iii

AgradecimientosLa secretaría interinstitucional de la EIRD agradece las numerosas contribuciones personales einstitucionales recibidas desde el mundo entero.

La información que aparece en Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción dedesastres está basada en estudios encomendados por la secretaría de la EIRD y llevados a cabo pororganizaciones regionales asociadas, contribuciones solicitadas a organizaciones de las Naciones Unidas,expertos y otras personas, además de otra información públicamente disponible.

En el 2001, la secretaría de la EIRD llevó a cabo una encuesta mundial sobre la reducción del riesgo dedesastres, para lo cual envió cuestionarios a las autoridades nacionales solicitándoles que evaluaran sudesarrollo institucional y de políticas, las evaluaciones del riesgo y de planificación. En el período 2001-2002, un grupo consultivo de expertos internacionales en reducción de desastres prestó asesoramiento parala preparación de este informe.

Se recibieron valiosas contribuciones de los miembros del Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres (ETI/RD) y de los participantes en dos debates realizados a través de Internet.El primero de ellos tuvo lugar en mayo del 2002, como parte de los preparativos de la ConferenciaMundial sobre el Desarrollo Sostenible, y fue organizado conjuntamente con la red de organizaciones nogubernamentales Multi Stakeholder Forum for Our Common Future y la secretaría de la EIRD. Elsegundo se realizó en agosto del 2003, y tuvo por objeto desarrollar una estructura destinada a orientar ymonitorear la reducción del riesgo de desastres. <http://www.unisdr.org/dialogue>

A partir de las actividades antes señaladas, en julio del 2002 se dio a conocer una versión preliminar deltrabajo, que dio lugar a numerosas observaciones y contribuciones adicionales provenientes del mundoentero.

Agradecimientos - Versión en español

La secretaría de la EIRD particularmente agradece al Proyecto Multinacional Andino: Geociencias paralas Comunidades Andinas, PMA:GCA, http://www.pma-map.com, el cual, reconociendo la importanciade la EIRD en la diseminación de información sobre estrategias y mejores prácticas en el campo de lareducción de desastres, adoptó el libro Vivir con el Riesgo como texto guía en esta área y ha apoyado sudifusión entre los países miembros del PMA:GCA.

La secretaría de la EIRD también agradece al PNUD, y en particular a Pascal Girot, por su valiosoapoyo en la revisión técnica de los capítulos 4 (a partir de la página 272) y el 5.

Apoyo financiero

La producción de la versión en inglés del informe está basada en las contribuciones enviadas a la EIRDpor los Gobiernos de Alemania, Austria, Canadá, Chipre, Dinamarca, los Estados Unidos de América,Filipinas, Finlandia, Islandia, Italia, Japón, Noruega, el Reino Unido, Sudáfrica, Suecia y Suiza. ElGobierno de Japón, el ADRC y la OMS proporcionaron recursos especiales para la publicación de laversión preliminar del 2002. Además, la UNESCO y el Banco Mundial contribuyeron a financiar laimpresión de la presente publicación.

La elaboración de la presente versión en español fue posible gracias al apoyo financiero recibido delPMA:GCA, con la coordinación del Centro Regional de Información sobre Desastres, CRID. El

iv

PMA:GCA es un proyecto de cooperación internacional 2002-2008, cofinanciado por la AgenciaCanadiense de Desarrollo Internacional, ACDI, y ejecutado por el Servicio Geológico de Canadá, GSC, ylos servicios geológicos de los siete países de la región andina: Servicio Geológico Minero Argentino,SEGEMAR (Argentina), Servicio Nacional de Geología y Técnico de Minas, SERGEOTECMIN(Bolivia), Servicio Nacional de Geología y Minería, SERNAGEOMIN (Chile), Instituto Colombianode Geología y Minería, INGEOMINAS (Colombia), Dirección Nacional de Minería, DINAGE(Ecuador), Instituto Geológico Minero y Metalúrgico, INGEMMET (Perú) e Instituto Nacional deGeología y Minería, INGEOMIN (Venezuela).

Colaboradores regionales

África: Programa de Mitigación de Desastres para lograr Medios de Subsistencia Sostenibles,Universidad de Ciudad del Cabo; Secretaría de la ECOWAS; Secretaría de la IGAD Asia: ADPC, con aporte complementario de la ADRCEuropa y la MEI: CEUDIP; JRC; Academia de Ciencias de la Federación de RusiaAmérica Latina y el Caribe: CAF/PREANDINO; CDERA; CEPREDENACEstados Insulares del Pacífico: SOPAC

Grupo de trabajo consultivo 2001-2002

Gerhard Berz, MunichRe, AlemaniaIan Davis, Universidad de Cranfield, Reino UnidoCorazón de León, ex funcionario de la Comisión de Administración Pública, FilipinasClaude de Ville de Goyet, ex funcionario de la OPS/OMS, Washington, D.C.Robert Hamilton, Academias Nacionales, Estados Unidos de AméricaIsabelle Milbert, IUED, Ginebra, SuizaEvans A. Mukolwe, ex funcionario de la OMS, Ginebra, SuizaSatoru Nishikawa, ADRC, Japón

Colaboradores a título individual

La presente publicación no habría sido posible de no haberse contado con las observaciones a la versiónpreliminar (2002) formuladas, sea a título personal o en representación de países o instituciones, por laspersonas que se indican a continuación. No obstante que se procuró mencionar a todos aquellos queprestaron su colaboración, la secretaría de la EIRD lamenta que haya podido omitirse algún nombre.

Bastien Affeltranger, FranciaTom Alcedo, CARE, IndiaWalter J. Ammann, SLF, SuizaMargaret Arnold, Banco Mundial, Washington,

D.C.Uy Sam Ath, Cruz Roja de Camboya, CamboyaAndrea Athanas, Shell Global SolutionsYasemin Aysan, PNUD, GinebraDan Balteanu, Romanian Academy, RumaniaPedro Bastidas, OEA, Washington, D.C.Steve Bender, OEA, Washington D.C.Djillali Benouar, Universidad de Argel, ArgeliaCharlotte Benson, MalasiaFrancesca Bernardini, CEPE, Ginebra

Fouad Bendimerad, Argelia y los Estados Unidos Mihir Bhatt, Instituto de Mitigación de

Desastres, IndiaB. Wayne Blanchard, FEMA, Estados UnidosAlgis Bolys, Departamento de Protección Civil,

LituaniaChristophe Bonnard, Instituto Tecnológico

Federal, SuizaNeil Britton, Instituto Nacional de Investigaciones

sobre Ciencias Terrestres y Reducción deDesastres, Japón

Jim Buika, Centro de Desastres del Pacífico,Estados Unidos

Ron Burkard, World Neighbors, Estados Unidos

v

John Campbell, Universidad de Waikato, NuevaZelanda

Barbara Carby, ODPEM, JamaicaOmar Darío Cardona, CEDERI, Universidad de

los Andes, ColombiaMateo Casaverde, Instituto Nacional de Defensa

Civil, PerúArietta Chakos, Estados UnidosMary Otto Chang, CanadáHe Changchui, FAO, RomaDavid Crichton, Universidad de Middlesex,

Reino UnidoEd Clay, ODI, Reino UnidoJeremy Collymore, CDERA, BarbadosLouise Comfort, Universidad de Pittsburg,

Estados UnidosJon Cook, Evaluación y Fortalecimiento de las

Instituciones de Manejo Costero, VietnamMiranda Dandoulaki, Centro Europeo para la

Prevención y Predicción de Terremotos, GreciaBob Demeranville, GROOTS/Huairou

Commission, Nueva YorkGuy Deneufbourg, AFPCN, FranciaMaxx Dilley, Instituto para la Predicción del

Clima, Universidad de Columbia, EstadosUnidos

Amod Dixit, NSET, NepalJose I Dos Remedios Furtado, Colegio Imperial

de Ciencia Tecnológica y Medicina, ReinoUnido

Elaine Enarson, Instituto de Estudios y Serviciospara la Mujer, Estados Unidos

David Etkin, Environment Canadá, Universidadde Toronto, Canadá

Otto Farkas, Visión Mundial, CanadáNorberto Fernández, PNUMA, NairobiDaria Ferrari, OCHA, GinebraRené Feunteun, Ministère de l’Ecologie et du

Developpement Durable, FranciaTobias Fuchs, EC – DG Research, BruselasJorge Gavidia, UN-HABITAT, BrasilHenry Gaudru, Société Volcanologique

Européenne, FranciaMohsen Ghafory-Ashtiany, IIEES, IránGerónimo Giusto, CEPREDENAC, GuatemalaJohann Goldammer, GFMC, AlemaniaPrema Gopalan, Swayam Shikshan Prayog, IndiaHans Günter Brauch, AFES-PRESS, Alemania Bruno Haghebaert, Consorcio ProVention,

GinebraTom Harrer (póstumo), MozambiqueMaria Hartl, ex funcionario de la

DAW/UNDESA, Nueva YorkChris Hartnady, UMVOTO, SudáfricaMarianna Hill, SACP, BulgariaAlan Hodges, AustraliaAilsa Holloway, Universidad de Ciudad del Cabo,

Sudáfrica

Kari Juhani Keipi, BID, Washington, D.C.Sylvester Kalonge, USAID, ZambiaIlan Kelman, Universidad de Cambridge, Reino

UnidoKamal Kishore, PNUD, IndiaOddvar Kjekstad, NoruegaStéphane Kluser, FranciaTimo Knaute, OCHA, GinebraCvetka Krajic Tomin, DPPI, BélgicaJayasanker Krishnamurty, OIT, GinebraOlivier Lateltin, BWG, SuizaSarah La Trobe, Tearfund, Reino UnidoAllan Lavell, FLACSO y La Red, Costa RicaEric Leroi, Geoter International, FranciaDan Lewis, UN-HABITAT, NairobiAlessandro Loretti, OMS, GinebraAlfredo C. Lucia, JRC, ItaliaMaciej Maciejewski, Instituto de Meteorología y

Manejo de los Recursos Hídricos, PoloniaJean-Pierre Massué, Acuerdo EUR-OPA sobre

Grandes Amenazas, Consejo de Europa,Estrasburgo

James F. McDivitt, UN Association, EstadosUnidos

Bill McGuire, Centro Benfield de Investigacionessobre Amenazas, Reino Unido

Alan Mearns, SOPAC, FijiStefan Micallef, PNUMA, NairobiTanya Miquelena de Corrales,

PREANDINO/CAF, VenezuelaSabas Monroy Martínez, Fondo de Inversión

Social para el Desarrollo Local de El Salvador,El Salvador

Jim Mullen, Manejo de Emergencias de Seattle,Estados Unidos

Una Murray, OITZubair Murshed, ADPC, TailandiaStuart Mustow, Hazards Forum, Reino UnidoFrancis M. Mutua, Universidad de Nairobi,

KenyaJaromir Nemec, CEUDIP, República ChecaAli Neumann, SDC/PREVAC, NicaraguaChristopher Newhall, Universidad de

Washington, Estados UnidosJohn Newton, Asociación Canadiense de

Preparación para Emergencias, CanadáElena Nikitina, Academia de Ciencias, Federación

de RusiaToshiyasu Noda, UN-HABITAT, JapónUlf Norgren, Agencia Sueca de Servicios de

Rescate, SueciaRoland Nussbaum, Mission Risques Naturels,

FranciaEva von Oelreich, FICR, GinebraKenji Okazaki, CNUDR, Kobe, JapónBrett Orlando, IUCN, SuizaDennis Parker, Universidad de Middlesex, Reino

Unido

vi

Ines Pearce, Manejo de Emergencies de Seattle,Estados Unidos

Mark Pelling, Universidad de Liverpool, ReinoUnido

David Peppiat, Consorcio ProVention, GinebraErich Plate, Universidad de Karlsruhe, AlemaniaChantine Pom, Cruz Roja de Camboya, CamboyaJean Luc Poncelet, OPS, Washington, D.C.Dana Procházková, Ministerio del Interior,

República ChecaDang Quang Tinh, Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, VietnamCarlos Manuel Rodríguez Otero, Instituto de

Planificación Física, CubaTim Radford, The Guardian, Reino UnidoAloysius Rego, ADPC, TailandiaVincent Risser, FranciaBadaoui Rouhban, UNESCO, ParísCassandra T. Rogers, Caribbean Development

Bank, BarbadosJack Rynn, CERA, AustraliaErnst U. Schulte, EC-DG Environment,

BruselasJohn Scott, Estados UnidosHaresh Shah, WSSI, Estados UnidosAnshu Sharma, SEEDS, IndiaRajib Shaw, CNUDR, JapónJan Sheltinga, Secretaría de la UNCCD, BonnJosephine Shields, FICR, GinebraOwen Shumba, SAFIRE, ZimbabweR.K. Sinange, KenyaAnil Sinha, ex director del Centro Nacional para

la Gestión de Desastres, IndiaKelly Sponberg, NOAA, Estados UnidosDavid Stevens, OOSA, VienaFranz Stoessel, PLANAT, SuizaKen Sudo, JICA, JapónJason Switzer, IISD, Ginebra

Dang Van Tao, Cruz Roja de Vietnam, VietnamMichael Tarrant, EMA, AustraliaKatherina Thywissen, PNUMA, NairobiPablo Torrealba, CEPREDENAC, PanamáChristopher Tucker, OCIPEP, CanadáEtsuko Tsunozaki, ADRC, JapónJohn Twigg, University College de Londres,

Reino UnidoHiroko Ushiyama, OCHA, Nueva YorkJaime Valdés, UN-HABITAT, GinebraDewald Van Niekerk, Centro Africano para el

Estudio de los Desastres, Universidad dePotchefstroom, Sudáfrica

Ambika Varma, ADPC, TailandiaCarlos Villacis, Estados UnidosAna Lisa Vetere A., JRC, ItaliaSeth D. Vordzorgbe, GhanaBrian Ward, TailandiaFriedemann Wenzel, Universidad de Karlsruhe,

AlemaniaFlorian Wieneke, CubaDonald Wilhite, Centro Nacional de

Inundaciones, Universidad de Nebraska,Estados Unidos

Ben Wisner, Centro Benfield de Investigacionessobre Amenazas, University College, ReinoUnido

Helen Wood, NOAA, Estados UnidosMaria Yeroyanni, EC – DG Research, BruselasZheng Yuan-Chang, Comité Nacional de la

EIRD, ChinaKarl-Otto Zentel, DKKV, AlemaniaDave Zervaas, CRID, Costa RicaMarcus Zimmerman, SDC, SuizaBirgit Zum-Kley, DKKV, AlemaniaDonald Wilhite, National Drought Center,

University of Nebraska, USA

Países que respondieron a la encuesta de la EIRD sobre la reducción del riesgo de desastres

Alemania, Angola, Armenia, Bangladesh, Bahrein, Bolivia, Burkina Faso, Cabo Verde, Camboya, Canadá,Chile, China, Colombia, Dinamarca, Ecuador, Egipto, Estados Federados de Micronesia, Federación deRusia, Fiji, Finlandia, Francia, Georgia, Guam (Estados Unidos), Honduras, India, Irlanda, Islas Cook,Islas Marshall, Islas Salomón, Israel, Japón, Jordania, Kazajstán, Kiribati, Lao, Líbano, Lituania,Madagascar, Maldivas, Mali, México, Mónaco, Mongolia, Nauru, Niue, Papúa Nueva Guinea, Polonia,Portugal, República Checa, Rumania, Samoa, Sri Lanka, Suecia, Suiza, Tailandia, Tayikistán, Tonga,Túnez, Turquía, Tuvalu, Vanuatu, Vietnam, Zimbabwe.

Equipo editorial y de producción (versión en inglés):

Secretaría de la EIRD: Mohamed Abchir, Mario Barrantes (diseño y diagramación), Pedro Basabe, ReidBasher, Sálvano Briceño (director EIRD/ONU), Marie-Lou Darricau, Elena Dokhlik (corrección depruebas), Terry Jeggle (coordinación editorial), Feng Min Kan, Helena Molin Valdés (coordinación

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Los autores del presente estudio desean rendir homenaje y expresar su reconocimiento a Thomas W. Harrerquien, antes de su prematuro fallecimiento, en diciembre de 2002, aportó valiosos antecedentes y preparó un

incisivo informe sobre Mozambique que, en su conjunto, representaron más de diez años de servicio ydedicación personal a la gestión del riesgo de desastres, la vulnerabilidad de la comunidad y la reducción de

desastres en África meridional.

general del proyecto), Yuichi Ono, Elina Palm, Nicole Rencoret (coordinación de la producción), HarisSanahujaConsultoras: Carmen Schlosser (capítulos 1.2, 5.1, 5.5, asesoramiento general) y Krishna Vatsa (5.4)Consultores especiales 2002: Ian Davis y Tanya Miquelena de Corrales

Equipo editorial y de producción (versión en español):

La publicación de esta versión se hizo posible gracias a los aportes de los representantes de las siguientesentidades:

La secretaría de la EIRD: Sálvano Briceño (Director EIRD/ONU), Elina Palm, Pedro Basabe, DaveZervaas, Haris Sanahuja, Margarita Villalobos, Marie-Louise Darricau, Mario Barrantes, Ana LuisaGarcía, Grisel Diez, Javier Arina-IraetaPMA/GCA: Catherine Hickson (Gerente del Proyecto), Mónica Jaramillo (Servicio Geológico deCanadá), Fernando Muñoz Carmona (Consultor) CRID/FUNDACRID: Raquel Morales PNUD: Pascal Girot

Traducción: Rose Cave (Capítulos 1-4), Marcos Sánchez (traducción preliminar desde la página 272hasta el anexo 5). Supervisión general traducción: Dave Zervaas y Haris Sanahuja

Diagramación: Karina Barrantes Zúñiga

Prestaron su colaboración de diversas maneras: Marisela Cabrera, María Laura Sessa

Fotografías

Portada: H. Molin Valdés, P. Basabe, M. H. Akhound, S. HaqueCapítulos: P. Demarin, H. Molin Valdés, F. Burney/IFRC, T. Bagalue, N. Rencoret, J. Valdés

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Introducción

En los últimos años, las actitudes y el comportamiento de las personas en torno a la forma de enfrentar losdesastres provocados por amenazas naturales han cambiado notablemente. Antes, se ponía más énfasis enlas actividades de respuesta y ayuda humanitaria, y se prestaba escasa atención a las estrategias de reducciónde los desastres que, incluso mediante la aplicación de las medidas más sencillas, pueden salvar miles devidas. Actualmente se reconoce cada vez más que, si bien es cierto que la ayuda humanitaria es necesaria ydebe seguir prestándose, el riesgo y la vulnerabilidad son factores decisivos para reducir los efectos adversosde las amenazas y, en consecuencia, son fundamentales para lograr el desarrollo sostenible.

La idea de realizar un informe de alcance mundial sobre las iniciativas de reducción de los desastressurgió en el nuevo milenio, luego del Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturalesde las Naciones Unidas (DIRDN,1990-1999). El Decenio reveló que si bien había disminuido lapérdida de vidas, el número de desastres y las consiguientes pérdidas económicas van en aumento. Enmuchos casos, las pérdidas se debieron a que las organizaciones internacionales y regionales, los gobiernosy los encargados de la toma de decisiones no aplicaron estrategias coherentes de reducción de desastres y aque a la mayoría de la población le faltaba una cultura de prevención.

En el 2002, a manera de contribución a la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, que se realizó esemismo año en Johannesburgo, Sudáfrica, la secretaría Interinstitucional de la Estrategia Internacional parala Reducción de Desastres dio a conocer una versión preliminar de Vivir con el Riesgo - Informe mundialsobre iniciativas para la reducción de desastres. El documento fue distribuido a numerosas personaspertenecientes a los sectores de ayuda humanitaria, medio ambiente y desarrollo, y que trabajaban en lareducción del riesgo de desastres. La presente versión recoge sus valiosas observaciones, que revelan elinterés común por crear comunidades resilientes a los desastres y por reducir las pérdidas humanas,sociales, económicas y ambientales provocadas por las amenazas naturales.

Vivir con el Riesgo - Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres está dirigido a todosaquellos interesados en la gestión del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible, y a quienes trabajan enestos temas. Pretende servir de guía, de orientación e inspiración política, así como de material deconsulta para promover estudios al respecto. En vez de centrarse en experiencias concretas depreparación, respuesta o recuperación de los desastres, su objetivo es proporcionar una recopilación de lasiniciativas y de la información existente sobre la reducción del riesgo de desastres.

Al reseñar los logros actuales y pasados en el campo de la reducción del riesgo y definir a grandes rasgosla amplia gama de actividades y los numerosos actores involucrados, Vivir con el Riesgo - Informe mundialsobre iniciativas para la reducción de desastres contribuye al proceso de creación de una noción común sobreel tema. Complementa la publicación del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)titulada Reducir el riesgo de desastres: un desafío para el desarrollo (2004), puesto que identifica las tendenciasy destaca los futuros desafíos y prioridades para el logro de comunidades más seguras y sostenibles.

Las conclusiones del presente trabajo serán la base para preparar el informe que debe llevarse a cabo a losdiez años de aplicación de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama (1994). Asimismo, contribuirán aestablecer el futuro programa internacional para la reducción del riesgo de desastres que debe examinarseen la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres (CMRD), que tendrá lugar en Kobe-Hyogo,Japón, en enero del 2005.

El estudio se divide en capítulos que siguen de cerca los campos de estudio contemplados en el marcoconceptual de la reducción del riesgo de desastres que se describe detalladamente en el capítulo sexto. A su vez, cada capítulo se divide en secciones que abarcan cuestiones relacionadas con el tema general del

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

xii

capítulo y concluye con un listado de los desafíos para el futuro.

A partir de un panorama general de los actuales conceptos sobre la reducción de los desastres y de surespectivo contexto, el capítulo primero examina la evolución experimentada por el tema, desde sus iniciosacadémicos y científicos hasta sus repercusiones de política en el ámbito del actual desarrollo sostenible.El capítulo segundo estudia los conceptos de riesgo y vulnerabilidad en función de las tendencias enmateria de amenazas y de los efectos de los desastres, y hace especial hincapié en la evaluación del riesgo.

El capítulo tercero reseña los factores fundamentales de las políticas y de la firme decisión política dereducir los desastres a escala regional, nacional, municipal y local, utilizando ejemplos para demostrar laimportancia de la buena gobernabilidad y de la participación de la comunidad en los marcos institucionalesy de políticas. Ofrece un marco general desarrollado en forma conjunta por la secretaría de la EIRD y elPNUD para orientar y monitorear la reducción del riesgo de desastres como instrumento que losresponsables de la gestión del riesgo de desastres pueden adaptar y aplicar en sus labores cotidianas. En elcapítulo cuarto se examina la importancia de intercambiar conocimientos y manejar la información, asícomo el intercambio de experiencias, la formación de redes, la educación, la investigación y la toma deconciencia de la población. El capítulo quinto pasa revista a medidas específicas de reducción dedesastres, incluyendo gestión ambiental, ordenamiento territorial, medidas estructurales y protección de losservicios esenciales, utilización de instrumentos financieros y sistemas de alerta temprana.

Para terminar, el capítulo sexto resume las prioridades principales de la reducción de desastres y prestaespecial atención a la necesidad de profundizar el conocimiento del tema, así como de monitorear losavances y fijar objetivos concretos para el futuro. Ofrece un marco integral destinado a orientar ymonitorear la reducción del riesgo de desastres, que puede ser de utilidad en la labor diaria de quienestrabajan en el tema.

Al término del presente volumen figuran una lista de acrónimos y un índice de materias. El segundovolumen contiene una serie de anexos que complementan la información ofrecida en el texto principal,incluidos un glosario completo de términos, una guía de organizaciones, un panorama general delprograma internacional relacionado con la reducción de desastres, una bibliografía y algunos extractos delPlan de Implementación de Johannesburgo, aprobado en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible deJohannesburgo.

Vivir con el Riesgo - Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres es un proyecto dinámicoque exigirá realizar esfuerzos sostenidos para realizar periódica y sistemáticamente una revisión general delas actividades que se llevan a cabo en torno a la reducción del riesgo de desastres. La aplicación de unmarco conceptual (tal como el descrito en el capítulo sexto) para apreciar las actividades de reducción delriesgo de desastres en el tiempo es un buen punto de partida que puede contribuir al logro de los objetivosde la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.

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PrólogoAunque muchas personas están conscientes de las trágicas consecuencias que provocan los desastres en todo el mundo, son pocos los que se percatan de que se puede hacer algo para reducir sus efectos. La presente publicación, Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducción dedesastres, puede contribuir a la búsqueda de soluciones. Contiene muchos ejemplos de las actividadesemprendidas por personas, comunidades y gobiernos, no sólo para reducir los riesgos y el impacto de lasamenazas naturales y tecnológicas, sino antes que nada para evitar que ellas se produzcan.

La magnitud del problema es enorme. Los desastres provocados por inundaciones, sequías, tormentas,terremotos, incendios y otros eventos generan grandes padecimientos humanos y debilitantes pérdidaseconómicas. Tan sólo en el 2002 se produjeron más de 500 desastres que causaron más de 10 mil muertos,afectaron a 600 millones de personas, provocaron pérdidas por valor de 55 mil millones de dólares ycomprometieron seguros por 13 mil millones de dólares. Además, los desastres desvían valiosos recursosde los esfuerzos que realizan los países en desarrollo para escapar de la pobreza.

Las comunidades siempre tendrán que enfrentar amenazas naturales. Pero las amenazas sólo seconvierten en desastres cuando arrasan con vidas y medios de subsistencia, principalmente comoconsecuencia de la actividad humana. La vulnerabilidad y lo que los analistas de desastres llaman “cargasdel riesgo” de las comunidades y países van en aumento debido a una multiplicidad de decisiones que seadoptan diariamente a nivel individual, local, nacional e internacional. Por ejemplo, con demasiadafrecuencia la población se concentra en zonas peligrosas como las planicies aluviales. Además, ladestrucción de los bosques y humedales está mermando la capacidad del medio ambiente de soportar lasamenazas. Como si esto fuera poco, el incremento de la concentración de los gases de invernadero en laatmósfera debido a la actividad humana amenaza con provocar un cambio climático y elevar el nivel del mar.

El presente informe, coordinado por la secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción deDesastres (EIRD), representa un amplio esfuerzo de parte del sistema de las Naciones Unidas por revisarlas iniciativas para reducción de desastres que se llevan a cabo en todo el mundo. Espero que contribuya aque las decisiones se adopten en forma más meditada y que ellas conduzcan a mejorar la planificación,aplicar mecanismos de regulación perfeccionados y, más que nada, a introducir innovaciones en lasactividades de desarrollo y de protección del medio ambiente. Una de las recomendaciones fundamentalesdel informe es la que se refiere a la incorporación de la reducción del riesgo de desastres en la totalidad delos proyectos y políticas de desarrollo sostenible. La aplicación de un enfoque de esta naturalezapromoverá la implementación del Plan de Acción de Johannesburgo y afianzará los esfuerzos por alcanzarlas Metas de Desarrollo del Milenio.

Los desastres son un problema que podemos y debemos reducir. Recomiendo esta publicación a todos aquellos que se esfuerzan por construir comunidades y naciones resilientes en nuestro planeta,que sufre de amenazas.

NACIONES UNIDAS NACIONES UNIDAS

Kofi A. AnnanSecretario GeneralNaciones Unidas

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Prefacio: un viaje hacia un mundo más seguro

Vivir con el riesgo: una estrategia para la reducción de desastres

Tanto para el mundo de hoy como para el futuro, la aplicación de una estrategia de reducción de desastresconstituye un desafío de orden mundial. Involucra a todas las colectividades humanas y prácticamente acasi todas sus actividades. Además, comprende casi todos los fenómenos físicos que ocurren en el planeta,desde la alta estratosfera hasta los abismos insondables.

El reto que enfrenta una estrategia de reducción de los desastres, tema del presente estudio, es encontrar laforma de coexistir con estos fenómenos, antes que perder la vida por su causa. Las fuerzas de la tierra soncosas de la vida y el aspecto favorable de una vida agradable. Un desastre de origen natural sólo es undesastre porque las personas se encuentran en el lugar equivocado y en el momento equivocado, porque notuvieron otra alternativa que estar en el lugar del desastre y porque éste las tomó desprevenidas.

El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales de las Naciones Unidas(DIRDN), que abarcó de 1990 a 1999, tuvo por objeto promover la búsqueda de soluciones para reducirel riesgo de desastres de origen natural. El Decenio terminó con más víctimas provocadas por másdesastres, y en su transcurso se produjeron mayores pérdidas económicas y más trastornos y sufrimientoshumanos que en sus comienzos. Sin embargo, cabe preguntarse si el hecho de dedicar un decenio al temaera suficiente para erradicar las consecuencias de siglos de gestión ineficiente y de pasividad fatalista frentea los caprichos de la naturaleza.

Lo que puso en marcha el DIRDN fue un proceso político y social positivo e irreversible. El presenteinforme y la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) contarán con esa fuerzapositiva. La EIRD fomentará una mayor conciencia, un compromiso de parte de la población, yconocimientos y asociaciones para aplicar medidas de reducción del riesgo de todo tipo y a todo nivel.

Un mundo más vulnerable

A escala mundial se observa una tendencia al aumento de las pérdidas provocadas por los desastres. Larazón de ello es a la vez simple y compleja: tiene que ver con el hecho de que las personas y las sociedadesse están tornando más vulnerables. Y es que no obstante que permanentemente pueden producirseeventos naturales de graves consecuencias, la actividad humana contribuye a aumentar su magnitud. Suimpacto depende de las prácticas de desarrollo, de la protección del medio ambiente, del crecimientoordenado de las ciudades, de la distribución de la población y de la riqueza y de las estructuras degobierno. La actividad humana también influye en el clima del planeta, y ello puede traducirse en unaumento del nivel del mar y en la posibilidad de desastres.

El número de personas en riesgo ha estado aumentando a razón de 70 a 80 millones por año. Más del90% del crecimiento de la población mundial tiene lugar en el mundo en desarrollo, entre las personas quereciben la proporción más pequeña de los recursos y que sobrellevan la carga más pesada de exposición alos desastres.

Teóricamente, las amenazas naturales tales como terremotos, inundaciones, sequías, ciclones y huracanestropicales, incendios forestales, maremotos, erupciones volcánicas y deslizamientos pueden afectar a todoel mundo. En la práctica, sin embargo, afectan proporcionalmente más a los más pobres, debido a queéstos son mayoría y viven en zonas de mayor densidad de población, en viviendas mal construidas y enterrenos más expuestos al riesgo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

xiv

Sin embargo, en los últimos años tanto en el mundo desarrollado como en los países en desarrollo hanocurrido eventos que han hecho recordar la vulnerabilidad humana. Europa sufrió las peores inundacionesen siglos; Australia debió enfrentar una grave sequía; ciclones tropicales azotaron las islas Mauricio yReunión, la República de Corea, Japón y México; en Estados Unidos los tornados dejaron a su paso unahuella de devastación. La importante empresa aseguradora Munich Re contabilizó 700 desastres deorigen natural en el 2002, que causaron pérdidas económicas estimadas en 55 mil millones de dólares. Enel 2003, la Organización Meteorológica Mundial (OMM) informó que en el mundo se habían producidoeventos climáticos extremos sin precedentes. Mayo del 2003 fue el mes en que en los Estados Unidos seregistró el número más elevado de tornados: 562, que causaron 41 muertes. En Suiza, el mes de junio fueel mes más caluroso registrado en 250 años. En India, una onda de calor premonsónica, con temperaturasque se elevaron hasta los 49 grados Celsius, cobró 1.400 vidas.

El precio que hay que pagar por la vida es mantenerse vigilantes. Los desastres de origen natural sonamenazas constantes. Sin embargo, a medida que las personas emigran hacia las ciudades, en las queahora vive más de la mitad de los habitantes del planeta, todos los años aumenta la posibilidad de que sepierdan vidas y medios de subsistencia. El crecimiento de las ciudades y poblaciones modifica el paisaje yprovoca perturbaciones en los ecosistemas naturales. Las laderas de las montañas son despojadas deárboles para obtener madera y leña, y no se replantan. Los humedales son drenados para crear espaciodonde instalar nuevas viviendas o lugares de trabajo. Los ríos son desviados de su curso natural; pero sinárboles hay más erosión y más cieno para obstruir los ríos. Todo esto aumenta las posibilidades dedeslizamientos, inundaciones o sequías, y cuando éstos se producen, son más destructivos.

Las personas deben luchar diariamente tan sólo para sobrevivir y no tienen tiempo ni energía parapreocuparse de amenazas ambientales y naturales más remotas. De ahí que una estrategia de reducción dedesastres no pueda separarse del desarrollo social y económico y de una gestión ambiental cuidadosa; ellosson el núcleo del desarrollo sostenible. En consecuencia, una estrategia de reducción de desastres debebasarse en políticas de desarrollo sostenible que tengan presentes los riesgos posibles y planes parareducirlos, en los que participe toda la gente y que no sólo proporcionen ayuda, sino también esperanza.

Imaginen que toda la gente...

Viva en una comunidad o nación, que respeta la naturaleza a pesar de las amenazas que ella genera yaplique una estrategia coherente de reducción del riesgo de desastres.

Las viviendas se construirían con materiales apropiados, adaptados a las condiciones locales, y de acuerdocon lo previsto en los códigos de construcción. Las casas, hospitales, escuelas, mercados, fábricas, oficinasde gobierno, plantas de energía y otros servicios esenciales se construirían en los lugares menos expuestosal riesgo. Las comunidades conservarían los bosques y los humedales como sistema natural para controlarlas inundaciones, como fuentes locales de recursos renovables y a manera de protección contra otrospeligros, tales como la erosión y los deslizamientos.

Los particulares y los funcionarios de gobierno tendrían conciencia de que una amenaza que ponga enpeligro a una familia o a un asentamiento también pondría en riesgo a toda la población. Se dispondría deuna red de sistemas de alerta temprana y de monitoreo, vinculada con expertos que vigilarían las señalesdel tiempo o los instrumentos de medición sísmica.

Las autoridades, ya sea tradicionales o de elección popular, dialogarían permanentemente no sólo con losfuncionarios y los habitantes de la localidad, sino también con los organismos de gobierno y los científicos.Los concejos de las aldeas tendrían estructuras seguras que les servirían de albergue durante los ciclones yterrenos seguros para resguardar el ganado en caso de inundación. Las escuelas enseñarían a los niños yniñas cómo proceder cuando las aguas de los ríos suben de nivel o cuando la tierra empieza a temblar.

xv

Los campesinos ubicarían sus graneros o bodegas para el forraje a cubierto de las tormentas y por encimade los posibles niveles de inundaciones. Los servicios de salud estarían seguros y los dispensariostrabajarían en conjunto con las comunidades para reducir el riesgo de desastres. Los jefes de hogartendrían algunos ahorros, que les ayudarían a superar las perturbaciones provocadas por las tormentas olas inundaciones.

Estas comunidades reconocerían que lo más importante son la información y las comunicaciones. La gente escucharía habitualmente los informes diarios del tiempo y seguiría los debates políticos yeconómicos locales por la radio, la prensa o la televisión. Este tipo de comunidades probablemente habríaaumentado sus propias defensas contra las inundaciones, mantendría los sistemas de avenamiento yaseguraría sus viviendas contra la destrucción. Mediante la acción de la comunidad, los legisladorescomprenderían que la seguridad pública forma parte de sus obligaciones y, por supuesto, losadministradores se ocuparían del cumplimiento de las normas del caso.

Un viaje hacia un mundo más seguro

El presente informe, que está dirigido principalmente a profesionales que ejercen su profesión como guía ymaterial de consulta, trata de cómo podemos continuar desarrollando una cultura de prevención. Es unviaje de descubrimiento y redescubrimiento acerca de la forma en que las decisiones humanas aumentan oreducen la vulnerabilidad a las amenazas naturales. Ilustra enseñanzas y experiencias en materia dereducción del riesgo de desastres. Examina la forma en que han evolucionado los conocimientos sobregestión de los desastres y del riesgo en los últimos años. Tiene en cuenta tecnologías del futuro, talescomo los sensores satelitales para captar la actividad volcánica, los desplazamientos sísmicos o el colapsode las laderas de los cerros días o semanas antes de que ocurra una catástrofe, o la telemetría, que sirvepara monitorear la acumulación de humedad por el terreno en las cuencas hidrográficas y advierte sobreposibles crecidas río abajo.

Más que nada, examina cómo se organizan las sociedades, cómo interactúan entre sí las comunidades,cómo responden las autoridades cívicas y nacionales al desafío que representan las amenazas naturales.Estudia el mosaico de intereses, el caleidoscopio de actitudes y la red de actores que hay que movilizarpara reducir el riesgo y prevenir los desastres.

El estudio examina la forma en que avanzan las advertencias desde la labor que realizan los técnicos hastalas autoridades de gobierno, y desde éstas hasta las personas en riesgo. Estudia la falta de visión política,la vulnerabilidad creciente y los desafíos no resueltos que convierten la degradación ambiental y lasamenazas naturales y tecnológicas en desastres sociales y económicos en las distintas culturas y sociedades.

El documento estudia las diferentes estrategias que deben aplicarse por las distintas situaciones humanas yambientales. Pero también se ocupa de una verdad universal: toda estrategia de reducción de desastresrequiere ante todo voluntad política. Este compromiso debe luego vincularse con la planificación nacionaly local del desarrollo y con actividades sostenibles.

Profundiza la impresión de que desde el punto de vista económico, siempre será más sensato reducir elriesgo y prepararse para los desastres que depender de la ayuda en caso de desastre. Pese a que los grupospequeños colaboran espontáneamente porque comparten un peligro inminente, las sociedades de mayortamaño requieren obligaciones y responsabilidades jurídicas coherentes que promuevan la participación dela comunidad y de su gente para enfrentar los riesgos a largo plazo.

Nada de esto es posible a menos que haya alguna forma de debate público y de educación en todos losplanos de la sociedad. Se requerirán ideas compartidas a escala internacional y regional, porque lasnaciones a menudo comparten un terreno forestado, un río o una cadena montañosa. Inevitablemente,

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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tienen interés común en la prevención de los desastres. También se requerirán nuevas formas de observarel paisaje, no sólo para imaginar cómo explotarlo, sino considerando además el precio que deberán pagar silo explotan de manera inadecuada.

Una sociedad es segura cuando además de vivir de la tierra ha aprendido a vivir con ella. Las estrategiasde reducción de desastres tendrán éxito cuando los gobiernos y la ciudadanía comprendan que, más queun hecho fortuito, los desastres provocados por amenazas naturales constituyen una falta de previsión desu parte y demuestran su propia negligencia.

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Tabla de contenidos

ÍndiceAgradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .iii

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .ix

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xi

Prefacio: un viaje hacia un mundo más seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .xiii

Capítulo 1 Vivir con el riesgo – énfasis en la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1

1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2Los desastres de origen natural inciden en la agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2El conocimiento de los valores de la reducción del riesgo heredado de sociedades pasadas . . . . . . . . . . . . . .5El giro hacia una estrategia de reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7El Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (1990-1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9La Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11La reducción del riesgo de desastres: una responsabilidad compartida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13El significado de la expresión “reducción del riesgo de desastres ” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16Definición de algunos términos fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

1.2 Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible . . . . .20El contexto político . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21El desarrollo sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23Consideraciones regionales que vinculan la reducción de desastres con el desarrollo sostenible . . . . . . . . .34

Capítulo 2 Conocimiento y evaluación del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

2.1 Entender la naturaleza del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40Entender la naturaleza de las amenazas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41Entender la naturaleza de la vulnerabilidad y de la capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres 48Tendencias del impacto de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49Las tendencias en materia de amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51Evolución y tendencias de la vulnerabilidad física . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64Las tendencias de la vulnerabilidad socioeconómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

2.3 Evaluación del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69La evaluación de amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70La cartografía de las amenazas, toma de conciencia y políticas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73Evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74Evaluación de la vulnerabilidad socioeconómica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84

Capítulo 3 Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . .87

3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional . . . . . . . . . . . .88Introducción a las estructuras institucionales para la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88Marco de políticas existentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Procesos nacionales de planificación con responsabilidades multisectoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .121Planes para la reducción del riesgo vinculados con responsabilidades, políticas y prácticas específicas . . .129Algunas limitaciones importantes en los marcos institucionales y de políticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134Medios para superar las limitaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .137

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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3.2 Autoridades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138La importancia de la reducción del riesgo de desastres a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138La importancia creciente de la reducción del riesgo de desastres en las zonas locales . . . . . . . . . . . . . . . .139Oportunidades para proteger las zonas y entornos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140La variedad de experiencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141Apoyo a las iniciativas de las autoridades locales para la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . .154Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

3.3 Coooperación, interacción y experiencia regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159Las Américas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .165Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175Pequeños Estados Insulares en Dsesarrollo del Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184Desafíos y prioridades para el futuro. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .196

3.4 Acción comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197Papel fundamental de la acción comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197Líderes comunitarios y las relaciones entre ellos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198Desarrollo de la capacidad comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200Actividades de las organizaciones no gubernamentales y del voluntariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203Desarrollo de la confianza en el esfuerzo propio a escala local: compartiendo recursos, estableciendoasociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204Dinámicas de la colaboración local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208Mecanismos comunitarios tradicionales para enfrentar las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..209Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .211

Capítulo 4 Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información . . . . . . . . . . . . . . . . .213

4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .214Problemas actuales de la gestión de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214Aspectos internacionales de la gestión de información sobre el riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . .216El intercambio electrónico de experiencias de alcance mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .221Iniciativas regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..223Programas nacionales de información . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..232La información técnica y las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..235Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244

4.2 Formación de redes y asociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .248Creación de vínculos para reducir el riesgo: asociaciones y redes generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..248La utilización de redes para prestar apoyo a las asociaciones comunitarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251Coordinación y colaboración transversal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .256El sector comercial y los intereses de las asociaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .258Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261

4.3 La educación y la capacitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262La función esencial de la educación y la capacitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .262Centros de capacitación en la gestión de riesgos de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265Programas académicos y educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267La capacidad profesional y la enseñanza de destrezas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270La creación de capacidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .273Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .278

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Tabla de contenidos

4.4 La investigación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .280Tendencias actuales y evolución de los intereses en las investigaciones sobre desastres y reduccióndel riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..280Redes técnicas y de investigación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..284Enfoques estratégicos para la investigación sobre la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..288Compromisos nacionales para fomentar las investigaciones sobre desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..293Instituciones especializadas en la investigación de amenazas y reducción del riesgo de desastres . . . . . . .303Beneficios de la investigación para la acción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .307Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..310

4.5 La concientización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312La concientización pública como elemento primordial para la reducción del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312Iniciativas nacionales para la concientización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314Las actividades especiales y las acciones principales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315El papel de los medios de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .318La experiencia comunitaria local promueve la concientización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..321Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..325

Capítulo 5 Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .329

5.1 La Gestión ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .330Los vínculos existentes entre la gestión ambiental y la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..330La legislación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .334Las políticas y la planificación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .336La estructura institucionales y organizativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .340Las evaluaciones del impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342Los informes sobre el estado del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .343La econimía ecológica y ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .345Los Códigos y normas ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .346Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .347

5.2 La planificación del uso de la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .348La importancia de la planificación del uso de la tierra y las dificultades que plantea . . . . . . . . . . . . . . . . . . .348Un equilibrio frágil y la medición de los beneficios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .349Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .358

5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales . . . . . . . . . . . . .359Un ambiente construido más seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .359Aplicación de medidas estructurales para que las construcciones resistan los desastres . . . . . . . . . . . . . . .361Los códigos, políticas y procedimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .363Aumento de la resistencia de las construcciones carentes de diseño técnico adecuado . . . . . . . . . . . . . . . .365El desarrollo de metodologías apropiadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..367Protección de las instalaciones esenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..371El papel de la ingeniería y la capacidades técnica en la protección de las instalaciones esenciales . . . . . . .372Aspectos múltiples de la protección de infraestructura urbana y otros factores en juego . . . . . . . . . . . . . . .374La protección de los sistemas de salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .376La protección de las instalaciones educativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .377Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381

5.4 Los mecanismos financieros y economicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .383La asistencia internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384Los bancos de desarrollo que promueven la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384Apoyo del Fondo Monetario Internacional a la balanza de pagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

xx

Financiamiento nacional para la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389Los fondos sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .390Los programas de obras públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .390Los instrumentos de mercado para la gestión del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .391Mecanismos alternativos de transferencia del riesgo: bonos para catástrofes y desastres derivados del clima . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .393El microfinanciamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .394Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396

5.5 Los sistemas de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397Concepciones actuales sobre alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .397La responsabilidad política de promover estrategias integrales de alertas temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . .400La dimensión humana dentro de la alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .403El apoyo internacional y regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .408Identificación técnica y monitoreo de las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..410Las necesidades de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .415La respuesta a las alertas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..419Desafíos y prioridades para el futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .423

Capítulo 6 Desafíos futuros: Una visión común frente a la reducción de los riesgos de desastres . . . . . . .427

Lista de acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .443

Índice por tema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .457

Anexos de “Vivir con el riesgo” : Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres.Volumen 2

Anexo 1: Terminología: Términos principales relativos a la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . .1Anexo 2: Directorio de organizaciones internacionales, regionales y nacionales especializadas . . . . . . . . . . . . . . .9Anexo 3: El sistema de las Naciones Unidas: una reseña de las actividades tendientes a la reducción

del riesgo de desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73Anexo 4: Selección de agendas internacionales para el desarrollo y compromisos relevantes para

la reducción de los riesgos de desastre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..101Anexo 5: Extractos del Plan de Implementación de Johannesburgo (Jpol) de la Cumbre Mundial sobre

Desarrollo Sostenible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117Anexo 6: Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .123

xxi

Tabla de contenidos

Capítulo 1 Vivir con el riesgo – énfasis en la reducción del riesgo de desastres

Recuadro 1.1 El papel de la ciencia y la tecnología . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10Recuadro 1.2 Mensaje de Yokohama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11Recuadro 1.3 Los seis principios de la sostenibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20Recuadro 1.4 Perspectivas paralelas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22Recuadro 1.5 Los efectos del cambio cultural en la resiliencia ante desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..24Recuadro 1.6 Pérdidas económicas ocasionadas por desastres de origen natural en el 2003 . . . . . . . . . . . . . . ..27Recuadro 1.7 Beneficios económicos generados por las iniciativas de reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . ..27Recuadro 1.8 Iniciativas económicas para la reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27Recuadro 1.9 Consecuencias económicas de los desastres de origen natural en Pequeños

Estados Insulares en Desarrollo del Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29Recuadro 1.10 El Programa Internacional sobre las Dimensiones Humanas del Cambio Ambiental Mundial . . . . 30Recuadro 1.11 Las soluciones que ofrece la naturaleza para reducir los efectos de desastres . . . . . . . . . . . . . . . .31Recuadro 1.12 Sugerencias para vincular las actividades ambientales con la reducción de desastres . . . . . . . . .32Recuadro 1.13 Los cambios ambientales a largo plazo y los desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..33

Capítulo 2 Conocimiento y evaluación del riesgo

Recuadro 2.1 El espacio ecológico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49Recuadro 2.2 Las perspectivas del fenómeno de El Niño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52Recuadro 2.3 Inundaciones del 2002 en Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53Recuadro 2.4 Grupo de trabajo de la EIRD para el clima y los desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53Recuadro 2.5 Grupo de análisis de la EIRD sobre la sequía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .54Recuadro 2.6 Cómo reducir el impacto de la sequía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56Recuadro 2.7 El riesgo de desastres y el cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..57Recuadro 2.8 Hacia la gestión del riesgo por deslizamientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58Recuadro 2.9 El volcán Nyiragongo, República Democrática del Congo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59Recuadro 2.10 El ocaso de una sociedad: el desastre silencioso de África meridional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .60Recuadro 2.11 Las inundaciones en China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61Recuadro 2.12 La degradación de la tierra en África meridional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63Recuadro 2.13 Grupo de trabajo de la EIRD sobre incendios forestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63Recuadro 2.14 El uso de formas tradicionales o modernas de enfrentar situaciones difíciles:

¿es necesario elegir entre ambas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67Recuadro 2.15 La Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la evaluación de amenazas . . . . . . . . . . . . . . .71Recuadro 2.16 Evaluación de amenazas múltiples en Turrialba, Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71Recuadro 2.17 Cartografía de las amenazas y conciencia del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72Recuadro 2.18 La cartografía general sobre el riesgo de inundaciones en Suecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72Recuadro 2.19 Los mapas de riesgo en Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73Recuadro 2.20 Los mapas de amenazas en Sudáfrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74Recuadro 2.21 El riesgo en las comunidades australianas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75Recuadro 2.22 La evaluación del riesgo en Fiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .75Recuadro 2.23 ¡Lo sencillo vale la pena! El caso del valle de Katmandú, Nepal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77Recuadro 2.24 Grupo de trabajo de la EIRD sobre evaluación del riesgo, vulnerabilidad

y efectos de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78Recuadro 2.25 Productos y servicios para evaluar la vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .79Recuadro 2.26 La iniciativa RADIUS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80Recuadro 2.27 Evaluación de vulnerabilidad y capacidad, Federación Internacional de Sociedades

de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82Recuadro 2.28 Ecociudad: evaluación participativa del riesgo en Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82Recuadro 2.29 Los mapas de riesgo: herramientas que contribuyen a formar conciencia y estimulan

la participación de la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .83

Lista de recuadros

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

xxii

Capítulo 3 Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres

Recuadro 3.1 La reducción del riesgo y la acción del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..89Recuadro 3.2 Las enseñanzas del tifón Rusa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .92Recuadro 3.3 Un cambio en la estrategia política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101Recuadro 3.4 Sistema Nacional Etíope de Prevención y Gestión del Riesgo de Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . .112Recuadro 3.5 La creación de capacidad en los Estados insulares del Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118Recuadro 3.6 Ministerio de Defensa Civil, Emergencias y Eliminación de las Consecuencias

de los Desastres Provocados por Amenazas Naturales de la Federación de Rusia . . . . . . . . . . .125Recuadro 3.7 Programa Asiático de Mitigación de Desastres Urbanos y sus organismos asociados . . . . . . . . . .149Recuadro 3.8 Enseñanzas del Proyecto Impacto: la asociación público-privada para la reducción de desastres . . . . .153Recuadro 3.9 Comunidades resilientes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156Recuadro 3.10 Un compromiso de alto nivel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .160Recuadro 3.11 El Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central . . . . . .161Recuadro 3.12 Iniciativa regional de base comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .162Recuadro 3.13 Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres . . . . . . . . .164Recuadro 3.14 Desafíos que debe confrontar la interacción regional en Asia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179Recuadro 3.15 Avances logrados en el Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181Recuadro 3.16 Programa General de Gestión del Riesgo y de Amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182Recuadro 3.17 Principios compartidos para adaptarse a las variaciones climáticas del Pacífico . . . . . . . . . . . . . .183Recuadro 3.18 Implementación de CHARM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183Recuadro 3.19 Centros Especializados del Acuerdo sobre Grandes Amenazas (EUR-OPA)

del Consejo de Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .186Recuadro 3.20 Reconstrucción de comunidades en la India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .199Recuadro 3.21 Ventajas de la experiencia en materia de participación comunitaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209

Capítulo 4 Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información

Recuadro 4.1 ¿Falta de información o falta de acceso? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215Recuadro 4.2 Identificador mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .218Recuadro 4.3 Informes mundiales sobre desastres, riesgo y vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219Recuadro 4.4 La información sobre sequías en África . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .224Recuadro 4.5 El Centro Regional de Información sobre Desastres de América Latina y el Caribe . . . . . . . . . . . .226Recuadro 4.6 Red de Información sobre Desastres del Caribe (CARDIN) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227Recuadro 4.7 Mapa de las Amenazas y de los Desastres de Origen Natural en Norteamérica . . . . . . . . . . . . . .228Recuadro 4.8 La base de datos de MANDISA, Sudáfrica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232Recuadro 4.9 Sitio Web del Observatorio de la Tierra de la NASA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .237Recuadro 4.10 El premio Mary Fran Myers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252Recuadro 4.11 El Programa del Curso Maestros en Desastres de la Cruz Roja Estadounidense para la Seguridad

frente a los Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .264Recuadro 4.12 La educación mediante la práctica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .265Recuadro 4.13 Centros de capacitación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .266Recuadro 4.14 Enseñanza impartida por las Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja en

preparación y gestión del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .267Recuadro 4.15 La enseñanza de la reducción del riesgo de desastres en América Latina y el Caribe . . . . . . . . . .269Recuadro 4.16 Enseñanza de la reducción del riesgo de desastres en Asia y el Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270Recuadro 4.17 Capacitación práctica en Nepal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271Recuadro 4.18 La capacidad de ofrecer formación a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271Recuadro 4.19 Esfuerzos por desarrollar estructuras conceptuales sistemáticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .283Recuadro 4.20 Trabajos seleccionados realizados por el Centro Benfield para la Investigación

de las Amenazas, Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .285Recuadro 4.21 Series de libros publicados por el Comité Internacional de Investigaciones sobre Desastres . . . . .287Recuadro 4.22 Becas de investigación para profesionales jóvenes otorgadas por el Consorcio ProVention . . . . .289Recuadro 4.23 Proyectos de investigación de la Comisión Europea sobre las amenazas, 1998-2002 . . . . . . . . . .292Recuadro 4.24 Actividades adicionales del Centro Conjunto de Investigación en relación con el riesgo de

desastres de origen natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .293Recuadro 4.25 El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..295

xxiii

Tabla de contenidos

Recuadro 4.26 Ejemplo de innovaciones científicas y tecnológicas realizadas en la Federación de Rusia . . . . .299Recuadro 4.27 Investigación en diplomacia del desastre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..308Recuadro 4.28 Principios básicos de programas de sensibilización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .312Recuadro 4.29 Los desastres aumentan la concientización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .313Recuadro 4.30 Estrategias para el incremento de la concientización pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .314Recuadro 4.31 Galardonados con el Premio Sasakawa para la Reducción de Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . .318Recuadro 4.32 Maremotos en Papúa, Nueva Guinea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .321Recuadro 4.33 Riesgolandia, una forma entretenida de prevenir los desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .323Recuadro 4.34 Tiempos de Huracanes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .324

Capítulo 5 Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres

Recuadro 5.1 El eco museo como instrumento para reducir los desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .331Recuadro 5.2 Las enseñanzas del huracán Mitch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .332Recuadro 5.3 Los sistemas ambientales contribuyen a la reducción de desastres y a la seguridad . . . . . . . . . .333Recuadro 5.4 Leyes e instituciones ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .335Recuadro 5.5 La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza en Centroamérica . . . . . . . . . . . . .335Recuadro 5.6 Las estrategias de reducción de desastres – mecanismos de adaptación al cambio climático . . . . . . . .336Recuadro 5.7 La gestión ambiental y la incorporación de la reducción de las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . .337Recuadro 5.8 Bangladesh un proyecto que favorece el medio ambiente y la reducción de desastres . . . . . . . .337Recuadro 5.9 La gestión de las cuencas hidrográficas para la reducción de la vulnerabilidad a los desastres . . . . . .338Recuadro 5.10 El Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador y la reducción del riesgo . . . . .341Recuadro 5.11 El Plan Nacional del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de Vietnam . . . . . . . . . . . . . . . . . .341Recuadro 5.12 Las evaluaciones de impacto ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342Recuadro 5.13 El Sistema Mundial de Monitoreo del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES) . . . . . . . . . . . . . . .344Recuadro 5.14 Bangladesh: Informe sobre el estado del medio ambiente de . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .344Recuadro 5.15 Incentivos y desalientos económicos importantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .345Recuadro 5.16 Australia: la planificación de comunidades más seguras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .349Recuadro 5.17 La aplicación de principios de gestión del uso de la tierra y de planificación urbana para

reducir el riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .350Recuadro 5.18 El uso de la tierra en los Estados Unidos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351Recuadro 5.19 El uso de la tierra en Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .351Recuadro 5.21 Francia: prevención de los riesgos de origen natural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .356Recuadro 5.22 Estrategias para lograr que el medio edificado sea más seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .360Recuadro 5.23 Construcciones vulnerables existentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .361Recuadro 5.24 "No lo sabíamos" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .363Recuadro 5.25 Diferentes conceptos sobre las disposiciones legales orientadas a aumentar la

resilencia de las construcciones a las amenazas (ligeramente exagerados) . . . . . . . . . . . . . . . . .364Recuadro 5.26 Los estudios de vulnerabilidad y las medidas de mitigación aplicables al sector de la salud . . . . .379Recuadro 5.27 La falta de identificación como explicación de la escasa prioridad atribuida a la reducción del riesgo . .385Recuadro 5.28 Fondo de Solidaridad de la Unión Europea para la Reactivación Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . .391Recuadro 5.29 Los fondos sociales y la reconstrucción después del huracán Mitch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .392Recuadro 5.30 Los microseguros de la SEWA en la India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .395Recuadro 5.31 Elementos de la cadena de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .398Recuadro 5.32 Principios y responsabilidades para que la alerta temprana sea eficaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .399Recuadro 5.33 El monte Pinatubo, un caso exitoso de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .400Recuadro 5.34 El huracán Michelle, un caso exitoso de preparación para desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .401Recuadro 5.35 Los principios relativos a la aplicación de la alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .403Recuadro 5.36 Elementos humanos de importancia para el proceso de alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404Recuadro 5.37 Los conocimientos tradicionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .404Recuadro 5.38 El fomento de la participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .405Recuadro 5.39 La Comisión del Río Mekong en la Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .406Recuadro 5.40 La alerta temprana de incendios forestales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .408Recuadro 5.41 Principios para la aplicación de los sistemas de alerta temprana a nivel regional e internacional .409Recuadro 5.42 Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, Bonn, 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .411Recuadro 5.43 La cooperación técnica de la OMM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .413

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

xxiv

Recuadro 5.44 Las inundaciones provocadas por el desprendimiento de glaciares lacustres en Nepal y el Himalaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .414

Recuadro 5.45 Alerta temprana de enfermedades en el sur de Sudán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .416Recuadro 5.46 Alerta temprana del fenómeno de El Niño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .416Recuadro 5.47 La alerta temprana de amenazas ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418Recuadro 5.48 Alerta temprana contra pestes agrícolas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .418Recuadro 5.49 La radio y la Internet como medios de información hidrometeorológica relacionada

con el clima para el desarrollo rural (RANET ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .419Recuadro 5.50 La asociación de los sectores público y privado para la difusión de las alertas . . . . . . . . . . . . . . .420Recuadro 5.51 Los boletines sobre los ciclones tropicales en Hong Kong . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421Recuadro 5.52 El rol de las mujeres en la alerta temprana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421Recuadro 5.53 Los sistemas comunitarios de alerta de inundaciones en Indonesia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .422

Capítulo 6 Desafíos futuros: Una visión común frente a la reducción de los riesgos de desastres

Recuadro 6.1 Ejemplo de objetivo y meta de reducción de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .440Recuadro 6.2. Beneficios del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .440

Capítulo 1 Vivir con el Riesgo: Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastresGráfico 1.1 Impacto económico y humano de los desastres 1973-2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3Gráfico 1.2 Algunos desastres de origen natural de los últimos 30 años que han tenido efectos

devastadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9Gráfico 1.3 Marco de acción para la reducción del riesgo de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15Gráfico 1.4 Crecimiento Anual del Producto Interno Bruto (PIB) y principales “desastres de origen

natural” ocurridos en Ecuador, 1980-2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26Gráfico 1.5 Pérdidas por concepto de desastres, totales y como porcentaje del PIB en los países

más ricos y más pobres, 1985-1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Capítulo 2 Conocimiento y evaluación del riesgoGráfico 2.1 Mapa mundial de amenazas naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42Gráfico 2.2 Distribución de desastres de origen natural, por país y por tipo de fenómeno 1975-2001 . . . . . . . . . .44Gráfico 2.3 Número de víctimas fatales (clase de ingreso / tipo de desastre), resumen mundial 1973-2002 . . . .44Gráfico 2.4 Interacción de los factores de vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46Gráfico 2.5 Pérdidas económicas, grandes desastres de origen natural 1950-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50Gráfico 2.6 Total de desastres de origen natural reportados, 1991-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51Gráfico 2.7 Grandes desastres de origen natural, 1950-2002 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52Gráfico 2.8 Relaciones entre la degradación ambiental, los desastres de origen natural y la vulnerabilidad . . . .62Gráfico 2.9 Efectos primarios y secundarios de la degradación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62Gráfico 2.10 Proceso de evaluación del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .69Gráfico 2.11 Análisis de la vulnerabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78

Capítulo 3 Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastresGráfico 3.1 Estrategia de la Comunidad de Desarrollo de África Austral para la gestión del riesgo de

desastres y las sequías en la región . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .170Gráfico 3.2 Comparación anual entre las precipitaciones y la incidencia del paludismo en Zimbabwe . . . . . . . .171

Capítulo 4 Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la informaciónGráfico 4.1 Sistema de Información para la Reducción de Desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217Gráfico 4.2 Las instituciones asociadas de la Red Alemana sobre Desastres de Origen Natural (DFNK) . . . . . . .297

Lista de Gráficos

xxv

Table of contents

Capítulo 5 Una selección de aplicaciones para la reducción de desastresGráfico 5.1 Nicaragua: la planificación del uso de la tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .355Gráfico 5.2 Red Mundial de Sistemas de Control, Predicción y Alerta de Ciclones Tropicales . . . . . . . . . . . . . . .415

Lista de cuadrosCapítulo 1 Vivir con el riesgo- enfoque en la reducción del riesgo de desastresCuadro1.1 Dos propuestas de gestión diferentes: la gestión de crisis y la reducción del riesgo de desastres . . . .14

Capítulo 2 Conocimiento y evaluación del riesgoCuadro 2.1 Clasificación de las amenazas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43Cuadro 2.2 Ejemplos de efectos como resultado de cambios previstos en caso de eventos climáticos extremos 56Cuadro 2.3 Las 15 ciudades más grandes del mundo en el 2000 y proyecciones para el 2010

(en millones de habitantes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65Cuadro 2.4 Población urbana esperada como porcentaje de la tasa de crecimiento anual total

de la población (en %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66Cuadro 2.5 Diferencias entre evaluación y percepción del riesgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70Cuadro 2.6 La evaluación del riesgo de las comunidades a partir de su vulnerabilidad y

capacidad de recuperación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81

Capítulo 3 Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastresCuadro 3.1 Mecanismos administrativos y legales para la gestión del riesgo de desastres en Asia . . . . . . . . . . . .98Cuadro 3.2 América Latina: marco institucional para la gestión del riesgo de desastres en los países andinos . .105Cuadro 3.3 Marcos institucionales para situaciones de desastre en el Pacífico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119Cuadro 3.4 Leyes y directrices sobre reducción de desastres que fueron adoptadas por las

regiones de la Federación de Rusia en el año 2001 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127Cuadro 3.5 Programa de Mitigación del Riesgo Sísmico de Irán . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .130Cuadro 3.6 Factores que influyen en la gestión del riesgo de desastres y proceso de

planificación del desarrollo (Sudáfrica) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146

Capítulo 4 Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la informaciónCuadro 4.1 Programas Marco de Investigación de la Comisión Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .291

Capítulo 5 Una selección de aplicaciones para la reducción de desastresCuadro 5.1 Asistencia oficial para el desarrollo en respuesta a los desastres de origen natural . . . . . . . . . . . . .384Cuadro 5.2 Proyectos aprobados por el Banco Mundial para actividades de reconstrucción posteriores

a desastres de origen natural (1980-2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384Cuadro 5.3 Asistencia de emergencia del FMI relacionada con los desastres de origen natural (1998-2003) . . .390Cuadro 5.4 Pérdidas aseguradas para diferentes continentes o regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .394

Capítulo 6 Desafíos futuros: Una visión común frente a la reducción de los riesgos de desastresCuadro 6.1 . Marco de guía y monitoreo de la reducción de riesgos de desastres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .437

1

1Capítulo1.1 Alcance del estudio: qué significa

reducir el riesgo de desastres1.2 Contexto y marco de la política de

reducción del riesgo de desastres: eldesarrollo sostenible

Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

2

Los seres humanos siempre se han sentido atraídos por la fuerza y el dramatismo asociados con los desastresprovocados por amenazas naturales. Sin embargo, antes de que en el mundo se generalizara el uso de lascomunicaciones, los desastres rara vez podían influir en las decisiones o en los acontecimientos que se producíanmás allá del lugar mismo de los hechos. La primera reacción de las personas que no se habían vistodirectamente afectadas por la tragedia consistía en organizar servicios especializados de carácter urgente u otrostipos de ayuda para paliar las necesidades de las víctimas.

El objetivo del presente capítulo es delimitar el campo de estudio y examinar el cambio de estrategia desde lasprácticas de gestión de desastres hacia un enfoque integral de reducción del riesgo de desastres en el contexto deldesarrollo sostenible, incluyendo los siguientes aspectos:

• los desastres de origen natural inciden en la agenda; • el conocimiento de los valores de la reducción del riesgo heredado de sociedades pasadas; • el giro hacia una estrategia de reducción de desastres;• el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (1990-1999);• la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres;• la reducción del riesgo de desastres: una responsabilidad compartida; • el significado de la expresión reducción del riesgo y de los desastres; y• definición de algunos términos fundamentales.

Para mayor información sobre las tendencias en materia de amenazas, vulnerabilidad e impacto de losdesastres, véase el capítulo 2.2.

1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

Los desastres de origen naturalinciden en la agenda

En los últimos años del decenio de los 90, seprodujeron varios desastres de origen natural degran magnitud en diversas partes del mundo, queafectaron a países grandes y pequeños,industrializados o agrarios, tecnológicamenteavanzados o de características tradicionales. Eltipo de amenazas naturales que desencadenó estosdesastres varió de terremotos difícilmentepronosticables a catástrofes más predeciblesoriginadas por inundaciones estacionales ytormentas periódicas.

Otras amenazas menos inmediatas y de lentaevolución, tales como la sequía o la degradacióndel medio ambiente afectaron incluso a máspersonas, con consecuencias económicaspotencialmente más graves para su futuro. Sobretodo, las imágenes de desastres de origen naturaldivulgadas por los medios de comunicación a finesdel Siglo 20 pusieron de relieve los aspectoshumanos y sociales de tales sucesos.

Para ilustrar lo anterior basta recordar la fuerzadel huracán Mitch, que en 1998 causó daños enun 70% de la infraestructura de Honduras yNicaragua y devastó las economías de todos lospaíses centroamericanos, que aún no logranrecuperarse totalmente. Un año más tarde, elestado de Orissa (India) fue azotado por el peorciclón del siglo, que afectó a diez veces máspersonas que el huracán Mitch y destruyó 18 milaldeas en una sola noche. A fines del 2001, elpoderoso tifón Lingling causó enormes daños ycobró más de 500 vidas en Filipinas y Vietnam.

En los últimos diez años, se produjeroninundaciones de magnitud sin precedentes enBangladesh, China y África meridional, que eneste último caso se hicieron memorables porque lagente no tuvo más remedio que buscar refugiotrepándose a los árboles. En 1999, en México seregistraron las peores inundaciones desde el año1600, que dejaron a casi 300 mil personas sinhogar.

En el 2002, muchos países sufrieron las peoresinundaciones de que se tuviera memoria y que, en

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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casos particularmente graves causaron pérdidassuperiores a los 15 mil millones de dólares en lospaíses europeos situados en las cuencas de los ríosElba, Danubio y Vlatva. En agosto del 2002, laOrganización Meteorológica Mundial (OMM)informó que “desde principios de este año, lasinundaciones en más de 80 países han provocadocasi 3 mil muertes y causado penurias a 17millones de personas”.

La tendencia de los tres últimos decenios revelaque han aumentado tanto el número de eventosnaturales desastrosos como el de poblacionesafectadas. Sin embargo, pese a que desde los añossetenta los desastres se han triplicado con creces, lacifra oficial de personas fallecidas a causa de ellosha disminuido a la mitad.

Aunque en el 2000 los daños ascendieron a 30 milmillones de dólares, cifra moderada si se lacompara con el promedio anual de daños de ladécada anterior, en los últimos años ha aumentadode manera acelerada tanto el número de grandesdesastres de origen natural como el monto de laspérdidas causadas.

En el año 2000, las empresas de seguroscontabilizaron 850 grandes siniestros en todo elmundo, esto es, 100 eventos más que losregistrados el año anterior. A pesar de que losdaños de ese año fueron inferiores a los 100 milmillones de dólares de 1999, ello sirve de poco

consuelo en vista de la tendencia general deldecenio anterior. En efecto, los 84 grandesdesastres de origen natural ocurridos en los añosnoventa triplicaron aquellos del decenio de lossesenta. Por otra parte, las pérdidas económicaspor valor de 591 mil millones de dólares que seregistraron en la década de los noventa superaronen ocho veces la cifra correspondiente a los añossesenta.

También en el año 2000 los desastres de origennatural causaron la muerte de 10 mil personas, encomparación con más de 70 mil del año anterior, ymás de 500 mil en el decenio precedente. En todocaso, estas cifras deben considerarse conprudencia, ya que es muy difícil estimar los costossociales y económicos resultantes.

En general, las demandas por concepto de segurospueden ser engañosas al calcular el impactoeconómico de los desastres. Por ejemplo, en elcaso de las inundaciones de 1999 en Austria,Alemania y Suiza, al menos un 42.5% de losdaños estaban cubiertos por un seguro; en cambio,ese mismo año, en Venezuela, sólo el 4% de losdaños por inundaciones estaban asegurados.

Por regla general, las estadísticas relativas adesastres son más exactas cuando su escala esmenor, sobre todo en los planos nacional yregional, en que la evaluación de los daños serealiza de manera más sistemática, empleando

Gráfico 1.1Impacto económico y humano de los desastres*, 1973-2002

Fuente: EM-DAT: Base internacional de datos sobre desastres de la OFDA/CRED –www.em-dat.net– UniversidadCatólica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004*Nota: Incluye sequías, terremotos, epidemias, temperaturas extremas, hambrunas, inundaciones, accidentes industriales,plagas de insectos, accidentes varios, deslizamientos/flujos de detritos, accidentes del transporte, erupciones volcánicas,oleajes/mareas, incendios forestales, tormentas de viento.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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metodologías aceptadas. Sin embargo, no sucedeasí en todas las regiones y particularmente enÁfrica, donde la falta de cifras coherentes sobre losdesastres conduce a una marcada subestimación desu impacto. Además, los grandes desastres recibenmucha atención de los medios de comunicación,de tal modo que queda constancia del retrocesoque significan estos sucesos para el proceso dedesarrollo. A juicio de algunos expertos, las cifrasdel impacto económico serían mucho más altas simidieran también los efectos económicos de losdesastres menores, de carácter local, que suelen serrecurrentes.

Por otra parte, las estadísticas tampoco recogenadecuadamente la situación en que quedan losmillones de pobres cuyas vidas se venindirectamente perturbadas por el impactoeconómico de los desastres de origen natural. Sucapacidad para generar sus modestos ingresos seve mermada y se postergan sus posibilidades desalir de la pobreza. Asimismo, en el caso de lasmujeres que trabajan en el hogar, rara vez quedaconstancia de que hayan perdido su lugar detrabajo, suministros y equipo.

Sin embargo, para las trabajadoras del sector noestructurado estas pérdidas pueden mermarsignificativamente la economía familiar. Por muy

reducidas que sean en términos estrictamenteeconómicos, desde el punto de vista social puedenser devastadoras.

Los encargados de planificar y orientar eldesarrollo requieren de información confiable ysistemática sobre los desastres para evaluar susefectos socioeconómicos a corto plazo. En cuantoal largo plazo, es preciso medir las consecuenciasde los numerosos desastres menores que no seregistran. A pesar de haberlo intentado enalgunos casos, es necesario documentarsostenidamente estas pérdidas, a menudorecurrentes, puesto que van mermando lacapacidad de crecimiento y desarrollo de lascomunidades.

Cualquiera que sea la incidencia de una amenazapara provocar un desastre, actualmente hayconsenso en que las condiciones prevalecientes enun grupo cualquiera de personas pertenecientes deuna sociedad, determinan su susceptibilidad oresiliencia a las pérdidas o daños.

Un número creciente de diferentes sectoresprofesionales y algunos gobiernos coinciden enseñalar que distintos segmentos de la poblaciónpueden verse expuestos a mayores riesgos relativosdebido a desigualdades sociales o económicas que

En diciembre de 1999,el pueblo de Carmen de Uria, Venezuela, fuecubierto por flujos delodo y detritos(el área sombreadaindica la ubicación delantiguo asentamiento)Foto: R. Prado, 1999

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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tornan más vulnerables sus condiciones de vida.Por esa razón, la reducción de desastres serelaciona de manera creciente con los esfuerzospor alcanzar el desarrollo sostenible.

Las relaciones entre la acción humana, la gestiónambiental, el cambio climático y el riesgo dedesastres se están tornando cada vez más decisivas.Los desastres no sólo afectan a los países pobrestradicionalmente más vulnerables, sino también aaquellos que parecían estar bien protegidos. Enlos últimos años, la magnitud de las inundacionessin precedentes que se produjeron en Canadá, laRepública Checa, Francia, Alemania, Polonia, elReino Unido y Estados Unidos hizo necesarioreevaluar los procedimientos de protección hastaentonces aceptados, así como la eficacia demedidas estructurales.

El fenómeno de El Niño/La Niña de 1997-1998fue el caso de mayores variaciones climáticascíclicas ocurrido en el Siglo 20. Este evento nosólo causó altos costos respecto de lo quenormalmente podría esperarse del clima, sino quegeneró condiciones que resultaron en extensasinundaciones, prolongadas sequías y grandesincendios forestales en todo el mundo.

Las precipitaciones extraordinariamente intensasque trajo consigo el huracán Mitch en 1998produjeron un deslizamiento de 18 kilómetros delongitud y 3 kilómetros de ancho en el volcánCasita de Nicaragua, que destruyó totalmente tresaldeas y causó más de 2 mil víctimas. En 1999,precipitaciones torrenciales en la costa centro-norte de Venezuela provocaron innumerablesdeslizamientos de laderas erosionadas e inestables,que causaron más de 20 mil muertes.

Menos de dos años más tarde, uno de losterremotos que sacudió a El Salvador provocó unaavalancha que sepultó casi 700 viviendas en unazona residencial bien construida. Pese a queposiblemente las casas se construyeron en lugaresseguros, la urbanización no regulada, o prácticasde uso de la tierra no reglamentadas tales como ladeforestación y la explotación minera en la colinasituada sobre ellas, crearon una situación de riesgoque pudo haberse evitado. Otros terremotosocurridos en los últimos años en Argelia,Colombia, El Salvador, Grecia, la India, Italia,Perú, Taiwán (provincia de China) y Turquía,pusieron en entredicho los criterios oficialesrespecto de las normas de construcción.

Las tormentas invernales más intensas del Siglo 20afectaron a Canadá en 1998, a Europa occidental en1999 y al año siguiente a Mongolia. En este últimolas pérdidas de medios de vida y las consecuencias alargo plazo fueron mayores, porque los pastoresnómades perdieron casi la totalidad de sus rebaños.En el 2001, ocurrieron inundaciones desastrosas ydeslizamientos de lodo que cobraron más de 800víctimas, especialmente en Argel, capital de Argelia.

Las consecuencias económicas y sanitarias de losincendios forestales no controlados y la gravecontaminación atmosférica conexa fuerongeneralizadas, severas y arrasaron totalmentediversas zonas de Centroamérica y América delNorte, el sudeste asiático, Europa meridional yAustralia.

Por lo general, la espectacularidad de estos desastresy la inmediata disposición de la comunidadinternacional a brindar asistencia de emergenciaconcitan la atención de los medios de comunicaciónsolamente por algunos días. Pero las consecuenciasde los desastres son mucho más perdurables y seaprecian más vivamente cuando se consideran porseparado: pérdida de vidas, desarticulación de losmedios de subsistencia, inmuebles destruidos ymedio ambiente afectado. Estas pérdidasobstaculizan el desarrollo humano y a menudomenoscaban los éxitos individuales y nacionalesalcanzados previamente a costa de mucho esfuerzo.Además, comprometen los recursos financierosdisponibles actualmente y en el futuro, de los cualesdependen las sociedades y las futuras generacionespara su desarrollo.

