. Fija, desde dónde se asume el caso y hasta dónde se lleva al interior del SLJ.

Claramente los protocolos se realizan de acuerdo con las competencias y facultades de los operadores y actores existentes en el escenario local. Por ejemplo, en el mu-nicipio de Puerto López, dadas las distancias y con los operadores existentes, en los casos de violencia intrafa-miliar planteamos una posible ruta, en la que intervienen la parte que acude al Sistema, el miembro de la JAC que recibe el caso, la Comisaría de Familia o el Defensor de Menores (según sea el caso), quien toma las medidas necesarias; en caso de incumplimiento de las medidas y si tiene competencia, se remite el caso a la Fiscalía y de ahí al Juez. Por lo tanto, en este caso debe existir un pro-tocolo de actuación para cada uno de los intervinientes, de tal forma que el caso fluya al interior del SLJ.

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3. Protocolos

Dado que los protocolos permiten hacer seguimiento a la secuencia de actividades al interior de la red que conforman los diversos actores, son más que la simple descripción del procedimiento. Su función es dar cuenta del paso a paso de la intervención. Los protocolos no son productos acabados, es decir, son susceptibles de formu-lación y reformulación para optimizarlos. Por lo cual los actores deberán identificar las fortalezas y debilidades en su implementación, siendo propositivos en los casos en los que se requieran ajustes.

3.2. Pasos

Los pasos del protocolo se definen de acuerdo con las actividades. Por ejemplo, en una intervención que tiene como finalidad asesorar al usuario y remitir el caso al operador competente, los pasos deben dar cuenta del qué hacer durante la asesoría y cómo realizar la remisión al operador según se requiera. En el caso de las entidades, estas generalmente tienen protocolos para la remisión al interior de cada institución. Estos pueden ser una guía, pero como guía son susceptibles de modificación y ajuste en función del Sistema. Deben contar con un mínimo de solemnidades para hacerlo más asequibles a los usuarios.

El primer paso es definir qué le corresponde a cada actor una vez recibe al usuario. Como cada actor conoce sus competencias, le es posible revisar si puede intervenir directamente o si debe remitir el caso. Ahora, si puede intervenir, en el protocolo debe estar definido el tipo de intervención y el producto que debe entregar al Sistema. El segundo es definir cómo debe trabajar cada actor.

Claramente cada uno sabe cómo hacer su trabajo. No obstante, es claro que en un sistema la comunicación debe fluir. Por lo tanto, será necesario establecer si se re-quiere el uso de formatos, cómo se registran las comuni-caciones, la forma en la que se remite a otros operadores, el seguimiento que debe hacer al caso una vez este salga de su competencia, etc.

El tercero, es determinar hacia donde se dirige cada acción, es decir cuál es el destinatario de los pasos previos, si otro operador, una entidad, las partes, o el mismo Sistema.

3.3. Entrada y salida por entidad o dependencia

En relación con las entidades, la toma de decisiones y su puesta en marcha al interior del SLJ requiere todo un proceso de sensibilización, en donde se gane concien-cia de que el Sistema no implica más trabajo sino más

Diagrama 3. Sistema Local de Justicia. Contenido de los protocolos

productividad. Es una oportunidad que permite a cada operador fortalecer su capacidad de actuar e impactar favorablemente en la comunidad. Estos procesos gene-ran resultados gradualmente, dado que exigen movilizar voluntades y remover obstáculos culturales, instituciona-les y sociales muy arraigados. Pero ello se facilitará si pue-de lograr el compromiso institucional. Es ver el SLJ como una alternativa que redundará en la optimización de los recursos existentes y en beneficio de la comunidad.

