lineamientos para el desarrollo de la...

Convenio No. 072 Corantioquia - ODES

LINEAMIENTOS PARA EL DESARROLLO DE LA PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA COMO

MECANISMO DE POLÍTICA EN CORANTIOQUIA

Medellín, Diciembre de 2002

Desarrollado para la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-, por la

Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible –ODES-,

en el marco del Convenio 072 establecido entre las partes.


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INDICE RESUMEN EJECUTIVO............................................................................. 5

INTRODUCCIÓN ........................................................................................ 9

GLOSARIO ............................................................................................... 13

ABREVIATURAS...................................................................................... 17

1. CONCEPTOS DE LA PML COMO ESTRATEGIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA .......................................................... 19

1.1 GENERALIDADES DE LA POLÍTICA ....................................................................19 1.2 ANTECEDENTES Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA PRODUCCIÓN

MÁS LIMPIA...........................................................................................................21 1.2.1 Antecedentes y Conceptos.........................................................................21 1.2.2 Progresión Típica de la PML ......................................................................24 1.2.3 El papel de las autoridades ambientales en la producción más limpia ......25 1.2.4 Restricciones u Obstáculos en la Implementación de Producción Más

Limpia .........................................................................................................27 1.3 CONCLUSIONES ..................................................................................................28

2. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y NACIONALES EN PML . 31 2.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN LA APLICACIÓN DE LA PML ............31 2.2. LA POLÍTICA NACIONAL DE PML Y SUS EXPERIENCIAS EN COLOMBIA.......40

2.2.1 Antecedentes..............................................................................................40 2.2.2 Avances y Experiencias .............................................................................42

2.3 CONCLUSIONES ..................................................................................................49

3. ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA............................................................................................................ 51

3.1 INTRODUCCIÓN...................................................................................................51 3.2 ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UNA POLÍTICA ........................................51

3.2.1 Problema Marco .........................................................................................52 3.2.2 Definición de Prioridades............................................................................52 3.2.3 Objetivos.....................................................................................................53 3.2.4 Estrategias..................................................................................................54 3.2.5 Plan de Acción............................................................................................55 3.2.6 Seguimiento, Evaluación, y Ajuste .............................................................55

3.3 CONCLUSIONES ..................................................................................................59

4. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA 61 4.1 INTRODUCCIÓN...................................................................................................61 4.2 INSTRUMENTOS DE PML. ...................................................................................62

4.2.1 Instrumentos Económicos ..........................................................................62 4.2.2 Instrumentos Voluntarios............................................................................63 4.2.3 Instrumentos Facilitadores. ........................................................................65

4.3 INSTRUMENTOS DE APOYO A LA PML ..............................................................66 4.3.1 Instrumentos de Comando y Control .........................................................66 4.3.2 Instrumentos Jurídicos. ..............................................................................67


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4.3.3 Instrumentos de Arbitramento y Conciliación. ............................................68 4.3.4 Instrumentos Administrativos. ....................................................................68 4.3.5 Instrumentos de Gasto Ambiental. .............................................................69

4.4 CONCLUSIONES ..................................................................................................69

5. ESTADO DEL ARTE DE LOS DESARROLLOS SOBRE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA EN CORANTIOQUIA......................... 71

5.1 COMENTARIOS SOBRE EL PROCESO SEGUIDO AL INTERIOR DE LA CORPORACIÓN.............................................................................................................71

5.1.1. La Corporación y su Estructura ..................................................................71 5.1.2. Reseña histórica del proceso. ....................................................................72

5.2. ANÁLISIS SITUACIONAL SOBRE PML: OPINIONES INTERNAS Y EXTERNAS74 5.2.1. Entorno Corporativo ...................................................................................75 5.2.2. Entorno Exterior..........................................................................................76

5.3. ANÁLISIS DEL DOCUMENTO PRELIMINAR DE POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA DE LA CORPORACIÓN....................................................................78

5.4 PUNTOS CRITICOS DENTRO DEL PROCESO ...................................................79 5.5. CONDICIONANTES PARA EL DESARROLLO DE LA PML EN CORANTIOQUIA... ..............................................................................................................................82 5.6 CONCLUSIONES ..................................................................................................83

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES.................................... 85 6.1 CONCLUSIONES ..................................................................................................85 6.2. RECOMENDACIONES .........................................................................................87

7. BIBLIOGRAFÍA................................................................................. 89

ANEXO 1 REQUISITOS PARA LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA DE PML (LISTADO DE CHEQUEO)............................................. 91

ANEXO 2 SONDEOS REALIZADOS A ACTORES EXTERNOS E INTERNOS .............................................................................. 97


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RESUMEN EJECUTIVO En el marco del Convenio No. 072 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia- y la Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible –ODES-, cuyo objetivo principal es fortalecer la capacidad institucional de la Corporación para promover la aplicación de la Producción más Limpia como parte de su gestión ambiental, se presenta este primer informe sobre lineamientos para el desarrollo, concertación y aplicación de la PML como mecanismo de política en Corantioquia. La administración de los recursos naturales y del medio ambiente es una de las principales funciones que la Ley 99 de 1993 le otorgó a las Corporaciones Autónomas Regionales en el país. Para cumplir con este mandato pueden emplear diversos instrumentos y estrategias, que de manera complementaria, les permita realizar una adecuada gestión ambiental, orientada finalmente a modificar el comportamiento de todos los actores que interactúan con el medio, ya sea porque demandan dichos recursos o porque, en virtud de sus actividades, afectan el medio ambiente. La Producción más Limpia es un mecanismo pro-activo para manejar la contaminación. Una de las ventajas más importantes que tiene la producción más limpia frente a las opciones tradicionales de final de tubo, es que con este mecanismo es posible optimizar las actividades productivas, disminuyendo simultáneamente los impactos negativos sobre el medio ambiente. En este sentido, la Producción más Limpia es una de las estrategias que pueden utilizar las corporaciones para una efectiva y eficaz administración de los recursos. Su aplicación como mecanismo de política brinda ciertas ventajas frente a los instrumentos tradicionalmente utilizados, en términos de destinación de recursos, tiempo e integralidad en la solución de los problemas. Los exitosos resultados obtenidos con la PML se asocian con los principios y conceptos subyacentes a esta aproximación, entre otros: el principio de prevención, la idea de la necesidad de cambiar el comportamiento de los actores económicos con el fin de hacerlos más amigables con el medio ambiente, y el concepto de centrarse en el mejoramiento de los procesos y no en la adopción de tecnologías de descontaminación de final del tubo y la integración de la autoridad ambiental y el sector empresarial a través de la implementación de planes de acción compartidos. Para el reconocimiento y la implementación de la producción más limpia por parte de las empresas, las condiciones del entorno empresarial juegan un papel fundamental. De esta manera, el papel de las autoridades ambientales, como interlocutores principales en temática ambiental, la implementación de esta estrategia preventiva, se muestra en facilitar la gestión con el sector productivo. Los beneficios para las autoridades ambientales se muestran en dinamizar la interlocución con las empresas a través de nuevos esquemas e instrumentos, que facilitan la efectividad del cumplimiento de la normatividad, y por otro lado la disminución de la contaminación ambiental causada por el sector productivo.


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Se reconoce que la Producción más Limpia es un tema relativamente novedoso en el país. A nivel internacional tiene una historia de aproximadamente 15 años y su incorporación en la agenda pública ambiental comenzó hacerse en Colombia desde mediados de la década de los noventa. Desde su inicio los diferentes actores han implementado un amplio rango de instrumentos de PML como son las ventanillas ambientales, programas de excelencia ambiental, convenios de PML, líneas de crédito para la reconversión tecnológica, programas de sensibilización y capacitación. Igualmente se reconoce que la PML como política de las autoridades ambientales es un complemento de las políticas basadas en los tradicionales mecanismos de comando y control y otros como son por ejemplo el cumplimento de la normatividad ambiental, la agilidad de trámites, la implementación de nueva regulación. Con ello las agencias públicas alcanzan un gran impacto no sólo en relación con el propósito de hacer cumplir la Ley, sino también con el de buscar que el desempeño de los actores económicos supere lo que la normatividad les obliga. La producción más limpia -PML- tiene dentro de Corantioquia sus primeros antecedentes en los años de 1995 y 1996. Una evaluación de su desarrollo y avances por medio de revisión de documentos internos, de entrevistas y reuniones de trabajo con funcionarios de la corporación y con actores de su entorno como son las empresas, gremios y corporaciones vecinas, muestran las siguientes aproximaciones: 1. Corantioquia tendrá la oportunidad de posicionarse como corporación líder en el

país a través de la promoción de la Producción mas limpia. Especialmente porque los sectores productivos en su área de jurisdicción muestran necesidades de mejoramiento que incluyan su desempeño ambiental. Igualmente desde varios años Corantioquia ha formado espacios de comunicación con estos sectores a través de convenios. Por otro lado, el tema de la producción más limpia posee un rubro específico en el presupuesto de la Corporación.

2. Sin embargo, el concepto de la producción más limpia como estrategia de gestión

ambiental de la Corporación, no se ha transformado en acciones concretas con resultados de mejoramiento ambiental tangibles y verificables en el tiempo, ni forma parte integral de las demás políticas e instrumentos de la Corporación como son la política del manejo de residuos, licencias ambientales, planes de manejo ambiental, en el desarrollo de acciones concretas y la introducción de nueva normatividad.

3. Para alcanzar un liderazgo en el tema de producción más limpia, la capacidad de

la Corporación requiere fortalecerse en el apoyo y participación de los directivos, en el desarrollo de acciones concretas a todos los niveles de la Corporación, y en ampliar el diseño e implementación de un rango de instrumentos que facilitan la implementación de la Producción más Limpia y la consolidación de una política corporativa en el tema.

4. Con respeto a los convenios de PML que actualmente se están trabajando se

destacan los siguientes puntos críticos: • Los convenios actuales muestran ser más un objetivo en sí mismo, que un

medio para alcanzar resultados concretos para la disminución de la contaminación. Se requiere definir metodologías de trabajo enfocadas hacia


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acciones a corto plazo verificables por medio de indicadores de calidad ambiental.

• La participación y compromiso de los Directivos tanto de las empresas como de la Corporación en los convenios actuales debe fortalecerse.

• Para que los convenios actuales resulten en acciones concretas se requiere el desarrollo de instrumentos con orientación preventiva.

5. El informe actual de política requiere una revisión exhaustiva. En primer instancia

es importante formular claramente una problemática con sus respectivas prioridades a lo cual responderá la política. A partir de esta problemática y prioridades establecidas se definirán los objetivos y sus metas, las estrategias, los instrumentos y los indicadores de seguimiento correspondientes. Siguiendo estos lineamientos se deberán reformular los capítulos y parágrafos ya escritos.

Para fortalecer e impulsar la estrategia de producción más limpia en Corantioquia se requiere definir un cronograma con acciones a desarrollar a corto plazo. Este cronograma contendrá los siguientes puntos y plazos aproximados: 1. Involucrar la Dirección General de la Corporación en el desarrollo de la política

para la producción más limpia en la Corporación a través de la organización de 2 talleres de planeación estratégica y de formulación de política. En estos 2 talleres participarán el Director General, los directores de las subdirecciones y coordinadores de áreas. Estos 2 talleres se realizarán, el primero en diciembre del 2002 y el segundo en enero de 2003.

2. Formalización del grupo interdisciplinario de PML al interior de la

Corporación. Para la realización de los talleres se recomienda conformar el grupo de PML con representantes de las diferentes áreas: subdirección de recursos naturales, subdirección de planeación y estrategias corporativas, y la subdirección territorial. Este grupo liderará la definición y el seguimiento del cronograma de acción. El grupo debe conformarse oportunamente para aprovechar los talleres descritos en el punto anterior, durante el mes de diciembre del 2002.

3. Reformular el documento actual como base de una política corporativa de

Producción más Limpia. Para la reformulación del documento que serviría como base de una política de Producción más Limpia para la Corporación, se requiere primero un compromiso de la Dirección de la Corporación para asegurar un trabajo en grupo que aporte enfoques desde los diferentes departamentos de la Corporación, como son la Subdirección de Recursos Naturales, la Subdirección de planeación, la Subdirección Territorial, la coordinación de las territoriales y las territoriales. La formulación del documento se trabajará a través de talleres en diciembre del 2002 y principios de enero del 2003.

4. Impulsar 3 convenios existentes como son el convenio Acuícola, el convenio de

Aburrá Norte y el convenio Avícola. El impulso consiste en la definición y lanzamiento de nuevas metodologías de trabajo (basados en las estructuras propuestas en el capitulo 3) que enfocarán estos convenios a acciones y resultados a corto plazo (dentro 6 meses). El diseño de estos nuevos esquemas operativos se trabajará en la segunda y tercera semana de Enero del 2003 para planear su negociación e implementación antes de final de Enero del 2003.


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5. Definición y diseño de instrumentos que facilitan la implementación de la producción más limpia. Durante el mes de Enero, Febrero y Marzo se trabajará en el diseño de instrumentos con orientación preventiva y en la identificación e negociación con posible aliados, para lanzar su implementación en Abril del 2003.

6. Análisis de nuevas regulaciones ambientales y sus oportunidades para el

impulso de la PML. Analizar los posibles impactos a los sectores empresariales de la nueva regulación ambiental como son la nueva norma relacionada con el manejo de desechos hospitalarios, el nuevo código para el transporte, entre otros, para determinar cómo la producción más limpia puede facilitar su cumplimiento. Este análisis se desarrollará durante los meses de Enero, Febrero y Marzo del 2003 como complemento e insumo al diseño de los instrumentos mencionados en los puntos anteriores.

7. Desarrollo y concertación de una política corporativa de Producción más

Limpia. Con base en los lineamientos planteados en este informe, el grupo de PML liderará la elaboración de un documento resumido de política. Este documento será el resultado del desarrollo de las acciones anteriormente propuestas y por ende se desarrollará durante los meses Enero 2003 hasta Marzo del 2003 para su formalización en Abril del 2003.

El grupo de producción más limpia al interior de Corantioquia será responsable de la implementación y seguimiento de este cronograma. Este grupo contará con el apoyo del grupo de asesores de la Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible ODES.


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INTRODUCCIÓN Presentación La administración de los recursos naturales y del medio ambiente es una de las principales funciones que la Ley 99 de 1993 le otorgó a las Corporaciones Autónomas Regionales en el país. Para cumplir con este mandato pueden emplear diversos instrumentos y estrategias, que de manera complementaria, les permita realizar una adecuada gestión ambiental, orientada finalmente a modificar el comportamiento de todos los actores que interactúan con el medio, ya sea porque demandan dichos recursos o porque, en virtud de sus actividades, afectan el medio ambiente. En este sentido, la Producción más Limpia es una de las estrategias que pueden utilizar las corporaciones para una efectiva y eficaz administración de los recursos. Su aplicación como mecanismo de política brinda ciertas ventajas frente a los instrumentos tradicionalmente utilizados, en términos de destinación de recursos, tiempo e integralidad en la solución de los problemas. La Producción más Limpia es un mecanismo pro-activo para manejar la contaminación. Una de las ventajas más importantes que tiene la producción más limpia frente a las opciones tradicionales de final de tubo, es que con este mecanismo es posible optimizar las actividades productivas, disminuyendo simultáneamente los impactos negativos sobre el medio ambiente. Con base en lo anterior, en el marco del Convenio No. 072 suscrito entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia- y la Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible –ODES-, cuyo objeto principal es fortalecer la capacidad institucional de la Corporación para promover la aplicación de la Producción más Limpia como parte de su gestión ambiental, se presenta este primer informe sobre lineamientos para el desarrollo, concertación y aplicación de la PML como mecanismo de política en Corantioquia. El contenido del presente informe está enfocado a la introducción de los conceptos básicos de política pública, su estructura y elementos principales, y sobre el concepto de la PML, su nacimiento como mecanismo de política y las experiencias de su aplicación tanto a nivel nacional como a nivel internacional. Así mismo, se hace una evaluación del estado actual de la PML al interior de la Corporación, para finalmente generar recomendaciones que servirán de lineamientos para el desarrollo de la política de PML. Objetivo General El objetivo general de este primer informe de avance es plantear lineamientos para el desarrollo de la producción más limpia como mecanismo de política en la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia –Corantioquia-


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Objetivos Específicos • Plantear los conceptos básicos para la formulación de políticas públicas, en relación

con su estructura y los elementos o instrumentos que sean determinantes en su desarrollo.

• Contextualizar la Producción más Limpia como mecanismo de gestión ambiental

pública a nivel internacional y nacional. • Presentar algunos avances nacionales e internacionales en PML, con el fin de

examinar elementos que pueden ser útiles en la aplicación de la estrategia en la jurisdicción de Corantioquia.

• Proponer lineamientos de PML basados en la evaluación actual del tema al interior

de la Corporación y en tendencias nacionales e internacionales en el tema. Alcance • La información sobre las experiencias internacionales y nacionales se obtuvo a partir

de fuentes secundarias. • La información sobre el estado del arte de la PML al interior de la Corporación se

obtuvo a partir de fuentes primarias -sondeos, asistencia a comités técnicos, y recopilación de documentación-.

• Los lineamientos que se proponen apuntan al desarrollo de una política corporativa,

más que a una política regional. Estructura del informe El presente informe consta de 6 capítulos. Los primeros cuatro constituyen el marco conceptual, dentro del cual se desarrollan los elementos básicos y los conceptos de política pública y Producción más Limpia (PML), ilustrando en algunos casos los avances y experiencias nacionales e internacionales en estos temas. Los dos últimos capítulos se concentran en el análisis particular de estos temas al interior de Corantioquia, cuyo resultado es la presentación de las conclusiones y recomendaciones sobre los lineamientos. Así, en el primer capítulo se introduce el concepto de política pública y los elementos principales que componen su definición de acuerdo con el enfoque de diversos autores. En el mismo capítulo, se ilustra sobre los antecedentes y conceptos principales de la Producción más Limpia (PML). En el segundo capítulo se presentan algunas experiencias nacionales e internacionales sobre la aplicación de la PML como mecanismo de gestión ambiental pública.


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En el tercer capítulo se profundizará acerca de la estructura de una política de PML. Se desarrollan elementos que deben tenerse en cuenta empezando por la definición de un problema marco, hasta llegar al diseño de mecanismos de corrección. En el cuarto capítulo se analizan los diferentes instrumentos para la aplicación de la Producción más Limpia y aquellos que sirven de apoyo a esta estrategia. En el quinto capítulo se muestra el proceso de construcción del concepto de PML y el alcance que a nivel corporativo se le ha dado al tema. De igual manera se identifican algunos aspectos críticos dentro del proceso, y los principales condicionantes del mismo. Por último, en el sexto capítulo se estructuran las conclusiones obtenidas a la fecha, y se plantean recomendaciones para fortalecer la PML como mecanismo de gestión ambiental pública en la administración de los recursos naturales y el medio ambiente al interior de la Corporación. Adicionalmente, se presentan dos anexos. El primero de ellos consta de dos listas de chequeo que facilita la labor de estructuración de la política. El segundo anexo es una recopilación de los sondeos hechos a funcionarios de la corporación y a actores externos involucrados dentro del proceso.


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GLOSARIO Auditoría Ambiental: Una herramienta básica de gerencia que comprende una evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva, que mide qué tan bien se está desempeñando la organización ambientalmente, los sistemas de gerencia y el equipo. La meta de la auditoría es facilitar el control gerencial de las prácticas ambientales, y permitir que la compañía la compare con sus políticas, incluyendo su confluencia con los requerimientos regulatorios. Benchmarking: método de comparación de diferentes comportamientos de empresas que busca identificar el nivel de desempeño de una empresa frente al grupo del cual hace parte. Competitividad: el valor agregado que entrega la empresa a sus partes interesadas, a saber: los inversionistas, los clientes, la comunidad, y los empleados, entre otros. Convenios: o acuerdos ambientales voluntarios se definen como acuerdos establecidos por los sectores productivos, a través de sus gremios y empresas, resultado de la negociación con autoridades públicas y que son explícitamente reconocidos por las autoridades. En ellos se establecen compromisos para el desarrollo de acciones y proyectos para el logro de los objetivos definidos concertadamente. Desarrollo Sostenible: Se entiende por Desarrollo Sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de las propias necesidades (República de Colombia, Articulo 3 ley 99 de 1993). Ecoeficiencia: es el término usado para describir la distribución de bienes y servicios a precios competitivos, que satisfacen las necesidades humanas y brindan una calidad de vida, mientras que se reducen progresivamente los impactos ecológicos y el uso intensivo de recursos a través de su ciclo de vida, a un nivel que esté al menos en línea con la capacidad de carga de la tierra. Eco-indicador: valor cualitativo o cuantitativo de una variable o relación de variables, que permite la toma de decisiones sobre asuntos ambientales. Energía recuperada: Colección y conversión de materiales o energía desechada a través de procesos de gestión para producir bienes y servicios. Final del Tubo: la práctica de tratar las sustancias contaminantes al final de los procesos productivos, cuando todos los productos y desechos se han hecho y liberado (por medio de una emisión, vertimiento o residuo); usualmente es un adjetivo que se utiliza para referirse a estrategias de control ambiental. Instrumentos de Política: son los mecanismos contenidos en la ley que pueden ser utilizados para llevar a cabo objetivos de política. En el caso de la Producción más


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Limpia existen instrumentos propios de ésta estrategia, y otros que generan condiciones propicias para que se desarrolle la misma. ISO 14000: La Organización Internacional de Estandarización (ISO) estableció estándares para un rango de productos y operaciones gerenciales. En 1995, ISO introdujo la serie 14000, un sistema de gestión ambiental, consistente en lineamientos de principios, sistemas y técnicas de soporte en las áreas de gestión ambiental, evaluación del desempeño ambiental, auditoría ambiental, valoración de ciclo de vida y ecoetiquetado. Manejo de residuos sólidos: El control riguroso de la disposición de residuos sólidos. Es alcanzado mediante el control de la producción de residuos, el almacenamiento, el transporte y la disposición (incluyendo la separación, la recuperación y el reciclaje) Mercado: Conjunto de los compradores actuales y potenciales de un producto o servicio. Mercado Verde: Expresión genérica que hace referencia a un grupo de actuales y potenciales compradores de un bien o servicio, que responde a una preferencia o necesidad, a partir de procedimientos ambientalmente adecuados. En este sentido la definición del mercado verde está determina por la percepción del cliente (“el mercado es verde cuando el cliente así lo reconoce”). Partes Interesadas (stakeholders): Personal, departamento u organizaciones que tienen una inversión o interés en procedimientos o acciones que toma la organización, pero que no están directamente involucrados en la cadena proveedor-consumidor. Sin embrago, influyen directamente en las decisiones del empresario. Pasivo ambiental: Obligación legal de pagar por el daño ambiental causado a un recurso. Política: Conjunto de prácticas, hechos, instituciones y determinaciones del gobierno de un Estado o de una sociedad, que de alguna forma sirven para ejercer autoridad. Producción más Limpia: según la UNEP, es “una aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada, en los procesos productivos, los productos y los servicios para reducir los riesgos relevantes a los humanos y el medio ambiente”. Producto: Es algo (objeto, organización, lugar, idea) que puede ser ofrecido a un mercado, en atención a una necesidad, un uso, o consumo, y que debería satisfacer una necesidad o preferencia. Productos menos contaminantes: Categoría que involucra productos a partir de materiales no renovables que se identifican con algunas o varias de las características definidas en la serie ISO 14021. Reciclable: Característica de un producto, empaque o componente que puede ser separado de la corriente de desechos, recolectado, procesado y retornado para ser usado en forma de materia prima o producto.


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Reducción de desechos: Disminución en la cantidad de material de una corriente de desechos debido al cambio de productos, procesos o empaques. Reducción en el consumo de energía: Asociado con el uso de un producto comparado con el desempeño de otro funcionalmente equivalente. Reusable: Característica de un producto que le permite cumplir con la función para la cual fue diseñado un determinado número de veces. Servicio: Cualquier actividad o beneficio que una parte puede ofrecer a otra, esencialmente intangible y que no genera propiedad sobre algo. Sistema de gestión ambiental: Una parte de todo el sistema gerencial que incluye una estructura organizacional, actividades de planeación, responsabilidades, prácticas, procedimientos, procesos y recursos para desarrollar, implementar, alcanzar, revisar y mantener una política ambiental. Uso eficiente de recursos: cantidad óptima de materiales, energía o agua para producir o distribuir un producto o empaque.


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ABREVIATURAS

ACOPI Asociación Colombiana para la Pequeña y Mediana Industria ANDI Asociación Nacional de Industriales CMP+L Centro Mexicano para la Producción más Limpia CCA Comisión para la Cooperación Ambiental CORANTIOQUIA Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia. DAMA Departamento Administrativo del Medio Ambiente FENALCO Federación Nacional de Comerciantes MRPC Mesa Redonda para la Prevención de la Contaminación MIPYME Microempresas, pequeñas y medianas empresas ONG Organización no Gubernamental ONU Organización de las Naciones Unidad PML Producción más Limpia PYMES Pequeñas y medianas empresas SENA Servicio Nacional de Aprendizaje SRN Subdirección de Recursos Naturales –Corantioquia- UNEP United Nations for Environmental Protection

UNEP DPTIE División de Tecnología, Industria y Medio Ambiente del Programa Medioambiental de las Naciones Unidas


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1. CONCEPTOS DE LA PML COMO ESTRATEGIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En este primer capítulo se busca mostrar la importancia de la Producción más Limpia como un mecanismo de política para el alcance del desarrollo sostenible. Como primera medida se introducirá el concepto dentro de la definición de política pública. Luego se mostrará cual ha sido su desarrollo a través del tiempo, con el fin de plantear el marco conceptual para la estructuración de la política de PML de la Corporación.

1.1 GENERALIDADES DE LA POLÍTICA El término política pública puede tener múltiples significados dependiendo del alcance de la misma definición y la complejidad que se quiera alcanzar. Pero independientemente de su complejidad, la mayoría coincide en ciertos aspectos claves. Una de estas definiciones indica que las políticas públicas son “todo lo que un gobierno decide hacer o no hacer”(Dye, 1972), lo cual incluye cado una de la totalidad de aspectos del comportamiento gubernamental, y por ende no se hace una distinción entre las actividades triviales y las verdaderamente significativas. Esta definición, aunque un poco simple, aclara que el agente de la política es el gobierno, el cual tiene la alternativa de acción o de omisión. Otra definición, quizás más concluyente, la ofrece Jenkins, que habla de “un conjunto de decisiones interrelacionadas adoptadas por un actor o un conjunto de actores políticos, concernientes a la selección de objetivos y los medios para alcanzarlos, en el marco de una situación específica” (Jenkins, 1978). De acuerdo con este significado, podemos intuir que las políticas públicas más que una alternativa son un proceso, resultado de la definición de unos objetivos específicos y los recursos para su alcance. Así, y aunque no se cuente con una definición exacta y definitiva de lo que es una política pública, se pueden encontrar ciertos elementos comunes presentes en ellas. Entonces, se puede afirmar que una política pública es el resultado de tomar o no tomar decisiones de actores actuando a título gubernamental (también pueden participar otros actores sociales), y que generalmente las políticas contienen objetivos, recursos y producen resultados (Hernández, 2000). En este sentido, las políticas públicas pueden ser consideradas cómo cualquier mecanismo (escrito o tácito) que el Estado utilice (o no) para la satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos. El objetivo principal de las políticas públicas es orientar la gestión, coordinar actores y optimizar la ejecución de recursos en pro de una meta específica. Por lo tanto, una política pública no debe ser considerada como un fin en si misma, sino como un medio para alcanzar un objetivo. Sin una política pública, cada uno de los ciudadanos generará respuestas particulares a sus problemas específicos, lo que puede derivar en grandes costos de aplicación, dispersión de la información y los recursos, y un estado de desorden o caos, en el cual no habría una maximización para los beneficiados. La canalización de las necesidades por medio del Estado posee ciertas ventajas debido a que se alcanza una centralización


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de la información y un manejo coordinado de los problemas, impidiendo la ejecución de tareas paralelas. La aparición de problemas ambientales globales como consecuencia de la actividad económica y de la explotación de los recursos, y el posterior fortalecimiento de los movimientos ambientales a nivel nacional y a nivel global, los cuales ejercen presión sobre los países y sobre las instituciones multilaterales, han generado una respuesta de la comunidad internacional en el sentido que los problemas ambientales dejan de ser un aspecto secundario en la agenda de negociaciones, y se convierten en tema prioritario. Los diferentes instrumentos internacionales nacen como consecuencia de la importancia que adquiere la problemática ambiental global, y por la necesidad de asegurar la sostenibilidad como fin último de la sociedad actual. Estos se podrían definir como aquellos instrumentos jurídicos asimilables a los contratos entre personas, en el sentido que mediante el consentimiento manifestado por los Estados o se legitima un vehículo jurídico y se crean derechos y obligaciones entre las partes, regidos por el derecho internacional; o simplemente se expresan ciertas aspiraciones e intenciones, que no son jurídicamente vinculantes. Los instrumentos internacionales son la base para el desarrollo de políticas nacionales. Muchos de los conceptos y acciones que se manejan y aplican a este nivel, se introducen en el marco normativo nacional a manera de políticas, para su posterior aplicación. Existen ciertos prerrequisitos fundamentales que deben ser considerado en el diseño e implementación de políticas nacionales, entre otros: (Carew-Reid, otros, 1994):

1. Una necesidad y un motivo definidos: la necesidad de una política, como la mejor forma de responder a problemas bien identificados, tiene que ser evidente.