El conocimiento de los valores de la reduccióndel riesgo heredado de sociedades pasadas

La historia nos brinda ejemplos de sociedades queprotegían a sus miembros y a sus importantesrecursos. Su manera de lograrlo era anticipándose alos posibles desastres basándose en su conocimientoacerca de las condiciones de las amenazas y de losdesastres que podían producirse, y luego invirtiendoen medidas de protección.

Hace casi dos mil años, los chinos inventaron unsismógrafo simple pero ingenioso que indicaba ladirección del epicentro y medía la fuerza de losterremotos. Durante más de un milenio, los chinosconstruyeron diques de contención en previsión delas crecidas anuales del Yangtzé y de otros ríosimportantes.

Vivir con el riesgoUn informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

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Los incas, que habitaron las mesetasandinas entre los Siglos 13 y 15, tuvieronmucho cuidado de construir terrazas en laspendientes escarpadas a fin de conservar lasescasas tierras y agua que necesitaban parasus cultivos. Muchas de estas terrazas seconservan hasta hoy, al igual que otrasestructuras similares que se han mantenidodurante más de mil años en las provinciasmontañosas de Indonesia y Filipinas.

En el norte de Europa, los países situadosbajo el nivel del mar, como los PaísesBajos, se hicieron famosos desde el Siglo18 por haber construido un gran sistemade diques marítimos que a la vez ganabanterreno al mar y protegían a sus habitantesde las inundaciones.

También en otros lugares del mundo seconstruyeron obras de protección contra lasinundaciones. Los diques construidos enShanghai, China, y obras similaresrealizadas en Singapur, han protegidoactividades comerciales y portuariaslucrativas desde mediados del Siglo 19.

A lo largo de los siglos, todos los años losaldeanos vietnamitas han debido limpiar,reparar y reforzar sus grandes canales deregadío y diques de mar antes delcomienzo de la temporada de ciclones. Seha reconocido que ello es una precauciónindispensable para asegurar el cultivo delarroz, producto esencial para aquellasociedad.

Desde antaño, las autoridades de la Indiadiseñaron medidas políticas y aplicaronprácticas de reducción de riesgos paradisminuir las consecuencias de la sequía y afin de protegerse del hambre. Un ejemplotemprano de estas prácticas consta en eldocumento elaborado por J. C. Geddes en1874, titulado “Prácticas administrativasobservadas en hambrunas anteriores.Extracto de documentos oficiales quecontienen instrucciones para enfrentar elhambre, compiladas por orden delgobernador de Bengala”.

En 1878, la Comisión India contra elHambre estableció el siguiente principio de

necesidad “de estar plenamente preparadospara la hambruna o la escasez dealimentos”. En el antiguo estado deMadrás, el Código para la Hambruna, de1883, recomendaba a los funcionarios de laadministración civil que “monitorearan elprecio de los cereales como indicador de lahambruna”. Tanto ésas como muchasotras medidas detalladas fueronincorporadas en el Código para laHambruna de Bengala, de 1895, que fueposteriormente actualizado y publicado enCalcuta, en 1913, en un documento demás de 300 páginas por la secretaríabengalí. Cien años más tarde, muchas deestas instrucciones administrativas ymedidas de preparación continúanvigentes.

En los inestables suelos aluviales en loscuales vive la población pobre deBangladesh, las mujeres realizan trabajosde jardinería en el hogar y cultivanproductos que tienen propiedadesmedicinales para el cuidado de la saludfamiliar. Con el tiempo, las mujeres fuerondesarrollando actividades tales comoguardar semillas, conservar el agua,producir abono para mejorar la calidad delsuelo, construir viviendas resistentes a losfuertes vientos y plantar almácigos paraestabilizar los suelos aluviales a fin de estarmás protegidos durante las inundaciones.

Tradicionalmente, los isleños del Pacíficoconstruían sus viviendas con materialeslocales livianos pero firmes, capaces deabsorber lluvias torrenciales, resistir losfuertes vientos de los tifones y soportar lassacudidas de los terremotos. Tambiénutilizaban técnicas de conservación de loscultivos para prevenir posibles sequías uotras situaciones de escasez de alimentos. Las prácticas tradicionales de loscampesinos de todo el mundo se han vistoinfluenciadas por los conocimientosdesarrollados localmente acerca de lospatrones climáticos o de indicadoresnaturales que proporcionan las plantas ylos animales para pronosticar la ocurrenciade situaciones particularmente difíciles.Por poco precisos que sean, estos métodos

“Cuando la falta delluvias provoca inquietud,

lo más importante esadoptar las medidas

necesarias y tranquilizara la población. No hay

peor mal que la depresión;la depresión moral

conduce directamente aldeterioro físico de las

personas.”

Fuente: ‘Medidaspreliminares de consulta ypreparación para casos deprobabilidad de desastres’,

Código de Bengala parala Hambruna, Biblioteca

de la Secretaría deBengala, Calcuta, edición

revisada, 1913.

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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demuestran que se tenía conciencia de los posiblesriesgos que han llevado a las personas a considerarla posibilidad de adoptar medidas alternativas paraproteger sus medios de subsistencia.

En épocas más recientes, al aumentar losconocimientos científicos, algunos países handiseñado políticas para proteger a la poblacióncontra las fuerzas de la naturaleza y dominarlas.En algunos casos, las medidas adoptadas hansurgido de ideas encaminadas a prevenir o reducirlas consecuencias inmediatas de situacionespotencialmente peligrosas y los efectos adversosque ellas podrían ocasionar en la vida, lasviviendas y los bienes circundantes. Cabe destacarque a largo plazo no siempre han sido exitosas,pero han permitido adquirir mayor experiencia.

Tras las grandes inundaciones que cubrieron casitres cuartas partes del país en 1987, lasautoridades de Bangladesh pusieron en marcha unPlan de Acción ampliado contra las inundaciones afin de estudiar más de 25 aspectos diferentesrelacionados con la prevención de este tipo dedesastre. Durante tres años y con una inversiónde varios millones de dólares, se llevó a cabo unaevaluación exhaustiva y multidisciplinaria de lasdistintas facetas administrativas, estructurales,sociales y económicas, tanto de la capacidadproductiva como del riesgo de inundaciones a queestaba expuesto el país.

En forma abrumadora, el informe final recomendóque se invirtiera mucho más en lograr sociedades“a prueba de inundaciones”, que pudiesenconvivir con tales desastres de forma tal de reduciral mínimo los daños y las pérdidas, en vez detratar de impedir la acción de las poderosasfuerzas de la naturaleza. En definitiva, lasconclusiones se hicieron cargo del hecho de queprácticamente la totalidad de esta nación essusceptible de verse afectada por una inmensa yfértil planicie de inundaciones. El país noexistiría, ni sería tan productivo, de no ser porquelas crecidas anuales renuevan y amplíanpermanentemente su fisonomía. En cambio, la experiencia de vigilancia de laactividad volcánica del Monte Usu, en Hokkaido,Japón, es un ejemplo notable de la forma en que laciencia y la tecnología pueden salvar vidas y bienescuando se vinculan con sistemas de alertatemprana y procedimientos de evacuación eficaces.

Asimismo, gracias al sistema de monitoreovolcánico fue posible comprobar que el lago delcráter del monte Pinatubo se encontraba enpeligro inminente de romper sus paredes einundar desastrosamente las aldeas ubicadas en lasladeras del volcán. Esta alerta temprana permitióque las autoridades filipinas vaciaran las aguas dellago en forma controlada, con pleno conocimientode la población, y disponiendo de planes para suevacuación en caso necesario.

Otro ejemplo de la experiencia acumulada revelaque algunas medidas de política y principiosoperativos concebidos originalmente para prevenirlos incendios forestales, crearon las condicionespara que se acumulara un exceso de combustible.Ello se tradujo en que posteriormente seprodujeran incendios mucho más graves,incontrolables y en definitiva más costosos.Actualmente, se están empleando medidas másingeniosas para gestionar la relación entre laamenaza de incendios espontáneos, el uso por elhombre de recursos forestales naturales y losbeneficios permanentes para el medio ambiente.

El giro hacia una estrategiade reducción de desastres

Antes de entrar en el tema, es preciso establecercriterios comunes respecto de los principios básicosde la reducción del riesgo de desastres según seabordan en el presente estudio. Las perspectivas,capacidades y prácticas que aquí se presentandifieren del concepto tradicional de gestión deemergencias o desastres. Durante los últimos 30años, las prácticas relacionadas con dicha gestiónhan evolucionado de forma continua. El conjunto de estas prácticas se ha conocido,según el caso, como defensa civil, asistencia deemergencia, respuesta y socorro en caso dedesastres, ayuda humanitaria, gestión deemergencias, protección civil, mitigación yprevención de desastres y gestión integral delriesgo de desastres.

En la era moderna, el tema de la reducción delriesgo de desastres deriva su importancia más quenada de los aportes y prácticas anteriores en elcampo de defensa civil y más tarde de la gestión dedesastres. Al respecto, tradicionalmente se hacentrado la atención en preparar y mejorar lacapacidad operativa para responder de forma más

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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oportuna y eficaz a un suceso inminente, o enprestar ayuda urgente para restablecer los serviciosbásicos de la población cuando ya ha ocurrido lacatástrofe. En muchos lugares, el compromisopolítico y la asignación de recursos para enfrentarsituaciones de amenaza se ha concentrado demanera decisiva en las emergencias a corto plazo.

No hay duda alguna de que las acciones de socorropara responder a la fase aguda de un desastrecontinuarán siendo importantes y habrá quereforzarlas en todos los planos. Sin embargo,cabría preguntarse si las sociedades modernaspueden darse el lujo de valorar sus bienes sociales ymateriales solamente después de haberlos perdido acausa de un desastre.

En cambio, en los últimos años y quizá motivadosal menos en parte por la frecuencia y gravedad degrandes desastres ocurridos en el decenio pasado,las personas vinculadas más de cerca con laspoblaciones afectadas –las autoridades políticaslocales, una amplia gama de agrupacionesprofesionales y comerciales, organismos públicos,establecimientos educativos y dirigentescomunitarios- están reconociendo gradualmente elvalor público fundamental de realizar esfuerzossostenidos por reducir el costo social, económico yambiental de las amenazas naturales.

Ello se traduce en la necesidad de brindar especialatención a la aplicación de estrategias de protecciónque puedan contribuir a salvar vidas y protegerbienes y recursos antes de que se pierdan. Por estarazón, se ha desarrollado un enfoque más holísticoen torno al concepto de reducción del riesgo ogestión del riesgo de desastres, que hace hincapiéen los factores de vulnerabilidad y riesgo.

Por ejemplo, en los últimos años los paísescentroamericanos han modificado radicalmente sumanera de abordar estos problemas, tras los efectosdevastadores de reiterados desastres de origennatural acaecidos desde 1998. Por su parte, lospaíses europeos también han tenido que reevaluarsu exposición al riesgo debido a las amenazasnaturales que les han provocado pérdidasinsoportables y recurrentes, con consecuencias cadavez más graves.

Aunque por distintas razones, países asiáticos tandiferentes como China, la India, Japón, Tailandia yVietnam están poniendo más énfasis en la

identificación y gestión del riesgo como parteintegral de la planificación del desarrollo. Poco apoco se están destinando más recursos humanos ymateriales a las actividades de reducción de riesgoprovenientes de fuentes distintas de los fondosexistentes para las situaciones de emergencia.

En el fondo, se ha ido reconociendo de formacreciente que el riesgo de desastres guarda estrecharelación con los problemas ambientales y concuestiones no resueltas que son fundamentales parael desarrollo sostenible. Actualmente, un númerocada vez mayor de países acepta que no puedepermitirse que los líderes políticos se limiten atomar nota de la pérdida y destrucción de bienessociales y recursos económicos.

Es preciso aplicar políticas y medidas que tengan eldoble objetivo de lograr que las sociedadesadquieran la resiliencia requerida ante las amenazasnaturales y asegurar que los esfuerzos que realizanpor alcanzar el desarrollo no aumenten suvulnerabilidad a dichas amenazas.

Es importante también que la reducción de riesgosse perciba como una sucesión permanente deesfuerzos que se llevan a cabo en los distintoscampos de actividad social, económica,gubernamental y profesional. En vez deconcebirse como una especialización en servicios oexpertos en seguridad y situaciones de emergencia,la correcta reducción del riesgo de desastresdebería involucrar a muchos segmentos de lasociedad, comenzando por las personas que esténmás expuestas a las amenazas previstas.

Comprender lo anterior resulta fundamental si sedesea lograr que las comunidades sean másresistentes a los efectos de las amenazas, a fin depoder reducir las pérdidas causadas por desastresen los próximos años. Son pocas las veces que losmedios de comunicación informan sobre talesactividades que están tan arraigadas socialmente yson profesionalmente rutinarias, tal vez porque seocupan más de que las personas cumplan con sutrabajo y centran la atención en hacerles tomarconciencia sobre el riesgo en su vida cotidiana. Esdifícil informar sobre “lo que no pasó”. En todocaso, dichas actividades son esenciales para que lasestrategias de reducción de desastres sean exitosas yperdurables.

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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El Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales (1990-1999)

Dada la creciente preocupación por los efectos delos desastres, la Asamblea General de las NacionesUnidas declaró el decenio 1990-1999 comoDecenio Internacional para la Reducción de losDesastres Naturales (DIRDN). Bajo el lema“Construir una cultura de prevención” serealizaron esfuerzos para promover la adopción deun compromiso generalizado en torno aactividades que pudieran mitigar las consecuencias

de los desastres de origen natural. En uncomienzo, fueron grupos de intereses científicos ytecnológicos quienes influyeron en el DIRDN.Sin embargo, a medida que avanzó el decenio sefue generando una mayor conciencia general conrespecto a los efectos sociales y económicos de losdesastres de origen natural.

La Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para unMundo más Seguro (Estrategia de Yokohama),diseñados durante la Conferencia Mundial sobrela Reducción de los Desastres Naturales, realizadaen Yokohama, Japón, en 1994, hizo hincapié enque todos los países tienen la responsabilidadsoberana y fundamental de proteger a supoblación, su infraestructura y su patrimonionacional, social y económico de los efectos de los

Gráfico 1.2Algunos desastres de origen natural de los últimos 30 años que han tenido efectos devastadores*

Fuente: EM-DAT: Base internacional de datos sobre desastres de la OFDA/CRED– www.em-dat.net - Universidad Católica de Lovaina – Bruselas - Bélgica, 2004

*Nota: Incluye desastres que causaron al menos 2 mil muertes o pérdidas económicas por 10 mil millones de dólares (avalores del 2002)

indispensable para la adopción de una políticay de medidas apropiadas y positivas para lareducción de desastres.

2. La prevención de desastres y la preparaciónpara casos de desastre revisten importanciafundamental para reducir la necesidad desocorro en casos de desastre.

3. La prevención de desastres y la preparaciónpara casos de desastre deben considerarseaspectos integrales de la política y laplanificación del desarrollo en los planosnacional, regional, bilateral, multilateral einternacional.

4. El establecimiento y la consolidación de lacapacidad para prevenir y reducir desastres ymitigar sus efectos constituyen una cuestión de

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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desastres de origen natural. La importancia queatribuyeron a la vulnerabilidad socioeconómica losestudios sobre el riesgo de desastres, subrayó elpapel decisivo que desempeña la actividad humanaen reducir la vulnerabilidad de las sociedades aamenazas naturales, así como a desastrestecnológicos y ambientales conexos.

Un ejemplo de lo anterior fue la campaña“Mujeres y niños: actores activos para laprevención de desastres” que llevó a cabo elDIRDN en 1995. En ella se estimuló larealización de iniciativas locales y nacionales quehicieran hincapié en las capacidades de la mujer ensituaciones de desastre. Por su parte, estacampaña fomentó la necesidad de lograr unamayor participación de las comunidades locales enactividades de reducción de las amenazas y delriesgo mediante un trabajo conjunto con unagama cada vez más amplia de interesesprofesionales y aptitudes relacionados con el tema.

La Conferencia Mundial sobre la Reducción delos Desastres Naturales, Yokohama, 1994

Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para unMundo más Seguro

BBaasseess ppaarraa llaa eessttrraatteeggiiaa“Los desastres de origen natural se siguenproduciendo y su magnitud, complejidad,frecuencia y consecuencias económicas van enaumento. Mientras que los fenómenos naturalesque causan los desastres en la mayor parte de loscasos están fuera de todo control humano, lavulnerabilidad resulta generalmente de la actividadhumana. Por lo tanto, la sociedad debe reconocery fortalecer los métodos tradicionales y estudiarnuevas formas de vivir con semejante riesgo asícomo tomar medidas urgentes para impedir yreducir los efectos de tales desastres. Hoy en díaeso se puede hacer”.

PPrriinncciippiioossA pesar de haberse enunciado en 1994, losprincipios contemplados en la estrategia deYokohama son hoy quizá más pertinentes para lareducción del riesgo que en el momento en quefueron concebidos.

Los principios de Yokohama son los siguientes:

1. La evaluación del riesgo es un paso

La idea de emprender un decenio dedicado a la reducciónde los desastres de origen natural provino de la comunidadcientífica y obedeció al deseo de ampliar el alcance de lacapacidad científica y tecnológica para reducir losdesastres.

La ciencia y la tecnología desempeñan un papelfundamental en la vigilancia de las amenazas y lavulnerabilidad mediante el desarrollo del conocimiento desus patrones en permanente evolución, así como de losmecanismos y métodos para reducir el riesgo de desastres.La divulgación y aplicación de nuevas estrategias ymedidas para proteger la vida humana, los medios desubsistencia y el patrimonio de las sociedades en procesode cambio son áreas claves de trabajo para la comunidadcientífica y tecnológica.

Compartir el conocimiento científico y la experiencia técnicaes algo inherente a la cooperación técnica de caráctermultidisciplinario. Para lograr eficiencia en la reducción delos desastres se requiere de interacción entre loscientíficos, las autoridades y los ciudadanos informados.

No obstante, hay que prestar cuidadosa atención a laslimitaciones que tienen la ciencia y la tecnología pararesponder a los problemas de la población y a los procesospolíticos que definen y administran el riesgo. Concentrarsedemasiado en la capacidad técnica a expensas de losaspectos humanos que componen los elementoseconómicos, sociales y políticos de las sociedades, daráresultados desalentadores cuando se trata de lograr uncompromiso sostenido para reducir el riesgo. En algunoscasos, la deficiente aplicación de la ciencia y la tecnologíasuele provocar o incluso agravar el riesgo a que estáexpuesta una sociedad.

En el presente estudio se examinan ampliamente lasaplicaciones científicas y tecnológicas relacionadas concada uno de los aspectos de la reducción del riesgo dedesastres.

Recuadro 1.1El papel de la ciencia y la tecnología

necesidades de los países en desarrollo, enparticular las de los países menos adelantados.

La Estrategia Internacional para la Reducciónde Desastres

Gracias al DIRDN, se reconoció que la reducciónde desastres de origen natural era un imperativosocial y económico que tardaría mucho tiempo enalcanzarse. A fin de continuar fomentando lasactividades y el compromiso con la reducción delos desastres, en el año 2000 la Asamblea Generalde las Naciones Unidas estableció la EstrategiaInternacional para la Reducción de Desastres(EIRD) como sucesora del DIRDN. Ella haprocurado desplazar la atención desde lasamenazas y sus consecuencias materiales a losprocesos que involucren la incorporación de losaspectos físicos y socioeconómicos de lavulnerabilidad en la esfera más amplia delconocimiento, la evaluación y la gestión del riesgode desastres. Esto destaca la incorporación delriesgo de desastres en el contexto más general deldesarrollo sostenible y de las consideracionesambientales conexas.

La EIRD también proporciona un marco deacción de carácter mundial para reducir laspérdidas humanas, sociales, económicas yambientales a que dan lugar las amenazasnaturales y otros fenómenos tecnológicos yambientales conexos. Mediante la promoción deuna creciente conciencia en torno a la importanciaque reviste la reducción de los efectos de losdesastres como parte integral del desarrollosostenible, pretende crear comunidades capaces deenfrentar los desastres. Sus estrategias se basan en

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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Recuadro 1.2Mensaje de Yokohama

“Nosotros, los Estados Miembros de las Naciones Unidas y otros Estados, reunidos en la Conferencia Mundial sobre laReducción de los Desastres Naturales, en la ciudad de Yokohama, Japón, del 23 al 27 de mayo de 1994, en asociación conorganizaciones no gubernamentales y con la participación de organizaciones internacionales, la comunidad científica, círculoscomerciales e industriales y los medios de difusión, deliberando en el marco del Decenio Internacional para la Reducción delos Desastres Naturales, expresando nuestra profunda preocupación al observar que los desastres de origen natural siguencausando sufrimientos humanos y entrabando el desarrollo, e inspirados por la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama paraun Mundo más Seguro... adoptamos los siguientes Principios, Estrategia y Plan de Acción.”

suma prioridad que hay que tener en cuenta enel Decenio a fin de sentar una base sólida paralas actividades posteriores a éste.

5. La alerta temprana de desastres inminentes y ladifusión efectiva de la informacióncorrespondiente mediante lastelecomunicaciones, incluso los servicios deradiodifusión, son factores clave para prevenircon éxito los desastres y prepararse bien paraellos.

6. Las medidas preventivas son más eficacescuando entrañan la participación en todos losplanos, desde la comunidad local hasta losplanos regional e internacional, pasando por losgobiernos de los países.

7. La vulnerabilidad puede reducirse mediante laaplicación de métodos apropiados de diseño yunos modelos de desarrollo orientados a losgrupos beneficiarios, mediante el suministro deeducación y capacitación adecuadas a toda lacomunidad.

8. La comunidad internacional reconoce lanecesidad de compartir la tecnología requeridapara prevenir y reducir los desastres y paramitigar sus efectos; esta tecnología deberíasuministrarse libremente y en forma oportunacomo parte integrante de la cooperacióntécnica.

9. La protección del medio ambiente comocomponente de un desarrollo sostenible quesea acorde con la acción paliativa de la pobrezaes esencial para prevenir los desastres de origennatural y mitigar sus efectos.

10. Recae sobre cada país la responsabilidadprimordial de proteger a su población, susinfraestructuras y otros bienes nacionales de losefectos de los desastres de origen natural. Lacomunidad internacional debería demostrar lafirme determinación política necesaria paramovilizar recursos adecuados y hacer usoeficaz de los existentes, incluidos los mediosfinancieros, científicos y tecnológicos, en elámbito de la reducción de los desastres deorigen natural, teniendo presentes las

vulnerabilidad y del riesgo y los incendiosforestales. Un grupo de intereses centrado en eltema de la sequía, en el que participan miembrosdel Equipo de Tareas, se ocupa de necesidadesespecíficas relacionadas con el riesgo de sequía entodos los demás campos de trabajo. En laactualidad, el Equipo de Tareas está examinandolas materias de su competencia y estudiando laposibilidad de ocuparse de otros temas, tales comoel cambio climático, la gestión del riesgo urbano,el manejo de datos estadísticos y la preparación dela Conferencia Mundial sobre la Reducción deDesastres a realizarse en el 2005.

Secretaría Interinstitucional de la EIRD

Dentro del sistema de las Naciones Unidas, lasecretaría Interinstitucional de la EIRD actúacomo centro de coordinación de las estrategias yprogramas para la reducción de desastres y paraasegurar la sinergia entre las actividades dereducción del riesgo de desastres y aquellasrelacionadas con los campos socioeconómico yhumanitario.

La secretaría también cumple la función de centrode coordinación para establecer, administrar ydivulgar la información relacionada con el estadoactual del conocimiento y el alcance de lasactividades que se llevan a cabo para contribuir alavance de los esfuerzos de reducción del riesgo dedesastres en todo el mundo.

La publicación del informe de alcance mundialsobre las iniciativas en materia de reducción dedesastres es, en parte, una indicación de que existeuna creciente base internacional de conocimientossobre el tema y ofrece esa información a unnúmero cada vez mayor de colaboradores. Por medio de Vivir con el Riesgo: Informe mundialsobre iniciativas para la reducción de desastres, laEIRD se propone promover un conocimiento másamplio sobre el tema y fomentar un compromisomultidisciplinario aun mayor para reducir el riesgode desastres en la práctica. Los numerososejemplos que ofrece la publicación demuestran quese puede lograr que las comunidades sean másseguras y que es posible reducir el riesgo dedesastres mancomunando esfuerzos en los campospolítico, profesional, institucional y público.

La secretaría también lleva a cabo actividades talescomo campañas para promover un conocimiento

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

12

las enseñanzas del DIRDN, la experiencia de laEstrategia de Yokohama y el Mandato de Ginebrade 1999.

En enero del 2000, mediante su resolución54/219, la Asamblea General estableció dosmecanismos para poner en práctica la EIRD: laSecretaría Interinstitucional y el Equipo de TareasInterinstitucional sobre Reducción de Desastres.Dicho mandato fue ratificado mediante laresolución 56/195, de diciembre del 2001.

La Asamblea General también exhortó a losgobiernos a crear plataformas nacionales o centrosde coordinación de actividades para la reducciónde desastres, o a fortalecerlos cuando ya existen,aplicando un enfoque multisectorial einterdisciplinario.

Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres

El Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres (ETI/RD) fueestablecido en el 2000 como foro principal delsistema de las Naciones Unidas para elaborarestrategias y políticas que reducen el riesgo dedesastres y la vulnerabilidad a éstos. Entre susfunciones cabe mencionar la identificación denecesidades adicionales para mejorar políticas yprogramas de reducción de desastres, y darimpulso a las demás actividades correctivas quepuedan requerirse. En ambos casos, debeprestarse especial atención a asegurar la adopciónde medidas complementarias por los distintosorganismos de las Naciones Unidas que trabajanen el campo de la reducción de desastres.

El Equipo de Tareas es presidido por elSubsecretario General de las Naciones Unidaspara Asuntos Humanitarios, y lo integra unmáximo de 14 representantes de organismos yorganizaciones del sistema de las NacionesUnidas, ocho representantes de entidadesregionales y ocho representantes de la sociedadcivil y de sectores profesionales pertinentes. Eldirector de la Secretaría de la EIRD desempeña lafunción de Secretario del Equipo de Tareas.

Durante sus dos primeros bienios de existencia elEquipo de Tareas creó cuatro grupos de trabajoencargados, respectivamente, de las variacionesclimáticas, la alerta temprana, el estudio de la

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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más general respecto de amenazas naturales y elriesgo de desastres, a fin de inducir uncompromiso de orden mundial con la reducciónde desastres. Una de sus tareas más importanteses estimular la realización de actividades depolítica y de promoción mediante la creación decomités nacionales, redes o programas dedicados ala reducción del riesgo de desastres, y trabajandoen estrecha cooperación con iniciativas de ámbitoregional. Con este fin, se han creado programasde alcance regional en América Latina y el Caribey en África. Se está estudiando la posibilidad deaumentar la colaboración con otros organismosregionales de Europa, Asia y el Pacífico.

La secretaría cumple una función facilitadora,reuniendo a distintos organismos, organizaciones ydisciplinas, proporcionándoles una base común ydándoles a conocer el alcance de la reducción delriesgo de desastres. Al respecto, una de susprincipales funciones es apoyar al Equipo deTareas Interinstitucional para la Reducción deDesastres en la formulación de políticas dereducción de desastres.

Programa de acción parala aplicación de la EIRD

Con el apoyo de la secretaría de la EIRD, en el2001, el Equipo de Tareas elaboró un marco deacción para poner en ejecución la estrategia, cuyoscuatro objetivos principales son los siguientes:

• aumentar los conocimientos de la poblaciónrespecto del riesgo, la vulnerabilidad y lareducción de desastres;

• fomentar el compromiso de las autoridades contodo lo relacionado a la reducción de desastres;

• estimular la formación de asociacionesmultidisciplinarias e intersectoriales, incluyendola ampliación de las redes para la reducción delriesgo de desastres; y

• mejorar los conocimientos científicos acerca delas causas de los desastres de origen natural, asícomo sobre los efectos de éstos y de los desastrestecnológicos y ambientales conexos en lasociedad.

La secretaría de la EIRD también realiza dosactividades adicionales que le fueronencomendadas por la Asamblea General de lasNaciones Unidas, a saber:

• continuar cooperando en el plano internacionalpara reducir los efectos del fenómeno de ElNiño y otros temas relacionados con lasvariaciones climáticas; y

• fortalecer la capacidad de reducción de desastresmediante el desarrollo de sistemas de alertatemprana.

Para lograr estos objetivos, el marco de acciónhace hincapié en las siguientes áreas de interéscomún:

• reconocimiento e incorporación de lavulnerabilidad especial de los grupos máspobres y socialmente marginados en lasestrategias de reducción de desastres;

• evaluación de la vulnerabilidad ambiental, socialy económica, con especial referencia a laseguridad sanitaria y alimentaria;

• gestión de los ecosistemas, con especial atencióna la ejecución del Programa 21;

• gestión y planificación del uso de la tierra,incluyendo su utilización adecuada en zonasrurales, montañosas y costeras, así como, en laszonas urbanas no sujetas a urbanización de lasmegaciudades y de las ciudades de importanciasecundaria; y

• promulgación de leyes relacionadas con lareducción de desastres en los planos nacional,regional e internacional.

En el 2003, tras completarse la versión preliminarde Vivir con el Riesgo: Informe mundial sobreiniciativas para la reducción de desastres, la secretaríade la EIRD, conjuntamente con el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD),elaboró un marco de acción para orientar ymonitorear la reducción del riesgo de desastres(véase el capítulo 6).

La reducción del riesgo de desastres:una responsabilidad compartida

Cuando los gobiernos y las comunidadescomprendan la importancia de adoptar unapolítica de reducción de desastres, ambos se veránbeneficiados. En una sociedad, la orientación y laasignación de los recursos a menudo debeprovenir de las autoridades de mayor jerarquía,mientras que las decisiones y el compromisoindividual tienen que surgir del conocimiento y la

Vivir con el RiesgoUn informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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participación de las personas más directamenteafectadas por el riesgo de desastres.

En caso de que los gobiernos no lo hayan hechotodavía, es preciso alcanzar un alto grado departicipación nacional antes de que se produzca undesastre. Esta responsabilidad pública exigirá unadisciplina colectiva sustentada en la educación y enel ejercicio de muchos oficios y profesiones.

Dado que la reducción de desastres se basa en laaplicación de una estrategia permanente deevaluación de la vulnerabilidad y del riesgo, espreciso involucrar a un gran número de actoresprovenientes de gobiernos, establecimientostécnicos y educativos, gremios profesionales,

grupos comerciales y comunidades locales. Susactividades deberán incorporarse en estrategias deplanificación y desarrollo que a la vez permitan yestimulen un amplio intercambio de información.Para que la reducción del riesgo de desastres seageneralizada y perdurable, es fundamentalestablecer nuevas relaciones multidisciplinarias.La vulnerabilidad debe estudiarse en un contextoamplio que comprenda los aspectos humanos,socioculturales, económicos, ambientales ypolíticos vinculados con las desigualdades socialesbasadas en la edad, el género, la pertenencia aetnias y los recursos económicos.

Pese a sus consecuencias adversas, una desastretambién ofrece buenas oportunidades para

Cuadro 1.1Dos propuestas de gestión diferentes: la gestión de crisis y la reducción del riesgo de desastres

Estrategias de reducción del riesgo de desastres

Énfasis

Operaciones

Plazos

Uso ygestión de lainformación

Justificaciónsocial ypolítica

Asistencia y gestión de emergencias

1. Atención principal a las amenazas y a losdesastres

2. Escenarios únicos basados en un soloevento

3. Responsabilidad fundamental de respondera un evento

4. Condiciones a menudo fijas, basadas en laubicación

5. Radicación de la responsabilidad en unasola autoridad u organismo

6. Operaciones dirigidas de mando y control 7. Relaciones jerárquicas definidas8. A menudo centrada en la disponibilidad de

equipo y maquinaria 9. Dependencia de conocimientos

especializados

10. Visión futura, planificación, atención yresultados en plazos urgentes, inmediatosy breves

11. Uso dinámico y rápidamente cambiante deinformación, a menudo conflictiva odelicada

12. Fuentes de información primarias,autorizadas o únicas, y necesidad dedisponer de datos precisos

13. Divulgación de información indispensabledirigida

14. Información pública u operativa basada enel uso de las comunicaciones

15. Flujos de información verticales o deentrada y salida

16. Relacionada con asuntos de seguridad pública

Fuente: T. Jeggle, 2001.

1. Atención principal en los temas de vulnerabilidad yriesgo

2. Cuestiones dinámicas, de riesgo múltiple y escenariosde desarrollo

3. Necesidad fundamental de evaluar, vigilar y actualizarla exposición a condiciones cambiantes

4. Variaciones locales amplias, cambiantes, compartidas oregionales

5. Involucra a autoridades, intereses y actores múltiples

6. Funciones específicas según la situación, asociación libre7. Relaciones cambiantes, fluidas y tangenciales8. Dependencia de prácticas, aptitudes y base de

conocimientos conexos9. Fijación de las prioridades de acuerdo con conocimientos

técnicos especializados, coincidentes con los puntos devista de la población

10. Plazos comparables, planes, valores y resultados

11. Uso de información acumulada, histórica, estratificada,actualizada o comparada

12. Información abierta o pública, fuentes múltiples,variadas o cambiantes, perspectivas y puntos de vistadiferentes

13. Información de uso múltiple, compartida e intersectorial

14. Comunicación nodal y de matrices

15. Flujos de información dispersos, laterales

16. Temas de interés público, inversiones y seguridad

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

15

Gráfico 1.3 Marco de acción para la reducción del riesgo de desastres

Polít

icoAm

biental

Económico

Para mayor información, véase el cuadro 6.1, página 437

Contexto del desarrollo sostenible

Sociocultural

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

16

La diferencia entre unaamenaza y un desastre

“Estrictamente hablando,no existe lo que se ha dado

en llamarse desastrenatural, pero sí hay

amenazas naturales talescomo los ciclones y los

terremotos. Es importantedistinguir entre una

amenaza y un desastre.Un desastre tiene lugar

cuando una comunidad seve afectada por unaamenaza (definida

generalmente como unevento que sobrepasa lacapacidad que ésta tiene

de enfrentarla). En otraspalabras, los efectos de undesastre se miden según elgrado de vulnerabilidad

de una comunidad frente ala amenaza. Esta

vulnerabilidad tampoco esnatural. La dimensión

humana de los desastres,el resultado de la amplia

gama de factoreseconómicos, sociales,

culturales, institucionales,políticos e incluso

sicológicos, es lo que daforma a la vida de las

personas y crea elambiente en que viven.”

Fuente: Twigg, J. 2001.

formular políticas con visión de futurorelacionadas con el desarrollo social, elcrecimiento económico, la calidad delmedio ambiente y la justicia, además deotros valores esenciales que contribuyen ahacerlas viables y sustentables.

Las estrategias de reducción de riesgodeben integrarse a las políticas dedesarrollo antes de que ocurra un desastre,abordando así una amplia gama deproblemas sociales, económicos yambientales. Para ello, se requiere laparticipación de todos los sectoresimportantes de una sociedad, como sonel medio ambiente, las finanzas, laindustria, los transportes, la construcción,la agricultura, la educación y la salud.Además, exige aplicar formas de gestión ypuntos de vista alternativos de aquellosque generalmente se identifican con lagestión de emergencias.

Las prácticas más eficientes de mando ycontrol jerárquicos que se utilizan en lagestión de crisis son menos adecuadas quelas formas más generales y deliberadas departicipación de los sectores público,privado y profesional en la reducción delriesgo y la vulnerabilidad en la vida diaria.Para ser eficaces, las prácticas dereducción del riesgo de desastres en unasociedad determinada deben basarse eninformación proveniente de muchasfuentes diferentes en una ampliaparticipación de la población.

El significado de la reduccióndel riesgo de desastres

Las estrategias de reducción del riesgo dedesastres incluyen ante todo unaevaluación de la vulnerabilidad y delriesgo, así como una serie de capacidadesinstitucionales y operativas. Los rasgoscaracterísticos de una estrategia dereducción del riesgo de desastrescomprenden la evaluación de lavulnerabilidad de las instalacionesfundamentales para la infraestructurasocial y económica, el uso de sistemas

eficaces de alerta temprana y la aplicaciónde diferentes tipos de conocimientoscientíficos, técnicos y especializados.

Para crear una cultura de prevención, esimportante compartir información yexperiencias y utilizar todas las formasposibles de educación y formaciónprofesional. Asimismo, la aceptación de laresponsabilidad compartida y lacooperación en el plano local puedenestimularse creando nuevas formas deasociación.

Afortunadamente, el acceso a formasmodernas de información ycomunicaciones puede facilitar la mayorexposición y la formación de redesrequeridas por estas nuevas y cambiantesformas de asociación. Si bien es cierto quetoda estrategia de reducción del riesgo dedesastres tiene elementos esenciales, lasprioridades, el énfasis relativo, ladisponibilidad de recursos y las formasespecíficas de llevarla a cabo deben teneren cuenta las prácticas que se prestenmejor a las condiciones, el conocimiento yla eficacia locales.

El gráfico 1.3 describe el contexto generaly las actividades fundamentales de lagestión del riesgo de desastres, incluyendolos elementos necesarios para lograr unaestrategia general de reducción del riesgode desastres. Las secciones del presenteestudio se estructuraron en torno a estostemas, aunque algunos de ellos como losde preparativos, respuesta y recuperaciónse tratan con menor profundidad.

Definición de algunos términosfundamentales

Una de las funciones permanentes de laEIRD es prestar apoyo al uso másuniforme de los términos relacionados condesastres. A fin de crear una terminologíacomún para el tema, el presente informeofrece definiciones concisas, basadas en un

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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amplio examen de distintas fuentesinternacionales.Dicha tarea continuará durante el actual procesode revisión a escala mundial para responder a lanecesidad expresada en varios forosinternacionales, en comentarios regionales y en lasrespuestas de los países al cuestionario enviado porla Secretaría de la EIRD.

A continuación se explican los términos másimportantes utilizados en este estudio. En elAnexo I figura la definición de algunos otrostérminos.

AAlleerrttaa TTeemmpprraannaaProvisión de información oportuna y eficaz através de instituciones identificadas, que permitena individuos expuestos a una amenaza la toma deacciones para evitar o reducir su riesgo y supreparación para una respuesta efectiva.

Los sistemas de alerta temprana incluyen treselementos, a saber: conocimiento y mapeo de amenazas;monitoreo y pronóstico de eventos inminentes; proceso ydifusión de alertas comprensibles a las autoridadespolíticas y población; así como adopción de medidasapropiadas y oportunas en respuesta a tales alertas.

AAmmeennaazzaa Evento físico, potencialmente perjudicial,fenómeno y/o actividad humana que puede causarla muerte o lesiones, daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Las amenazas incluyen condiciones latentes que puedenderivar en futuras amenazas/peligros, los cuales puedentener diferentes orígenes: natural (geológico,hidrometeorológico y biológico) o antrópico(degradación ambiental y amenazas tecnológicas).Pueden ser individuales, combinadas o secuenciales ensu origen y efectos. Cada una de ellas se caracterizapor su localización, magnitud o intensidad, frecuencia yprobabilidad.

CCaappaacciiddaaddCombinación de todas las fortalezas y recursosdisponibles dentro de una comunidad, sociedad uorganización que puedan reducir el nivel deriesgo, o los efectos de un evento o desastre.

El concepto de capacidad puede incluir medios físicos,institucionales, sociales o económicos así como cualidadespersonales o colectivas tales como liderazgo y gestión.La capacidad puede también ser descrita como aptitud.

CCaappaacciiddaadd ddee eennffrreennttaarrMedios por los cuales la población uorganizaciones utilizan habilidades y recursosdisponibles para enfrentar consecuencias adversasque puedan conducir a un desastre.

En general, esto implica la gestión de recursos, tanto enperíodos normales como durante tiempos de crisis ocondiciones adversas. El fortalecimiento de las“capacidades de enfrentar”, a menudo comprende unamejor resiliencia para hacer frente a los efectos deamenazas naturales y antropogénicas.

DDeessaassttrreeInterrupción seria del funcionamiento de unacomunidad o sociedad que causa pérdidashumanas y/o importantes pérdidas materiales,económicas o ambientales; éstas exceden lacapacidad de la comunidad o sociedad afectadapara hacer frente a la situación utilizando suspropios recursos.

Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de lacombinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidade insuficiente capacidad o medidas para reducir lasconsecuencias negativas y potenciales del riesgo.

EEvvaalluuaacciióónn ddeell rriieessggoo // aannáálliissiissMetodología para determinar la naturaleza y elgrado de riesgo a través del estudio de amenazaspotenciales y evaluación de condiciones existentesde vulnerabilidad y capacidades que pudieranrepresentar un peligro potencial o daño a lapoblación, propiedades, medios de subsistencia yal ambiente del cual dependen.

El proceso de evaluación de riesgos se basa en unarevisión tanto de las características técnicas deamenazas, a saber: su ubicación, magnitud ointensidad, frecuencia y probabilidad; así como delanálisis de las dimensiones físicas, sociales, económicas yambientales de la vulnerabilidad y exposición. Se debedar especial consideración a la capacidad de enfrentarlos diferentes escenarios de riesgo y medidas parareducir sus impactos.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

18

GGeessttiióónn ddeell rriieessggoo ddee ddeessaassttrreess Conjunto de decisiones administrativas, deorganización y conocimientos operacionalesdesarrollados por sociedades y comunidades paraimplementar políticas, estrategias y fortalecer suscapacidades a fin de reducir el impacto deamenazas naturales y de desastres ambientales ytecnológicos consecuentes.

Esto involucra todo tipo de actividades, incluyendomedidas estructurales y no-estructurales para evitar(prevención) o limitar (mitigación y preparación) losefectos adversos de los desastres.

MMiittiiggaacciióónnMedidas estructurales y no-estructuralesemprendidas para reducir el impacto adverso delas amenazas naturales y tecnológicas, y de ladegradación ambiental.

PPrreeppaarraacciióónnActividades y medidas tomadas anticipadamentepara asegurar una respuesta eficaz ante el impactode amenazas, incluyendo la emisión oportuna yefectiva de sistemas de alerta temprana y laevacuación temporal de población y propiedadesdel área amenazada.

PPrreevveenncciióónnActividades tendentes a evitar el impacto adversode amenazas, y medios empleados para minimizarlos desastres ambientales, tecnológicos y biológicosrelacionados con dichas amenazas.

Dependiendo de la viabilidad social y técnica y deconsideraciones de costo/beneficio, la inversión enmedidas preventivas se justifica en áreas afectadasfrecuentemente por desastres. En este contexto, laconcientización y educación pública relacionadas con lareducción del riesgo de desastres, contribuyen a cambiarla actitud y los comportamientos sociales, así como apromover una “cultura de prevención”.

RReedduucccciióónn ddeell rriieessggoo ddee ddeessaassttrreessMarco conceptual de elementos que tienen lafunción de minimizar vulnerabilidades y riesgosen una sociedad, para evitar (prevención) o limitar(mitigación y preparación) el impacto adverso de

amenazas, dentro del amplio contexto deldesarrollo sostenible.

El marco conceptual referente a la reducción del riesgode desastres se compone de los siguientes campos deacción, según lo descrito en la publicación de la EIRD“Vivir con el riesgo: informe mundial sobre iniciativasde reducción de desastres”, Ginebra 2002, página 23;retomados en el presente informe, página 15:

• Evaluación del riesgo, incluyendo análisis de vulnerabilidad, así como análisis y monitoreo de amenazas;

• Concientización para modificar el comportamiento • Desarrollo del conocimiento, incluyendo

información, educación y capacitación e investigación;

• Compromiso político y estructuras institucionales, incluyendo organización, política, legislación y acción comunitaria;

• Aplicación de medidas incluyendo gestión ambiental, prácticas para el desarrollo social y económico, medidas físicas y tecnológicas, ordenamiento territorial y urbano, protección de servicios vitales y formación de redes y alianzas;

• Sistemas de detección y alerta temprana incluyendo pronóstico, predicción, difusión de alertas, medidas

de preparación y capacidad de enfrentar.

RReessiilliieenncciiaa // rreessiilliieenntteeCapacidad de un sistema, comunidad o sociedadpotencialmente expuestas a amenazas a adaptarse,resistiendo o cambiando con el fin de alcanzar ymantener un nivel aceptable en su funcionamientoy estructura. Se determina por el grado en el cualel sistema social es capaz de auto-organizarse paraincrementar su capacidad de aprendizaje sobredesastres pasados con el fin de lograr una mejorprotección futura y mejorar las medidas dereducción de riesgo de desastres.

RRiieessggooProbabilidad de consecuencias perjudiciales opérdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad,medios de subsistencia, interrupción de actividadeconómica o deterioro del ambiente), resultado deinteracciones entre amenazas naturales oantropogénicas y condiciones de vulnerabilidad.

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastres1.1 Alcance del estudio: qué significa reducir el riesgo de desastres

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Convencionalmente el riesgo es expresado como funciónde amenaza, vulnerabilidad y capacidad. Algunasdisciplinas también incluyen el concepto de exposición ovaloración de los objetos expuestos para referirseprincipalmente a los aspectos físicos de lavulnerabilidad.

Más allá de expresar una posibilidad de daño físico, escrucial reconocer que los riesgos pueden ser inherentes,aparecen o existen dentro de sistemas sociales.Igualmente es importante considerar los contextossociales en los cuales los riesgos ocurren; porconsiguiente, la población no necesariamente comparte

las mismas percepciones sobre el riesgo y sus causassubyacentes.

VVuullnneerraabbiilliiddaaddCondiciones determinadas por factores o procesosfísicos, sociales, económicos y ambientales, queaumentan la susceptibilidad de una comunidad alimpacto de amenazas.

Para factores positivos que aumentan la habilidad delas personas o comunidad para hacer frente con eficaciaa las amenazas, véase la definición de capacidad.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

20

1.2 Contexto y marco de la política de reducción del riesgo dedesastres: el desarrollo sostenible

Aunque el respaldo político a la reduccióndel riesgo de desastres debe darse en lacúspide del poder político, sólo se harárealidad en la medida en que la percepcióndel riesgo y las acciones propuestasguarden relación con la cultura y loshábitos de la sociedad.

La idiosincrasia nacional y la forma degobierno elegida pueden ser tandeterminantes como otras consideracionessociales, económicas y ambientales paracomprender y administrar el riesgo en unpaís determinado.

En el mundo de hoy, las sociedadesconfrontan una realidad que cambiarápidamente. Por ese motivo, la únicaforma de apreciar el valor de la reduccióndel riesgo de desastres es definiendo yevaluando rigurosa y permanentemente lasrelaciones que existen entre lasconvicciones y las condiciones de vida delas personas, el entorno cambiante en queviven y del cual dependen para subsistir, ylas fuerzas de la naturaleza.

La reducción del riesgo de desastresdepende sobre todo de las consecuenciasde decisiones colectivas que se adopten y

“Aunque no podemoseliminar las amenazas

naturales, sí podemoseliminar aquellas que

causamos, minimizar lasque exacerbamos y reducirnuestra vulnerabilidad almáximo. Para hacer esto,

se necesitan comunidades yecosistemas saludables y

resistentes. Bajo este puntode vista, la mitigación de

los desastres es,claramente, parte de unaestrategia más amplia del

desarrollo sostenible:lograr que las

comunidades y nacionessean social, económica y

ecológicamentesostenibles.”

Fuente: J. Abramovitz,2001

1. Mantener y mejorar la calidad de vida2. Reforzar el dinamismo económico 3. Asegurar la equidad social e

intergeneracional4. Mantener y mejorar la calidad del medio

ambiente5. Incorporar la resiliencia a los desastres y

la mitigación en las acciones ydecisiones

6. Utilizar un proceso participativo y creador de consensos para la toma de decisiones

Fuente: J. Monday, Building back better,2002.

Recuadro 1.3Los seis principios de la sostenibilidad

de acciones individuales que se lleven o noa cabo. La formación de una cultura dereducción de desastres depende de lossiguientes contextos y procesos:

• el contexto político; • el desarrollo sostenible en sus tres

aspectos conexos: sociocultural, económico y ambiental; y

• las consideraciones regionales que vinculen la reducción de desastres con el desarrollo sostenible.

Para promover la sostenibilidad de lareducción de desastres es precisoreconocer y utilizar de la mejor maneraposible las relaciones existentes entre lasmetas sociales, económicas y ambientales afin de reducir el riesgo de amenazasimportantes. Ello entraña disponer decapacidad para disminuir la exposición yayuda para la recuperación luego deeventos de origen natural o antrópicos,sean esporádicos de gran alcance ofrecuentes de escala menor.

Para cualquier país, especialmente para lospaíses más pobres, lo importante esestablecer comunidades sostenibles cuya

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

21

base social contemple la salud, el respetopor la diversidad cultural, la equidad y lasnecesidades de las futuras generaciones.Todos los países necesitan contar con unsistema ecológico saludable y diversificadoque sea productivo y capaz de sosteneruna economía sana que se adapte a loscambios y que considere las limitacionessociales y ecológicas. Esto no puedelograrse sin incorporar estrategias dereducción de desastres, uno de los seisprincipios de la sostenibilidad, querequieren un sólido compromiso político.

El interés por invertir en la reducción delriesgo de desastres está vinculado en granmedida con los esfuerzos por disminuir lapobreza. Se trata de mejorar las normasde seguridad y las condiciones de vida,preocupándose por proteger de lasamenazas a las comunidades, a fin deaumentar su resistencia. Podríaargumentarse que una sociedad máspreparada para enfrentar los desastres esuna cuestión de ética, justicia social yequidad. Pero también influyen losbeneficios económicos, puesto que eldesarrollo socioeconómico se veseriamente afectado cuando se desvían losescasos recursos que estaban destinados allogro de objetivos de desarrollo a largoplazo se desvían hacia la asistencia aemergencia y las necesidades dereconstrucción.

Las prácticas ambientales inadecuadas, loscambios ambientales de alcance mundial,el crecimiento de la población, laurbanización, la injusticia social, lapobreza, los conflictos y la visióneconómica de corto plazo están generandosociedades vulnerables. Si se pretende quela estrategia de reducción del riesgo dedesastres rinda los frutos esperados,debería abordarse de lleno el efecto quetiene el desarrollo en los desastres, en unmundo cada vez más inestable. Esto setorna especialmente urgente ante losriesgos a largo plazo que conlleva elcambio climático, cuyo alcance supera enmucho el de la degradación ambiental o ladeficiente gestión de los recursosnaturales. El desarrollo en la formatradicional no toma en cuenta el riesgo y

favorece la ocurrencia de desastres queamenazan su propia existencia (BCAS2002).

El contexto político

El compromiso político es un elementofundamental de acción que se requiere parareducir el riesgo. De hecho, uno de loscuatro objetivos principales de la EIRD esobtener el respaldo político de lasautoridades. Para alcanzar dichos objetivoses preciso aumentar la coordinación entodos los planos. La reducción dedesastres debe abordarse como unacuestión de política en todos los sectores degobierno, incluidos salud, agricultura,medio ambiente y desarrollo. (En elcapítulo 3 se profundiza el tema de laspolíticas nacionales y regionales.)

Por ejemplo, en África meridional,distintos elementos se han unido parainfluir en el contexto político de desastres.Los enfoques más recientes en materia degestión de desastres se han vistocondicionados por largos decenios deconflictos armados, inestabilidad política ymigración de la población. En algunoscasos, además de la pérdida de vidas, dedaños y destrucción de la infraestructuraprovocados por la guerra, la presenciaprolongada de operaciones de socorro hacreado un sentido de dependencia conrespecto a la ayuda externa.

La ayuda humanitaria internacional que amenudo llega a los países que sufrensequías o inundaciones graves, rara vezestá acompañada del apoyo a los cambiosinstitucionales de largo plazo que serequieren para promover actividadesprácticas de mitigación. En buena medida,el énfasis en la atención inmediata de lasnecesidades materiales y en la promociónde capacidad logística para enfrentar lascrisis, así como en la urgencia de satisfacerlas necesidades de la población desplazada,subsisten mucho tiempo después de que sehaya superado el período de la emergencia.Con demasiada frecuencia, el recuerdo delos suministros de socorro de emergenciarecibidos o el legado de la asistencia

“Hay esperanzas delograr que el medioambiente acarree menospeligros, pero ellodependerá de lavinculación, convergenciae integración de losestudios sobre amenazascon las percepciones másgenerales de sostenibilidady equidad.”

Fuente: White, Kates yBurton, 2001

“La gestión del riesgorequiere de la voluntadpolítica. Por su parte,ésta dependerá delliderazgo político y de unconjunto variable deincentivos, presiones ypolémicas. Cuando lasprioridades de inversiónse reorientan desdeproyectos de desarrollo conefectos visibles hacia laatención de amenazasabstractas de largo plazo,posiblemente haya quepagar un costo políticoelevado. Es difícilconseguir votos afirmandoque se evitó que ocurrieraun desastre. ¿Cómopodemos nosotros, paraquienes la gestión delriesgo constituye una tareaprioritaria y que podemosaportar valiososconocimientos y destrezastécnicas, entrar a eseescenario político? Ése esel punto central delproblema. Sabemos quetenemos que actuar, pero¿tenemos idea de cómohacerlo?”

Fuente: I. Christoplos, J.Mitchell y A. Liljelund,2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

22

externa han contribuido a desalentar lasiniciativas locales o las inversionesinstitucionales duraderas tendentes areducir el riesgo de desastres.

Si bien es cierto que las medidas de cortoplazo para reducir la pérdida de vidas soneficaces, falta todavía un compromisosostenido a largo plazo para la reducciónde desastres. Sin embargo, para que estosea viable debe demostrarse la competenciapara resolver las necesidades inmediatas desupervivencia y al mismo tiempo asegurarel logro de los objetivos de largo plazo,tales como la prevención o la creación decapacidad.

Los esfuerzos realizados en las ciudades deManizales y Medellín, en Colombia,ilustran este enfoque. Allí, gracias a lasiniciativas de municipios, universidades,empresarios privados y gruposcomunitarios en materia de reforestación,colocación de una cubierta vegetal,mejoramiento de los sistemas de drenaje yotras obras de ingeniería, se ha logradodisminuir notablemente el número demuertes y los perjuicios económicosocasionados por deslizamientos einundaciones. En algunos casos, esasinversiones incluso están generandoingresos a través de las cosechas y delturismo.

El cambio político, las reformaseconómicas y el desarrollo de políticaspúblicas para proteger a las personas y alos recursos son requisitos esenciales parareducir los desastres. Es a la vez posible ynecesario aprovechar las posibilidades decambios de comportamiento social a travésde la “ventana de oportunidades” que sepresentan después de un desastre, porejemplo, recurriendo por igual a lascapacidades de mujeres y hombres para laetapa de reconstrucción. Políticos queadoptan políticas sin vuelta atrás y queaplican el principio de precaución cuandose trata de proteger el medio ambiente,deberían tener una actitud similar cuandose trata de reducción de desastres.

Asimismo, las personas que ejercengrandes presiones para provocar cambiosen la política ambiental deberíantransformarse en una fuerza política einsistir para que los gobiernos protejan a lapoblación de los desastres. Si se convierteen un tema popular, la reducción del riesgode desastres cobrará impulso.

También hay que señalar que las decisionespolíticas pueden generar efectos adversosen el impacto provocado por los desastres.Por ejemplo, los grandes proyectos deaprovechamiento hidráulico producen eldesplazamiento de personas, cambian los

“Las condiciones políticasimperantes en un paíscuando se produce undesastre son un factor

determinante de los efectosde éste en la sociedad.”

Fuente: M. Glantz,2000.

“¿Pueden el desarrollosostenible y los mecanismos

internacionales queapuntan a reducir lapobreza y proteger el

medio ambiente, lograréxito sin tener en cuenta el

riesgo que acarrean lasamenazas naturales y sus

efectos? ¿Puede el planetapermitirse los crecientes

costos y pérdidasprovocados por los

llamados desastres deorigen natural? La

respuesta corta y precisaes: no.”

Fuente: EIRD, 2003.

Recuadro 1.4Perspectivas paralelas

Dos países respondieron a una pregunta sobre el papel que desempeña el compromiso político en lareducción del riesgo de desastres.

País uno: un país altamente propenso a los desastres, que dispone de considerables recursostécnicos, materiales y financieros, y que tiene grandes aspiraciones políticas de modernización.

“La mitigación no es un tema prioritario, salvo cuando se produce un desastre. Dadas las numerosasnecesidades apremiantes en materia de salud, educación, desarrollo, defensa, etc., en épocasnormales la mitigación de los desastres debe pasar a segundo plano. En nuestra opinión, no existeuna receta fácil para superar estos obstáculos.”

País dos: un país altamente propenso a los desastres, con escasos recursos técnicos, materiales yfinancieros, y exigencias muy superiores de concretar sus aspiraciones políticas de desarrollo.

“El gobierno ha logrado institucionalizar el concepto de gestión de los desastres y al mismo tiempogenerar impulso en la población a bastarse a sí misma para hacer frente a los desastres y responder aellos.”

Fuente: Cuestionario de la EIRD, 2001.

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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puntos de referencia de las comunidadesen torno al paisaje y su percepción delriesgo, con lo cual aumentan lavulnerabilidad y disminuyen la capacidadde la gente para evaluar posibles amenazasy anticiparse a ellas.

El desarrollo sostenible

La reducción de desastres se ha convertidoen un requisito indispensable deldesarrollo sostenible. Durante susdeliberaciones anuales, la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas ha venidoincluyendo la reducción de desastres en elexamen de los temas relacionados con eldesarrollo sostenible. Es más, en laCumbre Mundial sobre el DesarrolloSostenible (CMDS), del 2002, se aprobóel Plan de Acción de Johannesburgo, queincluye entre sus objetivos principales parael 2015, la reducción del riesgo y de lavulnerabilidad (para mayores detalles,véase el Anexo 5).

La escalada mundial de grandes desastresconstituye una amenaza tanto para eldesarrollo sostenible como para lasiniciativas de alivio de la pobreza. Unareiterada exposición a desastres puedeconducir a una espiral descendente depobreza, lo que hace peligrar el Principio1 de la Declaración de Río. Este principioestablece que el ser humano es lapreocupación central del desarrollosostenible y que tiene derecho a una vidasana y productiva, en armonía con lanaturaleza.

El mejor momento para introducir el temade la reducción de desastres en laplanificación del desarrollo sostenible es enel período de reconstrucción luego deocurrido un desastre. Sin embargo,cuando las iniciativas de reducción dedesastres se perciben como un conjuntode actividades desarticuladas, entran acompetir con otros objetivos ambientales yde desarrollo y ya no se perciben comoparte intergrante del mismo conjunto. Por ese motivo, para aumentar lasostenibilidad de las comunidades se

Una definición de cultura

Unidad compleja queincluye las formas de vidade un pueblo, susactitudes, valores,creencias, artes, ciencias,modos de percepción yhábitos de reflexión y deacción. En suma, elconjunto de capacidadesque es fundamental paradefinir la forma deadaptación de un pueblodeterminado.

Adaptado de: Dictionaryof concepts in culturalanthropology, Robert H.Winthrop, 1991.

requiere de un compromiso político y laaceptación de la reducción del riesgo porparte de la sociedad.

Las sociedades se tornarán resistentescuando incorporen procesos de adaptacióny gestión del riesgo en sus estrategias dedesarrollo sostenible. Esto implica lanecesidad de proteger los medios desubsistencia contra el riesgo y contra laincertidumbre que traen consigo loscambios ambientales de alcance mundial,basándose en la equiparación de losdiferentes componentes de su estrategia dedesarrollo.

Contexto sociocultural

Vista como pilar del desarrollo sostenible,la relación entre los desastres y el sistemasociocultural es un componente importantede la reducción del riesgo de desastres.(La vulnerabilidad social se examina másdetenidamente en el capítulo 2.) El término cultura se interpreta deinnumerables maneras y constituye unconcepto complejo.

Existen diferencias entre los diversosgrupos sociales y ellas son el reflejo de unaserie de factores, incluidos el lenguaje, lossistemas socioeconómicos y políticos, lareligión y la etnicidad, así como laexperiencia histórica y la relación con lanaturaleza. Tal como ocurre entre lasmujeres y los hombres que pertenecen agrupos etarios diferentes, cada grupocultural posee su propio conjunto deexperiencias y expectativas. Es más, estasvinculaciones entre las personas formanparte de relaciones desiguales de poderque poseen diferentes conjuntos devalores. Algunos grupos pasan a serdominantes, mientras que otros sonmarginados. En el contexto de losdesastres de origen natural, todos estosfactores son altamente pertinentes.

Gran parte de los conceptos tradicionalessobre los desastres se basaban en la idea deque la naturaleza y la cultura son entesseparados. Se consideraba que los

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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como grupos destinatarios pasivos para laintervención.

A menudo las soluciones que seconsideran de sentido común en un mediocultural determinado, pueden no serlo enotro. Durante los desastres casi siempresubsisten las estructuras sociopolíticas yculturales locales, tales como las relacionesde parentesco, los derechos tradicionales,las redes comunitarias y familiares y lossistemas de liderazgo, siendo importanteno debilitarlas.

Por ejemplo, es importante reconocer quela muerte y las enfermedades tienenfuertes connotaciones culturales. Cuandoun grupo cultural impone a otrodecisiones tales como los entierroscolectivos, pueden suscitarse problemasgraves que perturban el duelo y que tienenconsecuencias sociales, legales y sicológicasde largo plazo. Asimismo, hay queexaminar con sentido crítico algunasprácticas tradicionales, puesto que lasnormas culturales y la estructura familiarpueden aumentar la vulnerabilidad a losdesastres de niñas y mujeres.

También hay que conocer claramente lospatrones culturales que moldean la vida dehombres y mujeres, a fin de tener encuenta sus distintas necesidades, funcionesy poder social en diversos contextos

“Aunque el soporte queconstituyen el desarrollo

sostenible, la protección yconservación de losrecursos y un justo

desarrollo social nuncaimpedirá que las mujeres

y los hombres sufran losefectos adversos de eventos

extremos de origennatural, sí puede evitar

que estos tenganconsecuencias desastrosas

para las personas. Noobstante, mientras

subsistan las desigualdadesestructurales que limitan

la vida de las mujeres o semantengan otras formas

de desigualdad social entrepersonas, naciones y

regiones, no podrá lograrseel desarrollo sostenible nila reducción de desastres.

Los hombres y las mujerespueden y deben encontrar

un terreno común paraemprender el duro trabajo

de construir formas devida más sostenibles,

justas y seguras en esteplaneta.”

Fuente: Elaine Enarson,2002.

Recuadro 1.5Los efectos del cambio cultural en la resiliencia ante desastres

Ciertos cambios culturales que ocurren en comunidades con costumbres tradicionales pueden disminuirsu resiliencia para enfrentar desastres y, al mismo tiempo, ciertos desastres pueden acentuar dichoscambios. Si bien es cierto que seguramente dichos cambios se habrían producido de todas maneras,no hay duda alguna de que los desastres pueden precipitarlos. Así lo revelan los siguientes ejemplostomados de Estados insulares del Pacífico:

• La introducción de cultivos nuevos, en especial de mandioca, que es más vulnerable a los grandes vientos, en comparación con los cultivos de subsistencia tradicionales como la batata o el taro.

• El reemplazo de viviendas tradicionales, que eran resistentes a amenazas, por construcciones proporcionadas después del desastre y que resultaron inadecuadas para resistir el clima.

• La menor necesidad de conservar y almacenar luego alimentos debido al envío de suministros de socorro, en especial arroz, producto que ha pasado a ser un componente cada vez más importante de la dieta alimenticia tanto en el campo como en las zonas urbanas.

Fuente: John Campbell, Universidad de Waikato, 2001

desastres eran producto de una naturalezacaprichosa e impredecible y, enconsecuencia, que estaban fuera delcontrol de los seres humanos. A menudose los atribuía a la acción de fuerzassobrenaturales, o casos fortuitos.

Sin embargo, posteriormente resultó cadavez más evidente que los desastresobedecen a causas más complejas y que,además de la naturaleza, son provocadospor los seres humanos. Más allá de lasconvicciones, los desastres se visualizan enfunción de sus componentes culturales ysociales. Entre los países y en el seno dealgunas sociedades hay grandes diferenciasen materia de vulnerabilidad a losdesastres, que responden a relacionesdesiguales de poder y que se traducen enuna distribución y acceso desiguales de lariqueza entre diferentes culturas oescenarios políticos. Por este motivo, espreciso investigar más a fondo sobre lascausas sociales de desastres.

Es importante que las intervencionesexternas no despojen a la población localafectada de su apropiación del desastre.Con creciente frecuencia se aprecia lanecesidad de que las actividades dereducción de desastres se basen en laaplicación de un enfoque participativo queinvolucre lo más posible a lascomunidades locales, considerándolascomo grupos proactivos de intereses y no

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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sociales. Generalmente se considera que elhombre es el principal generador de ingresos,mientras que las actividades económicas de lasmujeres, que a menudo constituyen la base de laeconomía familiar, son menos visibles. En ellasrecae la responsabilidad fundamental de cuidar delos niños, ancianos, discapacitados y enfermos quepueden tener limitada facilidad de desplazarse ysobrevivir en un desastre. Las relaciones dedependencia y vulnerabilidad según el sexo,basadas en diferencias en cuanto a funcionesreproductivas, son tan importantes en caso dedesastres como la correspondiente aptitud dehombres y mujeres de participar plenamente en latoma de decisiones con respecto a la gestión de lasamenazas y el riesgo en el hogar, la comunidad oel país.

En muchas culturas, el apego a la tierra es unelemento muy importante, por lo que lasdecisiones que involucren el desplazamiento depersonas deben ser tomadas con mucho cuidado.En algunos casos, personas han expresado que sesintieron más inseguras y en peligro en el lugar enque fueron reasentadas que si hubieranpermanecido en su propio entorno. En muchoscasos, las personas se resisten a abandonar lavivienda en que han invertido la mayor parte de sutiempo y su dinero, lugar en el cual obtieneningresos y cuidan de los miembros de su familia.A menudo esa vivienda será el principal legadoque dejarán a sus hijos.

En otros casos, las comunidades que reciben a losdamnificados sienten que se ha abusado de subondad y no es raro que reaccionen en formaviolenta. Puede ser que desde el punto de vistacientífico la reubicación de comunidades en riesgoparezca ser la medida de prevención más acertaday razonable, pero puede ir en contra de las normasculturales prevalecientes.

Cuando se trata de la reducción de desastres, esimportante tener presente el cambio y lacontinuidad cultural. Por ejemplo, en lascomunidades tradicionales de las islas del Pacífico,la ayuda mutua era muy común después de undesastre y en gran medida era mantenida porsistemas ceremoniales de intercambio. Sinembargo, estas redes de intercambio fuerondebilitándose a medida que el comercio, que amenudo giraba en torno a las capitales de lascolonias, fue reemplazando las formastradicionales de intercambio. Los gobiernos

coloniales ocuparon el lugar de las redes políticastradicionales y los misioneros desestimularon aunmás el intercambio al identificarlo como unaamenaza contra la cristiandad. Posteriormente, laayuda de emergencia redujo también la necesidadde mantener esta clase de redes.

Las migraciones de muchos isleños del Pacífico alugares tales como Australia, California y NuevaZelanda han generado nuevas redes deintercambio. En la actualidad, después de undesastre, los Estados insulares del Pacífico recibengrandes flujos de recursos en forma de remesas defamiliares expatriados. Desde el punto de vistacultural, los desastres se han convertido en eventosimportantes por conducto de los cuales la diásporaisleña en el Pacífico mantiene el contacto con susantiguos hogares. Muchos investigadores quetrabajan en países en desarrollo o en comunidadeslocales han llegado a la conclusión que en elpasado, incluso en tiempos precoloniales, existíauna amplia gama de medidas para reducirdesastres. En algunos casos, una serie de factoressocioculturales o económicos contribuyeron adebilitar esas medidas, socavando el respaldocultural y las actividades sociales que de locontrario habrían llevado a los miembros de unacomunidad a compartir la exposición al riesgo o areforzar su capacidad de enfrentar situacionesanómalas.

El contexto económico

Son claras las relaciones que existen entre losdesastres y el sistema económico, otro pilar deldesarrollo sostenible. Históricamente, las personassiempre han invertido para obtener y luegoproteger los recursos que consideran más valiosos.Éste es el principio que subyace al sistema deseguros u otras formas de distribuir el riesgo enuna comunidad determinada, incluidos lapropiedad o la responsabilidad conjuntas deproteger el patrimonio.

En las economías de subsistencia, la preocupaciónde un campesino por proteger a su única vaca, deun horticultor por conservar el agua o de unpescador por remendar sus redes, refuerza aúnmás el papel decisivo que desempeñan los sistemaseconómicos en la reducción del riesgo.

La economía y la percepción de que hanaumentado tanto la magnitud como la frecuencia

de desastres, son incentivos para que los bancos dedesarrollo e instituciones internacionales deasistencia incorporen la reducción del riesgo ensus estrategias de desarrollo y diseñen alternativasinnovadoras de inversión financiera. Lo mismosucede en los hogares y microempresas así comoen economías nacionales y regionales.

Para la planificación y gestión del riesgo serequiere estimar los efectos económicos de posiblesdesastres, tomando como base los mejores mapasde amenazas e información macroeconómicadisponible. Ello incluye la estimación del costo dedesastres, la evaluación de costos y beneficios de lareducción de desastres y de las medidas detransferencia del riesgo (incluido el valor desistemas de pronóstico mejorados), así como losincentivos que brinda la comunidad internacionalpara que se formulen proyectos proactivos dereducción de desastres. Ese tipo de estudios selleva a cabo mediante acuerdos internacionales decooperación, especialmente con el BancoInteramericano de Desarrollo (BID).

Los costos reales de desastres de origen naturalson difíciles de apreciar. Entre los principalesobstáculos para ello cabe mencionar la falta dedatos confiables, o de definiciones claras ycoherentes de lo que se trata de medir.

Por lo general, las metodologías que se usan noson fácilmente comparables y los criterios paraestimar los costos o establecer el alcance de lacobertura pueden ser incompatibles de un lugar aotro. Además, no se ha demostrado todavía que ladisponibilidad de un cálculo más exacto de losdaños y pérdidas conduzca necesariamente amodificar las decisiones de política o las prácticasde comercialización.

Habría que realizar una revisión crítica de losindicadores monetarios relacionados con losdesastres, puesto que a menudo no se consideransituaciones económicas y sociales específicas. Laestimación de las pérdidas debería incluir lanaturaleza y magnitud de la pérdida por conceptode empleos. Asimismo, las pérdidas deberían

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gráfico 1.4Crecimiento Anual del Producto Interno Bruto (PIB) y principales “desastres de origen natural” ocurridosen Ecuador, 1980-2001

Fuente: Proyecto PRECUPA/COSUDE, Banco Central del Ecuador, 2002

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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Recuadro 1.8Iniciativas económicas para la reducción de desastres

• Evaluar el potencial de daños y pérdidas a raíz de desastres de origen natural (incluyendo la perspectiva histórica).• Analizar los costos y beneficios de la gestión de desastres (asignación eficiente de los recursos en función del costo).• Incluir el riesgo de desastre en la etapa de evaluación de proyectos de inversión, incluyendo análisis costo-beneficio

que estimen la vulnerabilidad a desastres en sus distintos niveles generales de calidad y fuerza, así como la rentabilidad de determinadas medidas que aumentan la resistencia a desastres.

• Evaluar la relación de correspondencia entre calidad y cantidad de medidas estructurales de mitigación.• Crear incentivos, formas de compartir costos y medidas de recuperación para reducir desastres.• Estudiar la posibilidad de traspasar el riesgo de desastres y las oportunidades de financiamiento.• Hacer cumplir la reglamentación de acuerdo con los distintos grados de desarrollo económico y de capacidad

gubernamental.• Establecer una política de precios orientada al uso racional de los recursos.

Adaptado de: C. Benson, United Kingdom Overseas Development Institute, Department for International Development, 2002.

Recuadro 1.6Pérdidas económicas ocasionadas por desastres de origen natural en el 2003

Recuadro 1.7Beneficios económicos generados por las iniciativas de reducción de desastres

En el Caribe, la información disponible revela que, en función del costo, es notablemente más eficaz diseñar y construirestructuras capaces de resistir el máximo de fuerza del viento o de sismos previstos en un lugar determinado, que hacerloaplicando estándares menos estrictos y sufrir las consecuencias.

Fuente: Organización de los Estados Americanos, 1993.

Suiza reconoció hace mucho tiempo la importancia de los bosques para proteger contra deslizamientos y avalanchas losprincipales bienes económicos (caminos, industrias, infraestructura, turismo), asentamientos humanos y la población.Gracias a los bosques, se estima que el país economiza anualmente entre 2 mil y 3.500 millones de dólares.

Fuente: Swiss Agency for the Environment, Forests and Landscape, Economics and Climate, 1999.

Luego de las inundaciones de 1993 en el medio de Estados Unidos el gobierno federal logró disminuir la cantidad dereclamos por ese tipo de eventos mediante la compra a los residentes de propiedades expuestas a inundaciones y sutraslado a zonas alejadas de la planicie fuera de la crecida de 100 años. La iniciativa de compra de las propiedades setradujo en una importante disminución de reclamos al Programa de Seguros contra Inundaciones y la posibilidad de destinarlos terrenos inundables a otros fines. A largo plazo, la sostenibilidad económica, los esfuerzos por mitigar las amenazas y lamejora en la evaluación del riesgo mediante la utilización de mecanismos adecuados redundarán en beneficios ambientales.

Fuente: Annual Hazards Research and Applications Workshop, Universidad de Colorado, 2001.

En el año 2003 se produjo una serie de grandes desastres de origen natural, en que el número de muertes superó concreces la cifra histórica promedio. En todo el mundo fallecieron más de 50 mil personas a causa de catástrofes de origennatural, es decir, casi cinco veces más que el año anterior (11 mil). Esta cifra tan elevada sólo se ha registrado en cuatroocasiones desde 1980. La onda de calor en Europa y el terremoto en Irán cobraron más de 20 mil vidas cada uno.

El número de catástrofes de origen natural ocurridas en el 2003 fue de aproximadamente 700, esto es, similar al añoanterior, pero las pérdidas económicas superaron los 60 mil millones de dólares en el 2002 (las pérdidas ascendieron a 55mil millones).

En todo el mundo, 70 terremotos causaron pérdidas económicas evaluadas en aproximadamente 6 mil millones de dólares,esto es, mucho más que las pérdidas aseguradas, que se acercaron a 100 millones de dólares. Las tormentas de vientorepresentaron cerca de un tercio de los 700 eventos registrados, salvo por el 75% de las pérdidas aseguradas contra dañospor catástrofes de origen natural.

Fuente: Munich Re, 2003.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gráfico 1.5Pérdidas por concepto de desastres, totales ycomo porcentaje del PIB, en los países más ricos ymás pobres, 1985-1999

Fuente: Adaptado de MunichRe, 1999

relacionarse con la situación y vulnerabilidadde los hogares antes y después de desastres.Las consecuencias de perder 50 dólarespueden ser insignificantes o enormes según lasituación económica y social del afectado.

Dada la recurrencia y periodicidad de lasamenazas naturales, siempre habrá querealizar esfuerzos concertados paraenfrentarlas eficazmente y evaluar cuán amenudo se necesitará de asistencia deemergencia o qué posibilidades existen dereducir los daños en el futuro. El fomento dela reducción del riesgo de desastres debeguardar relación con la realidad. En el casode las inundaciones de Mozambique, en elaño 2000, pese a las grandes sumas que secomprometieron como ayuda para lareconstrucción, solamente se dispuso del 15%del costo para reemplazar el sistema demedición del nivel de los ríos. En todo caso,como la ayuda tardó mucho en materializarse,fue imposible completar importantes obras deinfraestructura antes de la siguiente estaciónlluviosa.

Es preciso disponer de información sobre losbeneficios a largo plazo de la reducción delriesgo de desastres, comparados con el costode repetidas inversiones en obras dereconstrucción post desastre a corto plazo.En vista de los exorbitantes costoseconómicos y sociales que entraña larecurrencia de los desastres, la planificación alargo plazo para reducir las amenazas se hatransformado cada vez más en principiorector y requisito previo de la sostenibilidadde las inversiones físicas. Por ese motivo, espreciso evaluar los beneficios netos de laubicación o del uso de la tierra en zonaspeligrosas, como también los beneficios realesque pueden acarrear los eventos extremos.