Para lograr ese compromiso, los protocolos deben ser cla-ros en relación con la intervención de las entidades pues cada funcionario tiene competencias determinadas, aun cuando la entidad en su conjunto tenga competencia general para atender el caso recibido. Considerando lo anterior, será necesario que el protocolo definido para la entidad contemple las puertas de entrada y salida. Es de-cir, debe contemplar cómo ingresa, quién tramita y cómo

El Sistema se establece a medida que los acuerdos realizados entre los diversos participantes se concreten en protocolos de actuación. Estos dan cuenta de los tipos de acción articulada y de las actividades que se van a realizar, de conformidad con las competencias de cada actor y los recursos que han sido dispuestos para el Sistema.

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Diagrama 4. Sistema Local de Justicia. Contenido de los protocolos

Los protocolos son el paso a paso de la intervención que realizará cada actor y operador, de conformidad con los acuerdos a los que se haya llegado para el SLJ. Claramente, la atención integral del caso, según como se presente, requerirá actividades de apoyo, coordinación, asesoría y remisión, una sola o varias de ellas, por lo que es necesario, sobre el caso específico determinar los protocolos aplicables. Los contenidos mínimos del protocolo se relacionan a continuación.

salen esos casos de la entidad. Cuáles son las respuestas que se deben dar y los procesos de remisión entre sus colaboradores.

Lo anterior requiere especial atención cuando los proce-dimientos que se gestionan deban salir del sistema local y se deriven hacia otros funcionarios que no se encuen-tran en el municipio. Este escenario debe garantizar que se pueda hacer seguimiento del caso, tener medios de verificación y posibilitar la información a las partes.

3.4. Productos

Dentro del protocolo deben establecerse los productos específicos que se esperan de cada interviniente. Puede ser un informe, un formato, recabar algunos datos, una prueba, una decisión. En fin, caben tantos productos como actividades se determinen. Estos productos, tienen como destino otro operador o el Sistema en sí mismo. Por ejemplo, si se trata de informes de remisión o forma-tos, su destinatario será el operador que recibe el caso.

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Una vez finalizados los trámites, estos productos servirán de insumo para las evaluaciones del Sistema, así que su importancia es incalculable para el SLJ.

En relación con los protocolos, deben establecerse los productos que se deben entregar una vez surtida la ac-

tuación. Cada producto está relacionado directamente con las actividades que corresponden a cada operador según su misionalidad y sus normas internas, pero deben ajustarse a lo que se requiera para que otro actor conti-núe el trámite o para entregar el resultado buscado por los usuarios (diagramas 3 y 4).

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4.1. Participación de las entidades implicadas

Un requisito indispensable para el adecuado funciona-miento del SLJ es la participación de todas las entidades que existen en el entorno local, en el municipio. Todas deben estar posicionadas dentro del Sistema y partici-par voluntariamente. En un SLJ no cabe la imposición, porque predominan las relaciones horizontales. Nadie es jefe de otro actor. Lo que organiza el Sistema son los acuerdos. Cada operador no está obligado a hacer nada que no haya sido producto de su propia voluntad insti-tucional. En este sentido, las entidades claramente saben qué pueden hacer, cómo lo pueden hacer y hasta qué punto están en capacidad de obligarse. Esto debe quedar plasmado en los protocolos.

Las entidades implicadas no solo actúan como eje-cutantes de los acuerdos realizados al interior del SLJ. Debemos observar que estas entidades, en las funciones relacionadas con la administración de justicia, provienen en su mayoría del orden nacional. Retomando lo plan-teado en el volumen 2, los funcionarios están vinculados con entidades como el ICBF, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación, la Fisca-lía General de la Nación y, a su vez, con otras entidades como la Unidad Administrativa Especial de Consolida-ción Territorial o el Ministerio de Justicia y del Derecho, que impulsan procesos para la conformación de este tipo de sistemas.

Por lo tanto, la participación no se circunscribe a la aten-ción de casos concretos. Mediante los hallazgos, capaci-dades y debilidades del Sistema será posible que, desde

estas entidades, se impulse procesos de fortalecimiento para su consolidación. Contando con su participación, se abre la posibilidad de gestionar recursos, buscar apoyo para capacitar a los integrantes del Sistema e implemen-tar estrategias para la atención de los usuarios, entre mu-chas otras posibilidades.