2. Una autoridad responsable: es imposible desarrollar e implementar una política sin la clara decisión acerca de la autoridad que sería la responsable de la misma. Ahora, si se quiere que la política sea influyente, la autoridad debe ser influyente.

3. Un soporte de alto nivel: el soporte debe ser visible, y debe estar basado en la comprensión de la estrategia o política, su proceso, sus costos de implementación, y los beneficios que persigue.

4. Un compromiso de los participantes claves: aunque la participación de ciertos grupos clave depende del objetivo y la meta de la política, considerarse es clave para la legitimidad ante otros actores y para el soporte de la misma.

5. Un clima político y social propicio: entre más legítima sea la acción de la autoridad, mayor consenso se puede generar alrededor de la política. Las condiciones políticas deben permitir una amplia participación de los afectados por la política, que lleve al pensamiento crítico y a la generación de mecanismos innovadores.

Para el caso específico de políticas del medio ambiente, debe haber otras consideraciones adicionales, entre otras:

6. Enfoque integral y de largo alcance: se debe considerar el carácter dimensional y transectorial del medio ambiente, estimulando la coordinación y cooperación con otras entidades del Estado y con particulares.


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De igual forma, una política debe cumplir como mínimo las siguientes condiciones (Carew-Reid, otros, 1994):

1. Amplio entendimiento, de los conceptos básicos del tema para el cual se está formulando la política.

2. Objetivos claros, unidos a mecanismos de monitoreo, y concertados con las partes interesadas, los cuales pueden ser refinados a lo largo del proceso.

3. Motor que direccione la política, hace referencia al grupo de personas bien entrenadas y experimentadas en el tema, es decir, a un cuerpo de gente comprometida dentro y fuera de las instituciones.

4. Recursos adecuados, implica la disponibilidad de fondos necesarios para la implementación de la política.

5. Comunicación efectiva, con lo cual se asegura el intercambio de información, el logro de acuerdos sobre acciones, el fortalecimiento de valores y conocimiento, y la difusión misma de la política y sus resultados.

Entonces, frente a una problemática nacional o internacional, el diseño y aplicación de una política pública se convierte en un medio para alcanzar unos objetivos en torno a esa misma problemática. En el caso de la Producción más Limpia, la importancia de ésta estrategia a nivel internacional ha permeado la producción de políticas públicas a nivel global y nacional. Por lo tanto, a continuación se mostrará el desarrollo de ésta estrategia como un mecanismo de política fundamental para lograr un desarrollo económico, ambiental y socialmente sostenible.

1.2 ANTECEDENTES Y CONCEPTOS FUNDAMENTALES DE LA PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA

En el numeral anterior se definió el concepto de política pública, como un medio para orientar la gestión, coordinar actores y optimizar la ejecución de recursos en pro de una meta específica. En materia ambiental, la Producción más Limpia como mecanismo de política puede ser utilizada como una estrategia de la administración pública en la gestión del medio ambiente. Para entender sus alcances, en el siguiente aparte se mostrarán los antecedentes y los conceptos fundamentales de la misma.

1.2.1 Antecedentes y Conceptos En 1972, en Estocolmo, se realizó la primera conferencia global en temas ambientales: la Conferencia para el Medio Ambiente Humano. Esta conferencia fue auspiciada por las Naciones Unidas y sirvió como una alerta a la humanidad acerca de los serios impactos que se estaban causando al medio ambiente. De esta conferencia surgió la Declaración de Estocolmo, en la cual se construyeron los cimientos para la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente –UNEP (por sus siglas en inglés)- (UNEP, 2000) En Diciembre de 1983, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) crea la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo (Comisión


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Bruntland). El reporte de esta comisión, Nuestro Futuro Común (1987), establece que el desarrollo económico de los países es importante para suplir las necesidades del hombre, pero que este desarrollo debe tener en consideración los límites ecológicos de nuestro planeta. La Comisión dice que “La Humanidad tiene el deber de hacer un desarrollo sostenible para asegurar que se suplan las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de suplir sus propias necesidades” (UNEP, 2000). En la figura 1 se presenta el Triángulo del Desarrollo Sostenible, que ilustra cómo este concepto depende del equilibrio en el largo plazo de tres variables: manejo adecuado del ambiente, equidad social y desarrollo económico.

Figura 1 Triángulo del Desarrollo Sostenible

En 1992, cuando se desarrolla la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente en Río de Janeiro, Brasil (conocida comúnmente como la Cumbre de Río), se hace especial énfasis en el concepto de la PML como una estrategia clave para alcanzar el desarrollo sostenible. En la Cumbre de Río surgen cinco documentos fundamentales para el medio ambiente (La Declaración de Río en Medio Ambiente y Desarrollo, La Agenda 21, La Declaración de Bosques, La Convención en Cambio Climático, y La Convención en Diversidad Biológica), siendo la Agenda 21 de especial relevancia para el desarrollo de la PML. La Agenda 21 contiene un conjunto de programas para alcanzar una guía a lograr el desarrollo sostenible. Se trata de dirigirse hacia un desarrollo que sea ambientalmente sostenible en el acceso y uso de los recursos naturales y que contribuya a combatir las amenazas ambientales globales; que sea socialmente sostenible mediante la erradicación de la pobreza y la inequidad; que sea culturalmente sostenible mediante el respeto y la revaloración de la diversidad cultural, y que sea políticamente sostenible mediante la construcción de una democracia más participativa. La agenda contiene 34 capítulos que se ocupan de las diversas dimensiones del desarrollo, incluyendo los referentes a los patrones de producción y consumo, y en ella se le da prioridad a la implementación de Producción más Limpia y a las tecnologías de prevención y reciclaje (UNEP, 2000). Adicionalmente, la UNEP promociona la Declaración Internacional en Producción más Limpia, la cual es una afirmación pública y voluntaria del compromiso en la práctica y la promoción de la PML. Este instrumento, que nace después del Quinto Seminario de Alto Nivel en PML -en Corea, 1998-, provee la oportunidad de obtener

Desarrollo Económico

Desarrollo Social

Desarrollo del Ambiente


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compromisos de alto nivel por parte de líderes políticos, sociales y económicos, para asegurar el reconocimiento y apoyo general para una adopción más amplia e intensa de la PML a nivel internacional, nacional y local. El concepto de la Producción más Limpia es diferente al concepto de “fin de tubo”. Este último incluye el uso de una variedad de tecnologías y productos para el tratamiento de los desechos sólidos, los vertimientos líquidos, las emisiones gaseosas, y en general todo tipo de contaminación una vez producidas. Estas tecnologías, en general, no reducen la contaminación, sino que disminuyen su toxicidad trasladándola de un medio a otro. (Muys, 1997) La PML (o prevención de la contaminación), por el contrario, es una estrategia que busca prevenir la generación de la contaminación en la fuente, en vez de controlarla al final del proceso.

La mayor eficiencia ambiental que se logra implementando una estrategia de PML está asociada a la prevención de la contaminación, producto de un uso eficiente de los recursos. Así mismo, la mayor eficiencia económica también está asociada a (Uniandes, CDI, 2001): • Un menor uso de materias primas y energía, • Una recuperación de materiales y subproductos, • Menores pagos por impuestos y multas ambientales. Según el Banco Mundial, una reducción del 20 a 30% de la contaminación puede ser conseguida sin necesidad de inversiones de capital; y una reducción adicional del 20% o más puede alcanzarse con inversiones cuya tasa de retorno es de meses, si se implementan mecanismos de PML. La importancia de esta estrategia radica en su aporte a la competitividad basada en la conservación del medio ambiente y la responsabilidad social. De esta manera contribuyendo al equilibro entre los tres elementos principales del desarrollo sostenible como objetivo universal. La PML, además de generar beneficios para el sector productivo, también produce resultados positivos en otras partes interesadas. Por ejemplo, a la comunidad porque obtienen una mejor calidad de vida; a los inversionistas, porque ante un mejor desempeño ambiental de las empresas se puede generar valor; y a la administración pública, porque reduce sus costos de operación. La implementación de la PML puede darse a nivel de las empresas o a nivel gubernamental. En el último caso, a continuación se muestra el modelo de progresión típica de la PML desarrollado por la UNEP, el cual muestra las etapas que deben desarrollarse para integrar la PML en las políticas estatales.

De acuerdo a la UNEP, la Producción más Limpia es “una aplicación continua de una estrategia ambiental preventiva e integrada, en los procesos productivos, los productos y los servicios para reducir los riesgos relevantes a los humanos y el medio ambiente”.


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1.2.2 Progresión Típica de la PML De acuerdo a la UNEP (UNEP, 2002), la aplicación de la Producción más Limpia como estrategia de gestión ambiental pública, debe seguir una progresión típica de actividades, de tal manera que asegure su inserción como un mecanismo de política. Esta secuencia se puede ver en la figura 2.

Figura 2. Progresión Típica de la PML como mecanismo de política De acuerdo a la anterior figura, la progresión de la PML como mecanismo de política para impulsar su aplicación, es un proceso continuo que consta de 6 etapas, las cuales se definen a continuación y se amplían, por medio de la presentación de avances y experiencias, en el próximo capítulo.

a. Creación de conciencia: que consiste en la introducción del concepto de PML a través de ejemplos para mejorar su aceptación y comprensión entre las diversas partes interesadas. Este proceso busca una clarificación del significado, metas y aplicabilidad de la PML, demostrando su flexibilidad para absorber y complementar gran cantidad de términos y conceptos asociados (UNEP, 2002).

b. Construcción de capacidades: o generación de entendimiento y capacidad de

aplicación de las estrategias de la PML a nivel nacional y local, por medio de la creación de instituciones especializadas o la educación y entrenamiento de universitarios, profesores, y funcionarios de autoridades ambientales.

c. Construcción de compromisos y asociaciones: o vinculación de partes

interesadas como empresarios, gremios, ONG’s, autoridades, entre otros, en el conocimiento y aplicación de la estrategia de PML. Según la UNEP, ésta es la etapa más importante para pasar del entendimiento a la acción. Uno de los mecanismos utilizados ha sido la promoción de la Declaración Internacional de


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PML que, como se mencionó anteriormente, busca crear compromisos de alto nivel frente a esta estrategia. Así mismo, la generación de proyectos demostrativos son un buena forma de facilitar la diseminación de los resultados para convencer a las industrias y los gremios de las ventajas económicas y ambientales de la PML (UNEP, 2002)

d. Creación de redes de intercambio de información: las redes de intercambio

de información son importantes no solamente para promocionar el concepto de la PML, sino también para entender las barreras de su aplicación, compartir experiencias y posibilitar nuevos acercamientos y compromisos con otras partes interesadas, y así catalizar la cooperación a nivel nacional y regional. Estas redes generalmente están basadas en el Internet, pero también pueden ser realizadas por medio de Mesas Redondas en Prevención de la Contaminación (NPPR, por sus siglas en inglés).

e. Creación de mecanismos financieros: según la UNEP, el acceso a soporte

financiero mediante mecanismos adecuados es uno de los elementos críticos en la implementación de la PML. Al respecto, la Agenda 21 menciona la necesidad de “la identificación e implementación, por parte de los gobiernos en consulta con el comercio, las industrias y empresas multinacionales, de una combinación apropiada de instrumentos y medidas normativas como leyes, legislación y estándares, que promuevan la aplicación de la PML, con especial consideración en Pymes”.

f. Reformas políticas: para que exista un mayor impacto en la aplicación de la

estrategia de PML, sus conceptos fundamentales deben ser insertados en otras políticas nacionales y regionales, de tal forma que permita su tranversalización aplicando el concepto a través de otras esferas diferentes de la ambiental. Es importante integrar la PML en políticas sectoriales de ministerios claves, que influencien directamente la eficiencia de procesos específicos. (UNEP, 2002)

En el anterior proceso están involucrados diferentes actores, y cada uno de ellos poseen roles distintos dependiendo de sus capacidades y sus intereses específicos. A continuación se mostraran cada uno de los papeles de los diferentes actores, haciendo énfasis en el papel de la autoridad ambiental.

1.2.3 El papel de las autoridades ambientales en la producción más limpia En primera instancia, la Producción más Limpia como estrategia preventiva se implementa a nivel empresarial, en el cambio de procedimientos de operación, en tecnología y estrategias administrativas. La asimilación del concepto de producción más limpia por parte de las empresas depende de la voluntad de las mismas y no es un proceso automático. Especialmente, las variables del entorno de las empresas son determinantes para la creación de la concepción al interior de ellas. Por otro lado, la adopción de medidas preventivas por parte de las empresas representa igualmente beneficios para los diferentes actores de su entorno, como son la disminución de la contaminación ambiental y el desarrollo económico, con sus beneficios sociales relacionados.


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De esta manera, la producción más limpia integra distintos intereses de diferentes actores del entorno empresarial como son: las autoridades ambientales, los gremios, las universidades, los entes territoriales, los consultores especializados, entre otros. A partir del interés específico de cada uno de estos actores, se desprende su papel de facilitador en la implementación de la producción mas limpia como estrategia de competitividad integral. La figura 3 muestra los diferentes actores del entorno empresarial involucrados en la implementación de la producción más limpia.

Figura 3. Los diferentes actores involucrados en la implementación de la producción mas

limpia En primera instancia las autoridades ambientales, como coordinadores ambiental en la implementación de la política nacional ambiental, pueden facilitar y promocionar la adopción del concepto en las empresas a través de la aplicación de sus diferentes instrumentos, tanto económicos, regulatorios, como facilitadores . El beneficio de la implementación de la producción más limpia por parte para la autoridad ambiental se ve reflejado en la prevención y minimización de la contaminación ambiental. Por otro lado, los gremios, como representantes de los sectores empresariales, pueden facilitar la competitividad de las empresas por medio de la multiplicación de experiencias exitosas por un lado, y negociar proyectos que favorezcan el sector por otro lado. Las universidades y centros de educación juegan un papel importante en la creación de sensibilidad y capacidades profesionales en las empresas, tanto a nivel gerencial; como a nivel profesional y operacional. El beneficio de la implementación de la producción más limpia por parte de estos actores se refleja en la oportunidad de innovación del desarrollo y comercialización de servicios que estos ofrezcan, como son cursos de capacitación y proyectos de investigación. Los consultores especializados acompañaran a través de su capacidad técnica, la implementación de las alternativas específicas al interior de las empresas. Para los mismos consultores, la implementación de la producción más limpia representa una oportunidad de negocio a través de la oferta de sus servicios. Para el mejoramiento de la gestión ambiental y de la competitividad de las empresas se debe realizar un trabajo conjunto con los entes territoriales para articular con los respectivos planes de gobierno los proyectos orientados con el sector productivo e institucional, generando beneficios económicos, sociales y ambientales, mejorando por tanto la calidad de vida de la población y la competitividad y productividad de la ciudad o región.


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Lo anterior muestra que para el reconocimiento y la implementación de la producción más limpia por parte de las empresas, las condiciones facilitadoras del entorno empresarial juegan un papel fundamental. Igualmente, se muestra que para los actores que pueden brindar estas condiciones, la producción más limpia brinda interesantes ventajas. Desde este contexto, se desprende el papel de las autoridades ambientales en la implementación de la producción mas limpia, como ente facilitador frente al sector productivo. Las necesidades para facilitar la implementación de esta estrategia preventiva están en: • El control a través de la regulación directa no es siempre efectivo, por la complejidad

de los problemas ambientales. • El aumento de regulación directa, trae beneficios escasos para las empresas y por

ende no facilita su cumplimiento • La innovación en el uso de otros instrumentos que van más allá del cumplimiento de

la normatividad ambiental • Optimización de recursos en el cumplimiento de metas y objetivos ambientales • La efectividad de la coordinación entre el sector productivo y el gobierno para

mejorar el desempeño ambiental empresarial. • Certeza del sector productivo en la planificación de políticas ambientales y

necesidades de inversión • Participación del sector productivo en decisiones de políticas ambientales,

seguimiento y monitoreo de la gestión ambiental, diseño de la legislación Para asegurar el mejoramiento continuo, es necesaria la identificación de las barreras presentadas en cada una de las etapas de la progresión típica, para así definir las acciones tendientes a su superación, convirtiendo el proceso de implementación de la PML en uno dinámico.

1.2.4 Restricciones u Obstáculos en la Implementación de Producción Más Limpia

Aunque se acepta que los procesos de producción más limpia son sostenibles en el largo plazo, los cambios a procesos de producción más limpia en la industria presentan varios obstáculos. Específicamente las inversiones hechas por las empresas no garantizan beneficios en el corto plazo, existiendo un riesgo financiero aunque se reducen los riesgos en la contaminación y en los costos de energía y materiales. Además, la diseminación de nuevas tecnologías más limpias comienza con mercados pequeños, con altos costos y difícil acceso a dichas tecnologías. Siendo la industria un negocio comercial, las decisiones de inversión están determinadas por la relación costo-beneficio. Las industrias implementarán producción más limpia si el retorno de la inversión es suficientemente alto en el corto plazo.


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Las principales restricciones en la adopción de producción más limpia identificadas son las siguientes: • Escasez de información. Las industrias no tienen acceso a información de opciones

exitosas de tecnologías más limpias existentes y tienen poca confianza en nuevas tecnologías que no tiene seguridad de sus resultados y no sean atractivas financieramente.

• Escasez de recursos económicos y falta de conocimiento de la relación costo-beneficio. La mayoría de las industrias no tienen o tienen poco capital disponible para realizar inversiones iniciales altas, que generalmente son mayores en la implementación de producción más limpia que en los tratamientos al final de tubo.

• Bajo control y escasez de penalidades. Si el sistema de control del cumplimiento

de las regulaciones ambientales y las respectivas penalidades son de bajo impacto en la industria, puede ser más atractivo desde el punto de vista financiero para una empresa emitir contaminación al medio ambiente. Un seguimiento efectivo obliga a las industrias a considera la contaminación como un costo, llevándola a prevenir y minimizar la generación de residuos y emisiones al medio ambiente

• Falta de conciencia ambiental. Es necesario presentar a los empresarios,

especialmente a los Mipymes, la importancia del uso óptimo de los recursos naturales, los problemas de contaminación generados por los procesos productivos, la ineficiencia en el uso de insumos y materias primas que ocasionan la emisión de contaminantes, mostrándoles que mas que un costo las inversiones en la prevención y minimización de la contaminación es una fuente de oportunidades.

• Falta de apoyo político. Es necesario que exista un compromiso político del

Gobierno para la implementación de producción más limpia, y no sólo de la institución responsable de la implementación sino de las otras instituciones relacionadas con el desarrollo de los sectores productivos.

1.3 CONCLUSIONES • La política es un medio para la toma de decisiones, la cual consiste en un proceso de

toma de decisiones y negociaciones dinámico, el cual involucra diferentes actores.

• la Producción más Limpia constituye una aproximación eficaz para poner en práctica el concepto de desarrollo sostenible a nivel de las unidades productivas poniendo en practica los objetivos de protección ambiental, incremento de la competitividad y mejoramiento de las condiciones de trabajo de los empleados

• La asimilación del concepto de producción más limpia por parte de las empresas

depende de la voluntad de las mismas y no es un proceso automático. Especialmente, las variables del entorno de las empresas son determinantes para la creación de la concepción al interior de ellas.

• El papel de las autoridades ambientales como coordinadores ambiental en la

implementación de la política nacional ambiental, pueden facilitar y promocionar la


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adopción del concepto de producción más limpia en las empresas a través de la aplicación de sus diferentes instrumentos, tanto económicos, regulatorios, como facilitadores.

• La Producción Más Limpia (PML) es uno de los conceptos que complementa la

gestión ambiental. Esto quiere decir que no se desarrolla ni se aplica aisladamente. • En primer instancia la producción más limpia, primera instancia, la Producción más

Limpia como estrategia preventiva se implementa a nivel empresarial tiene • Una política de PML es un medio complementario para la toma de decisiones en la

gestión ambiental. • Una política de PML se implementa a través de instrumentos que promueven la

prevención de la contaminación.


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2. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES Y NACIONALES EN PML

Una vez conocidos los antecedentes y principales conceptos de la PML como estrategia para la gestión pública ambiental, en el actual capítulo de mostrarán avances nacionales e internacionales relacionados con cada una de las seis etapas de la progresión típica de ésta estrategia definidas por la UNEP, e ilustradas en el anterior capítulo.

2.1. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES EN LA APLICACIÓN DE LA PML A nivel mundial han existido avances en cada una de las etapas de esta progresión típica de la PML. A continuación se enumerarán y explicarán a fondo las más importantes.

A. Creación de conciencia: Ser la primera etapa de la progresión típica obedece a la importancia de asegurar la motivación necesaria para lograr el cambio de actitud y comportamiento frente a métodos tradicionales. Mediante la creación de conciencia se apunta a romper paradigmas, generar cambios de mentalidad en la forma de aproximarse y resolver los problemas, cambiar el enfoque de gestión y propiciar salidas creativas e integrales a situaciones específicas. La creación de conciencia también tiene como objetivo generar masa crítica para facilitar la adopción de la PML. Ésta está dirigida a diversos actores como: • Profesores y estudiantes universitarios, • Profesionales, • Empresarios, • Empleados y técnicos de empresas, • Funcionarios de autoridades ambientales, • Funcionarios de otras autoridades, entre otros. Cuadro 1. “La Empresa Eficiente" - más que un simple Calendario

En cuanto al desarrollo y distribución de folletos, el Wuppertal Institute en Alemania, con la colaboración de la UNEP DTIE, han diseñado el Calendario de Ecoeficiencia para Pymes (Eco-efficiency Calendar for SMEs). Este calendario provee asistencia sobre cómo medir y mejorar el desempeño de los negocios, a través de acciones específicas que se deben implementar mes a mes, desde la asignación de un grupo coordinador en enero, hasta la entrega de un reporte de ecoeficiencia en diciembre. El Calendario-práctico "La Empresa Eficiente" es un calendario clásico con días, semanas y meses. Pero, por otro lado, es una sencilla guía que ayudará a las empresas a determinar: • La cantidad de energía, agua y materias primas que consumen,


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• La cantidad de contaminación (residuos, ruido, emisiones a la atmósfera y al agua) que generan,

• De qué modo se ve afectada la salud de los empleados, • De qué modo influyen sobre una o más etapas de la vida de un producto, y • De qué modo se encuentran integrados en su entorno social. Durante el año, y mes a mes, las empresas descubrirán: • Dónde están las ineficiencias y despilfarros, • Dónde cuesta más el Medio Ambiente • En qué aspectos se puede mejorar la satisfacción de empleados y clientes • Dónde se pueden llevar a cabo mejoras ambientales sencillas y eficaces en procesos y

productos, y • De qué modo se pueden dar a conocer los logros de la empresa a las personas dentro y fuera

de ella. Sabiendo que - especialmente en el caso de PYMEs - "el tiempo es dinero", el Calendario-práctico y su Guía de Aplicación están redactados en un estilo claro y sencillo, sugiriendo consejos y medidas para promover sencillos cambios que pueden ser fácilmente puestos en práctica. Así mismo, requiere poco o ningún conocimiento en materia medioambiental, la terminología técnica se limita a un mínimo y, cuando se utiliza, se explica utilizando un lenguaje fácilmente comprensible. Fuente: http://www.efficient-entrepreneur.net/espagnol/index2.html La concientización, como etapa inicial de la progresión típica de la PML, se realiza a través de jornadas de motivación, cortas y concretas, que alimentan la inquietud frente a la problemática ambiental y la PML como una opción sostenible para enfrentarla. Entre los instrumentos y mecanismos pueden ser empleados para lograr con éxito la creación de conciencia, se pueden citar los siguientes: • Conducción de seminarios y conferencias. • Sesiones de trabajo. • Sesiones orientadas hacia la práctica y el desarrollo. • Distribución de folletos, posters y videos. • Campañas informativas a través de medios de comunicación. “La creación de conciencia a través de la difusión de ejemplos, ha sido una de las principales estrategias tendientes a mejorar la aceptación y comprensión del concepto de Producción más Limpia en una gran cantidad de partes interesadas” (UNEP, 2002).

B. Construcción de capacidades: Una vez sensibilizada la población y los diferentes actores de los sectores productivos, el gobierno, las universidades, entre otros, sobre el significado de la PML, sus beneficios, oportunidades, e importancia para alcanzar el desarrollo sostenible, se debe profundizar en el tipo de conocimiento para poder aplicar esta estrategia a las particularidades y necesidades de cada uno, lo que en síntesis se denomina construcción de capacidades. La construcción de capacidades se hace generalmente a través de programas de capacitación dirigidos a diferentes segmentos objetivos de la población. Estos


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programas pueden ser de diferentes tipos, dependiendo del nivel de aprendizaje que se quiera transmitir (ver tabla 2).

Tabla 2. Diferentes niveles de aprendizaje, sus mecanismos y objetivos

Tipo de Aprendizaje Instrumentos o Mecanismos Objetivo Concientización y motivación

Seminarios y conferencias. Generar la inquietud y llamar la atención sobre el tema.

Entendimiento y capacidades iniciales,

Talleres y jornadas tecnológicas.

Comenzar a entender el tema, sus ventajas, sus técnicas, y la aplicación básica.

Competencias Programas académicos. Manejo y dominio del tema y posibilidades de aplicación.

Básicamente, la construcción de capacidades, está relacionada con los últimos dos niveles de aprendizaje, por cuanto va más allá del entendimiento de los conceptos básicos, buscando fomentar la implementación y la generación de impactos reales.

Cuadro 2. Proyecto Noruego “entrenar entrenadores” en la República Checa El Gobierno Noruego ha financiado programas dedicados a la transferencia de Know-how en estrategias de PML en diversos países de Europa Oriental y Central y nuevos Estados Independientes, a través de la Sociedad Noruega de Ingenieros. Los programas están diseñados para catalizar la implementación de medidas económicamente viables y ambientalmente favorables, tendientes a la reestructuración de los procesos industriales. Por medio del programa se han capacitado a profesionales de entre 100 y 500 empresas de producción (con casos de demostración), en cada uno de los países mencionados en un período de 1 a 6 años. Adicionalmente han sido entrenados entre 200 y 800 asesores en PML en cada país. Los programas son una combinación de sesiones presenciales, trabajo en grupo, proyectos prácticos al interior de las empresas, y acompañamiento a las empresas. Al terminar la capacitación, los expertos entrenados deben tener preparados diferentes reportes con tres clases diferentes de proyectos:

1. Inversión cero, 2. Retorno de la inversión menor a un año, 3. Medidas de largo plazo y de mayor inversión, que pueden ser consideradas como la una

opción posterior a las anteriores. Los primeros dos proyectos debieron ser implementados por el experto entrenado durante su etapa de capacitación y trabajo al interior de las empresas. Fuente: (Dobes, 2000) Otros instrumentos necesarios para el desarrollo de esta etapa son: • El establecimiento de Centros nacionales y regionales de PML. • La incorporación de la PML dentro de los currículos académicos de nivel universitario

en la región. • El desarrollo de proyectos pilotos sobre PML. • Realización de talleres de capacitación y entrenamiento a empresarios en temas

afines a la PML (buenas prácticas de manufactura, uso eficiente de recursos, gestión ambiental, entre otros).

• Fortalecimiento de la capacidad de investigación en el tema.


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C. Construcción de compromisos y asociaciones: Uno de los mecanismos más utilizados para generar compromisos entre diferentes partes interesadas ha sido la introducción de la Declaración Internacional en PML. Esta declaración tiene como objetivo encauzar a cada una de las partes interesadas frente a un mismo objetivo y unos mismos principios. Por medio de la participación de los principales actores se busca, entre otras: • Incrementar el respaldo a la adopción de la PML. • Intensificar y renovar los compromisos frente a la PML por parte de los líderes

gubernamentales e industriales en el contexto regional para que sean promotores de esta estrategia.

• Promover la cooperación y la transferencia de tecnología para maximizar los resultados y sinergias alrededor de la PML.

Uno de los objetivos implícitos en la construcción de compromisos y asociaciones es conocer los posibles roles y responsabilidades de cada actor en torno a la PML, para que desde el rol de cada uno se identifiquen las formas y mecanismos para apoyar la implementación de la estrategia (ver tabla 3).