Mejorar y hacer cumplir los marcosregulatorios para la reducción de desastres,incluidos los seguros para eventosdesastrosos, los códigos de construcción y elordenamiento territorial, pueden aumentar laposibilidad de que la infraestructura estéadecuadamente ubicada y construida demodo que se reduzcan al mínimo los daños.Esto implica definir una política públicasobre seguros, proporcionar incentivos demercado y franquicias para la reducción del

riesgo y la vulnerabilidad, ofrecer protección contra lasfluctuaciones de precio de seguros y reaseguros, aumentarla cobertura de seguros a costos razonables y respaldarmecanismos financieros pertinentes.

Asimismo, es preciso investigar más a fondo la relaciónque existe entre la reducción del riesgo de desastres, losdesastres en sí y también la globalización, a fin deestudiar, por una parte, los efectos perjudiciales de ladesregularización y, por la otra, las ventajas relacionadascon la competitividad económica. Al respecto, no hay quesubestimar los cambios que trae consigo la globalización,que influyen en la cohesión social, en los recursos delmedio ambiente, en la estabilidad económica y en lascondiciones de vida; aspectos todos ellos estrechamenterelacionados con la resiliencia a los desastres. Lacapacidad de enfrentar desastres no debe versedisminuida por un incremento de la desigualdadeconómica, del pago de la deuda, aplicación de prácticasno equitativas en el comercio mundial y políticas de ajustedesacertadas. Por el contrario, hay que tener másseriamente en cuenta la posibilidad de que la reduccióndel riesgo se convierta en factor esencial para aumentar lacompetitividad, proteger las inversiones y contribuir aasegurar oportunidades de comercio, evitando al mismotiempo que ocurran nuevos riesgos y perturbación de losnegocios.

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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Recuadro 1.9Consecuencias económicas de los desastres de origen natural en Pequeños Estados Insulares enDesarrollo del Pacífico

Al igual que en muchos países pobres, la experiencia de Pequeños Estados Insulares en Desarrollo del Pacífico revelaque tal vez lo más importante no sea el valor real en dólares de las pérdidas ocasionadas por desastres, sino el costoque éstos representan para cada país en particular como porcentaje del PIB, que puede llegar a ser muy elevado.

De acuerdo con un estudio realizado en 1997 en el Pacífico Sur, los desastres de origen natural influyen de manerasignificativa en algunos indicadores económicos claves como el PIB, el empleo y el comercio, así como en otras variablesmacroeconómicas, incluidos el presupuesto fiscal, la política monetaria, la inflación y el nivel de las reservasinternacionales.

Aparte de la función que han cumplido sostenidamente los donantes en el suministro de ayuda para fines de socorro yrehabilitación, las conclusiones del estudio destacaron la importancia de adoptar políticas adecuadas y mejorar lacapacidad institucional para reducir los daños materiales y las pérdidas económicas.

Señala el estudio que “dadas su limitada diversificación económica y la alta relación entre la agricultura y el PIB, muchosde los Estados insulares del Pacífico se encuentran especialmente expuestos a sufrir los efectos devastadores dedesastres, y por consiguiente a experimentar elevadas pérdidas económicas. A corto o mediano plazo podría producirseuna grave destrucción de cultivos, infraestructura física y viviendas, como consecuencia de lo cual el PIB podría verseseriamente mermado durante algún tiempo y dar lugar a una inestabilidad macroeconómica”.

El estudio señaló que a largo plazo el deterioro de los bienes de producción podría conducir a una caída del producto,con la consiguiente disminución del crecimiento económico y el empeoramiento de las condiciones de vida. “Lareasignación de recursos financieros para enfrentar la emergencia y para fines de rehabilitación, así como la merma delas inversiones de capital, pueden impedir que esos países alcancen sus principales objetivos de desarrollo.”

Sin embargo, el estudio también señala que “el grado de destrucción y el valor de las pérdidas económicasconsiguientes, tanto inmediatas como en el tiempo, dependerán de una serie de factores, entre los cuales cabe destacarel grado de importancia de la producción agrícola, el nivel de diversificación estructural que se haya alcanzado, ladotación de recursos y el grado de preparación para enfrentar los desastres”.

En los países pequeños en general, y específicamente en aquellos en desarrollo, hay que prestar especial atención atoda una serie de estrategias de mitigación que puedan reducir el nivel de daños a los bienes de producción, así comolas pérdidas económicas consiguientes.

Para amortiguar los efectos desestabilizadores de desastres de origen natural, también puede ser fundamental promoverla adopción de políticas macroeconómicas adecuadas. Entre ellas cabe mencionar la firme aplicación de políticasfiscales y monetarias cuando las emergencias o las necesidades a que da lugar un desastre imponen grandes exigenciasa los recursos financieros, el estímulo a que los dueños de bienes contraten seguros como medida de distribuir el riesgo,y la creación de un fondo de reserva para desastres que facilite una rápida recuperación de las principales actividadeseconómicas o de la infraestructura después de que haya ocurrido un desastre.

En general, la aplicación de prácticas que mantengan una estrecha correlación con variables macroeconómicas básicastales como el mantenimiento de reservas externas adecuadas, puede servir de paliativo frente a las crisis originadas pordesastres.

Fuente: Adaptado de Te’o I.J. Fairbaim, South Pacific Disaster Reduction Project, 1997.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

30

“Una creciente fracciónde la destrucción

provocada por desastresde origen natural en todoel mundo se origina en la

aplicación de prácticasecológicas destructivas y

en la ubicación deasentamientos en zonas de

riesgo. Muchosecosistemas han sido

afectados hasta el puntoen que no tienen ya

capacidad para resistir elembate de las amenazas

naturales, convirtiéndoseasí en escenario de

‘desastres no naturales’,los que se tornan más

frecuentes y destructivosdebido a la acción del

hombre. Al degradar losbosques, modificar el curso

de los ríos, rellenar loshumedales y

desestabilizar el clima,estamos deshilando la

compleja red ambiental deseguridad.”

Fuente: J. Abramovitz,2001

Recuadro 1.10El Programa Internacional sobre las Dimensiones Humanas del Cambio Ambiental Mundial

Creado en 1990, el Programa Internacional sobre las Dimensiones Humanas del Cambio AmbientalMundial (IHDP, por sus siglas en inglés) es un programa científico no gubernamental dedicado a lainvestigación interdisciplinaria e internacional sobre la dimensión humana de los cambios ambientalesde alcance mundial. Sus comités y programas nacionales en todo el mundo reúnen a científicos entorno al tema. Entre sus actividades principales cabe destacar las investigaciones en materia deurbanización, montañas, evaluación de la vulnerabilidad y creación de “una ciencia al servicio deldesarrollo sostenible”.

Uno de sus proyectos más importantes es el Cambio Ambiental Mundial y la Seguridad Humana(GECHS, por sus siglas en inglés), el que, a partir de una definición de la seguridad humana quevincula los aspectos teóricos con los prácticos, fomenta la investigación sobre diversos temasrelacionados con el cambio y la seguridad ambientales y estudia, entre otras cosas, la vinculación entretensión ambiental, vulnerabilidad y seguridad humana. Otra meta de este proyecto, apoyado por elPrograma Internacional sobre Medio Ambiente y Seguridad (INES, por sus siglas en inglés), iniciativaeuropea en la que participan instituciones interesadas en el medio ambiente y la seguridad, es ampliarel intercambio y la cooperación entre académicos y vincular a los encargados de toma de decisionescon investigadores y otros grupos de personas interesadas en el tema.

El contexto ambiental

El tercer factor que guarda estrecharelación con la reducción de desastres es elsistema ambiental, otro pilar del desarrollosostenible. Los desastres no sólo afectanal medio construido, sino también almedio ambiente natural.

La degradación ambiental aumenta laintensidad de las amenazas naturales, y amenudo es el factor que contribuye aconvertir la amenaza en un desastre. Porejemplo, las crecidas de ríos y lagos sonprovocadas e incluso agravadas por ladeforestación que, además, produceerosión y obstruye el cauce de los ríos.Según el Panel Intergubernamental deExpertos sobre Cambio Climático(IPCC), la creciente frecuencia deinundaciones y sequías ya ha afectado a lossistemas social y económico.

El cambio del medio ambiente a escalamundial, sobre todo el cambio climático,plantea un desafío excepcionalmentecomplejo para la humanidad puesto queafecta los patrones de vulnerabilidad yamenaza. Al respecto, es interesantedestacar el trabajo realizado por elproyecto Cambio Ambiental Mundial ySeguridad Humana (GECHS, por sussiglas en inglés) del Programa

Internacional sobre las DimensionesHumanas del Cambio AmbientalMundial (IHDP, por sus siglas en inglés),que desarrolla métodos para la creación deun sistema de alerta temprana sobre loscambios ambientales y sus posiblesconsecuencias, a fin de establecer la razónpor la cual algunos grupos o comunidadesson más vulnerables que otros, encondiciones de igual exposición al riesgobiofísico.

Esta situación se relaciona con la pobrezay la vulnerabilidad. Como la poblaciónpobre se ve obligada a explotar losrecursos naturales para sobrevivir,contribuye con ello a aumentar tanto elriesgo como la exposición a desastres,sobre todo los provocados porinundaciones, sequías y deslizamientos.Los encargados de administrar losrecursos, sobre todo en África, debenpreocuparse especialmente por laspersonas desplazadas que, debido arazones ambientales, se instalan enterrenos frágiles de escasa resiliencia antedesastres. Por ese motivo, es apremianteenfrentar el problema de la pobreza. Unpaso importante en esa dirección ha sido lainiciativa de diez organizacionesinternacionales, incluidos el BancoMundial y el PNUD, para estudiar laforma de incorporar la adaptación a la

medidas de reducción de desastres. Esto implicaaceptar algún grado de alteración del medionatural a fin de evitar las consecuencias mayoresde los eventos extremos para así evaluar solucionesalternativas que no se basen exclusivamente en unenfoque de ingeniería. También es importantetener en cuenta la perspectiva de género, puestoque mujeres y hombres generalmente utilizandistintos recursos ambientales.

El papel de las mujeres como principales usuariasy administradoras de recursos, no siemprefavorable a la sostenibilidad, las convierte en

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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Recuadro 1.11Las soluciones que ofrece la naturaleza para reducir los efectos de desastres

“Ha llegado la hora de aprovechar las técnicas de ingeniería que ofrece la naturaleza, utilizando los serviciosproporcionados por ecosistemas sanos y resilientes. Para absorber los efectos de las tormentas costeras, contamos conla protección natural de las dunas, islas protectoras, manglares y humedales. Los humedales, las planicies aluviales y losbosques son verdaderas esponjas que absorben el agua de posibles inundaciones. En vez de debilitarlos, deberíamosaprovechar estos valiosos servicios que nos proporciona gratuitamente la naturaleza.”

Fuente: J. Abramovitz, Desastres no naturales, 2001.

“Los espacios abiertos, las zonas verdes y los parques ribereños sirven de hábitat a la fauna silvestre, protegen losarroyos de las sustancias contaminantes, ayudan a mantener la temperatura del agua y mantienen a la gente y aldesarrollo fuera de las planicies de inundación de más alto riesgo. Los árboles pueden disminuir drásticamente los costospor concepto de gestión del agua de lluvia. La ‘American Forests’ realizó un estudio sobre la cubierta vegetal de la ciudadde Garland, Texas, y calculó que durante una gran tormenta ésta le permitía absorber 19 millones de pies cúbicos deescorrentía. Gracias a los árboles, Garland ahorra anualmente 2.8 millones de dólares en costos de infraestructura y 2.5millones más en costos por concepto de calidad del aire y cuentas de energía de sus residentes.”

Fuente: Natural Hazards Research and Applications Information Center, 2001.

En los alrededores del pueblo de Guarita, en Honduras, la población local utilizaba el método de cultivo tradicional de laetnia Quezungal que consiste en sembrar los cultivos bajo los árboles, manteniendo la vegetación y construyendo terrazaspara proteger los suelos y reducir la erosión. Durante el huracán Mitch sólo se perdió el 10% de la cosecha, lo que lespermitió acumular reservas que pudieron compartir con zonas vecinas que se vieron más gravemente afectadas.

Fuente: Comunicación del PNUD/BCPR, 2002.

La Sociedad de la Cruz Roja de Vietnam llevó a cabo un proyecto de conservación ambiental en la provincia de Thai Binha fin de resolver distintos aspectos del riesgo relacionados con los tifones, que son un peligro para las personas que vivenen la costa. Se plantaron dos mil hectáreas de manglares a lo largo de la costa, que permitieron disminuir la velocidad delos vientos y la acción de las mareas, protegiendo así el paisaje, la vida humana y los bienes que la localidad destinaba aldesarrollo.

La existencia de un medio ambiente natural más saludable sirvió para mejorar los medios de subsistencia de la zona. El hecho de que los daños provocados por el peor tifón del decenio fueran limitados constituye la mejor indicación posiblede la eficacia de esa plantación para reducir el riesgo y aumentar la resiliencia de las comunidades locales.

Fuente: International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, World Disaster Report, 2002.

Durante las inundaciones de verano que se produjeron en Europa en 2002, las planicies de inundación de Moravialograron absorber la crecida del Danubio y con ello contribuyeron a proteger Bratislava del aumento del nivel de las aguas.Este efecto podría replicarse en toda la cuenca del Danubio para evitar futuras pérdidas de vida, propiedades y amenazaspara la salud humana. Lo único que se necesita es que los gobiernos inviertan en la naturaleza en vez de destinarrecursos a las difíciles y anticuadas soluciones que proporciona la ingeniería.

Fuente: World Wide Fund for Nature, 2002.

variabilidad del clima en la erradicación de lapobreza.

El medio ambiente natural ofrece soluciones paraaumentar la protección contra los efectos dedesastres. Por tal razón, para que tenga éxito lareducción de desastres debería mejorar la calidaddel medio ambiente, lo que incluye proteger losrecursos naturales y los espacios abiertos, manejarel caudal en los ríos y disminuir la contaminación.

Para que las políticas ambientales den resultado,debería hacerse hincapié en la eficacia de las

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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asociadas importantes para realizar una gestiónambiental prudente orientada a reducir el riesgo.

Actualmente se reconoce con creciente frecuenciaque aplicando los principios de una gestiónambiental inteligente ésta aumentará la proteccióncontra los desastres y los beneficios económicosque ofrece el medio ambiente natural. Esto puedelograrse creando capacidad, intercambiandoinformación, experiencia y conocimientos, ycolaborando con otros grupos sociales.

Debería compartirse la gran cantidad deinformación que han aportado tanto los estudiosambientales como de gestión de desastres. Ambasáreas analizan las relaciones socioambientales conun criterio multidisciplinario e innovador. Por logeneral, en cada una de ellas domina el sectorpúblico y las organizaciones no gubernamentalesque propician una amplia participación. Enambos campos se están perfeccionandocontinuamente mecanismos tales como índices devulnerabilidad, sistemas para realizar inventarios,programas educacionales para concientizar a lapoblación y evaluaciones de los efectos dedesastres.

Recuadro 1.12Sugerencias para vincular las actividadesambientales con la reducción de desastres

• Evaluar los problemas ambientales vinculados con las amenazas basándose en fuentes de información de carácter confiable, junto con los efectos y la necesidad de obtener información adicional.

• Confeccionar mapas de las zonas ambientalmente sensibles, describir las características del medio ambiente y estudiar la evolución del desarrollo en esas zonas.

• Estudiar los beneficios ambientales que pueden obtenerse de la reducción de desastres en diversos sectores.

• Recopilar información para la toma de decisiones (por ejemplo, si la calidad del terreno se presta para el desarrollo).

• Utilizar mecanismos ambientales para fines de reducción de desastres: reglamentos, incentivos, programas de conservación, control y mitigación de amenazas, ordenamiento y gestión de cuencas hidrográficas y de áreas costeras.

Para abarcar metas generales a largo plazo a fin deadministrar el crecimiento, el desarrollo y el usode la tierra, es preciso incorporar un componenteambiental eficaz en las estrategias de reducción dedesastres. La gestión sostenible de los recursosnaturales, incluidos programas de reforestación yasentamiento, debería aumentar la resiliencia delas comunidades ante los desastres, revirtiendo asíla actual tendencia a la degradación ambiental yabordando de manera integral la gestión deamenazas. Esto también contribuirá a laaceptación social, la factibilidad política y lajustificación económica de los programas dereducción de desastres. Por otra parte, losesfuerzos por reducir los desastres tendrán unrespaldo adicional en la sinergia con las metas depolítica que se persiguen en el campo de laadaptación al cambio climático.

La reducción de desastres y la gestión ambientaldeberían convertirse en prioridades nacionalesconjuntas. Las instituciones responsables de lareducción de desastres deberían tener un claromandato ambiental. Se requiere disponer deprogramas interinstitucionales que promuevan laformulación de una estrategia holística que,además de proponer soluciones para los distintosproblemas, justifique la protección yrestablecimiento de las funciones naturales de losecosistemas y evalúe los subsidios que se otorgan alos programas para identificar aquellos quepermitan alcanzar la sustentabilidad.

Hasta hace poco, el diálogo entre los especialistasen gestión ambiental y los de reducción del riesgoera escaso y menor aun el contacto entre susrespectivas organizaciones. La verdad es que amenudo prevalecían el antagonismo, las luchas depoder o autoridad y la competencia por el uso dela tierra y de los recursos naturales. También hayque recordar que en los años 80 no era usual quelas organizaciones y los ministerios del medioambiente contasen con departamentos o divisionesambientales.

Puesto que la reducción de desastres y el medioambiente tienen mucho en común, convendría quelas entidades y personas encargadas de la primeraexaminaran la experiencia reunida en relación conel fomento de políticas ambientales. Traspromover su programa durante 30 años, lacomunidad ambiental ha logrado que la estrategiapara lograr un desarrollo sostenible se convierta en

riesgo de desastres. Elaboradoconjuntamente por la ComisiónEconómica para América Latina y elCaribe (CEPAL), el PNUD, el Programade las Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) y el BancoMundial, el documento ofrece unpanorama general de los problemas queenfrenta la subregión en materia dedesastres y vulnerabilidad, y propone elfinanciamiento de numerosos proyectos devasto alcance para gestionar el apoyointernacional requerido para larehabilitación de Centroamérica. El contenido de las propuestas rebasóampliamente los problemas ambientales yse refirió a casi todos los temas quepueden interesar a quienes analizan yadministran el riesgo.

Como reflejo de la creciente atenciónconcitada por la necesidad de que eldiálogo mundial sobre la sustentabilidad ylos desastres incluya cuestiones culturalesy de género, el Banco Mundial y el BIDencargaron la realización de estudios alrespecto, que surgieron como resultado delhuracán Mitch. En las Naciones Unidas,

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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“La falta de seriedad conque la comunidadencargada del desarrolloanaliza el cambioclimático y la reducción dedesastres constituye undoble descuido queamenaza la vida demillones de personasvulnerables en todo elmundo. Parte delproblema se debe a que losprofesionales que trabajanen esos sectores operan enmundos y espacios detiempo diferentes. Losencargados de la gestiónde desastres estándemasiado ocupadoshablando por teléfonopara pedir más alimentosy frazadas que parapreocuparse de lareducción del riesgo y delos problemas deldesarrollo. Mientrastanto, los científicosestudian los cambiosclimáticos utilizandomodelos para los próximos100 años que tienenescasa pertinencia con eltiempo de que disponenlas autoridades queformulan la política y laspersonas que trabajansobre el terreno. Lacomunidad que se ocupadel desarrollo se debateentre ambos grupos ylleva sobre sus hombros laresponsabilidad de unirsus puntos de vista paralograr un discurso quesea coherente.”

Fuente: BangladeshCentre for AdvancedStudies/New EconomicsFoundation, 2002.

una opción política. Con la política dereducción de desastres debería sucederotro tanto.

Los sistemas de contabilidad ambientalque producen información adecuada parala toma de decisiones deberían incluirtemas relacionados con la reducción dedesastres. Es preciso realizar mayoresestudios que permitan mejorar los sistemasde contabilidad económica ambiental,puesto que continúa siendo un desafío elpoder traducir los recursos y serviciosambientales a términos económicos.

En algunos casos se ha logrado traspasarestos límites. A fines de los años noventa,fenómenos como El Niño y los huracanesGeorges y Mitch en América Latina y elCaribe, hicieron que los funcionariosencargados del desarrollo y de losdesastres centraran la atención en todos losaspectos del ciclo hidrológico.

La magnitud de incendios, sequías,inundaciones y avalanchas asociados a esosdesastres inevitablemente generarondebates en torno a las relaciones queexisten entre una gestión ambientalinadecuada y las amenazas.

Hasta hace poco, se prestaba escasaatención a los aspectos de género deldesarrollo sostenible y a la reducción delriesgo de desastres. Ello era así pese a queestaba ampliamente comprobado que ladegradación ambiental, las prácticasrelacionadas con el desarrollo y losdesastres de origen natural afectan demanera diferente la salud y los medios desubsistencia de mujeres y hombres.Además, es un hecho que las mujeres sonespecialmente proactivas cuando se tratade iniciativas para reducir el riesgo en elhogar y en el plano local.

La publicación en mayo de 1999 de Unaestrategia para reducir la vulnerabilidadambiental frente a los desastres de origennatural en América Central: gestión ambientaly evaluación de la vulnerabilidad fue unainiciativa importante para vincular lagestión ambiental con la reducción del

Recuadro 1.13Los cambios ambientales a largo plazoy los desastres A principios del Siglo 21 existe una crecientepreocupación, especialmente en los PequeñosEstados Insulares en Desarrollo (PEID) delPacífico, por las consecuencias a largo plazodel cambio climático, del fenómeno de El Niño yel posible aumento del nivel del mar. Alreconocer que los PEID dependen en granmedida del medio ambiente natural y de suexposición a casi todos los tipos de amenazasnaturales, tecnológicas y humanas, hay fuertesmotivos para considerar que generalmentetodas ellas son amenazas ambientales. Losefectos ambientales son precisamente la razónpara reducir los desastres en cinco mediosgenéricos:

• el medio ambiente construido: bienes raíces, edificios, infraestructura;

• el medio ambiente natural: geografía, fisiología;

• el medio ambiente humano: vidas humanas, factores socioeconómicos;

• el medio ambiente terrestre; y• el medio ambiente marino.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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la División para el Adelanto de la Mujer inicióuna conferencia mundial a través de Internet yposteriormente formó un grupo de trabajoespecializado para estudiar las relaciones entreigualdad de género, gestión ambiental y reducciónde los desastres de origen natural.

El informe y las recomendaciones subsiguientes sebasaron en el amplio trabajo realizado en los añosochenta y noventa para incorporar la perspectivade género en el desarrollo sostenible, la reducciónde desastres y la asistencia de emergencia. Elanálisis de género ha demostrado ser unprovechoso hilo común para crear formas deabordar los desastres y la sostenibilidad que, pese aque con demasiada frecuencia estáninstitucionalmente separados, en la práctica estánineludiblemente unidos.

Consideraciones regionales que vinculan lareducción de desastres con el desarrollosostenible

Los avances logrados por las actividadesorientadas a reducir el riesgo de desastres puedenilustrarse mediante ejemplos de las estrategiasregionales que tienen por objeto lograr eldesarrollo sostenible.

Los proyectos de infraestructura para el desarrollosólo incluyeron la evaluación y la gestión delriesgo después de haber sufrido daños por valorincalculable. En respuesta a las airadas protestasde la población después de eventosparticularmente catastróficos (por ejemplo,después del terremoto de Gujarat en la India, elhuracán Mitch en Centroamérica y lasinundaciones de Mozambique), se adoptaronnuevos e importantes compromisos. Entre elloscabe mencionar la obligación de que los proyectosde bancos internacionales y regionales dedesarrollo y de organismos de asistencia para eldesarrollo incluyan la evaluación del riesgo.

Asia

Aunque la región ofrecepocos ejemplos deintegración real, sistemática ya largo plazo entre lareducción de desastres y los programas de alivio

de la pobreza, finalmente comienza a haber undiálogo entre ambos grupos de intereses.

En febrero del 2001, el Banco Asiático deDesarrollo (BAD) organizó un foro sobre lapobreza en la región Asia Pacífico. Uno de lostemas que se analizó con gran interés fue elsuministro de protección social para disminuir lavulnerabilidad y el riesgo, generar empleos,aumentar la productividad y mejorar lascondiciones de trabajo en Asia y el Pacífico. Fueuna de las pocas veces en que el debate sobre elalivio de la pobreza en la región reconoció que lareducción de desastres era una de las principalesmedidas que había que adoptar para la protecciónsocial.

La iniciativa emprendida por la Comisión del RíoMekong (Mekong River Commission, MRC) esun ejemplo notable de un programa integrador.Tras las grandes inundaciones que se produjeronen Vietnam y Camboya en el 2000, se elaboró unaestrategia holística para la gestión de las crecidas yla mitigación de su impacto que hace hincapié enordenamiento territorial, la aplicación de medidasestructurales, la preparación para las inundacionesy la respuesta en situaciones de emergencia.

La Plataforma Regional de Phnom Penh sobreDesarrollo Sostenible para Asia y el Pacífico(Phnom Penh Regional Platform on SustainableDevelopment for Asia and the Pacific), que seaprobó inmediatamente después de la CMDS,puso de relieve que durante la crisis financiera de1997, el aislamiento y la vulnerabilidad de lospequeños Estados insulares en desarrollo y larecurrencia de desastres de origen naturalconstituyen grandes obstáculos para el logro deldesarrollo sostenible.

En el Foro de Asia Pacífico sobre la Mujer, elDerecho y el Desarrollo (Asia Pacific Forum onWomen, Law and Development) que se realizó enmarzo del 2002, se examinaron cuestiones degénero y de riesgo vinculadas a la gestiónambiental y a la mitigación del impacto de losdesastres de origen natural. En esa oportunidad,se instó a los Estados a “reconocer los efectos delas políticas y proyectos de desarrollo en las crisisambientales y los desastres de origen natural, quese manifiestan de manera más marcada y diferenteen las mujeres, provocándoles la pérdida de

ingresos, lugares de trabajo y medios desubsistencia y, a menudo, su empobrecimiento y lanegación de sus derechos humanos”. Comoactividad preparatoria del Tercer Foro Mundialsobre el Agua (Kyoto, marzo del 2003), el BADrealizó una serie de consultas sobre los temas depobreza, inundaciones y género. El resultado deesos seminarios, en los que se examinaron losefectos de los desastres producidos por el agua enla población pobre, se encuentra disponible en elsiguiente sitio Internet: http://www.world.water-forum3.com

Dentro de la región, se reconoce que uno de losproblemas más importantes es superar los efectosde desastres de origen natural. Es preciso adoptarmedidas para asegurar que la población que sufrelas consecuencias de desastres, de severadegradación ambiental y de otras emergenciashumanitarias, reciba suficiente asistencia yprotección a fin de que pueda retomar su vidanormal tan pronto como sea posible.

Sin embargo, la región tiene todavía un largocamino por recorrer para llevar a la prácticaprogramas integrales de alivio de la pobreza y dereducción de desastres. Desde luego, hay queinvestigar más a fondo para llegar a comprender lanaturaleza de los vínculos existentes entre lapobreza y la vulnerabilidad en los contextos social,político, económico y de amenaza. Ellocontribuirá a mejorar los programas, mecanismosy metodologías específicas que se han desarrolladoy aplicado para integrar la mitigación de lapobreza con los programas de reducción dedesastres.

El Pacífico

Es en los pequeños Estadosinsulares en desarrollo delPacífico donde se manifiestan con gran claridadlas relaciones entre el riesgo de desastres de origennatural, el medio ambiente y su impactocombinados en las sociedades humanas. Sushabitantes dependen en gran medida del medionatural, y la experiencia histórica es testigo de losefectos devastadores que provocan los desastres deorigen natural en esa región.

A los científicos y funcionarios de gobiernos lespreocupa cada día más la creciente severidad y

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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frecuencia de las amenazas meteorológicas ehidrológicas que se derivan del cambio climático yla forma en que pueden afectar a las islas delPacífico.

África

Los niveles de pobreza de Áfricasiguen siendo elevados, sobretodo en zonas rurales. El elevado endeudamientoexterno y los conflictos internacionales handesalentado las inversiones y el crecimiento. Encondiciones tan precarias como éstas, es difícilatraer inversiones individuales o nacionales enmagnitud suficiente como para mitigar los efectosde las amenazas naturales u otro tipo de amenazas.

En África meridional, la Comunidad deDesarrollo de África Austral (SADC, por sussiglas en inglés) expresó su preocupación por elhecho de que al cabo de diez años de la adopciónde acuerdos internacionales en la Conferencia delas Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente yel Desarrollo, la región continuaba “enfrentandocrisis sociales, económicas y ambientales”.

Entre los principales problemas señalados, se hizohincapié en que la pobreza era el principalobstáculo para el desarrollo socioeconómico,aunque también se mencionaron como temascríticos la salud, la seguridad alimentaria, elcambio climático, el suministro de agua, ladegradación de la tierra y el acceso a los mercados.

Cada uno de esos factores influye en lavulnerabilidad y el riesgo que prevalecen en laregión. Puesto que en ella aún se depende muchode la agricultura para la subsistencia de lasfamilias y para la seguridad alimentaria nacional,las sequías y las inundaciones constituyen undesafío formidable para el desarrollo sostenible dela región. Aunque en África los vínculos entre lareducción de desastres y los programas nacionalesde desarrollo todavía son muy débiles, algunospaíses como Ghana han integrado expresamente lareducción de desastres en su estrategia paradisminuir la pobreza.

En la declaración ministerial africana ante laConferencia Mundial sobre Desarrollo Sostenible(CMDS) se afirmó que el aumento del número dedesastres de origen natural constituía un obstáculo

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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enorme a los esfuerzos por alcanzar el desarrollosostenible, especialmente debido a que la regióncarece de capacidad suficiente para predecir,monitorear, manejar y mitigar el impacto de losdesastres de origen natural.

Una de las condiciones básicas para alcanzar lasmetas de reducción de la pobreza que prevé laDeclaración del Milenio, además de otrosrequisitos fundamentales como el crecimientoeconómico, el acceso a fuentes de energía y aservicios sanitarios básicos, es reducir lavulnerabilidad de los pueblos africanos ante lasamenazas naturales y el riesgo ambiental. Sedestacó especialmente el impacto de eventosclimáticos extremos como inundaciones y sequías,provocados por el cambio climático.

América Latina y el Caribe

Se ha reconocido que lareducción del riesgo es unfactor clave para mejorar losservicios de salud en toda la región. Loshuracanes y terremotos que afectaron a la regiónen los años noventa convencieron a laOrganización Panamericana de la Salud (OPS) ya la mayoría de las autoridades sanitarias que unacultura de prevención debe incluir la mitigacióndel impacto de los daños estructurales y noestructurales en las instalaciones de salud y en lossistemas de suministro de agua.

Lo anterior resultó evidente tras el colapso devarios hospitales durante el terremoto ocurrido enMéxico, en 1985. Para adoptar las medidasnecesarias para resolver este problema se requierede elevadas inversiones de capital, cuya aprobacióndepende de los ministerios y de las institucionesdel sector financiero. Como consecuencia de ello,sólo fue posible rehabilitar un número limitado dehospitales, lo que revela que la reducción dedesastres requiere de amplio consenso y voluntadpolítica.

La gravedad del fenómeno de El Niño/La Niñade 1997-1998 llevó a crear el Programa RegionalAndino para la Prevención y Reducción deRiesgos de Desastres (PREANDINO), cuyoobjetivo es promover la formulación de políticasde prevención y mitigación del riesgo de desastres

y el establecimiento de nuevas estructurasinstitucionales para incorporar la prevención en losplanes de desarrollo.

Otro avance importante en la subregión Andinaincluye la Estrategia Andina para la Prevención yAtención de Desastres, aprobada en julio del 2004por los países miembros de la Comunidad Andina,en el marco de CAPRADE (Comité Andino parala Prevención y Atención de Desastres). Unacaracterística importante de dicha Estrategia es laincorporación del tema de reducción de desastres enlas agendas de trabajo de distintos sectores deldesarrollo tales como: agropecuario, energía,educación, agua y saneamiento, salud,ordenamiento territorial y vivienda.

Durante la Conferencia Regional de AméricaLatina y el Caribe, preparatoria de la CumbreMundial sobre el Desarrollo Sostenible(Johannesburgo, 2002), los ministros del medioambiente y otros altos representantes de los paísesde América Latina y el Caribe adoptaron lallamada Plataforma de Acción de Río de Janeiro.En ella pusieron de relieve la necesidad deemprender actividades encaminadas a reducir lavulnerabilidad ante los desastres y fomentar unacultura de percepción del riesgo mediante laeducación, el mejoramiento de la divulgación deinformación y la utilización de sistemas de alertatemprana.

En Centroamérica, los efectos de las amenazasnaturales se ven exacerbados por el alto grado devulnerabilidad de la región. Por ese motivo,cualquier compromiso importante para reducir elriesgo debe ser considerado en el contexto de ladisminución de la pobreza.

En este sentido, fue muy importante la realizacióndel Foro Mitch +5, en diciembre del 2003,promovido por el CEPREDENAC. Dicho Foroestuvo orientado a reflexionar sobre los avances yretos en cada uno de los países con respecto a laimplementación del Marco Estratégico para laReducción de Vulnerabilidades y Desastres enCentroamérica. El objetivo principal del Foro fueconsolidar el compromiso de los gobiernosnacionales y la sociedad civil –incluyendo a laempresa privada– con los procesos dirigidos a lareducción de vulnerabilidades y desastres, enconcordancia con el Marco Estratégico. El lema

1Vivir con el riesgo: énfasis en la reducción del riesgo de desastre1.2. Contexto y marco de la política de reducción del riesgo de desastres: el desarrollo sostenible

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“Dónde estamos y para dónde vamos” marcó lapauta para la reflexión y análisis de los procesosnacionales y del Foro Regional en sí.

Se está prestando creciente atención al conceptoglobal de riesgo, dejando de lado el conceptomás restringido de gestión de desastres. EnEl Salvador, por ejemplo, el PNUD ha propuestoutilizar la gestión del riesgo como concepto centralde su plan quinquenal con el Gobierno. El marcoconceptual elaborado conjuntamente con elministerio de Medio Ambiente y RecursosNaturales para el Valle del Bajo Lempa se basa enla premisa de riesgo general o total, de acuerdo conla cual su reducción constituye un componente deinversión para el desarrollo.

Europa

En toda Europa, la reducción dedesastres generalmente se ha abordado medianterígidos esquemas nacionales de protección civil,pero actualmente el concepto está desplazándosedesde la atención a situaciones de emergencia haciala prevención, y desde la perspectiva nacional haciala regional.

Aunque la Comisión Europea no cuenta con unaestrategia general de reducción o de prevención dedesastres, está financiando actividades específicasrelacionadas con dicha materia. En el programacomunitario de acción creado por decisión del 9 dediciembre de 1999 (111/847/EC) para el ámbito dela protección civil, el Consejo reconoció que si en elfuturo se mejora el conocimiento de la relación queexiste entre las actividades humanas y la naturaleza,será posible prevenir muchos desastres, incluidas lasinundaciones.

El hecho de que la decisión se haya referido a latoma de conciencia, la evaluación del riesgo y eldesarrollo sostenible, fue un buen estímulo parapromover proyectos en los campos de prevención,preparación, detección y estudio de las causas dedesastres, así como del análisis de sus consecuenciassocioeconómicas.

Al respecto, se está elaborando una estrategiaeuropea integral sobre prevención, preparación yrespuesta al riesgo, sea éste natural, antrópico o deotro tipo. Por otra parte, el sexto Programacomunitario de acción en materia de medioambiente contempla la creación de una red para elintercambio de prácticas y mecanismos deprevención.

Durante el noveno período de sesiones a escalaministerial del Acuerdo EUR-OPA sobre GrandesAmenazas (EUR-OPA Major HazardsAgreement), realizado en Bandol, Francia, enoctubre del 2002, se aprobaron variasrecomendaciones relacionadas con la plataformaeuromediterránea de reducción de desastres. Entreellas cabe mencionar la creación de una culturasobre riesgo, la primera etapa de ejecución de lasiniciativas de prevención del riesgo y la EIRD. Losparticipantes llamaron a fortalecer y desarrollar loslazos de cooperación con la Comisión Europea, enespecial con su Dirección General de MedioAmbiente, a fin de formular y poner en práctica lasactuales iniciativas de EUR-OPA sobre prevencióndel riesgo.

Observaciones finales

Pese a los avances logrados, queda aún mucho porhacer para introducir cambios institucionales quecontribuyan al desarrollo de una cultura dereducción del riesgo de desastres. Los procesosque condicionan el surgimiento de la reducción dedesastres deben conducir al conocimiento delriesgo y de la vulnerabilidad, a la toma deconciencia y la gestión, hasta llegar a unaplanificación del desarrollo a largo plazo que seamás segura y que se fundamente en la necesidadde prevenir antes que curar.

Las estrategias de reducción de desastres basadasen conceptos de desarrollo sostenible deben serproactivas y permanentes. Para ser eficaces, debenfomentar el compromiso político, la justificaciónfinanciera, la sensibilidad ambiental y lasensibilidad cultural. En especial, un cambio dementalidad de esta naturaleza debería satisfacer lasnecesidades de mitigación que imponen losdesastres de ocurrencia gradual a que darán lugarlos cambios ambientales a escala mundial.

39

2Capítulo

Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de

amenazas, patrones devulnerabilidad e impacto de losdesastres

2.3 Evaluación del riesgo

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El riesgo de desastres forma parte de la vida diaria. Por tal razón, para emprender actividades destinadas areducir el riesgo de desastres es preciso tener conocimiento del riesgo. Centrar la atención en la gestión del riesgoy no tan sólo en los sucesos catastróficos, indica una predisposición a ocuparse de las amenazas de que pueden serobjeto los bienes sociales y materiales, antes de perderlos.

Ante determinadas posibilidades de experimentar pérdidas o daños, el estudio de las experiencias anteriores enmateria de desastres así como las enseñanzas obtenidas de ellas ayudan a definir las características comunes delos riesgos a que están expuestos personas, actividades y lugares.

El conocimiento del riesgo se relaciona con la capacidad de determinar lo que podría suceder en el futuro, dentrode una gama de alternativas entre las cuales se puede elegir. La adopción de políticas y medidas adecuadas yexitosas para reducir los desastres exige evaluar los riesgos a partir del análisis de las vulnerabilidades y de lasamenazas.

En este capítulo se examinarán los siguientes aspectos:

• la naturaleza del riesgo, con especial referencia a las vinculaciones entre amenazas y vulnerabilidad;• las nuevas tendencias que están surgiendo en los patrones de amenaza y vulnerabilidad y los efectos de los

desastres; y• el análisis y evaluación del riesgo, con ejemplos prácticos de aplicación de estas metodologías.

El grado de conocimiento del riesgodepende en gran medida de la cantidad ycalidad de la información disponible y delas distintas maneras en que las personasperciben el riesgo. La gente es másvulnerable cuando no tiene conciencia delas amenazas que ponen en peligro su viday sus bienes. La percepción del riesgovaría según la sensibilidad de cadapersona, comunidad o gobierno. Tenerconocimiento de las amenazas y de lavulnerabilidad, así como el disponer deinformación precisa y oportuna al respectopuede influir en esta percepción.

Formulación de riesgo

Riesgo = Amenaza x Vulnerabilidad

Esta expresión del riesgo consta de doselementos fundamentales, a saber: laexistencia de un evento, fenómeno oactividad humana potencialmente dañinos–la amenaza– y el grado de susceptibilidad

de los elementos expuestos al riesgo –lavulnerabilidad.

El impacto adverso –el desastre–dependerá de las características,probabilidad e intensidad de la amenaza,así como de la susceptibilidad de loselementos expuestos a ella de acuerdo conlas condiciones naturales, sociales,económicas y ambientales imperantes.

El reconocimiento de que lavulnerabilidad es un elemento clave en laformulación del riesgo se ha vistoacompañado de un interés creciente porvincular las capacidades de las personaspara hacer frente a los efectos de lasamenazas. Esto permite formarse una ideade la medida en que esa capacidad puedereducir el alcance de las amenazas y elgrado de vulnerabilidad.

Los aspectos sociales están estrechamentevinculados con el proceso de toma dedecisiones para enfrentar el riesgo de

EEll rriieessggooProbabilidad de

consecuencias perjudicialeso pérdidas esperadas

(muertes, lesiones,propiedad, medios de

subsistencia, interrupciónde actividad económica o

deterioro ambiental)resultado de interaccionesentre amenazas naturales

o antropogénicas ycondiciones de

vulnerabilidad.

2.1 Entender la naturaleza del riesgo

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

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desastres, debido a que abarcan toda una gama depercepciones del riesgo y sus causas subyacentes.

Una mirada más detenida de la naturaleza de lasamenazas y de los conceptos de vulnerabilidad ycapacidad permiten comprender mejor los retosque plantea la reducción del riesgo de desastres.

Entender la naturaleza de las amenazas

Para poder conocer la naturaleza de las amenazasnaturales es preciso ocuparse de casi todos losfenómenos físicos que se producen en el planeta.Empezando por los movimientos lentos en elmanto terrestre –las células convectivas queprovocan el desplazamiento de los continentes y laformación de los fondos marinos–, que son lospuntos de partida y los más destacados. Estosmovimientos levantan montañas y moldean elpaisaje. Además, dan origen a volcanes ydesencadenan terremotos que pueden tenerconsecuencias catastróficas.

Al igual que los demás grandes movimientosinvisibles que se producen en la atmósfera –losciclos del carbono, del agua y del nitrógeno– losvolcanes y los terremotos, junto con los adelantostecnológicos, proveen el basamento geológico denaciones poderosas, de industrias productivas y degrandes ciudades. Naturalmente, también tienenel potencial para destruirlas.

Si bien es cierto que la mayoría de las amenazasnaturales no se pueden evitar, lo contrario sucedecon los desastres. Tratando de comprender yanticiparse a futuras amenazas mediante el estudiodel pasado y monitoreo de las situaciones que seproducen en el presente, las comunidades o lasautoridades pueden minimizar el riesgo dedesastres.

El grado de prudencia de un pueblo y los valoresde una sociedad permitirán que una comunidadsea capaz de aprender de las experiencias de otrosen vez de sufrir consecuencias propias. Se sabemucho acerca de la naturaleza y consecuencias delas distintas amenazas, sobre su frecuenciaesperada, magnitud y posibles alcances, pero encambio se conocen muy poco las enseñanzas quepueden obtenerse de ellas.

Las amenazas son dinámicas y sus posiblesimpactos son muy variados. Debido a los cambios

que se han producido en el medio ambiente,muchos países y organizaciones regionales debenadquirir mayores conocimientos acerca de lascaracterísticas de las amenazas.

Existe una amplia gama de amenazas geofísicas,meteorológicas, hidrológicas, ambientales,tecnológicas, biológicas e incluso sociopolíticasque, ya sea por sí solas o mediante complejasformas de interacción, pueden poner en peligro lavida de las personas y el desarrollo sostenible.Si se considera su origen, las amenazas puedenclasificarse en las causadas por fenómenosnaturales y las que obedecen a causastecnológicas/antropogénicas. El aumento de ladegradación del medio ambiente va también aafectar intensidad, frecuencia e impacto de lasamenazas.

No obstante que las amenazas de origen naturalpueden clasificarse en tres amplias categorías–hidrometeorológicas, geológicas y biológicas–,varían notablemente el alcance geográfico ynaturaleza de sus impactos.

Por ejemplo, aunque se reconoce que los incendiosforestales son una amenaza de origen natural, amenudo se los califica de amenazas ambientales.Para poder distinguir entre los diferentes tipos deamenazas, algunas instituciones han preparadocatálogos de amenazas. El gráfico 2.1 resume losactuales puntos de vista al respecto.

La compleja relación que existe entre las distintasamenazas dificulta su clasificación. ¿En quémomento un deslizamiento de tierra, quegeneralmente se considera una amenaza geológica,se transforma en una avalancha de lodo, que amenudo se conoce como amenaza hidrológica?, deahí el término amenaza hidrogeológica.

Por otra parte, las amenazas primarias a menudogeneran amenazas colaterales o secundarias. En muchos casos, las segundas entrañan unpeligro mayor que las primeras para lascomunidades. Los ciclones y otro tipo detormentas tropicales pueden dar lugar a otrasamenazas, en especial marejadas, crecidasrepentinas y avalanchas. Con frecuencia, lasinundaciones costeras o fluviales conexas son lasque provocan consecuencias más graves.Asimismo, los daños relacionados con losterremotos a menudo se deben a deslizamientos,incendios, maremotos o inundaciones.

42

Gráfico 2.1Mapa m

undial de amenazas naturales

Fuente: Munich Re, 1998

Mapa mundial de amenazas naturales

TerremotosZona 0: MMV y menosZona 1 MM VIZona 2 MM VIIZona 3 MM VIIIZona 4: MM IX y superior

Ciudad grande con el efecto“Ciudad de México”

Intensidad máxima probable (MM: escalaMercalli modificada) con una probabilidadde excedencia del 10%

en 50 años (loque equivale a un período de retorno de475 años) para condiciones promedias delsubsuelo.

Intensidad máxima probable (S.S.escala Saffir-Simpson) con unaprobabilidad de excedencia del 10%en 10 años (que equivale a unperíodo de retorno de 100 años)

Amenaza alta de tormentas extratropicales,especialmente en inviernoTrayectorias principales de las tormentas extratropicales

Límite entre EstadosLímite entre Estados, en litigio

> 1 millón de habitantesCiudad capital100.000 a 1 millón de habitantesSede de Munich Re> de 100.000 habitantes

Límite de desplazamiento de los témpanos de hieloHielos compactos (máxima invernal)

Este mapa también está disponible en gran tamaño para colocarse en la pared así como en varios idiomas, lomismo que en un globo muy atractivo en el idioma inglés (véase la parte posterior para determinar los númerospara ordenarlos).Fuente: Munich Re, 1998

Principales trayectorias seguidaspor las tormentas tropicales

El mapa principal y sus auxiliares incluidos en la tercera versión del Mapa Mundial de AmenazasNaturales incluye la revisión de las zonas que están expuestas a terremotos, tormentas(tropicales, extratropicales, monzones y de altas precipitaciones, granizadas y rayerías.Adicionalmente, dicho juego de mapas incluye información acerca de la exposición a otrasamenazas (como las erupciones volcánicas, las marejadas, maremotos y témpanos de hielo) y alos efectos de los cambios naturales y antrópicos sobre el clima. La descripción pormenorizada

de las diferentes amenazas naturales y sus efectos negativos en esta publicación especializada,junto con el catálogo completo de desastres principales, permite realizar una evaluación realista yajustada del riesgo de pérdidas.

Última erupción antes de 1800 d.C.Última erupción después de 1800 d.C.Volcanes especialmente peligrosos

Amenaza de maremotos (onda sísmica marina)Amenaza de marejadaAmenaza de maremotos y de marejada

Zona 1: SS1 (118 - 153 km/h)

Zona 2: SS2 (154 - 177 km/h)

Zona 3: SS3 (178 - 209 km/h)

Zona 4: SS4 (210 - 249 km/h)

Zona 5: SS5 (> de 250 km/h)

VolcanesTormentas y ciclones tropicales

Otras amenazas naturales

Tormentas extratropicales e invernalesFronteras políticas

CiudadesMaremotos y marejadas

Casi todas las comunidades –sean urbanas orurales– son vulnerables a las amenazas. Las máscomunes son las hidrometeorológicas, siendo lasinundaciones las que afectan a dos tercios de lapoblación afectada a amenazas de origen natural.

Sin embargo, algunas regiones son más propensasque otras a ciertos tipos de amenazas.

Las amenazas que con mayor frecuencia provocandesastres en Asia, el Pacífico, Europa y América

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

43

AMENAZAEvento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno y/o actividad humana que puede causar la muerte olesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental.

AMENAZAS NATURALESProcesos o fenómenos naturales que tienen lugar en la biosfera que pueden resultar en un evento perjudicial ycausar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación

ambiental.

ORIGEN

Amenazas hidrometeorológicas Procesos o fenómenos naturales de origenatmosférico, hidrológico u oceanográfico, que puedencausar la muerte o lesiones, daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Amenazas geológicasProcesos o fenómenos naturales terrestres, quepuedan causar pérdida de vida o daños materiales,interrupción de la actividad social y económica odegradación ambiental.

Amenazas biológicasProcesos de origen orgánico o transportados por vectoresbiológicos, incluidos la exposición a microorganismospatógenos, toxinas y sustancias bioactivas, que puedencausar la muerte o lesiones, daños materiales, disfuncionessociales y económicas o degradación ambiental.

FENÓMENOS / EJEMPLOS

• Inundaciones, flujos de lodo y detritos • Ciclones tropicales, marejadas, vientos, lluvias y

otras tormentas severas, ventiscas, rayerías• Sequías, desertificación, incendios forestales,

temperaturas extremas, tormentas de arena o polvaredas

• Heladas, avalanchas de nieve• Terremotos, tsunamis• Actividad y erupciones volcánicas• Movimientos de masas, deslizamientos,

desprendimiento de rocas, licuefacción deslizamiento de los fondos marinos

• Colapso de superficies, actividad de fallas geológicas

• Brotes de enfermedades epidémicas, contagio de plantas y animales y pandemias

AMENAZAS TECNOLÓGICASAmenaza originada por accidentes tecnológicos o industriales, procedimientos peligrosos, fallos de infraestructurao de ciertas actividades humanas, que pueden causar muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de laactividad social y económica o degradación ambiental.

Ejemplos: contaminación industrial, actividades nucleares y radioactividad, deshechos tóxicos, rotura de presas;accidentes de transporte, industriales o tecnológicos (explosiones, fuegos, derrames).

DEGRADACIÓN AMBIENTALDisminución de la capacidad del ambiente para responder a las necesidades y objetivos sociales y ecológicos.

Los efectos potenciales son variados y pueden contribuir al incremento de la vulnerabilidad, frecuencia eintensidad de las amenazas naturales.

Algunos ejemplos: degradación del suelo, deforestación, desertificación, incendios forestales, pérdida de labiodiversidad, contaminación atmosférica, terrestre y acuática, cambio climático, aumento del nivel del mar,pérdida de la capa de ozono.

Cuadro 2.1Clasificación de las amenazas

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gráfico 2.2Distribución de desastres de origen natural, por país y por tipo de fenómeno, 1975-2001

Fuente: EM-DAT: Base de datos internacional sobre desastres OFDA/CRED <www.em-dat.net> Universidad Católicade Lovaina – Bruselas – Bélgica – 2004.

Gráfico 2.3Número de víctimas fatales (clase de ingreso/tipo de desastre), resumen mundial 1973-2002

Fuente: EM-DAT: Base de datos internacional sobre desastres, OFDA/CRED –www.em-dat.net- UniversidadCatólica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004, a partir de la elaboración efectuada por ADRC

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

45

del Norte, son las inundaciones y lastormentas de viento. En África seregistran principalmente sequías yepidemias, mientras que el Pacífico y elCaribe son más vulnerables a los efectosde los ciclones tropicales.

Los países andinos y centroamericanos seven afectados con mayor intensidad porlos fenómenos ocasionados por El Niño,inundaciones, erupciones volcánicas o porterremotos. Incluso dentro de una regióndeterminada, como en el caso del Pacífico,la frecuencia e intensidad de algunasamenazas varían de un país a otro.

Asimismo, los diferentes grupos socialestambién son más o menos vulnerables aciertos tipos de amenazas. Si bien escierto que la población pobre es la másdirectamente afectada por todo tipo dedesastres, éstos influyen de maneradiferente en mujeres, hombres, personaspertenecientes a diferentes grupos étnicoso de edad diferente y en las que tienendistintas aptitudes físicas o cognitivas.

Entender la naturaleza de lavulnerabilidad y de la capacidad

El riesgo se arraiga en condiciones devulnerabilidad física, social, económica yambiental que es necesario evaluar yadministrar de forma continua. Elobjetivo primordial es minimizar laexposición a las amenazas mediante eldesarrollo de capacidades individuales,institucionales y de la sociedad, quepermitan enfrentar las pérdidas o daños.

En los últimos 30 años han evolucionadomucho los conocimientos relacionados conla susceptibilidad de las personas a lasamenazas. Los primeros en utilizar elconcepto de vulnerabilidad fueron losingenieros, al proponer diseños para laconstrucción que guardaran relación conel grado de resiliencia a las fuerzas físicasque ejercen los movimientos del suelo, losvientos y el agua.

En las décadas de los ochenta y noventahubo un interés creciente por conocer larelación entre desastres y desarrollo.

Originalmente, los estudios se centraronen el análisis del impacto de los desastresen el desarrollo, pero desde entonces sualcance se ha ampliado hasta abarcar losefectos que tiene el desarrollo en el montode los daños ocasionados por los desastres.Surgió así un nuevo campo depreocupaciones, las socioeconómicas yambientales, como parte del concepto devulnerabilidad.

Asimismo, se reconoce el rol participativoque desempeña la comunidad y, engeneral, la capacidad de las personas paraafrontar los desastres como factores clavesque explican el riesgo de desastres. Elvínculo creativo entre las condiciones devida adversas en que se desenvuelven laspersonas y las cualidades que poseen, quea menudo se pasan por alto, subrayan laimportancia de los aspectossocioeconómicos del riesgo.

Sin embargo, continúa siendo un desafíodeterminar las fortalezas y capacidadesexistentes en el plano local que puedenreducir el riesgo ante las amenazas. Laimportancia de poner de manifiestocapacidades, que en épocas en que no haydesastres permanecen ocultas, setransforma en una tarea decisiva parareducir el riesgo de desastres. La nociónde capacidades se aplica a todos los nivelesde la sociedad y de las organizacionessociales; ellas comprenden una ampliagama de aspectos sociales, económicos yecológicos.

La vulnerabilidad es un reflejo de lascondiciones físicas, sociales, económicas yambientales, tanto individuales comocolectivas. Éstas se están configurandopermanentemente por las actitudes,conductas e influencias culturales,socioeconómicas y políticas de que sonobjeto las personas, familias, comunidadesy países.

VulnerabilidadCondiciones determinadaspor procesos y factoresfísicos, sociales, económicosy ambientales queaumentan la sensibilidadde una comunidaddeterminada a los efectosde las amenazas.

Capacidad para hacerfrente a las circunstancias.Formas en que laspersonas y organizacionesutilizan los recursos ycapacidades disponiblespara enfrentar condicionesadversas que podríanconducir a un desastre.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

46

Puesto que se rige por la actividad humana, lavulnerabilidad no puede considerarseindependientemente de las actividades que sellevan a cabo en pro del desarrollo. Por esemotivo, la vulnerabilidad desempeña un papeldecisivo en todos los aspectos relacionados con eldesarrollo sostenible.

El gráfico 2.4 iulustra las cuatro áreas principalesen las cuales se pueden clasificar los distintosaspectos de la vulnerabilidad, éstas se representanpor círculos intersectados para mostrar lainteracción entre todos ellos.

Los factores físicos

Tradicionalmente, este concepto tiene unaconnotación material, él proviene de las corrientesde ordenamiento territorial, de la ingeniería y laarquitectura. Aunque el alcance de los aspectosfísicos de la vulnerabilidad se amplía en formapermanente, éstos todavía se relacionanprincipalmente consideraciones y susceptibilidadescon respecto a ubicación y al entorno construido.Puede describirse como “exposición”, o “estardonde las papas queman”, o “estar en el lugarequivocado en el momento equivocado”. Lavulnerabilidad física puede determinarse poraspectos tales como la densidad de la población, loapartado que se encuentra un asentamiento, ellugar, diseño y materiales que se utilizan paraconstruir la infraestructura vital y las viviendas.

Los factores sociales

La vulnerabilidad social guarda relación con elgrado de bienestar de las personas, lascomunidades y la sociedad. Comprende aspectosvinculados con el grado de alfabetización yeducación; las condiciones de paz y seguridad; elacceso a los derechos humanos fundamentales; lossistemas de buena gobernabilidad y equidad social,los valores tradicionales de carácter positivo, lascostumbres y convicciones ideológicas y lossistemas de organización colectiva en general.

Algunos grupos son más vulnerables que otros.Por lo general, las personas menos privilegiadaspor razones de clase o estructura de castas, lasminorías étnicas, los muy jóvenes o muy ancianosy otros segmentos desfavorecidos o marginados dela población, están expuestos a mayor riesgo.También deben tenerse presentes las cuestiones degénero, en especial el papel de la mujer. Enmuchas sociedades, las mujeres son las principalesresponsables de la vida en el hogar y deproporcionar albergue y otras necesidades básicas.En consecuencia, tienen mayores probabilidadesde que su carga sea más pesada o de ser másvulnerables en los momentos de crisis.

La salud pública, que se relaciona con el bienestarfísico, mental y sicológico de las personas, es unaspecto fundamental de la vulnerabilidad social.Los discapacitados -que suman cientos demillones en todo el mundo- son especialmentevulnerables, puesto que en situaciones de desastrecuesta mucho evacuarlos y preocuparse de ellos.Entre las distintas condiciones de vulnerabilidad,cabe citar la predisposición a contraer infecciones,la exposición innecesaria a enfermedadescontagiosas y la falta de mecanismos de defensa.Algunas características materiales, como la falta deinfraestructura básica, en especial de agua potabley saneamiento, así como los servicios y suministrosde salud inadecuados, también son indicadores demayor vulnerabilidad de las comunidades.

Los sistemas tradicionales de conocimiento yalgunos aspectos culturales tales como lascreencias indígenas, tradiciones y capacidad deenfrentar, son un rasgo importante que determinala percepción del riesgo. Creencias muyarraigadas, basadas en un destino predeterminadoo que plantean una visión fatalista de los desastres,

Gráfico 2.4Interacción de los factores devulnerabilidad

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.1 Entender la naturaleza del riesgo

47

pueden reflejar un sentido de la vulnerabilidad decarácter religioso o ideológicamente heredado yconstruir un serio obstáculo para aceptar unacultura de prevención y protección.

La vulnerabilidad social también se vincula conotros factores de orientación política, como sonlas relaciones sociales de poder. Las institucionesy estructuras de gobernabilidad también influyende manera importante en el grado devulnerabilidad social. La cohesión social y elsistema normativo aumentan la capacidad desuperación, mientras que la inseguridad socialacrecienta la vulnerabilidad.

Los factores económicos

El grado de vulnerabilidad depende mucho de lasituación económica de las personas, comunidadesy países. La población pobre, grupo que en lamayoría de regiones está formado por una excesivaproporción de mujeres y ancianos, generalmenteson mucho más vulnerables que los segmentos másacomodados de la sociedad. Esto se relaciona conel hecho de que al producirse un desastre lo másprobable es que sus pérdidas seanproporcionalmente mayores y, al mismo tiempo,que su capacidad de recuperarse sea más limitada.

La vulnerabilidad económica también incluye lamagnitud de reservas económicas individuales,comunitarias y nacionales, el grado deendeudamiento y el acceso a créditos, préstamos yseguros. Las economías menos diversificadasgeneralmente son más vulnerables. Asimismo, laspersonas están expuestas a mayor riesgo cuando suacceso a la infraestructura socioeconómica esencialy básica, que incluye las redes de comunicación,servicios de utilidad pública y suministros,transporte, agua potable, alcantarillado y serviciosde salud, es inadecuado.

Los factores ambientales

Entre los aspectos fundamentales de lavulnerabilidad ambiental cabe mencionar el gradode agotamiento de los recursos naturales y suestado de degradación. Del mismo modo, la faltade resiliencia de los sistemas ecológicos y laexposición a contaminantes tóxicos y peligrosos sonfactores importantes que contribuyen a lavulnerabilidad ambiental. Cuando disminuye elacceso a aire limpio, agua potable y saneamiento, ycuando las formas de gestión de los desechos soninadecuadas, particularmente en mediosdensamente poblados y urbanos, puede aumentarla vulnerabilidad. El aumento sostenido de lavulnerabilidad ambiental, por ejemplo, encondiciones de merma de la biodiversidad,degradación del suelo o de creciente escasez deagua, puede fácilmente poner en peligro laseguridad alimentaria de personas cuyasubsistencia depende de productos agrícolas,bosques y pastizales y del medio marino.Asimismo, vivir en un medio ambientecontaminado implica exponer la salud a mayoresriesgos.

A medida que aumenta la escasez de recursosnaturales, se van limitando las alternativas de quedisponen las comunidades, disminuyendo susaptitudes para desarrollar soluciones a fin deenfrentar situaciones de riesgo, así como laresiliencia local frente a amenazas o su capacidadde recuperarse de un desastre. Los factoresambientales pueden aumentar aun más lavulnerabilidad con el tiempo, puesto que vancreando nuevos e indeseables patrones de discordiasocial, privaciones económicas que, eventualmente,provocarán la migración obligada de comunidadescompletas.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

48

2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impactode los desastres

Más del 90% de las muertes relacionadas con desastres de origen natural ocurren en los países en desarrollo.Las estadísticas sobre los efectos de desastres revelan que existe una tendencia mundial al aumento del númerode desastres y a la disminución del número de fallecidos; sin embargo, la cifra de damnificados y el valor de laspérdidas económicas van en aumento.

Los patrones de asentamiento han sido en parte los factores determinantes de la exposición física de las personasde la fragilidad de bienes económicos frente a los desastres. Las condiciones favorables de clima y suelo que hanestimulado la actividad económica guardan relación con los escenarios propensos a las amenazas. A lo largo dela historia, las laderas de volcanes y las planicies aluviales han atraído la actividad humana.

En los casos en que las modalidades de asentamiento han contribuido a configurar escenarios de riesgo, lapresión que ejercen fuerzas nuevas tales como el crecimiento de la población y el aumento de la migraciónrural/urbana contribuyen a aumentar la exposición de las personas a las amenazas.

Los niveles de pobreza y las consecuencias de los procesos de desarrollo, en especial aquellos vinculados con laglobalización creciente de la sociedad, reflejan las tendencias actuales de la vulnerabilidad socioeconómica alimpacto de los desastres. El ritmo de la vida moderna también ha introducido nuevas formas devulnerabilidad relacionadas con el desarrollo tecnológico y las amenazas de carácter biológico.

La degradación ambiental localizada y sistémica está ejerciendo creciente influencia y al mismo tiempo estádisminuyendo la resiliencia natural ante los desastres. Ello queda demostrado por un tiempo de recuperacióntardío y el debilitamiento de la base de recursos de la cual depende la actividad humana.

Fenómenos tales como El Niño y La Niña, el cambio climático y la posibilidad de que se eleve el nivel del marestán afectando los patrones y la intensidad de las amenazas hidrometeorológicas. A su vez, la degradaciónambiental contribuye a exacerbar el impacto de las amenazas naturales y a limitar la capacidad natural frentea desastres y la resiliencia de las zonas afectadas.

La sociedad está ahora enfrentando formas nuevas e impredecibles de amenazas biológicas, tales como elcontagio de plantas y animales, infecciones generalizadas, así como epidemias y pandemias humanas. Estasamenazas afectan de manera especial aspectos sociales críticos, entre otros, la mortalidad, las relaciones defamilia, la salud y la productividad económica.

Los desastres desencadenados por amenazas tecnológicas a menudo se traducen en grandes accidentes vinculadoscon los procesos de industrialización y de innovación tecnológica. Estos desastres pueden tener importantesconsecuencias socioeconómicas y ambientales. Si bien es cierto que las amenazas tecnológicas han formado partede la sociedad humana durante cientos de años, su evolución indica que su impacto es cada vez mayor.

El riesgo vinculado con la tecnología, sobre todo en los sectores energético, de transporte e industrial, no siemprees bien conocido. Las consecuencias adversas de algunos desastres tecnológicos, que afectan tanto a la sociedadcomo al medio ambiente, pueden perdurar bastante más que las originadas por desastres de origen natural.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

49

Tendencias del impacto de desastres

Aunque ningún país del mundo es totalmenteseguro, la falta de capacidad para mitigar los efectosde las amenazas sigue constituyendo una cargabastante onerosa para los países en desarrollo, en loscuales se produce más del 90% de las muertesdebido a desastres de origen natural.

Veinticuatro de los 49 países de menor desarrollorelativo todavía enfrentan altos índices de riesgo dedesastres. En los últimos quince años, al menosseis de ellos sufrieron anualmente entre dos y ochograndes desastres, con las consiguientesconsecuencias a largo plazo para el desarrollohumano. Estas cifras no incluyen los efectos demuchos desastres más pequeños de los que noqueda constancia y que provocan importantespérdidas en el ámbito local.

En la edición correspondiente al año 2000 de Topics,publicación anual de la gran empresareaseguradora Munich Re –integrante del Equipode Tareas Interinstitucional para la Reducción deDesastres–, aparece un estudio sobre la evoluciónde las pérdidas económicas y el costo de los seguroscontra desastres en un período de 50 años.

El estudio está basado en las llamadas “grandescatástrofes provocadas por amenazas naturales”.Entre 1950 y 1959 se registraron veinte de ellas,con pérdidas económicas por un valor de 38 mil

millones de dólares (en valores de 1998). Sinembargo, entre 1990 y 1999 ocurrieron 82 eventosde este tipo, cuyas pérdidas ascendieron a un totalde 535 mil millones de dólares. En otras palabras,el número de desastres se cuadruplicó respecto deldecenio de los 50, pero las pérdidas económicasfueron 14 veces más elevadas.

En estos casos, las cifras mencionadascorresponden a pérdidas económicas en valoresabsolutos y se produjeron principalmente en paísesindustrializados. Sin embargo, como lo demuestrael cuadro basado en las cifras proporcionadas porMunich Re, cuando las pérdidas se calculan comoporcentaje del PIB, los más afectados fueron lospaíses en desarrollo. Por ejemplo, las pérdidaseconómicas a causa del fenómeno de El Niño en losEstados Unidos durante el período 1997-1998,ascendieron a 1.960 millones de dólares,equivalentes al 0,03% del PIB; en cambio, en elEcuador las pérdidas fueron de 2.900 millones dedólares, representando nada menos que un 14,6%del PIB.

La Federación Internacional de Sociedades de laCruz Roja y la Media Luna Roja (FICR), otroorganismo integrante del Equipo de TareasInterinstitucional para la Reducción de Desastres(ETI/RD), confirma la tendencia al incremento delos padecimientos humanos y de las pérdidaseconómicas durante el decenio pasado.

Recuadro 2.1El espacio ecológico

Todo ser humano necesita un poco de terreno y de mar poco profundo para alimentarse, obtener agua, vivienda,transporte, energía, comercio y depositar desechos.

En países ricos como los Estados Unidos, este espacio equivale a casi 10 hectáreas por persona, pero aun en las regionesmás pobres de ese país el espacio es de al menos una hectárea.

Diariamente, otros 200 mil recién nacidos necesitarán 200 mil hectáreas de lo que podría haber sido un espacioinexplorado, propicio y necesario. La existencia de más personas implica un mayor consumo de combustibles fósiles, loque por su parte significa más emisión de dióxido de carbono, esto a su vez implica un cambio climático.

Un mundo de este tipo, como lo han advertido reiteradamente los especialistas en clima, es un mundo en que los sucesosextremos ocurrirán con mayor frecuencia. Las presiones demográficas conducen a más pérdida de bosques y másdegradación de la tierra. Esto significa más inundaciones, sequías o ambas cosas. La suma de cambio climático ycrecimiento de la población tiene su precio.

Según las últimas estimaciones de las Naciones Unidas, dentro de treinta años la actividad humana afectará de una u otramanera a un 70% de la superficie terrestre y la mitad de la población mundial carecerá de agua suficiente para satisfacersus necesidades. Muchos de los habitantes comprendidos en la otra mitad se encontrarán en riesgo de sufrir mayoresinundaciones. Para ese entonces, el planeta podría albergar unos 8 mil millones de personas.

Adaptado de: E.O. Wilson, Scientific American, febrero de 2002.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

50

Entre 1990 y 1999, prácticamente se duplicó el númerode personas que se vieron anualmente afectadas pordesastres provocados por amenazas naturales; es decir,las que perdieron al menos transitoriamente sus hogares,cultivos, ganado, medios de subsistencia o salud.

En ese mismo período, los desastres afectaron a unpromedio anual de 188 millones de personas, vale decir,seis veces más que el promedio de 31 millones depersonas afectadas anualmente por conflictos bélicos.

Aunque el número de desastres se ha triplicado concreces desde el decenio de los 70, la cifra oficial demuertes ha disminuido a menos de la mitad. Caberecordar también que por lo general no se lleva cuentade los desastres menores y, en consecuencia,ordinariamente sus efectos no figuran en los datosglobales. Lo más probable es que, en total, lasconsecuencias socioeconómicas sean más significativas.

El número de desastres y el impacto de amenazasnaturales varían mucho según la ubicación geográfica.En el decenio pasado, un 43% de los desastres deorigen natural tuvieron lugar en Asia, donde además

se produjo casi el 70% de las muertes a causade amenazas naturales.

En los dos períodos en que se produjo elfenómeno de El Niño, esto es, 1991-1992 y1997-1998, tan sólo en China las inundacionesafectaron a más de 200 millones de personas encada caso. Sin embargo, en términos relativosy considerados per cápita, la región másafectada fue África, sobre todo cuando setienen en cuenta las sequías, epidemias yhambrunas.

El año más pavoroso en términos de pérdida devidas humanas en el último decenio fue 1991,cuando un ciclón devastó Bangladesh causandola muerte de 139 mil personas, con lo cual eltotal de víctimas mortales en todo el mundo seelevó a 200 mil.

Pese a que los ciclones siguen azotando lascostas de Bangladesh, no ha vuelto a registrarseuna catástrofe de esa magnitud. En parte, ello

Gráfico 2.5Pérdidas económicas, grandes* desastres de origen natural, 1950-2002

Fuente: Munich Re, 2002*Nota: desastres que superan 100 vîctimas mortales y/o más de 100 millones de dólares en pérdidaseconómicas por año.

se debe a que en la última década han mejoradolos sistemas de alerta y preparación, gracias afuncionarios vigilantes, a una población conscientey a un mayor sentido de responsabilidadcomunitaria.

En los años noventa, las mayores pérdidaseconómicas de todo el mundo a causa de desastresfueron las que dejó el gran terremoto Hanshin-Awaji, de Kobe, Japón, en 1995. Un paísaltamente desarrollado y bien preparado como éstesufrió serios tropiezos económicos debido a lapérdida de instalaciones importantes en uno de susprincipales puertos. Incluso al cabo de ocho años,el volumen del comercio que pasa por Kobe semantiene un 15% por debajo del total previo alterremoto.

Una de las principales inquietudes que surge delestudio de las tendencias a largo plazo conrespecto a desastres, es que en los últimos decenioshan aumentado en forma acelerada el número y losefectos de los desastres relacionados con el clima.En un minucioso estudio realizado por la OMMse examinaron la complejidad y los efectos de loseventos relacionados con el clima que ocurrieronen el 2002 en diferentes países.

Entre lo más destacado de este estudio seconsidera las inundaciones catastróficas que seprodujeron en Europa en agosto de ese año, queprovocaron pérdidas cercanas a los 20 mil millonesde dólares (el grueso de las pérdidas de ese año entodo el mundo); el duro invierno que azotó aMongolia, con pérdidas estimadas en un 15% delPIB; y las tormentas tropicales que afectaron a losEstados Federados de Micronesia, que dejaron unsaldo excepcionalmente alto de víctimas mortalesque se elevó a 40 por cada 100 mil habitantes.

Las tendencias en materia de amenazas

Hasta hace poco, los patrones de intensidad yfrecuencia de amenazas naturales seguían con lasvariaciones naturales de la temperatura mundial y laactividad tectónica. Actualmente, pese a que laactividad sísmica y volcánica refleja estas variacionesa largo plazo, el cambio climático parece estarafectando la frecuencia e intensidad de las amenazashidrometeorológicas.

Aunque estos cambios son muy difíciles decomprobar científicamente, las proyecciones para elfuturo son motivo de inquietud. Así lo demuestran

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

51

Gráfico 2.6Total de desastres de origen natural reportados, 1991-2002

Fuente: EM-DAT: Base de datos internacional sobre desastres, OFDA/CRED –www.em-dat.net–Universidad Católica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gráfico 2.7Grandes* desastres de origen natural, 1950-2002

Fuente: CRED Base de datos internacional sobre desastres, 2003 Fuente: EM-DAT: OFDA/CRED Base de datosinternacional sobre desastres –www.em-dat.net– Universidad Católica de Lovaina – Bruselas – Bélgica, 2004Nota: desastres de origen natural que ocasionaron mil muertes o al menos mil millones de dólares en pérdidaseconómicas en el 2002.

Recuadro 2.2Las perspectivas del fenómeno de El Niño

Los factores climáticos que afectan la ocurrencia de desastres de origen natural son influidos por fenómenos que sucedenirregularmente, tales como el fenómeno de El Niño y La Niña. De acuerdo con las proyecciones de algunos modelos decirculación atmosférica y oceánica, a medida que se vaya calentando el clima de la tierra en los próximos 100 años, lo másprobable es que persistan condiciones similares a las generadas por el fenómeno de El Niño. Esto aumentaría laincidencia de inundaciones y sequías en muchos lugares del mundo.

La acción del fenómeno de El Niño en 1982-1983 y 1997-1998, los más intensos registrados hasta la fecha, tuvodevastadores impactos para los países de la cuenca del Pacífico, cuyos efectos se sintieron en todo el mundo. De acuerdocon un estudio científico dirigido por la OMM en 1999, entre los impactos socioeconómicos relacionados con El Niño en1997-1998 se incluyen los siguientes:

• más de 24 mil víctimas mortales a causa de los grandes vientos, inundaciones o marejadas provocadas por las tormentas de gran intensidad;

• más de 110 millones de personas se vieron afectadas y más de seis millones de personas tuvieron que ser desplazadas a raíz de la pérdida de infraestructura comunitaria, incluyendo viviendas, instalaciones para almacenar alimentos, transportes y comunicaciones como resultado de las tormentas; y

• pérdidas directas por un valor superior a los 34 mil millones de dólares.

Lo anterior subraya la necesidad de mejorar la vigilancia de dicho fenómeno, mejorar el pronóstico de los eventos extremosinvolucrados y, lo que es más importante, consolidar las instituciones encargadas de manejar la información pertinente asícomo aumentar la preparación y capacidad de las comunidades.

Como contribución a la labor del Equipo de Tareas Interinstitucional sobre Reducción de Desastres, la OMM, encolaboración con la Dirección Nacional Oceanográfica y Atmosférica de los Estados Unidos y el Instituto Internacional deInvestigaciones para el Pronóstico del Clima, se ha encargado de coordinar la elaboración de pronósticos del fenómeno El Niño cuando haya posibilidades de que se manifieste nuevamente.

Tales pronósticos serán posibles gracias a los aportes de la Oficina Australiana de Meteorología, la Dirección Meteorológicade China, el Centro Europeo para el Pronóstico Climático a Mediano Plazo, la Agencia Meteorológica Japonesa, el InstitutoNacional de Investigaciones sobre el Agua y la Atmósfera de Nueva Zelanda, la Oficina Meteorológica del Reino Unido y elProyecto para la Variabilidad y Pronóstico del Clima del Programa Mundial de Investigaciones Climáticas.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

53

las conclusiones del Panel Intergubernamentalsobre el Cambio Climático (IPCC, por sussiglas en inglés). De alguna manera, lassociedades no sólo son responsables de supropia vulnerabilidad socioeconómica, sinotambién de crear cada vez más tendenciasnuevas en materia de amenazas.

Las amenazas hidrometeorológicas

Las sociedades se ven cada vez más afectadaspor las variaciones interanuales del clima, talescomo las vinculadas con el fenómeno El Niño/La Niña, que inciden en lasprecipitaciones y en la temperatura enintervalos multianuales que sólo pueden

predecirse hasta cierto punto. Estas variacionesclimáticas regionales pueden generar amenazashidroclimáticas. La prevalencia de sequías einundaciones que desencadenan desastres revela quemuchos países son vulnerables a las variacionesnaturales o extremas del clima.