Ahora, existen otras entidades a las que poco nos hemos referido, no obstante constituyen un apoyo invaluable para la implementación de procesos como el que nos convoca; es así que podemos dar cuenta de entidades de cooperación internacional como coadyuvantes de este propósito. Su intervención no se limita a financiar algunas iniciativas; estas pueden ser un soporte importante para dinamizar los procesos y materializarlos.

4.2. Cómo se construyen los vínculos

Los vínculos se construyen de forma bilateral o multilate-ral entre los actores. Inicialmente, bilateral, pues los acuer-dos se realizan mínimo entre dos partes. Posteriormente, pueden convertirse en multilaterales, en la medida en que más integrantes se sumen al acuerdo o a la respecti-va iniciativa. Por lo cual, se debe partir de un proceso vital en este sentido: construir puentes de comunicación y comunicabilidad. La frecuencia, claridad y fluidez de esta comunicación posibilitará no solo la implementación del Sistema, también su fortalecimiento. La generación de estos vínculos convoca a la acción conjunta de los inte-grantes del Sistema con todas sus capacidades.

Como observamos con anterioridad, estas relaciones se construyen mediante vínculos de apoyo, asesoría,

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4. Principios metodológicos

coordinación y remisión. Por lo tanto, estos vínculos se fortalecen en la medida en que cada uno de los actores cumpla con las obligaciones que asumió a partir de los acuerdos convenidos, en aras de impactar la conflictividad y las realidades locales. El uso de un teléfono, un vehículo u otro recurso dispuesto por un actor del Sistema, permite fortalecer estos vínculos, en aras de desarrollar las actividades de direccionamiento.

4.3. Identi"cación de acciones y pasos

Las acciones se identifican en la medida en que se reconocen las conflictividades del escenario local; allí se evalúan las posibilidades de intervención y mejoramiento de la oferta local existente. Igualmente, este ejercicio permite localizar los puntos en los cuales los actores pueden asociarse para apoyarse mutuamente. Además, permite establecer qué le puede ofrecer el Sistema a la gente y la forma cómo se hará.

Los pasos se definen a través de los protocolos. Por ejem-plo, la atención establecida en el protocolo indica que el usuario debe diligenciar un formato; aquí el uso de sistemas telemático e informático brinda amplias posi-bilidades para cumplir los pasos; a través de estas vías se puede hacer llegar la información al operador para que asuma el trámite del caso, sin exigir el desplazamiento de las partes o del actor de apoyo.

Determinar en qué consisten los pasos es la clave. Por ejemplo, un paso es comunicar al inspector de policía

que fue comisionado para una diligencia determinada. El protocolo debe dar claridad acerca de cómo se debe realizar esa comunicación: si por escrito, mediante una comunicación telefónica que debe ser registrada y verifi-cable, mediante un aviso en una oficina específica, etc. A ese nivel de detalle, contenido y claridad debe dirigirse el protocolo.

4.4. Elaboración del escrito y su publicación

Finalmente tenemos una directriz para culminar estos lineamientos: plasmar estos acuerdos, rutas y protocolos en unos documentos que deben ser comunicados a los operadores y actores. A diferencia de las rutas, que son para conocimiento del público en general, los protocolos deben ser publicados para acceso por parte de los ope-radores y los actores que apoyan el proceso, disponiendo de algunos para quienes se interesen en conocer el trá-mite de dicho proceso. Solo así se garantizará la armonía en la intervención por parte de los diversos integrantes del Sistema.

Dado que es un conjunto de procedimientos, en ellos se especifican los compromisos, responsabilidades, obli-gaciones, acciones y actividades de cada integrante. Las rutas tienen un carácter más general y didáctico, en tanto que el protocolo establece unas actividades específicas y concretas. De ahí la importancia de que todos los opera-dores conozcan su contenido, lo interioricen y se dispon-gan a cumplirlo, especialmente considerando que parten de su propia voluntad.

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