Tabla 3. Roles y Responsabilidades en torno a la PML. Fuente: Banco Mundial

Actor Responsable

Mejorando la Industria Existente

Influenciando en la Inversión Futura para PML

Ministerio del Medio Ambiente

Establecer objetivos medioambientales; Diseñar la regulación; negociar acuerdos sectoriales

Establecer un esquema claro a largo plazo de objetivos y requerimientos medioambientales

Ministerio de Desarrollo

Movilizar los sectores industriales e identificar los recursos necesarios

Identificar y promover la tecnología apropiada; soportar los mejoramientos gerenciales

Ministerio de Hacienda

Revisar la fijación de recursos e incentivos; soportar tasas de contaminación e instrumentos similares.

Considerar los objetivos medioambientales en el diseño de los instrumentos fiscales para el desarrollo industrial

Autoridades locales

Negociar acuerdos locales específicos que contengan aspectos medioambientales, laborales, y locales dentro de un marco sectorial

Asegurar la existencia de infraestructura que fomente la industria limpia (regulación, capacitación, liderazgo).

Asociaciones Sectoriales

Aceptar y promover los conceptos de PML y cooperar en la identificación de tecnologías que son relevantes localmente para el sector

Proveer consejos y soporte para la adopción de nuevas tecnologías apropiadas, y de enfoques gerenciales

Instituciones académicas

Proveer consejos independientes; desarrollar investigaciones en problemas locales.

Desarrollar habilidades técnicas y gerenciales para dirigir iniciativas locales en tecnologías limpias.

Proveedores Proporcionar consejos en equipos y materiales alternativos

Desarrollar alternativas limpias.

ONG’s Transmitir los puntos de vista y las Movilizar el apoyo público para


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prioridades de las comunidades locales; asistir en el monitoreo del progreso; llegar hasta las compañías y grupos que están por fuera de la estructura de las asociaciones industriales.

mejoramientos y nuevas técnicas; estimular los debates informados y profundos en opciones y consecuencias.

Banco Mundial y otras instituciones multilaterales

Asistir los esquemas de diseño y planeación; proporcionar asistencia técnica y el acceso a fondos.

Asistir el desarrollo de políticas industriales y promover la transferencia de información y tecnologías; facilitar el dialogo entre los sectores públicos y privados.

En la medida en que cada actor conozca su rol específico para la promoción e implementación de la PML, aumentaría el compromiso frente a esta estrategia y facilitaría el establecimiento de alianzas estratégicas. Este argumento confirma lo que la UNEP menciona sobre la PML, en el sentido de que ésta no es un estrategia que debe ser implementada de forma aislada (UNEP, 2002). Desde el punto de vista de las autoridades ambientales regionales es importante identificar los posibles “socios” que pueden ayudar e incidir favorablemente en la difusión y desarrollo de la PML como estrategia de competitividad en su área de influencia. Esta creación de sociedades deberá tener en cuenta la vocación económica del territorio, los recursos con que se cuenta, el perfil de las instituciones de la región, entre otros.

Cuadro 3. Iniciativa en Tecnología Limpia de Metro Manila En las Filipinas se llevó a cabo la Iniciativa en Tecnología Limpia de Metro Manila la cual agrupó seis diferentes misiones de aprendizaje conformadas por diversos representantes de la industria y de las diferentes autoridades. Estas misiones visitaron compañías, autoridades ambientales y centros universitarios de los Estados Unidos, con el fin de discutir los diferentes enfoques que podría tener la regulación ambiental local, conocer opciones tecnológicas y herramientas de gerencia. La inclusión de varios tipos de actores para la evaluación de las diferentes opciones de implementación de la PML, produjo muy buenos resultados en Filipinas, entre ellos una más rápida divulgación de la estrategia y un compromiso más duradero en el largo plazo Fuente:World Bank, 1999.

Dentro de los mecanismos que se pueden utilizar en la creación de compromisos están: • Convenios interadministrativos • Discusión conjunta de políticas • Participación en misiones de trabajo • Alianzas estratégicas • Planeación integrada y coordinada de estrategias y programas regionales. Una vez creados los compromisos, es importante difundir las experiencias que se han obtenido en la implementación de la PML con el fin de retroalimentar y diseñar nuevas estrategias de acción. En ese sentido, la creación de redes de intercambio de información es el siguiente paso a seguir.


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D. Creación de redes de intercambio de información: Las redes de intercambio de información nacen bajo la necesidad de proveer un lugar de encuentro para instituciones, empresas e individuos que han trabajado y/o estén interesados en el tema de la producción más limpia. La motivación principal de estas redes es abrir un canal de comunicación directo entre cada uno de los actores involucrados en la aplicación de la PML, con el fin de obtener un conocimiento mutuo de necesidades, inquietudes, problemas, éxitos y en resumida cuenta, de experiencias en el tema de la PML. Estas redes permiten el benchmarking o comparación entre los actores, para identificar el avance en la aplicación de la PML con el fin de redefinir los objetivos tendientes a la prevención de la contaminación, lo cual confirma que la PML debe ser un proceso continuo que constantemente puede estar sujeto a mejoras. El desarrollo de Mesas Redondas en Producción más Limpia puede ser considerado como la experiencia internacional más importante en cuanto a la creación de redes de intercambio de información.

Cuadro 4. Mesa Redonda para la Prevención de la Contaminación en México Querétaro, Agosto 24-25, 2000

La Mesa Redonda para la Prevención de la Contaminación (MRPC) en México es una organización creada como resultado del acercamiento entre la Comisión para la Cooperación Ambiental (CCA) y el Centro Mexicano para la Producción más Limpia en diciembre de 1999. Los principales objetivos específicos para la conformación de esta mesa redonda son: • Conocer la problemática ambiental a nivel estatal y regional; • Proveer un espacio en el que se facilite el intercambio de información sobre políticas,

estrategias, acciones, legislación, conceptos técnicos, experiencias prácticas, entre otros. • Identificar las necesidades de vinculación y cooperación entre diversos sectores para la

implantación de estrategias de prevención; • Identificar las barreras que han obstaculizado o pudieran obstaculizar en un futuro la

implantación de estrategias y acciones de prevención; • Utilizar dicho evento como plataforma de propuestas y planes de trabajo a las que se les de un

seguimiento en grupos de trabajo y mesas redondas futuras; • Identificar los vacíos existentes en la legislación para el impulso adecuado del concepto de PC y

la cooperación entre las organizaciones pertinentes; • Dar a conocer los beneficios tanto ambientales como económicos que la implantación de

estrategias y acciones de PC trae consigo en diferentes actividades productivas y de servicio. • Aprovechar y ampliar los vínculos de cooperación con otros países que poseen experiencias

exitosas y conocimientos sobre PC para darlas a conocer a nivel nacional; Estructura de la Mesa Redonda Comité Directivo Actualmente la MRPC cuenta con Comité Directivo en el que participan 15 organizaciones que incluyen al gobierno federal, gobiernos estatales y municipales, instituciones académicas, organizaciones no gubernamentales e instituciones financieras de México. Coordinación del Comité Directivo Como el Centro Mexicano de Producción más Limpia (CMP+L) es una organización creada específicamente para impulsar la estrategia de Prevención de la Contaminación e incrementar la


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productividad de las empresas tanto productoras como de servicios, es el líder y coordinador de la organización de la mesa redonda. Asistencia de la Mesa Redonda Las actividades de la Mesa Redonda requieren al menos de una persona dedicada específicamente a dar seguimiento a los programas de trabajo, investigación y organización de actividades de la mesa. Productos • Compendio de 68 casos exitosos en México • Cursos y talleres diversos • Catálogo de consultores en PC en México • Inclusión de contenidos de PML en

programas académicos • Lanzamiento del proyecto de la mesa

redonda de PC en la frontera México-Estados Unidos

• Información sobre metodologías de PML en la webpage

Financiación El financiamiento de las actividades de la MRPC se hace por medio de aportes de la CCA y el CMP+L, así como pequeñas contribuciones de otras organizaciones pertenecientes a su comité directivo, y a patrocinios específicos para diferentes aspectos de los eventos. Fuente: CMP+L

Otro ejemplo en cuanto al intercambio de la información es el diseño y construcción de la Red Global de Producción más Limpia (Global Cleaner Production Network), que será operada por el Centro Canadiense para la Prevención de la Contaminación (Canadian Center for Pollution Prevention). Esta red será un punto de encuentro de las mesas redondas para la prevención de la contaminación y los centros nacionales de PML alrededor del mundo. Su constitución se debe a comentarios y preocupaciones expresadas por proveedores de asistencia técnica y otras personas encargadas de la aplicación de esta estrategia, sobre la falta de información específica en la implementación de la PML en su área de influencia, pero que si podría ser encontrada a un nivel internacional. La Red Global de Producción más Limpia es un mecanismo diseñado para ayudar a la comunidad internacional interesada y/o relacionada con la PML a encontrar y compartir información sobre herramientas, casos, experiencias, contactos, entre otros, con el fin de hacer más dinámico el proceso de aprendizaje y multiplicación de esta estrategia. Los objetivos específicos de la creación de esta red son (Kasman, 2001): • Enfatizar en nueva información proveída por otros web sites de PML afiliados. • Promover el trabajo en red en los profesionales alrededor del mundo, • Ayudar a profesionales del medioambiente, asistentes técnicos y la comunidad Pyme

a identificar y acceder a información relevante en PML, y • Compartir información, y apoyar la cooperación entre diferentes proveedores de

información en PML para evitar la duplicación de acciones. Esta red está conformada como una asociación de sitios en internet, expertos, y organizaciones que proveen asistencia e información de PML a nivel local y regional. También hacen parte programas locales, nacionales, regionales e internacionales, así como organizaciones no gubernamentales y gremios empresariales.


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En general, los instrumentos o mecanismos que se utilizan para el desarrollo de esta etapa son todos aquellos que tengan que ver con el intercambio de experiencias e información. Se destacan entre ellos: • Reuniones regionales en el tema (Mesas Redondas para la Prevención de la

Contaminación). • Asociaciones y sociedades específicas. (Asociación Internacional de Productividad

Verde –IGPA-, Sociedad Mundial de Producción más Limpia –WCPS-, entre otras) • Redes virtuales, en las cuales se centraliza toda clase de información de PML

utilizando la herramienta de internet.

Todo el proceso de implementación de la PML demanda recursos de de cada una de las partes interesadas, ya sea en términos de tiempo, en términos humanos, o monetarios, no solamente para poder llevar a cabo actividades de motivación, de creación de capacidades y de generación de compromisos en torno a la PML, si no también para implementar la estrategia de PML. A continuación se presentarán algunas experiencias a nivel internacional para enfrentar el reto de la financiación de la estrategia de PML.

E. Creación de mecanismos financieros: A pesar de las ventajas de la estrategia de PML, la consecución de fondos de inversión es una de las mayores barreras para una mayor difusión de la misma. No se han hecho esfuerzos sistemáticos para persuadir a los bancos de desarrollo y al sector financiero privado para que canalicen recursos encaminados a proyectos de Producción más Limpia, en contraste a las soluciones convencionales de fin de tubo. Por tal razón, las empresas que desean invertir poseen incertidumbre sobre cómo acceder a estos fondos. (UNEP, 2002b) Lo anterior puede tener diferentes causas, entre otras (UNEP, 2002): • Aún no existe un conocimiento del término Producción más Limpia, sus elementos y

ventajas asociadas. • Al no conocer el término, existe una mala comprensión e interpretación en cuanto a

los objetivos de la PML. • El tiempo entre la aprobación del crédito y el desembolso del dinero es a veces muy

largo. • Las condiciones de los préstamos, sumado a las altas tasas de interés, • Las inversiones en PML, son de retorno incierto o no cuantificable fácilmente (Ej.:

mejora de imagen, aumento del mercado). • El proceso de evaluación y aprobación de las solicitudes de algunos fondos es

engorroso para los empresarios. • Desconocimiento de los fondos existentes. Dentro de los programas que a nivel internacional se han diseñado para corregir las anteriores causas está la Iniciativa de las Instituciones Financieras para el Medio Ambiente, lanzada por la UNEP en 1992 después de la firma de Declaración de los Bancos para el Desarrollo Sostenible, justo después de la conferencia de Río. Esta


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iniciativa promueve la integración de consideraciones ambientales dentro de todos los aspectos de las operaciones y servicios del sector financiero, a través de la creación de conciencia, el diálogo, y la comprensión de las necesidades de las empresas al invertir en tecnologías más limpias(UNEP, 2002). A través de ésta iniciativa se ha logrado un aumento de los fondos y líneas de crédito para las inversiones en PML. Para el año 2002, la UNEP está trabajando con más de 275 instituciones financieras, incluyendo bancos comerciales, bancos de inversión, compañías de seguros, gerentes de fondos, bancos multilaterales de desarrollo, entre otros, para desarrollar y promover la unión entre la variable ambiental y el desempeño financiero. De igual manera, se han diseñado iniciativas similares por parte del Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, la Corporación Financiera Nórdica para el Medio Ambiente (NEFCO), el Banco Interamericano de Desarrollo, KfW Alemania, entre otros.

Cuadro 5. Fondo Corporación Andina de Fomento La Corporación Andina de Fomento –CAF- ha estado operando desde 1997 con capital común de los países de la región andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela), así como otros países de la región (Brazil, Chile, México, Panamá, Paraguay y Trinidad-Tobago), y de alrededor de 22 bancos privados de la región. Esta institución prioriza en el desarrollo sostenible y la integración regional y en el soporte para el sector privado y el público. Se ha observado una financiación anual promedio de US$ 364 millones para las organizaciones de la región. Con respecto a la PML, así como al fomento de la productividad industrial y la competitividad, la CAF ha establecido mecanismos financieros para proyectos de reconversión industrial. En el caso de Colombia, se tienen establecidas unas Líneas de Crédito Verde Blandas para reconversión industrial, manejadas con el Ministerio del Medio Ambiente, la CAF y el IFI con una disponibilidad de U$ 200 millones de dólares y con el DAMA-IFI para promocionar procesos de sistemas de gestión ambiental en las empresas de la ciudad de Bogotá. Fuente: UNEP

Los instrumentos y mecanismos típicos hacen referencia a: • Fondos de inversión ambiental voluntarios por parte de agremiaciones o sectores

económicos productivos. • Líneas de crédito especiales ofrecidas mediante acuerdo entre instituciones

gubernamentales y entidades financieras, con condiciones especiales que promuevan el desarrollo de proyectos de PML.

• Incentivos económicos

F. Reformas políticas: El éxito de la expansión del enfoque preventivo en el aspecto ambiental depende de la habilidad de integrar el concepto de la PML en la mayoría de las áreas de política, diferentes a las ambientales. Dada su naturaleza, de poseer muchos campos de


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aplicación, la PML no debe tener un solo enfoque o, en otras palabras, no debe ser promocionada por un solo sector de la comunidad. (UNEP, 2002)

Cuadro 6. Desarrollo de una Política Nacional de PML en Australia

El Gobierno Australiano ha trabajado con la industria en la promoción de la Producción más Limpia por varios años. Sin embargo, en noviembre de 1996, el Consejo Australiano y Neozelandés de Conservación decidió que era el momento de tener una política nacional en Producción más Limpia. Esta política analizaría hasta qué punto la Producción más Limpia había sido adoptada por la industria; evaluaría la efectividad de las medidas para fomentar su adopción; consideraría cómo la adopción podría ser incrementada y haría recomendaciones a los diferentes sectores del gobierno, la industria y la comunidad sobre cómo incrementar el uso de esta poderosa herramienta para el desarrollo sostenible. Realizada una ilustración sobre cada una de las etapas de la progresión típica de la PML como mecanismo de política, con ejemplos de avances y experiencias en el ámbito internacional, se presenta a continuación el mismo análisis para el contexto nacional.

2.2. LA POLÍTICA NACIONAL DE PML Y SUS EXPERIENCIAS EN COLOMBIA

A nivel nacional también ha habido avances en la implementación de la PML como mecanismo de política. En los siguientes apartes se mencionarán los antecedentes de la Política Nacional de PML y se mostrarán las experiencias importantes relacionadas con cada una de las etapas del modelo de progresión típica de la PML.

2.2.1 Antecedentes La política de Producción más Limpia en el país es una respuesta a las tendencias internacionales que ven en ésta, comparada con el resto de políticas ambientales, una alternativa de vanguardia para la gestión ambiental pública. Quizás el primer paso para estructurar todo un sistema ambiental en Colombia acorde con los requerimientos internacionales, se da a partir de la Ley 99 de 1993, la cual crea el Ministerio del Medio Ambiente y otras instituciones ambientales. El artículo 5 de la Ley 99 de 1993 determina que corresponde al Ministerio del Medio Ambiente, entre otras funciones, establecer mecanismos de concertación con el sector privado, para la formulación y ejecución de planes de acción encaminados al cumplimiento de metas ambientales (Ministerio del Medio Ambiente, 1995). En Colombia, el principio fundamental del Desarrollo Humano Sostenible, constituyó la piedra angular sobre la cual se fundamenta el Plan Nacional Ambiental 1994-1998, (Documento CONPES 2750 de 1994), que estableció como programas de acción los siguientes:

− Protección de ecosistemas estratégicos. − Mejor agua.


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− Mares limpios y costas limpias. − Más bosques. − Mejores ciudades y poblaciones. − Política poblacional. − Hacia una Producción más limpia

Este Plan Nacional Ambiental es la formulación general de la Política Ambiental para el largo plazo en el país y por ende es el eje fundamental de las acciones que deben llevarse a cabo en materia ambiental. El resultado que se espera de todas las acciones es satisfacer las necesidades de las generaciones presentes y asegurar la satisfacción de necesidades de las generaciones futuras, por medio de un manejo prudente del patrimonio natural. La importancia del Plan Nacional Ambiental de 1994-1998 para la promoción de la producción más limpia en el país, radica en el hecho de ser la primera vez que se hace referencia directa a esta clase de mecanismo en una política nacional. La inclusión de la producción más limpia como un programa dentro del Plan Nacional, ayudó a su promoción y divulgación. La Política Nacional de Producción más Limpia surge a partir del Programa de Producción más Limpia, iniciado en 1995 por el Ministerio del Medio Ambiente con la suscripción del Convenio Marco para una Producción más Limpia con los principales gremios empresariales del país y el sector público minero energético. La Política fue elaborada con base en un amplio proceso de concertación que incluyó las entidades del sector público (Ministerios, institutos de investigación, corporaciones autónomas regionales, etc.), entidades del sector privado (asociaciones gremiales), representantes de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales. La Política Nacional de Producción más Limpia fue aprobada por el Consejo Nacional Ambiental en 1997. El Proyecto Colectivo Ambiental del gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) considera el programa de Producción más Limpia entre los prioritarios para el cumplimiento del objetivo específico de contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sectores productivos, dándole así continuidad a la implementación de la Política Nacional de Producción más Limpia. La implementación de la Política ha requerido el compromiso tanto del Gobierno como de los sectores productivos y la comunidad, porque los problemas ambientales se han vuelto muy complejos para su control a través de la regulación directa, y porque alcanzar el desarrollo sostenible de las actividades productivas implica enfrentar los nuevos retos de la competitividad nacional e internacional, considerando la gestión ambiental como una fuente de oportunidades y no un obstáculo.


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2.2.2 Avances y Experiencias

Al igual que las experiencias y avances mostrados a nivel internacional, en el campo nacional también se ha trabajado la PML como un mecanismo de gestión ambiental pública. A continuación se presentarán estas experiencias, asociándolas también con cada una de las etapas de la progresión típica.

A. Creación de conciencia: La experiencia que a nivel nacional ha habido con respecto a la creación de conciencia, está relacionada con la realización de seminarios y eventos de sensibilización en Producción más Limpia en el país. Estos seminarios tienen el objetivo de crear una masa crítica que incorpore el concepto de Producción más Limpia dentro de su esquema de toma de decisiones. Específicamente pueden citarse los Congresos de Producción más Limpia que ha realizado el Ministerio del Medio Ambiente en el país.

Cuadro 7. Jornada de Evaluación de la Política de PML En la ciudad de Bogota, el día 3 de Junio de 2002 se realizó la primera jornada de evaluación de la política de PML en Colombia. Los objetivos de esta jornada fueron evaluar los avances en la implementación de la Política Nacional de Producción más Limpia a nivel regional y nacional, y presentar experiencias internacionales, con énfasis en Latinoamérica y el Caribe, en la implementación de programas de PML. Se realizaron un total de 26 presentaciones con expertos de las autoridades ambientales, gremios, universidades, el Centro Nacional de PML y los nodos regionales, además del acompañamiento de un experto internacional. Por otra parte se contó con una amplia participación de asistentes (aproximadamente 250 por día de 350 inscritos), pertenecientes a las diferentes instituciones tanto del sector público (55%) como privado (45%). Dentro de la Jornada se desarrollaron cinco grandes temas: 1. Avances y perspectivas de la Política Nacional de PML, desde la visión de las autoridades

ambientales y los sectores productivos. 2. La relación de la Política de PML con los esquemas de la Política de Competitividad. 3. Evaluación de los programas de asistencia técnica. 4. La PML relacionada con desarrollos normativos y sistemas de calidad ambiental. 5. Programas de educación, capacitación e investigación de la PML. Así mismo, se desarrollaron 3 talleres sectoriales representativos: 1. Manufacturero 2. Minero energético 3. Agroindustrial Dentro de los cuales se evaluaron aspectos relacionados con avances, dificultades perspectivas, los cuales le permiten al MMA obtener una información de primera mano para la formulación de estrategias que fortalezcan el Programa Nacional de PML y los instrumentos que se están utilizando para su implementación. Dentro de las conclusiones de esta jornada se destacan: 1. La Política Nacional de Producción más Limpia formulada en 1997 ha sido fundamental para

consolidar el concepto en Colombia 2. Se tiene una percepción de éxito de la Política, pero es necesario empezar un proceso de


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cuantificación de objetivos, que permita medir los resultados de manera objetiva. 3. Se observa un importante avance de la política a nivel regional, siendo necesario que haya

un mayor compromiso institucional que personal para el logro de los objetivos. Así mismo, se dictaron ciertas recomendaciones al respecto: 1. Desarrollar la interpretación del concepto de PML incorporándolo con las variables propias

de la competitividad, desarrollo y responsabilidad social empresarial 2. Permitir que las estrategias de la Política Nacional de PML se adoptan a nivel Regional de

una forma acorde con las realidades de éstas. 3. Fortalecer los mecanismos de evaluación de la efectividad de la política mediante la

consolidación de un sistema de indicadores adecuado. 4. Incorporar mecanismos y negociación real frente a metas medibles, en el marco de las

estrategias de la política 5. Fortalecer y adaptar las estructuras administrativas de las instituciones y de las

organizaciones, para asimilar el desarrollo efectivo de los programas de PML Fuente: Memorias Jornada de PML (2002) También se puede mencionar las jornadas regionales de PML realizadas o promovidas por algunas autoridades ambientales regionales.

B. Construcción de capacidades: En Colombia, el papel de los Nodos Regionales de Producción más Limpia puede ser visto desde el punto de vista de la construcción de capacidades. Los nodos nacen como instituciones de promoción y aplicación de la PML en las regiones más importantes del país. Dentro de sus funciones están la capacitación en PML, la asistencia técnica, y el manejo de la información sobre las empresas establecidas en el sector. Los nodos nacen como respuesta a las particularidades de las regiones, referente a los procesos productivos que en ellas se llevan a cabo, por medio de la firma de un Convenio Interinstitucional de Cooperación mutua entre diferentes actores interesados en ésta estrategia, entre los cuales se encuentran representantes de asociaciones industriales, autoridades ambientales, universidades y el sector privado.

Cuadro 8. Nodo de Producción más Limpia de Santander Objetivo Asistir técnicamente y educar en producción más limpia al sector productivo, a través de un trabajo colectivo que involucre al empresario en el proceso de evolución hacia el mejoramiento de sus procesos y aumento de su productividad a la vez que disminuye el impacto ambiental generado y cumple con la normatividad. Asistencia 290 empresas asistidas


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Sectores productivos asistidos por el Nodo Santander

Porcícola15%

Agroecología

17%

Otros

9%

Procesamiento de

m adera6%

Avícola

9%

Cuero5%

Hospitales

9%Joyería

3%

Fundición5%

Lavaderos de vehículos6%

Molinería de arroz

5%

Al im entos y Bebidas

10%Galvanoplastia

1%

Educación Ambiental: caso sector porcícola • Visitas a experiencias demostrativas • Talleres de manejo ambiental de la porcicultura e instalación y puesta en funcionamiento

de biodigestores • Recorridos de reconocimiento de las microcuencas • Elaboración de murales educativos, y • Revista comunitaria Temas trabajados • Uso eficiente del agua • Sistemas de compostaje • Lombricultura • Biodigestores • Plantas acuáticas • Fertilización • Camas profundas

Resultados • 44 fincas porcícolas asistidas • 30 con estrategias de P+L implementadas • Multiplicación de la experiencia en otros municipios Fuente: Nodo Regional Santader

Así mismo, el Ministerio de Medio Ambiente ha diseñado Manuales de Buenas Prácticas de Manufactura, cuyo objetivo es sensibilizar y capacitar a operarios y directivos de las empresas, por medio de un conjunto de hábitos de trabajo que representen un aumento de la calidad ambiental de la empresa y su entorno. También, algunas universidades reconocidas del país ha realizado cursos de capacitación en Producción más Limpia dirigidos en primera instancia a estudiantes de pregrado de las facultades de ingeniería, administración, diseño, economía, entre otras. La Universidad de los Andes ha diseñado un curso específico para entrenar también a funcionarios de autoridades ambientales.

C. Construcción de compromisos y asociaciones: La construcción de compromisos y asociaciones se ha dado a través de la firma de convenios de PML entre el sector privado y la autoridad ambiental competente en su jurisdicción. Estos convenios buscan acercar a cada una de las partes interesadas en la reducción de la contaminación, especialmente los empresarios y la autoridad ambiental,


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para diseñar conjuntamente una serie de medidas que ayuden a la prevención de la misma, generando ventajas a ambas partes.

Cuadro 9. Convenio CVC – Sector Azucarero Objetivos • Reducción gradual de quemas agrícolas. • Mitigación de impactos por quemas. • Diagnóstico ambiental y Metas de cumplimiento ambiental. • Áreas de seguridad Alimentaria libres de Glifosato (madurante de la caña). • Protección de humedales (áreas forestales protectoras) Resultados Consumo de Agua para Riego

Año m3/ Ha 1996 2000 2000 1400 Reducción 600 Ahorro: $ 3.000 Millones de pesos/año Además de los resultados en cuanto a los objetivos propuestos, se diseñó un manual de procedimientos para sensibilizar a los productores de caña sobre la mejor forma de hacer las quemas de cosecha. Otra experiencia que puede inscribirse dentro de esta etapa es la de El Departamento Administrativo Técnico del Medio Ambiente - DAMA -, quién basándose en su función de conservar el medio ambiente en el Distrito Capital, inició en el año 1996 el programa ventanilla ambiental ACERCAR, como mecanismo pro-activo de manejar la contaminación industrial en el sector PYME. “El principal objetivo de este programa es brindar información y asistir a las empresas pequeñas y medianas en la implementación de prácticas y tecnologías de Producción Más Limpia que por un lado optimicen los procesos productivos y por otro disminuyan la contaminación. Así, se busca con ACERCAR que los empresarios utilicen un mecanismo de gestión ambiental de mutuo beneficio para la industria y la entidad reguladora”. Lo importante para resaltar es que dicho programa está soportado en la construcción de alianzas y compromisos entre diferentes interesados como la Cámara de Comercio de Bogotá - CCB -, la Corporación Ambiental Empresarial -CAE -, la Corporación para la Investigación Socioeconómica y Tecnológica de Colombia y el DAMA.

AÑO HA. OBLIGATORIA

CORTE

HA. CORTE

VERDE TOTAL

HA ADICIONALES

CORTE

1995 sin convenio 6579 sin convenio

1996 sin convenio 12449 sin convenio

1997 19488.22 19930 442

1998 19488.22 28462 8974

1999 19488.22 32922 13433.8

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Carga DBO Carga SST


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D. Creación de redes de intercambio de información: Aunque a nivel nacional no se han realizado mesas redondas sobre prevención de la contaminación, han existido otras experiencias en torno al intercambio de información. La Red de Universidades de Producción más Limpia y Ecodiseño nace como un proyecto de creación de capacidades para estudiantes de diferentes universidades del país, pero luego se fortalece como un mecanismo para compartir información sobre las aplicaciones de la PML.