Las proyecciones del cambio climático en las próximasdécadas, que supuestamente ha de acompañar alcalentamiento global, seguramente modificarán lafrecuencia e intensidad de las amenazas climáticas demanera que podrían afectar adversamente a algunasregiones. Actualmente, la mayoría de científicos aceptaalgunos de los problemas relacionados con un tema tancomplejo como es el del cambio climático: las

Recuadro 2.3Inundaciones del 2002 en Europa

Daños causados por inundacionesEn el 2002 precipitaciones excepcionalmenteintensas provocaron inundaciones sin precedentesen Europa y Asia. Según la OMM, “desdecomienzos del año 2002, las inundaciones en másde 80 países dejaron un saldo de casi 3 milvíctimas mortales y más de 17 millones deafectados en todo el mundo. Los daños a lapropiedad se elevaron a más de 13 mil millones dedólares y se anegaron más de 8 millones dekilómetros cuadrados –una superficie casi tanextensa como la de los Estados Unidos”.

En Europa, las precipitaciones que se iniciaron enagosto provocaron crecidas en los principales ríos,incluyendo el Elba, el Danubio y el Vlatva. Praga yDresden fueron el punto central de la tormenta, quetambién azotó con fuerza a la República Checa,Eslovaquia, Alemania y Austria. También fueronafectadas Italia, España, Rusia, Rumania yHungría. Murieron más de 100 personas, cientosde miles debieron ser evacuadas y tanto lainfraestructura como los sectores comercial yprivado se vieron muy afectados. Según MunichRe, las pérdidas económicas superaron los 15 milmillones de euros.

Té y solidaridadComo respuesta a las inundaciones, algunosartistas mozambiqueños organizaron un conciertotitulado “Puente sobre las aguas turbulentas” parasolidarizarse con los damnificados, aunque supropio país aún está recuperándose de lasinundaciones del 2000 y 2001. Por su parte, elgobierno de Sri Lanka envió no menos de 2 milkilos de té de Ceilán para los damnificadosalemanes, austriacos y checos.

Fuente: <http://www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/s> y<http://www.iutcolmar.uha.fr/internet/Recherche/JCERDACC.nsf>.

La OMM dirige un grupo de trabajo del Equipo de TareasInterinstitucional sobre Reducción de Desastres (EIT/RD),integrado por representantes de organismos de lasNaciones Unidas, organizaciones regionales, científicas ydel sector privado, que estudia la mejor forma de divulgarinformación científica sobre el clima a los diferentesgrupos de usuarios.

Es importante que los centros mundiales, regionales ynacionales trabajen coordinadamente para asegurar quelos usuarios, que obtienen información de varias fuentes,reciban un mensaje coherente e información que puedanaplicar.

El grupo de trabajo diseñó una matriz a fin de coordinar ysistematizar mejor el traspaso de información entre losque interpretan las evaluaciones científicas y las diversascomunidades que la utilizan. El grupo de trabajo tambiénestá preparando los pronósticos sobre el fenómeno El Niño.

En vista del aumento de la frecuencia e intensidad de lasamenazas meteorológicas e hidrometeorológicas, estegrupo de trabajo, junto con otro que se ocupa del riesgo,la vulnerabilidad y la evaluación de impacto de desastres,ha señalado que es preciso mejorar las bases de datossobre los efectos de los desastres y relacionarlas con lasrelativas al clima.

Recuadro 2.4Grupo de trabajo de la EIRD para el clima y losdesastres

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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temperaturas están aumentando en todo el mundo,aunque su incremento no se distribuyeuniformemente a través del planeta. A medidaque la atmósfera se calienta, puede absorber másvapor de agua, lo que se traduce en un incrementode la humedad. Como consecuencia de ello, alcircular más agua en el ciclo hidrológico seproducirán mayores precipitaciones por evento, lavariabilidad será mayor y los extremos climáticosserán más frecuentes en relación con el climaactual.

Se prevé que estos factores influirán en laocurrencia y los efectos de desastres, puesto queafectarán la intensidad y frecuencia de los eventoshidrometeorológicos extremos.

Como se sabe, los cambios en los patrones deprecipitaciones, humedad del suelo y cubiertavegetal están vinculados a la ocurrencia deinundaciones y sequías, contribuyendo también agenerar deslizamientos, así como flujos de lodo ydetritos. Otro resultado probable delcalentamiento global será el aumento del nivel del

mar, que contribuirá a agravar las grandesmarejadas durante la ocurrencia de huracanes ytifones que azotan las zonas costeras.

El Equipo de Tareas Interinstitucional para laReducción de Desastres (ETI/RD) incluye ungrupo de trabajo sobre el clima y los desastres. Seprevé que el Equipo coordine una serie deiniciativas en el campo de la preparación y lamitigación de sequías que deben ponerse enmarcha y en las que participarán todos sus gruposde trabajo.

Las sequías

Por lo general, una sequía se define en función dela superficie que abarca, la intensidad con queocurre y su duración. Resulta difícil adoptar unadefinición precisa y universal de sequía, puestoque se trata de un proceso que se desarrolla enforma gradual y que produce diversos efectos, locual aumenta la confusión. A menudo la sequía seolvida tan pronto termina, y cuando reaparecetoma a todo el mundo desprevenido.

Recuadro 2.5Grupo de trabajo de la EIRD sobre la sequía

El grupo ad hoc de la EIRD para el estudio de las sequías, compuesto por 16 expertos, preparó un informe titulado“Enfoque integral para reducir la vulnerabilidad de la sociedad ante la sequía”, documento que identifica muchos de losaspectos fundamentales relacionados con la reducción del riesgo de sequías, entre los que cabe mencionar los siguientes:

• respaldo a, y fortalecimiento de, los programas de recolección y procesamiento sistemático de las mediciones meteorológicas e hidrológicas;

• creación y fortalecimiento de redes para afianzar la capacidad científica y técnica en los campos de la meteorología, la hidrología y otros temas conexos;

• realización de un inventario de índices e indicadores relacionados con el clima y los recursos hídricos;• mejora del conocimiento de la climatología y el patrón de las sequías (frecuencia, intensidad y cobertura geográfica);• análisis de las causas principales de la sequía en los planos nacional, regional y mundial;• desarrollo de modelos de apoyo a la decisión para divulgar información relacionada con la sequía a los usuarios finales,

y de métodos adecuados para estimular la retroalimentación en materia de clima y evaluación del suministro de agua, y de otras formas de alerta temprana;

• desarrollo y difusión de mecanismos para evaluar la vulnerabilidad y el riesgo que sean aplicables a distintas situaciones sociales y ambientales;

• divulgación de métodos de planificación contra la sequía que puedan adoptar los países al momento de formular planes para enfrentarlas;

• desarrollo de políticas nacionales y regionales de manejo de sequías que pongan énfasis en el monitoreo y alerta temprana, la evaluación del riesgo, la mitigación y la respuesta, como elementos fundamentales de la preparación para la sequía;

• apoyo a la creación de redes regionales de preparación para el caso de sequía que contribuyan a aumentar la capacidad institucional compartiendo las enseñanzas en materia de vigilancia, predicción, evaluación de vulnerabilidad, preparación y desarrollo de políticas para enfrentar la sequía;

• educación de los responsables de formular políticas y de la población en torno a la importancia de mejorar la preparación contra la sequía como parte de una gestión integral de los recursos hídricos; y

• aumento de la colaboración entre organismos regionales e internacionales, tanto al interior de las regiones como entre ellas, a fin de enfrentar la superposición de responsabilidades y de jurisdicción.

El informe completo se encuentra disponible en el sitio web de la sede EIRD <http://www.unisdr.org>

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

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Las sequías generalmente se clasifican como unfenómeno meteorológico, hidrológico, agrícola,económico o social, lo que revela que sus causasy efectos son múltiples y transversales y afectantanto a las sociedades como a los ecosistemas.

Se entiende por sequía meteorológica el déficitde precipitaciones respecto de los nivelesprevistos o normales en un período prolongadode tiempo. La sequía hidrológica se definecomo el suministro insuficiente de aguassuperficiales y subterráneas que se traduce enfalta de agua para satisfacer la demanda normal.

La sequía agrícola, que por lo general esprovocada por sequías meteorológicas ehidrológicas, puede definirse como la falta deagua para realizar determinadas actividadesagrícolas, por ejemplo, la falta de humedad delsuelo, que es uno de los factores fundamentalesque determinan la productividad de los cultivos.La expresión sequía económica se usa paraindicar que el nivel de precipitaciones es inferiora los valores normales previstos que la economíaestá en condiciones de enfrentar. Las sequíassociales se relacionan con los efectos directos eindirectos en la actividad humana.

Se prevé que en los próximos años aumentará lavulnerabilidad a la sequía, principalmentedebido al crecimiento de la población, ladegradación del medio ambiente y las presionesdel desarrollo. Por esta razón, se hanemprendido varias iniciativas en los planosinternacional, regional y nacional para hacerfrente a los desafíos que plantea la sequía. Alrespecto, y a diferencia de los desastres deocurrencia repentina, la sequía presentacaracterísticas singulares que exigen aplicarmétodos diferentes para reducir sus efectos.

• Las sequías no destruyen en forma directa lasviviendas, la infraestructura o las tiendas queexpenden alimentos.

• Los efectos de las sequías son acumulativos.• A menudo es muy difícil determinar el

comienzo de un período de sequía hasta quecomienzan a percibirse sus principales efectos,por ejemplo, la falta de agua o alimentos.

• Los efectos de una sequía puedenmanifestarse en una zona geográfica másamplia que la de los daños provocados por lamayoría de otras amenazas.

• Es mucho más difícil cuantificar los efectos deuna sequía y proporcionar socorro deemergencia.

Además, hay varios parámetros sociales yeconómicos que influyen en la gravedad de lassequías. Aspectos tales como el precio de losalimentos, los conflictos bélicos, la actividadhumana, la vegetación, el suministro y la demandade agua dificultan mucho la tarea de cuantificar odeterminar los indicadores de su gravedad.

África meridionalPodría decirse que la sequía ha sido unacaracterística recurrente en la mayor parte deÁfrica meridional, donde se han producido cincograndes períodos de sequía últimamente: 1980-1983, 1987-1988, 1991-1992, 1994-1995 y 1997-1998. Tres de ellos tuvieron alcanceregional. La peor sequía de que se tiene memoriafue la de 1991-1992, que puso en riesgo a más de20 millones de personas.

Asia central y sudoccidentalLa persistente sequía multianual que afecta a Asiacentral y sudoccidental desde noviembre del 2001es un ejemplo de variación climática que haafectado a 60 millones de personas en regiones deIrán, Afganistán, Tayikistán, Uzbekistán yTurkmenistán.

La situación se ha complicado aún más debido a lainestabilidad política crónica de muchas partes de laregión y a las actividades militares en Afganistán.Un estudio reciente del IRI (por sus siglas en inglés)concluyó que en los tres últimos años Asia central ysudoccidental es la región más grande del mundoque se ha visto afectada por una sequía persistente.

Tan sólo en Irán, 37 millones de personas hansufrido los efectos de la sequía. En el 2001, lasreservas de agua del país disminuyeron en un45%, en el 2000 se perdieron 800 mil cabezas deganado y se vieron afectadas 2.600 millones dehectáreas de tierras de riego y 4 millones dehectáreas de terrenos agrícolas de secano. Deacuerdo con estimaciones de las Naciones Unidas,estos daños a la agricultura y la ganadería seelevaron a 2.500 millones de dólares en 2001, y a1.700 millones en 2000. Afganistán y Pakistántambién resultaron afectados a escala similar.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Recuadro 2.6Cómo reducir el impacto de la sequía

Los siguientes países han reconocido la necesidad demejorar las medidas de preparación contra la sequía yhan desarrollado políticas y programas para ello:Sudáfrica (a comienzos de los años noventa), Áfricasubsahariana (UNDP/UNOS, 2000), los países de Asiaoccidental y del norte de África, la región mediterránea(Centro Internacional de Altos Estudios AgronómicosMediterráneos, CIHEAM, 2001) y Marruecos. Algunosde estos programas surgieron de la Convención de lasNaciones Unidas de Lucha contra la Desertificación(UNCCD). A diciembre del 2003, 190 países habíanratificado la Convención.

La política nacional contra la sequía aplicada porAustralia a partir de 1992 ha sido ampliamentereconocida y a menudo imitada. Sus objetivosprincipales son los siguientes:

• promover la aplicación de enfoques de autoconfianza en el manejo de las variaciones climáticas por parte de los productores de artículos básicos y otros sectores de zonas rurales australianas;

• mantener y proteger a la agricultura y el ambiente australianos durante los períodos de climas extremos; y

• asegurar la pronta recuperación de la agricultura e industrias rurales, de acuerdo con metas viables a largo plazo.

Extremos simples

Ambos previstos en el Siglo 21 en materia de fenómenosclimáticos extremos y probabilidad de ocurrenciaª

Ejemplos representativos de efectos previstos , todosellos de elevada probabilidad de ocurrencia en algunaszonas

Aumento de la temperatura máxima: más días calurososy ondas de calor en casi todas las zonas terrestres (muyprobableª)

Aumento (creciente) de las temperaturas mínimas:menos días fríos, heladas y ondas de frío en casi todaslas zonas terrestres (muy probableª)

Precipitaciones más intensas (muy probableª en muchaszonas)

• Aumento de la incidencia de muertes y enfermedades graves en grupos de más edad y población pobre de zonas urbanas

• Aumento de la ansiedad en el ganado y la vida silvestre debido al calor

• Cambios de destino en los viajes de turistas• Aumento de la demanda de refrigeración eléctrica y menor

confiabilidad de la oferta de energía

• Aumento de los daños por inundaciones, deslizamientos, avalanchas, flujos de lodo y detritos

• Aumento de la erosión de los suelos• El aumento de la escorrentía en los ríos podría aumentar

la recarga de los mantos acuíferos subterráneos de algunas planicies aluviales

• Aumento de las presiones sobre el gobierno, los sistemas privados de seguros en caso de inundaciones y sobre la asistencia de emergencia en caso de desastres

• Disminución de la morbilidad y mortalidad humanas relacionadas con el frío

• Disminución del riesgo de daños en algunos cultivos y aumento del riesgo en otros

• Ampliación del rango de actividad de algunos vectores de infecciones y enfermedades

• Disminución de la demanda de energía

Cuadro 2.2Ejemplos de efectos como resultado de cambios previstos en caso de eventos climáticos extremos

c

b

El aumento del nivel del mar y los sistemas costerosSe estima que anualmente unos 46 millones depersonas que viven en zonas costeras están enriesgo de inundación por las marejadas, y que alargo plazo el aumento del nivel del mar tambiénse convertirá en una amenaza para ellas. Esprobable que el cambio climático contribuya aexacerbar estas tendencias, provocando unimpacto significativo en los ecosistemas y lapoblación. En el futuro, un creciente número depersonas habitará en zonas costeras.

Muchas comunidades tradicionales y poblacionesde bajos niveles de subsistencia tambiéndependen de los abundantes recursos existentesen zonas costeras y continúan siendo atraídas porestas zonas de alto riesgo. Por ejemplo, lascomunidades indígenas costeras e insulares delEstrecho de Torres, en Australia, y los territoriosinsulares del Pacífico de Nueva Zelanda sonespecialmente vulnerables.

Si bien es cierto que existen alternativas deadaptación, estas medidas no son fáciles de aplicar

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

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Extremos complejos

a: El término probabilidad se refiere a juicios estimativos del grado de confianza utilizados en el Tercer Informe de Evaluación(TIE) del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés): muy probable (90-99%),probable (66-90%). Salvo indicación contraria, la información sobre fenómenos climáticos se obtuvo del Resumen paraResponsables de Políticas del TIE.

b: Estos efectos pueden disminuirse aplicando medidas de respuesta adecuadas.c: Alta confianza de ocurrencia se refiere a probabilidades de 67 a 95%, según lo señalado en la nota 6.d: Información tomada del TIE, Resumen Técnico, Sección F.5

Fuente: Informe del grupo de trabajo II: Efectos, adaptación y vulnerabilidad del Panel Intergubernamental sobre elCambio Climático, 2001.

• Disminución de productividad de los cultivos• Aumento de daños en cimientos de edificios debido a

la contracción del terreno• Disminución de la cantidad y calidad del agua• Aumento del riesgo de incendios forestales

• Disminución de la productividad agrícola y de las praderas en regiones propensas a sequías e inundaciones.

• Disminución del potencial de energía hidráulica en las regiones propensas a sequías

• Aumento en la magnitud y daños provocados por inundaciones y sequías en regiones templadas y tropicales de Asia

• Aumento del riesgo para la vida y salud humanas• Aumento de pérdidas de bienes e infraestructura

Aumento de la sequedad del verano en la mayoría delas zonas continentales interiores de latitud media yriesgo conexo de sequía (probableª)

Aumento de los picos de velocidad del viento de losciclones tropicales, y de intensidades media y máximade precipitaciones (probable en algunas zonasd)

Intensificación de sequías e inundaciones asociadas conel fenómeno de El Niño en diferentes regiones(probableª)

Aumento en la variabilidad de las precipitacionesmonzónicas de Asia (probableª)

Aumento de la intensidad de tormentas en las latitudesmedias (escasa coincidencia entre los modelos actualesd)

• Aumento del riesgo para la vida humana, riesgo de contraer enfermedades infecciosas y epidemias

• Aumento de la erosión y mayores daños a edificios e infraestructura en zonas costeras

• Aumento de daños a los ecosistemas costeros, tales como arrecifes coralíferos y manglares

Recuadro 2.7El riesgo de desastres y el cambio climático

Aunque no está probado que el aumento del número de desastres en los últimos decenios se deba principalmente al cambioclimático generado por la creciente concentración de los gases de invernadero, de todas formas éste continúa siendoaltamente relevante para los desastres y su reducción, por las siguientes razones:

1. De acuerdo con las actuales tendencias de los parámetros climáticos, aunque con pequeña variación, es evidente que elcambio climático ya ha producido algunos efectos menores sobre las amenazas: por ejemplo, el alza de las temperaturasmundiales durante las ondas de calor.

2. El Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) ha anticipado reiteradamente laprobabilidad de que en el futuro aumenten la frecuencia e intensidad de las amenazas. Aunque se desconoce cuándo ydónde se producirán esos cambios, es indispensable adoptar medidas de prevención.

3. La experiencia adquirida por los países en el manejo de las variaciones multianuales del clima puede ser de gran utilidadpara enfrentar los cambios anticipados a largo plazo.

4. La reducción de desastres involucra un conjunto de actividades sólidas, bien fundadas y que no se lamentarán, en apoyo alos planes de adaptación al cambio climático.

5. La respuesta al problema del cambio climático, tanto para mitigar la emisión de gases como para adaptarse a ellos,inevitablemente alterará el riesgo relacionado con el clima, posiblemente en forma negativa.

Fuente: Informe del grupo de trabajo II: Efectos, adaptación y vulnerabilidad del Panel Intergubernamental sobre el CambioClimático, 2001.

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en tierras bajas. Además, los modelos actuales degestión de zonas costeras todavía no contemplanadecuadamente algunas cuestiones tales como elcambio climático y el aumento del nivel del mar.

Las amenazas geológicas

Las amenazas geológicas incluyen los procesos deorigen tectónico que se producen al interior de latierra, tales como terremotos, tsunamis yerupciones volcánicas, así como algunos procesosexternos relacionados con movimientos en masa,deslizamientos de tierra y rocas, caída o avalanchade rocas, colapso de terrenos superficiales y flujosde lodo y detritos.

Los terremotos y las erupciones volcánicas son elcaso típico de amenazas de ocurrencia rápida yprovocan consecuencias repentinas. Sudistribución geográfica guarda estrecha relacióncon la actividad geofísica de las placas tectónicas.La mayoría de los terremotos y erupcionesvolcánicas que se producen en el mundo ocurren alo largo de los bordes de las principales placastectónicas activas, así como en algunos de suspuntos débiles.

Aunque muchas amenazas tectónicas que sepresentan en un lugar determinado no son tanfrecuentes como otro tipo de amenazas, elcrecimiento explosivo de la población y laurbanización acelerada pueden aumentar laexposición a ellas de los seres humanos y de supatrimonio.

Además, los terremotos y la actividad volcánicadesencadenan eventos que constituyen amenazasde carácter secundario o terciario. La sacudidadel suelo provocada por un terremoto puede darorigen a maremotos, tsunamis y otros fenómenosasociados con movimientos en masa tales comodeslizamientos, avalanchas y caída de rocas.Asimismo, la deformación del terreno queacompaña a la elevación del magma en la etapa deerupción de un volcán y sobre todo los productosvolcánicos mezclados con posibles deshirlos decasquetes existentes en volcanes de alta altitud,pueden generar grandes deslizamientos,avalanchas y flujos de lodo y detritos dando origena “lahares”: combinación de agua, lodo y materialpétreo.

Los movimientos en masa y los deslizamientos engeneral son parte de los grandes desastres que

ocurren anualmente en todo el mundo y cuyafrecuencia va en aumento. Lo más probable esque se subestime el número de muertesprovocadas por deslizamientos, en casos deeventos secundarios, pues las estadísticasmayormente cubren los desastres principales,como terremotos e inundaciones. Se puede citarcomo ejemplos recientes las avalanchas de lodo ydetritos que se produjeron en Venezuela endiciembre de 1999, que provocaron cerca de 20mil víctimas, y el terremoto del 2001 en El Salvador, en que un solo deslizamiento causó lamuerte a 600 personas.

Las amenazas provocadas por los volcanes

Todos los años tienen actividad entre 50 y 60volcanes. Las grandes erupciones ponen enpeligro la vida, los asentamientos humanos y losmedios de subsistencia de alrededor de 500millones de personas que viven en lasproximidades de volcanes activos. Esta cifraseguramente aumentará en el futuro, puesto quemás de 60 grandes ciudades y en crecimiento estánubicadas cerca de volcanes que podrían entrar enerupción. Los volcanes que tienen altos niveles de

El Comité Técnico Conjunto sobre Deslizamientos de Tierra(JTC-1, por sus siglas en inglés) está integrado porrepresentantes de la Sociedad Internacional de Mecánicade Suelos e Ingeniería Geotécnica, la SociedadInternacional de Mecánica de Rocas y la AsociaciónInternacional de Ingeniería Geológica. EL JTC-1 promueveel desarrollo de programas educativos, incluyendo lainvestigación, la divulgación de información y de nuevastécnicas para reducir el riesgo de deslizamientos. Tambiénorganiza reuniones relacionadas con el manejo del riesgode deslizamientos, tales como el Simposio Internacionalsobre el tema que tiene lugar cada cuatro años.<http://www.em.pucrs.br/isIrio>

Otra iniciativa relacionada con este tipo de desastres es elConsorcio Internacional sobre Deslizamientos de Tierra(ICL, por sus siglas en inglés), organización científica nogubernamental que tiene su sede en la Universidad deKyoto y que fue creada con el auspicio de la UNESCO, laOMM, la FAO y la Secretaría de la EIRD. El objetivo delICL es fomentar la investigación sobre los deslizamientos,la evaluación de esta clase de riesgos y su mitigación.Para esos efectos, junto con proteger el patrimonio culturaly natural, facilita la elaboración de proyectos específicossobre el tema.<http://icl.dpri.kyoto-u.ac.jp/>

Recuadro 2.8Hacia la gestión del riesgo por deslizamientos

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

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actividad se encuentran principalmente en países endesarrollo, en especial en América Latina, el Caribey partes de Asia y del Pacífico sudoccidental. Apesar de que muchas organizaciones nacionales dedefensa civil estén funcionando mejor, laserupciones se están tornando cada vez máspeligrosas debido a la mayor densidad de poblacióny a la expansión de infraestructura construida enzonas aledañas a los volcanes.

A medida que se vayan conociendo mejor lascaracterísticas físicas y las propiedades químicas deun volcán determinado, será más fácil vigilarlo. Sinembargo, para los vulcanólogos continúa siendo ungran desafío predecir el momento en que ocurriráuna erupción. Por eso, la predicción de futuraserupciones volcánicas y amenazas conexas debe iracompañada de otras formas de gestión del riesgotales como:

• análisis del riesgo volcánico;• desarrollo de sistemas de alerta temprana y de

pronósticos de erupciones a corto plazo;

Recuadro 2.9El volcán Nyiragongo, República Democrática del Congo

La ciudad de Goma está dominada por dos grandes volcanes activos: el Nyiragongo y el Nyamalagira, los mismos quehacen parte de una misma estructura geológica subterránea. El cráter del primero contiene una laguna de lava que, segúnse dice, es la más grande del mundo. De acuerdo con un informe científico franco-inglés publicado en el 2002, cualquierdebilitamiento de las laderas podría tener consecuencias catastróficas para la población circundante. El volcán Nyiragongoy el vecino Nyamalagira generan casi dos quintas partes de las erupciones que se producen en África.

Para la comunidad científica, el Nyiragongo es uno de los volcanes más peligrosos de África. En 1977, un río de lavalíquida que se desplazaba rápidamente vació la laguna y causó de 50 a 100 víctimas fatales, pese a que de acuerdo conotras estimaciones, la cifra incluso “se habría elevado” a dos mil personas. El volcán se activó nuevamente en 1982 y1994. Cabe destacar que tras una erupción del Nyamalagira en enero del 2000, el único vulcanólogo de la localidadadvirtió la posibilidad de que más adelante entrara en erupción el Nyiragongo, lo que de hecho sucedió en febrero del2001.

En mayo del 2001, el pequeño observatorio de Goma pidió ayuda para adquirir sismógrafos, termómetros y recursosfinancieros para realizar estudios sobre el terreno. Ese mismo año, el Nyiragongo volvió a dar señales de actividad yGoma fue sacudida por un terremoto, mientras que por encima del volcán se vio salir humo negro. En enero del 2002 seprodujo un fenómeno similar, indicando que la erupción era inminente.

Cuatro días después, el vulcanólogo local volvió a informar a la comunidad internacional sobre la posible erupción y pidióayuda. El Nyiragongo entró en erupción el 17 de enero y se mantuvo en actividad durante seis días. Un río de lava fluyóhacia la ciudad de Goma y la dividió en dos. Otro fluyó hacia el pueblo de Gisenyi, en Rwanda.

De acuerdo con lo que señala un informe de expertos, “la erupción obligó a evacuar rápidamente entre 300 y 400 milpersonas, la mayoría de ellas hacia Rwanda, con trágicas consecuencias humanitarias. Se informó que 47 personasmurieron directamente a causa de la erupción, a lo que hay que agregar otras 60 que fallecieron el 21 de enero, al explotaruna gasolinera en el centro de Goma”.

Como resultado de ese desastre, al menos 16 mil viviendas quedaron destruidas, dejando a 100 mil personas sin hogar y a24 mil niños sin escuelas. Goma y Gisenyi también sufrieron daños por la fuerte actividad sísmica relacionada con laerupción.

Adaptado de: Informe final del grupo de científicos franco-británico, 2002.

• evacuación oportuna de personas situadas enzonas amenazadas;

• elaboración de planes de ordenamientoterritorial y planes de contingencia paraenfrentar situaciones de emergencia quereduzcan los efectos de futuros desastres deorigen volcánico; y

• preparación de programas permanentes paraproporcionar información a la población.

Las grandes erupciones volcánicas no seproducen en forma repentina, sino que sonprecedidas por una serie de cambios físicos,geológicos y químicos que acompañan elsurgimiento del magma hacia la superficieterrestre. Para desarrollar un sistema de alerta lomejor es monitorear estos cambios mediantetécnicas científicas reconocidas. Las erupcionesvolcánicas del último tiempo revelan que esmucho más económico vigilar la actividadvolcánica y hacer planes antes de que ocurra undesastre, que verse obligado a enfrentar laspérdidas consiguientes.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Para que la alerta temprana sea eficaz, hay quepreocuparse de educar e informar al público enforma permanente. Esto implica conocer losresultados de estudios y análisis sobre volcanes, lospeligros posibles y los planes locales paraenfrentarlos antes de que se produzcan situacionesde emergencia. Aunque esto puede lograrse con laeducación, las comunidades mejor preparadastambién realizan periódicamente actividades deadvertencia y prevención de desastres.

En 1990, la Asociación Internacional deVulcanismo y Química del Interior de la Tierra(IAVCEI, por sus siglas en inglés) emprendió unprograma de apoyo al Decenio Internacional parala Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) ypara fomentar la reducción del riesgo relacionadocon los volcanes.

De acuerdo con esta iniciativa se seleccionaron 16volcanes con fines de vigilancia y estudio, y secentró la atención en un número reducido devolcanes activos. Por otra parte, para conocer losvolcanes y las amenazas que ellos representan, sepromovió la realización de un conjunto deactividades de investigación y concientización.

Las amenazas biológicas

Se consideran amenazas biológicas a una ampliagama de enfermedades, sean provocadas otransmitidas por algún tipo de organismo, queafectan a las personas, cultivos o animales.

En muchos casos, la exposición a amenazasbiológicas es una consecuencia de otras amenazasnaturales como inundaciones, sequías otormentas. El predominio creciente de lasamenazas hidrometeorológicas puede contribuir aque se produzcan enfermedades que se transmitenpor el agua o por vectores, tales como el cólera, elpaludismo, la leptospirosis y la fiebre tifoidea.

En muchos países, la vulnerabilidad a lasinfecciones provocadas por insectos asociadas a losefectos del cambio climático puede constituir unafuente adicional de preocupación. De acuerdo conlos resultados de una reciente evaluación nacionalde los efectos del cambio climático a escalamundial y los riesgos conexos, éste podría ser elcaso de la Federación de Rusia.

Recuadro 2.10El ocaso de una sociedad: el desastre silenciosode África meridional

En el 2002, cuando más de 14 millones de personasestaban a punto de morir de hambre en Áfricameridional, se inició una campaña de ayuda enalimentos que hacia febrero del 2003 había impedidoque se produjera una inanición masiva. Pero elproblema crítico no era el hambre: ello era solamenteun síntoma de un nuevo proceso fatídico.

Y es que el VIH/SIDA, unido a la escasez dealimentos, la pobreza, las enfermedades y unadeficiente gestión administrativa, está poniendo derodillas a la región. Son millones los que mueren, porlo que cualquier cantidad de ayuda alimentaria que selogre reunir no servirá para salvarlos. Lo que senecesita es un enfoque integral que logre revertir lalenta pero inexorable destrucción del tejido social delÁfrica meridional.

La atención mundial está enfocada hacia otroslugares, porque esta vez faltan las imágenestelevisivas características de los desastres africanos.El paisaje no está tachonado de cuerpos esqueléticosarrastrándose por todas partes, no hay dolorosasevidencias de desnutrición, ni campamentos paraatender a los hambrientos, ni filas interminables deniños extenuados llenos de moscas revoloteándolesen los ojos.

Esta vez el desastre es silencioso, y la mayoría de losque fallecen están muriendo dentro de sus propiascasas. Este desastre consiste en el debilitamiento delas comunidades de África meridional. El SIDA, depor sí asesino, se ha unido a otros factores paradebilitar y socavar los antiguos mecanismos a querecurría la gente para superar las adversidades.

Entre los factores que contribuyen a agravar lasituación se cuentan el limitado acceso a la salud, laexpansión de la tuberculosis, el paludismo y otrasenfermedades, la alarmante falta de agua limpia y desaneamiento, la urbanización descontrolada y laineficiencia de la agricultura. Encima de esto, elSIDA. Van surgiendo más y más problemas que senutren e interactúan.

La vida se está tornando insostenible. Loscampesinos se enferman de SIDA y las mujeresabandonan los campos para atenderlos. Menos gentetrabajando en los campos significa menos comida, loque, unido a la sequía, puede significar hambruna. Entodo caso, con o sin lluvias, hay pobreza. Fallecen loscampesinos, dejando a sus esposas infectadas y en lamiseria, preguntándose cómo alimentar a sus hijos ypagar por su educación. No pueden permitirse el lujode comprar semillas o fertilizantes, no pueden trabajarel campo como solían hacerlo. Y se desesperanpensando en el futuro de sus hijos. ¿Quién cuidaráde ellos cuando queden huérfanos?

En el sur de África ya hay 3.2 millones de niños quequedaron huérfanos a causa del SIDA. En muchoscasos el jefe del hogar es ahora el hijo mayor, sintener asegurada su próxima comida ni su educación.En las escuelas no los admiten cuando no puedenpagar la colegiatura ni comprar cuadernos yuniformes. En otras palabras, mientras unageneración muere de SIDA, a la próxima se le niega elderecho a salir adelante.

Adaptado de: Juan Manuel Suárez de Toro, presidentede la Federación Internacional de Sociedades de laCruz Roja y la Media Luna Roja, 2003.

todas las profesiones, sectores sociales ycomunidades de África meridional, se prevé que elVIH/SIDA continuará siendo un factorfundamental de vulnerabilidad en el futuro, tantopara los hogares como en el plano nacional.

La degradación ambiental

A medida que la actividad humana continúaalterando la biosfera, se producirán cambios tantoen entornos localizados como en ecosistemas másgrandes. La degradación ambiental agudiza elefecto de las amenazas, y en la práctica limita lacapacidad de una zona determinada para absorberese efecto, a la vez que reduce la capacidad naturalde resistir las amenazas y de recuperarse despuésde los desastres.

Además, cuando la degradación ambiental es losuficientemente importante como para alterar lospatrones naturales de un ecosistema, modifica laperiodicidad temporal y espacial con que ocurrenlos fenómenos naturales. Al respecto, los ejemplosactuales más evidentes son la variabilidad del climay el cambio climático.

La degradación ambiental, los desastresprovocados por amenazas naturales y lavulnerabilidad están vinculados entre sí. El casode la cuenca del río Yangtzé, en China, cuyagestión incorpora problemas relacionados con lavulnerabilidad ambiental, ilustra la relaciónexistente entre la degradación ambiental y losefectos graduales de los desastres de origen natural.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

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El brote del síndrome agudo respiratorio severo(SARS) infectó a seis mil personas y causó más de400 muertes en 30 países. La OrganizaciónMundial de la Salud (OMS) declaró que el SARSha sido la enfermedad de transmisión aérea másimportante de la historia. Las diversasconsecuencias del SARS que comprenden desde elacceso limitado a los bienes, servicios einformación, hasta graves repercusionesfinancieras, ilustran la vulnerabilidad creciente alas amenazas biológicas en el contexto de unmundo que se torna cada vez más pequeño.

La pandemia del VIH/SIDA ocupa un lugardestacado entre las amenazas biológicas de lassociedades modernas. Debido a sus devastadoresefectos sociales y económicos en la comunidad,también constituye un importante factor devulnerabilidad a otras amenazas naturales. Enespecial, el VIH/SIDA exacerba la vulnerabilidada las condiciones de sequía.

La situación es muy crítica en África meridional,que enfrenta las consecuencias catastróficas delVIH/SIDA. En muchos países la tasa deinfectados por la enfermedad llega a un 25 ó 30%.Al parecer durante la década del noventafallecieron miles de personas instruidas queocupaban puestos gerenciales medios en lossectores público y privado.

A causa de las víctimas que cobra constantementeel VIH/SIDA, se han perdido oportunidadespreciosas de desarrollar capacidades locales ytécnicas viables para la reducción de desastres.Dada la amplitud de sus efectos, que abarcan

Recuadro 2.11Las inundaciones en China

Tras las catastróficas crecidas de 1998 en el río Yangtzé, en China, se tomó conciencia de que los cambios en el uso delsuelo y la degradación ambiental de la cuenca hidrográfica habían exacerbado las inundaciones. Los niveles deprecipitaciones extremadamente alto en la cuenca del Yangtzé y el rápido derretimiento de nieve desde el Tibet y losHimalayas, aumentaron el riesgo constituido por los terrenos degradados.

Antes de que esto sucediera, las presiones por lograr un desarrollo acelerado tendían a relegar a segundo plano lascuestiones relacionadas con el medio ambiente. Pero como ahora se acepta que la degradación ambiental es uno de losfactores que contribuyen a aumentar los efectos de las amenazas naturales, es indispensable conocer y actuar sobre losvínculos conceptuales y operativos que existen entre el manejo del medio ambiente y la reducción del riesgo dedesastres.

Tras llegar a la conclusión de que la degradación ambiental había empeorado las inundaciones, el gobierno formuló en1999 un nuevo marco de política para promover la gestión ecológica de las cuencas hidrográficas. Como resultado deello, se inició un programa en gran escala para readecuar el uso de la tierra en las cuencas hidrográficas, concebidoespecialmente para las de los ríos Yangtzé y Amarillo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

62

En Vietnam se aprecia otro ejemplode la compleja relación entredeforestación, inundaciones yavalanchas. La superficie de bosquesse redujo de 43 a 28% en 50 años,debido al efecto combinado demuchos años de guerra durante loscuales la deforestación se usó comoinstrumento bélico; el comercio legal eilegal de madera cuando la economíavietnamita empezó a abrirse a lasinversiones y al comerciointernacionales; y posiblementetambién al cambio climático. Elhecho es que la merma de la superficiede bosques aumentó la vulnerabilidadde la población vietnamita ainundaciones y deslizamientos. Elgráfico 2.9 muestra la forma en quelos efectos primarios y secundarios dela degradación ambiental agudizan losefectos de desastres provocados poramenazas naturales –en este caso enrelación con la gestión de cuencas einundaciones.

La degradación de los terrenos y lasinundaciones repentinas

De acuerdo con informaciones delPNUMA, dos tercios del continente

africano son zonas áridas, el 70% de las cuales se considerandegradadas. Cerca de un 90% de las tierras de pastoreo y un85% de los terrenos cultivables de los países más próximos aldesierto del Sahara han sido afectados por esta situación y hayindicios de que el desierto avanza hacia el sur y hacia el este.

Gráfico 2.8Relaciones entre la degradación ambiental, los desastres de origen natural y la vulnerabilidad

Gráfico 2.9Efectos primarios y secundarios de la degradaciónambiental

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

63

La deforestación es un importante factordesencadenante de pérdida de suelos y su erosión.En África, más del 90% del producto de la tala seutiliza como combustible para cocinar y otrasnecesidades de energía, habiendo crecidoconsiderablemente la demanda de leña. Como elqueroseno es demasiado caro, en torno a lamayoría de asentamientos hay terrenos baldíos queantes estaban ocupados por bosques.En definitiva, las presiones económicas y sociales–empeoradas por sequías– han desarticulado elsistema tradicional de gestión del uso de la tierraque se adaptaba a este fácil entorno tan frágil.La creciente degradación de la tierra tambiénexacerba el riesgo de inundaciones, especialmentede aquellas que obedecen a crecidas repentinas.En África meridional, la creciente degradación dela tierra guarda estrecha relación con el excesivopastoreo, al que se debe más de la mitad deldeterioro de los suelos de la región.

Los incendios forestalescomo amenaza ambiental

En todo el mundo, la quema forma parte de lasprácticas agrícolas y de los medios de subsistencia

Recuadro 2.12La degradación de la tierra en África meridional

El deterioro del rendimiento de la producción agrícolaen los países de la Comunidad de Desarrollo de ÁfricaAustral (SADC, por sus siglas en inglés) también seatribuye a la erosión causada por el agua. Aparte delos 300 millones de toneladas de suelos que sepierden anualmente a causa de los procesos físicosde degradación, en Sudáfrica hay cerca de 6.1millones de hectáreas de terrenos cultivableserosionados por el agua. Asimismo, se estima quealrededor de 30% de la tierra cultivable de las zonasde explotación agrícola comunitaria de Zimbabwedebieron abandonarse debido al agotamiento de latierra.

En Zambia, la erosión de la tierra por efecto del aguaes la causa principal de la erosión física del suelo,donde aproximadamente 100 mil hectáreas de terrenose encuentran en diversas etapas de degradación. Endicho país se destacan los procesos de degradaciónde la tierra como consecuencia de la deforestación, dela densidad de población, del pastoreo excesivo, de ladeficiente cubierta vegetal y de las técnicasinadecuadas de manejo de la tierra. Esto secomprueba en la acentuada deforestación, que entre1990 y 1995 alcanzó a 2,644 kilómetros cuadradosanuales. Aunque la degradación de la tierra aumentala intensidad de los efectos de las inundaciones y lassequías, es un resultado no sorprendente, de lapobreza rural y de las fuerzas macroeconómicas.

Recuadro 2.13Grupo de trabajo de la EIRD sobre incendios forestales El objetivo del grupo de trabajo de la EIRD sobreincendios forestales ha sido proponer medios ymedidas para facilitar la creación de mecanismosdestinados a compartir información y realizartrabajos encaminados a reducir el impacto adversode los incendios en el medio ambiente y en lahumanidad. Reúne a técnicos que trabajan en eltema de incendios y a autoridades encargadas depolíticas y prácticas nacionales de manejo deincendios, a fin de concretar su interés común pormanejar el riesgo de incendios y lograr la reducciónde desastres en el plano mundial.

El grupo de trabajo fue presidido y coordinado por elCentro Mundial para la Vigilancia de Incendios delInstituto de Química Max Planck de la ciudad deFriburgo en Alemania. Para asegurar la ejecución deplanes de trabajo que sean complementarios, elgrupo se preocupa de que sus miembros cumplancon los programas existentes. Se han propuestovarios objetivos prioritarios, a saber:

• Establecer y definir procedimientos operativos orientados a crear una red mundial de centros de coordinación regionales y nacionales para la vigilancia y la alerta temprana de incendios de bosques naturales, y para la evaluación de los efectos de incendios, a fin de afianzar las actuales capacidades de vigilar los incendios y facilitar la puesta en práctica de un programa o red general de trabajo para el manejo de incendios.

• Proponer la adopción de criterios internacionales para la obtención de información sobreincendios y evaluar los daños causados, a fin de proporcionar los conocimientos requeridos por las diversas comunidades usuarias en los planos mundial, regional, nacional y local.

• Fortalecer las capacidades regionales, nacionales y locales existentes de manejo y desarrollo de políticas relacionadas con incendios mediante la divulgación de información y aumentando las redes para satisfacer las múltiples necesidades de información. Al respecto, cabe mencionar iniciativas internacionales tales como la Convención sobre la Diversidad Biológica, la Convención de las Naciones Unidas para Combatir la Desertificación, el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, la Evaluación Mundial de los Recursos Forestales de la FAO y los actuales criterios y procesos internacionales de la Asociación de colaboración sobre los bosques. También incluyen el alcance general del trabajo que llevan a cabo los organismos y programas de las Naciones Unidas.

• Transferir conocimientos a las comunidades locales para aumentar su participación y utilización de mecanismos que contribuyan a prevenir los incendios, prepararse para los desastres provocados por incendios y mitigar las amenazas de éstos.

En el 2004, el grupo de trabajo se convirtió en unared y programa de alcance mundial.

<http://www.fire.uni-freiburg.de>

al menos 14 se encuentran en países endesarrollo. Los grandes derrames de petróleo ylas emisiones de radiación nuclear han estadopredominantemente vinculados con tecnologíasavanzadas en materia de energía y transportes.Chernobyl, Exxon Valdez, Minimata y Bhopalson nombres de inolvidables desastrestecnológicos ocurridos en el pasado que deberíansubrayar la importancia de la reducción delriesgo en el futuro.

Evolución y tendencias de la vulnerabilidad física

El 90% del crecimiento mundial de la poblacióntiene lugar en los países menos desarrollados(PMD). Los habitantes de estos países ya estánaltamente expuestos a las amenazas debido a quese concentran en asentamientos humanos amenudo inseguros. Además, las condicionessocioeconómicas y ambientales aumentan losniveles de vulnerabilidad.

En 1980, la población del África subsaharianaera de 385 millones de personas, cifra que almenos se habrá duplicado para el 2005. Enalgunos casos, la producción de alimentosconstituye un 40% del PIB, pero la poblaciónestá creciendo a un ritmo más acelerado que laproducción de alimentos. Lo que es másimportante, dicha producción podría disminuirsi los patrones de precipitaciones son menosconfiables.

La evolución a largo plazo del crecimientodemográfico de los PMD está dando lugar aque, además de refugiados políticos, los hayatambién por razones ambientales. En losúltimos años han migrado casi 10 millones depersonas, pero en el futuro el deterioro de lasituación alimentaria podría provocar unaredistribución incluso mayor de la poblaciónafricana. Lo más probable es que parte de esaredistribución se concentre aún más en torno azonas peligrosas, o contribuya a expandirciudades que ya son incapaces de satisfacer lasnecesidades del crecimiento acelerado.

Debido a la concentración urbana de lapoblación, las 100 ciudades más pobladas son lasque están potencialmente más expuestas a losdesastres. Más de tres cuartas partes de ellasestán expuestas al menos a un tipo de amenaza

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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de los pastores nómades. Las quemas agrícolasson parte de sistemas tradicionales de uso de latierra y su impacto es favorable para los procesosnaturales de ecosistemas y ciclos biogeoquímicos.Sin embargo, la utilización excesiva o incidenciade las quemas debido a cambios demográficos y deuso de la tierra acelerados conducen a ladestrucción de bienes y a la merma de laproductividad natural. Ambas consecuenciaslimitan la capacidad, la biodiversidad y la cubiertavegetal de los terrenos.

Variaciones del clima tales como las sequíasextremas que se producen periódicamente o losprolongados efectos del fenómeno de El Niño/LaNiña, aumentan la gravedad del impacto deincendios. Las proyecciones demográficas y losescenarios de cambio climático indican que en lospróximos decenios estas situaciones serán aún máscríticas.

Las amenazas tecnológicas

Las amenazas tecnológicas se relacionan consucesos que se producen repentinamente y quepueden provocar graves consecuencias, tales comoderrames de sustancias químicas peligrosas yaccidentes nucleares. En consecuencia, sevinculan más bien con la exposición que con ladegradación ambiental. Así, la exposición es unfactor decisivo cuando se trata de materialespeligrosos –derrame o fuga de desechos químicoso tóxicos.

Esto fue lo que sucedió en Bhopal, la India, en1984, cuando un escape de gas formó una nubeletal que causó la muerte y lesiones a miles depersonas. La mayoría de las víctimas venían defamilias pobres a las cuales se les había permitidoasentarse en los alrededores de la planta química.Las consecuencias fatales de este escape desustancias químicas afectaron directamente elcrecimiento económico, puesto que un sistemaindustrial complejo y mal administrado puso enpeligro a una comunidad desprevenida y malpreparada.

La exposición a las amenazas tecnológicas no esun problema exclusivamente urbano e industrial.Prácticamente la totalidad de productos y procesosmodernos se han extendido a la mayoría de paísesy ambientes sociales. De las 25 naciones quecuentan con plantas de energía nuclear operativas,

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

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natural. En por lo menos 70 de estas ciudadespodría producirse un gran terremoto al menos unavez cada 50 años. Lo que más preocupa son las50 ciudades de crecimiento más acelerado, todaslas cuales se encuentran en países en desarrollo.

Las ciudades a menudo se construyeron enlugares accesibles, con situaciones de riesgolatentes, como en líneas costeras, que facilitaban eltransporte, o planicies aluviales, por la fertilidaddel suelo, que ofrecían amplio espacio para crecer.Sin embargo, debido a la urbanización y a lacompetencia creciente por el espacio, no se ejercióun control adecuado sobre las construcciones, quese extendieron hacia zonas adyacentes de alto riegotales como laderas de cerros, zonas de bajo relieve,zonas industriales o planicies aluviales.

Actualmente, la riqueza material de las ciudadesen lo que respecta a edificios e infraestructura parafines residenciales y comerciales, esdesproporcionada. Esta infraestructura esfundamental para la actividad económica de cadaciudad. Por esa razón, los efectos de desastres enlas ciudades pueden ser devastadores para laeconomía nacional y limitar el acceso a losmercados industriales internacionales. Esto esparticularmente importante en aquellos países enlos que el principal patrimonio económico y lavitalidad social se concentran en una o dosprincipales zonas urbanas.

La urbanización y la migración de la poblaciónrural explican el crecimiento acelerado de losasentamientos informales o ilegales que se instalanen zonas más propensas al riesgo en las cercaníasde ciudades, incluidas ciudad de México, Río deJaneiro y Manila. Las inquietudes relacionadascon el riesgo de desastres vienen acompañados deproblemas urbanos igualmente apremiantes, talescomo el deterioro de la infraestructura, la malacalidad o la falta de viviendas, la existencia deindustrias peligrosas, de servicios inadecuados,redes de transporte demasiado caras y deficientes yel desempleo.

Cerca de 3 mil millones de personas, lo queequivale casi a la mitad de la población mundial,viven en zonas costeras. Trece de las 15 ciudadesmás grandes del mundo también están situadas enla costa. No solamente el hecho de vivir en zonasde amenaza aumenta la exposición de las personasa los desastres de origen natural, sino también laconcentración de la infraestructura industrial y deotras instalaciones importantes contribuye aempeorar la situación. Las redes de comunicacióny de transportes y la infraestructura educativa ysanitaria son cada vez más vulnerables a los efectosde las amenazas naturales.

En algunos países andinos se observa unamanifiesta tendencia al crecimiento dinámico de laszonas costeras. Por ejemplo, los puertos de Lima,Guayaquil, Puerto Cabello y La Guaira estánunidos por la carretera Panamericana. Laurbanización acelerada alrededor de estos puertoscontribuye a aumentar el nivel de riesgo. Un 35%de la población peruana vive ahora entre Lima y elCallao.

El triángulo formado por Quito, Guayaquil yCuenca concentra más del 30% de la poblaciónecuatoriana y ocupa el 15% del territorio nacional.A su vez, el triángulo formado por La Paz,Cochabamba y Santa Cruz genera más del 80% delPIB de Bolivia, y concentra aproximadamente el70% de la población del país.

Se estima que en poco tiempo, el 50% de lapoblación de Sudáfrica vivirá a no más de 50kilómetros de distancia de la costa. Si bien escierto que ello traerá consigo oportunidadeseconómicas y de otra índole, también millones depersonas estarán expuestas a eventos climáticosextremos originados en los océanos Índico,

2000

26.4 Tokio18.1 Ciudad de México18.1 Bombay17.8 São Paulo16.6 Nueva York13.4 Lagos13.1 Los Ángeles12.9 Calcuta12.9 Shanghai12.6 Buenos Aires12.3 Dhaka11.8 Karachi11.7 Delhi 11.0 Jakarta11.0 Osaka

2010

26.4 Tokio23.6 Bombay20.2 Lagos19.7 São Paulo18.7 Ciudad de México 18.4 Dhaka17.2 Nueva York16.6 Karachi15.6 Calcutta15.3 Jakarta15.1 Delhi13.9 Los Ángeles13.79 Metro Manila13.7 Buenos Aires13.7 Shanghai

Extraído de The State of the World's Cities,UN-HABITAT, 2001.

Cuadro 2.3Las 15 ciudades más grandes del mundo en el2000 y proyecciones para el 2010 (en millonesde habitantes)

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Atlántico y Meridional. Además, muchos paísesestán promoviendo activamente el turismo costero,a menudo ubicado precisamente en zonaspropensas a ciclones tropicales y maremotos.

Otro aspecto de la vulnerabilidad física son loscorredores comerciales. En América Latina, porejemplo, existen la carretera Centroamericana, elcorredor Quito-Guayaquil, la carreteraPanamericana en la región andina, el corredorBuenos Aires-Mendoza-Santiago-Valparaíso y lasvías costeras brasileñas que tienen comunicaciónmarítima con Asia y Europa. El desarrollo decorredores comerciales tiene consecuenciaspolíticas, económicas, sociales y ambientales. Suresiliencia a los efectos de las amenazas naturales esparticularmente importante para mantener su valoreconómico y para alcanzar el desarrollo sosteniblede ciudades y regiones.

La vulnerabilidad y los corredores comerciales

La experiencia de Centroamérica es un buenejemplo de la elevada vulnerabilidad a consecuenciasrecurrentes de amenazas naturales en el contexto delos corredores comerciales. En 1998, los dañosprovocados por el huracán Mitch interrumpierondurante más de dos semanas el mercadointrarregional en varios tramos de la carreteraCentroamericana. Por su parte, en 1997-1998 elimpacto del fenómeno de El Niño cortaron lacirculación de centenares de tramos de la carreteraPanamericana entre Perú y Ecuador.Las tendencias de la vulnerabilidad

Cuadro 2.4Población urbana esperada como porcentaje de la tasa de crecimiento anual total de la población (en %)

1970 1995 2015 1970-1995 1995-2015

Menos desarrollados 12.7 22.9 34.9 5.1 4.6En desarrollo 24.7 37.4 49.3 3.8 2.9Industrializados 67.1 73.7 78.7 1.1 0.6

IDH: Indicador del Desarrollo Humano (PNUD)

IDH bajo 18.2 27.4 38.6 4.1 3.7IDH medio 23.0 37.7 52.7 3.9 2.8IDH alto 52.8 70.9 78.5 3.3 1.7

Extraído de The State of the World’s Cities, UN-HABITAT, 2001.

socioeconómica

La relación entre el riesgo de desastres y eldesarrollo es un buen punto de partida paraidentificar las tendencias macro de lavulnerabilidad socioeconómica. Hasta ciertopunto, tanto ésta como la vulnerabilidad ambientalse determinan por los procesos de desarrollo, yviceversa. Por tal razón, para mejorar laevaluación y análisis del riesgo de desastres yreducir los desastres en general, es indispensableconocer la forma en que los patrones de cambiosocial y desarrollo determinan el escenario de losdesastres que han de producirse en el futuro.

El desarrollo y la vulnerabilidad

Un estudio sobre los efectos de los desastres revelóque aproximadamente un 97% de las muertes quese producen anualmente como consecuencia dedesastres de origen natural corresponden a paísesen desarrollo (Banco Mundial, 2001). Aunque entérminos absolutos las pérdidas económicas de lospaíses en desarrollo sean inferiores, al compararlascon el PIB superan con mucho aquéllas de lospaíses industrializados.

Entre 1985 y 1999, el 57,3% de las pérdidaseconómicas por concepto de desastrescorrespondieron a los países industrializados, loque equivale al 2,5% de su PIB combinado. En elmismo período, las pérdidas económicas de lospaíses más pobres del mundo ascendieron a 24,4%

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.2 Nuevas tendencias en materia de amenazas, patrones de vulnerabilidad e impacto de los desastres

67

del total, correspondiente a un 13,4% de su PIBcombinado.

Algunos de los factores de vulnerabilidad guardanestrecha relación con ciertos modelos y esquemasde desarrollo. La vinculación entre desastres ydesarrollo se examina detalladamente en uninforme del PNUD publicado en el 2004, tituladoLa reducción del riesgo de desastres: un desafío para eldesarrollo.

La pobreza es un aspecto clave para el análisis dela vulnerabilidad. En África meridional losniveles de pobreza continúan siendo altos,especialmente en las zonas rurales. EnMozambique, un 37% de la población vive conmenos de un dólar diario, al igual que 64% de lade Zambia y 36% de la de Zimbabwe.El PIB per cápita de Zambia y Mozambique es

muy inferior al de los países en desarrollo engeneral. Además, el alto nivel del endeudamientoexterno ha desalentado las inversiones y eldesarrollo. Por ejemplo, la deuda externa deZambia representa un 181% de su PIB. En estascircunstancias, sería poco realista pretender que serealicen grandes inversiones a escala individual onacional para mitigar los efectos de desastresprovocados por amenazas naturales o de otraíndole.

La globalización

Los efectos de la globalización en los patrones devulnerabilidad son fundamentales para establecerla presencia de nuevas tendencias en el riesgo dedesastres. Por lo general, la aplicación de medidasde ajuste económico para fomentar el aumento dela eficiencia y la competitividad global usualmente

Recuadro 2.14El uso de formas tradicionales o modernas de enfrentar situaciones difíciles: ¿es necesario elegir entreambas?

En la región del Sahel, el sistema tradicional de uso de las tierras agrícolas se adecuaba a la incertidumbre de lasprecipitaciones. En general, al norte del Sahel, donde la media anual es de 100 a 350 milímetros, la población se dedicabaa la ganadería; al sur, donde llueve de 350 a 800 milímetros al año, los terrenos podían destinarse a la agricultura desecano.

Este sistema permitía un cierto grado de interdependencia flexible. Los pastores nómades migraban según la estación,siguiendo a las lluvias, mientras que los campesinos cultivaban una serie de productos resistentes a las sequías, comosorgo y mijo, para reducir el riesgo de la pérdida de las cosechas. Asimismo, para conservar la fertilidad de la tierra seusaban períodos de barbecho de hasta cinco años. Como no existía una economía monetaria, los pastores nómades y loscampesinos sedentarios utilizaban el trueque.

Por distintas razones, sin embargo, este sistema se desmoronó en los últimos decenios. El crecimiento poblacional haimpuesto mayores exigencias a la tierra, que se han traducido en la erosión del suelo. Por su parte, el pastoreo excesivode las praderas ha producido una rápida degradación de los suelos. La necesidad de los gobiernos de obtener divisas eingresos de las exportaciones ha generado una tendencia a sembrar cultivos comerciales. Estas presiones han generadocompetencias en el uso de la tierra para dicho fin y para producir los cereales básicos que se requieren para lasubsistencia de la población, y han reducido los períodos de barbecho.

Como en los últimos 20 años ha disminuido de manera sostenida el valor real de los productos, se han desalentado loscultivos de subsistencia. Al mismo tiempo, las presiones de pago de los créditos otorgados por los bancos internacionaleshan relegado a segundo término la costumbre de mantener reservas de alimentos. Por otra parte, el hecho de que losgobiernos no hayan realizado inversiones para aumentar la productividad de la agricultura de secano y la incapacidad deorganizar un sistema crediticio para los campesinos pobres han socavado la estabilidad del sector rural.

Los gobiernos nacionales han propiciado una campaña contra el estilo de vida nómada. En muchos casos, la asistenciaexterna se ha destinado a la agricultura sedentaria en lugar de favorecer a los pastores nómades. También se hanpromulgado leyes de caza cada vez más severas que la prohíben en períodos de sequía. La exigencia de respetar lasfronteras internacionales, el cobro de derechos aduaneros y la competencia de los camiones de transporte se hantraducido en una merma de medios de subsistencia tales como el comercio de las caravanas.

Adaptado de: K. Smith, 1996.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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ha provocado una contracción del mercadolaboral.

La pérdida de ingresos puede aumentar lavulnerabilidad de las personas al riesgo dedesastres. En Sudáfrica, entre 1996 y el 2000 seperdieron más de 500 mil puestos de trabajo delsector formal. Entre 1997 y el 2000, más de 140mil mineros perdieron sus empleos y 50 miltrabajadores, en su mayoría mujeres, debierondejar de trabajar en las empresas del sector textil.

El riesgo de pérdida de las tradiciones

La velocidad de los cambios tecnológicos yculturales es una verdadera amenaza para elacervo de conocimientos tradicionales y lasdestrezas y recursos conservados por la poblaciónindígena y en muchas comunidades rurales. En lamedida en que los medios de subsistenciatradicionales se vayan reemplazando por sistemasagrícolas y de uso de la tierra más técnicos y

modernos, lo más probable es que aumente lavulnerabilidad económica.

En el pasado, los nativos de las islas del Pacífico sevalían de diversas técnicas para enfrentar elimpacto de desastres provocados por amenazasnaturales. Entre dichas técnicas cabe mencionar laconservación de los alimentos, la cosecha dealimentos silvestres, la plantación de cultivosresistentes a los desastres, la construcción deviviendas con sistemas y diseños resistentes a lasamenazas, y la dependencia de redes socialesestablecidas de ayuda a la comunidad.

Muchas de estas tradiciones han ido pasando alolvido a medida que las personas se inclinan haciaformas de vida modernas, abandonando cada vezmás la atención a las condiciones naturales.Asimismo, se ha observado que actualmente enmuchos países rara vez se siembran cultivos queantes les proporcionaban reservas alimenticias deemergencia para casos de desastre.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

69

2.3 Evaluación del riesgo EEvvaalluuaacciióónn ddeell rriieessggooMetodología paradeterminar la naturalezay el grado de riesgo através del análisis deamenazas potenciales yevaluación de condicionesexistentes devulnerabilidad quepudieran representar unaamenaza potencial o dañoa la población,propiedades, medios desubsistencia y al ambientedel cual dependen.

Gráfico 2.10Proceso de evaluación del riesgo

La evaluación del riesgo entraña disponer de un conocimiento detallado de las característicascuantitativas y cualitativas del riesgo, como también de los factores que lo determinan y de susconsecuencias físicas, sociales, económicas y ambientales. Esto es un primer paso necesario paracualquier estudio serio de las estrategias de reducción de desastres.

Su importancia para la planificación y desarrollo de estrategias de reducción del riesgo dedesastres fue abordada explícitamente durante el DIRDN. “En el año 2000, todos los países,como parte de sus planes para lograr el desarrollo sostenible, deberían haber realizado unaevaluación cabal del riesgo de amenazas naturales y haber incorporado sus resultados en susplanes de desarrollo.”

Lo anterior también figura en el Principio 1 de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohamapara un mundo más seguro, de 1994. “La evaluación del riesgo es un paso indispensable parala adopción de una política y de medidas apropiadas y positivas para la reducción dedesastres.”

La evaluación del riesgo implica utilizar en forma sistemática la información disponible paradeterminar la posibilidad de que ocurran determinados sucesos así como la magnitud de susposibles consecuencias. En general, se dice que este proceso abarca lo siguiente:

• identificar la naturaleza, ubicación, intensidad y probabilidad de una amenaza;• determinar la existencia y el grado de vulnerabilidad y exposición a esas amenazas;• definir las capacidades y los recursos de que se dispone para enfrentar o manejar las

amenazas; y• determinar el grado de riesgo aceptable.

El gráfico 2.10 muestra las principales etapas del proceso de evaluación del riesgo. Por logeneral, la determinación de la existencia de amenazas será el punto de partida para evaluarel riesgo en forma sistemática.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

70

En la evaluación de las amenazas y de lavulnerabilidad/capacidad se utilizanprocedimientos formales que incluyen larecopilación de información de fuentes primarias,el monitoreo de los factores de amenaza y devulnerabilidad, el procesamiento de lainformación, el levantamiento de mapas y diversastécnicas para la realización de estudios sociales.

La diferencia entre evaluación y percepción delriesgo tiene importantes consecuencias para lareducción del riesgo de desastres. En algunoscasos, como por ejemplo en las actividades paraevaluar el grado de vulnerabilidad/capacidad, lapercepción del riesgo puede incluirse en el procesode evaluación mediante la incorporación de ideas ypercepciones que tienen las personas sobre losriesgos a que están expuestas.

El uso creciente de técnicas computarizadas, talescomo los sistemas de información geográfica(SIG), puede ampliar la brecha existente entre lainformación que se obtiene mediante la evaluacióntécnica del riesgo y la forma en que lo perciben laspersonas. Esto quiere decir que los nivelesaceptables de riesgo pueden variar según lospuntos de vista que se tengan sobre el riesgoobjetivo versus el riesgo percibido.

En el caso de la evaluación de las amenazas, amenudo se utilizan medios tecnológicos paramonitorear y almacenar información acerca de lascondiciones geológicas y atmosféricas, estasactividades generalmente son realizadas porcientíficos especializados. En cambio, paraevaluar la vulnerabilidad/capacidad se aplicanmétodos más tradicionales, tales como técnicascartográficas de carácter local, en las cuales la

comunidad que se encuentra en situación de riesgodebería participar activamente.

Más allá de estas particularidades, la evaluación delas amenazas y la vulnerabilidad/ capacidad sigueun conjunto de procedimientos que por lo generalestán implícitos en el concepto de análisis delriesgo. Este último es el aspecto central delproceso de evaluación del riesgo, que consiste enproporcionar información relativamente objetiva ytécnica a partir de la cual puedan proyectarse losniveles de riesgo.

La información que se obtiene gracias al análisistécnico del riesgo permite establecer políticas degobierno de carácter imparcial, determinar losrecursos necesarios para prepararse para enfrentarlos desastres y elaborar programas de seguros.Cuando se avanza desde los niveles estimados deriesgo a la definición de niveles aceptables deriesgo, generalmente se tiene en cuenta un rangodiferente de juicios de valor.

Mediante el análisis socioeconómico decosto/beneficio es posible destacar algunasprioridades que ayudan a calcular los nivelesaceptables de riesgo. Éstos dependerán en granmedida de la combinación de las prioridadesgubernamentales y comunitarias, y de los interesesy capacidades que teóricamente se expresan através del diálogo.

La evaluación de amenazas

El objetivo de la evaluación de amenazas esestablecer la probabilidad de que se presente unaamenaza específica, en un período determinado

Cuadro 2.5Diferencias entre evaluación y percepción del riesgo

Etapa de análisis Procesos de evaluación de riesgos

Procesos de percepción delriesgo

Definición del riesgo Vigilancia del eventoInferencia estadística

Intuición personal Conciencia personal

Estimación del riesgo Magnitud/frecuenciaCosto económico

Experiencia personalPérdidas intangibles

Evaluación del riesgo Análisis de costo/beneficioPolítica de la comunidad

Factores de personalidadActuación personal

Adaptado de: K. Smith. Environmental hazards, 1997

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

71

del futuro, así como su intensidad y zona deimpacto.

Por ejemplo, para diseñar obras de ingeniería yrealizar un ordenamiento territorial para el uso delsuelo, es extremadamente importante evaluar laamenaza por inundaciones. En las zonasexpuestas a inundaciones, a menudo se limita laconstrucción de edificios y residencias. Laevaluación de amenazas por inundaciones deberíarealizarse previo el diseño de sistemas detratamiento de guas servidas, así como para lalocalización de industrias que utilicen materialestóxicos o peligrosos.

En el caso de algunas amenazas comoinundaciones, terremotos y erupciones volcánicasse dispone de técnicas de evaluación bienestablecidas.

Muchas de las técnicas de análisis para evaluar lasamenazas requieren de computadoras estándar yprogramas informáticos de fácil acceso.

Los dos aspectos más importantes para el estudiode amenazas sísmicas son los temblores y el

movimiento del suelo. De hecho, la dinámica delos temblores es un factor decisivo en el diseño deconstrucciones y edificios.

La evaluación estadística de la amenaza deterremotos tiene por objeto evaluar la probabilidadde que en un período específico el movimiento delsuelo en un sitio alcance o supere un niveldeterminado. Un método de evaluaciónalternativo es estimar el movimiento del terrenoque produciría un terremoto con la máximaintensidad imaginable a la distancia másdesfavorable en un lugar específico.

La evaluación de la amenaza por terremotos enzonas de baja intensidad sísmica está más sujeta aerrores que en aquellas zonas en que esta actividades más frecuente. Esto sucede especialmente si elperíodo abarcado por la información disponible esconsiderablemente más corto que el intervalo

Recuadro 2.15La Organización Meteorológica Mundial (OMM) yla evaluación de amenazas

La OMM y el Comité científico y técnico del DIRDNpropiciaron un proyecto para desarrollar más a fondoel concepto de evaluación general, múltiple o conjuntade las amenazas naturales. Se reconoció que lasociedad generalmente se encuentra en riesgorespecto de varias amenazas diferentes, muchas delas cuales no guardan relación con el agua ni son deorigen natural.

Es más, también se señaló que la evaluación conjuntadel riesgo originado por estas diversas amenazas aúnera precaria. Por esta razón, el proyecto centró laatención en los desastres de origen natural másgeneralizados que causan mayor destrucción, esdecir, aquellos de origen meteorológico, hidrológico,sísmico y volcánico.

Suiza, país en que se ha tenido en cuenta laexposición al riesgo combinado por inundaciones,deslizamientos y avalanchas, es un ejemplo dedesarrollo y aplicación de un enfoque de estanaturaleza a la planificación del uso del suelo. Elproyecto también observó que es preciso conocermejor los métodos de evaluación de amenazas queutiliza cada disciplina, puesto que ellos varían entreuna y otra.

Fuente: Comprehensive Risk Assessment for NaturalHazards, OMM, 1999.

Recuadro 2.16Evaluación de amenazas múltiples en Turrialba,Costa Rica

En el contexto de un proyecto auspiciado por laUNESCO sobre la creación de capacidad para reducirlos desastres de origen natural, se realizó un estudiode casos para la evaluación de amenazas múltiplesen la ciudad de Turrialba, ubicada en Costa Rica.Esta ciudad de 33 mil habitantes se encuentra en unazona azotada periódicamente por inundaciones,deslizamientos y terremotos. Para ayudar a lacomisión local encargada de emergencias y almunicipio, se llevó a cabo un estudio piloto paraaplicar un SIG a los efectos de la evaluación y gestióndel riesgo.

A fin de confeccionar mapas de vulnerabilidad, seutilizó la base de datos catastrales de la ciudadconjuntamente con diversos mapas de amenazascorrespondientes a distintos períodos de retorno. Sedistinguió entre los costos de construcción y el valordel contenido de los edificios a fin de determinar elvalor total de los elementos que se encontraban enriesgo. A continuación, se combinaron los mapas decosto con las cartas de vulnerabilidad y con losdistintos mapas de amenazas correspondientes a losdistintos períodos de retorno, a fin de obtenerdiagramas de probabilidades y de la pérdida devalores resultantes.

Las autoridades locales pueden utilizar la base dedatos resultante para evaluar los efectos de lasdistintas medidas de mitigación, respecto de lascuales puede realizarse el análisis de costo-beneficio.

Fuente: International Institute for GeoinformationScience and Earth Observation (ITC), Enschede,Países Bajos, <http://www.itc.nl>

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El uso de las técnicas de los SIG ha aumentado lasposibilidades de efectuar evaluacionesmultiamenazas. El caso siguiente ilustra lasrespectivas formas de usos de los SIG para evaluaral mismo tiempo un conjunto de amenazas en zonasurbanas.

Las diversas amenazas pueden medirse en diferentesescalas, lo que puede dificultar efectuarcomparaciones. Un terremoto puede cuantificarse deacuerdo con la energía liberada (escala de Richter) opor los daños que pudo haber provocado (escala deMercalli modificada). Una onda de calor se midepor las temperaturas máximas y una tormenta deviento según la velocidad alcanzada por el viento.

En el caso de comunidades, aunque no cuenten contécnicas sofisticadas de evaluar de amenazas, pararecabar información sobre ellas. Así se indica en elmanual del PNUMA titulado Evaluación eidentificación de riesgos en una comunidad local, queofrece listas de verificación para definir y realizarlevantamientos cartográficos de las principalesamenazas.

Recuadro 2.17Cartografía de las amenazas y conciencia delriesgo

Como parte del DIRDN, en los años noventa seemprendieron varias iniciativas relacionadas con laelaboración de mapas de amenazas. A manera deejemplo, cabe citar el Proyecto de Cartografía de losDesastres de Origen Natural del Sudeste Asiático(Eastern Asia Natural Hazards Mapping Project),iniciado en Japón, en 1994. El objetivo del proyectofue aumentar la toma de conciencia respecto deamenazas naturales, en especial sobre amenazasgeológicas, tanto por parte de planificadores yresponsables de formular las políticas de desarrollonacional y regional como de la población de unaregión determinada. El proyecto también tuvo porobjeto promover la realización de estudios científicossobre las amenazas geológicas y transferir latecnología cartográfica pertinente a los países endesarrollo mediante actividades de cooperación. Unode los productos disponibles es el Mapa de AmenazasGeológicas del Sudeste Asiático (Eastern AsiaGeological Hazards Map).

Fuente: Geological Survey of Japan, 2002.

Recuadro 2.18La cartografía general sobre el riesgo deinundaciones en Suecia

Desde 1998, dos organismos suecos han estadolevantando una cartografía general de las víasfluviales del país. La idea es abarcar 10 milkilómetros, esto es, alrededor de 10% del total. Losmapas de las vías fluviales ponen de relieve las zonaspropensas a experimentar crecidas en dos niveles deprobabilidad, de acuerdo con cálculos estadísticosbasados en una serie de mediciones existentes. Laprobabilidad de que ocurran inundaciones se calculapara un período de retorno de un siglo. Los cálculosse realizan combinando en forma sistemática todoslos factores críticos que contribuyen a producir unainundación (es decir, precipitaciones, derretimiento denieves, humedad de la capa superficial del suelo, nivelde los embalses ubicados en las vías fluvialesreguladas y tiempo requerido para llenarlos). Eltrabajo se realiza utilizando técnicas de los SIG y unabase de datos digital que modela el aumento de niveldel agua. Los dos modelos probables deinundaciones se marcaron a escala de 1:100.000 coninformación de base, entre otra, sobre las víasfluviales, lagos, caminos, vías férreas, construccionesy zonas construidas. La idea es perfeccionar elproyecto a fin de producir mapas a escala 1:50.000,que permitan evaluar los daños socioeconómicos quepodrían producirse en distintos escenarios deinundación.

medio de retorno de grandes eventos para los cualesse calcula la amenaza.

En la mayoría de los casos, la actividad general deun volcán y el peligro que podría constituir puedeestimarse a partir de observaciones en el terreno,mediante el levantamiento de mapas de los diversosdepósitos volcánicos que se han producido en lahistoria y la prehistoria. A su vez, estos depósitospueden interpretarse en función de diversosepisodios de erupción, en estudios geovolcánicos poranalogía con la actividad eruptiva observada asimple vista.

Los parámetros para otras amenazas no son tanclaros. En el futuro, habrá que continuaresforzándose por aumentar nuestros conocimientos ydesarrollar metodologías que permitan evaluaramenazas tales como las ondas de calor y lastormentas de arena, en especial respecto de losfactores que influyen en su formación, movimiento ydecrecimiento.

El hecho de que haya varios criterios para evaluarlas distintas multiamenazas dificulta la tarea derealizar una evaluación conjunta. Sin embargo, elloes fundamental para determinar, por ejemplo, losposibles múltiples efectos de las tormentas tropicales. Estos sucesos no pueden considerarse en formaaislada y su evaluación debería tener en cuenta losdistintos elementos que en la práctica representan elriesgo, ya sea en forma separada o combinados.

Por ejemplo, los mapas son la forma usual depresentar las amenazas relacionadas coninundaciones. Las zonas propensas ainundaciones generalmente se clasifican según suprofundidad (alta o baja), tipo (aguas tranquilas ode alta velocidad) o frecuencia. En Suecia, porejemplo, los mapas de riesgo de crecidas seutilizan para destacar las zonas en peligro porinundaciones en los períodos de alto nivel odescarga de las aguas.

En el caso de las amenazas volcánicas, se puededefinir el ordenamiento territorial de cada zonadirecta o indirectamente amenazada a partir de laintensidad, el alcance y la frecuencia de los

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

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La cartografía de las amenazas, toma deconciencia y políticas públicas

Los aspectos fundamentales de la evaluación delas amenazas son presentar resultados y asegurarque las autoridades encargadas de la formulaciónde políticas comprendan el valor agregado querepresenta la cartografía y la toma de concienciasobre amenazas. Los mapas se pueden elaborar enforma manual utilizando técnicas cartográficasestándar, o electrónicamente con los SIG.

Para cada tipo de amenaza se requerirá técnicascartográficas diferentes. Lo importante es que lainformación generada sea clara y fácil de entender.

Recuadro 2.19Los mapas de riesgo en Suiza

El cantón de Berna, Suiza, ha estadoutilizando desde 1998 un mecanismo deplanificación que indica las posibles zonas deriesgo. Se preparan mapas utilizando modeloscomputarizados y SIG, que no son costosos yque permiten obtener un panorama general delcantón basado en un conjunto uniforme decriterios. Las zonas de riesgo abarcanaproximadamente un 44% del territorio,ocupado en su mayor parte por zonas noresidenciales. Sin embargo, cerca del 8% delos habitantes vive en zonas de riesgo.

Los mapas indican lo siguiente:

• las zonas expuestas, que podrían verseafectadas por flujos de lodo, avalanchas,caída de rocas y deslizamientos;

• los bienes vulnerables, incluyendo viviendas,vías férreas y todos los caminos utilizadosen zonas residenciales;

• las zonas potenciales de impacto, que sesuperponen con las zonas expuestas y losbienes vulnerables;

• los bosques protectores, que son unimportante resguardo para las zonasresidenciales y las redes de comunicación.