Cuadro 10. Red de Universidades de PML y Ecodiseño Entre Agosto y Diciembre de 2000, el Ministerio del Medio Ambiente, la Universidad de los Andes, el Centro Nacional de Producción más Limpia, y el Instituto Internacional de Economía Industrial Ambiental de la Universidad de Lund en Suecia, implementaron una innovadora forma de aprendizaje: Educación a Distancia en PML. El proyecto se enfocó en la implementación de un curso de pregrado en PML a nivel nacional. Más de 150 estudiantes de 5 diferentes universidades alrededor del país participaron de esta primera versión, dirigida principalmente a carreras como ingeniería industrial, química, mecánica, entre otras. La dificultad de acceso y la falta de información en las ciudades de Colombia es una de las mayores barreras para la implementación de la PML. Sin embargo, los resultados obtenidos con el proceso de capacitación muestran direcciones promisorias para desarrollar la PML a nivel nacional e internacional, por medio de la aplicación de un nuevo esquema. Además de los resultados en cuanto a la generación de capacidades en torno al tema de la PML, la participación e interacción entre las diferentes universidades participantes posibilitó el intercambio de información, conocimiento y experiencias en la aplicación de la PML. Este intercambio facilitó el mejoramiento de la metodología de aprendizaje basada en internet. Así mismo, la red de universidades permitió la cooperación en otras áreas de profundización en ingeniería y administración de negocios. La interacción de la red de universidades permitió también mejorar el material del curso, adicionándole casos de PML desarrollados por alumnos con base en el contexto local, diagnósticos económicos y ambientales de los sectores productivos más representativos de la región y documentos adicionales para entender más a fondo la problemática local. Fuente: (van hoof, 2001)

E. Creación de mecanismos financieros: Según un estudio realizado en 248 empresas manufactureras en todo el país, el 85% de la financiación de las inversiones para el control de los problemas de la contaminación del agua y del aire proviene de recursos propios. Esto, mas que una consecuencia de la falta de oferta de crédito en el país, se debe a deficiencias en la promoción y en los procedimientos para su otorgamiento (Uniandes, CDI, 2001). En la ciudad de Bogotá, el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, ha participado en el diseño e implementación de diversos fondos para estimular la inversión en medidas de tipo ambiental. Uno de estos fondos está destinado específicamente a financiar acciones tendientes a la prevención de la contaminación. El Fondo de Reconversión Industrial Ambiental -FRATI-, tiene como objetivo cofinanciar el


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diseño e implementación de proyectos de reconversión de la microempresa y la pequeña y mediana industria, orientados a prevenir y mitigar su impacto ambiental. (DAMA, 2002)

Cuadro 11. Fondo de Reconversión Industrial Ambiental -FRATI- Creado en 1996 por el Decreto 369. Está dirigido a las micro, pequeñas y medianas empresas de la capital. Opera como un fondo-cuenta orientado por un Comité Directivo, un administrador financiero y un ordenador del gasto, el cual se encarga de cofinanciar el diseño de proyectos de reconversión ambiental para las PYMES, que tengan la posibilidad de ser duplicados y aplicados por varias empresas de un mismo sector. Los proyectos de factibilidad se confinancian hasta el 80% del valor total y las misiones empresariales, entre el 25% y el 75% del valor total. Miembros • DAMA (Director) • Representante de Organizaciones ambientalistas no gubernamentales. • Instituto de Fomento Industrial (IFI) • Representante de las entidades especializadas en la financiación de la Mipyme. • Representante de las agremiaciones de Mipyme de la ciudad Proyectos que aplica • Reconversión ambiental industrial • Proyectos pilotos y demostrativos • Proyectos de investigación y desarrollo tecnológico • Proyectos fortalecimiento del DAMA en temas de producción más limpia. Procedimiento • Diligenciar formato de solicitud de la cofinanciación. • Elaborar el perfil del proyecto a desarrollar (ventanilla de ACERCAR.) • Evaluar el proyecto por parte del comité. Resultados Proyectos a 2002 • Proyectos presentados : 56 • Proyectos aprobados: 21 • Proyectos en evaluación : 11 • Proyectos negados: 24

Proyectos realizados por sectores

Proyectos de prevención • Diseño de un programa de ahorro de agua en San Benito • Estudio de minimización de emisiones atmosféricas en la industria de la pintura • Diseño de una planta ecoeficiente para la producción de carbón vegetal


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• Factibilidad técnica y económica para la implementación de tecnologías más limpias en galvanotécnia.

Problemas • No existe seguimiento al beneficio económico y ambiental generado a los industriales • El reglamento operativo inicial era limitado en la implementación de proyectos (solo

estudios) • Falta de información del fondo a las PYMES

F. Reformas políticas: Desde 1995 el Ministerio del Medio Ambiente ha venido avanzando en el propósito de articular la Política de Producción Más Limpia con la gestión y las políticas de otras entidades gubernamentales. En este orden de ideas, se han venido suscribiendo convenios interadministrativos con ministerios y entidades del orden nacional como es el caso de los ministerios de Desarrollo Económico, Agricultura, Defensa, Minas y Energía y Educación. (Quinaxi, 1999)

Cuadro 12. Integración de la PML con otras Políticas Gubernamentales El más reciente avance de la estrategia de articulación interinstitucional en materia ambiental, lo constituye la Agenda Conjunta de Trabajo suscrita el 24 de agosto del año de 1999 por el MMA con cada uno de los siguientes ministerios: Desarrollo Económico, Minas y Energía, Agricultura y Desarrollo Rural, Salud y Transporte. Si bien es cierto que las agendas abarcan una multiplicidad de temas ambientales, en lo que respecta a la Producción Más Limpia, en cada uno de los casos citados, con excepción del Ministerio de Salud, se plantean propósitos y acciones específicas. Las Agendas de Trabajo están estructuradas en los siguientes campos: 1. Formular e implementar políticas y regulaciones técnicas ambientales. 2. Establecer programas, planes y proyectos conjuntos. 3. Fortalecimiento institucional. A continuación se hace una transcripción de los componentes de las agendas propuestas que guardan relación con procesos y tecnologías limpias, bien sea de manera específica o como una posibilidad para su fomento y utilización. Ministerio de Desarrollo Económico En cuanto a la formulación e implementación de políticas y regulaciones técnicas ambientales, se han previsto las siguientes acciones: • Diseño e implementación de instrumentos económicos y financieros como soporte al

desarrollo de las acciones propuestas en cada tema. • Tasas retributivas por vertimientos de agua. • Uso eficiente del agua (Ley 373/97). Programas de ahorro y uso eficiente del agua con su

respectiva guía de implementación. Se establecieron programas, planes y proyectos conjuntos, diversas áreas: Gestión Urbana: • Programa piloto de transporte urbano sostenible en una ciudad intermedia. • Implementación de un proyecto de masificación del uso del gas como combustible vehicular.


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Turismo: Promoción de turismo sostenible en diferentes modalidades turísticas: Turismo Urbano, de sol y playa, agroturismo, entre otros. Como fase inicial, se desarrollará un proyecto piloto en San Andrés y Providencia. Industria: Impulsar las estructuras de fomento al desarrollo industrial, a nivel regional y sectorial. Convenios de Producción más Limpia, acuerdos de competitividad, CARCES, y Centros Regionales de Promoción de Inversiones. Ministerio de Minas y Energía Con el Ministerio de Minas respecto de la formulación e implementación de políticas y regulaciones técnicas ambientales, se piensa dar un impulso a los convenios de Producción más Limpia subsectoriales (3 convenios ya suscritos y nuevos por suscribir). Haciendo énfasis en la fase inicial en los Convenios ya suscritos (carbón, eléctrico e hidrocarburos). Por otra parte se buscará el diseño e implementación de instrumentos económicos y financieros como soporte al desarrollo de las acciones propuestas. El desarrollo de programas, planes y proyectos conjuntos contempla las siguientes acciones: • Definición de proyectos de Mecanismo de Desarrollo Limpio y de otros mecanismos, en el

marco de la Convención de Cambio Climático (Protocolo de Kioto). • Desarrollo de proyectos piloto de Producción más Limpia en los subsectores eléctrico,

hidrocarburos y carbonífero. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El establecimiento de programas, planes y proyectos conjuntos prevé la realización de las siguientes acciones: • Consolidación de los Convenios de Producción Más Limpia en el sector. • Promoción de nuevos convenios regionales para los subsectores de panela, fique, yuca,

molinería de arroz y avicultores. • Dinamizar los planes de acción de los convenios de plaguicidas, palma de aceite, azucarero,

floricultor, porcicultor, fiquero y avicultor. • Puesta en marcha del Plan Nacional de Agricultura Sostenible y Agricultura Ecológica. • Programas de uso eficiente del agua en sectores agropecuarios. • Diseño e implementación de incentivos económicos. Fuente: Quinaxi, 1999.

2.3 CONCLUSIONES • Existe una gran variedad de experiencias en la aplicación de diferentes estrategias

relacionadas con la producción más limpia. • Muchas de las anteriores experiencias no son netamente de producción más limpia,

sin embargo, dependiendo de su orientación, podrían incluir el incentivo de medidas de carácter preventivas.

• Las experiencias muestran que el diseño de los diferentes instrumentos de la

producción más limpia dependen de las particularidades del entorno, como son el marco regulatorio, la capacidad de la autoridad, la disponibilidad de recursos, la integración de las partes interesadas, las tendencias del mercado, entre otros.


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• Muchas de estas experiencias han sido analizadas con base en su aplicación, y no

en su resultado concreto de disminución de la contaminación y de apoyo a la gestión ambiental.


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3. ESTRUCTURA DE LA POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA.

Después de haber hecho una descripción de las generalidades de las políticas públicas, e introducir el concepto de la PML, se mostraron ciertas experiencias nacionales e internacionales enmarcadas dentro de las etapas de la proyección típica de PML al interior de los países. En este capítulo se introducirá cuál puede ser la estructura de toda política pública, que asegure el logro de los objetivos para la cual está diseñada. Así, partiendo del análisis del problema marco se debe estructurar una política que es sólo un medio para generar un cambio que permita la solución del problema que suscitó la política.

3.1 INTRODUCCIÓN Como se mencionó anteriormente, un política pública puede definirse como cualquier mecanismo (escrito o tácito) que el Estado utilice (o no) para la satisfacción de las necesidades de sus ciudadanos. Así mismo, se indicó que la importancia de las políticas públicas radica en el hecho de evitar que los ciudadanos generen respuestas particulares a sus problemas específicos. Así mismo, se recalcó que una política no es un fin en sí misma, sino un medio para alcanzar unos objetivos, y que como tal existen otros medios diferentes, pero que quizás no maximizan el número de beneficiados. El objetivo de este capítulo será el de mostrar una estructura ideal que debería tener cualquier política pública, que de alguna manera garantice la mejor solución al problema presente. Esta estructura, aunque genérica, estará enfocada hacia las particularidades de la Producción más Limpia. La importancia de este capítulo radica en el hecho de que se convierte en una guía práctica para la estructuración e implementación de la posible política de Producción más Limpia de Corantioquia. La estructura que se menciona en este capítulo es complementada con los listados de chequeo presentes en los anexos, lo cuales son una forma práctica para aplicar la estructura descrita. A continuación se mostrarán los principales elementos o estructura con que debe contar una política pública, independientemente del problema que quiere tratar. Aunque, como se hizo referencia anteriormente, se hará un enfoque hacia elementos de política para la Producción más Limpia.

3.2 ELEMENTOS PARA ESTRUCTURAR UNA POLÍTICA Los elementos fundamentales para estructurar una política, cualquiera que ella sea, son: • Identificación del Problema Marco. • Definición de Prioridades. • Establecimiento de Objetivos.


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• Diseño de Estrategias de Implementación. • Definición del Plan de acción. • Diseño del mecanismo de Seguimiento, Evaluación y Corrección – Definición de

Indicadores.

3.2.1 Problema Marco Existe una diferencia entre una condición y un problema. Las condiciones se convierten en problemas cuando se cree que se debe hacer algo al respecto de ellas (Kingdom, 1995). Por ejemplo, en cuanto a la condición de la generación de contaminación, ésta es considerada un problema cuando, al compararla con un estado ideal del medio ambiente, se cree que deben llevarse a cabo acciones para su corrección. Pero, ¿qué elementos influyen en el paso de la condición al problema?. El mismo autor menciona que las crisis, los desastres, los símbolos, las experiencias personales, entre otros eventos de focalización, hacen que las autoridades y los encargados de la generación de las políticas consideren una condición como un problema. Así mismo, la presión pública sobre ciertas condiciones, que logran atraer el interés de los tomadores de decisiones, pueden influir en la consideración de una situación como un problema. La forma para comparar ese estado ideal que se desea, con la realidad o la condición actual, es por medio de la utilización de indicadores. Los indicadores permitirán conocer la magnitud de los problemas, o el cambio que ha habido en ellos. La importancia de definir la política partiendo de un problema se basa en que todas las acciones posteriores deberán estar enfocadas hacia la solución de ese problema, permitiendo así que los instrumentos de política puedan tener un mayor impacto sobre el mismo, evitando de esta forma la aparición de efectos secundarios no previsibles que puedan afectar la aplicación de la política. Es importante que la política esté focalizada a resolver un problema plenamente identificado por la mayoría de las partes interesadas. De esta manera se busca producir el mayor impacto mediante una destinación óptima de toda clase de recursos.

3.2.2 Definición de Prioridades Al establecimiento de un problema marco le sigue la definición de prioridades en torno a ese problema. En esta definición se puede realizar a partir de juicios subjetivos, con apoyo de elementos objetivos. El uso de indicadores puede ayudar en la medición de la incidencia de un problema específico, pero la forma como ese indicador es interpretado da lugar a la definición de las prioridades. La diferencia en la interpretación de la información se da por la variedad de enfoques que se utilizan para evaluar una situación. Estos enfoques están compuestos por elementos de tipo económico, social, o ambiental. Por ejemplo, en algunas culturas se le da más atención a una situación como el ruido en las calles, mientras que en otras no es considerada como una situación problemática. Y aunque la acción de una sociedad es la suma de la acción de sus individuos, es la sociedad, y no los individuos, la que determina qué es y qué no es una prioridad.


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La definición de prioridades es importante porque enfoca la aplicación de la política a elementos cruciales, ahorrando tiempo, dinero y esfuerzo en estrategias que no producirían un impacto sobre el bienestar de la sociedad. También ayuda a formar una unidad de criterio en torno a la política, dándole foco a las estrategias, facilitando su monitoreo y evaluación (Carew-Reid, otros, 1994).

3.2.3 Objetivos Los objetivos le brindan a la política un patrón para poder medir los progresos hacia la solución del problema marco, dando una sensación de dirección y de logro. (Carew-Reid, otros, 1994) En la política se debe reflejar necesariamente que los objetivos correspondan a las prioridades establecidas. Estos objetivos deben tener ciertas características como (Carew-Reid, otros, 1994): • Pocos para poder ser alcanzados, • Suficientemente amplios para asegurar el cubrimiento de los temas prioritarios, y • Suficientemente claros para ser medibles. La manera de cuantificar los objetivos es por medio del establecimiento de metas, las cuales son básicamente a lo que se quiere llegar. Deben tener las mismas características de los objetivos, y deben estar soportadas mediante el uso de indicadores que muestren su logro en el tiempo. En cuanto a políticas destinadas al medio ambiente, debe haber una serie de consideraciones económicas para la formulación de los objetivos y metas. Entre esas consideraciones están: • La contaminación se presenta por fallas de mercado. Esta se puede corregir con la

intervención directa del Estado y se deben desarrollar políticas que conduzcan a la regulación de los niveles aceptables de contaminación y a la internalización de los costos de descontaminar.

• La política ambiental sectorial brinda al Estado instrumentos para exigir a las empresas internalizar los costos ambientales, establecer un precio por el uso del medio ambiente y lograr una óptima asignación de los recursos.

• La asignación óptima de recursos implica la definición y aplicación de estrategias y mecanismos de control basados en factores económicos, legales y administrativos.

• El control óptimo de la contaminación implica conocer los costos marginales de descontaminar y los beneficios marginales de los daños evitados.

• La capacidad reguladora del Estado determina la selección racional de las empresas. Cuando las instituciones adquieren mayor capacidad de gestión, mayor es la eficiencia en el cumplimiento.

• Una capacidad reguladora eficiente, induce a que los agentes productivos reduzcan la contaminación a un nivel óptimo individual, que conlleva a un nivel óptimo colectivo. Sin esto, la racionalidad de las empresas hace que los esfuerzos por cumplir no sean suficientes


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Cuadro 13. Objetivo General y Objetivos Específicos de la Política de PML de Chile Objetivo General Generar y consolidar una masa crítica de actores públicos y privados que produzcan en forma limpia y promuevan el uso de esta estrategia, con el fin de minimizar la contaminación y aumentar la competitividad de las empresas. Objetivos Específicos i) Consolidar y fortalecer la cooperación público-privada. ii) Desarrollo de la institucionalidad para la producción limpia. iii) Perfeccionamiento y simplificación del Marco Regulatorio que incentive y facilite la Prevención de la Contaminación. iv) Contribuir a desarrollar el mercado de bienes y servicios para la producción limpia. v) Formación de capacidades en el ámbito privado y público para el manejo de la producción limpia, tanto a escala nacional como regional. vi) Favorecer la generación de conocimiento y el desarrollo de instrumentos de incentivo y promoción de la producción limpia. vii) Conformación de una cultura de la Producción Limpia. viii) Generar el marco del Subprograma de Producción Limpia incluido en el convenio suscrito entre el Ministerio de Economía y el BID para implementar el Programa de Innovación y Desarrollo Tecnológico 2001-2005. Fuente: Política de PML de Chile, en www.conama.cl

3.2.4 Estrategias Si se tiene en cuenta la definición de estrategia como “modo de llevar a cabo con éxito un proyecto o negocio, en este caso una política” (Larousse, 2000) se entiende entonces la importancia de establecer como mínimo unas estrategias cuyo dominio puede decidir el resultado de la política o influir de modo determinante en ella. Las estrategias deben entenderse como la manera práctica de alcanzar los objetivos. Por lo tanto, puede haber más de una estrategia por objetivo definido.

Cuadro 14. Estrategias de la Política de PML de Chile 1. Impulsar la Cooperación Público-Privada para el Fomento de la Producción Limpia, lo cual apunta a desarrollar y fortalecer las "iniciativas voluntarias" en producción limpia, como son los Acuerdos de Producción Limpia (APL), como también a fortalecer la capacidad de coordinación y articulación entre instituciones, tanto públicas como privadas, así como el instrumental público para la producción limpia. Esto último compromete la inserción de la óptica preventiva en la labor de fiscalización. 2. Perfeccionar y simplificar del marco regulatorio, teniendo como objetivo incentivar y facilitar la prevención de la contaminación. En este sentido, se propone, por una parte, la incorporación de una gestión ambiental que ponga el acento en la reducción y minimización de emisiones desde el origen, en la incorporación de las mejores tecnologías disponibles, y en la presentación de planes que aborden un control integrado de la contaminación. 3. Desarrollar instrumentos de incentivo a la Producción Limpia. Esta línea de acción plantea la integración y vinculación de los distintos instrumentos, la adaptación y desarrollo de instrumentos de fomento en modernización productiva y desarrollo e innovación tecnológica, la


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generación, adaptación y desarrollo de líneas financieras en producción limpia y el desarrollo de otros incentivos. 4. Desarrollar Capacidades en Producción Limpia. Aquí se incorporan iniciativas tanto en materia de transferencia e innovación tecnológica en producción limpia, en el sentido de favorecer la oferta de servicios para la producción limpia y en otorgar mayor transparencia al mercado, a través del desarrollo de un Sistema Nacional de Acreditación, Certificación y Verificación de Tecnologías Limpias. Implica además, desarrollar programas de formación de recursos humanos y de capacidades a escala regional. 5. Acción Internacional, lo cual busca consolidar iniciativas dirigidas a fortalecer la cooperación técnica y financiera, la interlocución oficial entre los Gobiernos y las relaciones institucionales dentro del país en temas de producción limpia, desarrollo económico sustentable, políticas regulatorias, tecnologías, productos y servicios ambientales. 6. Hacia una Cultura de la Producción Limpia, planteándose el desarrollo de propuestas en materia de política comunicacional, utilización de tecnologías de información y comunicación, promoción de la participación a través de canales formales y difusión de iniciativas exitosas. 7. Seguimiento, Evaluación y Control de la Política, a través del establecimiento del Sistema Nacional de Producción Limpia y un mecanismo de seguimiento y control del mismo, con el fin de monitorear, evaluar y controlar las acciones comprometidas desde el 2001 al 2005. La base para la definición de las estrategias de acción son los instrumentos de política. Como se verá en el capítulo 4 de este informe, existen diversos instrumentos de PML y otros que apoyan esta estrategia. La definición de las estrategias depende también del contexto del entorno donde se desarrollará la política, los actores involucrados, y más importante, del alcance de los objetivos mismos de la política.

3.2.5 Plan de Acción En síntesis, el plan de acción es la manera de materializar cada una de las acciones que harán parte del desarrollo de la política. En ese sentido se recomienda que una política tenga de manera indicativa, para cada estrategia, las actividades que se realizarán, incluyendo tiempo, responsables, recursos y partes involucradas. A pesar de que éste elemento de la política puede ser considerado como de tipo operativo, no puede negarse que es clave para ordenar la ejecución del proceso. Probablemente su ausencia sea motivo para que una política pierda su dinámica, se desvíe de sus objetivos iniciales, no facilite la labor de seguimiento y evaluación, o no maximice los beneficios con el menor número de recursos.

3.2.6 Seguimiento, Evaluación, y Ajuste Anteriormente se había hablado de la importancia de identificar y establecer el problema marco del cual parte la política pública. Sin embargo, después de diseñada e implementada la política, pueden surgir nuevos aspecto que se relacionan con la estructura misma de la política diseñada.


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Existe una serie de información que permitirá identificar esta clase de aspectos (Kingdom, 1995): • Intereses disímiles: existe un problema cuando la implementación de una política

no está acorde con los intereses de la alta administración. Lo anterior sucede cuando la política, al no ser definida de forma clara, se presta para malinterpretaciones, ósea cuando los encargados de la implementación interpretan los mandatos de la política de forma diferente a lo que los que la diseñaron.

• Metas no alcanzadas: Otra información que permite descubrir los problemas del diseño de la política, es cuando hay una deficiencia en el alcance de unas metas establecidas. Al plantearse una meta directamente relacionada con el problema marco, lo que se espera con la implementación de la política es alcanzar dicha meta. Cuando lo anterior no sucede, entonces pueden existir problemas asociados con el diseño o la implementación de la política.

• Costos de implementación: Otro tipo de información es los costos inherentes a la política. A veces, la implementación de la política es tan costosa comparado con los resultados obtenidos, que hace necesario una reformulación de los mecanismos de acción.

• Resultados no esperados: Por último, cuando se obtienen resultados secundarios no previstos al momento de diseño de la política. Estos efectos secundarios pueden ser beneficiosos con respecto a la solución de otros problemas diferentes al tratado, o pueden generar nuevas condiciones que pueden llegar a convertir en problemas.

De acuerdo a lo anterior, es evidente que durante el proceso de implementación de la política se pueden presentar problemas asociados a la misma. Por tal motivo, es necesario establecer unos mecanismos de seguimiento y evaluación que permitan hacer los ajustes necesarios y de manera oportuna, en el ciclo de proceso de una política (ver figura 4).


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Figura 4. Etapas afectadas en el seguimiento En el caso de la Producción más Limpia, el seguimiento de la política se debe hacer a dos niveles: 1. De estrategia de política, en la cual se mide el nivel de cumplimiento en cuanto a la

aplicación de las estrategias diseñadas para el logro de los objetivos. En este caso se analiza, por ejemplo, el número de convenios suscritos, el número de ventanillas ambientales establecidas, la inversión destinada a programas de prevención, el número de personas en dichos programas, entre otros. Lo que realmente se quiere conocer es si la política se está aplicando o no, sin entrar a analizar el impacto de su aplicación en el problema marco.

2. De objetivos de política, que mide el impacto de la política en función de la

disminución del problema marco. Los mismos indicadores que se utilizaron para la identificación del problema marco, deben ser utilizados para medir cuál ha sido la evolución del problema después de implementada la política. En este caso pueden utilizarse indicadores como el número de empresas con PML, el diferencial de exportaciones de esas empresas (competitividad), el aumento de la calidad ambiental relacionada con el recurso agua, suelo y aire, entre otros.

El seguimiento y la evaluación permitirán identificar las estrategias que están fuera de foco, y que no apoyan la solución del problema marco. Precisamente, cuando se identifican problemas al interior de la política se deben utilizar ciertos mecanismos de corrección que mitiguen los efectos de esos problemas. En el siguiente aparte se conocerá más acerca de estos mecanismos.

PPRROOBBLLEEMMAA MMAARRCCOO

OOBBJJEETTIIVVOOSS

IINNDDIICCAADDOORREESS

EESSTTRRAATTEEGGIIAASS

SSEEGGUUIIMMIIEENNTTOO

MMEECCAANNIISSMMOOSS

Replanteamiento de la Política

Implementación de nuevas estrategias


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Cuadro 15. Algunas Recomendaciones para la Realización del Seguimiento

El éxito de una Política no se mide por su grado de implementación, se mide por el logro de los objetivos planteados en la misma para la solución del problema o necesidad. En este proceso de seguimiento, el tipo de indicador que se establezca es fundamental Objetivo: Prevenir y minimizar eficientemente los impactos y riesgos a los seres humanos y al medio ambiente, garantizando la protección ambiental, el crecimiento económico, el bienestar social y la competitividad empresarial, a partir de introducir la dimensión ambiental en los sectores productivos, como un desafío de largo plazo Los indicadores nos permiten saber si la: • ¿Hemos prevenido y minimizado los riesgos a los seres humanos y al medio ambiente?, • ¿Hemos garantizado la protección ambiental? • ¿Hemos logrado el crecimiento económico? • ¿Hemos logrado el bienestar social? • ¿Hemos logrado la competitividad empresarial? Se pueden presentar deficiencias en el seguimiento porque: • Problema de información • No existe claridad acerca del problema • No existen metas ni indicadores para realizar el seguimiento del problema • Desarrollo de indicadores sobre estrategias de política puede ser menos complejo Si la falta de información es un problema, esta debe ser una de las estrategias prioritarias de la política. La falta de información no puede ser una excusa para no actuar Fuente: Juan Pablo Ramos, Jornada Nacional de PML, Junio 2002 Indicadores como apoyo al seguimiento y evaluación Los indicadores tienen como propósito especifico proveer información sobre el desempeño ante una situación específica con el fin de facilitar la toma de decisiones. En el caso de la estructuración de una política, los indicadores ayudan en la formación de la línea base sobre la cual se define el problema marco, permitiendo el conocimiento constante de su progreso en el tiempo, facilitando la evaluación de la pertinencia de las estrategias diseñadas al interior de la política. Hay que diferenciar los indicadores de las estrategias de política de los indicadores de los objetivos de política. A continuación se da ejemplos de cada uno de ellos (Ramos, 2002): Indicadores de Estrategias de Política: • # Convenios, • # seminarios, • # reuniones, • # ventanillas ambientales Indicadores de Objetivos de Política: • % Reducción de la contaminación ambiental industrial,


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• % mejoramiento de la calidad ambiental en la zona de influencia de los Convenios, % mejoramiento de la competitividad empresarial,

• % aumento de las exportaciones, • % aprovechamiento de residuos La definición de indicadores claros y fácilmente medibles ayudará a identificar los avances en la implementación de la política y en la disminución del problema a tratar. Por tal razón, los indicadores son un elemento clave para conocer cuál es el impacto de la política diseñada, evaluando de manera objetiva y no subjetiva, sus resultados.

3.3 CONCLUSIONES • La política de Producción más Limpia debe empezar con un compromiso de alto

nivel. • La estructura de la política ayudará a que exista claridad sobre la orientación,

planeación, implementación, control y revisión de las acciones a desarrollar. • La definición y reconocimiento integral del problema marco es el punto de partida

necesario en la creación de la política de producción más limpia, ya que a partir de él se definen todos los otros componentes de la misma.

• Todos los planteamientos de la política deben ser medibles y verificables, con el fin

de asegurar la evaluación objetiva de sus resultados a través de los indicadores de gestión y de cumplimiento.


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4. INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA

En los capítulos anteriores se ha introducido el significado de las políticas públicas y la estructura que deben tener para asegurar el logro de sus objetivos. En este capítulo se complementará esta estructura con lo que se denomina instrumentos de política, que son elementos transversales para la implementación de la misma. Estos instrumentos, se dividen en aquellos directamente relacionados con la Producción más Limpia, y los que, a pesar de no ser de PML, apoyan la aplicación de ésta estrategia. La definición de los instrumentos, sumado a la estructura vista en el capítulo anterior, serán la base para la generación de recomendaciones en torno al tema de la PML en la Corporación.