Una de las amenazas no incluidas en elmodelo son las inundaciones, pese a quetienen graves consecuencias sociales yeconómicas. Ello se debe a que los efectos deinundaciones dependen en gran medida decrecidas de ríos cuya importancia esdemasiado baja como para incluirlassatisfactoriamente en el modelo.

Bienes vulnerables

Bosques

Fuente: Office des forêts du Canton de Berne,Suiza, 1999.

Amenazas potenciales

Sector expuesto a corrientesde lodo y otras crecidasrepentinas

Sector expuesto a avalanchas

Sector expuesto a grandesdeslizamientos de tierra

Sector expuesto adeslizamientos de tierramedianos y profundos

Zona residencialCaminos principalesCaminos de accesoVías férreas

Otros bosques

Zonas expuestas presentadasen forma simplificada

Sector expuesto a la caída depiedras

Bosques que cumplen unaimportante función deprotecciónBosques que cumplen unafunción de protección

Evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad

Las evaluaciones de la vulnerabilidad/capacidadson el complemento indispensable de la evaluaciónde las amenazas. Pese a los apreciables esfuerzos ylogros que se reflejan en el mejoramiento de lacalidad y cobertura de la información científicasobre diferentes amenazas, la cartografía y laevaluación de la vulnerabilidad social, económica yambiental de la población no han avanzado enforma paralela.

Algunos aspectos de la naturaleza social de lavulnerabilidad/capacidad plantean desafíosdiferentes para la evaluación del riesgo. Pese a sernecesarias, generalmente no hay informaciones yevaluaciones según el género. Por ejemplo, alevaluar los efectos de desastres en los medios desubsistencia, es posible que mujeres y hombresaprecien de manera muy diferente los problemas ysu solución, simplemente porque la división deltrabajo según el género los sitúa en nivelesdistintos del proceso productivo. Lo mismo esválido respecto de sus diferentes redes sociales y asu capacidad personal para enfrentar situacionesdifíciles.

A menudo hay una gran diferencia en elconocimiento y la aplicación de estudios yevaluaciones de vulnerabilidad/capacidad entre lasentidades académicas o técnicas encargadas derealizar esta tarea y las autoridades y lascomunidades locales involucradas.

Gran parte del trabajo realizado se ha centrado enla evaluación de los aspectos físicos de la

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fenómenos, o con la combinación de estos tresfactores.

Los mapas de amenazas combinadas son uninstrumento importante cuando se trata de evaluarun conjunto de amenazas. Estas evaluacionesdeben presentarse utilizando clasificacionessencillas, como por ejemplo, indicando si el riesgoes alto, mediano o bajo, o la ausencia de peligro.El Proyecto para Mitigar los Desastres Urbanosdebidos a Amenazas Múltiples (Urban Multi-Hazard Disaster Mitigation Project) de Sri Lankaes un ejemplo del uso de la cartografía paraevaluar simultáneamente un conjunto deamenazas.

Los mapas de amenazas tienen una serie delimitaciones, la principal es la falta deinfraestructura tecnológica adecuada. Además, losencargados de tomar decisiones y los profesionalesno siempre aprecian la importancia de los mapasde amenazas. En la mayoría de los programasinstitucionales estos temas ocupan un lugarsecundario o no constituyen una actividadprioritaria.

Por otra parte, la capacitación inadecuada y lafalta de comunicación o de colaboración entrelos organismos pertinentes también puedenafectar adversamente la elaboración de mapas.En Bangladesh, por ejemplo, pese a quemuchos organismos diferentes están llevando acabo proyectos de elaboración de mapas deriesgo y de amenazas y planificación del uso delsuelo, no existe un centro común que coordineestas iniciativas.

Recuadro 2.20Los mapas de amenazas en Sudáfrica

Varios organismos sudafricanos están abocados a la elaboración de mapas de amenazas. Aunque los proyectos suelenrealizarse en forma aislada y la información que proporcionan no se utiliza en forma generalizada, hay casos en que ellabeneficia a instituciones distintas de aquella que la recopiló.

La mayoría de los mapas de amenazas se encuentran disponibles en línea, y a menudo se presentan en forma deimágenes a escala que contienen información adicional sobre algunas zonas determinadas. El Consejo de InvestigaciónAgrícola (Agriculture Research Council), el Centro Nacional de Gestión de Desastres (National Disaster ManagementCentre, NDMC), el ministerio de Asuntos Hidráulicos y Forestales (Department of Water Affairs and Forestry) y el ministeriode Salud (Department of Health) están utilizando información satelital para elaborar mapas de amenazas que luego pasana formar parte de sus sistemas de información geográfica, que son mucho más amplios.

La información satelital obtenida por la NOAA permite generar mapas con referencias geográficas de importancia local. ElInstituto Botánico Nacional de Sudáfrica (National Botanical Institute of South Africa) también inició la elaboración demapas de los patrones de degradación correspondientes al sur del país. Estos mapas proporcionan valiosa informaciónsobre el estado de la cubierta vegetal de Sudáfrica.

Fuente: National Disaster Management Centre.

ubicadas en un radio de 30 kilómetros de volcanesactivos.

El Programa de Emergencia Provincial (PEP, porsus siglas en inglés) de Columbia Británica,Canadá, ha desarrollado un conjunto completo deprocedimientos para realizar análisis por etapas deamenazas, riesgos y vulnerabilidades cuyo objetivoes ayudar a la comunidad a tomar decisionesbasadas en el conocimiento del riesgo paraenfrentar posibles efectos de desastres. Losprocedimientos forman parte de los requisitosexigidos por el Reglamento Local para la Gestiónde Emergencias del Programa de Emergencia deColumbia Británica y pueden bajarse de la páginaweb del PEP <http://www.pep.bc.ca>.

La NOAA de los Estados Unidos, encolaboración con la Agencia Federal para elManejo de Emergencias (FEMA), elaboró unsistema para evaluar la vulnerabilidad decomunidades que dio a conocer en formato CD-ROM, denominado Ayuda a las comunidades paradefinir y priorizar sus vulnerabilidades a las amenazas(Helping communities determine and prioricetheir vulnerabilities to hazards). Este CD-ROMes otro manual detallado para que las comunidadespuedan evaluar sus riesgos y vulnerabilidades.

El manual incluye un caso práctico de aplicacióndel proceso para analizar la vulnerabilidad física,social, económica y ambiental a las amenazas anivel local. Entre los destinatarios del sistema secuentan administradores de emergencias,

vulnerabilidad, principalmente en relación con lasamenazas más convencionales tales como lastormentas de viento, los terremotos einundaciones. Para analizarlos generalmente seutiliza la superposición de las zonas de amenazacon la ubicación de elementos de infraestructuracomo aeropuertos, carreteras principales,instalaciones de salud y el tendido eléctrico.

La Organización de los Estados Americanos(OEA) fue una de las primeras en utilizar lastécnicas del SIG para evaluar aspectos físicos de lavulnerabilidad en América Latina y el Caribe,centrándose en la infraestructura y en los serviciosfundamentales.

Como parte de un proyecto piloto iniciado aprincipios de los años ochenta, se realizaron másde 200 actividades en 20 países, que integraron lainformación disponible sobre amenazas, recursosnaturales, población e infraestructura. A manera de ejemplo sobre los beneficios que hanacarreado estas iniciativas, cabe mencionar que enGuatemala se comprobó que los principalesaeropuertos del país se encontraban en zonas dealta intensidad sísmica, y que en Ecuador, 670kilómetros de carreteras pavimentadas estaban

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

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Recuadro 2.21El riesgo en las comunidades australianas

Una de las ventajas de las técnicas de los SIG es laposibilidad de analizar en forma simultánea unconjunto de amenazas. El riesgo de la comunidad enCaims fue el primero de una serie de estudios decasos de multiamenaza, realizado por la Organizaciónde Estudios Geológicos de Australia (AustralianGeological Survey Organization, AGSO). Abarcaterremotos, deslizamientos de tierra, inundaciones yciclones.

El Proyecto Ciudades de la AGSO estudia las formasde mitigar el riesgo que plantea una serie deamenazas geológicas a las comunidades urbanasaustralianas. Para realizar análisis y evaluaciones sehan utilizado ampliamente las técnicas de los SIG. ElSIG-riesgo, como se le denominó en el Proyecto,combina el apoyo que ofrecen los SIG para la toma dedecisiones con los principios de gestión del riesgo.En Internet puede consultarse el sistema cartográficointeractivo del proyecto sobre el riesgo de lacomunidad en Caims y un sistema avanzado deelaboración de mapas para personas másexperimentadas en el uso de los SIG.<http://www.ga.gov.au/map/caims>.

Fuente: Australian Geological Survey Organization

Algunos ejemplos de la evaluación del riesgo en Fijiincluyen:

• proyecto Piloto de Suva para el Manejo de unEscenario de Terremoto (Suva Earthquake RiskManagement Scenario Pilot Project) en la capital deSuva (1995-1998), que contempló un simulacropara el caso de terremoto y maremoto denominadoSUVEQ 97 (basado en el devastador terremoto yposterior tsunami que afectó a Suva en 1953);

• un estudio general para el caso de erupción delvolcán Taveuni, en el cual participaron científicosinternacionales, altos funcionarios de gobierno yrepresentantes de organismos de infraestructura; y

• un estudio general sobre mitigación de los efectosde inundaciones en zonas propensas a ese tipo dedesastres en la isla de Viti Levu.

Recuadro 2.22La evaluación del riesgo en Fiji

tales como estudios de suelo, la teleobservación ylos SIG. Los resultados han influido de maneraimportante en la gestión de desastres, por ejemplo,han contribuido a la elaboración de códigos deconstrucción y a la capacitación de personal paralos servicios de emergencia. Estas iniciativas estánsirviendo de base para realizar estudios similaresen otros Estados insulares del Pacífico.

Desafíos metodológicos

Mientras el uso generalizado de técnicas de los SIGha mejorado la cartografía relativa a las amenazas, lainclusión de variables sociales, económicas yambientales en ese tipo de modelos continúa siendoun gran desafío.

En el caso de los aspectos sociales y económicos dela vulnerabilidad, no siempre es posible cuantificaralgunas de las variables que se analizan en losmodelos espaciales de SIG. Además, la diversidadde escalas en que operan los distintos aspectos devulnerabilidad socioeconómica dificulta mucho surepresentación espacial mediante estas técnicas.Asimismo, en muchos casos, y particularmente enlos países menos desarrollados, no se dispone deinformación de calidad y detalle requeridos por losSIG.

Por otra parte, hay métodos bien concebidos de bajatecnología que pueden ser una muy buenaalternativa para reemplazar las técnicas de SIG. Elmétodo aplicado en el Proyecto de gestión del riesgode terremotos en el valle de Katmandú, Nepal(Kathmandu Valley Earthquake Risk ManagementProject) para elaborar mapas de amenazas y evaluarel riesgo, es un excelente ejemplo de lo que puedelograrse utilizando técnicas simples y económicas,pero metódicas.

El uso de SIG para realizar análisis devulnerabilidad/capacidad se encuentra aún en estadoembrionario en comparación con su vasta aplicaciónpara elaborar mapas de amenazas. Con todo, se hanemprendido varios proyectos de investigación pararesolver estas limitaciones metodológicas,especialmente las que se relacionan con lacuantificación de los aspectos sociales de lavulnerabilidad.

planificadores, constructores y otras personasencargadas de mitigar los efectos de las amenazas,o a quienes les interesa el tema.

El CD-ROM también incluye un caso prácticomuy completo sobre la aplicación del método paraevaluar la vulnerabilidad, que se puso a prueba enel condado de New Hanover, Carolina del Norte.Ésta fue una de las siete comunidades pilotooriginales en que se puso en práctica este Proyectopara Mitigar Impactos de la FEMA (FEMAProject Impact Initiative), y en la que seemprendió un plan de mitigación de amenazas deamplio alcance que incluyó una evaluación de lavulnerabilidad.

En los Estados insulares del Pacífico se estánponiendo en práctica varias iniciativas destinadas arealizar evaluaciones generales del riesgo. En lasIslas Cook, por ejemplo, se han realizadoevaluaciones de riesgo relacionadas con ciclonestropicales –y las consiguientes inundaciones quehan incluido la elaboración de mapas de lasamenazas, evaluaciones de vulnerabilidad de lainfraestructura e instalaciones vitales y el registrode los efectos sociales de las pérdidas económicasen las comunidades.

Gracias a la información proporcionada por laevaluación del riesgo, se obtuvieron datos para lossistemas comunitarios de alerta temprana contraciclones tropicales y para elaborar informes,planes y material de apoyo técnico.

En los últimos años en Fiji también se han llevadoa cabo varios proyectos generales de evaluación delriesgo, en los cuales han participado entidadespertinentes del gobierno y organismos encargadosde la infraestructura, además de representantes deorganizaciones no gubernamentales y del sectorprivado. Igualmente, para asegurar el empleo demetodologías actualizadas, han intervenidoorganismos y consultores internacionales.

Las evaluaciones del riesgo realizadas en Fiji sehan basado en estudios detallados de las amenazasy de la vulnerabilidad, que han combinado lainformación científica, geológica y meteorológicacon pormenores acerca de construcciones(edificios, infraestructura, instalaciones críticas yservicios esenciales) y del medio ambiente. Parallevarlas a cabo se utilizaron métodos modernos,

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modelos han vinculado procesos dinámicos que seestaban realizando a distintas escalas y el acceso alos recursos en condiciones de vulnerabilidad.

En la mayoría de los casos, los desastres hanservido para validar modelos de análisis devulnerabilidad. El análisis de los daños dedesastres ocurridos es una importante fuente deinformación para definir lavulnerabilidad/capacidad.

En contraposición al análisis inductivo queutilizan las técnicas de SIG –en virtud del cual seindica el grado de riesgo a medida que se agregainformación–, el análisis histórico de lasestadísticas de desastres proporciona lainformación necesaria para deducir los niveles deriesgo a partir de las experiencias del pasado.

Además, las bases de datos históricos sobredesastres son fundamentales para identificar losaspectos dinámicos de la vulnerabilidad y sirvende criterio para asignar ponderaciones relativas alos distintos aspectos de la vulnerabilidad en losejercicios de evaluación del riesgo. Al respecto,para la evaluación global del riesgo esindispensable perfeccionar, conservar y alimentarsistemáticamente las bases de datos.

El criterio que aplica la industria de segurosrespecto del riesgo de desastres se basa en esta

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

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Evaluación de la vulnerabilidadsocioeconómica

Las evaluaciones de la vulnerabilidadsocioeconómica se basan en métodos másconvencionales que ofrecen otras oportunidades yventajas, como es la participación activa de lascomunidades en riesgo en la elaboración de mapasy otras actividades del proceso de evaluación.

Los aspectos físicos de evaluación devulnerabilidades responden a preguntas tales comoqué es vulnerable y dónde se es vulnerable. Losaspectos socioeconómicos, por su parte, respondena las preguntas tales como “quiénes sonvulnerables” y “cómo se hicieron vulnerables”.

Entre los aspectos que distinguen lavulnerabilidad a las amenazas se cuentan lascaracterísticas de grupos y de personas, tales comola clase socioeconómica, la pertenencia a una etniao casta, el género, la edad, la discapacidad física yla religión.

Los marcos conceptuales y modelos sirven de basepara analizar la vulnerabilidad frente a amenazasespecíficas. Modelos tales como los de “presión yalivio” y “acceso”, desarrollados en los añosnoventa, proporcionaron una buena base para elestudio y posterior identificación de lascondiciones específicas de vulnerabilidad. Estos

Recuadro 2.23¡Lo sencillo vale la pena! El caso del valle de Katmandú, Nepal

De acuerdo con el método para elaborar mapas de amenazas y evaluar el riesgo, el Proyecto de manejo del riesgo deterremotos en el valle de Katmandú puso énfasis en la necesidad de utilizar la información geológica y sismológicadisponible en vez de invertir recursos en investigaciones especiales para obtener nuevos datos o informaciones.

El único caso previo adecuado en que un país en desarrollo había simulado un escenario de terremoto fue el de Quito,Ecuador. El Proyecto que nos ocupa se basó en esa metodología y la adaptó a las condiciones imperantes en Nepal.

En el proyecto siempre se utilizaron técnicas sencillas, gracias a lo cual resultó eficiente en función del costo ycomprensible para los no especialistas que participaron en él. Por ejemplo, se llegó a la conclusión de que los mapassimples, plastificados, que indicaban la ubicación del posible daño a la infraestructura que mostraban el nombre delocalidades y ríos, eran los más adecuados para persuadir a los administradores respecto de las pérdidas que podríanafectar a las instalaciones críticas.

Durante el proceso de evaluación de las amenazas o del riesgo de terremoto, el grupo de investigadores se mantuvo enestrecho contacto con los encargados de administrar los servicios municipales fundamentales y con los organismos deemergencia. De esta manera, las diferentes instituciones aceptaron de buena gana y sin grandes reservas el escenario deterremoto y la estimación de las pérdidas. Participaron en el proceso cerca de 30 instituciones y la simulación de los dañosprovocados por un terremoto se convirtió en un excelente mecanismo para aumentar la conciencia al respecto.

Fuente: Mani Dixit y otros, “Hazard Mapping and Risk assessment from the Katmandú Valley Earthquake Risk ManagementProject”, en Regional Workshop on Best Practices in Disaster Mitigation: Lessons Learned from the Asian Urban Disaster Mitigation Program and other Initiatives, Bali, Indonesia, 2002.

El riesgo de sequías ha sido especialmente difícilde evaluar. Los mecanismos de evaluación delriesgo desarrollados para la seguridad alimentariasirven a la vez como marco conceptual y comoinformación básica sobre la vulnerabilidad asequías.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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clase de información. Algunos de estosaspectos están siendo estudiados por el grupode trabajo sobre evaluación del riesgo,vulnerabilidad y efectos de desastres delEquipo de Tareas Interinstitucional de laEIRD.

Gráfico 2.11Análisis de la vulnerabilidad

Adaptado de: Blaikie et al., 1994

Recuadro 2.24Grupo de trabajo de la EIRD sobre evaluación del riesgo, vulnerabilidad y efectos de desastres

El GT3 sobre evaluación del riesgo, vulnerabilidad y efectos de desastres es presidido por el PNUD. Su principal objetivo es contribuira la reducción sostenida del riesgo de desastres mediante la incorporación de enfoques, métodos, sistemas y mecanismos paraevaluar el riesgo, la vulnerabilidad y los efectos de desastres en los procesos de reducción del riesgo. Este grupo de trabajo sesubdivide en tres subgrupos, a saber:

• Subgrupo 1: mejoramiento de la calidad, cobertura y exactitud de bases de datos sobre desastres, presidido por IRI, Universidad de Columbia.Este subgrupo inició una serie de estudios destinados a comparar bases de datos existentes, en especial EM-DAT (mantenida porel CRED) y Desinventar LA RED. Otro campo importante de trabajo es la posibilidad de vincular las estadísticas sobre desastres yotros datos conexos provenientes de distintas fuentes de información mediante un número identificador común (GLIDE) que seasignaría a cada suceso.

• Subgrupo 2: revisión de los índices pertinentes para la indización de los riesgos y la vulnerabilidad, presidido por el PNUD.Este nuevo subgrupo se ocupa de los siguientes temas: revisión de los índices pertinentes, ejemplos de índices del riesgo dedesastres, posibilidad de indizar el marco conceptual de la reducción del riesgo de desastres.

• Subgrupo 3: mecanismos y mejores prácticas para el análisis del riesgo y vulnerabilidades en los planos local y urbano, presidido por HÁBITAT.Este subgrupo está reuniendo información y organizando un inventario de los mecanismos existentes para analizar el riesgo ymitigar la vulnerabilidad, que se pueden obtener fácilmente vía Internet por parte de los asociados de la EIRD/ONU y el público engeneral. Actualmente este subgrupo se encuentra en la etapa de ejecución del proyecto, que cuenta con el apoyo del PNUD y dela secretaría de la EIRD.

<http://www.unisdr.org/eng/task%20force/tf-working-groups3-eng.htm>

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

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Recuadro 2.25Productos y servicios para evaluar lavulnerabilidad

La Unidad de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente(UDSMA) de la OEA y la Dirección Oceanográfica yAtmosférica Nacional de los Estados Unidos (NOAA) hancreado varios productos y servicios para evaluar lavulnerabilidad a los efectos adversos de los desastres deorigen natural, para su utilización por planificadores deldesarrollo, investigadores y administradores de recursos yemergencias costeras en su tarea de reducir lavulnerabilidad. Entre estos productos se incluyen talleressobre técnicas de evaluación de la vulnerabilidad, unapágina Web sobre técnicas y mecanismos de evaluaciónde la vulnerabilidad y un servidor conexo.

Seminarios sobre técnicas de evaluación de lasvulnerabilidades (VAT)

Los seminarios VAT fueron concebidos para ofrecer unforo de oportunidades de formar redes y a fin deestablecer un diálogo, estudiar ideas nuevas y la posibleformación de asociaciones para analizar y aplicar lasevaluaciones de la vulnerabilidad. En ellos participaninvestigadores y especialistas de organismos de gobierno,instituciones académicas y del sector privado delhemisferio occidental, que comparten el interés por lametodología de evaluación de la vulnerabilidad. Losprofesionales aprenden una serie de técnicas deevaluación del riesgo y de la vulnerabilidad y cómoaplicarlas en los planos local, estatal, nacional y regional.

Portal Web sobre técnicas y aplicaciones deevaluación de la vulnerabilidad (VATA)

La página VATA es un centro de información sobreinvestigaciones, iniciativas de política, conexiones yrecursos relacionados con la evaluación de lavulnerabilidad, además de describir más de 40 casos quefueron presentados durante los seminarios VAT. Ofrecelos medios necesarios para respaldar la toma dedecisiones comunitarias destinadas a proteger vidas ybienes a fin de mantener la estabilidad económica yproteger el medio ambiente. Uno de los elementos másimportantes del portal VATA es la herramienta para ubicarestudios de casos que permite a los usuarios encontrarfácilmente los casos que fueron presentados durante losseminarios según su ubicación geográfica, tipo deamenaza y zona en que se produjo. El portal fue creadoy es mantenido por el Centro de Servicios Costeros deNOAA y la UDSMA de la OEA. <http://www.csc.noaa.gov/vata>

Servidor sobre técnicas y aplicaciones de evaluaciónde la vulnerabilidad (VATA)

Gracias a una solicitud especial, el Centro de ServiciosCosteros de NOAA creó este servidor a fin de que losinteresados en el campo de evaluación de lavulnerabilidad pudieran comunicarse entre sí. Esteservidor ha permitido continuar los interesantes debatesque tuvieron lugar en los seminarios VAT. <http://csc.noaa.gov/mailman/listinfo/vata>

El Programa Mundial de Alimentación (PMA) yla FAO trabajan conjuntamente con otrosorganismos de las Naciones Unidas, gobiernos yorganizaciones no gubernamentales para integrarel análisis de la vulnerabilidad y las técnicas decartografía. El Índice de Riesgo de Desastre(IRD) que forma parte del informe del PNUD,titulado La reducción del riesgo de desastre: un desafíopara el desarrollo, estudia la forma de incorporar lainformación sobre sequías en un índice general delriesgo.

Los Instrumentos de Evaluación y Diagnóstico deRiesgos de Desastre Sísmico en las ZonasUrbanas (RADIUS) son un buen ejemplo demecanismos concretos de estudio de las distintasamenazas que contribuyen a definir los escenariosurbanos de riesgo. En 1996, la Secretaría delDIRDN puso en marcha el programa RADIUSpara promover en todo el mundo la realización deactividades a fin de reducir los riesgos sísmicosurbanos (Para mayor información consultar lasiguiente página Web:<http://www.geohaz.org/radius>)

En las Américas, se están realizando seminariossobre evaluación y técnicas relacionadas con lavulnerabilidad –con el auspicio de la OEA–, quepermiten examinar los desafíos metodológicos y laaplicación de evaluaciones del riesgo. Lainformación técnica y los comentarios generadospor ésta y otras actividades semejantes respaldan lalabor de política del grupo de trabajo sobreevaluación e indización de la vulnerabilidad delComité Interamericano de Reducción deDesastres Naturales (IACNDR, por sus siglas eninglés), integrante del Equipo de TareasInterinstitucional de la EIRD.

La evaluación de los impactos económicos dedesastres en una sociedad o comunidad contribuyede manera muy importante al proceso general deevaluación del riesgo. La Comisión Económicapara América Latina y el Caribe (CEPAL) poseeun sistema metodológico ampliamente reconocidopara evaluar los efectos macroeconómicos, socialesy ambientales de los desastres de origen naturalque ocurren en la región.

Un informe reciente de la CEPAL describe losefectos de desastres en la infraestructura y endiversos sectores productivos, centrándose enaspectos metodológicos y conceptuales de laevaluación de los efectos de desastres. El

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Recuadro 2.26La iniciativa RADIUS

Desde su lanzamiento en 1996, la iniciativa RADIUS ha logrado cuatro objetivos principales:

• desarrollar escenarios de terremotos y planes de acción para nueve ciudades del mundo;• producir herramientas prácticas para la estimación y manejo del riesgo sísmico en zonas urbanas;• aumentar la toma de conciencia de la población en torno al riesgo sísmico;• fomentar el intercambio de información para mitigar el riesgo sísmico a nivel de ciudades.

Los escenarios de daños sísmicos que sehan desarrollado describen las pérdidashumanas, el daño sufrido por edificios einfraestructura y los efectos que provocaeste tipo de desastres en las actividadesurbanas de nueve ciudades: Adis Abeba,Etiopía; Antofagasta, Chile; Bandung,Indonesia; Guayaquil, Ecuador; Izmir,Turquía; Skopje, Macedonia; Tashkent,Uzbekistán; Tijuana, México; y Zigong,China.

En los planes de acción se proponennuevas prioridades para la planificaciónurbana y para mejorar las actualesestructuras urbanas y las actividades deatención de emergencias. Lasexperiencias de estas nueve ciudades seincluyeron en un manual práctico paraestimar los daños que señala pautas paraque otras ciudades emprendan proyectos similares a los de la iniciativa RADIUS.

Mediante la aplicación de esta herramienta, las ciudades pueden llevar a cabo proyectos similares a fin de estimar losdaños ocasionados por terremotos y preparar sus propios planes de manejo del riesgo. Además, se realizó un estudiocomparado para conocer mejor los factores que contribuyen al riesgo sísmico. Más de 70 ciudades participaron en esteestudio denominado Conocimiento del Riesgo Sísmico en todo el mundo, a la vez que más de 30 ciudades se unieron a lainiciativa RADIUS en calidad de ciudades asociadas.

A raíz de una evaluación de RADIUS se estableció que en las ciudades participantes se había avanzadoconsiderablemente en el manejo del riesgo de terremotos. Ha aumentado de manera importante la toma de conciencia dela población sobre la necesidad de reducir el riesgo urbano y actualmente se están llevando a cabo nuevos programas degestión del riesgo.

En varias ciudades participantes se han creado nuevos organismos de gestión o se han reestructurado los existentes a finde vigilar la aplicación de las recomendaciones del proyecto. Los informes de RADIUS están disponibles en Internet.

Fuente: <http://www.geohaz.org/radius>.

documento también examina las consecuenciaspolíticas de la metodología de la CEPAL paraanalizar las consecuencias de los desastres.<http://www.eclac.cl>

En el 2002, la Oficina de Gestión de Emergenciasde Australia (EMA, por sus siglas en inglés)publicó un documento titulado Manual paraestimar las pérdidas de desastres, como complementode El costo económico de desastres de origen natural enAustralia que había publicado el año anterior el

Departamento de Transportes y EconomíaRegional. La publicación contiene una ampliarevisión de los métodos existentes para evaluar losimpactos económicos de un desastre en el contextoregional.

El Instituto Nacional de Ciencias de laConstrucción de los Estados Unidos, encolaboración con FEMA, desarrolló unametodología uniforme para estimar las pérdidasque podrían causar terremotos, tormentas de

viento e inundaciones, denominada Hazards US(HAZUS). Mediante las técnicas de los SIG, laHAZUS permite que los usuarios calculen losdaños y pérdidas que podría provocar unterremoto. A fin de prestar apoyo a los esfuerzosde FEMA en materia de mitigación de amenazasy preparación para emergencias, HAZUS se estáampliando a HAZUS-MH, metodologíaaplicable a amenazas múltiples que contemplamódulos nuevos para estimar las pérdidas quepodrían provocar las amenazas de vientos einundaciones (fluviales y costeras).<http://www.fema.gov/hazus>

Metodologías participativas para evaluar lavulnerabilidad/capacidad

Los métodos de evaluación del riesgo estánrecurriendo en forma creciente a evaluaciones dela vulnerabilidad y de la capacidad (VCA por sussiglas en inglés) para expresar la relación entrevulnerabilidad y capacidad.

En el plano local se ha trabajado en laincorporación de los problemas relacionados con ladesigualdad social en la gestión del riesgo. Lasactividades realizadas incluyen el diagnóstico

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

81

participativo, métodos de capacitación y marcosanalíticos tales como el análisis de capacidades yde vulnerabilidades, que examine las fortalezas ylas aptitudes de la población, así como susdebilidades. Estas actividades constituyen granparte del VCA.

Como parte de este sistema, el análisissocioeconómico y de género estudia los grupossociales en situación desventajosa, incorporándolosen el proceso de desarrollo como eficaces agentesde cambio antes que en calidad de beneficiarios.La FICR ha contribuido activamente a promoveresta aproximación a la vulnerabilidad/capacidad. El trabajo realizado por la organización nogubernamental peruana llamada Ecociudad es otroejemplo del mapeo de vulnerabilidad/capacidad,tarea en la cual las comunidades han participadoen forma entusiasta. En su labor relacionada conlos problemas de gestión ambiental para lareducción del riesgo de desastres, Ecociudad haprestado apoyo a la elaboración de mapas delriesgo comunitario en Caquetá, barrio de Limacuyo trazado plantea grandes amenazas.<http://ciudad.org.pe/eco>.

En el 2001, Gestión de Emergencias Australia dioa conocer las conclusiones de un estudio sobre la

Cuadro 2.6La evaluación del riesgo de las comunidades a partir de su vulnerabilidad y capacidad de recuperación

Aspectos contextuales

Grupos socialesaltamente vulnerables

Definición denecesidades

Aumento de la capacidado reducción de lavulnerabilidad

Mecanismos prácticos deevaluación

Análisis de los aspectos demográficos actuales y proyectados. Amenazas recientes,condiciones económicas; estructuras y problemas políticos; ubicación geofísica; condicionesambientales; acceso/distribución de información y conocimientos tradicionales; participaciónde la comunidad; capacidad organizativa y de gestión; vinculaciones con otras entidadesregionales/nacionales; infraestructura y servicios críticos.

Infantes/niños; personas mayores vulnerables; económicamente postergados; discapacitadosintelectual, sicológica y físicamente; familias con padre único; inmigrantes nuevos y visitantes;aislados social y físicamente; enfermos graves; personas con viviendas inadecuadas.

Medios de subsistencia; bienestar físico y mental; seguridad; hogar/vivienda; alimentación yagua; servicios sanitarios; vínculos sociales; información; mantenimiento de medios desubsistencia; mantenimiento de valores sociales/ética.

Tendencias económicas y sociales positivas; acceso a medios productivos de subsistencia;estructuras familiares y sociales sólidas; buen gobierno; redes regionales/nacionalesestablecidas; estructuras y gestión participativas de la comunidad adecuada; infraestructurafísica y de servicios; planes y programas locales; reservas y recursos materiales yfinancieros; valores/metas compartidas por la comunidad; capacidad de recuperaciónambiental.

Marcos conceptuales constructivos; fuentes de información que incluyen: expertos locales,reuniones de grupos interesados, datos censales; encuestas; programas de extensión;registros históricos; mapas, características ambientales.

Fuente: FICR, 2002.

evaluación de la resiliencia y la vulnerabilidad depersonas y comunidades que se llevó a cabo enconjunto con varios organismos afines.

La necesidad de realizar este estudio surgió luegode una serie de eventos, incluidos los incendiosforestales que se produjeron en los alrededores deMelbourne en 1997 y las inundaciones de EastGippsland, en 1998. El documento esboza pautasgenerales acerca de conceptos y procesosrelacionados con la vulnerabilidad y la resiliencia,para su aplicación práctica en la evaluación delriesgo que enfrenten las comunidades.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

82

Recuadro 2.27Evaluación de vulnerabilidad y capacidad,Federación Internacional de Sociedades dela Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR)

Evaluación de la vulnerabilidad y la capacidad (VCA)es una herramienta básica utilizada por la FICR para elanálisis del riesgo, con la cual se han realizado más de40 estudios a escala nacional.

El uso de la VCA se basa en el principio de que no sonexclusivamente para prepararse contra desastres, sinopara aumentar la capacidad en general. Se trata de unenfoque interdisciplinario que comprende salud,desarrollo institucional y programas conexos de la CruzRoja y la Media Luna Roja.

En el 2002, este método de evaluación fue la basepara llevar a cabo el programa en cinco países delnorte de África, Mongolia y otros países del esteasiático. Se piensa realizar más actividades de VCApara lo que la FICR ha diseñado un seminario decapacitación a fin de utilizarla más ampliamente.

Fuente: Evaluación de Vulnerabilidad y Capacidad,FICR, 2002.

Recuadro 2.28Ecociudad: evaluación participativa del riesgoen Perú

Lima está ubicada a lo largo de la convergencia de dosplacas tectónicas, lo que la hace altamente propensa aterremotos. Existe un riesgo permanente de incendios,flujos e inundaciones repentinas que todos los añospueden provocar muerte y destrucción. El riesgo ha idoen aumento debido al crecimiento urbanodescontrolado. La experiencia de la organización nogubernamental peruana denominada Ecociudaddestaca una serie de situaciones de alto riesgo para lacomunidad local:

• Las viviendas están ubicadas en las riberas de unrío y están expuestas al colapso en caso deproducirse una inundación o un deslizamiento.

• Los asentamientos humanos están situados ennumerosas zonas expuestas a temblores periódicoso a deslizamientos.

• Los mercados informales y los centros de actividadcomercial establecidos están atestados de gente yson altamente vulnerables a incendios.

Se han organizado reuniones comunitarias a fin delevantar mapas de amenazas, vulnerabilidades ycapacidades, sobre la base de la participación dehabitantes y de sus conocimientos locales. Esteproceso ha conducido al establecimiento de brigadasde voluntarios especializados en el rescate deemergencia. Otros asentamientos instalados a lo largodel río Rimac están siendo reubicados por un comitévecinal en colaboración con el gobierno.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

83

Recuadro 2.29Los mapas de riesgo: herramientas que contribuyen a formar conciencia y estimulan la participación de lacomunidad

En el 2001, como parte de la Campaña Mundial para la Reducción del Riesgo, la EIRD organizó un concurso de trazado demapas. Fue una de las actividades emprendidas por dicho organismo para fomentar la toma de conciencia, de acuerdo consu consigna para el año titulada “luchar contra los desastres centrándose en la vulnerabilidad”.

Los ganadores del concurso fueron:

Un mapa de riesgo de una comunidad o zona geográfica señala los lugares y edificios –hogares, escuelas, instalacionessanitarias y otros– que podrían verse adversamente afectados en caso de que ocurran huracanes, terremotos, maremotos,inundaciones, erupciones volcánicas, aludes y otras amenazas naturales y desastres tecnológicos o ambientales conexos.Para levantar un mapa de riesgos es preciso determinar las zonas y elementos que se encuentran en riesgo dentro de unacomunidad o zona geográfica, organizar reuniones de consulta con personas y grupos que poseen distintas especialidades ydiscutir las posibles alternativas para reducir el riesgo.

El objetivo del concurso de trazado de mapas fue inducir a los habitantes locales a dibujar un mapa de su zona geográfica ocomunidad. Este ejercicio brindó la oportunidad para que estudiantes, maestros y comunidades leyeran, investigaran yaprendieran los conceptos más importantes para la reducción de desastres, y examinaran la vulnerabilidad y las amenazasnaturales que podrían poner en peligro su entorno. Al aumentar la percepción de la población sobre la reducción dedesastres se podrían desarrollar mejores medidas de manejo de desastres y aplicarlas en todos los sectores de la sociedad.

El concurso estimuló a los participantes a consultar e interactuar con diversos actores involucrados en la reducción dedesastres de origen natural, tales como autoridades públicas, trabajadores sanitarios, organizaciones no gubernamentales yexpertos en medio ambiente. La comunicación y la interacción entre distintas personas permitió aumentar la colaboraciónpara crear una cultura de reducción de desastres de origen natural.

El concurso formó parte de la Campaña Mundial de Reducción de Desastres del 2001 y prestó una valiosa contribución parapoder llegar a los beneficiarios, es decir, a los niños en edad escolar y las comunidades.

Estas actividades demuestran que la evaluación del riesgo realizada colectivamente puede llegar a ser un poderosoinstrumento de educación para aumentar la conciencia pública sobre la conveniencia de compartir el riesgo ante desastres.

Categoría comunidades localesPrimer lugar: Daw San Yi U Tin KoKo, MyanmarSegundo Lugar: CTAR Piura,Comité Regional de Defensa Civil,Piura, Perú

Categoría NiñosPrimer lugar: Escuela Secundaria Shree Bal Bikash,Distrito de Katmandú, NepalSegundo lugar: Instituto Nacional de Berlín,1er Año de Bachillerato Técnico Vocacional,Usulután, El Salvador

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

84

Desa

fíos Desafios y prioridades para el futuro

Evaluación del riesgo

Los conceptos de amenaza, vulnerabilidad y capacidad son el fundamento de una estrategia eficaz dereducción del riesgo de desastres y la base operativa de una cultura de prevención. Si bien es cierto quelas actividades de identificación y monitoreo de las amenazas han mejorado, hay otros aspectos delproceso general de evaluación del riesgo que requieren mayor desarrollo.

Para establecer cuáles son los escenarios de riesgo, es particularmente importante tener presentes laspercepciones de riesgo de las personas y el contexto socioeconómico y ambiental en que viven. Lasnuevas tendencias en materia de amenazas y vulnerabilidad también ponen en entredichoprocedimientos y métodos tradicionales y exigen abordar la evaluación del riesgo en forma integral yexhaustiva.

Es preciso reconocer y analizar la naturaleza cambiante de las amenazas y de la vulnerabilidad. Lainfluencia que ejercen los desequilibrios ecológicos tales como el cambio climático está afectando lafrecuencia e intensidad con que se presentan los fenómenos naturales de carácter extremo. Por otraparte, la degradación ambiental está exacerbando los efectos de desastres provocados por amenazasnaturales.

Para poder incorporarla en las estrategias de reducción del riesgo de desastres, la evaluación del riesgodebe reflejar el dinamismo y la complejidad de los diversos escenarios. El punto de partida paraaumentar la percepción del riesgo son las evaluaciones que comprenden amenazas múltiples, y lasevaluaciones generales de la vulnerabilidad/capacidad que tienen en cuenta las variaciones queexperimenta el riesgo de desastres.

Las tendencias emergentes en materia de amenazas y vulnerabilidad que se describen en el presentecapítulo constituyen un gran desafío para el proceso general de evaluación del riesgo. Estas tendenciasnuevas no sólo influyen en los procedimientos formales de evaluación del riesgo que se aplicanactualmente, sino también en los patrones predominantes de percepción del riesgo.

Los conocimientos que tienen las comunidades sobre las amenazas han quedado sobrepasados pornuevas y complejas formas de amenaza. Las repercusiones de la degradación ambiental en los patronesactuales de vulnerabilidad y amenaza y la creciente exposición a las amenazas tecnológicas plantean unnuevo espectro del problema. Para que el proceso de evaluación del riesgo sea integral y eficaz, hay quesalir al encuentro de estos desafíos y generar las bases para la reducción del riesgo de desastres en elSiglo 21.

En materia de percepción y evaluación del riesgo, los temas de especial interés son los siguientes:

Información y metodologías

Las estadísticas son una fuente fundamental para definir las tendencias en materia de amenazas yvulnerabilidad. En muchos países no se dispone de ellas o la información que proporcionan esinexacta. La información que reúnen los gobiernos o las comunidades a menudo no tiene distinción degénero, por mucho que en la práctica el género sea un principio organizador fundamental antes,durante y después de desastres. Hay que tratar de normalizar todos los problemas que se refieren a lacompetencia técnica, neutralidad política, metodologías y procesos relacionados con la recolección,análisis, almacenamiento, mantenimiento y divulgación de la información.

2Conocimiento y evaluación del riesgo2.3. Evaluación del riesgo

85

Desa

fíosEn cuanto a los métodos, numerosos modelos conceptuales diferentes tratan de estudiar las mismas

cosas. Con todo, actualmente uno de los problemas principales consiste en cómo utilizar lasevaluaciones de amenazas, vulnerabilidad y riesgo para reducir este último. Es preciso crearmecanismos para integrar estos elementos, a fin de evitar que los problemas y las correspondientesiniciativas para resolverlos no se presenten en forma fragmentada a las autoridades encargadas detomar decisiones.

Aumentar la visibilidad y atribuir mayor prioridad a la reducción de la vulnerabilidad y el fortalecimiento de la capacidad

La reducción de la vulnerabilidad ante el riesgo continúa siendo más que nada una responsabilidad delas autoridades públicas. Falta información sobre los efectos de desastres, en especial sobre los demenor y mediana magnitud, así como sobre sus aspectos sociales y ambientales. Por lo general, aladoptar decisiones, las autoridades políticas atribuyen especial importancia a los aspectos económicos.Pero a menos que se cuantifique el riesgo, los encargados de adoptar las decisiones políticasdifícilmente incluirán la reducción de éste en los programas legislativos y en las actividades deplanificación del desarrollo. Después de esto, habrá que incluir en el presupuesto nacional respectivolos recursos fiscales requeridos.

Para poner de relieve la capacidad como factor esencial de la fórmula de reducción del riesgo, deberáperfeccionarse el marco conceptual, incluso incorporando la vulnerabilidad y la capacidad eninstrumentos tales como los índices de riesgo. El Índice General de Vulnerabilidad al Riesgo del PNUDy el marco conceptual para orientar los avances en la reducción del riesgo de desastres que estáelaborando la EIRD, son buenos ejemplos de actividades orientadas en ese sentido.

Cuando las comunidades se encarguen de realizar sus propias evaluaciones habrá mayoresprobabilidades de que el estudio de desastres incluya el análisis de aspectos culturales y de génerorelacionados con la capacidad y la vulnerabilidad. Actualmente existe una serie de modelos pararealizar evaluaciones comunitarias de vulnerabilidad/capacidad que contemplan aspectos relacionadoscon el género y la participación.

Constituye un gran desafío revisar y documentar hasta qué punto las evaluaciones del riesgo hancontribuido a modificar el riesgo y la forma en que ellas se están utilizando en el proceso de toma dedecisiones.

87

3CapítuloPolítica y compromiso: fundamento de la

reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países:

política, legislación y desarrolloorganizacional

3.2 Autoridades locales3.3 Cooperación, interacción y

experiencia regionales3.4 Acción comunitaria

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

88

3.1 Marcos Institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

La gestión del riesgo de desastres es responsabilidad de los gobiernos, pero su éxito depende tambiénde numerosas decisiones y de la participación de muchos otros actores. La orientación de la política ylas bases jurídicas aseguran la legitimidad pero, en la práctica, la verdadera medida del éxitodepende de los recursos profesionales y humanos realmente disponibles.

Para relacionar los procesos de toma de decisiones en el ámbito local con capacidadesadministrativas y de recursos de carácter más general, tal como las contempladas en los planesprovinciales o nacionales para situaciones de desastre y las estrategias de reducción del riesgo, serequiere un enfoque sistemático de este aspecto.

En el presente capítulo se examinan los diversos papeles que juegan el establecimiento de políticas,la legislación y las diferentes estructuras institucionales en la conformación de un entornoadministrativo permanente que permita definir y administrar el riesgo.

Debido a que tanto las condiciones como las necesidades varían según la ubicación geográfica, ytambién de acuerdo con un amplio espectro de intereses profesionales en juego, algunos ejemplos demarcos institucionales seleccionados se presentan en forma regional, mientras que otros figuran segúnlos temas tratados.

Es posible que los procesos institucionales involucrados, y las enseñanzas que de ellos se desprendenen materia de organización, resulten mucho más interesantes y pertinentes para iniciativas queestán surgiendo en otros lugares. El presente capítulo seguirá el siguiente orden:

• la introducción a las estructuras institucionales para la reducción de desastres;• el marco de políticas existentes;• los procesos nacionales de planificación con responsabilidades multisectoriales;• los planes para la reducción del riesgo vinculados con responsabilidades, políticas y prácticas

específicas;• algunas limitaciones importantes de los marcos institucionales y de políticas; y• medios para superar las limitaciones.

Introducción a las estructurasinstitucionales para la reducciónde desastres

El programa del DIRDN no sólo brindó alos países un marco institucional, sino quedio a conocer los conceptos básicos de lareducción de desastres a administradores yotros especialistas, quienes tal vez nohabían identificado bien la labor que lescorrespondía realizar dentro de un contextomás amplio de los desastres. El programacomenzó a trasladar el énfasis de laspolíticas de ayuda y rehabilitación posterior

al desastre hacia las de una mayor actividaden preparación y mitigación de desastres.

Lo anterior dio inicio a una nueva era enlos conceptos de reducción de los desastresy del riesgo, al atribuírseles un papelpreponderante a la planificación ylegislación nacionales. Numerosos paíseselaboraron planes de acción nacionales parala gestión del riesgo de desastres y losdieron a conocer en la ConferenciaMundial sobre la Reducción de losDesastres Naturales que tuvo lugar en1994, en Yokohama, Japón.

“El mundo es cada vezmás interdependiente.Todos los países deben

actuar animados de unnuevo espíritu de

asociación a fin deconstruir un mundo más

seguro sobre la base delinterés y la

responsabilidad común desalvar vidas humanas,

habida cuenta de que losdesastres de origen natural

no reconocen fronteras.”

Estrategia y Plande Acción de Yokohama

para un Mundomás Seguro, 1994

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

89

Posteriormente, los países han presentado informessobre sus actividades en reuniones regionales osectoriales y en el Foro con el que concluyó elprograma del DIRDN, en 1999.

Durante largo tiempo, se consideró que el Estadoera el núcleo de toda la autoridad y de todas lasactividades relacionadas con los desastres. Existíala impresión de que las comunidades generalmenteno percibían las amenazas a que estaban expuestas.Por esta razón, la gestión del riesgo de desastrescasi siempre se concebía en función del suministrode ayuda a las víctimas, de asistencia para larecuperación después de un desastre y dereconstrucción de la infraestructura dañada. Estemodus operandi se perpetuó porque los recursosproporcionados por las instituciones financierasinternacionales, y de asignación de fondos paraemergencias, generalmente eran más fáciles deobtener después de un desastre y no antes de queéste se produjera.

A lo largo de la historia, pocos recursos han sidodestinados a una consistente identificación deamenazas o a apoyar estrategias sostenidas degestión del riesgo en las zonas propensas aamenazas de origen natural. Tal vez ello obedezca aque, institucionalmente, no se ha considerado elvalor económico de la reducción del riesgo, encomparación con el costo de reemplazar los bienesperdidos.

Por otra parte, puede indicar cuán difícil resultademostrar la relación costo-eficiencia que involucra

proteger la vida humana y los bienes públicos delos desastres, antes de que ellos se produzcan. Noobstante, el hecho es que las economías derivadasde la reducción de desastres, por lo general, sólo sediscuten públicamente hasta después de que éstosocurran.

Si bien es cierto que la gestión del riesgo dedesastres y la coordinación de la respuesta puedenbeneficiarse con un enfoque centralizado, tambiénes cierto que se necesita la descentralización deesfuerzos para la reducción del riesgo de desastres.Cuando lo que se persigue es descentralizar elpoder y delegar atribuciones, hay que estimular yapoyar la reducción del riesgo en el plano local.Los municipios, unidades de administraciónterritorial, distritos o comunidades deben coordinarla responsabilidad de la reducción del riesgo.

Lo anterior puede exigir modificar las estructurasexistentes de modo que el conocimiento mutuo delas normas y reglamentos sea explícito, transparentey uniforme. Las autoridades nacionales, lasNaciones Unidas y los organismos de desarrollo einstituciones financieras deben llevar a caboproyectos de reducción del riesgo no sólo con losgobiernos nacionales, sino también con aquellos enque participan de manera destacada las autoridadeslocales, el sector privado, las institucionesacadémicas y las organizaciones comunitarias.

Sin embargo, en muchos países son escasas lasinstituciones locales que monitorean en formacontinua las estrategias de reducción del riesgo, o

Dentro de las responsabilidades oficiales, los gobiernos pueden incorporar las siguientes funciones como medios importantespara la prevención del riesgo de desastres:

• Difundir públicamente información básica sobre las amenazas mayores que puedan afectar a un país o comunidad, juntocon medidas para reducir el riesgo.

• Desarrollar capacidades institucionales integrales para evaluar el riesgo y responder a él en el contexto específico de losfactores sociales, económicos y ambientales de la sociedad.

• Apoyar aquellas oportunidades que permiten a las instituciones científicas y académicas contribuir a la definición de laspolíticas de gestión del riesgo que puedan estar al alcance de toda la comunidad.

• Establecer asociaciones con redes locales, organizaciones comunitarias y grupos de defensa que conozcan cómoorganizarse localmente para reducir las amenazas y aumentar la capacidad de resiliencia.

• Estimular la participación conjunta de instituciones gubernamentales, técnicos especializados y residentes de la localidaden la conducción de evaluaciones del riesgo.

• Asegurarse de que la población llegue a conocer las normas y códigos que tengan por objeto proteger los bienes públicosy privados, así como la infraestructura básica.

• Promover y estimular la participación ciudadana en el diseño y la aplicación de estrategias en materia de riesgo yvulnerabilidad en los planos local y nacional.

Recuadro 3.1La reducción del riesgo y la acción del gobierno

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

90

tienen la capacidad necesaria para hacerlo.Casi todos los países, y la mayoría de lascomunidades locales, cuentan con una autoridadresponsable para la toma de medidas antesituaciones de crisis; pero sólo un número muylimitado dispone de una encargada particularmentede monitorear los riesgos potenciales y de estimularla actividad pública y privada para reducir almínimo sus posibles consecuencias antes de queocurran.

Para modificar el énfasis de las funciones delgobierno, es preciso llegar a un consenso conrespecto al papel que les corresponde jugar a losorganismos de gobierno, las instituciones técnicas,los intereses comerciales, las comunidades y lospropios individuos. A los gobiernos les conciernecumplir funciones fundamentales en la gestión delriesgo de desastres; lo ideal es que sirvan como el“impulso central” y presten apoyo a las actividadesde carácter sostenible en esta materia. Sin embargo,hoy es ampliamente reconocido que, para lograruna acción más eficaz, también deben concentrarsus limitados recursos y convertirse en cuerposcoordinadores de dicha acción. Para tener éxito enesta tarea, deben delegar responsabilidades eninstituciones subsidiarias y desarrollar, a nivel local,capacidades de orden progresivo.

Marco de políticas existentes

Asia

Varios países de Asiainterpretan de diferente manerael concepto de gestión delriesgo de desastres. Ello sedebe ya sea al tipo de amenazas a que estánexpuestos los distintos países o a una perspectivahistórica de lo que comúnmente han representadopara ellos las responsabilidades en materia degestión del riesgo de desastres. Por ejemplo, enla India, la autoridad nacional en este campo fuepor muchos años el Ministerio de Agricultura,reflejo de que al país tradicionalmente le habíanpreocupado las inundaciones, las sequías y lahambruna. Sin embargo, en otros lugares, lasinstituciones de gobierno han centrado laatención en los servicios de emergencia asociadosal rescate, las actividades de socorro, lareconstrucción y la rehabilitación después de losdesastres, así como en el mantenimiento delorden público en tiempos de crisis.

Recientemente, algunos países de Asia hancomenzado a preocuparse de aspectos más ampliossobre la gestión del riesgo a escala nacional. En elaño 2002, Tailandia renovó su sistema de gestióndel riesgo de desastres y creó una nuevadependencia para estos efectos en el Ministerio delInterior.

Además del caso de Vietnam, que se examina másadelante, otros países de Asia sudoriental, comoCamboya y la República Democrática PopularLao, han creado o reestructurado sus oficinasnacionales para la gestión de los desastres con elapoyo del PNUD. Por ejemplo, Camboya haavanzado bastante en la definición de sus políticasnacionales, centrándolas cada vez más en lapercepción y la gestión del riesgo de desastres, yacompañándolas de programas nacionales decapacitación dirigidos por la Cruz Roja.

En Filipinas se está estudiando la posibilidad dedictar leyes nuevas que amplíen las funciones de laOficina de Defensa Civil y del Consejo Nacionalde Coordinación para Casos de Desastre. En1992, tras la creación del Departamento deGestión del Riesgo de Desastres, dependiente delahora denominado Ministerio de Gestión ySocorro de Desastres, el Gobierno de Bangladeshpuso en práctica un programa general de gestiónde los desastres para el período 2000-2002.

Con creciente frecuencia, los planes nacionales dedesarrollo de los países asiáticos están incluyendoalguna referencia a la reducción del riesgo dedesastres. En el decenio pasado, el PNUD brindósu apoyo para que se realizaran proyectos decreación de capacidad para la gestión del riesgo dedesastres, en más de diez países de la región.

El caso de Vietnam

Vietnam es un ejemplo especialmente valioso deuna firme voluntad para prestarle mayor atencióna la reducción del riesgo de desastres. A partir de1993, este país ha aplicado sistemáticamente unaestrategia que considera cada vez más los factoresde amenaza y de riesgo dentro de los objetivosnacionales de desarrollo y que, al mismo tiempo,ha incrementado su capacidad institucional.

Tras reconocer que su geografía continuaráexponiéndolos a inundaciones, tormentas, ciclonestropicales, amenazas provenientes del mar y

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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sequías –en el interior del país son menosfrecuentes–, Vietnam ha realizado una notablelabor de creación y permanente expansión de lacapacidad de su Dependencia Nacional para laGestión del Riesgo de Desastres (DMU, por sussiglas en inglés).

Mientras que la DMU está encargada de la alertay gestión de las emergencias, el cometido principalde la estrategia general es definir cuáles son lassituaciones que constituyen una amenaza,prepararse para ellas y administrar el riesgo, segúnel caso. No es casualidad que las amenazas máscomunes se relacionen con el agua, ya que a lolargo de su historia ella ha sido un recursofundamental para la sociedad vietnamita, tanto enel interior del país como en la costa.

Más recientemente, el país se ha comprometidofirmemente a elaborar un plan estratégico a 20años para la gestión del riesgo de desastres. Alrespecto, cabe destacar que ha iniciado laaplicación de un plan para que los habitantes deldelta del río Mekong “aprendan a vivir con lasinundaciones”, que comprende una serie demedidas cuyo rango va desde el reasentamiento delas comunidades particularmente vulnerables enterrenos más seguros, hasta la modificación delcalendario de cultivos.

Un programa innovador, probablemente único enel mundo, introdujo el concepto de “parvulariosde emergencia”, centros en los que los padrespueden dejar a sus hijos durante las emergencias,mientras ponen a salvo sus enseres y otroselementos fundamentales para su subsistencia.

Estas actividades están dando buenos resultados yhan constituido un aliciente para que el gobierno yla ciudadanía continúen por la misma senda. Han

trabajado más que nada a partir de las capacidadestécnicas y de análisis disponibles en el país,desarrolladas tras cada desastre; además hancontado con el estímulo adicional del apoyointernacional. A lo largo de los años, estasactividades cada vez más complejas han sidorespaldadas por organismos internacionales talescomo el PNUD y la FICR, organizacionesbilaterales de asistencia, incluida la Agencia de losEstados Unidos para el Desarrollo Internacional(USAID) y, en el caso de la adopción de medidasambientales, por ONG tales como la UniónInternacional para la Conservación de laNaturaleza (UICN).

También han participado en las actividadesnumerosos Ministerios, incluidos los deAgricultura y Desarrollo Rural, Defensa, Policía,Pesca, Construcción, Transportes y Salud, asícomo el Comité Nacional de Búsqueda y Rescate.Se han estado organizando reuniones paraintercambiar experiencias e incorporar en lapráctica los beneficios derivados de ellas, así comopara diseñar planes de preparación y prácticas demitigación para las futuras inundaciones ytormentas.

La intención es adoptar otras medidas a fin depromover la cultura de “Vivir con lasinundaciones”, que se pondrá en práctica juntocon el programa de desarrollo socioeconómico deldelta del río Mekong. Mientras las autoridadeslocales continúan con la construcción de másbarrios residenciales, se le está prestandoparticular atención a la infraestructurafundamental para el abastecimiento de agua,alcantarillado y saneamiento.

Actualmente, las provincias propensas ainundaciones deben elaborar planes para el uso

“Las aguas de las inundaciones han anegado la zona (deCuu Long en el delta del Mekong) en las tres últimastemporadas –período suficiente para revisar el enfoque quehemos estado aplicando hasta ahora. Tenemos quereexaminar las políticas relacionadas con la seguridadpersonal y alimentaria de las personas que viven en laszonas afectadas por las inundaciones. Si permitimos que lagente dependa de la ayuda, destruiremos su confianza en elesfuerzo propio y, a su vez, aniquilaremos el desarrollo.”

Lê Huy Ngo, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,Vietnam, 2002

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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más adecuado de la tierra y estudiar la posibilidadde programar cultivos que sean más apropiados oresistentes a este tipo de amenaza. La aplicaciónde este enfoque es un buen ejemplo de loventajoso que resulta combinar actividades para lagestión de los recursos naturales con iniciativas enlos campos de agricultura, silvicultura y pesca, conel fin de reducir los daños provocados por lasinundaciones y, al mismo tiempo, incrementar laproducción local, la estabilidad de los medios desubsistencia y el desarrollo sostenible.

Otro aspecto ventajoso de esta forma de abordar eldesarrollo es que las autoridades locales, así comola población en general, han tomado mayorconciencia de la estrecha relación que existe entre

las inundaciones y las condiciones socioeconómicasque determinan su bienestar. La población, queantes era más vulnerable, ha comenzado así amodificar su anterior dependencia de la capacidadde respuesta y ahora se interesa más por prevenirlas perniciosas consecuencias de las inundaciones.

Incluso, se ha llegado al punto de tratar de sacarprovecho de las inundaciones anuales del ríoMekong. Además de reprogramar las actividadesproductivas e introducir mejoras en lainfraestructura física para reducir al mínimo losdaños provocados por las inundaciones, se estánponiendo en práctica planes adicionales destinadosa aprovechar las inundaciones para incrementar losmétodos acuáticos de producción y aumentar así lapesca y las posibilidades de comercializaciónconexas. Esto no quiere decir que se hayadescuidado al sector social, también se haprocurado crear diversos servicios comunitarioscolectivos para satisfacer las necesidadesinmediatas de la población en casos de amenaza ocrisis.

El caso de la República de Corea

Para actualizar sus políticas nacionales deprevención y gestión del riesgo de desastres, en1997 el Gobierno de la República de Corea creó elInstituto Nacional de Prevención de Desastres(NIDP, por sus siglas en inglés), que depende delMinisterio del Interior. Su principal cometido hasido realizar investigaciones y aplicar luego lasconclusiones al desarrollo de capacidades dediseño propias para los sistemas de gestión yprevención de desastres.

El NIDP, que cuenta con 30 investigadores dejornada completa, se encarga de reunir, compilar yanalizar la información concerniente a desastres.Este material sirve de base para mejorar laevaluación del impacto de los desastres,perfeccionar las prácticas de mitigación, integrarmejor las políticas de gestión del riesgo dedesastres y promover una mayor cooperacióninternacional.

Entre las actividades realizadas, se destaca eldesarrollo en línea de un sistema de gestión paralas zonas expuestas a amenazas específicas, asícomo sistemas para evaluar la capacidad derecuperación y respuesta, y de un sistema de

Recuadro 3.2Las enseñanzas del tifón Rusa

En un solo día, del 31 de agosto al 1 de septiembredel 2002, el tifón Rusa devastó las costas central yoriental de la península de Corea. Fue la peorcatástrofe de origen natural de la historia moderna delpaís y causó daños a la propiedad por más de 4.300millones de dólares, la destrucción de 27 mil edificios yla inundación de 31 mil hectáreas de tierras agrícolas.El número de muertos o desaparecidos fue cercano alas 250 personas.

La mayoría de las muertes se debió al colapso deladeras, deslizamientos e inundaciones repentinas.Además de la abundancia de precipitaciones, que enalgunos lugares se aproximaron a los dos tercios delpromedio anual, se estima que una de las principalescausas del aumento de la vulnerabilidad en las zonasurbanas afectadas fue la urbanización desordenada.

En cosa de días, el Gobierno de la República deCorea modificó la Ley de Medidas Preventivas contralos Desastres de Origen Natural y sentó las basespara declarar el área afectada como zona especial dedesastre. Posteriormente, el Gobierno aprovechó laexperiencia de este tifón para introducir varias mejorasen el sistema de gestión de los desastres.

Entre las medidas adoptadas, cabe mencionar lacreación de un equipo de trabajo bajo laresponsabilidad de la oficina del Primer Ministro, alque se le encomendó la planificación de ampliasmedidas preventivas para mitigar el impacto de lasinundaciones. Además, el Gobierno adoptó otro tipode medidas para poner en marcha un programa deseguro contra los desastres de origen natural.Asimismo, al reconocer que el desarrollo local de losúltimos años guardaba relación con la cambiantenaturaleza del riesgo, se consideró indispensablereforzar los procedimientos aplicados en el país paraevaluar el impacto de los desastres de origen natural,que databan de 1996.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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gestión de carácter general. El NIDP tambiéncompletó la compilación de un conjunto denormas para evaluar el impacto de los desastres yanualmente organiza un seminario internacionaldestinado a examinar el tema de la cooperación enmateria de prevención de desastres, con el objetivode mantener vivo el interés público, político yprofesional en el tema de la reducción del riesgo.

A manera de ejemplo de los cambios estratégicos yde los éxitos alcanzados en materia de reduccióndel riesgo de desastres en Asia, cabe citar los casosde la India y de China, que han puesto enejecución amplios programas nacionales en estamateria. Entre estos dos países poseen casi untercio de la población mundial, y tambiéncomparten muchas de las mismas amenazas.Durante siglos, han considerado el riesgo dentrode una variedad de medidas técnicas yadministrativas. Últimamente, ambos países hanreorientado sus estrategias nacionales de gestióndel riesgo de desastres de manera que se prestemás atención a la reducción del riesgo en sí. Susactividades al respecto se resumen en lossiguientes estudios de caso.

El caso de la India

El Gobierno de la India se hapreocupado mucho en fortalecer laplanificación organizacional a fin dereducir el impacto de los desastres. Se haesforzado por desarrollar una estrategianacional más amplia que vincule el riesgode desastres con los objetivos dedesarrollo y problemas ambientales, querebasan por mucho la capacidad de losservicios de socorro más eficaces.

Las graves repercusiones del ciclón queazotó al estado de Orissa en 1999 y delterremoto del 2001 en el estado deGujarat, han fortalecido la decisión demodificar el antiguo sistema de nombrarun comisionado a cargo de las labores desocorro y de revisar las políticasnacionales de reducción del riesgo. Laforma en que el país percibe el riesgo, asícomo su seguimiento y gestión futuros,será objeto de un replanteamiento devasto alcance, que incluirá a losorganismos técnicos, las instituciones

educacionales, los intereses comerciales y losinversionistas internacionales en los camposfinanciero y de seguros.

Se han seguido poniendo en práctica iniciativaspara revisar las políticas aplicables a los casos dedesastre y varios gobiernos estatales han adoptadocriterios de carácter global para la definición ygestión del riesgo. Tras el devastador terremotode Latur en 1993, el estado de Maharastra, con elapoyo del Banco Mundial, modificó totalmentesus políticas de gestión del riesgo de desastres,basándose en los conocimientos técnicosdisponibles nacionales e internacionales, a fin deadoptar instrumentos legales y normas deconstrucción más adecuados.

Debido a los graves daños provocados por losterremotos de mediados de los años noventa, elestado de Uttar Pradesh comenzó en 1999 unprograma similar con la ayuda del Banco Asiáticode Desarrollo (BAD). La creación del nuevoestado de Uttaranchal, en el año 2000, hapermitido estudiar cuáles son los sistemas degestión del riesgo de desastres que se prestanmejor a su topografía montañosa.

Fuente: Atlas de vulnerabilidad, India.

Zona V: zona de muy alto riesgo de daños (MSK IX o más)Zona IV: zona de alto riesgo de daños (MSK VIII)Zona III: zona de moderado riesgo de daños (MSK VII)Zona II: zona de bajo riesgo de daños (MSK VI o menos)

Gráfico 1: Mapa de las zonas sísmicas de la India, 1998 (enprensa por BIS)(Principales cambios respecto del mapa del IS: 1893-1984)1. Zona I del IS: 1893-1984 eliminada y fusionada con la II.2. Zona II ampliada hacia el este entre Lat. 14° y 20° N.3. Zona III en zona Bellary eliminada y fusionada con la II.4. Zona III en la costa oriental ampliada al sur de Lat. 16° N.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gracias a la experiencia acumulada y teniendo encuenta los avances tecnológicos, se ha fomentadoque los gobiernos estatales procedan a actualizar sulegislación, sus planes estratégicos, códigos,manuales y procedimientos para la gestión delriesgo de desastres.

Uno de los resultados tangibles de este proceso fuela decisión adoptada en el 2002 por el gobierno dela India de modificar una práctica aplicada desdehacía casi 50 años: trasladar todos los asuntosrelacionados con la gestión del riesgo de desastresdel Ministerio de Agricultura al Ministerio delInterior, con la sola excepción de los problemasconcernientes a las sequías.

Lo anterior revela que un cambio importante se haproducido con respecto a la época en que losdesastres de origen natural sólo eran asociadosestrictamente con el tema de la seguridadalimentaria. Aunque todavía ocurren sequías, laIndia ha desterrado del país la posibilidad de sufrirlas hambrunas como consecuencia, en gran medidagracias a la aplicación de buenas técnicas degestión.

El importante Ministerio del Interior es elresponsable directo de coordinar los aspectosoperativos del gobierno. Su esfera de influenciacubre desde la Dirección Nacional del ServicioCivil, las diversas jurisdicciones estatales, hasta laaplicación de las políticas por parte de losgobiernos locales. Por tal motivo, al ampliar susresponsabilidades para incluir los otros numerososriesgos a que está expuesto el país y que ponen enpeligro los medios de subsistencia de la población,este traslado de responsabilidad representa un pasoimportante para incorporar plenamente la gestióndel riesgo de desastres en la planificación nacional,estatal y local, así como en los procedimientosadministrativos.

El Gobierno nacional estableció un Comité de AltoNivel para la Gestión del Riesgo de Desastres(HPC, por sus siglas en inglés) encargado derevisar todos los mecanismos existentes depreparación y mitigación, inicialmente sólo para lasamenazas de origen natural y luego para las deorigen antrópico. El Comité, que aplica un amplioenfoque multidisciplinario, se compone de técnicosespecializados, académicos prestigiosos yfuncionarios públicos de alto rango, además dedestacadas personalidades públicas y políticas. De

acuerdo con su mandato, debe recomendar laadopción de medidas para afianzar lasestructuras institucionales, proponer modelosde carácter general para todos los aspectos delas responsabilidades implicadas en la gestióndel riesgo de desastres a nivel nacional, estatal yde distrito.

El Comité ha formulado numerosasrecomendaciones de amplio alcance relativas almarco constitucional y jurídico de los desastresen el país, que comprenden desde la creación deestructuras orgánicas y nuevos mecanismosinstitucionales, hasta medios para promover lamaterialización de culturas de preparación,respuesta rápida, razonamiento estratégico yprevención.

Para el cumplimiento de cada una de lasrecomendaciones se han definido lasorganizaciones que serán responsables de suaplicación y se han fijado los plazos pertinentes.El HPC se ha ocupado de un amplio espectrode cuestiones que influyen directamente en unagestión del riesgo de desastres orientada a laadopción de medidas que en definitiva pasen aformar parte del alma nacional. Entre lasrecomendaciones importantes formuladas por elComité, cabe señalar las siguientes:

• Reconocer que la constitución nacionalcontempla la gestión del riesgo de desastrescomo una responsabilidad compartida entrelas autoridades públicas nacionales yestatales.

• Legislación nacional y estatal –se hanredactado y sometido a la consideración delGobierno tanto un proyecto de LeyNacional para la gestión de situaciones decatástrofe como un proyecto de ley demodelo estatal de gestión del riesgo dedesastres.

• Seguir prestando atención a la gestión delriesgo de desastres mediante la creación deun comité ministerial para estos efectos.

• Crear un comité nacional multipartidista degestión del riesgo de desastres, que serápresidido por el Primer Ministro y que sedenominará Consejo Nacional para laGestión del Riesgo de Desastres, cuyasatribuciones incluirán los desastres deorigen antrópico. El Consejo y el equipo detrabajo que designe serán órganos

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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nombrados como cuerpos permanentes delgobierno.

• Establecer un Ministerio de Gestión delRiesgo de Desastres de carácter central,encargado de llevar a cabo actividadespermanentes y enfocadas hacia los campos depreparación, mitigación y gestión de losdesastres.

• Establecer un Centro Nacional de Gestión deCatástrofes (NCCM, por sus siglas en inglés)que deberá encargarse de elaborar las estrategiasy políticas, a la mayor brevedad, y cuyaestructura será tan desarrollada como la delHPC.

• Establecer un Instituto Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres que servirá comocentro nacional para producir y divulgarinformación, y que actuará por conducto devínculos complementarios con otrasinstituciones a fin de proporcionarcapacitación y crear capacidad.

• Establecer oficinas de control de los estados deemergencia, dotadas de tecnología de últimageneración, vinculadas entre sí mediante unared que unirá la capital del país con lascapitales de los estados, y que tendrán sedesadicionales en distritos particularmentevulnerables o expuestos a desastres.

• Incorporar las estrategias para la reducción delos desastres en los planes generales dedesarrollo.

• Estipular que al menos un 10% de las reservaspresupuestarias nacionales, estatales y dedistrito se destine y sea distribuido entre losplanes específicamente orientados a laprevención de desastres y a los de medidas oactividades de preparación.

• Desarrollar y proporcionar Sistemas deInformación Geográfica (SIG) de altaprecisión, así como mapas digitales de todoslos estados, distritos y centros urbanos, queincluyan información básica espacial y noespacial en la escala apropiada.

Los informes del HPC, al igual que su plannacional de respuesta a los desastres, han sidodivulgados ampliamente en toda la India y entrenumerosas organizaciones internacionales, lo queya ha generado actividades adicionales. Losgobiernos estatales de Madhya Pradesh y Gujarathan formulado políticas de carácter general parala gestión del riesgo de desastres; en este últimocaso sustentadas con la promulgación de una leysobre la materia.

Además de lo anterior, los estados de Asma, Bihar,Karnataka, Orissa, Uttar Pradesh, Uttaranchal yalgunos otros están finalizando la redacción deproyectos de ley relativos al marco local para lagestión del riesgo de desastres. En otros lugares yen el ámbito de la administración local, los estadosestán realizando actividades orientadas a crearcapacidad y aumentar la participación de lacomunidad mediante las Panchayati Raj, que sonorganizaciones de base de elección popular.

En la actualidad, el HPC se ha convertido en ungrupo de trabajo para la gestión del riesgo dedesastres que, según lo previsto, debeproporcionar antecedentes y estudios que permitanal Consejo Nacional formular recomendaciones,teniendo presentes los diversos puntos de vista. Secrearon tres subcomités, cuyas funciones son lassiguientes:

• elaborar un marco de políticas nacional y definirun programa que permita llevar a la práctica lasiniciativas de orden prioritario durante lospróximos decenios;

• establecer los aspectos susceptibles de unaacción inmediata por parte de los gobiernostanto nacional como estatal, incluso las medidaslegislativas e institucionales que así lo precisen; y

• establecer los parámetros que definan unacatástrofe de alcance nacional.

Se crearon dos subcomités adicionales encargadosde formular recomendaciones concretas para lagestión de situaciones traumáticas y la elaboraciónde planes comunitarios de gestión del riesgo dedesastres.

El proceso antes descrito ha resultado ser uncatalizador muy eficaz y, en muchos estados,generó actividades de gran importancia, talcomo la definición de las funciones yresponsabilidades que competen a las diversasautoridades, los diferentes organismos oficiales ylas distintas organizaciones profesionales. Laejecución de las actividades en forma sistemáticasirve de base para crear un sistema estructuradode rendición de cuentas sobre lasresponsabilidades de todos los participantes.

Para el logro de estos fines, el Consejo Nacionalpara la Gestión del Riesgo de Desastres estáconformado por representantes de los principalespartidos políticos, quienes deben proponer lasmedidas institucionales y legislativas necesarias

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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“Es muy importante paraChina establecer un

sistema legislativo generalrelacionado con la

reducción de los desastres,y para ellos la experienciaadquirida por otros países

sería invaluable. Paralograr esto, se necesita delapoyo financiero y técnico

del PNUD y de otrosórganos.”

Respuesta de China alcuestionario de la EIRD,

2001.

para adoptar una estrategia nacionalconsensuada que apunte a la gestión delriesgo de desastres de manera eficaz y alargo plazo.

Además de ocuparse de las medidasconcretas que debían haberse adoptadopara reconstruir y rehabilitar Gujaratdespués del terremoto del 2001, esteesfuerzo marca un hito en la ampliacióndel consenso nacional entre todos lospartidos políticos para abordar losgrandes desastres que ocurran en elfuturo, así como para establecer losparámetros que definan una catástrofe dealcance nacional.

La meta central es poner freno a lapérdida prematura e innecesaria decapital financiero y social, que retrasa enaños el desarrollo del país. Las medidaspertinentes exigen dedicar más tiempo yenergía a las medidas de prevención ymitigación, a fin de preparar al país parahacer frente a los desastres sin que le seanecesario desperdiciar preciosos recursosy capital social.

En el 2003, el Consejo Nacional para laGestión del Riesgo de Desastres preparóuna nota informativa y la sometió a laconsideración del Primer Ministro. Enella se señalaba que en la gestión delriesgo de desastres existían aspectosdesatendidos y que debía prestarseinmediata atención a la puesta en prácticade una estrategia general al respecto. Estapolítica colectiva resaltaba los caminosconducentes hacia una gestión global delriesgo de desastres y, dada la crecientefrecuencia, complejidad y magnitud deéstos, hacía hincapié en la importancia detrascender la respuesta reactiva y adoptarestrategias proactivas de prevención ymitigación del impacto de los desastres.

El Primer Ministro ha sido exhortadopara que estudie la posibilidad deincorporar la gestión del riesgo dedesastres en el programa general delgobierno y a convertirla en unmovimiento que abarque todo el país. Espreciso llevar a la práctica las

recomendaciones orientadas a inculcaren la población una cultura deprevención y avanzar hacia el logro delobjetivo de una India libre de desastres.

El caso de China

Durante el DIRDN, el Gobierno chinoreconoció que para avanzar hacia lareducción de los desastres se requeríaasumir un compromiso a largo plazo; yque para lograr estos objetivos, lasautoridades superiores han venidotrabajando con ahínco y voluntadpolítica.

Tras la adopción de la EIRD, enoctubre del 2000, el Gobierno chinocreó el Comité Nacional de China parala Reducción Internacional de losDesastres (CNCIDR, por sus siglas eninglés), integrado por 30 organismos,que incluyen representantes del Consejode Estado, de los Ministerios, loscomités y las dependencias nacionales,las fuerzas armadas y los distintosgrupos sociales.

Como organismo coordinadorinterministerial, el Comité, que espresidido por un miembro del Consejode Estado, está encargado de diseñar unsistema nacional de reducción dedesastres. Para cumplir con sucometido, elabora las directrices de laspolíticas, coordina actividades con lasdependencias más importantes para laejecución de programas específicos ysupervisa las labores de reducción dedesastres que realizan los gobiernoslocales. Las oficinas del CNCIDR y sucorrespondiente secretaría dependen delMinisterio de Asuntos Civiles.