4.1 INTRODUCCIÓN La política ambiental tiene como objetivo alcanzar el nivel de calidad ambiental que se desea como sociedad, mediante la orientación de la gestión frente a los actores más importantes, optimizando así la destinación de recursos. Existen diferentes instrumentos que pueden ser utilizados para llevar a cabo objetivos de política, los cuales se pueden dividir en cinco grupos:

1. Instrumentos de Comando y Control, 2. Instrumentos Económicos, 3. Instrumentos Juridicos, 4. Instrumentos de Arbitramento y Conciliación, e 5. Instrumentos Administrativos

Además de las anteriores categorías, algunos tratadistas incluyen dos categorías más (Sánchez, __):

6. Instrumentos Voluntarios, e 7. Instrumentos de Gasto Ambiental

Otros autores amplían esta lista adicionando los Instrumentos Facilitadores. Sin embargo, existen ciertos instrumentos que están directamente relacionados con la implementación de la PML, y otros que si bien no son de PML, apoyan su aplicación. Se define entonces, un nuevo esquema de división que separa los anteriores 8 instrumentos de acuerdo a su relación con la PML:

1. Instrumentos de PML: a. Instrumentos Económicos b. Instrumentos Voluntarios, c. Instrumentos Facilitadores.

2. Instrumentos de apoyo a la PML:

a. Instrumentos de Comando y Control b. Instrumentos de gasto ambiental


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c. Instrumentos Jurídicos d. Instrumentos de Arbitramento y Conciliación. e. Instrumentos Administrativos.

4.2 INSTRUMENTOS DE PML.

4.2.1 Instrumentos Económicos De acuerdo a un estudio del Banco Mundial (World Bank, 2002), “la contaminación no se debe a que los gerentes de las plantas les guste deteriorar la calidad del aire y el agua, sino a que ellos tratan de minimizar los costos, de manera que toleran las emisiones hasta el punto es que las multas que deben pagar por la contaminación producida comienzan a sobrepasar el costo de controlarla”. Cuando los sectores productivos hacen uso de los recursos naturales como insumos de producción, y generan desechos en forma de contaminación, están afectando el bienestar de la sociedad. Al uso de esos recursos y el impacto que se genera en el proceso productivo, se les denomina “externalidades”. Con base en lo anterior, la causa económica de la contaminación se relaciona con la no “internalización” dentro de la contabilidad de las empresas de esas “externalidades”. Así, y en palabras diferentes a las de Banco Mundial, en ausencia de incentivos que induzcan la internalización de los costos ambientales, los sectores productivos sólo detendría la generación de externalidades ambientales negativas cuando esas externalidades dejen de generar beneficios privados. (Uniandes, CDI, 2001) Uno de los instrumentos que hace que esas externalidades dejen de generar beneficios privados son los económicos. Los instrumentos económicos buscan que las leyes que rigen la oferta y la demanda se apliquen a la administración de recursos naturales y al control de la contaminación. Este tipo de instrumentos dan señales de mercado para la modificación de los precios relativos y transferencias financieras, y además dan a los agentes económicos libertad de encontrar la solución más económica para la maximización de los beneficios. Los instrumentos económicos incluyen: − Políticas fiscales (deducciones de impuestos, reglas de depreciación, etc) − Impuesto y sobrecargo de productos. − Precio por el uso de los recursos naturales − Tasas en las emisiones o descargas de contaminantes. − Subsidios para reducir el precio de los productos, dar apoyo financiero para las

inversiones en producción más limpia o para financiar investigación y desarrollo de actividades.

− Préstamos preferenciales y concesionales para financiar inversiones en producción más limpia.

Los instrumentos económicos se dividen en incentivos positivos y negativos, dependiendo del efecto en la operación de las empresas. Los incentivos económicos positivos son incentivos financieros en forma de subsidios, deducciones de impuestos, y reducción en las cargas de los préstamos o facilidades crediticias que tienen un efecto positivo en la situación financiera de una empresa cuando su operación se hace de una manera ambientalmente responsable.


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Los incentivos económicos negativos son incentivos financieros que tienen un impacto adverso en la situación financiera de la empresa por el incremento en los costos de operación o inversión por el deterioro ambiental ocasionado por la empresa. Estos incentivos pueden ser tasas, altos impuestos en productos contaminantes, incremento en los impuestos a insumos tóxicos, entre otros.

Cuadro 17. Tasas Retributivas en Colombia Actualmente la implementación de Tasas Retributivas por Vertimientos Puntuales es uno de los instrumentos económicos que se están utilizando en Colombia. Según el Ministerio del Medio Ambiente, las tasas retributivas, establecidas por la Ley 99 de 1993 en el artículo 42 y reglamentadas en el Decreto 901 de 1997, son un instrumento económico diseñado para minimizar el costo total de cumplimiento de una meta regional concertada con la comunidad. El objetivo es inducir a quienes vierten contaminantes a las aguas a implementar su opción de descontaminación menos costosa e incentivar la innovación tecnológica en opciones de mínimo costo. Se cobran por los vertimientos puntuales de carga contaminante medida en kilogramos por semestre de Demanda Bioquímica de Oxígeno (DBO) y de Sólidos Suspendidos Totales (SST).

4.2.2 Instrumentos Voluntarios. Los instrumentos voluntarios son los que utilizan exclusivamente las empresas para autoregular internamente la emisión de contaminantes. Estos instrumentos voluntarios pueden ser de dos clases: a. Convenios y acuerdos: Los convenios de concertación o acuerdos ambientales voluntarios se pueden definir como acuerdos establecidos por los sectores productivos, a través de sus gremios y empresas, resultado de la negociación con autoridades públicas y que son explícitamente reconocidos por las autoridades. En ellos se establecen compromisos para el desarrollo de acciones y proyectos para el logro de los objetivos definidos concertadamente. Estos acuerdos pueden ser de dos tipos:

• Acuerdos de implementación. Contemplan la actual legislación y acuerda los medios para alcanzar las metas establecidas.

• Acuerdos de establecimiento de metas. Estas metas a alcanzar se establecen concertadamente entre las partes

De acuerdo con la experiencia nacional e internacional, se identifican ciertas ventajas de los convenios de concertación, tanto para el sector productivo como para el gobierno:

Sector productivo: − Certeza en la planificación de las políticas ambientales. − Conocimiento de los compromisos de las partes, el cronograma de realización y las

necesidades de inversión en el tiempo. − Participación y autonomía en la definición de prioridades. − Mayor conocimiento de la situación ambiental sectorial − Mejoramiento de la imagen de las empresas ante las demás partes interesadas. − Participación en las decisiones sobre política y normatividad ambiental. − Posibilidades de anticiparse a la legislación ambiental.


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Gobierno: − Mejor conocimiento de la problemática ambiental sectorial y nacional, a partir de la

información suministrada y estudios elaborados conjuntamente son los sectores productivos.

− Transferencia al sector productivo de responsabilidades de seguimiento y monitoreo de la gestión ambiental.

− Diseño de la normatividad ambiental, de acuerdo con la situación ambiental y posibilidades de cumplimiento, orientada al cumplimiento de metas de calidad ambiental.

b. Autogestión y autorregulación: generalmente la aplicación de estos mecanismos o instrumentos, responde a la necesidad de generar una ventaja competitiva dentro de la industria por medio de la diferenciación con la competencia. La aplicación de mecanismos de autogestión y autorregulación también puede ser consecuencia de la exigencia de algunas industrias hacia sus proveedores. Como ejemplo de estos instrumentos existen:

– ISO 14000 – EMAS – Responsabilidad Integral

Cuadro 18. Programa de Exelencia Ambiental PREAD Bogotá

El Programa de Excelencia Ambiental Distrital es creado por el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente -DAMA-, como mecanismo de reconocimiento a las empresas que se distingan por tener un enfoque práctico y de excelencia en el desarrollo de procesos de Gestión Ambiental, los cuales implican el uso racional de los recursos naturales y la adecuada disposición de residuos provenientes de sus procesos productivos, redundando en un mejoramiento de la calidad ambiental del Distrito y de la calidad de vida de sus habitantes.

Objetivos • Mejorar los índices de desempeño ambiental de las empresas. • Redireccionar el programa de administración, control y vigilancia a las empresas, hacia una

estrategia que destaque más el buen desempeño e incentive el logro de mejores resultados ambientales.

• Adaptar y estimular la implantación de mejores prácticas en las empresas, buscando mejorar su gestión ambiental.

• Mejorar el nivel de cumplimiento de la legislación ambiental de la manera más costo - efectiva.

• Incentivar al sector productivo de bienes y servicios hacia la adopción de tecnologías y comportamientos que privilegien la prevención, como estrategia principal de preservación del ambiente sano.

• Reconocer y certificar el liderazgo en la excelencia ambiental. Beneficios • Reconocimiento público (si la organización lo desea) por medio de la presentación periódica

del listado de las empresas miembros del PREAD en la página Web del DAMA y en medios de comunicación.

• Apoyo por parte del DAMA a las MIPYMES, para acceder a créditos para la reconversión ambiental por medio del convenio IFI – DAMA.

• Ser clasificados por el DAMA como empresas de Bajo Impacto para todos los efectos tributarios (Resolución DAMA-Secretaría de Salud 946 de 2000).


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• Otorgamiento de licencias, concesiones y permisos por el máximo plazo que permita la ley. • Aval del DAMA que privilegia la autorregulación ambiental de las empresas miembros del

PREAD. Resultados • Se ha logrado un trabajo conjunto entre el esquema de control y vigilancia y el esquema de

concertación • Se han creado canales de comunicación directos entre los industriales y la autoridad

ambiental • La alta gerencia lidera la incorporación de la empresa al programa • Efecto multiplicador del programa por los gremios y la misma industria Fuente: DAMA

4.2.3 Instrumentos Facilitadores. Estos instrumentos ayudan en la internalización de la responsabilidad y conciencia ambiental en la toma de decisiones individuales. Estos instrumentos se clasifican de acuerdo con su propósito en: − Instrumentos para el desarrollo de la capacidad nacional: Incluye entrenamiento y

capacitación ambiental, proyectos piloto y demostrativos, educación formal, estudios de factibilidad de opciones a implementar, consulta y asistencia técnica, e investigación y desarrollo.

− Instrumentos para facilitar la divulgación de la información. Comprende centros de información nacionales y regionales, redes de información internacionales, guías y manuales ambientales, seminarios y talleres, asistencia técnica.

− Instrumentos que impulsan el cumplimiento de los objetivos y regulaciones ambientales más allá de las normas ambientales. Entre estos instrumentos están los convenios de concertación o acuerdos voluntarios entre el gobierno y la industria, ecoetiquetado, los clubes de minimización de desechos y sistemas de manejo ambiental.

Cuadro 19. Clubes de Minimización de Desechos

El concepto de los clubes de minimización de desechos fue desarrollado inicialmente en Holanda a principios de los años noventa. Desde esa época han sido establecidos cerca de 80 clubes en Inglaterra, e iniciativas similares han sido adoptadas en países como Nueva Zelanda, India, Sudáfrica, entre otros. Estos clubes reúnen un número pequeño de empresas, generalmente de la misma área geográfica, las cuales colaboran en el intercambio de ideas e información sobre la reducción de la contaminación con el objetivo de alentar a otros miembros del club a mejorar la eficiencia de sus procesos, alcanzar ahorros en los costos y reducir los impactos al medio ambiente. Por ejemplo, en Sudáfrica se han establecido varios clubes de minimización de la contaminación, uno de ellos bautizado como el Club de Minimización de la Contaminación de Acabado de Metales. Este club se estableció en 1998 y tiene 29 miembros, donde más del 50% posee menos de 50 empleados. En este club se hacen reuniones bimensuales, en las cuales se reportan los avances de cada uno de los miembros y se hacen recomendaciones a otras empresas de cómo implementar medidas similares. Las organizaciones son organizadas y facilitadas por investigadores de la Universidad de Natal Durban, en asocio con consultores ambientales externos.


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Uno de los resultados más importantes de estos clubes es el canal de comunicación que se abre entre las empresas y los gobiernos locales, basado en el entendimiento sobre las barreras de cada una de las partes, además de los resultados en cuanto a la reducción de la contaminación. Un factor clave para el establecimiento exitoso de estos clubes es la implementación, por parte de los gobiernos locales, de regulaciones apropiadas, así como el desarrollo de relaciones de cooperación más fuertes con las empresas reguladas. Fuente: UNEP (2001) En el capítulo 2, se mencionó cuál debía ser la progresión típica de la inserción de la PML. Cada una de las etapas mencionadas cuenta con instrumentos específicos que fomentan la aplicación de la PML. Muchos de estas acciones pueden ser consideradas como instrumentos facilitadores, específicamente aquellas relacionadas con la creación de conciencia, la creación de capacidades, la construcción de compromisos y las redes de intercambio de información.

4.3 INSTRUMENTOS DE APOYO A LA PML

4.3.1 Instrumentos de Comando y Control También llamados instrumentos regulatorios, establecen un comportamiento específico, determinando el desempeño ambiental que se debe tener, por medio del establecimiento y aplicación de leyes y regulaciones. El fin del esquema de comando y control es verificar el cumplimiento de las leyes, detectar y sancionar a los infractores, y buscar que éstos no vuelvan a repetir la infracción. El estudio “La gestión ambiental y competitividad de la industria colombiana" (Uniandes, CDI, 2001) menciona que los instrumentos regulatorios tienen como objetivo limitar las libertades de las empresas y los individuos para contaminar, con el fin de proteger la salud de los ciudadanos y los activos ambientales de una sociedad. En este estudio se menciona, de acuerdo con una referencia de M. Porter, que una regulación ambiental bien diseñada “no representa un costo adicional para las empresas, sino por el contrario, es un incentivo para la innovación tecnológica que a su vez aumenta la competitividad”. Ahora, y según el mismo estudio, para que estos instrumentos estén bien diseñados deben poseer las siguientes características: • Estrictos: endurecimiento socialmente legítimo y eficiente de las regulaciones, las

cuales exijan altos niveles de desempeño a las empresas. • Claros: cuando las regulaciones se pueden entender con facilidad, evitando así

interpretaciones diversas y erróneas sobre su alcance. Entre más clara sea una política ambiental, requerirá una base de información más grande y un grupo de participantes mayor. Así mismo, demandaría más presupuesto y un grupo de trabajo profesional con mayor integración y habilidades de gerencia (Carew-Reid, otros, 1994)


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• Transparentes: cuando enuncia de manera explícita los derechos y responsabilidades de los ciudadanos, el gobierno y de los agentes regulados; y cuando hace mención explícita de las consecuencias del incumplimiento.

• Flexibles: diferente a laxitud, la flexibilidad se da en la medida que le permite al regulado optar por una serie de alternativas para su cumplimiento, ya sea de tipo tecnológica, organizacional, entre otras. Esta flexibilidad puede llevar a que se alcancen los estándares ambientales al menor costo posible, incentivando la innovación.

• Equitativos: cuando el regulador es indiferente a las conveniencias de los distintos grupos de interés, evitando así el otorgamiento de ventajas a unos y desventajas a otros.

Los instrumentos de comando y control incluyen: − Regulaciones que comprenden objetivos ambientales, estándares de calidad

ambiental, estándares de emisión y estándares tecnológicos. − Procedimientos administrativos que incluyen sistemas de licenciamiento ambiental,

evaluación de impactos ambientales y auditorías ambientales. − Seguimiento, inspección y monitoreo. − Regulación de productos, incluyendo restricciones y prohibiciones. En términos generales, la regulación no da opción legal a su incumplimiento por parte de los distintos agentes sobre los cuales recae y el costo del incumplimiento se establece como un castigo judicial consistente en una multa o a veces en la prisión. Si la aplicación es difícil o el nivel de castigo es bajo, resulta posible el incumplimiento de la norma y por consiguiente la pérdida de calidad ambiental (Sánchez, __). Dentro de las variables que se tienen que tener en cuenta para la aplicación de estos instrumentos, se tienen que considerar (Shaefel 2000):

La cantidad de recursos que deben ser asignados por el Estado para atrapar infractores

El tipo de sanción que debe recibir el infractor para que en el largo plazo las medidas sean efectivas.

La modalidad de aplicación de la ley, ¿estricta o flexible? Los mecanismos para el manejo de errores, entre otros.

Estos instrumentos son más efectivos cuando se requieren soluciones en el corto plazo. Así mismo, soportan la implementación de otros instrumentos. Sin embargo, y a pesar que el diseño de esta clase de instrumentos no implica un costo significativo, su implementación requiere de una gran cantidad de recursos en términos económicos y humanos. Los instrumentos de comando y control en Colombia abarcan buena parte de la normatividad regulación ambiental. Esta normatividad ambiental se orienta hacia soluciones de final de tubo, y su mayor énfasis se da en el establecimiento de límites de calidad de emisiones al final del proceso.

4.3.2 Instrumentos Jurídicos. Aquellos mecanismos legales que están contenidos dentro de la jurisprudencia nacional, y con los cuales cualquier ciudadano puede ejercer presión ante el gobierno


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por aquellas empresas cuya contaminación viola los estándares ambientales, pueden denominarse como instrumentos jurídicos. En Colombia se han creado diferentes figuras jurídicas que si bien su fin último no es solamente el control sobre la contaminación, pueden ser utilizadas para demandar y exigir de cualquier entidad el cumplimiento de las normas ambientales. Dentro de estos mecanismos están la tutela, las acciones de cumplimiento, las acciones populares, el derecho de petición y las demandas. La utilización de estos instrumentos es más efectiva cuando se puede demostrar que los efectos de la contaminación pueden ocasionar problemas para la salud, la seguridad, y la vida de los ciudadanos. Además, también son efectivas cuando una persona o un grupo de personas, cobijada dentro del derecho colombiano, desean demandar o exige el cumplimiento de la normatividad ambiental por parte de las empresas.

4.3.3 Instrumentos de Arbitramento y Conciliación. Pueden existir diversas dificultades dentro de las industrias para poder reducir la contaminación a los niveles exigidos por la ley. Dentro de estas dificultades se pueden mencionar la inversión en tecnología muy costosa, la ausencia de nueva tecnología limpia, el tiempo de respuesta de las medidas implementadas, entre otras. Por esta razón, la creación de acuerdos entre los contaminadores y los afectados por la contaminación para llegar a niveles de contaminación aceptables para ambas partes, puede ser un mecanismo que facilite la disminución concertada de la carga contaminante de las empresas hasta cuando sus recursos se lo permitan en un lapso determinado del tiempo. Estos mecanismos pueden llamarse como instrumentos de Arbitramento y Conciliación. Mediante estos instrumentos se busca evitar largos procesos legales que demanden mucho tiempo y dinero para ambas partes. Así, por medio de la mediación de un tercero que actúa como “árbitro”, se saca el proceso del ámbito judicial, y se llegan a medidas que, aunque no pueden ser las óptimas, sí se convierten en un avance significativo en la estrategia de la disminución de la contaminación.

4.3.4 Instrumentos Administrativos. Estos instrumentos se pueden definir como aquellos que pueden ser exigidos y utilizados por la administración gubernamental en la planificación de iniciativas y proyectos de toda índole que puedan generar un impacto al medio ambiente. Dentro de estos instrumentos podemos mencionar:

• Licencias ambientales (Estudios de impacto ambiental) • Planes de cumplimiento (manejo) • Permisos de vertimiento, emisión • Concesiones de uso de agua • Planes ambientales • Políticas ambientales


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Cuadro 20. Política de Compra “Verde” Los Gobiernos deben tener la capacidad de reducir los impactos ambientales que producen sus actividades a través de una política de compra verde. Ésta se refiere a la preferencia por aspectos ambientales en la política de compras en las instituciones del Estado, las cuales generalmente tienen gran poder de compra. La política de compra verde es un instrumento administrativo que está dirigido directamente hacia el consumo. Aparte de convertir su actividad a una más limpia, comprar productos y servicios más amigables con el medio ambiente tiene un gran potencial para influenciar el comportamiento del consumo y la producción así: • Poniendo un ejemplo a los consumidores y la industria, • Enviando señales a los productores. La política de compra verde puede ser adoptada tanto por el gobierno central, regional como por el local. En otros casos, terceras partes que tienen relación o están asociadas con el gobierno pueden hacer compras verdes en nombre de esos gobiernos. Para mas información se puede consultar en: Dinamarca: Danish Environmental Protection Agency: www.mst.dk/homepage/ Japón: Green Purchasing Network:www.wnn.or.jp/wnn-eco/gpne/index.html Norruega: GRIP (Norwegian Centre for Sustainable Production and Consumption): www.grip.no/innk.jop/English/hoved.html Suecia: NUTEK (National Board for Industrial and Technical Development): www.nutek.se/home_page_eng.html U.S.A: United States EPA: www.epa.gov/energystar/ Fuente: UNEP (2001)

4.3.5 Instrumentos de Gasto Ambiental. Estos pueden definirse como la orientación que da la inversión estatal a la gestión ambiental. Dentro de ésta orientación están las inversiones directas en medio ambiente que apoyan la gestión. Los instrumentos de gasto ambiental pueden verse como parte de cada uno de los instrumentos mencionados anteriormente.

4.4 CONCLUSIONES • Los instrumentos de política son la esencia de la aplicación de la producción más

limpia. • Existen instrumentos que promueven directamente estrategias preventivas, y existen

instrumentos que apoyan y facilitan la implementación de tales estrategias. • El enfoque preventivo de los instrumentos dependerá de las sensibilidades y

particularidades del entorno frente al diseño de los mismos.


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• La selección de los instrumentos se deriva de la estructura de la política de producción más limpia.

• Los instrumentos no son elementos estáticos ya que su desarrollo en el tiempo

depende de la capacidad de aprendizaje de los actores involucrados en ellos.


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CORPOURABA

CORNARE

Zenufanà

Panzenù

Tahamìes

Aburrà

Hevèxicos

Citarà

Cartama

Río Ma gda

lena

R io

Porc e

Rio Cauca

(7 municipios)Cáceres, Caucasia, El Bagre,Nechi, Tarazá, Zaragoza y Valdivia.

(17 municipios):Angostura, Anorí, Belmira,Briceño, Campamento, Carolina del Principe, DonMatias, Entrerrios, GomezPlata, Guadalupe, Ituango, San Andres de Cuerquia,San Jose de la Montaña,San Pedro, Santa Rosa de Osos, Toledo y Yarumal. (12 municipios)

Amalfi, Caracolí, Cisneros, Maceo, Puerto Berrio, Puerto Nare,Remedios, Segovia, Yalí, Yolombó, Yondo y Vegachi.

(10 municipios)Anza, Buritica, Caicedo,Ebéjico, liborina, Olaya,Sabanalarga, San Jerónimo,Santa fe de Antioquia,y Sopetran.

(8 municipios):Andes, Betania, Betulia, Ciudad Bolivar, Concordia,Hispania, Jardin y Salgar.

(15 minicipios)Amaga, Angelopolis, Armenia, Barbosa, Bello, Caldas, Copacabana, Envigado,Girardota, Heliconia, Itagui,La Estrella, Medellín,Sabaneta, y Titiribi.

CORPORACION AUTONOMA REEGIONAL DEL CENTRO DE ANTIOQUIAREGIONES

(11 municipios)Caramanta, Fredonia, Jericó, La Pintada, Montebello, PuebloRico, Santa Barbara, Támesis, Tarso, Valparaiso, Venecia.

N

COLOMBIA

5. ESTADO DEL ARTE DE LOS DESARROLLOS SOBRE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA EN CORANTIOQUIA.

Este capitulo pretende ilustrar los elementos fundamentales que han intervenido en el desarrollo del tema de PML por parte de la corporación, incluyendo una reseña sobre el proceso de construcción del concepto y del alcance que a nivel corporativo se le ha dado al tema, así como sobre los resultados de una primera aproximación con agentes internos y externos frente al tema de la PML, basada en entrevistas aplicadas a dichos actores. Este capítulo busca conocer la situación actual de la PML en Corantioquia, para conocer sus puntos críticos y poder así generar recomendaciones.

5.1 COMENTARIOS SOBRE EL PROCESO SEGUIDO AL INTERIOR DE LA CORPORACIÓN En este numeral se busca hacer una reseña histórica de los principales hechos y factores que han intervenido en el desarrollo de la PML en Corantioquia, la cual se realiza con base en entrevistas, reuniones de trabajo, revisión y análisis de información secundaria.

5.1.1. La Corporación y su Estructura Antes de iniciar el recuento histórico se debe tener presente que Corantioquia, en el contexto nacional, es una corporación relativamente joven, creada en virtud de la promulgación de la Ley 99 de 1993.

La jurisdicción de la Corporación cubre un área de 36.000 kilómetros1 cuadrados correspondientes a 80 municipios, con una población de 3’200.000 habitantes los cuales, desde el punto de vista operativo, se atienden a través de 8 oficinas territoriales que corresponden a ocho subregiones (ver figura 5)

Figura 5. Mapa de la Jurisdicción de Corantioquia. Fuente: Corantioquia


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Este esquema descentralizado, que se hace efectivo a partir del año 2001, se concibe como resultado de un análisis crítico sobre la estructura más adecuada para la Corporación y el cumplimiento de sus funciones, con el espíritu de acercarse de manera más efectiva a su territorio. Estas oficinas territoriales asumen la función de autoridad ambiental que anteriormente estaba en cabeza de la Subdirección de Recursos Naturales, y su relación dentro de la estructura orgánica de la Corporación se ilustra en el siguiente esquema. (ver figura 6).

Figura 6. Organigrama de Corantioquia. Fuente: Web Corantioquia

5.1.2. Reseña histórica del proceso. La producción más limpia -PML- tiene dentro de Corantioquia sus primeros antecedentes en los años de 1995 y 1996, cuando se comienzan a diseñar algunos convenios de concertación con base en los lineamientos trazados dentro del convenio marco de PML y se estructura y divulga la Política de Producción más Limpia por parte del Ministerio del Medio Ambiente.

Posteriormente, en 1997 se aprueba el Plan de Gestión Ambiental regional de la Corporación 1998-2006, que se convierte en su carta de navegación y en instrumento de planeación que permitirá orientar los recursos de inversión. En él aparece la PML como uno de los 8 programas de trabajo definidos, con dos proyectos titulados: a) Aplicación y divulgación de alternativas de uso sostenible de la tierra y el agua, y transferencia de paquetes tecnológicos, y b) Adecuación y apoyo al establecimiento de


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un sistema para el control de la calidad del aire en el valle de aburrá y protección a otras zonas de la jurisdicción.

La PML continúa trabajándose con el enfoque de los convenios de concertación y sólo a partir del año 2001, cuando se reorientan las funciones de la Subdirección de Recursos Naturales se comienza a pensar en la PML, desde la misma Subdirección, como un pilar fundamental y estratégico para la gestión de la Corporación. Sin embargo, contrariamente, desde el punto de vista de la planeación corporativa, en la actualización del Plan de Gestión que se realiza en ese mismo año, la PML deja de ser un programa para convertirse en un proyecto adscrito a un nuevo programa llamado Uso Sostenible de los Recursos Naturales Renovables. (ver tabla 4).

Tabla 4. Plan de Gestión de la Corporación Actualizado 2001. A pesar de este cambio, dentro de la Subdirección de Recursos Naturales –SRN- se hacen esfuerzos en los dos últimos años para visualizar de qué manera puede ambientarse el tema al interior de la Corporación. Debe mencionarse, como parte importante del proceso, la autoevaluación que se viene realizando sobre los convenios, su efectividad y su percepción como únicos instrumentos para viabilizar la PML.

PROGRAMAS PROYECTOS I. Biodiversidad para el desarrollo.

1. Ordenación y aprovechamiento de los bosques naturales y plantados. 2. Manejo y conservación de la flora. 3. Manejo y conservación de la fauna.

II. Áreas de Manejo Especial.

4. Establecimiento de áreas de reserva. 5. Conservación y manejo del agua. 6. Manejo integral del recurso tierra y prevención de desastres

III. Uso sostenible de los recursos naturales renovables

7. Fortalecimiento del ejercicio de la autoridad ambiental. 8. Calidad Ambiental. 9. Producción más Limpia.

IV. Desarrollo de una cultura ambiental en el territorio.

10. Gestión ambiental participativa. 11. Gestión ambiental en los territorios de las comunidades indígenas y negras. 12. Capacitación y educación para la gestión ambiental.

V. Poblamiento, Impacto y Dinámicas Territoriales

13. Poblamiento y dinámicas territoriales. 14. Inventario, caracterización y recuperación del espacio público.

VI. Fortalecimiento del SINA

15. Desarrollo, asesoría y articulación de la dimensión ambiental en la planeación integral del territorio. 16. Aplicación de un Sistema de Información. 17. Administración de la información para la gestión ambiental. 18. Relaciones interinstitucionales.

VII. Fortalecimiento Institucional

19. Cultura organizacional. 20. Desarrollo y fortalecimiento de las comunicaciones. 21. Desarrollo institucional interno.


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Los convenios de concertación para una Producción Más Limpia suscritos por Corantioquia a la fecha comprenden los sectores avícola (1999), porcícola (1996), fiquero (1997), lechero (2002), acuícola (2002) e industrial del norte del Valle de Aburrá (2000). Estos convenios fueron muy similares en su formulación y estructuración, pero han tenido dinámicas en sus desarrollos y logros particulares para cada sector. Con base en este análisis crítico sobre los avances de los convenios y en el marco de las tendencias externas frente al tema de PML se hace un mayor esfuerzo dentro de la SRN por visualizarla como una política de gestión ambiental pública. En este sentido y partiendo de una consultoría externa que entrega un primer documento sobre el tema en el 2001, se comienza un proceso de evaluación y enriquecimiento con aportes de sus funcionarios y se somete a una primera ronda interna, aprovechando el interés de la Dirección General en el tema, de lo cual resulta un documento preliminar titulado “Estrategias para promover la producción más limpia en la jurisdicción de Corantioquia”. La iniciativa sobre la estructuración de una política corporativa frente al tema de PML, no ha traspasado las fronteras de la SRN y más aún se ha mantenido focalizada inclusive dentro de dicha Subdirección, en cabeza de unas pocas personas. Se evidencia como en otras instancias de la Corporación, incluyendo algunas territoriales, a pesar de haber participado tangencialmente en la revisión del documento mencionado, no se tiene presente y no se realizó un seguimiento a los desarrollos posteriores. Adicionalmente, es importante mencionar que dentro del proceso, tampoco se ha iniciado con las etapas de construcción participativa con agentes externos a la Corporación, esperando tener una posición más elaborada para entrar en una discusión efectiva sobre el tema. En la actualidad, dado que: el proceso ha sido muy focalizado en la Subdirección, ha sido mínimo el aporte de otras instancias internas de la Corporación, y no se ha podido generar un trabajo continuo y dedicado sobre el tema por las múltiples labores de los funcionarios, se consideró conveniente realizar un análisis por parte de una entidad externa, que objetivamente contribuya a promover y fortalecer el tema de la PML en Corantioquia y brinde elementos para definir el alcance del tema y su orientación. Por esta razón, en agosto de 2002 se suscribe un convenio entre Corantioquia y la Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible –ODES, que debe entenderse como parte misma del proceso de consolidación de la PML como eje fundamental de la gestión de la Corporación.

5.2. ANÁLISIS SITUACIONAL SOBRE PML: OPINIONES INTERNAS Y EXTERNAS Una vez recogida y analizada la información originada por la realización de entrevistas a actores internos y externos de la Corporación, que incluían preguntas generales sobre la Corporación, sobre el tema de PML y la iniciativa de convertirlo en política corporativa, se pueden mencionar los siguientes aspectos, que se presentan de manera separada, tanto lo que hace referencia al ámbito corporativo como al ámbito externo.


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5.2.1. Entorno Corporativo Hay que partir de la base de que el perfil de actuación de la Corporación es fundamentalmente agropecuario y minero y no industrial (procesos de manufactura) y aprovechar la ventaja comparativa que se logra con la existencia de las territoriales, en cuanto al conocimiento de los territorios y los procesos que en ellos se desarrollan, el posicionamiento de la corporación y la interacción directa con los usuarios. El sondeo de opinión incluyó entrevistas con todos los Subdirectores, la oficina de Educación, la Coordinación de Territoriales y dos Jefes de Oficinas Territoriales En cuanto a las respuestas sobre el papel de la Corporación, sus funciones, nivel de desempeño y de impacto en la jurisdicción, puntos a mejorar y factores exitosos, los principales puntos son los siguientes: • Existe consenso en cuanto a la función principal de propender por el desarrollo

sostenible, pero hay diferencias en el medio para lograrlo. En algunos casos se enfoca desde la función de autoridad ambiental, en otros desde la administración de los recursos naturales, en otros como la administración del ambiente de manera integral y como gestor y promotor.

• Coinciden los encuestados en la opinión positiva sobre el desempeño de la

Corporación en el cumplimiento de sus funciones y sobre el impacto favorable que ha generado en la región, a pesar de ser una Corporación joven. Se destaca fundamentalmente la creación de una cultura y de conciencia entre sus usuarios y la combinación de su función de autoridad y de promotor.

• Entre los puntos a mejorar se identificaron: la debilidad en la comunicación interna,

las relaciones entre dependencias, el trabajo en equipo minimizando los recelos y el manejo individual de proyectos, la transversalización de factores como la educación ambiental y la capacitación. Como factores claves de éxito se destaca el hecho de la regionalización, la humanización de la autoridad, la atención al usuario, la capacidad técnica de sus funcionarios y el concepto de “autoridad al día”.

• Desde el punto de vista de la percepción de los actores externos, estos se clasifican

fundamentalmente en tres grandes grupos: municipalidades, agentes de los sectores económicos, organizaciones y comunidad en general. Coinciden los entrevistados en opinar que la imagen de la corporación ha cambiado y que ahora la consideran más ágil y cercana, además explican que la percepción dependerá si su acercamiento a la Corporación es en virtud de su función de autoridad o de promotor, gestor y financiador de proyectos. En términos generales consideran que la Corporación es abierta y esta dispuesta a escuchar y discutir con los actores externos.

Sobre el tema de PML, recordemos, como ya se mencionó anteriormente, que está liderado por unas pocas personas al interior de la SRN y que no existe masa critica de conocimiento y conciencia sobre el tema a nivel corporativo. Sin embargo es importante tener en cuenta, y debe ser entendido como una fortaleza, el respaldo con que se


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cuenta por parte de la Dirección General de la Corporación, para abordar el tema de la PML. Los principales comentarios fueron los siguientes:

• Concretamente sobre la definición del concepto de PML se encontraron diferencias,

en algunos casos sustanciales. La PML se asocia comúnmente a técnicas de minimización de impactos, racionalización en el uso de recursos, pero en términos generales no se concibe como una estrategia, como un proceso continuo de mejoramiento, como una oportunidad de negocios, o como un modelo de gestión estratégico para la Corporación.

• Si se coincide en entender el aspecto innovador de la PML, su enfoque preventivo,

la necesidad de que exista un acompañamiento y de involucrar a los actores y la importancia que puede tener por generar resultados económicos para los usuarios, lo cual puede motivar su apropiación.

• La lectura que en términos generales se tiene sobre PML por parte de los

funcionarios de la Corporación, con la excepción de la SRN donde existe una visión más amplia, es a través de la experiencia de los convenios suscritos con algunos sectores económicos de la región. Es importante mencionar en este punto que dichos convenios están siendo revaluados, dado el enfoque y orientación que inicialmente se les dio y que se constituyen en parte del aprendizaje y ajuste que se genera a medida que se va madurando el proceso.

En relación con el tercer tema de la encuesta, el cual hace referencia a la estructuración de una política de PML, se obtuvieron los siguientes resultados:

• Existe en la mayoría de los funcionarios la convicción de que el tema de PML debe

ser manejado como política e incorporar a todas las áreas de la Corporación, con énfasis en las territoriales. Debe tenerse en cuenta la aplicabilidad específica a cada sector, para conocer dentro de él sus alcances y posibilidades. Se interpreta la PML como un puente para relacionar el análisis de oferta y demanda de recursos naturales.

• Definitivamente hay claridad en que la política, si se llegará a establecer, debe ser

concertada pero siempre que exista una base sólida de discusión por parte de Corantioquia.

• Finalmente, se sugiere que la política no sea un simple enunciado de buenas

intenciones, si no que muestre con suficiente detalle el camino a seguir, preferiblemente ajustado a unas prioridades y a las necesidades concretas de quienes serán objeto de ella. Se identificó la voluntad de todos los entrevistados por retomar el tema y participar en su discusión y construcción.

5.2.2. Entorno Exterior En el siguiente aparte se mencionan, de manera resumida y agrupada por temas, la opinión de diferentes actores externos que se han relacionado con Corantioquia, ya sea


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directamente en temas de PML en virtud de la existencia de los convenios o en otros temas ambientales de interés común. Dentro de los actores encuestados se encuentran representantes de gremios (avícola, lechero, industrial), la Cámara de Comercio de Medellín, la Secretaría de Agricultura de Antioquia y algunos empresarios. Las entrevistas sostenidas con dichos actores hacían referencia fundamentalmente a tres aspectos: La percepción sobre la Corporación (sus funciones, desempeño, fortalezas, debilidades), la PML como concepto y su importancia como estrategia de gestión ambiental para la Corporación, y la conveniencia de estructurar una política de PML. Los siguientes son algunos de los puntos resultantes del análisis de las encuestas: • En general, los actores externos perciben como principal función de la Corporación

la de autoridad ambiental. Adicionalmente, en algunos casos también se hace mención a la gestión del desarrollo como una función de Corantioquia, a la búsqueda de la sostenibilidad y a la realización de una gestión proactiva y de acompañamiento a quienes son su objeto.

• Se percibe a la Corporación con un buen desempeño, con capacidad de

convocatoria y liderazgo, muy estable en su Dirección, sin embargo mencionan entre las cosas por mejorar asuntos relativos a la coordinación interinstitucional, la dependencia central para la toma de decisiones, el sistema de información y la continuidad del personal técnico. Se resalta el esfuerzo de regionalización y de humanización y acompañamiento.

• En cuanto a la PML, consideran que además de ser una estrategia importante para

la gestión de la Corporación, es absolutamente necesaria y oportuna. Están convencidos del aporte innovador y preventivo para los sectores y de los beneficios económicos que de su aplicación y puesta en marcha se derivan. Preocupa entre los agentes externos las limitaciones de tipo presupuestal y la falta de fuentes de financiación, cuando se piensa en la necesidad de incurrir en inversiones, especialmente para la pequeña y mediana empresa.

• Tiene muy buena aceptación la idea de estructurar una política sobre PML,

enfatizando en la necesidad de que sea aplicable y formulada a la medida de los sectores, evitando en lo posible replicar modelos de otros países sin el debido análisis sobre su grado de afinidad con nuestras circunstancias.

• Sugieren que la política pueda alcanzar una cobertura regional y recomiendan que

defina acciones concretas, pero que a la vez sea versátil de acuerdo con las necesidades particulares y las posibilidades de los sectores, contando con su sistema de seguimiento y evaluación. Solamente uno de los encuestados sugiere que al tema de PML debe dársele carácter de plan estratégico al interior de Corantioquia, como mecanismo para viabilizar dentro de su jurisdicción lo que sería una política de carácter regional.

• Coinciden los agentes externos en señalar que debe existir un esfuerzo grande de

concertación entre las partes y una labor de motivación y capacitación, tanto de las autoridades en procesos productivos, como de los agentes externos en asuntos


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ambientales. Se destaca el interés de todos los entrevistados por contribuir y participar en el proceso de discusión y análisis de la temática y en el desarrollo de la política de PML.

5.3. ANÁLISIS DEL DOCUMENTO PRELIMINAR DE POLÍTICA DE PRODUCCIÓN MÁS LIMPIA DE LA CORPORACIÓN

En este parágrafo se analiza el documento inicial de la política de producción más limpia que se ha estado elaborando por funcionarios de la Subdirección de Recursos Naturales de Corantioquia, según versión entregada en septiembre del 2002. Se analiza este documento comparando sus elementos y contenido con la estructura de una política de producción más limpia descrita en el capitulo 3 de este informe. Según los funcionarios de la Corporación involucrados en la elaboración del documento, su objetivo era contribuir a aclarar conceptualmente el tema, a tener un análisis sobre el mismo y a establecer un direccionamiento preliminar que servirá de referencia para estructurar un documento de política. El documento en términos generales tiene puntos críticos que se identifican en los siguientes comentarios: - Los capítulos como la introducción, contexto geográfico, justificación, aspectos

conceptuales, marco regulatorio están descritos extensamente. Será importante resumirlos en un texto de máximo 2 páginas de presentación y justificación.

- El documento actual, por no tener claramente establecido el problema marco, no

tiene definidas explícitamente las prioridades de trabajo a las cuales estará orientada la política y de las que dependerá la definición de los objetivos y las estrategias.

- Como resultado de lo anterior, la relación entre los objetivos, metas y estrategias

escritos en el documento no es clara ni coherente (en varios casos se confunden objetivos con estrategias y viceversa). Es importante recordar que la meta es la cuantificación a la que se quiere llegar con el objetivo, y por lo tanto requiere de indicadores para observar la evolución y los avances que con el tiempo se van alcanzando en el logro de dicho objetivo.

- El texto descrito sobre los convenios en el documento es largo y detallado. Los

convenios son uno de los instrumentos que facilitan la implementación de las estrategias (motivación y participación voluntaria), pero en el documento de política sólo corresponde hacer mención de ellos. La descripción detallada deberá estar en un documento aparte.

- El documento elaborado en Corantioquia no tiene un Plan de Acción indicativo, que

le de temporalidad al trabajo, defina instrumentos, responsabilidades, actores y presupuestos.


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- No se establece dentro del documento un sistema de indicadores de seguimiento y evaluación, que garantice permanentemente una retroalimentación hasta las etapas de definición de prioridades, objetivos o estrategias.

- El proceso de elaboración del documento inicial no responde a un trabajo de

discusión y construcción en grupo, pues según lo expresaron los mismos funcionarios de la Subdirección su construcción ha sido el resultado de la evolución de un documento inicial, que en diferentes momentos y por diferentes personas ha estado intervenido, lo cual genera textos que en algunos casos no tienen la debida ilación, diferencias en la profundidad de tratamiento de los temas, aspectos sin el debido desarrollo, etc.

Por lo anterior, se concluye que el informe actual de política requiere una revisión exhaustiva. En primer instancia es importante formular claramente una problemática con sus respectivas prioridades a lo cual responderá la política. A partir de esta problemática y prioridades establecidas se definirán los objetivos y sus metas, las estrategias, los instrumentos y los indicadores de seguimiento correspondientes. Siguiendo estos lineamientos se deberán reformular los capítulos y parágrafos ya escritos. Para la reformulación del documento que servirá como base de una política de Producción más Limpia para la Corporación, se requiere un compromiso de la Dirección General de la Corporación para asegurar un trabajo en grupo que aporte enfoques desde los diferentes departamentos de la Corporación, como son la Subdirección de Recursos Naturales, la Subdirección de planeación, la Subdirección Territorial, la coordinación de las territoriales y las territoriales. Finalmente, es importante mencionar el hecho de que este informe brinda las orientaciones necesarias para iniciar un proceso constructivo del documento de política de producción más limpia que aspira tener Corantioquia, como soporte sólido para emprender las acciones necesarias para el logro de sus funciones y objetivos como Corporación.

5.4 PUNTOS CRITICOS DENTRO DEL PROCESO Entendiendo la connotación dinámica que tiene un proceso, cualquiera que él sea, y la necesidad de evaluar de manera objetiva los aspectos que en él intervienen, a fin de aprovechar y aprender de las experiencias positivas y negativas, e incorporarlas en los pasos subsiguientes del proceso, a continuación se mencionan algunos aspectos que de una u otra manera influyen y marcan la dirección y la dinámica del proceso de desarrollo y posicionamiento del tema de PML dentro de la Corporación. Los siguientes puntos críticos pueden ser considerados como barreras para el desarrollo de la PML al interior de la Corporación. Sin embargo, al verlo como una oportunidad, pueden constituirse en los ejes temáticos o estratégicos de trabajo a futuro:


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• Participación corporativa: Si bien puede calificarse como baja, esto no debe ser entendido como un problema si no como una característica de las fases tempranas de los procesos, cuando el tema apenas logra motivar y cautivar la atención de unos pocos, llamados a convertirse posteriormente en los líderes naturales de los procesos. Este aspecto es importante transformarlo mediante estrategias de motivación y generación de espacios de participación, la instalación de una dinámica de discusión que involucre las diferentes dependencias de la Corporación y que asegure su participación, especialmente en lo que hace referencia a las ocho territoriales y su articulación, pues son ellas las que mantienen tradicionalmente el contacto más cercano con los usuarios.

• Unidad de criterio frente al concepto de PML: No hay unidad de criterio frente al

tema, se encuentran diferencias sobre la definición del concepto, el enfoque y el alcance de la PML. En algunos casos se mantiene un vínculo estrecho entre la percepción de PML y el cumplimiento de la norma (especialmente en la interpretación que se le da a los convenios por parte de la Corporación y de los agentes externos). Adicionalmente, el concepto de la PML no está integrado al ejercicio de la autoridad ambiental, la cual se enfoca casi exclusivamente al control del cumplimiento de las normas con base en medidas de “fin de tubo”. Por ello, no se ve a la PML como una oportunidad para optimizar la función de autoridad, especialmente por parte de las territoriales.

Será necesario madurar una definición amplia que satisfaga las diferentes aproximaciones y concertar los aspectos fundamentales sobre la orientación, el alcance y el posicionamiento que quiere darle al tema la Corporación en su conjunto. En este sentido, la capacitación que se esta brindando a los funcionarios mediante el curso contribuirá con el objetivo de tener unidad de criterio.

• Posicionamiento del tema de PML: si se acepta objetivamente el nivel jerárquico

establecido dentro del esquema de planeación de la Corporación, que define niveles de políticas, programas y proyectos, se percibe el tema de PML anclado en el nivel inferior, como proyecto; con el agravante, que anteriormente la PML estaba en el nivel superior de programa. Esta circunstancia puede constituirse en una barrera para la apropiación del tema, si se quiere tenerlo como estratégico para la gestión de la Corporación, y no facilitará darle vuelo y trascendencia hacia el ámbito externo de los usuarios finales y de los sectores objeto de la PML.

• Realce y motivación sobre ventajas competitivas: Puede decirse que no se ha

empleado agresivamente este argumento como elemento fundamental para llamar la atención entre los sectores económicos, factor que puede inclinar favorablemente la balanza del compromiso con el tema de PML por parte de los agentes externos. El argumento de las posibilidades comerciales, de la creación de mercados verdes, de la ecoeficiencia, de las tendencias internacionales, del ecoetiquetado, de la rentabilidad económica, entre otros, no son muy mencionadas en la conceptualización que sobre el tema se tiene, aunque, finalmente, todos estos aspectos redundan en beneficios y ventajas comparativas para los sectores.

• Existencia de otras políticas corporativas: No es muy claro el concepto de política

que tiene la Corporación. Aparecen de un lado enunciados en el Plan de Gestión


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ocho grandes temas (gestión corporativa, educación ambiental, agua, tierra, biodiversidad, espacio público y control de la contaminación ambiental), bajo la categoría de políticas, que de manera simple se desarrollan mediante la estructura de objetivo general, objetivos específicos y estrategias; estas políticas se asocian, como ya se mencionó, con los procesos corporativos.

De otro lado se conoce la existencia de una política adicional sobre saneamiento básico (recoge temas sobre manejo integral de residuos sólidos y vertimientos) la cual se constituye en un antecedente poco conveniente para el posicionamiento de la eventual política de PML, dado que su enfoque no es preventivo, si no, por el contrario, cae en el ámbito de lo remedial.

• Enfoque curativo, remedial o de final de tubo: Como se mencionó anteriormente,

es una realidad que prevalece el enfoque remedial, lo cual implicará realizar un esfuerzo adicional para hacer el cambio de mentalidad, modificar el espíritu de normas y actuaciones y especialmente sensibilizar a la comunidad e inclusive a funcionarios y empresarios. Este enfoque curativo y de control es por excelencia poco innovador y relativamente fácil de aplicar si se contrasta con las exigencias económicas, tecnológicas y comerciales necesarias para iniciar procesos cuyos beneficios se recogerán en el mediano y largo plazo. Es importante mencionar que, inclusive en la manera como están redactadas algunas de las estrategias concebidas en el Plan de Gestión de la Corporación, se hace referencia al enfoque de control y no al preventivo. Por ejemplo, dentro de la Política para el Control de la Contaminación Ambiental, se mencionan estrategias como:

o Fomentar el establecimiento de rellenos o Fomentar el establecimiento y adecuada operación de plantas de

tratamiento. • Sesgo frente a convenios: En términos generales el antecedente de la existencia

de los convenios sectoriales de PML se puede convertir en una limitante para el desarrollo más amplio de esta temática. Se tiende a pensar que son los convenios el único instrumento para viabilizar la PML, con el agravante de que a pesar de haber sido concebidos en su momento como una carta de presentación y como una manera de acercarse y de conciliar intereses por parte de los sectores productivos, en algunos casos se han malinterpretado como un salvoconducto en el cumplimiento de la norma. El proceso de entender este instrumento de tipo voluntario puede ser diferente por parte de los sectores, y aún dentro de un mismo sector, por parte de las empresas. Se ha mitificado el convenio como la herramienta única y necesaria para lograr acercar a las partes en torno a la PML, hecho que debe cambiarse para intentar entender los convenios como instrumentos facilitadores

• Frontera institucional: El proceso que se ha realizado a la fecha en la construcción

del concepto de PML y de la iniciativa frente a la formulación de una política corporativa ha sido estrictamente interno. Trascender al ámbito exterior demandará una estrategia participativa ordenada para vincular a los agentes externos de manera individual y a los sectores de manera colectiva.


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5.5. CONDICIONANTES PARA EL DESARROLLO DE LA PML EN CORANTIOQUIA. Se presentan a continuación algunos aspectos que hemos calificado como limitantes del proceso, entendiendo por estos, situaciones que en el corto plazo no se pueden cambiar y que por lo tanto son condicionantes del proceso y de su dinámica. Aspectos de organización y articulación interior: la estructura orgánica y la distribución de funciones dentro de las dependencias de la Corporación pueden incidir en el hecho de manejar el tema sobre PML de manera verticalizada u horizontalizada, así como en la asignación de responsabilidades y en la tarea de evaluación, seguimiento y coordinación. En las circunstancias actuales, la PML al interior de la Corporación se maneja como un proyecto dentro de un programa asociado a la SRN, lo cual no es favorable al objetivo deseado de posicionar la PML como un mecanismo transversal que sea tenido en cuenta por cada una de las demás dependencias. Aspectos de articulación exterior: Hace referencia a la coexistencia de 4 autoridades ambientales en Antioquia, que en determinados casos pueden incidir sobre un mismo sector productivo, y la necesidad de hacer a futuro un trabajo para lograr unidad de criterio frente al tema de PML en el contexto regional. Este aspecto además es importante por la condición natural que se genera de recelo y deseo de liderazgo entre las autoridades ambientales y es coyunturalmente sensible por la propuesta del ejecutivo sobre la reducción del número de corporaciones. Aspectos de complejidad del escenario y público objetivo: No se puede negar, de un lado, la multiplicidad de actividades que pueden ser objeto de PML, reconociendo que Corantioquia mayoritariamente tiene un componente agropecuario y minero y de otro lado, la heterogeneidad de los agentes externos que estarían involucrados y de la diversidad ecosistémica del territorio, lo cual necesariamente obliga a pensar en la importancia de definir prioridades de actuación. Aspectos culturales: Es conocido por todos que los cambios de mentalidad tardan más que los cambios tecnológicos y el tema de PML requiere, más que cualquier otro, un ejercicio de aproximación con un enfoque muy diferente al tradicional. El concepto de la PML es puramente preventivo, innovador, participativo, continuo y dinámico. A la fecha ha sido parcial y podría decirse que muy baja la incorporación del factor motivacional y de generación de capacidad, de manera que se realice un proceso de construcción participativo que asegure el entendimiento del problema, identifique los obstáculos, defina el alcance y la real dimensión que quiere dársele al tema de la PML. Adicionalmente, el mismo entendimiento semántico del término PML induce a pensar que el concepto es aplicable exclusivamente a procesos productivos o manufactureros, dejando a un lado el sector de servicios y toda la gestión de demanda de esos bienes y servicios o sectores como el residencial o público. Aspectos regulatorios: En este campo la legislación y regulación ambiental existente en el país no favorece de manera clara prácticas de PML, pues esta centrada en la definición de normas para establecer los límites permisibles de contaminación, forzando a los usuarios a pensar más en soluciones cortoplazistas de final de tubo para cumplir


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con esos límites, que en como mejorar e incorporar variantes que mejoren sus procesos y aumenten sus eficiencias. Sólo últimamente la legislación ha comenzado a virar hacia la motivación de soluciones preventivas que mediante un beneficio al productor consigan una acción continua, integral y profunda. Adicionalmente, como se ha concebido tradicionalmente, la legislación, a través de normas de comando y control, tiende a acentuar en el empresario el concepto de que el tema ambiental es solamente un costo y no una oportunidad o posible ventaja.

5.6 CONCLUSIONES • Existe un potencial de asumir un liderazgo por parte de la Corporación en la

implementación de producción más limpia, debido a las necesidades de su entorno y por sus capacidades presupuestarias internas.

• El potencial mencionado en el punto anterior no es explotado por la Corporación

debido a diferentes causas como el desconocimiento institucional del concepto y sus ventajas para el apoyo a la gestión ambiental de la Corporación, la falta de compromisos reales de la alta gerencia frente ésta estrategia, el desconocimiento de las responsabilidades al interior de la corporación, y la falta de una metodología de trabajo concreta.

• El tema de producción más limpia es asumido de manera aislada dentro la

corporación por lo cual no se integra de con las demás políticas de la misma. • Los convenios, además de ser el único instrumento de producción más limpia que se

utiliza al interior de la Corporación, son visto como un fin en si mismo y no como un medio para alcanzar resultados concretos. Los mismos defectos que tiene la producción más limpia al interior de la corporación (descrito en el segundo punto de estas conclusiones), se reflejan en los convenios.

• Existe un desconocimiento de los intereses particulares de cada uno de los actores

(empresas, y tras corporaciones) involucrados en la gestión ambiental de la corporación.

• El informe actual de política requiere una revisión exhaustiva. En primer instancia es

importante de formular claramente una problemática con sus respectivas prioridades a lo cual responderá la política. A partir de esta problemática y prioridades establecidas se definiera las metas, estrategias, instrumentos e indicadores de seguimiento correspondientes. Siguiendo estos lineamientos implicará reformulando los capítulos y parágrafos ya escritos.

• Para la reformulación del documento que sirviera como base de una política de

Producción más Limpia para la corporación, se requiere primero un compromiso de la dirección de la corporación para asegurar un trabajo en grupo con que aporte enfoques desde los diferentes departamentos de la Corporación, como son la subdirección de Recursos Naturales, la Subdirección de planeación, la coordinación de los territoriales y los territoriales.


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6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES En este capítulo se concluirá y plantearán una serie de recomendaciones tendientes a fortalecer la PML como mecanismo de gestión ambiental pública al interior de la Corporación. Estas conclusiones y recomendaciones serán el resultado de comparar el marco teórico descrito en los primeros cuatro capítulos, con la situación real de la Corporación analizada en el quinto capítulo. Aunque éstas ya se han desarrollado un poco al final de cada capítulo, se retomarán y profundizarán en el actual. En cuanto a las recomendaciones, se harán de manera muy práctica para que sean fácilmente entendibles y aplicables por la Corporación.

6.1 CONCLUSIONES Referentes a la PML como política 1. De acuerdo con las experiencias nacionales e internacionales, la Producción más

Limpia constituye una aproximación eficaz para poner en práctica el concepto de desarrollo sostenible a nivel de las unidades productivas. Ella ha demostrado que es posible hacer converger los objetivos de protección ambiental, incremento de la competitividad y mejoramiento de las condiciones de trabajo de los empleados.

2. Para el reconocimiento y la implementación de la producción más limpia por parte

de las empresas, las condiciones del entorno empresarial juegan un papel fundamental. De esta manera, el papel de las autoridades ambientales, como interlocutores principales en temática ambiental, la implementación de esta estrategia preventiva, se muestra en facilitar la gestión con el sector productivo. Los beneficios para las autoridades ambientales se muestran en dinamizar la interlocución con las empresas a través de nuevos esquemas e instrumentos, que facilitan la efectividad del cumplimiento de la normatividad, y por otro lado la disminución de la contaminación ambiental causada por el sector productivo.

3. Los exitosos resultados obtenidos con la PML se asocian con los principios y

conceptos subyacentes a esta aproximación, entre otros: el principio de prevención, la idea de la necesidad de cambiar el comportamiento de los actores económicos con el fin de hacerlos más amigables con el medio ambiente, y el concepto de centrarse en el mejoramiento de los procesos y no en la adopción de tecnologías de descontaminación de final del tubo y la integración de la autoridad ambiental y el sector empresarial a través de la implementación de planes de acción compartidos.

4. La experiencia también indica que las autoridades ambientales juegan un papel de

valía en la promoción del uso de la PML en los diferentes sectores productivos y de servicios. Con ello las agencias públicas alcanzan un gran impacto no sólo en relación con el propósito de hacer cumplir la Ley, sino también con el de buscar que el desempeño de los actores económicos supere lo que la normatividad les obliga.