Con el fin de orientar al ComitéNacional, se estableció un grupoconsultivo adicional integrado por 28técnicos de alta jerarquía especializadosen campos afines. Se ha prestadoespecial atención a la aplicación de laciencia y la tecnología en las actividadesde reducción de desastres.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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Al asumir la importancia de las actividades dereducción de desastres, China incorporó eltema en sus planes nacionales de desarrolloeconómico y social. El elemento fundamentalde este proceso es la aplicación gradual delPlan Nacional para la Reducción de Desastresde la República Popular China (NDRP, porsus siglas en inglés), que abarca del año 1998al 2010.

Este Plan, iniciado por el Gobierno chino, estábasado en las políticas generales de desarrollonacional que contempla el Noveno PlanQuinquenal para el Desarrollo Económico ySocial de la Nación y en el Esquema de lasMetas Nacionales Proyectadas para el 2010.La elaboración de dicho Plan contó con elimportante apoyo y la asistencia técnica delPNUD, lo que pone además de manifiestocuán fundamentales son los vínculos entre lareducción del riesgo de los desastres y losintereses nacionales de desarrollo.

El NDRP fue formulado a partir de variaspolíticas fundamentales que revelan tanto laamplitud como la profundidad de los interesesque se han unido para poner en práctica unaestrategia nacional de reducción de desastres.El principal de ellos es coadyuvar el desarrolloeconómico y social del país. Al respecto, seatribuye máxima prioridad a las actividadesorientadas a reducir los desastres, aunquereconociendo que en situaciones críticassiempre habrá que combinarlas con actividadesde respuesta y asistencia de emergencia. Sinembargo, su éxito sólo podrá apreciarse en lamedida en que disminuyan de maneramanifiesta las pérdidas económicas directasocasionadas por los desastres de origennatural.

Se estima que la ciencia, la tecnología y laeducación son particularmente importantespara que, al trabajar mancomunadamente, lareducción de desastres se convierta en unconcepto de alcance nacional. Para lograr estameta es importante que la población tengaconocimiento acerca de la reducción del riesgode desastres. Además, es importante queChina participe todo lo posible en lasactividades internacionales relacionadas con eltema y que, en consecuencia, procure

fortalecer sus propios esfuerzos por mantener elintercambio de experiencias a escala internacional,así como la cooperación multinacional.

Los objetivos esbozados en el Plan Nacionalincluyen la realización de las siguientesactividades:

• elaboración de proyectos que propicien eldesarrollo social y económico de China;

• incremento de la aplicación de la experienciacientífica y técnica en las actividades diseñadaspara reducir los desastres;

• fortalecimiento de la sensibilización de lapoblación en lo concerniente a la reducción delos desastres;

• creación de estructuras institucionales yoperativas de carácter general para la gestióndel riesgo de desastres; y

• reducción de las pérdidas económicasdirectamente relacionadas con las amenazas deorigen natural.

El NDRP también describe las principalesactividades que deben llevarse a cabo en todo elpaís. Una de ellas es la aplicación del Plan en lasprovincias y posteriormente en el ámbito demunicipios. Las provincias de Guandong,Jiangxi, Yunnan y Shanxi ya han adoptado planesde reducción de desastres; en otras, comoHeilongjiang, el gobierno nacional estátrabajando en estrecha colaboración con lasautoridades provinciales a fin de iniciar laaplicación de una estrategia local.

Las Américas

Antes de 1990, el interés de lasautoridades y de la población deAmérica Latina y el Caribe porel tema de los desastres se centrócasi exclusivamente en la ayudahumanitaria y en aumentar lacapacidad de preparación de la defensa civil o delas instituciones militares. En América delNorte, la actividad predominante fue elsuministro de recursos económicos por parte delos organismos del gobierno a las comunidadeslocales y a los residentes de las zonas afectadas,para ser aplicados a la recuperación después dehaber ocurrido un desastre.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Cuadro 3.1Mecanismos administrativos y legales para la gestión del riesgo de desastres en Asia

País Centro de coordinación de la gestión del riesgo dedesastres

Planes de acción nacionales Planes estatales y provinciales parala reducción de los desastres

Bangladesh Ministerio de Gestión ySocorro de losDesastres, Departamentode Gestión del Riesgo deDesastres

· Plan Nacional de Gestión deDesastres

· Ordenanzas para Situacionesde Desastre

· Operación Sheba: plan de ayuda yrehabilitación para los distritos deChittagong, Cox's Bazar, Noakhali,Feni,Laxmipur, Rangamati,Khagrachhari y Bandarban.

· Plan de Acción para las Inundaciones

Bhutan Ministerio de Gestión delRiesgo de Desastres yAyuda en caso deDesastre, Dirección deGestión del Riesgo deDesastres

· No se dispone de un plan. Lascuestiones relacionadas con lagestión del riesgo de desastres secontemplan en forma limitada en laEstrategia Ambiental Nacional de1989 y en el Reglamento deConstrucción de Bhutan de 1983

Camboya Comité Nacional deGestión del Riesgo deDesastres

· No se dispone de un planespecial, salvo la EstrategiaQuinquenal para el Desarrollodel Comité Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres.

China Comité Nacional Chinopara la Reducción deDesastres en el planointernacional

· Plan Nacional de Reducción de losDesastres de Origen Natural de laRepública Popular China

· Legislación de la Rep. PopularChina para la Protección contraTerremotos y Mitigación de susEfectos

· Plan Nacional de Emergencia deHong Kong contra los Desastres deOrigen Natural

Corea, Rep. de Sede Nacional Coreanade Prevención deDesastres y Medidaspara Contrarrestarlos

· Ley de Medidas Preventivascontra los Desastres de OrigenNatural

· Quinto Plan Básico de Prevenciónde Desastres

Corea,Rep. Dem. de

Ministerio deAdministración y Asuntos Internos

Filipinas Consejo Nacional deCoordinaciónpara Casos de Desastre,Oficina de Defensa Civil,Ministerio de Defensa

· Planes Nacionales dePreparación para Catástrofes yDesastres

· Plan de Emergencia para el VolcánTaal

· Plan Regional de Preparación para losDesastres para la Ciudad de Tacloban

· Plan de Emergencia para lasErupciones del Volcán Mayon

India Comité Nacional deGestión del Riesgo deDesastres, Ministeriodel Interior

· Planes de Gestión del Riesgo deDesastres del Comité Superior

· Plan Nacional de Acción paraSituaciones de Emergencia

· Plan de Emergencia 2000 parala Sequía

· Plan de Acción para la Reconstrucción de laZona Afectada por el Terremoto deMaharashtra

· Plan contra Desastres para el Rstado deTamil Nadu

· Plan de Acción de Emergencia contraCiclones para el Estado de Andhra Pradesh

· Plan de Acción para la Reconstrucción delEstado de Gujarat, afectado por unterremoto

· Plan de Emergencia para Enfrentar lasInundaciones y los Ciclones en Chennai

· Plan de Acción para la Gestión del Riesgode Desastres en el Distrito de Nainital

· Plan de Emergencia para las Aldeas, 2002(OXFAM Trust, Hyderabad)

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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País Centro de coordinación de la gestión del riesgo dedesastres

Planes de acción nacionales Planes estatales y provinciales parala reducción de los desastres

Indonesia Junta Nacional deCoordinación para laGestión del Riesgo deDesastres deOrigen Natural(BAKORNAS PB),Centro de Coordinaciónpara la Gestión del Riesgode Desastres del Ministeriode Bienestar Popular yAlivio de la Pobreza

· Plan de Acción Nacional · Gestión para los desastresprovocados por los incendiosforestales y la neblina en el monteMerapi

· Catástrofe provocada por eltsunami en Banuwangi

Irán Ministerio del Interior · Plan de respuesta para situacionesde desastre del sistema de lasNaciones Unidas (participan variosMinisterios y la Cruz Roja y laMedia Luna Roja)

Japón Oficina del Gabinete · Ley fundamental de medidas paracasos de desastre (plan básicopara la reducción de desastres)

· Planes operativos para lareducción de desastres, planeslocales para la reducción dedesastres

Kazajstán Organismo para lasEmergencias de laRepública de Kazajstán

· Plan nacional

Kirguistán

Lao, Rep.Popular

Oficina Nacional deGestión deDesastres, Ministerio delTrabajoy Bienestar Social

· Plan de Gestión del Riesgo de Desastres

Malasia Comité Central deGestión del Riesgo deDesastres y Suministrode Ayuda, ComitéInterministerial

· Plan de Acción Nacional para laNeblina

· Plan de Acción contraInundaciones

Maldivas Ministerio del Interior,Vivienda y MedioAmbiente y ConsejoNacional para laProtección yPreservación del MedioAmbiente

· Plan de Acción Nacional ·

Mongolia Comisión EstatalPermanente paraSituaciones deEmergencia

Comisión Estatal Permanentepara Situaciones de Emergencia

· Ley de Defensa Civil· Ley de Protección del Medio

Ambiente· Ley de Recursos Hídricos· Ley sobre el Aire· Ley sobre Vigilancia

Hidrometeorológica y Ambiental

Mongolia Comité Central dePrevención y Ayudacontra Desastres,Ministerio del Interior y deAsuntos Religiosos

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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País Centro de coordinación de la gestión del riesgo dedesastres

Planes de acción nacionales Planes estatales y provinciales parala reducción de los desastres

Nepal Ministerio del Interior · Plan de Acción Nacional para laGestión del Riesgo de Desastres

· Plan de Preparación para lasEmergencias y Plan de Respuestaa los Desastres en el Sector deSalud

Pakistán Dependencia delGabinete dePreparación para losDesastresy Suministro de Socorro

· Plan Nacional para Casos deDesastre

· Plan de Acción de Karachi deSocorro en Situaciones deEmergencia

· Plan Modelo para Distritos -Dependencia de Ayuda paraCasos de Desastre Plan de Acciónpara las Inundaciones de laProvincia de Punjab

· Plan contra Terremotos para los Pueblos y Ciudades de Regiones Sísmicas

· Plan contra Desastres de laProvincia de Sind

· Plan de Preparación contraDesastres de Kasur Tehsil

Singapur Ministerio del Interior, Defensa Civil deSingapur y Departamentode Policía de Singapur

· Ley de Defensa Civil· Ley para Situaciones Imprevistas

o de Emergencia · Ley para la Seguridad en caso de

Incendios· Ley de Albergues de la Defensa

Civil

Sri Lanka Centro Nacional deGestión del Riesgo deDesastres, Ministerio deServicios Sociales yDesarrollo de la Vivienda

· Plan Nacional de Gestión delRiesgo de desastres

· Plan de Gestión del MedioCosteropara la Costa Occidental de SriLanka

· Plan de Emergencia para GrandesDesastres

Tailandia Comité Nacional deDefensa Civil,Ministerio del Interior

· Plan Nacional de Defensa Civil

Tayikistán Ministerio paraSituaciones deEmergencia y DefensaCivil

· Plan conjunto con la Federaciónde Rusia, hasta 2005

Turkmenistán

Uzbekistán · Plan de Gestión del Riesgo deDesastres

Vietnam Departamento de Gestiónde Diques y Control deInundaciones delMinisterio de Agricultura yDesarrollo Rural,Secretarías del ComitéCentral para el Control delas Inundaciones yManejo de las Tormentas,encargadas de lasmedidas de emergenciaen caso de catástrofes

· Estrategia y Plan de Acción paraMitigar el Impacto de losDesastres Causados por el Aguaen Vietnam

Fuente: Centro Asiático para la Prevención de Desastres, Bangkok.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

101

Sin embargo, en 1985 comenzaron a producirsecambios importantes en el énfasis y lasprioridades, a raíz del devastador terremoto quecausó grandes estragos en ciudad de México. Esemismo año, en Colombia, una erupción volcánicade gran magnitud arrasó el pueblo de Armero yprovocó 25.000 muertes.

Desde entonces hasta mediados de los añosnoventa, algunas organizaciones oficialesencargadas de las situaciones de desastre crearonoficinas llamadas de prevención, pero en lapráctica éstas generalmente se limitaron a reforzarlas actividades de preparación para los desastres,confeccionar mapas de las amenazas principales ypromover la adopción de sistemas de alertatemprana de alcance nacional. No hubo uncompromiso de una gran cantidad de recursoshumanos ni de recursos financieros, y losmecanismos legales e institucionales existentesimpidieron realizar cambios de importancia.

En esa misma época, la Agencia Federal deGestión de Emergencia de los Estados Unidos(FEMA, por sus siglas en inglés) dejó depreocuparse por proporcionar exclusivamenteayuda de emergencia y reorientó sus actividadeshacia los temas de la vulnerabilidad y el riesgo.Comenzó, entonces, a prestarle mayor atención alsuministro de información sobre la mitigación delimpacto de los desastres e inició la búsqueda deincentivos para que las comunidades se tornaranmás seguras y fortaleciesen su resiliencia para losdesastres.

En la actualidad, en muchos países, desde el nortehasta el sur de las Américas y a través de todo elCaribe, se está produciendo un gran cambio, alque ha contribuido el proceso de cooperaciónregional. Las consecuencias sociales, económicas yambientales extremadamente severas de variosdesastres, ocurridos en los últimos años deldecenio de 1990, le imprimieron un renovadoimpulso a esos cambios. En su conjunto, todosestos desastres proporcionaron duras einsoslayables enseñanzas a las autoridades de laregión.

En varios países de Centroamérica se estátornando más común vincular la reducción delriesgo con las políticas de desarrollo y los temasambientales, particularmente en los casos en quelas graves consecuencias del huracán Mitch

echaron por tierra los esfuerzos realizados hastaentonces para lograr el desarrollo nacional.Algunos de los cambios se manifestaron en lossistemas de política reseñados en los ejemplos quefiguran a continuación.

El caso de Guatemala

En 1996, Guatemala reformó su legislación sobredesastres y creó la Coordinadora Nacional para laReducción de Desastres (CONRED), dotándolade amplias responsabilidades. Este organismocomprende un Consejo de Supervisión integradopor representantes de diversas dependencias quese ocupan del desarrollo, de organismos derespuesta a los desastres y miembros de lasociedad civil; este Consejo se ha centrado mejoren los temas de riesgo para un círculo más ampliode actores.

Trabajando en conjunto con la Secretaría dePlanificación, se está creando un sistema nacionalde reducción del riesgo y se procura incorporarestrategias multisectoriales de reducción del riesgoen la Estrategia Nacional para la Reducción de laPobreza. Estas actividades complementan la laborque lleva a cabo una antigua dependencia delgobierno, encargada de la respuesta a los desastresy del mantenimiento de un centro de operacionesde emergencia.

El caso de Nicaragua

En los últimos años, Nicaragua también haampliado su programa nacional de reducción delriesgo. Con la ayuda del PNUD, ha diseñado unanueva estrategia de gestión del riesgo de desastres.Se ha encomendado la realización de estudios para

Recuadro 3.3

Un cambio en la estrategia política

Colombia fue el primer país en promover la aplicaciónde un enfoque integral sistemático de gestión delriesgo de desastres, tras la erupción y el alud delNevado del Ruiz, en 1985. La creación, en 1989, deun Sistema Nacional para la Prevención y Atención deDesastres de Origen Natural puso de manifiesto que laresponsabilidad institucional en esta materia se habíadesplazado de un fuerte enfoque otorgado a larespuesta a uno de orientación básicamentepreventiva.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

102

determinar si el sistema legal nicaragüense satisfacelos requisitos de la gestión del riesgo, así como laevaluación de sus consecuencias para el gobierno,los municipios, el sector privado y la ciudadanía.

A inicios del año 2000, la Asamblea Nacionalaprobó una nueva ley que crea el Sistema Nacionalpara la Prevención, Mitigación y Atención deDesastres (SINAPRED) y adoptó oficialmente elPlan Nacional de Reducción de Riesgos comoprincipal mecanismo operativo.

El concepto institucional se basa en la aplicación deun enfoque amplio y general a los problemasrelacionados con la reducción del riesgo, cuyaaplicación debe hacerse en forma descentralizada.Para algunos observadores, la estrategia y lalegislación son actualmente uno de los ejemplosmás avanzados para la reducción de desastres en laregión, puesto que aprovechan las facultadesadministrativas de la organización nacional para ladefensa civil y la capacidad de carácter másanalítico y técnico del Instituto Nicaragüense deEstudios Territoriales (INETER).

Para fortalecer la capacidad técnica e incrementarlos recursos humanos se ha contado con el apoyode la Agencia Suiza para el Desarrollo yCooperación (COSUDE) y del Banco Mundial.El éxito futuro dependerá de que se puedanestablecer relaciones productivas entre otrasdependencias gubernamentales y los organismosencargados del desarrollo, hasta el grado dedestacar las respectivas funciones en el campo de lareducción del riesgo.

El caso de Costa Rica

En el año 2000, el Ministerio de Agricultura yGanadería de Costa Rica creó el ProgramaSectorial Agropecuario de Manejo del Riesgo,adscrito a la Secretaría Ejecutiva de PlanificaciónSectorial Agropecuaria, ya que tanto lasconsecuencias del fenómeno de El Niño en 1997-1998 como la recurrencia de las inundaciones ysequías aumentaron la preocupación del Gobiernodebido a las pérdidas en agricultura. La creacióndel Programa obedeció también a las decisionesadoptadas en la XX Cumbre de PresidentesCentroamericanos, realizada en 1999, en cuyaagenda predominaron los temas de desastre yvulnerabilidad.

Lo anterior revela la importancia atribuida a lareducción de los desastres y del riesgo por losorganismos especializados del sector agrícola delSistema de Integración Centroamericana (SICA),el Consejo Regional de Cooperación Agrícola y elConsejo Agropecuario Centroamericano.

El caso de la República Dominicana

Tras la destrucción provocada en el Caribe por elhuracán Georges, en 1998, el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y el BancoMundial aportaron casi cien millones de dólarespara las labores de reconstrucción en la RepúblicaDominicana. Luego de las graves consecuenciassociales y económicas ulteriores que trajo consigoel huracán Mitch, en el año 2000, el BIDproporcionó 12 millones de dólares adicionales a laOficina de la Presidencia, con la expresa finalidadde que elaborara programas para la reducción dedesastres. Los recursos se destinaron a lamodernización tanto de la estrategia como de laestructura institucional de gestión del riesgo dedesastres en el país. Al año siguiente, tresconsorcios consultores elaboraron un sistemanacional de información sobre las amenazas y lavulnerabilidad, formaron capacitadores en gestiónambiental y del riesgo en el ámbito comunitario ycapacitaron a funcionarios públicos en técnicasmodernas de gestión del riesgo.

Asimismo, brindaron asesoramiento para larealización de campañas nacionales en cuanto a latoma de conciencia por parte de la población y parala renovación de los sistemas legales e institucionalesde gestión del riesgo. Se proporcionófinanciamiento para adquirir los materiales y elequipo requeridos por las organizaciones de lagestión del riesgo y de los desastres, así como por lasinstituciones científicas afines.

El caso de Canadá

En el año 2001, tras una evaluación de los efectosde la tormenta de hielo particularmente severa queafectó al país en 1998, y después de que otrosacontecimientos plantearon serias interrogantesreferentes a la vulnerabilidad de su infraestructura,Canadá creó la Oficina de Protección de laInfraestructura Fundamental y de Preparaciónpara Situaciones de Emergencia (OCIPEP, porsus siglas en inglés).

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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La finalidad de esta oficina era aumentar laprotección de la infraestructura básica del paíspara evitar su interrupción o destrucción, eigualmente fungir como principal organismogubernamental encargado de preparar a lapoblación civil para los casos de emergencia. LaOCIPEP, que reemplaza a la oficina dePreparación para Situaciones de Emergencia deCanadá (EPC, por sus siglas en inglés), dependedel ministro de Defensa; con sus atribuciones,necesariamente más amplias que las del organismoanterior, se ocupa de toda clase de amenazas yreconoce que eventos de diferente grado depeligrosidad pueden tener consecuencias similares.

La OCIPEP cumple la función de líder nacionalpara aumentar la capacidad de las personas,comunidades, empresas y gobiernos en la gestiónde los riesgos a que está expuesto el medioambiente, incluido el ciberespacio. Lasactividades llevadas a cabo por su antecesora lepermitieron reunir una apreciable experiencia enmateria de preparación, respuesta y recuperación,gracias a que Canadá dispone de una crecientecapacidad para enfrentar situaciones deemergencia.

A lo largo del país siempre se habían tomadomedidas para mitigar el impacto de los desastres,incluso mediante directrices para el ordenamientodel uso de la tierra y la aplicación deespecificaciones estructurales de protección, talcomo se hizo para la “Red River Floodway”, enManitoba. A pesar de ello, se reconoció lanecesidad que tenía Canadá de contar con unaforma más sistematizada para encargarse de lamitigación de amenazas.

En 1998, la EPC y la Dirección de Seguros deCanadá organizaron un seminario nacional demitigación en el que participaron tantorepresentantes académicos como del sector privadoy funcionarios de gobierno. Las conclusiones a lasque se llegaron en el curso de esta actividad fuerona si la adopción de una amplia iniciativa demitigación a nivel nacional constituiría un pasoimportante para lograr, como meta a largo plazo,reducir la vulnerabilidad ante los desastres yaminorar las pérdidas derivadas de ellos.

Las metas anteriores han sido reafirmadas por losparticipantes en el actual Proyecto Canadiense deEvaluación de las Amenazas Naturales (CNHAP,

por sus siglas en inglés), que en el 2000 reunió aun grupo de científicos, investigadores yprofesionales que trabajan en los campos de lasamenazas naturales y los desastres, para realizar unexamen exhaustivo de los actuales conocimientossobre las causas que originan y consecuencias quese derivan de las amenazas y los desastres deorigen natural.

Como producto de este debate multidisciplinariosobre la gestión de las emergencias y la reducciónde los desastres, en junio del 2001 el Gobiernoanunció que la OCIPEP encabezaría las consultaspara la adopción de una Estrategia Nacional deMitigación de los Desastres (NDMS, por sussiglas en inglés). En estas consultas hanparticipado también representantes de todas lasesferas del gobierno, sector privado y actores nogubernamentales, con la idea de que entreguen suaporte y participen en la definición del marco paraesta nueva estrategia nacional.

La OCIPEP, para estimular el diálogo sobre laestrategia nacional y conocer la opinión de lasdiversas partes involucradas respecto de laspolíticas y mecanismos más adecuados paracoordinar y poner en práctica una estrategianacional, así como su ámbito de aplicación, se haapoyado en documentos especiales de trabajo.

Entretanto, el gobierno federal continúarealizando reuniones interdepartamentales sobrelas actividades federales de mitigación porconducto de un Comité CoordinadorInterdepartamental para la Mitigación de losDesastres. Participan en estas reunionesrepresentantes de todos los departamentosfederales pertinentes que están abocados aexaminar las iniciativas de preparación ymitigación y a identificar los aspectos querequieren atención adicional.

El caso de Colombia

El Plan Nacional para la Prevención y Atenciónde Desastres, aprobado por Colombia en 1998, noatribuía gran importancia a las prácticas dereducción del riesgo en aquellas situaciones que norevestían las características de una crisis. Sinembargo, últimamente, el Consejo Nacional dePolítica Económica y Social ha incorporadoexpresamente dentro del Plan Nacional de

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desarrollo medidas de reducción de desastrescomo parte de las responsabilidades que competena los distintos sectores.

El terremoto que afectó el eje cafetero deColombia en 1999 y la creación del Fondo para laReconstrucción y el Desarrollo Social del EjeCafetero (FOREC) para las actividades dereconstrucción han permitido continuaraumentando la capacidad institucional y técnicaexistentes. El FOREC representa un modeloimportante y una experiencia exitosa que sirve dereferencia para ser aplicada a situaciones similaresque puedan producirse en otros lugares.

Posteriormente, en el año 2001, el ConsejoNacional elaboró una estrategia para la aplicacióndel Plan Nacional para la Prevención y Atenciónde Desastres a corto y mediano plazo. Al indicarlas actividades que debían llevarse a cabo en lostres años siguientes y esbozar las primeras medidasque era preciso adoptar para consolidar el PlanNacional a mediano plazo, la estrategia mejoró elPlan Nacional que se aplicaba previamente.

Este esfuerzo de carácter nacional tambiénpersigue alcanzar las metas de la EIRD y llevar ala práctica las iniciativas anunciadas en la reunióndel Consejo Nacional de Política Económica ySocial. Menciona las siguientes cuatro metas quees preciso alcanzar para aplicar con éxito laestrategia:

� fortalecer las campañas de concientización sobrelos desastres provocados por amenazas de origennatural;

� iniciar la formulación de planes regionales ysectoriales para la prevención de desastres;

� institucionalizar el plan nacional de prevencióny gestión del riesgo de desastres; y

� divulgar el plan nacional entre la población y lasautoridades.

Se espera que al definir los objetivos concretos dela labor que debe realizarse e indicar quiénes seránlos responsables de lograrlos, la estrategia sirvapara agilizar las actividades de mitigación delriesgo de desastres de origen natural en Colombia.Este esfuerzo nacional persigue alcanzar las metasde la EIRD y poner en práctica lasrecomendaciones formuladas en la Reunión de lasAméricas, que tuvo lugar en el marco de laComunidad Andina.

El caso de Bolivia

Bolivia también dispone de una amplia políticanacional de prevención y gestión del riesgo. Deacuerdo con las propuestas del PREANDINO, elministro de Desarrollo Sostenible y Planificacióntiene la tarea de incorporar la prevención de losdesastres en el sistema de planificación medianteun plan nacional de prevención y mitigación delriesgo.

Se prevé que al promulgar la legislación necesariase podrá introducir elementos de reducción delriesgo en diversas iniciativas sectoriales. Estopermitirá tener una percepción más clara de cuánrelacionados están los objetivos de la reducción delriesgo y el desarrollo sostenible. El Gobierno ya haestado impulsando varios programas nacionalesdestinados a incorporar prácticas de gestión delriesgo en las actividades de desarrollo.

Entre ellos, cabe mencionar un Programa dePrevención y Reducción del Riesgo financiado porel PNUD y el Banco Mundial. Otra de lasiniciativas, financiada por la Agencia deCooperación Técnica Alemana (GTZ), es elPrograma de Gestión del Riesgo Local. En elsector de la vivienda, el Programa Nacional deSubsidio a la Vivienda y cuyo financiamiento sedio a través de las contribuciones de los patronos,incluye un elemento de prevención y mitigación.

El Ministerio de Agricultura, Ganadería yDesarrollo Rural está poniendo en práctica elSistema Nacional de Monitoreo a la SeguridadAlimentaria y Alerta Temprana (SINSAAT), quese encargará de monitorear los efectos de lasamenazas naturales en la producción agrícola. LaUNESCO, juntamente con el mismo ministerio,ha venido incrementando el apoyo que presta a unprograma que vincula los asuntos del desarrollo yel riesgo con el fenómeno de El Niño.

África

El continente africano esextremadamente vulnerable a losdesastres provocados poramenazas de origen natural, enespecial a los de carácterhidrometeorológico, que

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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Cuadro 3.2América Latina: marco institucional para la gestión del riesgo de desastres en los países andinos

País Marco institucional Programas de alto nivel parapromover la prevención

Planes deprevención

Bolivia En 1999 se adoptó una políticanacional de prevención y gestióndel riesgo, que fue modificada enel 2003. La nueva Ley estableceque el Ministerio de DefensaNacional debe ser el que apliquelas medidas de prevención. Almismo tiempo, el Ministerio deDesarrollo Sostenible yPlanificación será el encargado deformular las políticas deprevención e incorporarlas en losprocesos de planificación. Laspolíticas de prevención y lasdeclaraciones oficiales sobreprevención en el plano nacional seharán en situaciones específicas y,en general, se relacionaránprincipalmente con programas deprevención para los períodos delluvia o con campañas sanitarias yagrícolas. Referente alPREANDINO, el ministro deDesarrollo Sostenible yPlanificación (MDP) ha señaladoque el Gobierno se comprometiófirmemente a formular las políticasy estrategias que incorporan laprevención en el sistema deplanificación. Las decisiones quehan sido adoptadas oficialmenteson: el MDN ha sido designadolegalmente como el responsablepor la aplicación de las medidasde prevención, mientras que alMDP le corresponde formular laspolíticas e incorporarlas en losprocesos de planificación y deinversión.

En tiempos recientes, el Gobierno hapuesto en marcha varios programaspara incorporar la prevención dentro delos planes de desarrollo, entre los quecabe mencionar el Programa dePrevención y Reducción del Riesgofinanciado por el PNUD y el BancoMundial. Otro de ellos, financiado por laGTZ, es el Programa de Gestión delRiesgo en el Plano Local. En materia devivienda, el Programa de Subsidio a laVivienda, financiado en un 2% por lospatronos, incluye un subprograma deprevención y mitigación del riesgo. ElMinisterio de Agricultura, Ganadería yDesarrollo Rural está aplicando elSINSAAT, encargado de monitorear losefectos de los desastres de origennatural en la producción agrícola. ElPREANDINO se ocupa de promover lacoordinación de todas las iniciativas;para ello, debe establecer los marcosde referencia a través del PlanNacional, por medio de la identificaciónde políticas, programas y proyectos deinterés nacional, e igualmente formularpolíticas que enmarquen las medidasaplicables en todo el país. Se suscribióun acuerdo entre PREANDINO-CAF, laGTZ y el MDS para desarrollar estosprocesos en los ámbitos nacional,sectorial y local. La UNESCO,juntamente con el MDS, está brindandoapoyo a la ejecución de un programarelacionado con el fenómeno de ElNiño. Recientemente, el BID aprobó uncrédito importante para fines deprevención, que incluye la elaboraciónde los planes correspondientes.

Se dispone de planespara el sector agrícola yde salud, pero elloscentran la atenciónprincipalmente en lasactividades de ayudade emergencia. Elsector de salud cuentacon un plan depreparación yrespuesta, mientras queel Ministerio deAgricultura haelaborado un plan paralas situaciones deemergencia que seproduzcan en el sector.Actualmente sepreparan planesnacionales y sectorialesen el contexto delPREANDINO. Deconformidad con elacuerdo suscrito entreel PREANDINO, GTZ yel MDS, se estánelaborando planespiloto de prevención ymitigación de caráctersectorial y local. Estosprogramas incluyen eldesarrollo demetodologías paraelaborar planes deprevención y mitigacióna nivel nacional,sectorial y local.

El Plan Integral de DesarrolloNacional (que incluyeaspectos sociales yeconómicos) y el Plan deAcción contra laDesertificación contemplanpropuestas en materia deprevención de desastres.Existe un proyecto de normaspara el sistema deplanificación nacional queincluye la reducción del riesgoy se están preparandodirectrices para incorporar laprevención dentro de losplanes locales de desarrollo;igualmente, se ha progresadoen los planes concernientesal uso del suelo, para los queel MDS ha establecido laspautas por las que se regirán(también incluyen los factoresde riesgo). Asimismo, esteMinisterio está preparando losmanuales metodológicos parala formulación de planesregionales y locales en estemismo campo. Algunas de lasmedidas sectoriales, porejemplo en agricultura,incluyen propuestas para lareducción de lavulnerabilidad; sin embargo,éstas no han sido aúnincorporadas en los planes dedesarrollo. El acuerdo suscritopor el MDS con elPREANDINO y la GTZincluye el fortalecimiento deesta clase de procesos deincorporación.

Colombia Comunicados oficiales: a partir de1989 existe una política nacionalde prevención y gestión del riesgo,que está contenida en laInstrucción del Ejecutivo Nº 33 de1990 y en los Decretos de losMinisterios de Educación y SaludNº 13 de 1992 y Nº 1 de 1993,respectivamente.

Decisiones oficiales: el PlanNacional para la Prevención yAtención de Desastres fueestablecido mediante los DecretosN° 919 de 1989 y N° 93, de 1998.La decisión relativa a laprevención es de carácter estatal.Dicho de otra forma, la política seaplicará aunque haya un cambiode gobierno. El plan de utilizaciónde la tierra en los municipios (Ley388) establece que debe tenersedebidamente en cuenta laprevención.

Hasta hace muy poco, en las altasesferas políticas no existía elcompromiso de promover laelaboración de planesdepartamentales y municipales deprevención y gestión del riesgo dedesastres. Sin embargo, en laactualidad y dentro del contexto delPREANDINO, sí existe unconsiderable compromiso por partedel Departamento de PlanificaciónNacional, así como de algunassubsecretarías de Estado. Lo anteriorse refleja tanto en el ConsejoNacional de Política Económica ySocial como en los planes quecontemplan la realización deesfuerzos nacionales para incluir laprevención en los planes yactividades de desarrollo. Se estápromoviendo la inclusión de temasrelacionados con la gestión delriesgo en el programa básico deestudios para la educación superior.

Colombia fue el primerpaís de la región andinaque elaboró un plan deprevención, pero quepermaneció sinaplicarse durante másde una década. Existenplanes específicoscomo el relacionadocon el fenómeno de ElNiño y planes decontingenciaespecíficos. A pesar deello, se presta escasaatención a lasactividades deplanificación en losperíodos exentos deamenazas manifiestasy, por lo general, losplanes son formuladoscuando la presencia deun nuevo fenómeno esinminente. Algunasciudades tales comoBogotá, Medellín yotras han desarrolladouna gran experiencia enla formulación deplanes de prevención.

El actual Plan Nacional deDesarrollo del gobierno incluyeun capítulo sobre laprevención y mitigación delriesgo. En ciertos sectores,como el de energía y de salud,se han logrado avances,principalmente a nivel de entesdescentralizados. La mayoríade los departamentos y lasciudades capitales incluyeronel tema dentro de los planesde gobierno durante el cambiode administración en el 2001,pero gran parte de lasreferencias fueron meramenteretóricas. En la actualidad,todas las instituciones estándándole cumplimiento a lasdisposiciones del ConsejoNacional de PolíticaEconómica y Social, en lasque están incluidas propuestasconcretas para la prevenciónen cada campo de desarrollo.Los planes municipales para eluso de la tierra tambiéncontemplan el factor riesgo y,últimamente, se han revisadomás de 60 de ellos con el finde mejorar los criteriosutilizados en su formulación.

La prevención dentro delos planes de desarrollo ymecanismos de control

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Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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País Marco institucional Programas de alto nivel parapromover la prevención

Planes deprevención

Ecuador Comunicados oficiales: en losúltimos años, y dentro del contextodel PREANDINO, las declaracionesoficiales por parte del Gobiernodemuestran su firme resolución depromover las políticas deprevención y gestión del riesgo,principalmente a nivel de lapresidencia, la vicepresidencia ytambién en algunos planosdescentralizados.

Decisiones oficiales: no se hanadoptado decisiones oficiales enmateria de prevención, pero síalgunas relacionadas con lasiniciativas del PREANDINO. Dentrode ese marco, el Gobierno nacionalha resuelto fortalecer los procesosde incorporación de la prevenciónen el desarrollo, mediante laparticipación de grupos de trabajonacionales, sectoriales ydescentralizados.

Los programas de prevención nohan sido promovidos oficialmente,excepto las actividades de la OficinaNacional de Planificación. Sinembargo, se le ha brindado apoyo alas iniciativas de alto nivelpromovidas por organizacionesinternacionales, incluido elPREANDINO.

La Oficina dePlanificación de laPresidencia, dentro delcontexto delPREANDINO, hafinalizado la redacciónde una propuesta parael plan nacional deprevención. Lossectores del suministrode agua potable y deenergía, a su vez, hanpreparado una versiónpreliminar de suspropios planes deprevención, que ya hansido revisados. Otroscinco sectores estánapenas iniciando laelaboración del plan.

La Oficina de Planificaciónde la Presidencia de laRepública ha incorporadolos temas de prevención enel sistema de planificaciónnacional y, pese a que elplan nacional de desarrollofue elaborado de previo, seestá procurando incluirlosen los planes de lasjurisdiccionesdescentralizadas. Estocomprende, asimismo,agregar los términos dereferencia para los planesprovinciales de desarrollo,cuyo proceso deplanificación estratégica yaincluía aspectos relativos ala prevención del riesgo.Sin embargo, aunque no seha concluido la formulaciónde los planes, se sigue conel avance de algunasexperiencias pilotodescentralizadas (Quito).

Perú Comunicados oficiales: durante el últimodecenio no se han formuladodeclaraciones oficiales en materia deprevención. Solamente antes de que seprodujera el fenómeno de El Niño, en1997-1998, se anunció la toma demedidas para la prevención de daños y,en la actualidad, el tema no ha sidomencionado en las declaracionesoficiales.

Decisiones oficiales: no existe un marcolegal en materia de reducción dedesastres, sin embargo, se haelaborado un proyecto de ley generalsobre gestión del riesgo, y por medio deuna decisión oficial se contempla laprevención como parte del desarrollosostenible. Dentro del marco delPREANDINO, el gobierno creó en elaño 2002 la Comisión Multisectorial dePrevención y Atención de Desastres(CMRRD). Esta instancia depende de laPresidencia del Consejo de Ministros,ente encargado de elaborar la estrategianacional de reducción de los desastresdentro de los procesos de desarrollo.Organizaciones de nueve sectoresfueron invitadas a participar en laComisión y algunos de los sectoresformalmente decidieron crear comitéssectoriales. En 1972, se creó el InstitutoNacional de Defensa Civil (INDECI),cuyas responsabilidades son laprevención, la atención de lasemergencias y las actividades derehabilitación. En 1997, el Gobiernoresolvió reactivar el Comité de EstudioMultisectorial (ENP), órgano quecoordina las actividades de lasinstituciones científicas; esta decisión,además de haberse mantenido hasta lafecha, ha demostrado ser totalmenteacertada. En 1998, el Gobierno trasladóla responsabilidad de las labores demitigación del impacto de los desastresfluviales del INDECI al Ministerio deAgricultura; sin embargo, el INDECIrecuperó posteriormente dichasresponsabilidades

El Comité ejecutivo para lareconstrucción, creado después delfenómeno de El Niño, emprendió unprograma para el estudio de lamitigación de los desastres urbanos.Aunque no cuenta con el respaldolegal, gracias al apoyo prestado porel PNUD hasta febrero del 2001, sepudo realizar el estudio en 15ciudades; posteriormente, elprograma fue transferido al INDECI.El PREANDINO también tiene comoobjetivo incorporar la prevencióndentro de la planificación nacional ysectorial. Debido a que Perú notiene un Ministerio de Planificación,el PREANDINO es dirigido por elpresidente del Consejo de Ministros.La CMRRD, la GTZ, elPREANDINO-CAF y el BIDsuscribieron un acuerdo para apoyarlas actividades de la CMRRD en unprograma común para los planosnacional, regional y local.

La CMRRD ha estadotrabajando en laincorporación de laestrategia nacional dereducción dedesastres en elproceso de desarrollo.De hecho, estaComisión ha finalizadoya un diagnóstico delas amenazas, lasvulnerabilidades y elriesgo, y ha propuestoalgunas políticas alrespecto. Los comitésdel PREANDINOtambién estánpreparando algunosdiagnósticossectoriales.

En determinadossectores se hanrealizado algunosintentos por incorporarlos temas deprevención. Uno de losobstáculos, en el planoinstitucional, es laausencia de unorganismo deplanificación nacional, apesar de haberseidentificado otroscanales que utilizan lasestructuras de inversiónpública en ciertosproyectos. Existenexperiencias de carácterlocal en materia deplanificación ydesarrollo de proyectos,por ejemplo el de lacuenca del río Rimac,en el que tanto Limacomo otros ochomunicipios distritalesdisponen de planes demitigación, decontingencia para lasemergencias y deestudios sobre riesgocon mapas deordenamiento pormicrozonas. Estosmunicipios actualizanperiódicamente susplanes y mantieneninformada a lapoblación acerca de lasexperiencias localesmás avanzadas.Actualmente, losproyectosexperimentales de laCMRRD, elPREANDINO y la GTZya han avanzando en laincorporación de lareducción del riesgo enlos planes locales.

La prevención en losplanes de desarrolloy en los mecanismosde control

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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País Marco institucional Programas de alto nivel parapromover la prevención

Planes deprevención

Venezuela Comunicaciones oficiales: tras lasdevastadoras avalanchas de lodoque ocurrieron en el estado deVargas en 1999, se han venidoincorporando referencias a losconceptos de prevención comoparte de la política de desarrollo,por lo que comienzan a figurar enlas declaraciones nacionales ymunicipales. Asimismo, el temafue una de las mayorespreocupaciones de los principalesvoceros del gobierno queparticiparon en los programas dereconstrucción.

Decisiones oficiales: se estánadoptando medidas importantespara incorporar el tema de laprevención en los procesos dedesarrollo. Esto se evidenciaprincipalmente en el campo de laeducación, sector que desde haceun tiempo ha estado muy atentorespecto del tema y que, incluso,creó un programa demantenimiento para realizarmejoras en los recintos escolares.Inmediatamente después de lossucesos de Vargas, en 1999, elMinisterio de Ciencia y Tecnología(MCT) institucionalizó la políticade gestión del riesgo de desastresy estableció los mecanismosnecesarios para ponerla enejecución. Asimismo, seproporcionaron recursos paraprestar apoyo a las estrategias degestión del riesgo, preparación yayuda de emergencia. Elgobierno nacional se unió alPREANDINO para coordinar ypromover estas actividades a todonivel y, dentro de este marco,actualmente trabaja en ladefinición de las estrategiaspertinentes. El Comité Nacional deOficio para Prevención yMitigación elaboró un Proyecto deLey de Gestión del Riesgo, quepresentó ante la AsambleaNacional. Algunos de losmunicipios, tal como Chacao,Sucre, Baruta, Maracaibo,Valencia y la Alcaldía Mayor –querepresentan experiencias pilotodel PREANDINO– resolvieronincorporar oficialmente el tema dela prevención dentro de laplanificación del desarrollo

El MCT inició un programa degestión del riesgo y reducción dedesastres que utiliza un enfoqueintegral, con el fin de lograr lainclusión de la gestión del riesgo enla planificación del desarrollo ydentro de las actividades llevadas acabo sectorial y localmente; enfatizael desarrollo científico y laintroducción de la tecnología entodos los procesos relacionados conla materia. En diciembre del año2000, el PREANDINO llevó a caboun programa general para coordinarla gestión del riesgo de desastres,incorporar los temas de reduccióndel riesgo en las políticas dedesarrollo y apoyar el intercambionacional, sectorial y local entrepaíses. Además, existen otrosprogramas, tal como el destinado areducir la vulnerabilidad a losdesastres socionaturales en elsector de educación, y el delMinisterio del Medio Ambiente yRecursos Naturales para elaborarmapas de riesgo para laplanificación del uso de la tierra.

No se dispone deplanes de prevención,pero con el apoyo de laCorporación Andina deFomento (CAF), se estáfinalizando lapreparación de planesnacionales ysectoriales. Losprogramas piloto delPREANDINOcontemplan algunasiniciativas territoriales,sin embargo, muchosde los municipioscarecen de planes deprevención. Solamenteel estado de Vargas esel que ha llevado acabo estudios yelaborado propuestaspara la reducción delriesgo de desastres enel área, con el apoyo deinstituciones nacionalesy locales.

Los temas sobreprevención han apenascomenzado aincorporarse en el PlanNacional de Desarrollodel Sector Social y enalgunos planesregionales. En el sectorde los servicios utilitariospúblicos, la prevención hasido incorporadaparcialmente endeterminadossubsectores, tal como losde generación de energíahidroeléctrica y térmica.Sólo un número muyreducido de municipiosdispone de mapas demicrozonificación sísmicay de riesgo geodinámicopara ser utilizados en lasnuevas técnicas deplanificación municipal.La Agencia Internacionalde CooperaciónJaponesa (JICA) estáprestando apoyo a uninteresante estudioconcebido para tresmunicipios de la zonametropolitana deCaracas, cuya atenciónse centra en la mitigacióny la preparación; dichoestudio ha sidocoordinado con unproyecto piloto delPREANDINO.

La prevención en losplanes de desarrollo yen los mecanismosde control

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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generalmente se traducen en sequías einundaciones; es importante señalar que estavulnerabilidad es elevada y va en aumento. Conescasas excepciones, como en el caso de laComisión de Prevención y Preparación para losDesastres de Etiopía, históricamente y en la mayorparte del continente, la gestión del riesgo dedesastres se ha centrado en la respuesta asituaciones recurrentes de emergencia y desastres,en lugar de las actividades para la prevención concarácter permanente.

Actualmente, muchos países le están dando ungran giro a sus actividades, en especial los que sehan visto gravemente afectados por sequías oinundaciones. El impacto creciente del cambio y lavariabilidad del clima en el ámbito económico ysocial de las sociedades africanas también haexigido una mayor atención por parte de lospolíticos.

El fuerte terremoto que sacudió Argelia en mayodel 2003 sirvió para traer a la memoria laamenaza real que plantean los terremotos,especialmente en el norte de África. El eventosubrayó la necesidad de contar con una estrategiasostenible de gestión del riesgo que incluya leyes ynormas de construcción orientadas a disminuir lasconsecuencias de los eventos.

Pese a que su frecuencia es irregular y su impactorelativamente bajo, los riesgos a que dan lugar losvolcanes en África han demostrado cuán complejaspueden tornarse las situaciones de emergencia. Enel caso del Nyiragongo, en la RepúblicaDemocrática del Congo, las consecuencias de laerupción volcánica se agravaron debido a losconflictos e inestabilidad políticos reinantes entrela población afectada. Esta compleja situaciónresaltó la necesidad de adoptar medidas para lapreparación y prevención de los desastres.

Sin embargo, después de dicho evento lasautoridades provinciales de la RepúblicaDemocrática del Congo y funcionarios de lavecina Ruanda elaboraron un plan para enfrentarlas emergencias. Las autoridades municipales dela ciudad de Goma también están estudiando laposibilidad de crear localmente capacidad deprotección para la población civil, respaldada porun marco legal aplicable a la región circundante.Tanto el PNUD, la Oficina de Coordinación deAsuntos Humanitarios (OCAH) de las Naciones

Unidas, la EIRD, como el Consejo de Europa seestán esforzando por lograr una cooperacióninterinstitucional, a largo y mediano plazo, parasatisfacer las necesidades más apremiantes deGoma en materia de reducción de desastres.

En muchos de los países africanos, otros aspectosde la gestión del riesgo de desastres continúanrepresentando un desafío importante. Entre elloscabe mencionar la necesidad de descentralizar laautoridad y la capacidad operativa para enfrentarlas amenazas y el riesgo en los planos subnacionaly local. Existe una permanente necesidad deinvolucrar tanto a la población como a loselementos sociales e institucionales de la sociedadcivil, en el proceso de la toma de decisiones yaplicación de prácticas de reducción del riesgo,particularmente en las comunidades locales. Aúnfalta mucho por hacer para incorporar la gestióndel riesgo de desastres dentro de los planes dedesarrollo económico y social, en la mayoría de losniveles nacionales de responsabilidad.

Las organizaciones subregionales pueden brindarun importante apoyo a las iniciativas nacionalesdestinadas a generar capacidad para laidentificación y gestión del riesgo. Dichasentidades sirven como instrumento para compartirexperiencias entre países y desarrollar mediosprácticos de cooperación entre las diversasinstituciones profesionales y académicas medianteel intercambio de información, la realización deactividades conjuntas y la complementación de lasaptitudes profesionales mutuas.

África oriental

La sequía y la hambruna son fenómenos comunesen muchos lugares de África oriental,especialmente en África nororiental, región quesuele conocerse como el Cuerno de África. Comoconsecuencia de ello, los años setenta y ochenta secaracterizaron por la aplicación de estrategias deprotección contra la hambruna mediante laproducción de alimentos resistentes a la sequía,otras formas de asistencia técnica relacionadas yayuda de emergencia. Actualmente se hacehincapié en la seguridad alimenticia a través de laproducción agrícola, un mejor acceso de lapoblación rural a los alimentos y mercados, yprotección o manejo de los rebaños de ganadopara pastoreo. En su conjunto, estas medidas

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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tratan de enfocarse en los aspectos de desarrollo ybuscan alcanzar amplias formas básicas deactividad económica que permitan un sustento decarácter sostenible en un medio ambiente, amenudo, difícil y desafiante.

Muchos países de la región siguen estando sujetosa limitaciones, ya sea por la falta de legislación obien porque la existente es inadecuada. Uno de losprincipales inconvenientes para enfrentar lasamenazas recurrentes es que gran parte de laatención prestada a las situaciones graves o deamenaza se concentra en responder situacionesadversas ya existentes, en lugar de aplicarestrategias que prevean el riesgo probable yprocuren minimizar o prevenir las peoresconsecuencias de un desastre. Asimismo, lasestructuras legales existentes pueden provocarincertidumbre, debido a la variedad de instanciasque pueden tomar las decisiones o por la falta deuna coordinación adecuada.

Si bien es cierto que en cierta medida ya se estáprocurando hacerlo, los países pueden promover laadopción de políticas nacionales, actualizar oampliar la legislación y establecer modalidades yacuerdos financieros. Para aprovechar mejor losescasos recursos, sería mejor incluso aumentar lafrecuencia con que se aplican criterios regionalespara respaldar las políticas y mecanismos comunes,en especial si se tiene en cuenta que las amenazas ytambién muchas de las personas afectadas amenudo se encuentran más allá de las fronteras deun solo país.

La experiencia de dos países del Cuerno de África–Etiopía y Kenia– revela la forma en que cada unode ellos ha manejado los desastres en el pasado ylas iniciativas que han adoptado a partir de esaexperiencia para mejorar su respectiva capacidadde gestión del riesgo de desastres. En amboscasos, el tema de las amenazas y de la gestión delriesgo se ha vinculado mucho más estrechamentecon las metas, objetivos de programación yactividades nacionales en pro del desarrollo, con elrespaldo de la estructura legal existente.

El caso de Etiopía

Como Etiopía sufre periódicamente de sequías yde hambruna, el país ha desarrollado un notablesistema de monitoreo de las amenazas y de

capacidad de respuesta a las situaciones deemergencia. Después de las hambrunas de losaños setenta, el Gobierno creó, en 1974, unaComisión de Socorro y Rehabilitación (RRC, porsus siglas en inglés). En 1976, fue establecido unsistema de alerta temprana que se concentróinicialmente en actividades de asistencia en cuantoa seguridad alimentaria se refiere. Posteriormente,tras reconocer las limitaciones del sistema, laComisión amplió su enfoque hasta cubrir tambiéndel manejo de otros factores de riesgo. Además, secomprobó que el carácter altamente centralizadodel sistema entorpecía su efectividad de alertatemprana.

Sin embargo, pese a las modificaciones y mejorasque fueron hechas a las estructuras del país a lolargo de diez años, la sequía de 1984-1985provocó enormes pérdidas. Los problemassurgidos resaltaron la importancia de llevar a caboun mayor conjunto de interacciones esenciales parala gestión del riesgo de desastres. Desde luego, nose reaccionó ante los informes de alerta temprana,que se habían dado a conocer oportunamente,debido a que entre el gobierno y los donantesinternacionales hubo dudas con respecto a laautenticidad y exactitud de la información. Poresta razón, se interpretó la situación de maneramúltiple, incierta o controvertible, y ello se tradujoen que los organismos internacionales realizaranestimaciones erradas, tanto de las consecuenciascomo de las necesidades inmediatas. Al mismotiempo que los retrasos en la entrega de ayudaaumentaron la gravedad de la crisis, se tardó enreconocer que no se disponía de capacidadlogística adecuada para responder a lasnecesidades que eran cada vez más apremiantes.

A partir de estas experiencias y consciente de lasvinculaciones existentes entre sequía, escasez dealimentos y hambruna, el Gobierno adoptó unaestrategia más general. En 1993 se creó el SistemaNacional de Prevención y Gestión del Riesgo deDesastres (NPDPM, por sus siglas en inglés) quecentra la atención en el desarrollo económico yagrícola sostenible. Asimismo, se tomaron encuenta los aspectos prácticos vinculados con lasuperación de la escasez de alimentos, losprocedimientos para brindar ayuda, ladescentralización de los sistemas de alertatemprana y el mantenimiento de reservas desemillas y recursos financieros, esquemas para laentrega eficiente de alimentos a los más

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necesitados y programas para la conservación delganado.

Uno de los principales rasgos del NPDPM fue lavinculación que efectuó entre los aspectosrelacionados con la prestación de ayuda y lasactividades de desarrollo permanentes. Se le exigióa todos los Ministerios que incorporaran lasmedidas de reducción de desastres dentro de susmetas y programas de desarrollo e, igualmente,que las relacionaran con cualesquiera actividadesde ayuda futuras; además, les fueron asignadasresponsabilidades específicas a varios funcionariosde diversos planos de autoridad.

Estas políticas evolucionaron hasta convertirse enla Comisión Nacional de Prevención yPreparación de Desastres (NDPPC, por sus siglasen inglés) en el año 1995. La Comisión se encargade los aspectos más amplios de prevención,preparación, respuesta a las amenazas yrehabilitación de desastres. Desde su creaciónposee alcance nacional y tiene a su cargo lacoordinación general de las actividades deprevención y preparación para los desastres;igualmente, en diversos niveles de laadministración se establecieron los comitésencargados de llevar a efecto las laboresrelacionadas con los desastres.

Etiopía ha creado una compleja estructurainstitucional para la gestión del riesgo de desastresde origen natural, que comprende medidas depreparación, prevención y mitigación. Estorepresenta un gran avance con respecto al pasado,cuando las actividades de socorro constituían elnúcleo de la gestión del riesgo de desastres.Mediante comités de prevención y preparación, quefuncionan a escala nacional, provincial, zonal y local(de las Woreda), la gestión del riesgo de desastreses coordinada a estos cuatro diferentes niveles.

La Comisión Nacional de Prevención yPreparación de Desastres (NDPPC, por sus siglasen inglés) es el órgano general encargado de todoslos aspectos relacionados con la prevención ygestión del riesgo de desastres a escala nacional.La oficina tiene filiales en los demás niveles y sucomposición, que es similar en todos los casos, esla siguiente:

• un presidente designado por el Gobierno;• un representante del Ministerio de Hacienda;

• un representante del Ministerio de Agricultura;• el jefe del sector de Asuntos Regionales de la

Oficina del Primer Ministro;• un representante del Ministerio de Salud;• un representante del Ministerio de Defensa; y• un representante del Ministerio de

Planificación y Desarrollo Económico y delMinisterio de Cooperación EconómicaExterna.

También forman parte de la Comisión lospresidentes de los consejos regionales (o de losconsejos provinciales o de zona en los nivelessubordinados) y de la Comisión de Prevención yPreparación de Desastres (DPPC). Otrosorganismos, representantes de los donantes y de lasociedad civil participan en forma especial (adhoc), según sea la naturaleza del desastre.

Los siguientes otros cuatro organismos deGobierno participan en la labor de la NDPPC aescala nacional:

• la Administración de la Reserva Alimentariade Emergencia;

• el Fondo Nacional de Prevención yPreparación para los Desastres;

• el Comité Nacional de Alerta Temprana (confiliales a nivel de provincia, de zona y deWoreda); y

• el Grupo de Gestión de Situaciones de Crisis(con filiales a nivel de provincia, de zona y deWoreda).

El caso de Kenya

En Kenya, eventos más recientes han dado lugar aque se aplique un enfoque similar, pero con unénfasis que refleje las necesidades propias del país.Los devastadores efectos de las inundaciones quese produjeron a raíz de las variaciones climáticasprovocadas por el fenómeno de El Niño en losaños 1997 y 1998, enfatizaron de nuevo lanecesidad de crear un organismo encargado decoordinar la gestión del riesgo de desastres. Estocondujo a fortalecer el Centro Nacional deOperaciones de Desastres administrado desde laOficina de la Presidencia. Se ha estudiado laposibilidad de realizar una serie de actividades enforma coordinada y, actualmente, las siguientesinstituciones operan en asociación con dichaOficina:

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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• Centro Nacional de Operaciones de Desastre;• Proyecto de Gestión de los Recursos de Tierras

Áridas;• Departamento de Socorro y Rehabilitación; y• Consejo Nacional para la Lucha contra el

SIDA.

Además, existen otras dependencias que funcionanen diversos Ministerios de gobierno con funcionesespecializadas, tal como el rescate y la evacuación,la lucha contra los incendios, la planificación ymanejo de las emergencias, la investigación, elcontrol de las aglomeraciones de población, lasolución de conflictos y las actividades de luchacontra el terrorismo.

Se ha preparado un proyecto de ley para la políticanacional sobre gestión del riesgo de desastres, enel que se propone un marco de referencia paracoordinar las actividades de todas las institucionesinvolucradas en los distintos aspectos de la gestióndel riesgo de desastres. Tras prolongadasconsultas, su versión final propone crear variasinstituciones nuevas.

La Dirección Nacional de Gestión del Riesgo deDesastres (NADIMA, por sus siglas en inglés)pasaría a ser el órgano fundamental decoordinación, y estaría compuesto porrepresentantes de los Ministerios y departamentospertinentes, del sector privado, de las ONG, deorganismos sociales y religiosos y, además, podríanparticipar en él algunas organizacionesinternacionales invitadas. Las principalesfunciones y atribuciones de la NADIMA seríanlas siguientes:

• asumir la gestión del riesgo de desastres entodo el país;

• revisar y actualizar todas las políticaspertinentes;

• crear y administrar un fondo fiduciario nacionalpara casos de desastres; y

• crear comités especiales.

Se establecería una secretaría para colaborar conlos Ministerios sectoriales, las autoridades de losgobiernos locales, los comités de distrito y otrosorganismos asociados; prestaría servicios a losdiversos comités de la NADIMA y llevaría a cabolas actividades ordinarias de ésta. La secretaría seencargaría de consolidar toda la informaciónrelacionada con la gestión del riesgo de desastres y,

posteriormente, de planificar y coordinar todos losaspectos de dicha gestión. Esto conllevaría apreparar planes de gestión del riesgo de desastresy sus correspondientes presupuestos, al igual quepreelaborar planes de emergencia para tipos deamenaza y riesgo específicos. Asimismo, se prevéque el seguimiento, evaluación y documentaciónde las enseñanzas adquiridas y su aplicación paraobtener mejores resultados, formarían parte de susfunciones futuras.

Un departamento de planificación einvestigaciones asumiría la función primordial debrindar asesoramiento para la adopción depolíticas en el futuro, así como en aquellas áreasrelacionadas con los aspectos globales de la gestióndel riesgo de desastres; igualmente, llevaría a caboprogramas de preparación, alerta temprana,prevención, investigación y manejo de lainformación. Un departamento de operacionesconexo se ocuparía de los aspectos operativos delsuministro de socorro, hacer frente a las fasesagudas de una emergencia, mitigar las amenazas,movilizar recursos y realizar actividades demonitoreo y evaluación.

África meridional

Aparte de las inundaciones periódicas que hanocasionado apreciables pérdidas localizadas, enÁfrica meridional generalmente no se hanregistrado pérdidas masivas causadas por desastresrepentinos. Los principales eventos que hanafectado a la región han sido principalmente deevolución lenta, tales como sequías, epidemias yfalta de seguridad en el suministro de alimentos.

Además de lo anterior, hasta comienzos de los añosnoventa, la percepción del riesgo en la región semanifestaba principalmente en los conflictosarmados y sus consecuencias desestabilizadoras.Como resultado, los primeros compromisospolíticos con la reducción de desastres de origennatural en los países de África meridional sedieron a raíz de los prolongados estragos causadospor la sequía u otras situaciones de emergencia,que provocaron la perturbación de los medios desubsistencia.

A partir de entonces, la capacidad existente degestión del riesgo de desastres se ha concentradomás bien en el monitoreo de la situación agrícola y

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la disponibilidad de alimentos, o en laplanificación de medidas provisionales para laayuda de emergencia centradas casiexclusivamente en las sequías. En la actualidad, seaplican algunas medidas para situaciones deemergencia de alcance regional que datan desdelos años ochenta (véase el Capítulo 3.3).

Actualmente, en la región se observa una crecientepreocupación por la persistencia de la sequía, lasprecipitaciones inusualmente elevadas o bien lasinundaciones subsecuentes; asimismo se le prestauna renovada atención a los efectos de lasvariaciones del clima sobre los medios desubsistencia y la seguridad alimentaria. Comoconsecuencia de ello, los países de Áfricameridional están reconsiderando las necesidadesnacionales relacionadas con la gestión del riesgo dedesastres y reorientando sus anteriores estrategiasnacionales hacia objetivos más relacionados con eldesarrollo.

El caso de Sudáfrica

Sudáfrica se ha interesado prolongada perosistemáticamente por desarrollar una estrategianacional para la gestión del riesgo de desastres,por lo que ha reformado estructuras orgánicas ypromulgado nuevas leyes relacionadas con dichagestión.

Como a menudo sucede, el Gobierno resolvióevaluar la capacidad del país para enfrentar lagestión del riesgo de desastres solamente hastadespués de una severa crisis, como fueron lasgraves inundaciones de los Cape Flats, en Ciudaddel Cabo, ocurridas en el año 1994. En susinicios, esto significó emprender una revisión totalde las estructuras y políticas de la gestión delriesgo de desastres.

Un año más tarde, el gabinete recomendó adoptarun sistema formal para la gestión del riesgo dedesastres y, en 1996, se creó un Comité Nacionalde Gestión del Riesgo de Desastres con la idea deque coordinara y administrara la políticapertinente. Como este Comité nunca entró enfunciones, a mediados de 1997 el Gobiernoaprobó la formación de un Comité Interministerialpara la Gestión del Riesgo de Desastres (IMC,por sus siglas en inglés).

Recuadro 3.4Sistema Nacional Etíope de Prevención yGestión del Riesgo de Desastres

El prestigio adquirido por el Sistema Nacional Etíopede Prevención y Gestión del Riesgo de Desastres(NPDPM, por sus siglas en inglés) se basa en losprincipios rectores de sus políticas, a saber:

� No se perderán vidas humanas por falta de ayudaen caso de desastre.

� El suministro de ayuda permitirá proteger yresguardar la dignidad humana y reforzará ladecisión social de alcanzar el desarrollo.

� Las actividades de asistencia fortalecerán lacapacidad de las zonas y de la población afectadas,y promoverán la confianza en el esfuerzo propio.

� Se asegurará a las familias afectadas por undesastre la obtención de un ingreso adecuadomediante programas generadores de empleo quebrinden acceso a los alimentos y a otrasnecesidades básicas.

� Todas las actividades de asistencia deberáncontribuir al crecimiento y desarrollo económicosostenibles.

� Los programas de ayuda orientarán todos susesfuerzos a eliminar las causas fundamentales dela vulnerabilidad a los desastres.

� En todas las esferas de actividades pro desarrollo,se le dará el debido énfasis a los programas deprevención de desastres.

� Se protegerá la calidad de vida de las zonasafectadas contra el deterioro provocado por losdesastres.

� Para permitir una rápida recuperación después deun desastre, se preservarán el patrimonio y laestructura económica de las zonas afectadas.

� Se fomentará el uso óptimo de los recursosnaturales de la zona.

Las formas de operar del NPDPM ilustran laimportancia atribuida a mantener una firme vinculacióncon los valores sociales y económicos de lacomunidad. Esta última debería colocarse a lavanguardia de la planificación, programación,ejecución y evaluación de todos los proyectos deasistencia, en tanto que las dependencias operativascumplirían una función subsidiaria. Para ello, en todoslos niveles se crearon puntos focales claramentedefinidos para efectuar las diferentes actividades;además, se les confirieron las atribuciones ysuministraron los recursos necesarios para elcumplimiento de sus responsabilidades.

Se le dio prioridad a las zonas en que la vida y losmedios de subsistencia se encontraban másseriamente amenazados. La ayuda, en todo momento,se canalizó hacia los más necesitados y no se otorgóen forma gratuita a los miembros de la poblaciónafectada que estuvieron en condiciones de trabajar.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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Como primer paso concreto para establecer unapolítica nacional de gestión del riesgo de desastresse publicó un Libro Verde sobre el tema. Fue dadoa conocer en febrero de 1998 y constituyó unmarco conceptual importante para el debatepúblico sobre la gestión del riesgo de desastres aescala local, provincial y nacional.

Un año después, y dentro del marco del DIRDN,Sudáfrica elaboró un Libro Blanco, cuyasprincipales propuestas de políticas incluían losiguiente:

• integración de las estrategias de reducción delriesgo en los planes de desarrollo;

• elaboración de una estrategia para reducir lavulnerabilidad de las comunidades;

• institucionalización de un centro nacional degestión del riesgo de desastres;

• introducción de una nueva estrategia definanciamiento para la gestión del riesgo;

• promulgación y aplicación de una nueva ley degestión del riesgo;

• creación de una estructura que permita a lascomunidades estar informadas, mantenerse enalerta y depender del esfuerzo propio; y

• creación de un sistema para coordinar lasiniciativas de capacitación y concientización dela comunidad.

Sudáfrica también se preocupó por contribuir a laadopción de normas conjuntas y prácticascomunes con los países vecinos y otros Estadosmiembros de la Comunidad de Desarrollo deÁfrica del Sur (SADC, por sus siglas en inglés).

Entretanto, para satisfacer las necesidadesinmediatas del país, se creó una dependenciaprovisional de gestión del riesgo de desastrescompuesta por representantes de diezdepartamentos nacionales. Posteriormente, esteorganismo pasó a ser el Centro Nacional deGestión del Riesgo de Desastres (NDMC, porsus siglas en inglés). Sin embargo, pese a que haestado en condiciones de funcionar desde 1999,aún no se ha institucionalizado legalmente.

Ese mismo año, y para asegurar una mejorcoordinación entre las dependenciasgubernamentales a nivel nacional, se creó elComité Interdepartamental de Gestión del Riesgode Desastres (IDMC, por sus siglas en inglés).Esto, sin embargo, se adoptó como medidaprovisional hasta el momento en que comenzara a

aplicarse legalmente el sistema proyectado, que seregiría por una ley de gestión del riesgo dedesastres.

En el año 2000, se publicó el primer proyecto deley para ser sometido a la opinión pública. Sinembargo, el entusiasmo y el impulso inicialesdemostrados por el gobierno parecieron declinar, yla discusión del proyecto fue objeto de numerososaplazamientos. Tras otra grave crisis –esta vez lasdevastadoras inundaciones del 2000 que afectaronalgunas partes de África meridional–, lasprioridades políticas cambiaron conforme resurgióla importancia de la política y legislación sobre lagestión del riesgo de desastres. En mayo del 2000,el Consejo Nacional de las Provincias convocó unaconferencia regional para examinar los problemasrelacionados con la gestión del riesgo de desastres,tras la cual finalmente se puso en discusión elproyecto.

Durante su discusión, el proyecto de ley sobregestión del riesgo de desastres se apartó un tantodel énfasis otorgado anteriormente a la política enel Libro Verde y el Libro Blanco, y la atención secentró más bien en las relaciones institucionalesintragubernamentales y los mecanismos operativosconexos. La idea del proyecto era asegurar que,una vez promulgada la ley, el reglamentopertinente no se prestara a pautas inequívocas. Elproyecto incluía orientación con respecto a lacreación del Centro Nacional de Gestión delRiesgo de Desastres (NDMC, por sus siglas eninglés), los deberes y atribuciones de losmecanismos gubernamentales a nivel nacional,provincial y local, así como los recursos financierosnecesarios para la recuperación y rehabilitación posdesastres.

El proyecto también contemplaba la formación deun Comité Intergubernamental de Gestión delRiesgo de Desastres, integrado por los miembrosdel gabinete que intervenían en la gestión delriesgo de desastres, miembros de los consejosejecutivos de las nueve provincias del país yrepresentantes de los gobiernos locales.

Otra estructura propuesta a futuro por el proyectoera el Marco Nacional de Gestión del Riesgo deDesastres, que debía esbozar políticas coherentes,transparentes y completas sobre todos los aspectosde la gestión del riesgo, incluidas la capacitación yla creación de capacidad.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El proyecto estipulaba que debían crearse centrosde gestión del riesgo de desastres en todos losniveles de gobierno. Como una de las principalesfunciones de dichos centros sería la evaluación delriesgo de desastres, el proyecto contemplaba losprocedimientos para reunir y difundir informaciónal respecto; igualmente, hacía hincapié en lasmedidas que podrían reducir la vulnerabilidad delas personas que viven en zonas propensas a losdesastres. La versión definitiva del proyecto fueaprobada unánimemente por el Parlamento y porel Consejo Nacional de las Provincias a fines delaño 2002; la Ley fue promulgada por elpresidente en enero del 2003. Se espera que, trassu entrada en vigor, la Ley de Gestión del Riesgode Desastres genere una mayor participación porparte de las autoridades gubernamentalesprovinciales y locales en las actividades deevaluación del riesgo.

El caso de Mozambique

Uno de los principales desafíos que han debidoenfrentar los sucesivos gobiernos en Mozambiqueha sido el de responder a las emergenciasprovocadas por los desastres. Desde que alcanzó

su independencia, en 1975, el país ha debidodestinar considerables recursos a la gestión delriesgo de desastres y las instituciones han idoevolucionando continuamente para enfrentarsituaciones nuevas y difíciles. Esta dura formade adquirir experiencia ha permitido formar anumerosos funcionarios experimentados en lagestión del riesgo de desastres, en diversasdependencias del gobierno, y crear unaestructura interministerial bien desarrollada paracoordinar dicha gestión.

Habla mucho en favor del gobierno que, desdehace algún tiempo, haya reconocido laimportancia de cambiar el énfasis de la gestióndel riesgo de desastres y, en vez de centrar laatención en la respuesta inmediata, se hayaocupado de la mitigación y de la reducción delriesgo a largo plazo. Durante los últimos años,las más altas autoridades de gobierno hanrealizado un gran esfuerzo por crear mecanismosy procedimientos estructurados que permitancrear la capacidad requerida para mejorar lagestión del riesgo de desastres en el futuro.

Ya, desde 1981, el Gobierno estaba consciente deque era preciso ocuparse de las consecuencias delriesgo en la sociedad y por ello creó unDepartamento para la Prevención y Luchacontra las Catástrofes de Origen Natural(DPCCN, por sus siglas en inglés) con el fin depromover actividades de alerta temprana ymitigación. Durante un difícil período deemergencia nacional, entre 1982 y 1994, esteDepartamento se convirtió en el canal principalpara hacer llegar la ayuda internacional hasta laspersonas desplazadas por el conflicto y hacia lasvíctimas de las reiteradas inundaciones y sequías,al punto de que la logística pasó a ser suactividad predominante.

En 1996, cuando mejoró la situación y el paístuvo otras necesidades, se comenzó a elaboraruna política nacional coherente para la gestióndel riesgo de desastres y para reorientarla haciaactividades de reducción del riesgo, para lo cualse contó con el respaldo del PMA. A fines delos años noventa, esto significó realizarsostenidos esfuerzos por reorganizar lasinstituciones y revisar las políticas creadasdurante el prolongado período de emergenciapermanente.

DISTRITOS DE ALTORIESGO PARA LATEMPORADA DELLUVIAS YCICLONES 1999/2000

Pronóstico de precipitaciones superiores a lonormal. Oct. 1999-marzo 2000 Zonas propensas a inundacionesDistritos históricamente afectados porciclones

Fuente: Instituto Nacional de Gestâo de Calamidades, Maputo, 1999

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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Tal como lo expresan las actuales políticasnacionales, el objetivo principal ha sido romper elcírculo vicioso de continuar destinando escasosrecursos a la respuesta a las emergencias yreconstrucción, para luego encontrarse en unestado vulnerable y sin preparación para enfrentarla siguiente catástrofe. Para estimular un cambiode actitud, se requirió realizar especiales esfuerzosdentro del Gobierno y en toda la población.

En 1999, el Gobierno creó nuevas institucionespara darles una mayor coherencia a los organismosencargados de los desastres y definir claramentesus atribuciones. La coordinación de la gestión delriesgo de desastres fue encomendada al ConsejoCoordinador de la Gestión del Riesgo deDesastres (CCGC, por sus siglas en inglés),principal entidad del Gobierno delegada de todaslas etapas del proceso y de rango ministerial. Secreó un Instituto Nacional de Gestión del Riesgode Desastres (INGC, por sus siglas en inglés)como dependencia de apoyo técnico permanente,cuyo director preside un Comité TécnicoAdicional para la Gestión del Riesgo de Desastres(CTGC, por sus siglas en inglés) que asegura lacoordinación y la colaboración en las actividadesde planificación, mitigación y respuesta.

Un proyecto de ley sobre gestión del riesgo dedesastres que se discute actualmente servirá demandato legal para la aplicación de la política.Su finalidad principal se expresa en su primerartículo: “Evitar que ocurran o reducir al mínimolos efectos de los desastres”. En especial, esteproyecto da fuerza de ley al Plan Nacional deGestión del Riesgo de Desastres aprobado por elConsejo de Ministros.

La política nacional contempla una estructuradestinada a coordinar la acción de las entidadesde gobierno, la participación de la sociedad civily la colaboración con el sector privado en todoslos aspectos relacionados con la gestión delriesgo de desastres. Además, la Ley lesimpondrá sanciones tanto a individuos como aentidades que contravengan las disposicionesestablecidas cuando se haya declarado un estadode emergencia.

El mandato del Comité Técnico para la Gestióndel Riesgo de Desastres (CTGC) incluye laobligación de asegurar que las políticas nacionalesse traduzcan en acciones concretas y que las

normas sean incorporadas en la legislación relativaa la gestión del riesgo. Los miembros del Comitédeberán efectuar análisis históricos de lavulnerabilidad a los desastres y evaluar lascondiciones de riesgo actuales mediante unproceso anual de planificación para las situacionesde emergencia. Esta actividad, dirigida por elInstituto Nacional de Gestión del Riesgo deDesastres (INGC), tiene por objeto asegurar quelas autoridades tengan presentes los problemas delriesgo a lo largo del ciclo de planificación. En elplano nacional, deberá elaborarse un informeanual sobre las medidas de preparación yprevención aplicables para las zonas vulnerables.

No obstante el cometido es claro, las institucionesno pueden modificarse fácilmente ni es posiblereadiestrar a las personas de la noche a la mañana,como lo comprobaron los organismosinternacionales y las organizaciones nogubernamentales locales a raíz de los eventos quese produjeron posteriormente. En octubre de1999, el Gobierno de Mozambique dio a conocersu plan de emergencia para la siguiente temporadade precipitaciones; en él se contemplaba la altaprobabilidad de que ocurriesen inundaciones en elsur y centro del país. En esa oportunidad, solicitóasistencia internacional por valor de 2,7 millonesde dólares para actividades inmediatas depreparación y mitigación.

La solicitud anterior tuvo una escasa acogida y lascontribuciones prometidas por la comunidadinternacional sólo alcanzaron la mitad de la sumapedida. Sin embargo, tan sólo seis meses mástarde, tras terribles inundaciones, la comunidadinternacional y las ONG donaron 100 millones dedólares en asistencia y socorro de emergencia.Posteriormente, las promesas de contribuciones dela comunidad internacional para actividades derehabilitación superaron los 450 millones dedólares.

Es posible que aparte del aspecto internacional yen cuanto a la población se refiere, también existanrazones para inquietarse. Ciertas indicacionesseñalan que algunos segmentos de la poblaciónhan llegado a depender de la asistencia deemergencia y, en consecuencia, se inclinanfuertemente a continuar siendo vulnerables.Debido a la gran desproporción que ha existidohistóricamente con respecto a la distribución de losrecursos disponibles entre la ayuda de emergencia

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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y la reducción del riesgo, resulta fácil comprenderpor qué se dificulta llevar a cabo una reformaeficaz.

África occidental

En África occidental se comprueban distintosgrados de capacidad nacional en lo que respecta ala política y al compromiso público en materia degestión del riesgo de desastres. Sin embargo, talcomo sucede en otras regiones, la atención seconcentra mayoritariamente en responder aemergencias o crisis individuales, y con demasiadafrecuencia prácticamente se reacciona en el mismomomento que ocurren. En cambio, se le otorgamucho menos importancia o destinan menorcantidad de recursos a la aplicación de estrategiaspermanentes de reducción de los desastres, ya seaque se trate de prevención, preparación omitigación de amenazas.