5. Se reconoce que la Producción más Limpia es un tema relativamente novedoso en

el país. A nivel internacional tiene una historia de aproximadamente 15 años y su incorporación en la agenda pública ambiental comenzó hacerse en Colombia desde


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mediados de la década de los noventa. Desde su inicio los diferentes actores han implementado un amplio rango de instrumentos de PML como son las ventanillas ambientales, programas de excelencia ambiental, convenios de PML, líneas de crédito para la reconversión tecnológica, programas de sensibilización y capacitación.

6. Se reconoce que la PML como política de las autoridades ambientales es un

complemento de las políticas basadas en los tradicionales mecanismos de comando y control y otros como son por ejemplo el cumplimento de la normatividad ambiental, la agilidad de trámites, la implementación de nueva regulación.

Referentes a la PML en Corantioquia 1. Corantioquia tendrá la oportunidad de posicionarse como corporación líder en el

país a través de la promoción de la Producción mas limpia. Especialmente porque los sectores productivos en su área de jurisdicción muestran necesidades de mejoramiento que incluyan su desempeño ambiental. Igualmente desde varios años Corantioquia ha formado espacios de comunicación con estos sectores a través convenios. Por otro lado, el tema de la producción mas limpia pose un rubro especifico entre el presupuesto de la corporación.

2. Sin embargo, el concepto de la producción mas limpia como estrategia de gestión

ambiental de la corporación, no se ha transformado en acciones concretas con resultados de mejoramiento ambiental tangibles y verificables en el tiempo, ni forma parte integral de las demás políticas e instrumentos de la corporación como son la política del manejo de residuos, licencias ambientales, planes de manejo ambiental, en el desarrollo de acciones concretas, y la introducción de nueva normatividad.

3. Para alcanzar un liderazgo en el tema de producción mas limpia, la capacidad de

la corporación requiere fortalecerse en el apoyo y participación de los directivos, en el desarrollo de acciones concretas a todos los niveles de la corporación, y en ampliar el diseño e implementación de un rango de instrumentos que facilitan la implementación de la Producción mas limpia y la consolidación de una política corporativa en el tema.

4. Con respeto a los convenios de PML que actualmente se lleva trabajando se

destaca los siguientes puntos críticos: - Los convenios actuales muestran ser más un objetivo en sí mismo, que un

medio para alcanzar resultados concretos para la disminución de la contaminación. Se requiere definir metodologías de trabajo enfocadas hacia acciones a corto plazo verificables por medio de indicadores de calidad ambiental.

- La participación y compromiso de los directivos tanto de las empresas como de la corporación en los convenios actuales debe fortalecerse.

- Para que los convenios actuales se resultan en acciones concretas se requiere el desarrollo de instrumentos con orientación preventiva.

5. El informe actual de política requiere una revisión exhaustiva. En primer instancia

es importante de formular claramente una problemática con sus respectivas prioridades a lo cual responderá la política. A partir de esta problemática y


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prioridades establecidas se definiera las metas, estrategias, instrumentos e indicadores de seguimiento correspondientes. Siguiendo estos lineamientos implicará reformulando los capítulos y parágrafos ya escritos.

En el siguiente parágrafo se especifica cómo la corporación puede convertir estos puntos críticos en oportunidades para asumir su liderazgo en el tema.

6.2. RECOMENDACIONES Para fortalecer e impulsar la estrategia de producción más limpia en Corantioquia se requiere definir un cronograma con acciones a desarrollar a corto plazo. Este cronograma contendrá los siguientes puntos y plazos aproximados: 1. Involucrar la gerencia de la corporación en el desarrollo de la producción más

limpia en la corporación a través de la organización de 2 talleres de planeación estratégica y de formulación de política. En estos 2 talleres participaran el director general, los directores de las subdirecciones y coordinadores de áreas. Estos 2 talleres se planea en el mes de diciembre del 2002.

2. Formalización del grupo interdisciplinario de PML al interior de la

corporación. Con base en los talleres se recomienda confirmar el grupo de PML con representantes de las diferentes áreas de subdirección de recursos naturales, subdirección de planeación y estrategias corporativas, y la subdirección territorial. Este grupo liderará la definición y el seguimiento del cronograma de acción. El grupo se conformará a raíz de los talleres descritos en el punto anterior, durante el mes de diciembre del 2002.

3. Reformular el documento actual como base de una política corporativa de

Producción más Limpia. Para la reformulación del documento que sirviera como base de una política de Producción más Limpia para la corporación, se requiere primero un compromiso de la dirección de la corporación para asegurar un trabajo en grupo con que aporte enfoques desde los diferentes departamentos de la Corporación, como son la subdirección de Recursos Naturales, la Subdirección de planeación, la coordinación de los territoriales y los territoriales. La formulación del documento se trabajará a través de talleres en diciembre del 2002 y principios de enero del 2003.

4. Impulsar 3 convenios existentes como son el convenio Acuícola, el convenio de

Aburrá Norte, y el convenio Avícola. El impulso consiste en la definición y lanzamiento de nuevas metodologías de trabajo (basados en las estructuras propuestas en el capitulo 3) que enfocarán estos convenios a acciones y resultados a corto plazo (dentro 6 meses). El diseño de estos nuevos esquemas operativos se trabajará en la segunda y tercera semana de Enero del 2003 para planear su negociación e implementación antes de final de Enero del 2003.

5. Definición y diseño de instrumentos que facilitan la implementación de la

producción más limpia. Durante el mes de Enero, Febrero y Marzo se trabajará en


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el diseño de instrumentos con orientación preventiva y en la identificación e negociación con posible aliados, para lanzar su implementación en Abril del 2003.

6. Análisis de nuevas regulaciones ambientales y sus oportunidades para el

impulso de la PML. Analizar los posibles impactos a los sectores empresariales de la nueva regulación ambiental como son la nueva norma relacionada con el manejo de desechos hospitalarios, el nuevo código para el transporte, entre otros, para determinar cómo la producción más limpia puede facilitar su cumplimiento. Este análisis se desarrollara durante los meses de Enero, Febrero y Marzo del 2003 como complemento e insumo al diseño de los instrumentos mencionados en los puntos anteriores.

7. Desarrollo y concertación de una política corporativa de Producción más

Limpia. Con base en los lineamientos planteados en este informe, el grupo de PML liderará la elaboración de un documento resumido de política. Este documento será el resultado del desarrollo de las acciones anteriormente propuestas y por ende se desarrollara durante los meses Enero 2003 hasta Marzo del 2003 para su formalización en Abril del 2003.

El grupo de producción más limpia al interior de Corantioquia será responsable para la implementación y seguimiento de este cronograma. Este grupo contara con el apoyo del grupo de asesor de la Organización para el Desempeño Empresarial Sostenible ODES.


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7. BIBLIOGRAFÍA Corantioquia, “Actualización Plan de Gestión Ambiental Regional: 1998-2006”, Microformas 2ª Edición, Medellín, 2001. Departamento Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), “Instrumentos e Incentivos Económicos y Financieros: Experiencia Regional”, presentación para la Jornada de Evaluación de la Política de PML en Colombia, Junio de 2002. Fiksel, J., (1997), “Ingeniería de diseño medioambiental, DFE, desarrollo integral de productos y procesos ecoeficientes”, McGraw-Hill/Interamericana de España, S.A., ISBN 84-481-0752-7, Madrid, España. Kasman, Mark.(2001) “What Next?: Support Information for Decision Making and Participation”, consultado en Octubre de 2002 en http://www.uneptie.org/. Kingdom, John W. “Agendas, Alternatives, and Public Policies”, The University of Michigan, Harper & Collins College Publishers, 1995. MUYS, Bart. (1997), Cleaner Production: A Guide to Information Sources, European Evironmental Angency. Consultado en http://service.eea.eu.int/envirowindows/manconc.shtml, en Diciembre de 2001. PORTER, Gareth; WELSH, Janet (1995); Global Environmental Politics, Harper & Collins. Ramos, Juan Pablo. Jornada Nacional de PML, Junio 2002 Riordan, James.(2002) “Stakeholder Perspectives: Government - Background Paper”, de UNEP’s 7th International High-level Seminar on Cleaner Production. Consultado en Agosto de 2002, www.unep.org Sanchez Triana, Ernesto. “Aspectos Institucionales del SINA” capitulo 4 proyecto PNUD. UNEP (2002), How to finance Cleaner Production? – Background Paper, UNEP’s 6th International High Level Seminar in CP. Canada. UNEP (2001), “Government Strategies and Policies for Cleaner Production”, Draft, France, 2001. Consultado en www.uneptie.org, noviembre de 2002. UNEP (2002), Cleaner Production Global Status Report, consultado en www.uneptie.org, septiembre 17 de 2002. UNEP (2002b), Cleaner Production: Institutions Promoting Investment And Financing, First Edition. Consultado en Octubre de 2002, en www.uneptie.org Universidad de los Andes, Centro para el Desarrollo Internacional (Harvard). (2001) “La gestión ambiental y competitividad de la industria colombiana”, Proyecto Andino de Competitividad, Documento de Trabajo, Bogotá.


90

Universidad Tecnica de Delft, (1997), “ Milieugerichte productontwikkeling”, Departemento de Diseño Industrial, sección Diseño para el medioambiente, Delft, Holanda. V. Dobes, April 2000, Integration of Human Dimension into Cleaner Production Programs in the Czech Republic, IIIEE, Lund, Sweden. World Bank(1998), Pollution Prevention Handbook, Implementing Cleaner Production, Consultado en www.worlbank.org World Bank (2000), “Armonización de la actividad industrial con el medio ambiente: nuevas funciones de la comunidad, el Mercado y el gobierno”, World Bank, 2000. Consultado en www.worldbank.org.


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ANEXO 1 Requisitos para la Formulación de la Política de PML (listado de chequeo)

LISTADO DE CHEQUEO

1) Objetivo general de la Política. El objetivo general de la política responde a una problemática general. Es así, que la formulación del objetivo general esta enfocada hacia un resultado que responda a esta problemática general.

2) Objetivos específicos. Los objetivos específicos están relacionados con problemas o necesidades específicas que se requieren desarrollar para llegar a la respuesta de la problemática general. 3) Alcance general de la política. Con el alcance se busca describir los límites de la implementación de la política. El alcance incluye límites geográficos, límites en tiempo, e indicaciones de resultados esperados. 4) Metas e indicadores. Las metas se relacionan con los objetivos específicos y tienen indicadores. Para la implementación de la política se requiere de dos clases de indicadores: A. El primero son indicadores sobre el avance de la aplicación de la política (indicadores de gestión). B. El segundo grupo de indicadores tiene que estar enfocado hacia el impacto de la política en el medio ambiente (indicadores de resultados). Meta Indicador


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5) Actores involucrados y el interés específico de cada uno. Los actores involucrados tienen, en alguna manera, un interés e influencia sobre el desarrollo de la política. Actores Interés especifico

6) Involucrados al interior de la Corporación como formuladores de la política. Todos los involucrados internos de la corporación que tendrán responsabilidades concretas para la implementación de la política regional de PML. Involucrado (Nombre propio del funcionario)

Función (en el proceso de formulación de la política de PML)


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7) Instituciones involucradas en la formulación e implementación y su papel. Institución Papel

8) Estrategia de implementación de la política. Las estrategias de implementación describen el enfoque y las tácticas específicas, para la implementación de la política. Describen “cómo de vender la idea” de la política a los involucrados. Estrategia Meta especifica

9) Mecanismos de implementación de la política Los mecanismos de implementación buscan llegar a la implementación de las acciones asignadas a los actores involucrados. Los mecanismos pueden funcionar con presión o voluntariamente. Tipo de mecanismo Funcionamiento / objetivo


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10) Herramientas de implementación de la política. La aplicación de las herramientas es para planear, implementar, controlar y revisar la implementación de la política. Se debe especificar cuales herramientas se requiere aplicar e identificar el objetivo y alcance de cada una.. Herramientas Objetivo Alcance

11) Financiación de la política. En todo el proceso de desarrollo e implementación de una política de PML existen unos costos asociados para todos los actores que en gran parte determinan su éxito. Aquí se busca estimar cuáles son los costos en los que se incurren en todo el proceso, darle un valor aproximado, y decidir cuál será la posible fuente de financiación. Costos $ Posible fuente de financiación


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12) Mecanismos de control. Existen varias maneras de controlar el seguimiento de la implementación de la política. Los mecanismos de control deben servir para verificar las metas planteadas. Mecanismo Responsable

13) Barreras para la implementación de la política de PML. Lograr cambios de comportamiento en diferentes involucrados es un proceso de superar barreras. las barreras específicas para la implementación de la política en la región. En este punto usted deberá Identificar las barreras que se pueden presentar en el proceso de formulación, implementación, seguimiento y control de la política. Además, debe clasificarla según su tipo, y presentar al menos una alternativa de solución para cada barrera. Tipo Alternativa


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ANEXO 2 Sondeos Realizados a Actores Externos e Internos


Respuestas de Funcionarios de la Corporación de la Subdirección de Recursos Naturales

Preguntas Respuesta Respuesta Respuesta Respuesta

Datos personales 1. Nombre 2. Cargo 3. Profesión 4. Experiencia general 5. Experiencia en PML

Berta Osorio Abogada 6 años de trabajo en la corporación, los primeros 4 como contratista y los dos últimos como funcionaria de planta. Estuvo en las territoriales de Aburra, Hevexicos, Tahamies y Aburra Norte en donde prestaba asesoría jurídica como parte de la función de autoridad. Desde hace un año pasa a la Subdirección de Recursos Naturales, donde se acerca al tema de la PML. Experiencia de trabajo en equipo con técnicos

Edgar Vélez Tecnólogo agropecuario 1982 Administrador de empresas 2002 7 años vinculado con corantioquia Anteriormente estuvo vinculado con el sector de la agroindustria (pista caribani 2 años) Tiene antecedentes de trabajo en PML desde 1995, pero se concentra en el tema desde junio de 2000

Margot Cristina Gil Abogada Vinculada con Cornare como soporte jurídico en funciones de autoridad ambiental. Vinculada a corantioquia desde 1995, dos años de contratista y desde 1997 como funcionaria de planta.

Maria Victoria – Subdirección de recursos naturales. Tecnóloga Saneamiento Ambiental – Administración de la Gestión Sanitaria y Ambiental. Curso de PML con el Centro Nacional de PML Trabajó 2 años en Cornare como técnica en control y seguimiento. También en los proyectos hidroeléctricos de Porce II y Sonson II. Actualmente trabaja en la subdirección de recursos naturales como técnica en PML (representante de la corporación en los convenios, y elaboración de la política).


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Opinión sobre las funciones principales de la corporación. 1. Según su opinión, ¿cuáles

son las funciones y objetivos principales de la corporación?

2. ¿Cuál es el desempeño de la corporación frente a sus funciones?

3. ¿Cree usted que la actividad de la corporación ha permitido impactar positivamente el medio ambiente en su jurisdicción?

4. ¿Cuáles son los puntos a mejorar dentro de la corporación?

5. ¿Cuáles pueden ser las experiencias de la corporación que pueden ser replicables en otras corporaciones?

1. Propender por el desarrollo sostenible mediante la administración y gestión de los recursos naturales renovables.

2. Frente a lo administrativo, por ser una corporación joven puede calificarse de intermedio, en relación con la gestión (inversión y mejoramiento) puede calificarse como alto

3. El hecho de tener un esquema operativo que ha bajado al nivel territorial ha permitido impactar positivamente y además ha logrado un buen posicionamiento de la corporación, inclusive superando algunas car`s anteriores.

4. Se puede mejorar la línea educativa y en el tema de la administración se debe trabajar para disminuir el nivel de escepticismo y recelo.

5. La inversión se ha realizado de forma acertada, adecuada y equitativa. También el hecho de hacer una labor de publicitar las acciones emprendidas y el esfuerzo por realizar una gestión internacional.

1. La función principal es administrar el ambiente, garantizar la sostenibilidad del ambiente (perdurar) en el tiempo.

2. Es una institución sólida, con un desempeño positivo

3. su impacto se puede asociar con la disminución de la rata de deterioro, con la alta credibilidad, con la generación de conciencia en el ámbito rural y con la intervención cultural.

4. Se pueden mejorar las comunicaciones internas y emprender acciones para reducir el recelo en el manejo presupuestal

5. Alto perfil de sus empleados que son conocedores de sus temas. Se han preocupado por humanizar la legislación. El adecuado conocimiento del territorio, su buena cobertura (no hay zonas desconocidas)

1. 2. 3.

4. Se debe mejorar la interacción entre subdirecciones y tratar de transversalizar el componente educativo

5. proceso de “autoridad al día” con el esfuerzo de saneamiento de expedientes. La creación del sistema de información SIRENA (base de datos relacionada con expedientes). Desde el punto de vista interno: la consolidación de la Subdirección. La experiencia de delegación a municipios (significa la apropiación de la gestión por la comunidad)

1. La principal función de la corporación es la administración y control de los recursos naturales. Desde la PML es acercar a los diferentes gremios, para cambiar la imagen negativa. 2. Frente a la PML es poca, porque hay desconocimiento del concepto de PML. Pero en general, sí ha permitido el logro de los objetivos. 3. Dentro de los aspectos a mejorar en la corporación están: a. falta comunicación al interior b. hay recelo profesional (proyectos individuales – apropiación) 4. Dentro de las experiencias que pueden ser replicadas están: a. El saneamiento de expedientes b. El respeto por las decisiones técnicas. c. La gestión administrativa (comunicación)


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Percepción de cómo ven los

actores externos a la

Corporación

1. ¿Cuáles son los principales actores externos que se relacionan con la corporación?

2. ¿Cuál cree usted que es la opinión de cada uno de esos actores frente al trabajo de la corporación?

3. ¿De qué manera ellos influyen en las actividades y políticas de la corporación?, son ¿pasivos?, ¿activos?

1. En general, los municipios, las comunidades organizadas y el sector industrial a través de sus gremios. En particular la Subdirección atiende usuarios particulares.

2. Vista como autoridad, la opinión es muy subjetiva, según haya sido la experiencia, principalmente industrias. Vista como gestora, por los municipios es buena pues es una fuente de financiación a los proyectos que presentan. Cuando se trata de comunidades organizadas en algunos casos hay mala interpretación (depende de los lideres comunitarios). Cuando se trata de usuarios, siempre existe presión por soluciones inmediatas

3. 3. Los actores influyen en gran proporción, cuando son propositivos, dan valor agregado. En general la corporación es muy abierta.

1. Sector público, industria y usuarios

2. En general todos creen en la corporación, la perciben como eficiente y consideran que humanizan la norma (menciona que hay dos sectores que son la excepción)

3. En general los procesos son concertados, la corporación es receptiva.

1. comunidades, sectores productivos

2. No está segura de haber logrado una imagen consolidada, depende del usuario, es subjetivo.

3. La corporación tiende a ser abierta y a recibir recomendaciones y sugerencias. Los actores inciden directamente, hay acompañamiento, especialmente en la identificación y formulación d proyectos

1. Como principal actor

se identifican los gremios (su

interés es el apoyo técnico y

económico que le puede dar la

corporación). Además de las

comunidades (apoyo a planes

de manejo)

2. Antes los actores

mencionaban que la

corporación “no servía para

nada”, pero la percepción ha

cambiado (apoyo), porque ya

no se está tan enfocado hacia

el comando y control.

3. Loa actores pueden

influenciar sobre las directrices

de la corporación.


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Percepción del concepto de PML del entrevistado. 1. ¿Qué entiende usted por

Producción más Limpia? 2. ¿Qué diferencias existen

entre la estrategia de PML y las medidas tradicionales de control?

1.Hacer actividades que

maximicen el uso de insumos

para minimizar impactos

2. PML es preventiva y las tradicionales son correctivas

1. No hay PL. La PML es un trabajo integral por mejorar con base en reconocimiento de impactos, es una estrategia para prevenir. Significaa pensar con un enfoque desde lo ambiéntela. Requiere interactuar con sectores.

2. PML es preventivo y abierto, involucra actores, continuo, permanente, no tiene restricciones de tiempo. Puede buscar mecanismos de reconocimiento por el usuario.

1. procesos de mejoramiento tendientes a mejorar calidad ambiental

2. tiene criterios de concertación, implica un acompañamiento y tiene un componente d eprevención

1. La PML equivale al desarrollo sostenible. Reducir residuos a lo largo del ciclo de vida. Optimización de las materias primas. 2. La principal diferencia es que la PML busca identificar las causas de los proceso para optimizarlos. Es una opción gana-gana, que beneficia la reducción de la contaminación a menores costos.

Percepción de la importancia de la PML como una de las estrategias para la gestión ambiental. 1. ¿Cree usted que las

estrategias de PML pueden ayudar a la corporación en sus objetivos y funciones?

2. De 1 a 5, siendo 1 lo menor, califique la relevancia de la PML al interior de la corporación, en la actualidad.

3. ¿Conoce usted de avances en PML al interior de la corporación?, ¿cuáles? ¿Considera los convenios como un avance, debilidades y fortalezas?.

4. ¿Qué instrumentos sugiere para implementar la PML?

1. Si pueden ayudar. Es el complemento ideal 2. Dos (2) el tema ha sido de manejo exclusivo de la Subdirección. Existen conceptos diferentes, hay poca claridad sobre su utilidad, para que sirve, no se ha internalizado su aplicabilidad en todos los sectores 3. Se ha propiciado una

reflexión sobre el tema de PML.

La contratación de ODES es un

avance. Los convenios fueron

un intento, pero están crudos,

no los considera un avance

4. otros instrumentos pueden ser: premios, reconocimientos

1. la PML sería una estrategia que ayudaría a la corporación.

2. la importancia depende de individualidades, para la Dirección es alta, hay desconocimiento por parte de los funcionarios, existe un error de concepto y es difícil “desaprender”

3. Es un avance identificar el “error”, así como reconocer que no es PML (por parte de la Subdirección). Hay sectores convencidos que no lo asocian con permisos (industrial, lechero, avícola)

1. No solamente es una ayuda, considera que es necesaria.

2. En terminos relativos, si se compara con otras corporaciones, la califica con 4. Hacia el interior de la corporación, la califica con 3, pues falta un mejor conocimiento sobre el tema y apropialo.

1. Sí, por la importancia de la relación contaminación-costos, y por el cambio de actitud que implica la autorregulación. 2. Se califica con 2, porque no se ha comprendido verdaderamente el concepto.


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Posicionamiento del tema de PML dentro de la corporación

1. Según su opinión, ¿cuáles

son las fortalezas y oportunidades del tema de PML en la corporación?

2. Según su opinión, ¿cuáles son las debilidades y amenazas de la PML en la corporación?

1. Fortalezas: Existe un convencimiento por parte del Director sobre la PML como instrumento para su gestión. Hay un grupo capaz, convencido y comprometido. Existencia de la posibilidad de definir una política.

2. Debilidades: La disparidad de conceptos y la ausencia de un responsable.

1. Fortalezas: Tendencias del mundo externo (directiva europea) concepto de competencia. Visión de desarrollo a futuro (cultura). Se generan costos (residuos)

2. Debilidades: No

1. Dentro de las fortalezas que se identifican con la PML están: a. Se ha sabido diferenciar entre PML y control y seguimiento. b. Se le ha dado un empuje significativo desde la subdirección. c. Los gremios han

cambiado un poco el concepto, identificando oportunidades económicas.

2. La debilidad más grande es que la PML no está difundida en toda la corporación. Además aún hay mucho enfoque sobre el comando y control. Se mencionan ciertas amenazas como el no ponerse de acuerdo con las otras corporaciones de la jurisdicción, y el mismo hecho de haber dos o más corporaciones.


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Ideal de política

1. ¿Cree usted que la PML debe ser manejada como una política? En caso que no, ¿cómo debe ser manejada?

2. ¿La política de PML debe ser concertada con los sectores productivos, o debe ser manejada de forma unilateral?

3. ¿El documento de política debe contener detalles suficientes para su aplicación, o debe contener sólo lineamientos básicos?, y ¿qué elementos, como mínimo, debe contener?

1. Si debe haber una directriz para todos, que al menos defina unos conceptos claros y establezca una especie de reglas de juego. La PPML no ha llegado a cosas concretas.

2. Debe ser concertada, pero debe salir de la corporación una propuesta para evaluar a la luz de los sectores.

3. El documento debe incluir proyectos

1. La PPML debe mostrar un norte, debe ser versátil para atender intereses de sectores, clientes y vecinos. Debe concebirse con un enfoque de gestión de demanda (calificación del usuario).

2. La corporación debe formular una propuesta para discusión

3. Debe contar con un sistema de seguimiento y evaluación que permita medir resultados. Debe ponderar la relación con sectores públicos. La PPML debe ser única y el eje más importante de la gestión (error al salir primero la política de saneamiento, que implica soluciones de final de tubo, que no pensó en los riesgos)

1. La PML debe ser una política que genere estrategias (hacia dónde) Además debería ser jerárquica para que pueda haber un cambio de actitud en todos los funcionarios.

2. La política como tal no debe ser concertada, las estrategias sí.

3. El documento de política debe partir de conceptos generales, y debe tener un nivel de detalle que permita estar sectorizada. La política debe estar muy pegada a la nacional, y debe estar unida al plan de gestión de la corporación. La política debe ser transversalizada

1. Debilidades del documento: – la metas no corresponden a

diagnósticos - está muy ceñido al

documento nacional - debe abarcar la prestación

de servicios - debe tener un

componente educacional - debe permitir la

identificación de actores claves

- los empresarios esperan mucho de la corporación

2. Fortalezas del documento - Está muy amarrada a la

política colombiana - está ajustada a las

necesidades de la región - está enfocada hacia el sector

agropecuario


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Respuestas de Actores Externos

Preguntas Respuesta Respuesta


Antonio Ortega Zootecnista, especializado en EEUU en alimentación de rumiantes Profesor jubilado de la Universidad Nacional. Desde los años 90 comienza a trabajar en la visión sistémica del sector agropecuario y en el concepto de sostenibilidad. Apoya asociaciones de productores de leche de oriente (1999-2000). Actualmente es miembro de comité de dirección del consejo de la cadena Láctea de Antioquia

Maria Claudia Mejía Economista Trabajo con el sector privado (comités industriales) Desde hace 13 años con la ANDI, Asistente de Gerencia, Coordinadora comités (ambiental, tiene una historia de casi 25 años) El tema de PML lo manejan en diversos subcomités (es transversal) Siguen lineamientos de la Gerencia Ambiental

Relación con autoridades ambientales 1. ¿Qué vínculos o relaciones posee con las autoridades ambientales regionales o nacionales? 2. ¿Ha trabajado proyectos con dichas autoridades? ¿ cuáles?

1. Se vincula al convenio de PML de la industria lechera en 2001 .

2. Realiza solicitud a cornare para financiar proyecto educativo sobre tecnologías sostenibles en la finca.

1. Se interesan en el tema por cuanto PML significa reducción de costos para los industriales. Tangencialmente se vincula al convenio en el oriente con cornare y al de proaburra norte con corantioquia

2. Organización de eventos con autoridades Opinión sobre las funciones principales de la corporación

1. Según su opinión, ¿cuáles son las funciones y

objetivos principales de la corporación? 2. ¿Cuál es el desempeño de la corporación frente a

sus funciones? 3. ¿Cree usted que la actividad de la corporación ha

permitido impactar positivamente el medio ambiente en su jurisdicción?



1. Gestión del ambiente, búsqueda de sostenibilidad del desarrollo

2. Buen desempeño, tiene capacidad de gestión 3. ha impactado positivamente, ha hecho labor, es

líder en el departamento. 4. Aspectos sociales, se ven como autoridad no con

la función de acompañamiento. Deben primero motivar a las personas.

5. El esfuerzo por trabajar con motivación y por humanizarse (dejar el garrote)

1. Preservación del medio ambiente. Función proactiva de la mano de quienes son su objeto. Tiene también la función de autoridad ambiental.

2. En general el desempeño depende de la dirección, en el caso de corantioquia ha sido muy estable

3. La corporación si ha impactado positivamente, con la salvedad de lo heterogéneo de su territorio. Es difícil tener fortalezas porque le toca hacer de todo. Recibió una mala herencia del inderena (terminar vicios). En general ha realizado una buena gestión, aunque no puede opinar por la poca relación con la corporación dada la ubicación de las industrias.

4. más contacto con los sectores, más apertura 5. Estabilidad, capacidad, compromiso


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Percepción de cómo ven los actores externos a la corporación

1. ¿Cuáles son los principales actores externos que

se relacionan con la corporación? 2. ¿Cuál cree usted que es la opinión de cada uno

de esos actores frente al trabajo de la corporación?


1. Ciudadanos, habitantes rurales, ong´s, especialmente las rurales

2. En general hay desconocimiento y cuando se acercan la ven como autoridad, con el agravante de que en ocasiones se perciben diferencias de pensamiento entre directivos y técnicos.