Hasta ahora, las actividades realizadas en materiade gestión del riesgo de desastres comprenden lainteracción entre los Ministerios y los diferentessectores representativos en toda la región y, enmenor medida, la participación de la sociedad civilo de las comunidades locales. Sin embargo, conuna sola excepción, ningún otro país del Áfricaoccidental incluye la gestión del riesgo de desastresen sus programas de reducción de la pobreza. Enefecto, recientemente Ghana elaboró programasespeciales para mitigar el impacto de las amenazasy prevenir los desastres que afectan a los másdesposeídos y los incluyó en su estrategia dereducción de la pobreza para el período 2002-2004, destinada a las personas vulnerables yexcluidas.

El desastre del hundimiento del buque Jola frentea las costas de Senegal, en el año 2002, hizo tomarmayor conciencia acerca de la importancia deprevenir los desastres. A raíz de este evento seadoptaron varias iniciativas, ya que el Ministeriodel Interior preparó directrices para prevenciónaplicables a todos los sectores y niveles de lasociedad, desde el plano nacional hasta lascomunidades locales.

El caso de Senegal

De acuerdo con la ley, la responsabilidad deadministrar las instituciones nacionales de gestión

del riesgo de desastres corresponde, en Senegal,a un comité interministerial coordinado por elMinisterio del Interior. Además, existe unaOficina de Protección Civil que actúa porconducto del Consejo Superior para laProtección Civil, creado en febrero de 1999,que se encarga de la prevención. La respuesta alas emergencias se rige por el Plan Nacionalpara Organizar la Asistencia en caso deCatástrofes de la Organización de Ayuda(ORSEC, por sus siglas en francés), creado enmarzo de 1999.

Las actividades de protección civil en materiade reducción y gestión del riesgo de desastresse llevan a cabo en forma descentralizada en las11 regiones y 34 departamentos del país. Lascomisiones regionales son presididas por losgobernadores, mientras que las comisionesdepartamentales locales están encabezadas porlos prefectos. La ORSEC también funciona enforma descentralizada en el ámbito regional yactúa por conducto de cuatro comités:asistencia y seguridad, policía e información,medicina y autoayuda, y obras y transporte.

A lo largo de la historia se dictaron varias leyespara regular el funcionamiento de los diversosorganismos participantes en la gestión delriesgo de desastres. Sin embargo, susdisposiciones no han sido concordantes y el paísha carecido de un sistema integral para lagestión del riesgo de desastres. Como al parecervarias ONG desconocían la existencia de estasleyes, y puesto que no habían participado en suelaboración, les faltó exponerse más parahacerlas del conocimiento público.

Se han elaborado planes independientes deprevención y protección aplicables tanto a nivelnacional como a sectores específicos o queforman parte de las instituciones, tales comoplanes de emergencia para los casos deaccidentes industriales u ocasionados por elmanejo de sustancias peligrosas.

El desastre del buque Jola dio lugar a que setuviera una mayor conciencia de la importanciade prevenir los desastres. Esto generó que seacrecentara la actividad al interior del gobierno,pero al mismo tiempo permitió que la poblaciónse familiarizara con las medidas de prevencióny seguridad.

Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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3El Ministerio del Interior confeccionó unmapa de riesgos y preparó un conjunto demedidas de prevención para cada uno delos departamentos y regiones del país.Estas medidas son importantes ya queidentifican la ubicación, la naturaleza, losmedios de prevención y las institucionesresponsables por cada riesgo tipificado.Además, el Ministerio definió lasdirectrices para las medidas preventivasque pueden ser aplicadas por los diversossectores y niveles de la sociedad,incluyendo desde el plano nacional hastalas comunidades locales.

Cada Ministerio, al igual que la Oficinade la Presidencia, tiene nuevasresponsabilidades en materia deprevención y gestión del riesgo dedesastres. Además, se encuentra enproceso de elaborar un programa paraorganizar cursos de sensibilización ycapacitación sobre protección ante losdesastres en todas las institucioneseducativas del país.

Asimismo, se está formulando un planúnico de prevención para consolidar losplanes regionales y departamentalesprevios. De acuerdo con las nuevasdirectrices entregadas a los Ministerios, elMinisterio de Hacienda y Economía estáencargado de incorporar la prevención delos desastres en las políticas deplanificación económica y social a fin deasegurar el desarrollo sostenible. Estoincluye tratar de proporcionar elfinanciamiento necesario para reforzar lasestructuras administrativas y lascapacidades locales de prevención delriesgo; igualmente, se están destinandorecursos para crear un servicio decapacitación del personal encargado de laprotección civil en la gestión del riesgo dedesastres y, en especial, en materia deprácticas de prevención del riesgo.

La experiencia de Senegal demuestracómo una tragedia nacional puede generarun compromiso renovado y mayorparticipación política, profesional y públicaen la creación de una sociedad más seguray resistente a los desastres.

África septentrional

En los países del norte de África laatención relacionada a las amenazas deorigen natural y los riesgos que ellasacarrean generalmente se ha centrado enla gestión de las fases agudas de unaemergencia, o en la necesidad deproporcionar socorro cuando se hadeclarado la existencia de una situaciónde desastre, tal como una sequía ohambruna.

En la mayoría de los casos, los desastresprovocados por las amenazas naturalessólo figuran en la planificaciónsocioeconómica nacional del gobiernocuando se trata de sequías. Éstas sonconsideradas, en casi todos los países delnorte de África, como un rasgoestructural de sus perfilessocioeconómicos, que a la vez afectan losmedios de subsistencia y la economíanacional.

Casi la totalidad de los países del norte deÁfrica y de la región árida del Sahel, queatraviesa el continente, disponen dealgunas instituciones técnicas encargadasdel problema de la sequía y del monitoreode determinados indicadores de laseguridad alimentaria.

Existen algunos ejemplos de institucionesgubernamentales involucradas en elmonitoreo de los aspectoshidrometeorológicos de las amenazas queoperan a escala nacional. Por lo general,comprende a organismos responsablespor los aspectos meteorológicos, losrecursos hídricos, la agricultura, el medioambiente y los recursos naturales.

Del mismo modo, las leyes concernientesa las amenazas y al riesgo a menudo seencuentran repartidas en diversoscampos, tales como la planificación deluso del suelo, las obras públicas, lagestión ambiental y varias institucionespúblicas encargadas de interesessectoriales específicos.

Se evidencia un cierto grado deconciencia general sobre la materia, por el

Las comunidades localesde Tonga necesitan que elgobierno les preste apoyoinicial y les proporcioneorientación para poderparticipar activamente enla reducción de losdesastres. Tienenconciencia de lo que estáen juego, pero la falta derecursos les impide aplicarmedidas de caráctercomunitario.

Respuesta de Tonga alcuestionario de la EIRD,2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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tipo de diseño y construcción empleado en lainfraestructura de transporte para las zonas expuestas ainundaciones y desertificación, o por cómo se administranlas obras hidráulicas y las cuencas hidrográficas públicas.Sin embargo, aún no se integran de manera rutinaria a lalegislación existente prácticas fundamentales relacionadascon la gestión del riesgo de desastres de origen natural,tales como la evaluación del riesgo y los sistemas de alertatemprana.

La mayoría de los países del norte de África cuentan conalguna entidad encargada de la protección civil, peroninguno de ellos tiene una dependencia nacional que seocupe específica y totalmente de la gestión del riesgo, ni delos desastres de origen natural. Un sistema institucionaltan limitado como éste puede impedir el establecimiento deun compromiso permanente con la gestión del riesgo,previo a que ocurra una emergencia grave o que limite lasposibilidades de efectuar una coordinación eficaz en losmomentos de extrema gravedad.

En casi todos estos países, la incorporación de estrategiasmás generales para identificar y luego monitorear losfactores de riesgo vinculados con las metas nacionales dedesarrollo, aun se encuentra en sus inicios. Desde el año2002, se han producido tormentas o inundacionesdevastadoras en Marruecos, Argelia, Mauritania y Sudán,mientras que violentos terremotos han afectado a El Cairo,los más recientes sucedidos en el 2002, y a Argelia, enmayo del 2003. Estos eventos demuestran que se justificala preocupación por enfocar más sistemáticamente lagestión del riesgo de desastres.

El Pacífico

Los Pequeños Estados Insulares enDesarrollo (PEID) del Pacífico tienenmuy variadas características físicas yeconómicas, y son ejemplo de múltiples culturas, lenguas ytradiciones. La mayoría de ellos comprenden pequeñosretazos de terreno dispersos en todo el océano Pacífico, demodo que aun cuando formen parte de un mismo país, ladistancia entre las islas puede ser enorme.

Su tamaño reducido, su dispersión geográfica y el relativoaislamiento en que viven muchas comunidades hacen quesu actividad económica tenga características diferentes a lasdel resto del mundo, además, de resultar bastante onerosa.Los asentamientos humanos existentes incluyen desde lastípicas aldeas rurales, en las que vive la mayor parte de lapoblación, hasta ciudades comerciales de crecimientoacelerado.

Recuadro 3.5La creación de capacidad en losEstados insulares del PacíficoEl sistema social, de fuerte resiliencia,heredado por parte de las comunidadesinsulares constituye uno de los fundamentospara la reducción del riesgo de desastres deorigen natural en el Pacífico. El vigor delsistema radica en sus amplios valoresfamiliares y los mecanismos comunitariosque los vinculan a los sistemas nacionales.Para integrarlos dentro de un marcoorganizacional de carácter práctico quefomente la adquisición de la propiedad asícomo la participación conjunta del gobierno yde las demás partes interesadas en lagestión del riesgo, sólo se requiere ciertareestructuración y apoyo.

Los desafíos que confrontan los Estadosinsulares se derivan del creciente avanceque se ha obtenido del desarrollo, pero conun volumen sustancialmente limitado derecursos naturales. Esto los ha obligado adesarrollarse invadiendo el medio ambiente yaumentando rápidamente la vulnerabilidadde la comunidad a los desastres de origennatural. La preparación no puede basarseúnicamente en una mayor conciencia de lasmedidas de mitigación mediante la ciencia yla tecnología, sino que también es precisoforjar vínculos entre la ciencia y la sociedad.

Para los encargados de la gestión del riesgode desastres en el Pacífico, mitigar significaser buenos facilitadores. Esto exigedestrezas para formar redes operativas queutilicen eficazmente los recursos locales,requiere crear colaboración y competenciatécnica y asociar a las partes interesadas.

Durante los últimos años, los Estadosinsulares del Pacífico han creado sólidasentidades nacionales de coordinación. Lomás importante es que cada uno de losEstados ha elaborado un plan nacional degestión del riesgo de desastres quecontempla las estructuras de gestión ydistribuye las responsabilidades entre lasorganizaciones principales. Para incorporar ala comunidad en un sistema que funcione enasociación con el gobierno es indispensablecontar con planes de apoyo y conprocedimientos operativos.

La realización de proyectos piloto demitigación que pueden transmitirse medianteeste enfoque de gestión está sentando lasbases para incorporar con éxito laplanificación de la mitigación en los sistemasnacionales.

Fuente: A. Kaloumaira, 1999.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

119

Aunque en la región se dan numerosas formas detenencia de la tierra, la mayoría de ellas se basa enla propiedad comunal, por ello el control de su usoy muchas de las decisiones que regulan laexplotación de los recursos naturales son ejercidospor la comunidad en conjunto.

Pese a la popular imagen que se tiene del PacíficoSur como una región con islas de playastranquilas, lagunas azules y una forma de vidaidílica, los ecosistemas de los PEID son muyfrágiles. Debido a ello, existe una granpreocupación por las consecuencias que puedanoriginarse con el cambio climático y aumento delnivel del mar.

Por esta razón, los PEID del Pacífico estánfirmemente resueltos a realizar proyectos dedesarrollo para reducir los riesgos de desastres a

Cuadro 3.3Marcos institucionales para situaciones de desastre en el Pacífico

País Marcos institucionales Programas de alto nivel para promover la prevención

Planes deprevención

Islas Cook La coordinación de la gestióndel riesgo de desastres lecorresponde a la OficinaNacional de Gestión del Riesgode Desastres (NDMO, por sussiglas en inglés).

El Consejo Nacional deGestión del Riesgo deDesastres es el enteencargado de emitir laspolíticas concernientes a losplanes nacionales e insularesde gestión del riesgo.

Que el Ministerio de Haciendaestablezca un fondo de reservapara casos de desastre de 30mil dólares.

El Plan Insular de Gestión delRiesgo de Desastres disponeque el gobierno local sea elresponsable de las actividadeslocales para la gestión delriesgo.

El programa de preparaciónpara los desastres ycapacitación en primerosauxilios de la Cruz Roja sedesarrolla paralelamente conlos planes de preparación másgenerales.

En todas las islas Cook se impartencursos de capacitación para laintroducción a la gestión del riesgode desastres, cuya cobertura es deal menos un 35% de la población decada isla.

Los principios de la gestión delriesgo de desastres forman parte delos programas curriculares deciencias sociales del sistemaeducativo, a fin de que la niñez losaprenda durante sus años deescuela.

Creación de dependencias para laprotección costera con el fin deprevenir la inundación delaeropuerto y reducir al mínimo lafuerza con que la marea puedainvadir los hoteles situados en lasplayas.

Las radioemisoras situadas en loscentros de emergencia de las islasseptentrionales reciben lastransmisiones enviadas desdeRarotonga, y permiten que, porprimera vez, las comunidadesubicadas en la parte norte de lasislas puedan estar informadas conrespecto a los pronósticos climáticosy las alertas de emergencia.

Se cuenta con un Comité deProtección Costero.

Se encuentra en funcionamiento elsistema EMWIN de alerta temprana.

Programa piloto sobre vulnerabilidadturística en Rarotonga.

Código deconstrucción de lasislas Cook: en abrilde 1999 se completóun informe sobre lapromoción de normasy códigos deconstrucción y sucorrespondienteaplicación.

Se creó unaDependencia desupervisión para lasconstrucciones con elobjeto de poner envigor y hacer cumplirla normativamediante personalexperimentado en elcampo de laconstrucción.

Plan de trabajo parala gestión del riesgode desastres:-Desastresnacionales.-Plan para la gestiónde procedimientos derespuesta a losciclones.-Procedimientos derespuesta a lostsunamis.

Las actividades dedesarrollo se llevan a caboa escala nacional y a nivelpolítico mediante unaestrategia de promoción,con una ampliaparticipación sectorial y dela sociedad:- El Ministerio deTransporte se encarga dela prevención y respuesta ala contaminación por elpetróleo- Participación de laDependencia de ServiciosAmbientales del gobiernoen materia de cambioclimático- La Dependencia delPatrimonio Natural seencarga de realizarconsultas a la comunidad yde promover labiodiversidad- La NDMO es responsablede las actividades deprevención, mitigación ypreparación.

Proyectos de desarrollo delas islas exteriores(silvicultura en la isla deMangaia, sistemas deredes hídricas y decomunicaciones).

El gobierno de las islasCook ha ratificado al menos25 convenciones mundialessobre el medio ambiente.

La prevención enlos planes de desarrolloy mecanismos de control

que están expuestos tanto la población como losbienes. Se han esforzado por fortalecer laresiliencia nacional y regional ante el impacto delas amenazas. Además, los antecedentes históricossobre iniciativas específicas para reducir losdesastres revelan que los Estados insulares delPacífico han adoptado enfoques positivostradicionales así como más modernos, para que losisleños puedan conservar los valores culturales porellos elegidos.

Sin embargo, como algunos de los desastres másimportantes ocurren escasamente, es posible quetanto a los gobiernos como a las comunidades lessea dificultoso estar fuertemente conscientes ypreparados para enfrentar determinados eventospor sí solos. Por otra parte, también los recursosdisponibles para la mitigación de los desastres hanvenido variando con el tiempo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

120

País Marcos institucionales Programas de alto nivel para promover la prevención

Planes deprevención

Fiji En 1990 el gobierno encomendóla gestión del riesgo de desastresal Ministerio de DesarrolloRegional y Asuntos Multiétnicos,y al Ministerio del Interior leasignó la gestión del riesgo dedesastres de carácter antrópico.

La NADMO, que depende delMinisterio de Desarrollo Regionaly Asuntos Multiétnicos,administra y coordina todas lasactividades.

La política nacional decoordinación está contempladaen el Plan Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres de 1995y en la Ley de Gestión delRiesgo de Desastres de OrigenNatural de 1998.

Creación de un Comitéconsultivo nacional decapacitación.

El Servicio Meteorológico de Fiji,el Departamento de RecursosMinerales y el Departamento deObras Públicas sonconjuntamente responsables demonitorear y detectar lasamenazas que afectan a Fiji.

El Consejo Nacional de Gestióndel Riesgo de Desastres creó elComité de Gestión del Riesgo deDesastres (DISMAC, por sussiglas en inglés), que funciona aescala nacional, así como dedivisión y de distrito.

Proyecto piloto de gestión deescenarios de riesgo deterremoto, de Suva (SERMP).

El proyecto de riesgo volcánicode Taveuni actualiza lainformación sobre erupcionespara la elaboración de mapas deriesgo y preparar directrices parala planificación del desarrollo eigualmente para la del riesgo deemergencias.

Mitigación de amenazasvolcánicas en Fiji: elaboración demapas y estudio de lasamenazas volcánicas en las islasde Kadavu, Koro y Rotuma, parala elaboración de mapas deriesgo, la planificación deldesarrollo y los planes derespuesta a las erupcionesvolcánicas.

Programa de preparación parainundaciones de Ba: ofreceinformación sobre inundaciones yprepara planes de respuesta alas inundaciones; asimismorealiza actividades locales deeducación y concientización.

Plan Nacional deGestión del Riesgode Desastres

Plan de trabajo parala gestión del riesgode desastres

Proyecto del códigonacional deconstrucción,formulado en 1990,pendiente de suaprobación legislativae implementación.Actualmente, se estátrabajando en ello.

Planes de apoyo encaso de ciclones

Plan de emergenciade apoyo operativopara el volcánTaveuni

Preparación de lacomunidad para losciclones: el Programade preparación paralos ciclones, en elteatro comunitario deFiji de la Fundaciónpara los Pueblos delPacífico Sur, utilizavideos y obras deteatro para informarmejor a la poblaciónde las aldeas.

La aplicación de unenfoque proactivo a lareducción de desastrescontinúa siendo la piedraangular de las actividadesnacionales.

La reestructuración de laNDMO sigue siendoasunto prioritario para elMinisterio de DesarrolloRegional y AsuntosMultiétnicos.

La construcción deinfraestructura resistente alos desastres: laaplicación de medidas yestrategias de mitigaciónse resuelven a nivelnacional (Ministerio deDesarrollo Regional yAsuntos Multiétnicos) ylocal (Comités dedesarrollo a escala dedivisiones y distritos).Este enfoque de gestiónse aplica en todo el país.

PICCAP: elaboración deinventarios de los gasesde invernadero yevaluaciones de laadaptación y de lavulnerabilidad. El cambioclimático estácontemplado dentro de laagenda de la reducción dedesastres.

Vanuatu Ley Nacional de Gestión delRiesgo de Desastres Nº 31, del2000.

La Ley Nacional de Gestión delRiesgo de Desastres le otorgamayores atribuciones a la NDMOen sus responsabilidades aescala nacional, así como a losseis consejos provinciales, conel fin de que participen en formamás proactiva en la gestión delriesgo de desastres.

La NDMO coordina la gestióndel riesgo de desastres. Es unafuente de información para todoslos niveles gubernamentales(nacional, provincial, consejosmunicipales, consejos de aldea),ONG, el sector privado y lascomunidades.

De acuerdo con la Ley Nacionalde Gestión del Riesgo deDesastres, los gobiernosprovinciales deben aplicar unapolítica de mitigación dedesastres.

Programa de desarrolloprofesional

Programas de resiliencia de lacomunidad (CHARM)

Reducción del riesgo volcánicoen las comunidades

Participación del sector privado(servicios de energía y agua -Telecom Vanuatu, Unelco)

Creación de preparación para losciclones

Proyectos de mitigación de lasinundaciones

La NDMO ha iniciado un activoprograma de educación públicaque se imparte en el TeachersCollege de Port Vila y en variasescuelas secundarias.

Plan Nacional deGestión del Riesgode Desastres.

Plan de trabajo parala gestión del riesgode desastres.

Código Nacional deConstrucción (aún nopromulgado).

Plan de apoyo a lasactividades sobre elvolcán Ambao.

Vanuatu estádesarrollando una nuevaestructura para la oficinade la NDMO, juntamentecon SOPAC-DMU yCHARM.

En el año 2002, la oficinade la NDMO fuedesligada delDepartamento de Policíay vinculada con losMinisterios pertinentes.

Se está avanzando enotros campos importantesde política pública,incluida la revisión delPlan Nacional paraEmergencias Provocadaspor Desastres, eldesarrollo de planes deapoyo, apoyo institucionala la NDMO y programasde capacitación yeducación.

La prevención enlos planes de desarrolloy en los mecanismos decontrol

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

121

política, mientras que el conocimiento de lasituación, la información, los recursos locales y lasfunciones directivas surgen de la comunidad local.Cuando las actividades relacionadas con losdesastres obedecen a un proceso de planificación,dirección y control centralizados, serán siempreineficaces. No obstante, también hay que reconocerque los diversos enfoques nacionales deben serajustados a las estructuras y prácticaspredominantes en cada unos de los diferentespaíses, de acuerdo con sus necesidades ycondiciones particulares.

Para lograr que los planes de desastre locales seaneficaces, es indispensable delegarles atribuciones yasignarles recursos a las autoridades de lasprovincias, distritos y localidades para que realicenactividades de gestión para la protección contra losdesastres. Sin embargo, tales sistemas requieren laexistencia de planes nacionales de reducción delriesgo de desastres que sean plenamentecompatibles con la normativa local. En muchospaíses en que la autoridad se ha delegado en losniveles locales de responsabilidad administrativa,puede que se produzcan incómodas discrepanciasentre las políticas y las prácticas ejercidas en losdiferentes niveles gubernamentales.

Se precisan mecanismos para fomentar una culturade prevención contra todo tipo de amenazas alinterior de las comunidades locales; para ello, esindispensable contar con métodos prácticos y debajo costo para enfrentar las amenazas, que puedanser utilizados por los diversos actores, incluidos losdirigentes locales, grupos comunitarios,comerciantes, interesados comercial yfinancieramente, así como los funcionarios degobierno locales.

Europa

El caso de Suiza

En Suiza, una antigua LeyFederal de Silvicultura establecela importancia de los bosquespara reducir la escorrentía. Asimismo, ya en elSiglo 19 se reconoció que los bosques son unmedio para protegerse de las avalanchas, cuandoeventos extremos pusieron de manifiesto losdesastrosos efectos del corte de madera a granescala, particularmente en las regiones prealpina yalpina.

Los gobiernos comenzaron a participar en elsuministro de ayuda en caso de desastre desdecomienzos de la época colonial y asumieron lasresponsabilidades pertinentes al lograr laindependencia, a menudo proporcionandoasistencia y materiales para la rehabilitación posdesastre. Tanto donantes como beneficiariosinterpretaron esta ayuda como una asistencia queno imponía gravamen alguno. Así, junto con elmarcado aumento de la asistencia externa u oficialen caso de desastres registrado en los últimos años,también ha crecido la dependencia de lacomunidad de dicha ayuda.

Un estudio realizado en 1999 por un nacional deFiji, A. Kaloumaira, de la Comisión del PacíficoSur para las Geociencias, Unidad de Manejo deDesastres (SOPAC-DMU, por sus siglas eninglés), ilustra la situación en que se encuentra lacreación de capacidades en los Estados insularesdel Pacífico, de tal manera que sirve de base paraincorporar marcos de mitigación de los desastresen los sistemas de política nacional y en laspercepciones de la población. La relevancia y, porlo tanto, la eficacia de la reducción del riesgo dedesastres dependen mucho de la medida en querefleje los intereses sociales, culturales yambientales predominantes de las personas a lascuales se procura favorecer.

El caso de las Islas Cook,Fiji y Vanuatu

El cuadro 3.3 resume la forma en que algunospequeños Estados insulares en desarrollo delPacífico han tratado de incorporar medidas para lagestión del riesgo de desastres en sus estrategiasnacionales de desarrollo. Los ejemplos tomados delas Islas Cook, Fiji y Vanuatu centran el enfoqueen los marcos institucionales y aspectos de políticaque han sido aplicados por estos países alincorporar la reducción del riesgo de desastres ensus intereses nacionales de carácter más general.Estos ejemplos son simplemente indicativos y nodeben considerarse exhaustivos o taxativos en sí ocon respecto a la región en su totalidad.

Procesos nacionales de planificación conresponsabilidades multisectoriales

Por lo general, las atribuciones y los recursosexternos normalmente emanan de la cúspide

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

122

A raíz de esto, de inmediato se le pusotérmino a la tala indiscriminada deárboles. Al mismo tiempo, se iniciaron,completaron o reanudaron importantesobras de defensa fluvial, ya que elénfasis fue puesto en las medidas deprotección de las obras de ingenieríafluvial.

En el Siglo 20, las amenazas naturalescontinuaron desempeñando un papelimportante en la modificación de laspolíticas del país. La situación de riesgose agravó aun más al desarrollarsezonas ya expuestas a amenazas. Si bienlas consecuencias económicas y socialesde las avalanchas, inundaciones ytormentas de viento influyeron en lapolítica aplicada, Suiza también hareconocido que no existe forma algunade lograr la seguridad absoluta.

En los últimos años se ha logradoavanzar desde la época en que seaplicaban métodos tradicionales deprotección contra las amenazas hasta lade un desarrollo más integral de lagestión del riesgo. La base de esteenfoque radica en equilibrar lasmedidas de prevención, respuesta yreconstrucción. El riesgo residual, quese basa en criterios sociales, económicosy ecológicos, debe por lo tanto serconsiderado para aceptarse.

Para que los procedimientos aplicadossean coherentes y tomen en cuenta sudiversidad cultural, geográfica ylingüística, Suiza le otorga granimportancia al “principio desubsidiaridad”, que es uno de losderechos inalienables de los rangosinferiores de autoridad y deresponsabilidad pública.

El principio establece que lasautoridades superiores sólo ejercencierto grado de poder político yúnicamente asumen las funcionesadministrativas cuando las autoridadesinferiores no pueden o no deseandesempeñarlas. En Suiza, este principio

de subsidiaridad también se aplica alaspecto político de la gestión del riesgo yamenazas, ya que la responsabilidad sedistribuye entre las autoridades federales,cantonales (estatales) y comunales.También, esto se hace extensivo a lospropietarios de terrenos e inmuebles, a lasdiversas instituciones y organizacionespúblicas.

Aunque las estrategias de la gestión delriesgo de desastres del país atribuyen similarimportancia a las tres piedras angulares –laprevención, la respuesta y lareconstrucción–, desde el punto de vista dela subsidiaridad están más bieninversamente relacionadas. El énfasismayor se le otorga a la prevención; larespuesta en caso de catástrofe debe sereficiente e ininterrumpida; la reconstrucciónes posterior y hasta el grado en que seanecesaria, viable y compatible con las másamplias consideraciones ambientales. Endefinitiva, lo que pretende la estrategia suizaes alcanzar el desarrollo sostenible en todoslos aspectos relacionados con la reducciónde los desastres de origen natural.

Más allá de sus propias fronteras, Suizamantiene y promueve el intercambio deexperiencias con otros países en materia dereducción de desastres; respalda lacooperación internacional en el campo deldesarrollo sostenible y en el del suministrode ayuda humanitaria, en caso necesario.

En el año 1997 y de acuerdo con estosprincipios, el Consejo Federal Suizo creó laPlataforma Nacional para las AmenazasNaturales (PLANAT, por sus siglas eninglés), comisión extraparlamentariacompuesta por representantes del gobiernofederal, de los cantones, de asociacionesprofesionales y de investigación, así comodel sector económico y de seguros. Sumandato para el primer período deactividades (1997-2000) comprendía losiguiente:

• elaborar una estrategia nacional paraenfrentar con éxito las amenazasnaturales;

En Canadá, lasjurisdicciones provincialesy municipales cuentan con

legislatura, programas yactividades que no

necesariamente coincidencon los aspectos manejadosa escala nacional sobre la

reducción de desastres.Sin embargo, la

implementación de lasmedidas para la reducción

de los desastresprobablemente ocurra a

nivel municipal, tanto enlo que concierne a sulegislación como en lo

referente a sucumplimiento.

Respuesta de Canadá alcuestionario de la EIRD,

2001.

En Alemania, el aspectomás importante de cubrir

con respecto a la reducciónde los desastres es la

armonización, tanto de losdeberes y las

responsabilidades como dela legislación entre los

gobiernos estatales y losdiversos órganos locales.

Los principales problemasa escala nacional son:

un compromiso más firmepor parte del gobierno

federal para lacoordinación de las

actividades de proteccióncivil;

mejor integración del temade la mitigación de

desastres en los planesregionales por intermedio

legislativo; y

brindar un apoyo másdecidido a los centrosinterdisciplinarios de

investigación científicapara la prevención de

desastres.

Respuesta de Alemania alcuestionario de la EIRD,

2001.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

123

En Portugal deberíamosestar preparados para losdesastres y en consecuenciaformular políticasadecuadas, incluido losiguiente:

establecer políticas deseguridad;

informar y educar alpúblico con respecto a losriesgos y desarrollar unacultura de protección civilentre la población;

mejorar los mapas deriesgo;

promover el estudio delimpacto de los sismos y deotros riesgos que enfrentanlas comunidades, así comosus patrones sociales yeconómicos;

aumentar el alcance de laplanificación parasituaciones de emergencia;

definir una políticanacional sobre el uso de latierra;

elaborar una estrategiapara el reforzamiento delas estructuras deconstrucción;

proporcionar los recursosfinancieros necesarios parafacilitar el cumplimientode los códigos vigentes; y

proteger el acervocultural.

Respuesta de Portugal alcuestionario de la EIRD,2001.

• coordinar a todas las partesinvolucradas en la reducción dedesastres; y

• crear una mayor conciencia conrespecto a las amenazas naturales yreemplazar el enfoque convencionalorientado a la protección, con el de unconocimiento comprensivo de lagestión del riesgo.

Los planes correspondientes al segundoperíodo de actividades, que abarcaba del2001 al 2003, daban prioridad a lassiguientes actividades:

• promoción de las relaciones públicas;• inicio y respaldo a proyectos que

promuevan la gestión integral delriesgo;

• apoyo a proyectos de terceros quecompartan objetivos similares; y

• mejor aprovechamiento de lassinergias entre diversos sectores.

Prácticamente la totalidad de los actoresque intervienen en la gestión del riesgoconsidera que es cada vez más importantecrear conciencia en lo concerniente a lareducción del riesgo mediante elintercambio de información y laeducación. Al respecto, una novedadimportante es el campo virtual creado porvarias universidades e institutos deinvestigación suizos, denominado Centrode Competencia para la Reducción de losDesastres de Origen Natural. Losestudiantes, investigadores y otrosprofesionales que se ocupan de lasamenazas naturales pueden tener acceso acursos e información relacionados con elriesgo en su portal electrónico (véasetambién el capítulo 4.4).<http://www.cenat.ch>Asimismo, al reconocer cuán importantesson las comunicaciones para el intercambiohabitual de información, tanto en épocasnormales como en situaciones de crisis, seestá procurando mejorar el CentroNacional de Alarma de Suiza.

Se reconoce que para crear mayorconciencia sobre la reducción del riesgoen la población y en las autoridades

encargadas de tomar las decisiones espreciso aumentar la asignación de recursosfinancieros. Es una cruda realidad quetanto las personas como los políticostengan poca memoria, lo que explica porqué generalmente se actúa sólo hasta queun desastre nos despierta, tal comosucedió durante las severas tormentasinvernales a fines de 1999. Como losrecursos financieros siempre sonlimitados, deben ser distribuidos de laforma más productiva posible; paragarantizar que su uso sea más eficaz, seestán introduciendo varios cambios, entrelos que cabe mencionar los siguientes:

• brindar preferencia a medidaspreventivas no estructurales, tales comodarle mantenimiento a los cursos deagua en lugar de a las obras deingeniería fluvial;

• transferir recursos de reconstrucción amedidas preventivas;

• reasignar recursos para incrementar lacooperación entre cantones y evitar asílas duplicaciones; y

• mejorar la utilización coordinada de lossubsidios y otros incentivos similaresotorgados por el gobierno tanto a lasautoridades como a las comunidadeslocales.

En el caso de otros marcos y compromisosde políticas nacionales, el impulso puedeprovenir de fuentes diferentes. Tal comolo ilustran los siguientes ejemplos tomadosde otros lugares de Europa, los planes dereducción del riesgo pueden estarvinculados tanto con eventos específicos ola asignación de responsabilidades comocon políticas y prácticas.

El caso de la Federación de Rusia

Rusia ha recorrido un camino bastantelargo en materia de reducción de desastresy respuesta a las emergencias, ya queintrodujo una serie de iniciativasinstitucionales durante el decenio pasado.En el período 1992-1993 se creó elSistema Estatal Unificado de AlertaTemprana y Mitigación de los Desastres y,

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

124

posteriormente, el Sistema Ruso de Gestión delRiesgo de Desastres (RSDM, por sus siglas eninglés).

En 1994, el Comité Estatal para Emergencias yDesastres de Origen Natural fue elevado de nively pasó a ser un Ministerio federal, el Ministeriode Defensa Civil, Emergencias y Eliminación delas Consecuencias de los Desastres de OrigenNatural de la Federación de Rusia(EMERCOM, por sus siglas en inglés). Desde elpunto de vista institucional, las actividades delgobierno fueron coordinadas por una comisióninterinstitucional de reducción de desastres, creadaen 1995.

A partir de su creación, el EMERCOM hademostrado la ampliación de sus actividades eneste campo y, a la vez que ha sido reconocidocomo autoridad estatal, se ha ganado tanto elrespeto público como adquirido prestigio entre lasdemás instituciones del gobierno. Se ha esforzadopor desarrollar y aplicar un marco institucional decarácter nacional para la reducción de desastres deorigen natural en Rusia. Abarca importanteselementos tanto de carácter legislativo, comoestructuras administrativas de alcance nacional,mecanismos de coordinación e implementación yprogramas nacionales orientados a la prevención ymitigación de emergencias.

Al entrar en una etapa nueva de desarrolloeconómico y político, marcada por una prolongadatransición a la economía de mercado y a lademocracia, el país redefinió sus criterios paraabordar la seguridad ambiental, como es el diseñode nuevos programas para responder al cambio einseguridad ambientales. En la segunda mitad deldecenio de 1990, Rusia adoptó un concepto másamplio de seguridad nacional, al abandonar laperspectiva tradicionalista principalmente enfocadahacia la defensa militar, en favor de un conceptomás integrado que refleja un mayor énfasis en laseguridad humana.

Este concepto actualizado incluye un enfoque másvasto y dinámico del riesgo a nivel nacional, comolos que se originan en la inestabilidad económica,el crimen organizado, la contaminación nuclear, lasenfermedades infecciosas, la inseguridad en elcampo de los alimentos o del agua potable. Lamitigación de las amenazas de origen natural y laprevención de posibles desastres pasaron a ser

parte integral de las políticas nacionales paraintensificar la seguridad ambiental y humana. Trasreconocerse plenamente las consecuencias de lacatástrofe de Chernobyl, estos temas encabezaronsin lugar a dudas las agendas del gobierno.

Se establecieron compromisos nuevos y adicionalescon el objeto de incrementar el proceso decreación de capacidad para el cumplimiento de laspolíticas nacionales en el tema de la reducción dedesastres de origen natural. Esto dio comoresultado el establecimiento de un marcoinstitucional diversificado, que abarcaría tanto lalegislación como las estructuras administrativas,los programas nacionales, la capacidad derespuesta y las prácticas específicas para lamitigación de las amenazas.

Las actuales políticas nacionales de reducción dedesastres hacen hincapié en tres aspectos conexos:monitoreo, pronóstico y evaluación del riesgo deamenazas de origen natural; medidas deprevención asociadas con el riesgo de amenazasnaturales y prácticas de gestión del riesgo dedesastres para su mitigación o alivio de los dañosque puedan causar.

Los mayores compromisos derivados de laspolíticas nacionales incluyen la compilación de uninventario y de bases de datos relacionadas con elgrado de vulnerabilidad del territorio adeterminados riesgos naturales, así como elmonitoreo y pronóstico de su acontecimientopotencial. Para el logro de ello debe contarse conuna excelente coordinación y estrecha cooperaciónentre las redes nacionales de monitoreohidrometeorológico, sismológico, agrícola,ambiental y espacial ya existentes. Sin embargo,algunos problemas de suma importancia deben sersolventados antes de poder sintetizar cabalmenteuna gran variedad de redes de monitoreoexistentes previamente, para mejorar la calidad,cantidad y regularidad de la medición de los datos.Pese a ser elementos cruciales, el monitoreo y losaspectos relacionados con el pronóstico continúansiendo los elementos débiles de la estrategianacional.

Las políticas nacionales de prevención ymitigación conciben el aplicar medidas deadaptación física en las zonas vulnerables adeterminados riesgos, como usar la ingenieríahidráulica como medida de protección al igual que

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

125

el reforzamiento de la estabilidad sísmica de losedificios. En forma similar, ya constituyen unapolítica importante, o su procedimiento seencuentra en proceso, la aplicación de medidas deordenamiento territorial, la mejora de los sistemasde alerta temprana, el incremento de laconcientización pública y una mayor participacióndirecta de la población en la reducción del riesgo.

Conforme a las lecciones aprendidas de la eficaciaobtenida en las recientes experiencias demitigación de desastres de origen natural, se hanmodificado las políticas nacionales de reducción dedesastres. Existe una gran necesidad de trasladarla prioridad que históricamente se le ha otorgado ala respuesta ante situaciones de emergencia, a laidentificación de riesgos potenciales, evaluación yreducción del riesgo mediante la gestión yprácticas operativas que puedan disminuir laseveridad del impacto de desastres potenciales.Actualmente, se tiene una mayor conciencia de quees más económico prepararse adecuadamente paraenfrentar amenazas inevitables a fin de prevenirlos desastres.

El punto focal para la aplicación de esta estrategiapara la reducción de desastres en el país es elEMERCOM. Éste es un órgano federal delpoder ejecutivo que se encarga de aplicar lapolítica oficial de prevención y mitigación dedesastres. Asimismo, es responsable del manejooperativo y de la coordinación de las actividadesdel gobierno en situaciones de emergencia.

Además de las amenazas naturales, las de ordentecnológico también son un peligro para laseguridad humana, por eso el EMERCOMcombina las responsabilidades de prevención ymitigación de los riesgos tecnológicos y de origennatural, comúnmente referidas como emergencias.

El EMERCOM tiene una amplia gama deatribuciones relacionadas con la formulación de lapolítica nacional. Se ocupa de los aspectosoperativos de la respuesta a las emergencias,adopta medidas de reducción de desastres, elaborapronósticos y monitorea riesgos de origen naturaly tecnológico. Las siguientes son sus metasprincipales:

• aplicar la política estatal y adoptar medidas paraproteger a la población y al territorio ensituaciones de emergencia;

• dictar normas, otorgar autorizaciones, ejerceractividades de control y verificación en laprevención y mitigación de las emergencias;

• administrar y coordinar, en nombre delgobierno, las actividades de las autoridadesfederales encargadas de la reducción dedesastres; y

• recabar y procesar la información necesariapara la reducción de desastres.

Una comisión sobre emergencias de la Academiade Ciencias de Rusia se encarga de formular las

Recuadro 3.6Ministerio de Defensa Civil, Emergencias yEliminación de las Consecuencias de losDesastres Provocados por Amenazas Naturalesde la Federación de Rusia

Entre las principales funciones de este Ministerio(EMERCOM), cabe mencionar las siguientes:

• elaborar propuestas e iniciativas para las políticas y lalegislación nacional en materia de reducción dedesastres;

• mantener el Sistema Ruso de Gestión del Riesgo deDesastres (RSDM, por sus siglas en inglés);

• coordinar las actividades en materia de reducción dedesastres que llevan a cabo las autoridades degobierno en todos los niveles, incluidas la fiscalizacióny supervisión de aquéllas realizadas durante larespuesta a las emergencias;

• coordinar las actividades de pronóstico deemergencias, construcción de modelos de eventos yevaluación del riesgo a escala regional;

• educar y capacitar a la población, capacitar afuncionarios de gobierno en materia de prevención yrespuesta a los desastres, organizar la información yla alerta a la población, fiscalizar la creación de lossistemas de alerta;

• realizar investigaciones sobre reducción de desastres,desarrollar el monitoreo y pronóstico sismológicos;

• encargarse de la gestión y coordinación operativas delas actividades de rescate de emergencia y laaplicación de métodos de respuesta ante desastres ycatástrofes de gran escala;

• dirigir y capacitar las fuerzas de rescate y de defensacivil;

• coordinar la rehabilitación de los lugares perjudicadospor los desastres, aumentar el apoyo social y laseguridad para la población afectada, y proporcionarayuda humanitaria;

• administrar los fondos de reserva, incluidas lasreservas del gobierno para responder a lasemergencias; y

• cooperar internacionalmente en la reducción dedesastres y la ayuda humanitaria.

Fuente: http://www.emercom.gov.ru

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

126

de 1994 sobre protección de la población y delterritorio en casos de emergencias de origennatural y tecnológico. Ésta se complementa con unconjunto de leyes federales que contemplandirectrices y reglamentos, además de leyes yordenanzas de las jurisdicciones subordinadas.

La Ley Federal Básica es el fundamento jurídicode las actividades de prevención y mitigación dedesastres. Establece el concepto de situación deemergencia y dispone un conjunto de medidas derespuesta que incorporan los principios deprotección a la población y del patrimonioterritorial. Estipula las atribuciones quecorresponden a las autoridades estatales y a losórganos del gobierno en las actividades destinadasa evitar o limitar los efectos adversos de lasamenazas de origen natural e incremento de laseguridad humana. Además, distribuyedetalladamente las responsabilidades quecorresponden a las autoridades federales,regionales y municipales. Finalmente, reglamentalas actividades de la fuerza pública y oficiales derescate en las operaciones de emergencia yproporciona orientación adicional para lapreparación por parte de la población.

En los últimos años, la legislación relativa a lareducción de desastres se ha ampliadoconsiderablemente, tanto a escala nacional comoregional. En el año 2001, las autoridades federalesdictaron cuatro leyes federales, 24 ordenanzasgubernamentales y 55 directrices para losMinisterios federales relacionados directa oindirectamente con la reducción de desastres.Todas estas disposiciones se han complementadocon la adopción de medidas adicionales, incluidasla promulgación de 23 leyes y 1.024 reglamentos ydirectrices de carácter normativo.

La mayoría de las regiones del país han puesto envigor leyes territoriales que usualmente incluyenun marco jurídico general para las actividades depreparación, mitigación y prevención de desastres.Además, se han promulgado leyes sobre aspectosespecíficos de la gestión del riesgo de desastres ypara promover diversos aspectos de la seguridadhumana.

Entre los principales mecanismos de las políticasdel gobierno cabe mencionar los programasfederales y regionales especiales para la protecciónde la población y la reducción de desastres. El

estrategias y detallar las medidas específicas paraevaluar la reducción del riesgo y de los desastres.Además, un grupo de trabajo especial para lasemergencias funciona bajo la autoridad delpresidente de la nación. El EMERCOMcoordina tanto las relaciones horizontales comoverticales del gobierno para la gestión del riesgode desastres. Los diversos órganos operativos sevinculan mediante una compleja estructura decomunicaciones y preparación de informes.

El EMERCOM supervisa, en forma cruzada, lasactividades de los diversos Ministerios yorganismos pertinentes en todos los sectores, paralo cual actúa mediante un órgano de coordinación,la Comisión Interinstitucional sobre Prevención yMitigación de Emergencias. Están representadosen la Comisión diversos organismos de gobierno,incluidos el Servicio Hidrometeorológico, losMinisterios de Recursos Naturales, Combustiblesy Energía, Energía Nuclear, Agricultura y Salud,así como el Servicio Estatal de InspecciónTécnica.

La Comisión cumple importantesresponsabilidades a fin de asegurar la capacidadoperativa del RSDM. Posee filiales sectoriales yregionales en toda Rusia. Combina una estructuraadministrativa que comprende grupos de trabajopara situaciones de emergencia y recursos de losórganos ejecutivos federales y territoriales,designados como responsables de las emergenciasy de la reducción de desastres.

La estructura vertical del EMERCOM incluyeseis centros regionales (central, noroccidental,norte del Cáucaso, Volga-Ural, siberiano y delLejano Oriente) y órganos territoriales de gestióndel riesgo de desastres en 89 jurisdiccionessubordinadas. De acuerdo con la legislaciónnacional, corresponde a las autoridadesterritoriales dictar sus respectivas leyes regionalespara cumplir con las políticas nacionales en loreferente a mantener grupos de trabajo para lamitigación de emergencias, reforzamiento de laseguridad humana y llevar a cabo operaciones derescate. Asimismo, deben proporcionar losrecursos necesarios y la consiguiente estructurapermanente para ocuparse de la gestión del riesgode desastres en sus respectivos territorios.

En materia de reducción de desastres la legislaciónnacional rusa se compone de la Ley Federal Básica

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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programa federal para la reducción de los riesgosde origen natural y tecnológico, así como el aliviode sus efectos, abarca hasta el 2005. Es llevado acabo en forma conjunta por el EMERCOM, losMinisterios de Industria, Ciencia y Tecnología,Recursos Naturales y Energía Nuclear, laAcademia de Ciencias de Rusia y otrosorganismos. En el año 2002, alrededor de 22organizaciones de coordinación y 73 institucionesparticipantes tomaron parte en suimplementación.

Las principales metas del programa son lassiguientes:

• elaborar medidas para contrarrestar lasemergencias de origen natural y tecnológicas;

• establecer una base metodológica para lagestión del riesgo de desastres;

• elaborar normas y directrices para aumentarlas responsabilidades institucionales y defiscalización del gobierno en materia dereducción de desastres;

• mejorar los sistemas de identificación,pronóstico y monitoreo del riesgo de desastres;

• elaborar sistemas para la gestión de lainformación, comunicación y alertatemprana;

• elaborar medidas para incrementar laseguridad humana y la mitigación delriesgo de amenazas; y

• mejorar la educación pública y la capacitaciónde especialistas en el campo de la mitigaciónde las amenazas y del riesgo.

El programa ha formulado conceptos destinados ala aplicación de estrategias para la reducción delriesgo de desastres por parte del gobierno. Ello hasignificado realizar esfuerzos para compilarinventarios y crear bases de datos a escala regionalsobre los recursos técnicos y financieros necesariospara la mitigación, la introducción de nuevastécnicas de información y comunicación, y elperfeccionamiento de los métodos para elpronóstico y monitoreo de las amenazas.Actividades técnicas adicionales abordaron latecnología para el monitoreo atmosférico, losmedios para romper las obstrucciones de hielo ylas tecnologías de avanzada que puedan medir laestabilidad y resistencia sísmica de lasedificaciones e infraestructura.

Una evaluación realizada últimamente por elgobierno tomó nota de que las actividadesdedicadas a los servicios de emergencia y lasmedidas prácticas utilizadas para identificar losriesgos de emergencia a que está expuesto elsistema nacional resultaron bastante eficaces. Sinembargo, el estudio también subrayó quesubsistían algunos inconvenientes en lo querespecta al desarrollo de marcos institucionales decarácter más general sobre la gestión del riesgo dedesastres de origen natural (M. Kasianov,exposición realizada en la reunión de altosfuncionarios del EMERCOM el 20 denoviembre del 2002).

Según la evaluación, uno de los aspectos al que sele debería prestar mayor atención es la persistente

Principales temas abarcados por las leyes y directrices Cantidad deleyes, directrices

Aspecto general para la preparación y mitigación de las amenazas de origen natural y tecnológicas 334Programas de ciencia y tecnología y estrategias para la reducción de desastres 38Mantenimiento de las estructuras administrativas, grupos de trabajo de respuesta y rescate parasituaciones de emergencia, y preparación de la población

297

Desarrollo de los esquemas de evacuación y operaciones de rescate, y atención al impacto de las amenazas 41Mantenimiento de los sistemas de información, comunicación y alerta temprana 63Creación de recursos y suministros financieros y materiales, reservas especiales (materiales,alimentos, medicinas)

180

Fiscalización, verificación y evaluación del impacto de los desastres por parte del gobierno 60Apoyo social a las poblaciones afectadas, ayuda humanitaria a las áreas en situación de emergencia 11Total 1024

Fuente: Informe Estatal sobre Protección de la Población y de los Territorios de la Federación de Rusia contra losDesastres de Origen Natural y Tecnológico en el año 2001, EMERCOM.

Cuadro 3.4Leyes y directrices sobre reducción de desastres que fueron adoptadas por las regiones de la Federaciónde Rusia en el año 2001

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

128

subestimación de la necesidad de medidaspreventivas y una correspondiente atención máslimitada a la preparación, el monitoreo y la alertatemprana entre las poblaciones locales. Serecomendó señalar más claramente la división delas responsabilidades entre las autoridadesfederales y locales. La situación se agravó debido ala violación de los estándares y a que, a pesar de lalegislación vigente, las administraciones ymunicipios locales otorgaban permisos deconstrucción sin prestar la debida atención a laszonas expuestas a desastres.

A raíz de esta evaluación de las políticasnacionales, actualmente se le está imprimiendo unrenovado énfasis al mejoramiento de lascapacidades de monitoreo y se está buscando unamayor eficacia en los pronósticos de las amenazasde desastre de origen natural. La metafundamental es fortalecer la comunicación de lainformación, pronóstico y preparación en elcontexto de todas las actividades de gestión delriesgo de desastres, lo que debería estimular unamayor atención hacia los programas estructuradosde concientización pública y provocar una mayorparticipación local. Asimismo, deja claramenteestablecida la necesidad de fomentar el uso de lossistemas de seguros y la utilización de estrategiassimilares de riesgo compartido.

Para mayor información sobre la naturaleza de losproblemas identificados y las medidas que se estánadoptando en la Federación de Rusia paraactualizar la capacidad nacional de gestión delriesgo de desastres se puede consultar el portal delEMERCOM. <http://www.emercom.gov.ru>

El caso de Grecia

Al igual que varios de los países europeos, Greciaha administrado los planes para situaciones deemergencia y preparación para los desastres dentrodel marco de sus responsabilidadesen el campo dela protección civil. Sin embargo, en el año 2002 ypara tomar en cuenta la experiencia de los últimosdesastres ocurridos en el país, se promulgó unanueva Ley de Protección Civil. Esta Ley amplía laresponsabilidad de las autoridades locales ymunicipales en la gestión del riesgo de desastres,promueve una mayor integración y uso de losconocimientos científicos y tecnológicos, al igualque enfatiza el papel que juega la participación

pública en las actividades de protección civil.Al mismo tiempo, se han adoptado medidasespecíficas de prevención de alcance nacional,orientadas primordialmente a reducir el riesgo deterremotos. Los códigos sísmicos vigentes yperiódicamente actualizados son los principalesmecanismos para la prevención de terremotos y, entoda nueva construcción, su aplicación esobligatoria. Sin embargo, pese a que desde 1983los esfuerzos nacionales sobre el uso de la tierra yde planificación urbana se han orientado a laprotección contra los desastres, específicamente ala seguridad en caso de terremotos, las presionesejercidas por una urbanización acelerada hancontribuido a que, en algunas zonas, la aplicaciónde la normativa haya alcanzado niveles menores delos previstos.

Con estos antecedentes, las enseñanzas dejadas porel terremoto de 1999, que sacudió Atenas y lavecina región de Ática en Grecia, fueron objeto degran atención pública y, consecuentemente, porparte del sector político. Estas experiencias setuvieron presentes al redactar el marco delproyecto de Sistemas de Intercambio deInformación sobre los Desastres de OrigenNatural y Ambiental (NEDIES, por sus siglas eninglés) del Centro de Investigación Conjunto de laUnión Europea, a cuyo texto completo se puedetener acceso en la Internet. <http://nedies.jrc.it>

Los dirigentes políticos le prestaron particularatención a este terremoto debido a que ha sido elmás costoso ocurrido en la Grecia moderna, puesla estimación de sus daños fue de un 3% del PIBdel país. No obstante, aunque muchos de losedificios resistieron el terremoto relativamentebien, se obtuvieron otras importantes enseñanzaspara el futuro.

Para conocer más profusamente los posiblesefectos de terremotos que puedan darse en elfuturo y crear un sistema viable para la toma dedecisiones en cuanto a la protección en caso de queocurran, debería generalizarse el uso de laevaluación del riesgo de sismos.

Pese a que lo anterior aplica en particular a la zonaeconómicamente importante de Ática, losesfuerzos deben expandirse en aspectos como lautilización del suelo y la planificación urbana, conel fin de lograr la seguridad antisísmica. Estonecesariamente deberá incluir análisis geológicos y

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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geotécnicos, así como estudios demicrozonificación territorial, para lo que sedispone de las disciplinas técnicas requeridas.

Cuando se produjo el terremoto, se estaba llevandoa cabo un proyecto destinado a definir criterios yprocedimientos para evaluar la vulnerabilidad de losedificios públicos y de los puentes. Dicho proyectocontinúa activo y centra su atención en los edificiosexistentes con carácter de uso fundamental opúblico. Se creará una base de datos con lascaracterísticas de más de 200.000 edificios, pues elterremoto confirmó que, en el futuro, se le debeprestar mayor atención al reforzamiento estructuralde los edificios ya construidos.

El terremoto también comprobó el hecho de quela seguridad antisísmica guarda estrecha relacióncon el diseño de las construcciones en general. Enconsecuencia, también debería incluirse requisitosconcernientes a la seguridad antisísmica en elcódigo general de construcción, y su normativaconexa, en cuanto al diseño de los elementos noestructurales se refiere.

El terremoto brindó amplias oportunidades paramejorar el campo de la construcción e impulsar laaplicación de otras medidas de seguridadantisísmica, aunque al mismo tiempo hubo fuertespresiones para una apresurada reconstrucción quepermitiese un rápido retorno a las condicionesanteriores al sismo.

Los municipios que contaban con planes yproyectos previos se encontraban en mejorescondiciones para aprovechar tales oportunidades.Posterior a los terremotos, se han adoptadomedidas especiales para la planificación del uso delsuelo, así como para la protección de las industriasy los locales comerciales, que incluyen estudiosgeotécnicos de la cuenca de Ática, planificaciónurbana y la propuesta de un esquema dereubicación.

La educación en materia de terremotos tambiéngenera buenos dividendos. Después del sismo seemprendieron numerosas iniciativas decapacitación y concientización pública: realizaciónde seminarios de capacitación para maestros yvoluntarios, distribución de materiales decapacitación como CD-ROM y libros sobreprotección contra los terremotos, así como lacreación de portales electrónicos tanto a nivel de

las comunidades locales como entre los jóvenes dela zona.

Gracias a los entrenamientos recibidos en laescuela, en múltiples ocasiones los niñosreaccionaron mejor que sus padres durante lasréplicas, lo que indica la necesidad de reforzar laeducación pública con actividades que involucrena todos los miembros de la comunidad.

Proporcionar información a los medios decomunicación es particularmente importante, porlo que debe estimularse una estrecha colaboración,de carácter permanente, entre los medios y lacomunidad científica, previo al acontecimiento dealgún desastre.

Planes para la reducción del riesgovinculados con responsabilidades, políticas y prácticas específicas

El caso de Irán

Todo el territorio de Irán está altamente expuesto ala amenaza sísmica, por lo que resultó evidenteque se requería una visión a largo plazo parareducir el nivel de riesgo al que estaba sometido lapoblación. Los principales promotores de unapolítica nacional de reducción del riesgo dedesastres fueron sobre todo los grupos científicos ylos de intereses técnicos.

Su ejemplo demuestra que la evolución de lossistemas de reducción del riesgo de desastres notiene por qué surgir exclusivamente de laadministración pública o de las instancias políticas.Los grupos de interés científico desempeñaron unpapel importante en el impulso para la aplicaciónde las políticas y lograron llevar a cabo actividadesen diversos segmentos de la sociedad.

Antes de crear un marco general y sostenible aescala nacional para la reducción del riesgosísmico, debían resolverse un cierto número deproblemas. Posteriormente al terremoto de Manjilen 1990, el Instituto Internacional de IngenieríaSísmica y Sismológica (IIEES, por sus siglas eninglés), ubicado en Teherán, comenzó a trabajarcon otras instituciones técnicas en la elaboraciónde un plan nacional estratégico multidisciplinariode investigación y mitigación orientado a lareducción del riesgo sísmico.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El Programa de Mitigación del Riesgo Sísmico deIrán (IERMP, por sus siglas en inglés) resultantede la iniciativa anterior fue puesto en práctica porel IIEES, el Centro de Investigaciones de laConstrucción y la Vivienda, el Instituto deGeofísica de la Universidad de Teherán y elEstudio Geológico de Irán.

Con el apoyo adicional del Comité de Terremotosdel Consejo Iraní de Investigaciones y del ComitéNacional del DIRDN en Irán, los miembros delprograma aprobaron los siguientes objetivos:

• aumentar los conocimientos científicosrequeridos para la mitigación del riesgo deterremotos;

• reducir el riesgo en todo tipo de estructura,estimulando la necesidad de construirestructuras más seguras;

• incrementar la concientización pública ypromover una cultura colectiva de prevención; y

• elaborar planes para las actividades posterioresa los terremotos.

Desde el punto de vista político, lo primero quedebía hacerse era fomentar un mejor conocimientodel riesgo sísmico entre las autoridades superioresencargadas de formular la política, paraposteriormente traducir ese conocimiento en uncompromiso político en todos los niveles degobierno. Esto trató de lograrse haciendo hincapiéen que los elementos de una estrategia dereducción del riesgo formaban parte de losobjetivos nacionales de desarrollo. Fue preciso

reorientar recursos desde su uso predominante enla respuesta a las necesidades inmediatas hacia lainversión en objetivos a largo plazo. Lo másimportante fue persuadir a los encargados deformular la política de aplicar la de beneficiosdiferidos.

En un contexto operativo y técnico, se enfatizó elreforzamiento, y donde fuera necesario, elreacondicionamiento de las estructuras, prestandoespecial atención a las instalaciones de caráctervital y a la infraestructura física. Este aspecto setornó particularmente crucial al destacarse laincompatibilidad existente entre una perspectivade desarrollo que estimulaba la inversión en eldiseño antisísmico y el criterio con mayorpredominio, tanto en el sector público comoprivado, de aminorar los gastos de construcción.

Gracias a la participación de los ingenieros,respaldados por el código de su formaciónprofesional, se identificaron oportunidades deutilizar los conocimientos técnicos en la vidacotidiana. Entre otras cosas, esto significó hacerun uso más amplio del diseño y de las técnicas deconstrucción antisísmicas, así como aplicar y hacercumplir los códigos de construcción másseriamente. Quizá lo más importante es que laingeniería se convirtió en la campeona institucionalpara promover la reducción del riesgo.

El IERMP elaboró un plan para que funcionariosde gobierno, científicos, ingenieros, constructoresy el público trabajaran conjuntamente para definir

Cuadro 3.5Programa de Mitigación del Riesgo Sísmico de Irán

Tipo de recurso Antes (1980-1989) Después (1990-2000)

Investigadores de sismología Menos de 40 Más de 265Estudiantes graduados en sismología Menos de 20,355 Estaciones sismológicas 1545Estaciones de medición de movimientosfuertes

270 Aprox. 1000

Laboratorios de investigación 2 7Libros e informes técnicos Menos de 100 Más de 460Presupuesto Menos de 700 millones de riales

(402.000 dólares) en el período

Sólo en 1989, alrededor de 104millones de riales (59.727 dólares)

Inversión en laboratorios 3,1 millones de dólares 11,5 millones de dólares

El cuadro resume el incremento de los recursos asignados a la reducción del riesgo sísmico durante laejecución del Programa iraní de mitigación del riesgo sísmico.

Más de 128 mil millones de riales (73,5millones de dólares) en el período

Sólo en 2000, más de 37 mil millonesde riales (23,3 millones de dólares)

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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cuáles eran los niveles de riesgo aceptables ysusceptibles de alcanzar. Esto condujo a dosnecesidades paralelas: dar prioridad a lapolítica de seguridad sísmica a través dereformas legislativas y crear los mecanismosinternos para modificar las prácticas deingeniería existentes.

Para supervisar la ejecución del nuevoprograma se creó un Consejo Superior deReducción del Riesgo en el Ministerio dePlanificación y Gestión. El Consejo centró susesfuerzos en la preparación de los marcos,presupuestos y coordinación adecuados, asícomo en la toma de decisiones necesarias paraasegurar el logro de los objetivos.

A continuación se señalan algunas de lasactividades realizadas por conducto delIERMP en las áreas de política:

• Desplazamiento de la atención dedicada ala respuesta a los daños causados por losterremotos hacia la introducción de mediospara reducir el riesgo de daños aestructuras vulnerables y de carácter vitalantes de que ocurra un terremoto.

• Creación de un fondo gubernamentalespecial para reforzar algunos edificiospúblicos importantes, incluidos escuelas yhospitales, infraestructura pública einstalaciones de carácter vital.

• Establecimiento de incentivos financierospara quienes tuvieran interés en mejorarsus estructuras, ya fuese del sector privadocomo comercial.

• Fomento de la industrialización en elcampo de la construcción, a fin de asegurarun mejor control de calidad.

Entre las actividades de carácter técnicollevadas a cabo por conducto del IERMP,cabe mencionar las siguientes:

• Aumentar la concientización y motivaciónpúblicas mediante un sistema deinformación sísmica.

• Estimular a la población para que participeen las actividades de prevención ymitigación.

• Fomentar el uso de técnicas adecuadas parala autoconstrucción de viviendas sencillasen las zonas rurales.

El caso de Kazajstán

Pese a que el país es frecuente escenario deterremotos, inundaciones y deslizamientos, sólohasta hace poco se ha reconocido oficialmente laimportancia que reviste la reducción de desastresde origen natural. En mayo del 2000, la Agenciade Gestión de Emergencias de Kazajstán, con lacooperación de la Cruz Roja del país y delPNUD, dio a conocer el Plan de Preparación paralos Desastres de Origen Natural.

El plan cita las considerables pérdidas financierasen que ha incurrido el país a raíz de los desastres einsta a todas las organizaciones involucradas a queadopten las medidas necesarias para reducir elimpacto adverso que ha tenido en su desarrollo. Eldocumento proporciona directrices en cuanto amedidas de preparación para la reducción dedesastres, escenarios de respuesta ante losdesastres, legislación e implementación de medidaspara reducir el riesgo.

El último terremoto que sacudió al país, cuyorecuerdo ha desaparecido ya de la memoriacolectiva, tuvo lugar en el año 1911 y destruyó unazona situada a 30 kilómetros de Almaty. Alreconocer que el terremoto armenio acaecido en elaño 1988 se dio a lo largo de las fallas sísmicas,que habían mostrado poca actividad por más de 3mil años, la Agencia de Gestión de Emergenciasha venido trabajando en pro de una mayorconcientización pública con respecto al riesgo deterremotos.

Este tipo de actividad está considerada comocrucial, ya que la mayoría de los edificios deapartamentos en Kazajstán son similares a los quecolapsaron en el terremoto de Armenia y en el deSakhalin, ocurrido en el año 1995. Pese a que elInstituto de Sismología ha estado vigilando laactividad sísmica desde 1976, su labor también haincluido evaluaciones del riesgo, el diseño deescenarios de evacuación y el estudio de lascondiciones del suelo.

El país también enfrenta otra clase de riesgos. Enefecto, debido al aumento del nivel de las aguas delmar Caspio durante los últimos 20 años, el litoralkazajo ha crecido entre 20 y 40 kilómetros, y elagua ha penetrado unos 70 kilómetros hacia elinterior. De acuerdo con informaciones del ComitéNacional de Recursos Hídricos, el costo total de

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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las obras para prevenir las pérdidas por esteconcepto oscilará entre los 3 a 5 mil millones dedólares.

El costado norte de la cadena montañosa deTengshan, cerca de Almaty, está expuesto ainundaciones, flujos de lodo y detritos, avalanchasy deslizamientos. Particularmente losdeslizamientos amenazan zonas en las que vivenmás de 150 mil personas. En mayo del 2002, elsur del país se vio afectado por tormentas ycopiosas precipitaciones que provocaron gravesinundaciones en las ciudades.

A pesar de que la conciencia sobre la reducción dedesastres ya ha tomado importancia en los círculoscientíficos y oficiales, todavía existe una falta deconcientización pública generalizada. La Agenciade Gestión de Emergencias de Kazajstán haproducido numerosos folletos, panfletos y videoscon el objetivo de ampliar el conocimiento acercade estas amenazas y, al parecer, la población estáreaccionando positivamente.

Por ejemplo, el aviso publicado en un periódicolocal sobre un nuevo edificio de apartamentos conestructura antisísmica fue motivo de inusitadointerés. Sin embargo, la gente aún no comprendeque invertir en la reducción de desastresrepresenta, a largo plazo, una buena inversión.

El caso de Rumania

Debido a su diversidad geográfica, Rumania estáexpuesta a numerosas amenazas de origen natural,como terremotos, deslizamientos, inundaciones ycambios climáticos extremos, especialmente en laregión montañosa de los Cárpatos. Lasinundaciones del año 2002 afectaron gravemente amás de la mitad del territorio. Por otra parte,también son frecuentes las amenazas tecnológicas,como lo demuestra la contaminación por cianuroen los ríos Somes, Tisa y Danubio en enero del2002, o la que se produjo dos meses más tarde enlos ríos Vaser y Tisa.

Cada uno de los eventos anteriores ha puesto enrelieve que la ocurrencia, naturaleza y magnitudde las amenazas de origen natural se ve afectadapor múltiples factores de orden social y humano.Debido a ello, se le está prestando una mayoratención a la evaluación de las presiones

inadmisibles que le están siendo impuestas almedio ambiente por la deforestación, el usoinadecuado del suelo y el emplazamiento impropiode la actividad industrial.

En Rumania, el punto focal para la gestión delriesgo de desastres es la Dirección de ProtecciónCivil, que depende del Ministerio del Interior. Lasmedidas de protección civil incluyen varios planesrelacionados con la reducción de desastres, entrelos que cabe mencionar los planes y reglamentosoperativos para la defensa en caso deinundaciones, condiciones de clima severo yaccidentes de carácter hidrotécnico, ya sea en elcontexto de las cuencas hidrográficas, obrashidráulicas o del interior de las comunidadeslocales.

No obstante la política nacional de reducción delriesgo y resistencia a los sismos está contempladaen dos leyes y varias decisiones gubernamentales,actualmente las actividades se basan en unaordenanza del gobierno que establece medidaspara mitigar el riesgo sísmico en las construccionesexistentes. Además, existe un marco deplanificación orientado a reducir y, en lo posible,prevenir los efectos de los movimientos sísmicos yde los deslizamientos.

La estructura de la Dirección de Protección Civilcomprende un comité gubernamental para ladefensa contra desastres, presidido por el PrimerMinistro, y un centro operativo encargado deinformar, alertar y adoptar las medidas derespuesta apropiadas. En cuanto a información yalerta se refiere, los procedimientos se rigen porlas normas de defensa contra los desastres, cuyaaplicación le corresponde a las entidades de laadministración pública centrales y locales.Además, el sistema comprende nueve comitéscentrales, con sus respectivas secretarías técnicas,quienes se esfuerzan por aplicar las políticascorrespondientes según los diferentes tipos deamenazas.

En el año 2002 y una vez reconocido el peligroque representan para el medio ambiente lasamenazas tecnológicas, el Comité NacionalRumano para el Cambio Ambiental Global y elMinisterio de Aguas y Protección Ambientalrealizaron un seminario sobre el tema. En eltranscurso de la reunión se le otorgó especialatención al impacto a largo plazo provocado por la

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

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explotación minera en las cuencas de los ríosSomes y Tisa, con el fin de elaborar estrategias deprotección y gestión del medio ambiente.Asimismo, se examinaron los factores de riesgorelacionados con las inundaciones y las sequías,además de la rehabilitación de las vías fluviales,con vistas a encontrar un punto de equilibrio entreel desarrollo económico sostenible y la proteccióndel medio ambiente.

El caso de Argelia

En noviembre del 2001, se dieron precipitacionesinusualmente copiosas en Argel, capital deArgelia. Muchas partes de la ciudad fueronafectadas por inundaciones repentinas y flujos delodo que causaron la muerte a más de 800personas. En esa oportunidad, se señaló que ni lasestructuras de gestión del riesgo de desastres ni lapoblación estaban preparadas para un evento deesta magnitud.

Posteriormente se determinó que algunas prácticascomunes de la población y la aplicación depolíticas oficiales de asentamientos humanosdesacertadas pueden haber contribuido a aumentarla magnitud del desastre. La gravedad de lasituación, además del hecho de que hubieseafectado al centro de la capital, causó granconmoción en todos los niveles del gobierno. Lasautoridades superiores comprobaronpersonalmente la falta de coordinación de lasdiversas entidades encargadas de responder antelas emergencias y debieron reconocer que habíanpecado por falta de previsión.

A partir del acontecimiento de este desastre, enArgelia, y particularmente en las zonas urbanas, seha desarrollado un nuevo concepto sobre lagestión del riesgo de desastres, cuya manifestaciónse aprecia en las diversas iniciativas puestas enpráctica a los pocos meses de haber ocurrido loshechos. Por primera vez en la historia, el jefe deEstado ordenó a todos los Ministerios que en elcumplimiento de sus funciones tomaran en cuentalos factores de riesgo y que, además, incluyeranmedidas para la reducción del riesgo de desastresen sus programas de trabajo.

Además de lo anterior, el Primer Ministro llevó eltema al consejo de gobierno y abogó por que secreara una estructura permanente de coordinación

de todos los actores involucrados en la gestión delriesgo de desastres. A raíz de ello, el Ministeriodel Interior se está ocupando de crear unaestructura permanente que se encargará decoordinar todas las etapas de la gestión del riesgode desastres, incluida la adopción de medidas parala reducción del riesgo, de respuesta yrehabilitación.

La Dirección General de Protección Civil estádirigiendo su atención hacia las medidas deprevención, a cuyos efectos las autoridadessuperiores de los partidos han solicitado elasesoramiento de consultores científicos y técnicospara la elaboración de sus programas.

Después de las inundaciones, los organismosinternacionales han unido esfuerzos para prestarayuda en la ejecución de proyectos de reduccióndel riesgo. El alcalde de París visitó las zonasafectadas y suscribió un memorando decooperación entre la Wilaya (provincia) de Argel yla Oficina Parisina de Urbanismo (Atelier Parisiend’Urbanisme), en virtud del cual se llevará a caboun programa para mejorar la planificación urbanade Argel. A comienzos del año 2002, otraorganización francesa, Arquitectura-Urgencia(Architecture-Urgence), firmó un convenio decooperación con la Wilaya de Argel, en el que secontempla realizar conjuntamente la planificaciónurbana para reducir los desastres.

La oficina de las Naciones Unidas en Argeltambién se está ocupando de la reducción dedesastres y contrató a un especialista italiano paraestudiar el tema junto con las autoridadesargelinas. UN-HABITAT le propuso al Gobiernode Argelia un proyecto de cooperación para lareducción de desastres. Asimismo, una delegacióndel Banco Mundial visitó el país a fin de estudiarla posibilidad de llevar a cabo un proyecto a largoplazo para la gestión del riesgo de desastres.

Transcurrido menos de un mes del desastre, visitóel país un experto en planificación urbana de laAgencia Estadounidense para el DesarrolloInternacional (USAID, por sus siglas en inglés)con el fin de estudiar, junto con variasinstituciones argelinas, la posibilidad de celebrarun convenio de cooperación para la reducción dedesastres en las zonas urbanas. Al respecto, laUSAID expresó su interés en elaborar unapropuesta de proyecto.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Durante los seis primeros meses posteriores aldesastre, se realizaron u organizaron variosseminarios o conferencias concernientes a lareducción de desastres; asimismo, a las pocassemanas de ocurrido, tuvo lugar en Argel uncoloquio franco-argelino sobre el desarrollosostenible y la reducción de los desastres.Reuniones similares fueron también planificadaspare llevarse a cabo en otras regiones del país.Todas estas actividades revelan que las autoridadesde todo ámbito han adquirido mayor conciencia delos riesgos que están encarando.

Algunas limitaciones importantes en losmarcos institucionales y de políticas

Las disposiciones administrativas y la legislaciónproporcionan solamente un marco básico para lareducción del riesgo de desastres. La exclusivaaplicación de las políticas, leyes y reglamentospertinentes por parte de las entidades oficiales noes suficiente para disminuir la vulnerabilidad delas personas expuestas al riesgo de amenazasnaturales.

Todavía subsisten desafíos que enfrentar paraaumentar la percepción de los riesgos y coordinarlas actividades necesarias para administrarlos, enlos planos nacional, provincial, de distritos eincluso a escala municipal y de aldeas. Por supropio interés, es sumamente importante que lapoblación también participe en las actividadescorrespondientes.

En lo que respecta a políticas, numerosos paísesinforman que han preparado diversos planes decontingencia para enfrentar las emergencias, sinembargo, algunos carecen por completo de unaestrategia nacional para la gestión del riesgo dedesastres. En otros casos, la gestión del riesgo dedesastres continúa realizándose según lascircunstancias de cada caso, al punto de pasar poralto los procedimientos existentes en los momentosde crisis “debido a la gravedad de la situación”,frecuentemente invocada por los podios políticos.En algunos países, la información sobre la gestióndel riesgo de desastres se ha manejado en formaconfidencial o restringida por razones deseguridad pública. Incluso en los casos en que estáabierta al público, posiblemente no se transmitafácilmente de un grupo a otro de personas. Haypocos criterios uniformes para documentar las

consecuencias de los desastres y aun menosmedios de dejar constancia o monitorear losavances logrados en la reducción de los factores deriesgo.

Podría decirse que la labor realizada por losdiversos Ministerios se caracteriza por lacompetencia de intereses o por tener prioridadesdiferentes. Algunas dependencias especializadas,que a veces funcionan en forma independiente,persistentemente siguen dándole énfasis a lacapacidad de respuesta ante las emergencias.

A diferencia de lo que sucede con la asistencia ensituaciones de emergencia, los cargos superiores enmateria de reducción del riesgo suelen serdesempeñados por administradores de carrera,quienes quizá posean o carezcan de experienciaprofesional en la gestión del riesgo. Además, elfrecuente traslado de los funcionarios públicos deuna entidad a otra impide que las organizacionesnacionales dispongan de una memoriainstitucional, lo que se traduce en la pérdida deexperiencia valiosa.

En los últimos años, algunos países hanpromulgado por primera vez códigos nacionalesde construcción, pero tanto en ellos como en otrosque cuentan desde hace mucho con dichanormativa, es posible que su observancia yexigencia en el cumplimiento continúen siendouna problemática. Todos los años se construyenmiles de edificios en zonas reconocidamentesísmicas o propensas a inundaciones, sinincorporar técnicas de resistencia apropiadas. Laspresiones demográficas o las necesidadeseconómicas, que con demasiada facilidad seconvierten en cuestiones políticas localescontroversiales, pueden impedir la aplicacióncoherente de normas de ordenamiento territorialque protejan contra las inundaciones o losdeslizamientos. La corrupción o la no exigenciadel cumplimiento de las políticas y normasexistentes son más manifiestas de lo que sereconoce oficialmente, aunque dicha negligenciaadministrativa influya de manera importante en laeficacia de los programas de reducción del riesgo.Dicha reducción será realmente mesurable sólocuando la legislación logre hacer legalmenteresponsables a determinados funcionarios que consus decisiones, o falta de acción, contribuyen aperpetuar las condiciones de vulnerabilidad.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

135

La falta de uniformidad de las políticas relativas alos diversos aspectos de la gestión del riesgo dedesastres entre países vecinos también es unobstáculo para aumentar la cooperación regional osubregional. Esto constituye un serio y cada vezmayor impedimento, ya que muchas amenazas deorigen natural afectan a más de un país, oinvolucran el uso de destrezas y capacidadprofesional que no todos los países poseen. Estosubraya los retos que se plantean cuando lasdecisiones adoptadas en un país pueden fácilmentegenerar una escala de repercusiones para los paísescolindantes.

Para poner en práctica una estrategia armoniosa degestión del riesgo de desastres que responda a lasnecesidades de la población local, muchos paísestienen que esforzarse para que los profesionales dediversas especialidades se reúnan másregularmente con las autoridades civiles, y no tansólo en actividades internacionales.