3. Poco influyen los agentes externos, siempre se antepone el hecho de tener la autoridad (hay excepciones)

1. Municipios y usuarios en zonas rurales 2. No responde debido a la poca relación de la

ANDI con la corporación 3. No responde debido a la poca relación de la

ANDI con la corporación, sin embargo cree que los tienen en cuenta

Percepción del concepto de PML del entrevistado

1. ¿Qué entiende usted por Producción más Limpia? 2. ¿Qué diferencias existen entre la estrategia de

PML y las medidas tradicionales de control?

1. Producir en armonía con la naturaleza 2. La tradicional cierra puertas mientras que PML

significa competitividad (ganar dinero)

1. tecnologías atractivas económicamente, hacen énfasis en lo preventivo, antes de..., eficiencia de procesos.

2. Es más estimulante, representa una rentabilidad económica, potencializaa negocios, principalmente para exportadores

Percepción de la importancia de la PML como una de las estrategias para la gestión ambiental 1. ¿Cree usted que las estrategias de PML pueden

ayudar a la corporación en sus objetivos y funciones?


3. ¿Conoce usted de avances en PML al interior de la corporación?, ¿cuáles? ¿Considera los convenios como un avance?.


1. Si ayudaría a la corporación en su gestión y en las relaciones con sus clientes

2. Desde el punto de vista de importancia la califica con 4, pero desde el punto de vista de logros la califica con 2.

3. Los convenios, a pesar de tener problemas con la asignación de recursos

4. no contesta

1. la PML si ayuda a la gestión de la corporación 2. No responde 3. Conoce los convenios (en el lechero es una

entidad de apoyo) 4. No responde


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1. Según su opinión, ¿cuáles son las fortalezas y

oportunidades del tema de PML en la corporación?


1. Fortaleza: Genera conciencia, eleva nivel educativo, oportunidad de economías al usuario, propicia el desarrollo sostenible

2. Debilidades: Requiere inversiones, requiere motivación, implica la necesidad de resultados a tuturo.

1. Fortalezas: Beneficios ambientales y económicos 2. Exige inversiones, lo cual es especialmente difícil

para la pequeña y mediana empresa, faltan estímulos, líneas de crédito para iniciar (en la actualidad los estímulos no operan)

Ideal de política 1. ¿Cree usted que la PML debe ser manejada como

una política? En caso que no, ¿cómo debe ser manejada?



1. PML debe ser manejada como una política y debe ser importante.

2. la PPML debe ser concertada. 3. La PPML debe cubrir todos los recursos, debe

estar direccionada por sectores para definir prioridades.

1. Debe existir un proceso de inducción, mostrando los beneficios, hacer un acompañamiento, ser promotores. El término política suena a imposición, el término estrategia suena a acompañamiento.

2. Debe ser concertada, hacer a los sectores parte del proceso

3. El documento debe ser general pero concreto (corto). Debe proyectar acciones por sectores y priorizar.

Conocimiento del proceso de creación de la política de PML

1. ¿Conoce usted la política de PML de la Corporación?

2. ¿Conoce como ha sido el proceso de creación de la política de PML de la corporación?

3. ¿Estaría interesado en participar en el proceso de creación de la política? ¿Por qué? ¿De qué manera contribuiría con su implementación?

1. No conoce la PPML de corantioquia 2. No conoce el proceso 3. Estaría interesado en participar en el proceso de

elaboración de la PPML

1. No conoce la PPML de corantioquia 2. No conoce el proceso 3. Si esta interesada en participar cuando aplique a

sus sectores afiliados, pueden jugar un papel de difusión, facilitadores o convocatoria.


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Respuestas de Funcionarios de la Corporación Ajenos a la Subdirección.

Preguntas Respuesta Respuesta Respuesta Respuesta Respuesta Respuesta

Datos personales 6. Nombre 7. Cargo 8. Profesión 9. Experiencia

general 10. Experiencia en

PML

Gabriel Jiménez – Subdirector Territorial Ingeniero Forestal, 14 años de docente en la Universidad Nacional de Medellín 7 años dentro de Corantioquia No ha tenido experiencia en PML, sólo acercamientos teóricos.

Luis Alfonso Escobar – Subdirector Planeación y estrategias corporativas Biologo – ecólogo de 1989 Ha sido investigador del INVEMAR, asesor de áreas protegidas del INDERENA, jefe del parque de Utría, y Director de Parques Nacionales. Trabajó de asesor técnico del despacho del Ministro del Medio Ambiente. Su experiencia en PML está fundamentada en su participación en la formulación de la política nacional de PML.

Luz Amparo Diosa – Oficina de educación, participación e información. Economista (20 años de experiencia general) Trabajó con ganadería sostenible.

Gloria Navarro – Jefe oficina territorial de Aburrá Norte. Abogada graduada en 1985. Lleva 3 años en la corporación, La experiencia en PML se ha dado por el trámite de los expedientes y licenciamiento de los gremios

José Didier Zapata – Coordinador de Regionales. Administrador de empresas agropecuarias, licenciado en educación especializaciones en gerencia ambiental y legislación ambiental. Experiencia laboral en la gobernación de Antioquia, ministerio de educación. Además ha sido interventor ambiental. Lleva 4 años en la corporación, 2 de los cuales dedicados a la labor actual.

Beatriz López – Directora Regional Aburrá Sur. Ingeniera Forestal (1194), ha trabajado con a ONU en el Caquetá y el Guaviare. Ha sido docente en la Universidad Nacional de Medellín en educación ambiental. Tiene 7 años de experiencia en la corporación, y la experiencia específica en PML se ha dado por la tramitación de permisos por parte de las actividades productivas.


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Opinión sobre las funciones principales de la corporación. 6. Según su opinión, ¿cuáles son las funciones y objetivos principales de la corporación? 7. ¿Cuál es el desempeño de la corporación frente a sus funciones? 8. ¿Cree usted que la actividad de la corporación ha permitido impactar positivamente el medio ambiente en su jurisdicción? 9. ¿Cuáles son los puntos a mejorar dentro de la corporación? 10. ¿Cuáles pueden ser las experiencias de la corporación que pueden ser replicables en otras corporaciones?

1. Según el encuestado la corporación, por medio de la aplicación de tres instrumentos fundamentales, cumple la función de administración de los recursos naturales: a. Jurídicos: su aplicación a través de las oficinas territoriales, que sin embargo se ha tratado de convertir hacia un acompañamiento, que a la larga resulta en autoresponsabilidad. b. Económicos: que se reutilizan para el beneficio de los usuarios, pero que aún no es contundente dentro de la PML. c. Técnicos: con recurso humano capacitado. 2. En general se cree que la actividad de la corporación ha permitido la función de sus objetivos si se ve a una escala micro, pero a una escala macro quizás el avance no sea evidente.

1. Según el encuestado la función principal de la corporación, es el cumplimiento de las leyes y ejercer las normas con respecto al tema ambiental. Así mismo, la ejecución de proyectos para mejorar, controlar y recuperar el medio ambiente. Manifiesta un compromiso con la PML a través de los convenios, y su seguimiento. 2. El principal logro de la corporación ha sido la generación de un proceso de cultura, pero que esto debe proyectarse a mediano y largo plazo para conocer los verdaderos impactos.

1. Según el encuestado la función principal de la corporación la de Autoridad Ambiental (legislar, autorizar y conceder licencias), educación (como apoyo a las otras funciones) e inversión (en estrategias de reforestación). 2. Desde el punto de vista de la educación, la corporación sí ha cumplido sus funciones mediante el trabajo con niños y personas de la tercera edad.

1. La función principal de la corporación es la administración de los recursos naturales, y las otorgadas por el artículo 31 de 1999, entre las cuales se encuentran velar por el medio, que no se generen impactos negativos sobre él.

2. Ha producido impacto en la generación de una conciencia más clara de la comunidad en el uso de los recursos.

3. Sí ha permitido la disminución de los impactos, pero poco a poco. Aunque no es lo mismo el impacto anterior al de ahora, el proceso es lento.

4. Dentro de los aspectos a mejorar está que los permisos para el uso del agua no se puede seguir otorgando de forma individual, sino que hay que agrupar a los usuarios.

5. Dentro de las experiencias a replicar están:

a. El proceso de regionalización, el cual permite mirar individualidades y establecer un contacto directo con las comunidades afectadas. b. Atención al usuario, y los procesos de

1. La función principal de la corporación es la administración de los recursos naturales, y las otorgadas por la ley en pro del desarrollo sostenible. 2. La corporación sí ha producido resultados por medio de la aplicación de la norma y el apoyo a proyectos. 3. Dentro de los aspectos a mejorar están: a. Se deben generar más convenios de PML, con obvias mejoras. b. Estimular la investigación c. Debe haber una capacitación transversal d. Se debe unir los aspectos concernientes a la oferta con aquellos concernientes a la demanda. (las dependencias deben estar por recursos). 4. Dentro de las experiencias a replicar están: a. La regionalización (hacer presencia en la región). b. La creación de sentido de pertenencia y el tener un plan de acción claro.

1. La función principal de la corporación es la que dicta la ley 99 de 1993, como autoridad ambienta, administradora de recursos, y específicamente propender por el desarrollo sostenible en la región. 2. Sí se están produciendo resultados por medio del ejercicio de la autoridad. Además existen una unión entre el enfoque de autoridad y el de gestión. Se ha creado conciencia. 3. Dentro de los aspectos a mejorar están: a. Existen dificultades en el inventario de recursos, por lo cual es difícil cuantificar el impacto positivo. b. La corporación debe ser más agresiva en la política e cultura y educación ambiental c. La normatividad ambiental a veces no es aplicable (aspectos subjetivos dentro del proceso) d. Existen muchas dependencias con los mismos cargos. 4. Dentro de las experiencias a replicar están: a. La regionalización (mayor


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Percepción de cómo ven los actores externos a la Corporación

4. ¿Cuáles son los principales actores externos que se relacionan con la corporación?



1. Se mencionaron como actores externos de la corporación:

a. Municipalidades – Alcaldes (son los mayores beneficiarios por los proyectos de la corporación)

a. La corporación es vista como la Autoridad Ambiental, que también realiza un acompañamiento.

3. A pesar de que la corporación tiene en cuenta la opinión de loa alcaldes para la formulación de los proyectos, no se cree que éstos puedan tener una influencia en los macro porque no manejan los conceptos.


a. Administraciones municipales

b. Los gremios productivos

2. La corporación es vista como la que ejerce autoridad, pero también como una fuente de recursos.

3. La influencia se da por la condición de actores activos de los administradores municipales, los cuales gestionan proyectos ante la corporación.


a. Alcaldes

b. Autoridades locales (UMATAS)

c. Mujeres

d. ONG’s

2. Se cree que los alcaldes tienen una buena imagen dados los esfuerzos que hace la corporación por atenderlos.

3. No cree que pueden haber influencias de los actores en las políticas de la corporación.

1. Los principales actores son los ciudadanos en general.

2. La opinión de los ciudadano al principio fue lentitud ya que al principio había un lastre de procesos del inderena, pero la opinión ha cambiado porque perciben a la institución como más ágil.

3. Influyen en la medida que se tienen en cuenta sus opiniones.

1. Dentro de los principales actores se mencionaron a los alcaldes municipales y los usuarios corporativos (ciudadano).

2. La corporación es percibida como una organización ágil y de alta credibilidad.

3. La influencia puede darse en el momento de los diálogos permanentes y el trabajo mancomunado que se da con estos actores.

1. Los principales actores son las administraciones municipales (proyectos con los municipios), las comunidades, y los industriales (en relación con los permisos).

2. Loa alcaldes ven a la corporación como una “tabla de salvación”. La comunidades sienten que hay presencia del estado.

3. La incidencia sobre la política es permanente. El plan de gestión de la corporación (9 años), se construyó participativamente con las administraciones y líderes de las regiones.


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Percepción de las fortalezas y debilidades de la corporación.

1. El proceso de regionalización se identifica como una fortaleza, además del proyecto de descongestión de los expedientes, la participación de los entes en proyectos operativos, y el apoyo a los POT’s. 2. Dentro de los aspectos a mejorar se expresó que la institución debe ser más ágil en el ejercicio de la autoridad, en el manejo de la intuición técnica apostándole a la generación de soluciones no convencionales.

1. Dentro de las fortalezas que se mencionan están un liderazgo en la capacitación de sus funcionarios. 2. Dentro de los aspectos a mejorar se expresó que la institución le faltaría concretar, pasar del control a la intervención. Además se debe mejorar el nivel de negociación de los convenios de PML, para que se tradujera en una mayor capacidad de gestión de la corporación.

1. Dentro de las experiencias a replicar están el trabajo con la población infantil, y con las fuerzas armadas (servicio militar ambiental). 2. Dentro de los aspectos a mejorar está el trabajo intrainstitucional.

Percepción del concepto de PML del entrevistado. 3. ¿Qué entiende usted por Producción más Limpia? 4. ¿Qué diferencias existen entre la estrategia de PML y las medidas tradicionales de control?

1. Se entiende por PML la introducción de técnicas para minimizar la contaminación, generando valor agregado (generalmente económico). 2. La diferencia es que los enfoques tradicionales son estáticos y no invitan a la innovación, por lo cual desgasta a las instituciones y es costosa.

1. Se entiende por PML el eficiente uso de materias y energía. Se asocia un poco este concepto dentro de la filosofía ZERI. 2. La diferencia entre la PML y el comando y control es económica.

1. La PML puede ser un programa destinado hacia el desarrollo sostenible en las actividades productivas. 2. La diferencia entre la PML y el comando y control es que en la primera se inducen innovaciones tecnológicas, y también está presente un proceso educativo.

1. Por PML e entiende como un mecanismo para evitar la contaminación, pero a la vez generando oportunidades dentro de las empresas. 2. Hay muy pocas diferencias.

1. Por PML e entiende como la utilización de mecanismos tecnológicos en procesos productivos (muy relacionado con el MDL). 2. La diferencia que se percibe es que la PML está muy enfocada hacia el usuario.

1. Por PML se entiende como el desarrollo de las actividades productivas sin deterioro de los recursos naturales. 2. La principal diferencia es que no es impositivo.


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Percepción de la importancia de la PML como una de las estrategias para la gestión ambiental. 5. ¿Cree usted que las estrategias de PML pueden ayudar a la corporación en sus objetivos y funciones? 6. De 1 a 5, siendo 1 lo menor, califique la relevancia de la PML al interior de la corporación, en la actualidad. 7. ¿Conoce usted de avances en PML al interior de la corporación?, ¿cuáles? ¿Considera los convenios como un avance, debilidades y fortalezas?. 8. ¿Qué instrumentos sugiere para implementar la PML?

1. Sí, porque es la mejor fórmula hasta ahora. 2. Se calificó con 4, pero esta relevancia no se traduce en inversión. Pero la calificación es otorgada por el buen manejo del concepto por parte del director. 3. Se conocen solamente los convenios, pero con muchas dificultades (falta desarrollo de investigación, generar masa crítica, dinamizarlos)

1. Sí, porque asocia el problema de la oferta con el de la demanda, además porque es una estrategia que implica un cambio en la cultura. 2. Se calificó con 3, porque su aplicación dentro de la corporación sólo se da en un área.

1. Sí ayudaría, por medio del desarrollo de programas integrales con la subdirección de recursos naturales. 2. Se calificó con 2,5, porque se dice que aunque puede ser importante no existe dentro de la visión de la corporación.

1. Si se cree que pueden ayudar a la corporación en su objetivo. 2. Se le da una calificación de 4,5, porque existe el compromiso por parte de la dirección. 3. Los convenios se consideran como un avance, sin embargo no se conocen otros.

1. Si se cree que pueden ayudar a la corporación en su objetivo. 2. No le da calificación porque la PML apenas está empezando. 3. Dentro de los avances está la aplicación de los planes maestros y la construcción de plantas de tratamiento.

1. La PML sí ayuda al desarrollo sostenible. 2. una calificación de 2,5 porque no se ha implementado el concepto en todas las instancias. Además, los funcionarios siguen muy ceñidos a la norma. 3. Dentro de los avances está la implementación de convenios, los cuales han tenido poca difusión interna, y no hay apropiación .


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1. Según su opinión, ¿cuáles son las fortalezas y oportunidades del tema de PML en la corporación? 2. Según su opinión, ¿cuáles son las debilidades y amenazas de la PML en la corporación?

1. Dentro de las fortalezas de la producción más limpia, se mencionan: el recurso humano, y la voluntad política de la corporación. 2. Como oportunidad de mencionó las alianzas estratégicas con los empresarios, y el presupuesto de la corporación. 3. Una de las debilidades es que no existe el tiempo ni la continuidad necesaria para adelantar estos procesos. 4. Una de las amenazas es la cotidianidad de la corporación, lo que implica actuar para apagar incendios.

1. Dentro de las fortalezas de la producción más limpia, se menciona que está concebido dentro del plan de acción dentro de la corporación. 2. Una de las debilidades es que no está incorporada en las direcciones territoriales. La implementación de la PML a través de convenios no fue precedida por un estudio o diagnósticos sectoriales.

1. No se identifican fortalezas. 2. Como debilidad se mencionó la desarticulación de la PML con las demás actividades de la corporación. Además se ha limitado a la firma de convenios que no han tenido mucho impacto.

1. No hay fortalezas. 2. Con respecto a los convenios, estos sólo se firman con el propósito de obtener un permiso. Además, existen más ventajas hacia las empresas que de la corporación.

1. La principal fortaleza es que la corporación ha estado involucrándose poco a poco en el tema. 2. La principal debilidad es que debería existir un área de PML, con herramientas propositivas propias. Debe ser además, un tema transversal en la cultura institucional.

1. La principal fortaleza es que existe gente capacitada en el tema, y hay voluntad política con respecto al tema. 2. La principal debilidad es que desde el ejercicio de la autoridad ambiental en difícil aplicar la PML porque hay que cumplir la norma. Además no hay un trabajo coordinado frente al tema.


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Ideal de política 1. ¿Cree usted que la PML debe ser manejada como una política? En caso que no, ¿cómo debe ser manejada?

2. ¿La política de PML debe ser concertada con los sectores productivos, o debe ser manejada de forma unilateral? 3. ¿El documento de política debe contener detalles suficientes para su aplicación, o debe contener sólo lineamientos básicos?, y ¿qué elementos, como mínimo, debe contener?

1. La PML debe ser manejada como una política, porque le da posicionamiento, le da una importancia más macro. Sin embargo debe estar basada en la recopilación de información. 2. La política debe ser concertada sólo hasta un punto definido por la autoridad, y no debe ser excusa para no cumplir la norma. Debe ser construida con aportes externos. 3. El documento de política no debe ser ni muy específica ni muy general. Debería poseer conceptos claves, y un nivel de detalle que permita la aplicación. 4. El documento de política debe: a. Estar justificada con diagnósticos reales de la región. b. Contener el logro de objetivos y metas específicas. c. Poseer los mecanismos de seguimiento, control y autocontrol, para asegurar su permanencia en el tiempo.

1. Aunque el concepto de establecer políticas para temas macro es válido, la PML debe ser considerada más como una estrategia de control de contaminación dentro de la corporación. 2. Se debe partir del hecho de que la política existe, para luego definir estrategias conjuntas con el sector productivo. 3. El documento de política debe estar basado en diagnósticos con información buena y confiable. Así mismo, el documento debe ser exhaustivo en el análisis de la problemática, pero concreto en los elementos y mecanismos. 4. El documento de política debe: a. un programa de acción, b. unos mecanismos de seguimiento y control (para que no sea un escudo frente al cumplimiento de la norma) c. debe tener unas condiciones mínimas para la suscripción de los convenios.

1. La PML debe ser considerada más como un programa que como un proyecto, ya que no se la da la importancia necesaria en la actualidad.

2. Debe ser concertado con los gremios.

3. Debería ser especifico.

1. No cree que deba ser manejada como una política para toda la corporación.

2. Sí debe ser concertada.

3. Debe ser lo suficientemente detallada.

1. La PML debe ser manejada como una política, ya que hay que transversalizar el concepto, pero además permitir que tenga cierta independencia. Permitir que por medio de esta política se pueda relacionar la oferta con la demanda.

2. Sí debe ser concertada.

3. Debe ser lo suficientemente detallada como para generar estrategias particulares a los diferentes sectores.

1. La PML debe ser manejada como una política que oriente programas, pero no sólo enfocada hacia la industria. Además debe estar interiorizada en cada uno de los funcionarios de la corporación.

2. Debe ser concertada.

3. Aunque debe ser específica, debe ser comprendida. Debe diferenciar entre sectores, y debe contener instrumentos que demuestren la rentabilidad de la estrategia.


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Conocimiento del proceso de creación de la política de PML. (no aplica para los funcionarios de la subdirección)

1. Sí se conoce la política de PML de la Corporación 2. Se cree se gestó mediante un proceso interno y experiencia internas. 3. Sí estaría dispuesto a participar en el proceso de creación de la política, pero desde la óptica académica.

1. Se conocen sólo los preliminares del documento de la política de PML de la Corporación 2. Se conoce muy parcialmente 3. Sí estaría dispuesto a participar en el proceso de creación, combinando el modelo de gestión con la filosofía zeri.

1. No se conoce el documento

2. No se conoce el proceso.

3. Sí estaría dispuesto a participar, aportando dentro de la parte educativa, la motivación hacia fuera, la sensibilización, y la divulgación.

1. No conoce el documento

2. No conoce el proceso

3. sí estaría dispuesta a participar, como un apoyo de la subdirección para servir como multiplicador.

1. Si conoce el documento

2. Si conoce el proceso

3. Sí estaría dispuesto a participar.

1.No conoce el documento

2. no conoce el proceso

3. Aunque es complicado, las oficinas territoriales deben participar.


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Respuestas de Actores Externos

Preguntas Respuesta Respuesta


Luis Javier Ramirez. (Cámara de Comercio) Economista Industrial de la Universidad de Medellín. Tiene una experiencia de 7 años en el sector textil y metalmecánico. 3 años en el ministerio de agricultura como jefe de proyectos especiales. También trabajó en codesarrollo en la parte ambiental (residuos sólidos, licencias ambientales, otros). Lleva 3 años en la cámara de comercio, y dentro de su experiencia en PML está la promoción del centro nacional de PML (trabajo interinstitucional), el convenio con PROPEL, y también con codesarrollo. Trabaja en la unidad de desarrollo regional, la cual es la encargada de la planeación en las regiones en cuanto a los temas social, ambiental, proyectos e inversión. Así mismo, la cámara es un facilitador entre las autoridades y las empresas, en temas específicos como la cofinanciación.

Diana Patricia Taborda (Secretaría de Agricultura) Ingeniera agrónoma, especialización en gerencia ambiental y maestría en planeación. Lleva 9 años en la secretaría de agricultura, 4 de ellos dedicados a la asistencia técnica y la planeación. La experiencia que se tenido con la PML ha sido desde el proceso de planeación (componente interinstitucional), pero no en la práctica o aplicación.

Relación con autoridades ambientales 1. ¿Qué vínculos o relaciones posee con las autoridades ambientales regionales o nacionales? 2. ¿Ha trabajado proyectos con dichas autoridades? ¿ cuáles?

1. La relación con la autoridad ambiental es muy estrecha, más que todo en el tema del manejo de residuos sólidos por parte de los municipios. (enfocado hacia la creación de unidades productivas) 2. En el tema de la PML no han sido tan estrechas, el papel se limita al de un facilitador.

1. La relación con la autoridad ambiental se ha dado desde el sistema de información ambiental, por medio de la estructuración de un plan estadístico ambiental. 2. El proyecto que se ha trabajado en PML con la autoridad ha sido el de los comités de las cadenas productivas, y su articulación con los convenios establecidos.


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Opinión sobre las funciones principales de la corporación

1. Según su opinión, ¿cuáles son las

funciones y objetivos principales de la corporación?

2. ¿Cuál es el desempeño de la corporación frente a sus funciones?

3. ¿Cree usted que la actividad de la corporación ha permitido impactar positivamente el medio ambiente en su jurisdicción?



2. La función de corantioquia es la delegada por el minambiente. Actor y promotor del desarrollo.

3. El desempeño de la corporación ha sido bueno y reconocido.

4. Si se han producido impactos positivos, más exactamente en el tema de residuos sólidos.

5. Dentro de los aspectos a mejorar están: a. Aunque se ha trabajado en la regionalización,

en la toma de decisiones sigue siendo muy centralizada.

5. La principal experiencia a replicar es la buena elección del recurso humano (dirigentes, técnicos), y su preparación.

1. La función de corantioquia es la de autoridad ambiental, y la ejecución de la política ambiental. 2. aunque es desempeño ha sido bueno, aún existen muchas cosas por mejorar. 3. Si se cree que ha permitido la reducción del

impacto. 4. Dentro de los aspectos a mejorar están:

a. El sistema de información. b. La planeación. c. La coordinación interinstitucional.

5. La principal experiencia a replicar es la de la regionalización Idescentralización).

Percepción de cómo ven los actores externos a la corporación

1. ¿Cuáles son los principales actores

externos que se relacionan con la corporación?



1. Los principales actores interesados de la corporación son los municipios, el departamento, y las ong’s. 2. Las opiniones de estos actores depende mucho de las circunstancias, pero tiende a ser buena.

1. Los principales actores interesados de la corporación son los municipios, ya que son la base del trabajo ambiental. 2. No hay claridad sobre la opinión de cada uno de esos actores frente al trabajo de la corporación. 3. Estos actores influyen en la proceso de toma de decisiones de la corporación.

Percepción del concepto de PML del entrevistado

3. ¿Qué entiende usted por Producción más Limpia?

4. ¿Qué diferencias existen entre la estrategia de PML y las medidas tradicionales de control?

1. La Producción más Limpia es innovación. 1. La Producción más Limpia es un conjunto de estrategias que permiten mayor sostenibilidad. 2. La PML es una alternativa más racional en términos económicos.


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Percepción de la importancia de la PML como una de las estrategias para la gestión ambiental 5. ¿Cree usted que las estrategias de PML

pueden ayudar a la corporación en sus objetivos y funciones?


7. ¿Conoce usted de avances en PML al interior de la corporación?, ¿cuáles? ¿Considera los convenios como un avance?.


1. Sí es una alternativa porque ayuda a la protección de los RRNN. 2. Se califica con 4. 3. No se conocen avances en el tema. Tampoco los convenios.

1. Si cree que las estrategias de PML pueden ayudar a la corporación en sus objetivos y funciones, porque se basa en alternativas de concertación. 2. Se califica como 2, y se aduce que se necesita darle más fuerza. 3. Los avances que se conocen de PML con los convenios, pero estos tienen muchas debilidades. 4. ¿Qué instrumentos sugiere para implementar la PML?


1. Según su opinión, ¿cuáles son las fortalezas

y oportunidades del tema de PML en la corporación?


1. Dentro de las fortalezas que se mencionaron de la corporación están: a. recursos, b. credibilidad c. experiencia 2. Dentro de las debilidades que se mencionaron de la corporación: d. juventud institucional e. dependencia

1. Dentro de las fortalezas que se mencionaron de la corporación están: a. están estructurando lineamientos de la política regional. b. Tienen claridad sobre su acción real. 2. Dentro de las debilidades que se mencionaron de los convenios están: c. no logran los impactos que se desean d. no se han trabajado de forma interinstitucional 3. Una amenaza de la PML dentro de la corporación es la participación de varias corporaciones dentro de una misma jurisdicción.

Ideal de política 1. ¿Cree usted que la PML debe ser manejada

como una política? En caso que no, ¿cómo debe ser manejada?



1. La PML debe ser una política regional que debe adaptarse a las particularidades de cada zona. Esta política debe integrar a todas las corporaciones. Ahora, si se quiere hacer sólo para corantioquia, debería ser un plan estratégico. 2. Debe ser concertada con los sectores productivos y con las otras corporaciones, además de otros actores. 3. Debe contener elementos que garanticen su permanencia en el tiempo. La política debe contener detalles suficientes que rijan el comportamiento de las corporaciones.

1. La PML debe ser política, porque lo es en el ministerio. 2. Debe ser concertada 3. Debe contener elementos como las estrategias, planes, programas, sectores definidos. Además deben estar muy bien especificados los recursos destinados para la misma.


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Conocimiento del proceso de creación de la política de PML

1. ¿Conoce usted la política de PML de la Corporación?

2. ¿Conoce como ha sido el proceso de creación de la política de PML de la corporación?

3. ¿Estaría interesado en participar en el proceso de creación de la política? ¿Por qué? ¿De qué manera contribuiría con su implementación?

1. No se conoce un borrador de la política. 2. Poco se conoce el proceso de creación de la política de PML de la corporación. 3. Sí estaría interesado. La cámara sería un promotor con capacidad de liderazgo.

1. Se conoce un borrador de la política. 2. Poco se conoce el proceso de creación de la política de PML de la corporación. 3. Sí estaría interesado, más que todo en el fortalecimiento del esquema interinstitucional.

lineamientos para el desarrollo de la...

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