Medios para superar las limitaciones

El informe regional para el Pacífico presentadopor la secretaría de la EIRD contiene un valiosoresumen de las funciones de gestión del riesgo dedesastres que puede ser útil para elaborar unmarco de políticas nacionales. El informe cita eltrabajo de Te’o I. J. Fairbairn (UN DHA-SPO,1997) que ilustra los principales problemasplanteados al tratar de incorporar la reducción dedesastres dentro de las políticas vigentes delgobierno. Las acciones allí mencionadas fueronoriginalmente concebidas para las necesidadesconcretas de los Estados insulares, pero al serexpuestas con una gran claridad conceptual sededujo que podrían ser útiles para otros Estadostambién.

Los párrafos que figuran a continuación fuerontomados de los documentos citados por Fairbairnen el informe regional sobre el Pacífico. Lainformación adicional agregada por los editores dela presente publicación aparece entre corchetes.

Es indispensable que exista un compromiso deincorporar determinadas medidas para lareducción del riesgo dentro de las prácticasvigentes en materia de planificación económica ydesarrollo de los países.

Sin duda alguna, uno de los requisitos principales,si no el más importante, es promover entre lasautoridades encargadas de formular la política –yla población en general– un mayor conocimientode las graves y a menudo profundas consecuenciaseconómicas provocadas por los desastres de origennatural. En especial, es indispensable que losresponsables de formular las políticas comprendanque estos eventos pueden socavar seriamente lasperspectivas de crecimiento a largo plazo y poneren peligro los aspectos sociales y el bienestar de lapoblación. No apreciar estas consecuencias puedeimplicar costos políticos irreparables.

Un segundo prerrequisito fundamental esasegurar que los aspectos relacionados con lagestión del riesgo sean incorporados dentro delmarco nacional de planificación del desarrollo.Esta incorporación de la percepción y evaluacióndel riesgo puede asegurar que sean aplicados através de las líneas de interés o responsabilidadsectorial, ministerial y jurisdiccional, que seanabordados en forma multidisciplinaria y que seincluyan adecuadamente en el diseño de losgrandes proyectos de desarrollo. En su conjunto,la interacción de los compromisos múltiplestambién puede contribuir a que la reducción delriesgo sea un asunto no partidario y a que lasinquietudes del electorado trasciendan los interesespolíticos a corto plazo o la duración de losgobiernos.

Otros requisitos importantes para afianzar elcompromiso de los países con la capacidad demitigación de los desastres son los siguientes:

• Fortalecimiento de los marcos institucional yorganizacional para gestionar y coordinar losaspectos relacionados con los desastres, tanto aescala nacional como comunitaria.

• [Fortalecimiento de las instituciones nacionalesincrementando su exposición a, y lacolaboración con, las entidades regionales einternacionales pertinentes.]

• Adopción de procedimientos adecuados paramonitorear y evaluar los desastres,especialmente en lo que se refiere al análisis desus consecuencias sociales y económicas [yambientales] a través del tiempo.

• [Adopción de procedimientos adecuados paramonitorear y evaluar las consecuencias queagregan las opciones de desarrollo a losimpactos de desastres.]

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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• Ampliación de la información disponible yfacilitación del acceso a las bases de datos sobrelos aspectos sociales y económicos [yambientales] de los desastres de origen natural,a utilizarse como herramienta potencialmentevaliosa con fines de planificación y gestión.

• Fomento de una mayor uniformidad de lametodología y de las técnicas utilizadas paraevaluar el costo económico [y ambiental], tantodirecto como a largo plazo, de los desastres enlos países de toda la región.

• Desarrollo de estrategias generales e integralesdel uso del suelo y gestión de los recursoshídricos que puedan mermar las inundaciones,así como fomentar la conservación del agua y laaplicación de prácticas ambientalmenteacertadas con respecto al uso del suelo.

• Diversificación de la agricultura mediante laaplicación de prácticas, tales como la siembra

de cultivos resistentes de maduración tempranay estimulación para un continuo cultivo dediversos tubérculos tradicionales.

• Fomento [de la identificación] del uso deprácticas tradicionales de mitigación yresistencia como medios de aumentar laconfianza de las comunidades en su propioesfuerzo para hacer frente a los desastres.

• Facilitación de la recuperación del sectorcomercial privado, después de los desastres,mediante la aplicación de medidas quecontemplen incentivos tributarios y financieros.

• Creación de mecanismos eficaces para obtenerel apoyo conjunto de los donantes externos conel fin de fortalecer las capacidades nacionalespara la reducción de desastres, además deayudar a satisfacer las necesidades de socorro yrehabilitación posteriores al desastre.

Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.1 Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

137

3

Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

Marcos institucionales de los países: política, legislación y desarrollo organizacional

Para poder hablar de un compromiso sostenido con la reducción del riesgo de desastres, esindispensable aplicar criterios generales para crear marcos institucionales coherentes tanto a escalanacional como en otros niveles de responsabilidad. Esto también incluye la necesidad de colaboraciónentre los diferentes sectores de la sociedad y, en especial, la dedicación de un amplio núcleo depersonas cuyas destrezas y aptitudes abarquen desde prácticas educativas hasta variadas formas deespecialidades técnicas.

Mientras que los gobiernos deben orientar y apoyar estos esfuerzos, la vitalidad y la eficacia de lossistemas de organización y de las capacidades operativas deben continuar basándose en el conocimientoy estímulo del interés de la población.

La aceptación de necesitar la gestión del riesgo, unido a la coordinación y el respaldo de los recursos,conforman las piedras angulares de la capacidad institucional. A continuación, se ofrecen algunoscriterios fundamentales para el logro de tales metas:

• Las autoridades de gobierno deben comprender la singularidad de la gestión del riesgo dedesastres y el valor de invertir en la reducción del riesgo para resguardar el bienestar y elpatrimonio de la sociedad.

• Es indispensable asignar los recursos a partir del consenso. Debe insistirse en comprender larelación costo-beneficio implícita en la protección preventiva, contrastada con el hecho de asumircostos mayores que pudieron haber sido eludidos.

• El desafío principal es comenzar por evaluar la capacidad nacional a todo nivel. Pese a que ellopuede hacerse utilizando criterios propios, en todo el mundo existen expertos y especialistas quepueden proporcionar abundante orientación y conocimientos en la materia.

• Las comunidades deben valorar las variaciones de las amenazas en magnitud y alcance, evaluarlas prioridades locales y determinar el grado relativo de riesgo involucrado, lo que, a su vez,determinará la necesidad de establecer marcos institucionales adecuados.

• Los ejemplos mencionados muestran la importancia de ir más allá del planteamiento teórico delos marcos de la política y de los instrumentos legales para también, en la práctica, darse cuentade sus resultados.

• Las autoridades nacionales y los dirigentes locales deben adoptar políticas que reúnan lossiguientes requisitos:

- ser realistas para el caso de que se trata;- estar vinculadas con los mecanismos regulatorios vigentes o que originen cambios;- producir un notorio beneficio comprensible para las comunidades locales;- ofrecer manifiestas ventajas en el campo político para las personas con influencia en este tipo de

esfera;- ofrecer ventajas económicas tanto para el sector privado como para el comercial; y- poder ser implementadas con los recursos disponibles.

En la medida en que la reducción del riesgo de desastres se identifique como parte integrante de laresponsabilidad política fundamental, podrá estimular un mayor compromiso en apoyo de los objetivosde desarrollo nacionales a largo plazo. Para fomentar una cultura de prevención extensible a las futurasgeneraciones, es indispensable desarrollar la gestión de políticas y capacidad operativa en múltiplescampos de la gobernabilidad y sociedad civil.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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3.2 Autoridades locales

A medida que más países aplican estrategias de gestión del riesgo de desastres, a menudo se hace especialhincapié en las iniciativas nacionales y estructuras organizacionales con un enfoque que gira alrededor de lasautoridades y actividades de los organismos nacionales. En cambio, es menos frecuente ver que desde un inicio sereconozca la importancia de dirigir la atención hacia la vulnerabilidad, las necesidades y las oportunidadesbrindadas por ciudades de diferentes tamaños y sus autoridades locales. De igual manera, pese a las manifiestasventajas de hacerlo, pocos recursos se destinan a niveles de responsabilidad local para identificar en formapermanente las amenazas o apoyar estrategias comunitarias sostenibles para la gestión del riesgo.

Debido a la marcada influencia que ejercen las autoridades locales en todas las sociedades, la presente secciónofrecerá una reseña de la experiencia correspondiente a los niveles de responsabilidad locales, relativa a susnecesidades e intereses particulares en materia de gestión del riesgo de desastres. Se abordarán los aspectos que seindican a continuación, señalando en especial el continuo y vertiginoso crecimiento de diversos tipos de zonaslocales experimentado en el mundo entero, así como las numerosas situaciones de vulnerabilidad y oportunidadesque representan:

• la importancia de la reducción del riesgo de desastres a nivel local;• la importancia creciente de la reducción del riesgo de desastres en las zonas locales;• las oportunidades para proteger las zonas y entornos locales;• la variedad de experiencias; y• el apoyo a las iniciativas de autoridades locales para la reducción del riesgo de desastres.

La importancia de la reduccióndel riesgo de desastres a nivel local

Como residentes de las comunidades locales en lasque prestan servicios, las propias autoridadeslocales pueden conocer a la vez el riesgo dedesastres que ellas han enfrentado, así como losrecursos y las oportunidades de que se disponepara identificar y administrar dicho riesgo. Unentorno local a menudo puede constituir un mediomás delimitado o focalizado que permiteconcentrarse en problemas esenciales, quizá másdifíciles de enfrentar dentro de la mayor variedado múltiples amenazas que se evidencian a escalanacional.

Los gobiernos locales, por lo general, permitenque los esfuerzos concertados por un alcaldeactivo, o un concejo local comprometido,estimulen los intereses asociados a los comercioslocales, o intereses educativos y profesionalescomunes de la localidad. Asimismo, permitenasignar más directamente los recursos disponiblespara satisfacer, obviamente, las necesidades locales.Los programas de concientización pública pueden

orientarse con mayor precisión hacia los problemasy las necesidades de los habitantes, poniendo enrelieve situaciones que resultan más familiares aescala local o eventos pasados relacionados conexperiencias específicas de la comunidad.

Como estos factores pueden aumentar las razonespara evaluar el riesgo de desastres de la localidad orecabar los recursos profesionales o materiales paraadministrarlo, es preciso estimular y apoyar lareducción del riesgo de desastres en el ámbitolocal. Este énfasis debería adquirir importanciacreciente a medida que más personas se trasladen avivir en las ciudades, que se incremente lavulnerabilidad urbana y que la atención de lapoblación sea atraída por la economía de unmundo cada vez más urbanizado.

Ordinariamente, todas las autoridades localescuentan con oficinas y presupuestos pararesponder a situaciones de crisis y prestar ayudapara satisfacer las necesidades acuciantes de losresidentes después de que ha ocurrido un desastre.En cambio, en el mundo actual son escasas las quecuentan con dependencias designadas para el

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

139

monitoreo de riesgos potenciales y estimular losesfuerzos públicos y privados hacia la gestión delriesgo antes de que se traduzca en catástrofesmayores.

Debido a que la facultad de tomar decisiones y deasignar los recursos frecuentemente se concentraen o es determinada por la política nacional,posiblemente resulte difícil pronosticar, monitorearo evaluar sistemáticamente el riesgo de desastresen determinadas zonas. Debido a que lasprioridades de la multiplicidad de agendasnacionales se contraponen, y a menudo se disputanlos limitados recursos externos o federalesdisponibles, a menos que haya un fuerte apoyolocal para abocarse a problemas más inmediatos, esposible que los funcionarios locales entreguen lasdecisiones y la responsabilidad relacionadas con elriesgo de desastres a las autoridades centrales.Como consecuencia de ello, la acción del gobiernolocal en materia de gestión del riesgo de desastrespuede ser a menudo ineficaz o limitarse a laseguridad de contar con servicios de emergenciaque sólo puedan desplegarse si se produce unacrisis.

Si bien no hay un conjunto estándar de prácticasni una metodología uniforme aplicable a la gestióndel riesgo de desastres en todas las ciudades ylocalidades, en una serie de escenarios se estánaplicando medidas que pueden demostrar lasventajas de adoptar un compromiso permanentecon la reducción del riesgo de desastres. Entreellas cabe mencionar las actividades relacionadascon el análisis de la vulnerabilidad y del riesgo, lacreación de conocimientos y capacidadesinstitucionales a escala local, el incremento de laconcientización y participación pública, y laprotección de la infraestructura pública de caráctervital. Estos compromisos pueden consolidarse conla incorporación de la gestión del riesgo dedesastres en la actividad cotidiana de los gobiernoslocales, apoyados con la asignación dedicada derecursos financieros y humanos.

La importancia creciente de la reducción delriesgo de desastres en las zonas locales

La vulnerabilidad urbana es uno de los problemasdel desarrollo urbano al que se presta menosatención. Se prevé que en el año 2050 la poblaciónmundial habrá aumentado en 3 mil millones de

personas. La mayor parte de este incrementopoblacional tendrá lugar en los países en desarrolloy, en especial, en sus ciudades y pueblos.

Al duplicarse con creces la población urbana, unelevado número de personas se concentrará enmega ciudades y en su entorno cada vez másfrágil, con graves consecuencias para los recursosnaturales que las rodean. En la actualidad, casi450 ciudades del mundo tienen más de un millónde habitantes; de ellas, 50 cuentan con unapoblación mayor a los 3,5 millones y 25 zonasurbanas sobrepasan los 8 millones de habitantes.

Las localidades de los países en desarrollo sonaquellas en que se manifiestan con mayor claridadlas tensiones y exigencias de la urbanizaciónacelerada. En conjunto, deberán acoger la llegadade 150.000 personas por día. Se prevé que en elaño 2010 esta cifra se habrá elevado a 180.000, loque dicho con mayor dramatismo significa que,cada semana, la población de las áreas localescrecerá en un millón de personas.

Tal afluencia de personas a las áreas locales debeconsiderarse dentro de un marco de deterioropermanente de las condiciones de vivienda y dedificultades para proporcionar servicios socialesbásicos a los asentamientos humanos en expansiónde las zonas urbanas. La resultante densidadpoblacional también pone a mayor número depersonas en riesgo ante las amenazas quehabitualmente puedan afectar el lugar. Además,los estudios sobre el desarrollo documentanperiódicamente el hecho de que en las zonasurbanas la pobreza va en aumento y que enalgunos países el número de pobres residentes deestas zonas aumenta a un ritmo más acelerado queen las áreas rurales.

La propia infraestructura urbana es vulnerable alas amenazas naturales. Las personas que viven enlas áreas urbanas dependen mayormente de obrasde infraestructura cada vez más complejas, perocuyo mantenimiento a menudo es deficiente. Estascondiciones pueden poner en peligro el suministrode agua potable y saneamiento, o poner en riesgolas redes de energía eléctrica. Las condicionesfísicas de las ciudades generalmente agravan losefectos de las amenazas provocadas por losfenómenos naturales. Las estructuras yconstrucciones de hormigón de las ciudadesirradian grandes cantidades de energía

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

140

convirtiéndolas en islas de calor, ocontribuyen a generar grandesescurrimientos, con efectos desastrosos.Los contaminantes atmosféricos generadospor las grandes ciudades contribuyen aque se produzcan elevados niveles deozono, esmog y otras condiciones quepueden contribuir a aumentar lastormentas eléctricas.

Los procesos de acumulación del riesgo enlos centros urbanos, tales como el siemprecreciente número de personas en riesgopor las inundaciones o por incendiosaccidentales, no son tan inherentes a losdesarrollos urbanos como producidos porla compleja y dinámica interacción entrelas amenazas naturales o antrópicas y lascondiciones de vulnerabilidad extrema. Lavulnerabilidad de las zonas urbanas no esnatural, sino que es provocada yaumentada por los sistemas económicos,sociales y políticos. Esta situación nopuede menos que agravarse conforme máspersonas se asientan en zonas ya expuestasa amenazas naturales debido a suubicación geográfica.

Algunas estadísticas que invitan a lareflexión subrayan aun más la importanciade la exposición física y el potencial costofinanciero del riesgo de desastres queencaran las zonas urbanas y locales delmundo en desarrollo. Casi la mitad de lasciudades más grandes del orbe estánubicadas en las cercanías de importantesfallas tectónicas o a lo largo de latrayectoria usual de los ciclones tropicales.En promedio, el número de muertesprovocadas por los desastres en los paísesen desarrollo es 150 veces mayor que enlos países industrializados o más ricos. Laspérdidas económicas correspondientes son20 veces superiores al expresarse comoporcentaje de su producto interno bruto.

En todo el mundo, las ciudadesrepresentan los centros de autoridad,poder y riqueza de los Estados. Al mismotiempo, incluyen las mayoresconcentraciones de recursos y bienes, y amenudo constituyen la base de laeconomía nacional. Por estas razones,cabría pensar que debería dársele elevada

prioridad a la protección del patrimoniofundamental e infraestructura de caráctervital. En el caso del Reino Unido, labarrera del Támesis protege a la ciudad deLondres –con su predominanteimportancia económica y política para elpaís– contra inundaciones que ocurrencada 500 años, mientras que todos losdemás pueblos y ciudades del paísexpuestos a inundaciones costeras sóloestán protegidos contra las que ocurrencada 100 años.

La recurrencia de los desastres puedesocavar los logros sociales y económicos delos países, y retrasar aún más el desarrollode aquellos que luchan por superar lascondiciones de pobreza. Debido alcrecimiento e importancia de las ciudadesy de las áreas locales como bases de laeconomía nacional y local tanto de lospaíses en desarrollo como de los paísesindustrializados, la reducción de lavulnerabilidad ante los desastres en laszonas metropolitanas es uno de losdesafíos fundamentales que confronta eldesarrollo. La incorporación de lareducción de los desastres en el desarrolloes un factor fundamental para transformara las ciudades y comunidades ensostenibles.

Oportunidades para protegerlas zonas y entornos locales

Si bien los cambios de políticarelacionados con la gestión del riesgo dedesastres generalmente se expresan enfunción de los programas nacionales dedesarrollo y de los temas de interésnacional, se reconoce universalmente queel éxito de las prácticas se mide por sueficacia a escala local. Las condicionesespecíficas existentes en el ámbito deresponsabilidades de las autoridadeslocales ofrecen mayor oportunidadparticipativa a nivel local si se cuenta conun programa concreto para tratar losaspectos relacionados con el riesgo.

La experiencia y la práctica moderna en elcampo de la gestión del riesgo reconocenla importancia de que haya una fuerte y

“No se puede subestimarel valor de ser parte de

algo más grande, que depor sí es bueno. La

mayoría de las personasson bastante competentes

–o desean serlo– en sucampo de trabajo. A

menudo sucede que laspersonas no actúan porque

no saben cómo hacerlo,pero están

voluntariamentedispuestas a hacerlo

cuando se les muestracómo.”

Jim Mullen, Oficina deGestión de Emergencias,

Seattle

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

141

bien estructurada capacidad local para asumirla.Si no se dan estas condiciones, los gobiernoslocales generalmente enfrentan la necesidad deactuar sólo cuando se produce una crisis. Yprecisamente en los casos de mayor necesidad escuando muchas autoridades locales se percatan deno contar con los medios ni con las atribucionespara movilizar los recursos necesarios.

Sin embargo, en un creciente número de países, laintroducción de programas concretos de reduccióndel riesgo de desastres ha proporcionado un marcode carácter general para que las autoridades localesactúen en forma coordinada, a menudo primeroextraoficialmente y luego con un enfoque másestructurado hacia la gestión del riesgo. Estemarco puede proporcionar la base institucional yde información necesaria para coordinar losdiversos intereses, incluso los representados porlos departamentos locales de transporte,educación, salud, servicios de utilidad pública yelectricidad.

Además, un mayor número de autoridades localesestá reconociendo que es posible realizaractividades más focalizadas y esfuerzos máscoordinados para ocuparse de los factores deriesgo a escala local. Asimismo, podría estimarseque posiblemente haya más oportunidades deaprovechar los conocimientos y recursos locales sise emplean los contactos profesionales, públicos yoficiales, cuyo lugar de residencia y trabajo loconstituye la misma comunidad.

Las autoridades de los municipios están encondiciones de reducir los costos humanos yfinancieros de los desastres mediante laelaboración de un plan adecuado de gestión delriesgo de desastres. En la actualidad, la tecnologíay los conocimientos técnicos pueden facilitar a losencargados de tomar decisiones en las urbes quedesarrollen e implementen actividades para lareducción de pérdidas humanas y económicasdebido a los desastres, además de agilizar larecuperación y reconstruir condiciones menosvulnerables, particularmente después de undesastre. La aplicación de un enfoque de estanaturaleza puede preservar los recursos del árealocal para destinarlos a mejorar los serviciospúblicos y a acelerar el tan ansiado desarrolloeconómico.

Sin embargo, la ejecución de planes como éstostambién se cimienta en la adopción de una

estrategia nacional por parte de los gobiernoscentrales que permita una toma de decisionesdescentralizadas y proporcione recursos para laplanificación, evaluación y participación locales.Es preciso promover fuertes manifestaciones devoluntad política local para que se logreinstitucionalizar el conocimiento y movilizarrecursos. Para asegurar el éxito, todos estosesfuerzos deberían canalizarse a través deconvenios de cooperación, alianzas de vastoalcance y amplios aportes de la comunidad.

La variedad de experiencias

Aplicar una estrategia sistemática para laevaluación del riesgo representa el medio másefectivo para promover una mayor concientizaciónsobre la reducción del riesgo de desastres en losdistintos segmentos de la población.Naturalmente, es indispensable contar conservicios capacitados para la atención deemergencias en escenarios convenientes, sin queesto vaya en detrimento de aptitudes, con caráctersostenible y multidisciplinario, requeridas paracumplir con otros compromisos en cuanto a laevaluación, monitoreo y gestión permanentes delriesgo.

El caso de Suramérica

A menudo, sólo se requiere un defensor del tema,con influencia política o motivos profesionales,para que genere el impulso inicial en el interés yposterior motivación de toda una comunidad.Generalmente, lo que despierta en la población eldeseo de respaldar los esfuerzos de lasautoridades locales para adoptar una estrategia degestión del riesgo son las severas consecuencias deuna catástrofe que haya conmocionado a lacomunidad.

En Colombia, el Consejo Nacional de PolíticaEconómica y Social (CONPES) ha diseñado unaestrategia para la aplicación, a corto y medianoplazo, del plan nacional de prevención y gestióndel riesgo de desastres. Uno de los logros de estaestrategia puede observarse en la ciudad deManizales, donde se ha aplicado un plan local deacción ambiental mediante el diálogo público yuna amplia consulta en la que participaron lacomunidad, las autoridades locales y losorganismos técnicos pertinentes. El plan

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

142

ambiental forma parte del plan de desarrollo y delpresupuesto de la localidad e incluye medidasconcretas para reducir el riesgo de deslizamientos.Al mismo tiempo que procura reubicar a lapoblación asentada en laderas muy pronunciadas,el programa se vincula también con la creación deparques ecológicos. Algunos de estos parquesestán ubicados en laderas demasiado peligrosaspara albergar asentamientos, pero otros han sidoincorporados en la cuenca hidrográfica de laciudad, de tal manera que protegen importantesfunciones económicas.

Por su parte, en el año 2002, Bolivia adoptó unacomprensiva política nacional para la prevención ygestión del riesgo. Entre otras cosas, seintrodujeron la identificación y gestión del riesgomediante directrices para adaptar los planes localesde desarrollo. Las directrices, que debíanaplicarse en 30 localidades piloto, contribuirán aasegurar que los planes locales de reducción delriesgo sean compatibles con la política nacional.Actualmente, se están elaborando los manuales deorientación para el diseño de los planes locales dereducción del riesgo, que deberán aplicarse en laplanificación urbana y rural de los asentamientoshumanos y de la gestión ambiental.

El caso de Nueva Zelanda

En el año 1994, tras la devastación provocada enlos Estados Unidos por el terremoto deNorthridge, California, el Concejo de la Ciudadde Wellington, Nueva Zelanda, inició una serie deconsultas locales e internacionales para actualizarel ámbito y los métodos orientados a mejorar elenfoque aplicado al manejo de la exposición de laciudad al riesgo sísmico. Presididas por el alcaldey con el respaldo del sector privado de la ciudad,las consultas se celebraron en estrechacolaboración con el servicio de lucha contraincendios, e involucraron a numerosos grupos deintereses profesionales y comerciales que no habíanparticipado antes en la adopción de las medidasaplicadas tradicionalmente a la gestión del riesgode desastres.

Las autoridades de la ciudad comenzaron portrasladar la atención desde los intereses colectivosde la comunidad hacia la reducción de laexposición de la ciudad de Wellington a una seriede posibles riesgos urbanos, teniendo presentes su

crecimiento y sus bases económicas. Rápidamentese llegó al acuerdo de que el sistema prevalecientede gestión del riesgo de desastres se centraba casiexclusivamente en la respuesta a las emergencias yen la aplicación de medidas de preparación a cortoplazo.

Un estudio relativo a las prácticas existentes revelóque las personas encargadas de la gestión delriesgo de desastres no estaban en posición decontribuir con las decisiones respecto de laspolíticas más importantes y de mayor alcance,relacionadas con los programas comprensivos degestión del riesgo de desastres. Existía una notoriafalta de conexión entre la capacidad operativa paraun tipo determinado de actividad –la prestación delos servicios de emergencia– y los conocimientosnecesarios para planificar e implementar otra, conanticipada seguridad de estar protegiendo elacervo económico y social de carácter vital parauna capital en crecimiento. El enfoque resultó sertan exitoso que, tras la introducción de algunasenmiendas por parte de las autoridades federalesnacionales, posteriormente su aplicación fueextendida a escala nacional.

Tras estas recomendaciones, la ciudad deWellington y, posteriormente, el Gobierno deNueva Zelanda emprendieron la revisión yreforma de la legislación correspondiente a lagestión del riesgo de desastres. Con la idea deabordar el riesgo mediante una estrategia queabarcase todo tipo de amenaza e hiciera unllamamiento a todos los segmentos de la sociedad,en los últimos años se han alcanzado los siguienteslogros:

• ampliación de las responsabilidades de lasautoridades locales encargadas de lasemergencias, con un mayor rol en lacapacitación y el desarrollo de las aptitudes delas comunidades para identificar el riesgo,reducir la vulnerabilidad y adquirir resilienciaante los desastres;

• descentralización de los grupos de gestión delriesgo de desastres, integrados porrepresentantes de las autoridades de localidadesadyacentes, de los servicios de emergencia y delas empresas de utilidad pública, asegurando asíque la estrategia nacional de gestión del riesgode desastres aunque está concentradalocalmente, existe mayor coordinación de losrecursos humanos y técnicos en todo el país; y

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

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• adopción de una estrategia general de gestióndel riesgo que incorpora la gestión del riesgo dedesastres dentro de las prácticas de gestiónambiental y comunitaria a escala nacional ylocal.

En otros lugares del país, el Concejo Regional deAuckland creó un Grupo de Enlace con lasAutoridades Locales para la gestión del riesgo afin de fortalecer las comunicaciones sobre lagestión de amenazas entre las autoridades locales yfacilitar el contacto entre los concejos. El Grupo secomponía principalmente de planificadores yanalistas de políticas pertenecientes a los concejosde las ciudades, distritos y regiones. Dentro de susfunciones estaba el “reconocer la vinculación entrela mitigación de las amenazas y la planificación deluso del suelo, con la consiguiente necesidad deestablecer mecanismos de gestión del riesgo ymejorar las comunicaciones entre las personas quetrabajan en los temas del desarrollo sostenible ygestión ambiental”.

El caso de Colonia, Alemania

Con una población de 969.000 habitantes,Colonia, en Alemania, es la ciudad más propensa ainundaciones de toda Europa. Las frecuentes ycada vez mayores inundaciones ponen en riesgo agran parte de la histórica ciudad, así como a suamplia zona industrial. La inundación que seprodujo en diciembre de 1993 provocó daños porun valor cercano a los 75 millones de dólares, alafectar a una comunidad que no estaba preparadapara enfrentar el desastre. En un fenómeno desimilar magnitud ocurrido dos años después, losdaños disminuyeron a casi 32 millones de dólaresgracias a la mejora de las medidas de proteccióncontra las inundaciones y a las medidas conexas degestión del riesgo.

Pese a que el costo de las medidas para protecciónde emergencia se aproximó a los 3 millones dedólares, resultó evidente que la ciudad habíaevitado un desastre. Si en el año 1995 el nivel delas aguas hubiese subido unos cuantoscentímetros más, se habría inundado el centrohistórico de la ciudad y habría sido necesarioevacuar a 100 mil habitantes. Grandes fábricas,varias plantas químicas y las instalaciones de laferia de Colonia estuvieron a punto de sufrirgrandes daños, que les habría significadocuantiosas pérdidas. Asimismo, la red de

alcantarillado y el sistema de trenes subterráneoshabrían llevado las aguas hasta lugares distantessituados bajo el nivel del río Rhin.

La proximidad de los dos eventos y elreconocimiento de que era posible aumentar laprotección hicieron que la población modificara supunto de vista. El municipio de la ciudad elaboróun programa comprensivo de protección contra lasinundaciones y lo aprobó unánimemente para seraplicado en el año 1996.

La estrategia enfatizaba la igualdad de importanciaentre detener el avance de las aguas, reducir lospotenciales daños materiales y preparar mejor a losresidentes. La contención de las aguas se mejoróaplicando medidas técnicas de carácter ecológico,como la reconstrucción de los muros de protecciónal interior de la ciudad, reformar el curso depequeños canales de manera más natural ypermeabilizar terrenos sellados con el fin depermitir una mayor percolación hacia las aguassubterráneas.

Se estudió la mejor manera de utilizar la planiciealuvial y de reconstruir los muros de protección delrío. En la zona aledaña a la ciudad, se construyeron28 kilómetros de nuevos muros de contención y sereconstruyeron otros 27 kilómetros. Se protegió lared del alcantarillado mediante la construcción dediversas obras ubicadas en diferentes salidas ylugares para controlar el escurrimiento de las aguasservidas de las plantas de tratamiento.

El uso de la información también desempeñó unpapel importante. Se reconoció que ladocumentación relativa a las medidas de proteccióncontra las inundaciones, que se habían aplicado enoportunidades anteriores, constituía un sistema degestión de la información que permitía traspasarconocimientos y experiencia práctica a distintasgeneraciones de personas encargadas de la gestióndel riesgo de desastres, así como al público engeneral.

La distribución de volantes alusivos, al inicio delperíodo anual de posibles inundaciones, resultó seruna medida económica y eficaz para aumentar laconcientización pública. En las zonas de mayorriesgo, esta medida se complementó colocandoafiches que indicaban las medidas de prevención, laubicación de los centros informativos y de losdiversos medios de comunicación.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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En el año 1995, la radio y la televisión fueronparticularmente útiles para las actividades de lagestión del riesgo de desastres. Por su parte, lasmedidas que adoptaron las personas por su propiainiciativa para protegerse de las inundacionescontribuyeron a la acción preventiva y colaboraroncon las autoridades encargadas de la gestión delriesgo de desastres y del control de inundaciones.

Las medidas de preparación y respuesta sereforzaron aún más cuando los pronósticos deinundaciones y las medidas de respuesta sevincularon con un plan de emergencia que sedistribuyó por medios electrónicos. Esto mejoró lacapacidad de reaccionar oportunamente y corrigiólas deficiencias anteriores en materia decomunicaciones.

Se instalaron terminales en todas lasorganizaciones encargadas de la gestión del riesgode desastres y se vincularon en línea con una basecentral de datos. Se dispuso de información entiempo real y acumulativa sobre las actividadesque habían dado buenos resultados y tambiénsobre los métodos que habían fracasado o que endeterminados casos habían planteado problemas.Se distribuyó información para el pronóstico de losniveles alcanzados por el agua y se recomendaronlas medidas a ser adoptadas por las autoridadesseñaladas cuando el agua llegase a determinadosniveles. Posteriormente, estas actividades setradujeron en una serie de procedimientosaplicables a las emergencias.

Se prevé que la incorporación de los SIG en elactual sistema de gestión del riesgo deinundaciones proporcionará una serie deinstrumentos de última generación para lamitigación de desastres en zonas urbanas. Elmunicipio de Colonia ya ha finalizado laconfección de mapas de inundaciones (véase elmapa).

Además de lo anterior, existe la posibilidad deutilizar mapas dinámicos que podrían mostrar laubicación de las diversas obras de protección y susefectos, como es la identificación de válvulasespecíficas de las compuertas que deberíancerrarse y las consecuencias al fallar esta acción.Estos mapas pueden ser de gran utilidad paraanticipar el tiempo que transcurre antes de llegarlas aguas a su nivel máximo. Sin embargo, al igualque con otras opciones técnicas, es preciso realizarotras evaluaciones para determinar si las ventajas

que se esperan obtener de los mapas dinámicosjustifica la inversión en confeccionarlos ymantenerlos en el grado de precisión requerido.

Si bien el sistema de control de inundaciones delmunicipio de Colonia todavía se encuentra enevolución, los siguientes beneficios han sidoaceptados ampliamente:

• rápida ejecución de las medidas de protección;• mayor información disponible sobre la

interdependencia de las medidas de protección;• fortalecimiento del control de la gestión del

riesgo de desastres;• visualización mejorada de las consecuencias del

riesgo;• inserción del reporte eficaz; • descripción y conservación metódicas de las

responsabilidades;• suministro de oportunidades para evaluar a los

funcionarios involucrados;• almacenamiento centralizado y acumulativo de

la información;• pronóstico por medio de procedimientos

estandarizados; y• transferencia efectiva de conocimientos y

experiencias entre generaciones deadministradores de desastres y el público engeneral.

Con frecuencia, a las localidades les resulta difícilobtener los recursos necesarios para llevar a cabo

Mapa de inundaciones para un escenario de desastre

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

145

actividades de gestión del riesgo, ya que lasasignaciones del presupuesto central se destinanestrictamente a gastos administrativos o a fondosde desarrollo. Los recursos para atenderemergencias a menudo se destinan paraactividades de rescate y ayuda inmediatamenteposteriores al desastre. Cuando se canalizanfondos de desarrollo a actividades de mitigacióndel riesgo, los donantes por lo general negocian losprogramas con las autoridades nacionales degobierno o instancias relacionadas.

Los convenios que definen los programasinternacionales de asistencia técnica pueden serdesventajosos para las comunidades locales,indistintamente de los intereses expresos de éstas osu demostrado compromiso con la gestión delriesgo. Para encontrar medios de llegar hasta losgobiernos locales, es importante que en la prácticaéstos tengan un compromiso permanente con lagestión del riesgo de desastres. Invertir enpolíticas significa tomar medidas que permitan alas autoridades locales crear capacidades en suámbito, adquirir mayores conocimientos y recursoso adoptar disposiciones legales para aplicar laspolíticas de gestión del riesgo de desastreslocalmente.

El caso de Sudáfrica

La experiencia ha demostrado que las actividadesrelacionadas con la gestión del riesgo de desastresno pueden funcionar en forma separada conrespecto a las responsabilidades gubernamentalesde mayor amplitud. Si numerosas institucionesestatales planifican las funciones relacionadas conlos distintos aspectos de la gestión del riesgo dedesastres en forma aislada o disgregada, conduce aduplicaciones y se desperdician valiosos recursospúblicos. En un esfuerzo por asegurar la mejoradjudicación de los recursos, el Gobierno deSudáfrica adoptó una estrategia integral deplanificación. Como se trabaja bajo loslineamientos del marco de planificación integralpara el desarrollo, todas las actividadesrelacionadas con la gestión del riesgo de desastresdeben actualmente incluirse dentro de lasresponsabilidades asignadas a las diferentesestructuras operativas y sectores del Estado.

La planificación integral del desarrollo es unproceso mediante el cual los municipios elaboran

un plan quinquenal estratégico de desarrollo,revisado anualmente en consulta con lascomunidades y las demás partes interesadas. El“Plan Integral de Desarrollo“ (PID) resultante esun importante mecanismo de planificaciónestratégica que orienta e informa con respecto atodas las actividades de planificación, elaboraciónde presupuestos, gestión y toma de decisiones deun municipio, sea éste urbano o rural. El planpromueve la integración de elementos de gestióndel riesgo de desastres a través del balance entrelas bases sociales, económicas y ecológicassostenibles, sin que implique comprometer lacapacidad institucional con respecto alcumplimiento de sus responsabilidades básicas.El PID procura, asimismo, coordinar la acción através de los diversos sectores y esferas operativasdel gobierno.

La Ley 32, sobre sistemas municipales, del año2000, establece que todos los municipios(autoridades metropolitanas, distritales y locales)deben llevar a cabo un proceso integral deplanificación del desarrollo para producir en laactualidad PID significativos. En virtud de la Ley,los PID reemplazan a todos los demás planes dedesarrollo en el ámbito de los gobiernos locales.En consecuencia, todo nuevo concejo municipaldebe elaborar su propio PID para orientar susacciones durante los cinco años de su mandato.También, si lo estima conveniente, el nuevoconcejo puede adoptar el plan vigente en esemomento, o bien elaborar uno nuevo tomando encuenta la documentación existente.

La planificación integral del desarrollo es unproceso interactivo que requiere la participación demuchos actores, por lo que generalmente lasnuevas autoridades tardarán de seis a nueve mesesen completar un PID. El plazo para hacerloguarda estrecha relación con el ciclopresupuestario del municipio, de tal modo quetanto el compromiso de asignar recursos como lasactividades planificadas sean compatibles. El PIDtambién se revisa anualmente y, en caso necesario,puede ser modificado.

El PID tiene varios componentes básicos queoperan como etapas distintas de su desarrollo, asaber:

• La etapa de estudio involucra una evaluacióndel grado de desarrollo alcanzado, incluida la

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

146

Cuadro 3.6Factores que influyen en la gestión del riesgo de desastres y proceso de planificación del desarrollo(Sudáfrica)

Plan integral de desarrollo Integración de la gestión del riesgo de desastres

Fase 1: Estudio

Reunir y conciliar la siguiente información:Información existente relacionada con el desarrollo (¿de quése dispone?)Estudio de la comunidad y de los actores (¿quiénesdeberían participar?)Análisis en el ámbito municipal:EspacialGéneroAmbientalEconómicoInstitucional

El análisis debería definir las cuestiones prioritarias yexaminarlas en detalle.

Fase 1: Estudio

Recopilar la información relativa a la gestión del riesgo dedesastres:Evaluación de las amenazas (¿cuáles son las amenazaspredominantes?)Evaluación de la vulnerabilidad - hasta qué punto sonvulnerables el municipio y la población con respecto a:el entorno sociocultural, económico, político, natural/ecológico yfísicoEvaluación de la capacidad (¿de qué medios se dispone parahacer frente a los efectos de las amenazas?)Análisis de los medios de subsistenciaAnálisis de la capacidadAnálisis de la capacidad de recuperaciónAnálisis de los servicios esencialesEvolución histórica de los desastres (¿qué desastres se hanproducido en el pasado?)Evolución histórica de los parámetros de pérdidas (magnitud delos desastres y sus efectos)Comunidades en riesgo (¿quiénes están bajo riesgo deamenazas?)

El análisis se refiere específicamente a las funciones delgobierno relacionadas con el tema. Por ejemplo, elDepartamento de Salud vincula el análisis con sus propiasprioridades en materia de reducción del riesgo de desastres.

Fase 2: Estrategia

El punto de vista del municipioObjetivos de cada aspecto prioritario (de acuerdo con laEtapa 1)Directrices estratégicas localizadas:EspacialesDe pobrezaDe géneroAmbientalesEconómicasInstitucionalesElaborar estrategias para cada tema prioritarioIdentificar proyectos para aplicar las estrategias anteriores

Fase 2: Estrategia

Formular estrategias de gestión del riesgo de desastres:De prevención y mitigaciónPara disminuir la vulnerabilidadesConstrucción de capacidadPlanes de contingenciaPreparación para situaciones de emergenciaAplicación de la gestión del riesgo de desastres por elmunicipio – Formular proyectos en:Construcción de obrasConcientización de la comunidadGrupos de acción voluntaria

Es indispensable incorporar las estrategias en los proyectosidentificados en el proceso paralelo del PID, por ejemplo, elDepartamento de Obras puede identificar un proyecto deinfraestructura para abastecer de agua a una comunidad que,de esta manera, puede reducir su vulnerabilidad a lasepidemias y sequías. Los proyectos definidos por otrasoficinas del municipio que se ocupan del tema también debenser evaluados con respecto al riesgo de desastre que puedanacarrear.

Fase 3: Proyectos

Diseñar proyectos de desarrollo:de acuerdo con los identificados y con el mínimo deespecificaciones fijadas por el gobierno.

Fase 3: Proyectos

Formulación de proyectos para la gestión del riesgo de desastres:de acuerdo con los proyectos de gestión del riesgo de desastresidentificados. Por ej., creación de un centro de gestión del riesgo dedesastres a nivel distrital o realizar un estudio sobre los medios desubsistencia.Incluye la totalidad de las actividades relacionadas con la gestión delriesgo de desastres respecto de la TOTALIDAD de los proyectos quese llevan a cabo. Todos los planes para los proyectos DEBEN serevaluados de acuerdo con el riesgo de desastre que puedan plantear.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

147

determinación de las comunidades que carecende acceso a los servicios básicos.

• La fase de desarrollo estratégico permite que lamunicipalidad establezca los elementosesenciales de sus estrategias de desarrolloemergentes, tales como: − El punto de vista del municipio, incluidas sus

propias necesidades de cambio.− Las prioridades y objetivos de desarrollo del

Concejo.− Las estrategias de desarrollo del Concejo.

• La etapa de definición del proyecto permiteplanificar y programar un conjunto coherente deactividades de acuerdo con los diversos aspectosde las estrategias de desarrollo y los factores deriesgo pertinentes que podrían estar en juego.Los proyectos pueden adoptar una serie deformas de acuerdo con las prioridades de talesáreas, como el desarrollo de la infraestructura, elfortalecimiento de la economía, la creación orevisión de las principales capacidadesinstitucionales del gobierno, el mejoramiento delos servicios prestados, la ampliación de lainformación y concientización pública,entrenamiento para crear capacidades, etc.

• La etapa de integración apunta a asegurar que

todos los proyectos identificados se consolidenen un conjunto coherente de conceptos yprocesos de ejecución realistas, teniendopresente al mismo tiempo el uso más racional delos limitados recursos de que dispone elmunicipio. Contribuyen a este proceso lossiguientes planes y mecanismoscomplementarios:− un marco de desarrollo espacial;− un plan de gestión del riesgo de desastres;− un plan financiero integral para los

presupuestos de inversión y defuncionamiento;

− los principales indicadores y metas; y− las vinculaciones con otros programas

integrales.• La etapa de aprobación es posterior a las de

planificación e integración y tiene lugar cuandoel concejo municipal aprueba todos los planes yproyectos relacionados con el PID. Dichaaprobación constituye la autorización políticadefinitiva, y el Concejo asume la propiedad yresponsabilidad de todas las iniciativas dedesarrollo del municipio en los cinco añossiguientes.

Plan integral de dsarrollo Integración de la gestión del riesgo de desastres

Fase 4: Integración

Compilación de los planes y programas integrados:Programas sectoriales (por ej., agua, vivienda, salud, etc.)Plan financiero quinquenalProgramas quinquenales de inversiones de capitalPrograma de acción quinquenalMarco integral de desarrollo espacialPrograma integral de desarrollo económico localPrograma integral de medio ambientePrograma integral de alivio de la pobrezaPrograma institucionalPrograma integral para el VIH/SIDAIndicadores de la gestión del desarrollo y de los resultadosPlan de gestión del riesgo de desastres

Fase 4: Integración

La compilación del plan de gestión del riesgo de desastrescomprende:El perfil de riesgo del municipio (amenazas primarias yvulnerabilidad predominante)La estrategia de reducción del riesgoLa estrategia de respuesta a los desastresManuales de operaciones sobre el terrenoLos procedimientos operativos estándarLa preparación para enfrentar emergenciasEl sistema de información para la gestión del riesgo de desastresLos SIG (vinculados con el sistema de desarrollo espacial)Las bases de datos electrónicas (vinculación con otros sectores)Las comunicaciones

Proporcionar insumos a otros planes pertinentes:Consecuencias financieras del plan de gestión del riesgo dedesastresFunciones, responsabilidades y actividades que hay que realizarcomo parte de la gestión del riesgo de desastresUbicación geográfica de las zonas/ comunidades que seencuentran en riesgoConsecuencias institucionales, por ej., para ocuparse de lacapacidad de prevenir desastres, o de la creación de centros degestión del riesgo de desastres. Indicadores de los resultados dela gestión

Fase 5: Aprobación

Aprobación del PID, incluidos el plan de gestión del riesgode desastres y su presentación a los diversos órganosindicados en la Ley 32 sobre sistemas municipales, delaño 2000.

Fase 5: Aprobación

Aprobación del plan de gestión del riesgo de desastres ypresentación a los diversos órganos indicados en la Ley 57sobre gestión del riesgo de desastres en Sudáfrica (2002).

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

148

Las responsabilidades de la gestión del riesgo dedesastres deben ahora incorporarse en cada etapadel PID en los 51 municipios del país. En elámbito de los gobiernos locales deben operar comocriterios integrales, multisectoriales ymultidisciplinarios que formen parte de laplanificación del desarrollo, la reducción del riesgode desastres, la preparación para las emergencias yla recuperación después de los desastres.

El cuadro 3.6 ilustra la forma en que los factoresrelacionados con la gestión del riesgo de desastresdeben incorporarse en todos los aspectos delproceso de planificación del desarrollo. Cadasector del gobierno es legalmente responsable dellevar a cabo actividades de reducción del riesgode desastres. De esta manera, se asegura que elmunicipio tenga en cuenta todas las amenazas,vulnerabilidades y capacidades pertinentes a lolargo del desarrollo y ejecución del proyecto. Enconsecuencia, desde antes de la ejecución esposible determinar si existen problemas de altoriesgo y adoptar las medidas correctivas necesarias.

No obstante aún se encuentran en la etapa dedesarrollo, en Sudáfrica, un mayor número demunicipios se está percatando cuán importante esincorporar las actividades de gestión del riesgo dedesastres en sus procesos de planificación. Unlogro tangible de cumplimiento de la Ley deGestión del Riesgo de Desastres es el hecho deque actualmente se están creando centros degestión del riesgo de desastres en los distritos, laregión metropolitana y las provincias, a fin dellevar a cabo las funciones que corresponden a lasestrategias generales de gestión del riesgo y de losdesastres.

El caso de Asia

El Programa de Mitigación de Desastres Urbanos(AUDMP, por sus siglas en inglés) se inició en elaño 1995 bajo la responsabilidad del CentroAsiático para la Prevención de Desastres (ADPC,por sus siglas en inglés) y con recursosproporcionados por la OFDA/USAID (OficinaRegional de los Estados Unidos de Asistenciapara Desastres/Agencia para el DesarrolloInternacional). El programa se basa en laconvicción de que la pérdida de vidas humanas ybienes provocada por los desastres obstaculiza eldesarrollo sostenible y, además, que es posible

reducir dicha pérdida adoptando procedimientosadecuados en los distintos aspectos de laadministración urbana y local.

La meta del programa es reducir la vulnerabilidada los desastres que afectan a la población urbana, lainfraestructura, los servicios vitales y las viviendasen Asia, mediante la creación de mecanismospúblicos y privados de aplicación permanente paramitigar los desastres.

Como uno de los elementos fundamentales delprograma político de la mayoría de los países de laregión es la gobernabilidad y la descentralizaciónde las funciones del gobierno, el AUDMPpromueve las iniciativas que demuestran laimportancia de aplicar criterios estratégicos parareducir el riesgo urbano como parte de los procesosde planificación del desarrollo urbano. Trabajandoen asociación con organizaciones pertenecientes a10 países asiáticos para adoptar criterios comunes,el AUDMP está empeñado en aumentar lacapacidad de las autoridades locales, los gobiernosnacionales, las organizaciones no gubernamentales,las empresas y otras instituciones que puedancontribuir a reducir el riesgo en las zonas urbanas.

Para facilitar la creación de redes organizacionales,compartir conocimientos y experiencias exitosas ypromover el diálogo entre los actores principales, seutilizan mecanismos de fácil aplicación. Se prevéque, de esta manera, podrán repetirse en otrasciudades y países del mundo las experiencias demitigación que hayan dado buenos resultados.

Las prácticas de reducción del riesgo que se hanutilizado incluyen medidas de carácter físico, talescomo muros de protección contra las inundaciones,o el uso más generalizado de diseños seguros parala construcción de edificios. También se prestaatención a otras medidas prácticas que son vitalespara reducir el riesgo, que van desde la promociónde políticas y la legislación, hasta la concientizacióny capacitación públicas. El AUDMP estimula yapoya que las comunidades en riesgo participen enactividades como la confección de mapas de lasamenazas y fomenta el diálogo público para laformulación de las políticas.

Si bien es cierto que las actividades del AUDMPhan contribuido a importantes logros en el campode la gestión del riesgo de desastres en el ámbitolocal, también han puesto de manifiesto algunas

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

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limitaciones que obstaculizan una mayoraceptación de las prácticas de gestión del riesgo dedesastres en los medios urbanos de Asia. Entreellas, cabe mencionar las siguientes:

• la renuencia a asumir responsabilidades porparte de los gobiernos locales y de otrasorganizaciones;

• otras preocupaciones de orden político odificultades de tipo institucional;

• la escasez de recursos, o la no asignación de losrecursos humanos o materiales necesarios;

• la falta de percepción del papel que desempeñanotros organismos pertinentes;

• la falta de mecanismos aceptables paracompartir la información o promover lacoordinación a nivel local e igualmente entre lasautoridades nacionales y locales;

• la ausencia de políticas coherentes o la escasacolaboración por parte de los donantes;

• la inadecuada institucionalización de lacooperación al interior de los países, de maneraque la falta de una persona clave puedeinterrumpir la cooperación y la colaboración; y

• la diferencia o superposición de los conceptos deintereses compartidos en las subregionesgeográficas.

El caso de la ciudad de Naga, Filipinas

En los últimos años, la gestión del riesgo dedesastres ha evolucionado de concentrarse en larespuesta a situaciones de crisis para ocuparse delconcepto más general de gestión del riesgo. En losaños noventa, conforme a los objetivos delDIRDN y con el apoyo del AUDMP, la ciudadde Naga, en Filipinas, adoptó los siguientesprincipios respecto de la gestión del riesgo:

Recuadro 3.7Programa Asiático de Mitigación de Desastres Urbanos y sus organismos asociados

Los proyectos experimentales emprendidos por organizaciones asociadas al AUDMP en diez de los países asiáticos varíanmucho según las prioridades locales.

Bangladesh, Camboya y Tailandia centran la atención en las inundaciones, mientras que India, Indonesia y Nepal seocupan principalmente de los terremotos. En Filipinas y Sri Lanka, la atención gira en torno a las amenazas múltiples. ALaos le preocupan los incendios urbanos y Vietnam trata de imponer requisitos a la construcción de viviendas en las áreasexpuestas a las inundaciones

A continuación, se mencionan algunas de las actividades y experiencias de proyectos específicos:

• Confección de mapas de las amenazas y evaluación del riesgo: Sri Lanka y Filipinas han experimentado conmetodologías para mejorar el uso del suelo en zonas urbanas mediante la adopción de medidas de reducción del riesgo.Los proyectos que se llevan a cabo en Bangladesh y Camboya ilustran la aplicación de enfoques de caráctercomunitario.

• Planificación y aplicación de medidas de mitigación: la experiencia adquirida a raíz de las iniciativas del AUDMPdemuestran que los funcionarios de gobierno, las organizaciones comunitarias y las organizaciones no gubernamentalesdeberían participar en la planificación y aplicación de prácticas de reducción del riesgo de desastres.

• Concientización y educación pública: en Bangladesh, Indonesia, Nepal y Sri Lanka se han utilizado diversos métodos,mecanismos y productos en campañas de concientización dirigidas a diferentes grupos poblacionales.

• Creación de capacidades: el enfoque aplicado por el AUDMP en materia de capacitación, recursos materiales yeducación permanente consiste en aprovechar programas de estudio comunes para la mitigación de los desastresurbanos, que luego se adaptan e institucionalizan a escala nacional y local por conducto de las instituciones nacionalesde capacitación asociadas.

• Construcción de edificios más seguros: los proyectos por países han estudiado detalladamente las prácticas deconstrucción existentes y la situación en que se encuentran los códigos, leyes, reglamentos y directrices para laconstrucción, a fin de identificar formas más eficaces de hacerlo. Diversas iniciativas han promovido la aplicación denormas más seguras de construcción en India, Indonesia, Nepal y Sri Lanka.

• Aplicación de métodos comunitarios para la mitigación de los desastres: los proyectos por países llevados a cabo enBangladesh y Camboya se enfocaron en la importancia de que la población esté más consciente del riesgo deinundación, el propósito y los mecanismos comunitarios para evaluar las amenazas de inundación y las estrategias parala organización, la movilización de recursos y la creación de capacidad comunitaria.

• Mecanismos de política, legales e institucionales: es preciso lograr que las políticas y la legislación aplicables a lamitigación de los desastres sean acertadas y que los mecanismos institucionales tengan responsabilidades biendefinidas. Los organismos asociados a los proyectos del AUDMP en Indonesia y Sri Lanka han emprendido la revisión delas políticas del país para la gestión del riesgo de desastres.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

150

• abordar la gestión del riesgo con inclusión detodas las amenazas;

• aplicar una estrategia general que incorpore laprevención, la preparación, la mitigación, larespuesta y la recuperación;

• enfocar la participación mediante una estrategiaque abarque a todos los organismos pertinentes; y

•crear comunidades bien preparadas y concapacidad de resiliencia.

Se tomaron en cuenta las amenazas de origennatural y antrópicas que podían provocar dañosambientales, sociales y económicos importantesdebido a los especiales riesgos que plantean entérminos de pérdida de vidas, perjuicio a lacomunidad y a la infraestructura esencial. Lasautoridades locales reconocieron que el uso delsuelo que no contemple estas amenazas no essostenible y puede provocar apreciables pérdidas ala comunidad y daños al medio ambiente.

Al tratar de asegurar el crecimiento y laprosperidad sostenibles de la comunidad, lasautoridades de la ciudad procuraron asegurar unaestrecha vinculación entre la mitigación de lasamenazas y la planificación del uso del suelo. Trasun estudio para determinar las zonas de atenciónprioritaria, elaboraron una estrategia para lagestión de las amenazas y prevenir la degradacióndel medio ambiente y mejorar así la calidad de lavida urbana. Al respecto, el Proyecto deMitigación de Desastres de la Ciudad de Naga(NCDMP, por sus siglas en inglés) diseñó unconjunto de actividades debidamente coordinadas.

El NCDMP se convirtió en el foco de atención delas iniciativas de gestión del riesgo de desastres dela ciudad. La principal preocupación fue definirmedidas de reducción del riesgo que pudieranayudar a los residentes y, a la vez, promover latoma de conciencia y elaboración de planes para elcaso de amenazas que pusieran en peligro a laciudad. Como primera ciudad modelo en lasFilipinas, la ciudad de Naga utilizó su proyectopara ayudar a fortalecer la capacidad ciudadana deelaborar y aplicar normas y prácticas en materia demitigación de desastres.

En primera instancia, las autoridades de Nagadeterminaron que una adecuada planificaciónpermitía evitar la pérdida de numerosas vidas ydaños a la propiedad, particularmente si seprestaba mayor atención a ubicar los asentamientos

y centros de actividad económica en zonas másseguras. Los estudios realizados en el ámbito de lacomunidad se ampliaron con datos técnicosproporcionados por la división de pronóstico deinundaciones del servicio meteorológico, lo que setradujo en la confección de mapas de amenazas.

Las autoridades locales sacaron el máximo deprovecho a la capacidad proporcionada por losSIG como base para planificar las medidas dereducción del riesgo de desastres. Esto demostróser también un mecanismo eficaz para establecercuáles serían las zonas de la ciudad con mayoresprobabilidades de inundarse. Esto permitió a lasautoridades determinar cuáles serían las familiasobjeto de evacuación. A mayor plazo, los SIGproporcionaron la información necesaria para laplanificación urbana y del uso del suelo, incluidala identificación de las zonas principales en las quese desarrollaría la cuenca hidrográfica vecina delmonte Isarog.

Tras establecer cuáles eran las zonas másvulnerables de la comunidad, las autoridadeslocales procedieron a trasladar el núcleo de laactividad económica desde el distrito comercial delcentro, más expuesto a inundaciones, a las zonasmás altas y menos riesgosas de la ciudad.Mediante el plan quinquenal de desarrollo, lasregulaciones sobre el uso del suelo e incentivoseconómicos, se desarrollaron nuevas zonasconvirtiéndolas en polos de crecimiento. En losdistritos residenciales de la ciudad se designaronzonas para la instalación de mercados con el objetode evitar la dependencia del mercado públicoprincipal por parte de los residentes.

Pese a que el distrito comercial del centro de laciudad no será abandonado, como ahora lapoblación no depende tanto de él, por mucho queen el futuro se produjera una inundación grave, laciudad podría seguir funcionando con un mínimode perturbación y con una menor pérdida de laactividad económica. Esta tendencia a ladescentralización se manifiesta también en laapertura y mejoramiento de los caminos enbeneficio de las comunidades rurales y en lacreación de nuevas instalaciones para la prestaciónde servicios sociales fuera de la zona urbana.

Las autoridades de la ciudad también sepreocuparon por la necesidad de hacer cumplirlocalmente las disposiciones fundamentales del

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

151

Código Nacional de Construcción. Aunque esteCódigo contemplaba disposiciones más quesuficientes para asegurar que los edificiosestuvieran en condiciones de soportar tifones yotras amenazas, se procuró encontrar medios parasu más estricto cumplimiento. La aplicación de lanormativa nacional vigente dependía de muchosniveles de autoridad diferentes y diversasdependencias de carácter nacional.

Para agilizar el cumplimiento de las regulaciones yaplicar sanciones en caso de ser violadas, lasautoridades de la ciudad de Naga establecieronsus propias ordenanzas de construcción. Pese aque ellas incluían las disposiciones principales delCódigo Nacional, se complementaron con normasexclusivas para la ciudad de Naga. Gracias a ellas,las autoridades locales podían someter a juiciorápidamente a quienes violaran la normativa sinque tuvieran que intervenir los representantes dela burocracia nacional. Este hecho ha mejoradonotablemente el cumplimiento de los códigos deconstrucción y la seguridad de las estructuraslocales, y las ha puesto al día con los lineamientosde UN-HABITAT, referentes a la planificaciónen las comunidades expuestas a inundaciones.

Mediante el Naga Kaantabay sa Kauswagan(Programa de Asociados para el Progreso), seaplicó una política de viviendas sociales parareubicar los asentamientos informales de las zonasde alto riesgo y proporcionarles los serviciosbásicos. Hasta ahora, más de 12.500 familias hansido trasladadas a los lugares de reasentamientoque fueron seleccionados, manteniéndolas seguras,lejos de posibles amenazas y con acceso a serviciosbásicos de los que antes carecían.

Asimismo, se logró que el Consejo de Desarrollode Naga participara en la vinculación de lasactividades de gestión del riesgo de desastres conlos objetivos locales de desarrollo. Antes de llegara la ciudad de Naga, el río Bicol serpentea entredos provincias y decenas de localidades, por esto lamitigación de la amenaza de inundaciones alinterior de la zona periférica de la ciudad dependíade que se adoptaran soluciones fuera de suslímites. Se disponía, para ello, de una grancantidad de información y recomendaciones sobrecontrol de inundaciones dentro de la cuencahidrográfica, contenidas en diez estudiosrealizados a lo largo de los años; sin embargo,muchas de ellas nunca se habían puesto en

práctica. La asociación con 14 localidades vecinasse tradujo en la creación del Consejo deDesarrollo de Naga gracias al cual seproporcionaron más recursos y se orientó la acciónhacia el logro de beneficios colectivos en toda lacuenca. Dado su impacto potencialmente mayor, laacción conjunta iniciada por el programa MetroNaga ha podido promover el crecimiento másequilibrado y sostenible de la zona.

También se tuvieron presentes los aspectosambientales de la gestión del riesgo y deldesarrollo. La construcción de muros decontención con la ayuda de USAID permitióreducir la erosión a lo largo del río Naga ydesalentar los asentamientos informales. Lasmedidas de reducción del riesgo también hancontribuido al restablecimiento de la cuencahidrográfica del río combinando la protección delecosistema fluvial con el desarrollo de los mediosde subsistencia de las comunidades ribereñas.

Con la ayuda de los servicios de agua de MetroNaga y el apoyo de USAID, se han realizadootros intentos por rehabilitar el curso superior delrío Naga mediante el dragado de arroyos yafluentes menores, y la remoción de escombrosdejados por inundaciones anteriores y provenientesde la erosión del suelo. Estas actividades hanincluido el aprovechamiento de los recursosnaturales y del terreno para embalsar el agua yreducir así al mínimo la escorrentía de las laderasdel cercano monte Isarog.

Se ha reforzado la capacidad institucional para lagestión del riesgo, lo que indica una firme voluntada este respecto. Como base general para la gestiónde las situaciones de emergencia, y juntamente conla Oficina de Mitigación de Desastres de la Ciudadde Naga (NCDMO, por sus siglas en inglés), secreó el Sistema Integrado de Gestión deEmergencias de Ciudad Naga (NCIEMS, por sussiglas en inglés). El sistema tiene una base ampliaya que abarca actividades realizables antes, durantey después de las situaciones de crisis o de amenaza.Para poner en práctica el concepto del NCIEMS,de tiempo en tiempo, la NCDMO realizaráinventarios de amenazas, seguidos por evaluacionesde la capacidad.

En su conjunto, las actividades anteriores hanpermitido elaborar un plan de desarrollo amediano plazo denominado Programa de

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Identificación de las Amenazas y de la Capacidad.La evaluación de la capacidad tiene por objetomedir todos los recursos, tanto internos comoexternos, del gobierno local que pueden destinarsea contrarrestar las amenazas y optimizar el uso delos recursos globales e intergubernamentales,según proceda.

El sistema también comprende medios alternativospara contrarrestar transitoriamente la falta decapacidad. En la práctica, estas medidas demitigación de los desastres forman parte delprograma de desarrollo de crecimiento conequidad en que está empeñado el gobierno de laciudad, llevadas a cabo por los departamentospertinentes como parte de sus responsabilidadesregulares.

La experiencia de la ciudad de Naga subraya quees muy posible combinar las actividades de gestióndel riesgo de desastres con las estrategias dedesarrollo. Si bien es cierto que los desastrespueden significar un retroceso para los esfuerzosde desarrollo, las medidas de gestión del riesgo eincluso las actividades de rehabilitación después delos desastres deben concebirse como parteintegrante del programa global de desarrollo deuna localidad. Separar la reducción del riesgo deldesarrollo significa agravar el impacto de losdesastres y retardar el desarrollo.

El caso de Seattle, Estados Unidos

Debido a su sinuosa topografía, pendientesescarpadas, características geológicas locales y elrégimen de precipitaciones superior a lo usual, laciudad de Seattle, en el estado de Washington, haestado siempre expuesta a la posibilidad de queocurran grandes deslizamientos. Aunque éstos seproducían periódicamente, pocos esfuerzossistemáticos se habían hecho por mitigar lasamenazas y el tema figuraba en muy pocasagendas de las instituciones oficiales.

La población tomó mucha más conciencia de lasposibles amenazas a mediados de los años sesenta,cuando se descubrió una nueva falla tectónica enlas proximidades de la ciudad, de pocaprofundidad pero potencialmente peligrosa.Debido a que la población de Seattle aumentórápidamente a partir de los años ochenta, muchosresidentes llegados de otros lugares desconocían

los riesgos locales y no había registros oficiales nirecuerdos de que en los alrededores de Seattleexistiese el riesgo de terremotos. Las nuevas leyesantisísmicas se promulgaron en el decenio de 1980y sólo alrededor del 10% de los propietarios deviviendas tenían seguros contra terremotos.

Después de las elevadas pérdidas provocadas porlos deslizamientos en 1988 y al reconocerse que encaso de terremoto las pérdidas podrían ser aúnmayores, las autoridades de la ciudad iniciaronuna serie de actividades para aumentar lapreparación contra los desastres y la capacidad derespuesta. Lo más importante es que, gracias a losesfuerzos de la oficina de gestión de emergenciasde la ciudad, se asumió el compromiso de llevar acabo varios proyectos de gestión del riesgo dedesastres para reducir la vulnerabilidad de laciudad y evitar así futuros daños ocasionados poramenazas de origen natural.

En 1998, Seattle fue elegida como una de las sietecomunidades piloto del país del Proyecto Impacto,para lo que el Departamento de Gestión deEmergencias recibió una contribución de 1 millónde dólares (véase el recuadro 3.8). Por medio dediversas actividades públicas, materialesinformativos y un portal electrónico comunitario,la población dispuso de mecanismos parafamiliarizarse con el riesgo de amenazas naturalesque planteaba la región y conocer los recursosdisponibles para reducir su impacto.

La suma de los conocimientos y aptitudes denumerosos actores locales, incluidos lasinstituciones de gobierno, las empresas grandes ypequeñas, los educadores, los científicos, lasorganizaciones vecinales y los voluntariosgenerosos, hizo que la experiencia de Seattlecondujera a la ejecución de varios programasexitosos que continuaron incluso después deagotarse los recursos aportados originalmente porel Proyecto Impacto.

Conforme la comunidad se fue involucrando cadavez más en las actividades de gestión del riesgo dedesastres, se diseñaron nuevos programas con el finde comprometer a otros sectores de la población.Trabajar en estrecho contacto con la comunidadcientífica y técnica, la universidad local y algunosgrupos comerciales, gestó el mejoramiento yampliación de los mapas sobre amenazas existentes,al grado de incluir todo tipo de riesgos.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

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Actualmente, los mapas de deslizamientos hanenriquecido los registros existentes con nuevosdatos sobre los índices históricos deprecipitaciones y las características del suelo en laszonas de la ciudad que están más expuestas adeslizamientos. En el caso de los terremotos, se estáconfeccionando un nuevo mapa tridimensional de lazona costera que describe las complejas relacionesgeológicas que ocurren en la capa situada bajo lasuperficie, así como información sobre losmovimientos del suelo ocasionados por temblores.

Los mapas realizados con ayuda de la comunidadtécnica permiten a los habitantes de la zona unmejor conocimiento de los riesgos que encaran,además de que contribuyen al desarrollo de políticasracionales en cuanto al uso del suelo.Las actividades más recientes de las autoridadeslocales de Seattle han consistido en concebir unprograma que involucra y beneficia a lacomunidad de pequeños empresarios, segmentomuy vulnerable de la comunidad, al que a menudono se le presta la debida atención. Como ellos

Recuadro 3.8Enseñanzas del Proyecto Impacto: la asociación público-privada para la reducción de desastres

El enfoque de la Agencia Federal para el Manejo de las Emergencias de los Estados Unidos (FEMA, por sus siglas eninglés), consistente en estimular la aplicación de estrategias de largo plazo basadas en la asociación de los sectorespúblico y privado, amplió el alcance de las actividades de reducción del riesgo de desastres en todos los estados del paísdurante los últimos años del decenio de 1990, hasta la finalización del programa a raíz del cambio de gobierno.

La FEMA puso en marcha el Proyecto Impacto con el fin de alentar a las autoridades locales a estudiar la posibilidad deestablecer asociaciones público-privadas como base para el desarrollo de comunidades con resiliencia a los desastres. Elprograma utilizó montos reducidos de capital en semilla y actividades piloto para lograr el apoyo de las autoridades locales,así como de los gobiernos estatales y del gobierno federal, e inducirlos a un mayor apoyo y compromiso tendiente aestimular aún más su participación y deseo de involucrarse.

Desde su inicio, distintos sectores de la sociedad participaron en el Proyecto Impacto. Entre ellos cabe mencionar el sectorcomercial, las autoridades locales y gubernamentales, y los representantes de las organizaciones cívicas. La aplicación deeste enfoque contribuyó a atraer un conjunto más amplio de intereses profesionales y a elevar el perfil de la participación anivel local de los miembros de la comunidad.

Tal como se pudo apreciar en la ciudad de Seattle, estado de Washington, la FEMA se preocupó por informar, interesar ycomprometer a otros actores. En muchos de los casos, los participantes que no veían inicialmente su relación con losdesastres, se dieron cuenta cuán importante era su intervención en la gestión del riesgo. Con el tiempo, estos asociadosen pro del bien público incluyeron al puerto de Seattle, a expertos en los SIG, a científicos de la Universidad deWashington, al departamento de educación local, a los propietarios de viviendas y a los líderes de la ciudad. Además, elproyecto contó con la aceptación de la comunidad local de pequeños comerciantes porque, aun siendo inversionistas amenor escala, comprendieron la importancia de establecer planes de contingencia para proteger sus negocios. Con eltranscurrir del tiempo y conforme aumentó la importancia otorgada por los pobladores a los nuevos conceptos, tambiéncrecieron su interés y deseo participativos.

Los componentes principales del Proyecto Impacto, según como se llevó a cabo en Seattle durante cuatro años,respondieron a las necesidades de la comunidad. Primero las escuelas, y luego los propietarios de viviendas, respondieronfavorablemente al asesoramiento técnico y los planes explícitos que le permitieron a cada uno de ellos aumentar laintegridad estructural de sus respectivas construcciones, con la simple aplicación de prácticas de reforzamiento.Posteriormente, los técnicos, científicos e investigadores se vieron involucrados ante la oportunidad de actualizar, e inclusoampliar, la documentación existente sobre el riesgo de sismos y deslizamientos, necesaria para el mapeo avanzado deamenazas. A su vez, la información así obtenida se consideró de gran utilidad tanto para la comunidad empresarial comopara los intereses comerciales en general.

Previamente, la gente mantenía la equívoca impresión de que el gobierno era el exclusivo responsable de la reducción delriesgo de desastres. Posteriormente, la comunidad pasó a sentirse orgullosa por el hecho de que los estudiantes de unaescuela secundaria de Seattle obtuvieron un prestigioso premio nacional por la producción de una película, relacionada a laconcientización pública sobre la seguridad de la población en caso de terremoto, llevada a cabo como un proyecto escolar.

En muchos lugares, el programa demostró el deseo participativo de la gente una vez comprendido el concepto de que lareducción del riesgo en los lugares donde vivían y trabajaban significaba un beneficio para ellos. Además, también seentendió su valor a través de la protección a los servicios vitales de los que dependía la población, de tal modo que larelevancia de las primeras actividades de este proyecto se extendió más allá del período original establecido para lacontribución. Cabe destacar que el costo adicional de estos servicios de gestión del riesgo fue sufragado con recursoslocales.

Los principales factores del éxito del programa en Seattle fueron la identificación de las necesidades comunes percibidas,la intención de satisfacerlas metodológicamente a medida que aumentaron la familiarización y las capacidades locales, yfinalmente lograr mantener esa sensación de control local y participación ampliamente compartida.

La meta primordial fue lograr una comunidad más segura para todos y demostrar que cada uno puede realizar un aporte.Debido al trabajo en conjunto, se pudieron establecer prioridades cuyo logro fue alcanzado gradualmente.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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representan un pilar esencial en toda comunidad,el programa de reducción de desastres para lapequeña empresa pone en contacto a losempresarios con los especialistas en riesgo paraque les brinden asesoramiento en cuanto a lasmedidas que deben adoptar y los recursos de quese disponen para proteger sus negocios de laspérdidas por desastres.

Apoyo a las iniciativasde las autoridades locales para lareducción del riesgo de desastres

En los años noventa, el movimiento en pro deciudades sostenibles surgió como poderoso motorpara la elaboración de políticas, reforma de lasinstituciones y realización de inversiones por partede miles de autoridades locales y subnacionales, asícomo de la comunidad de asistencia para eldesarrollo. Un estudio reciente del ConsejoInternacional de Iniciativas Ambientales Locales(ICLEI, por sus siglas en inglés) y delDepartamento de Coordinación de Políticas yDesarrollo Sostenible (DCPDS) de las NacionesUnidas revela que, actualmente, más de 6.400autoridades locales de 113 países están realizandoactividades locales relacionadas con el Programa 21.

Una comunidad o área local resiliente es unaciudad, pueblo o barrio que reduce lavulnerabilidad ante eventos extremos y queresponde de manera innovadora al cambioeconómico, social y ambiental, con el fin deaumentar su sostenibilidad a largo plazo. Entremás una sociedad confronte el riesgo yexperimente un cambio, más resiliente debetornarse la comunidad para asegurar su bienestar yviabilidad económica.

En agosto del 2002, durante la Cumbre Mundialsobre el Desarrollo Sostenible, las “comunidadesresilientes” fueron proclamadas como asociadasdel ICLEI. El concepto de comunidad resilientecomprende aceptar que debe desarrollarse laaptitud para identificar vulnerabilidades, así comopara realizar actividades que las reduzcan. Se valede mecanismos y estrategias para la reducción delas amenazas y gestión del riesgo que incluyenmedidas de planificación, características de diseñourbano, cumplimiento de las regulaciones y lainversión de recursos para proteger bienesimportantes. Además, debe prestar apoyo a los

sistemas institucionales y comunitarios de gestión,respuesta y recuperación, en caso necesario.<http://www.iclei.org/johannesburg2002/ips/ip_5_resilient_communities.pdf>

Otra característica de una comunidad resiliente essu capacidad de identificar y tratar de aprovecharlas oportunidades de innovación que surgen delcambio. Si bien es cierto que el cambio puedeexigir respuestas de emergencia en caso de crisis,una comunidad resiliente se ocupará no sólo decómo regresar a su estado anterior sino también decómo enfrentar la nueva situación. También puedetratar de aprovechar la concientización pública quesuele producirse después de un desastre paramejorar las condiciones locales y perseguiraspiraciones más estratégicas en forma proactiva.

Las comunidades resilientes persiguen dos líneasde acción en la comunidad mundial por parte delas autoridades de gobierno locales. En primertérmino, que se afirme la importancia de ser lalocalidad el punto focal y específico de las medidasde planificación para la reducción de desastres. Sinembargo, aun cuando las amenazas y los eventosextremos no solamente afectan a un lugardeterminado, la vulnerabilidad y la resiliencia aestos eventos a menudo surgen de las condicionesespecíficas de la localidad. En consecuencia, lasactividades de los programas deben apoyar lasprácticas de evaluación, planificación, políticas yejecución, que sean susceptibles y respondan a lascondiciones locales. Existe un reconocimientomundial con respecto a la necesidad de contar conuna amplia participación por parte de la poblaciónlocal, así como con instituciones públicas vigorosasy sensibles.

La segunda línea de acción promueve otorgarle unenfoque amplio a la reducción de la vulnerabilidady a la creación de resiliencia en las comunidades.Se trata de una serie de actividades permanentesque asignan prioridad al carácter inminente delevento y a los niveles de riesgo, pero que seamplían a otros campos conexos tales como lagobernabilidad urbana, la administración pública,la planificación, el financiamiento, el desarrolloeconómico y social, la gestión ambiental y derecursos naturales.

La iniciativa se centra en la adopción de políticas,mecanismos y métodos que puedan sercompartidos a la vez por la comunidad que se

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

155

encarga de la gestión del riesgo de desastres y porel conjunto de intereses que se identifican másfácilmente con los principios del desarrollosostenible. Esto incluye asumir compromisos encampos tales como la agilización de las actividadesque se realizan actualmente para mejorar lainfraestructura, perfeccionar los servicios, ampliarla gestión ambiental y promover prácticas degobernabilidad que incorporen los factores deriesgo en la planificación del desarrollo.

Las comunidades y ciudades resilientes persiguendefinir un concepto general de resiliencia urbanacon el fin último de crear comunidades empeñadasen reducir la vulnerabilidad y el riesgo, así comoen comprometer recursos para lograr este fin. Sóloentonces estarán en condiciones de responder enforma innovadora frente a un siglo de cambiossociales, económicos y ambientales.

Como parte de la ampliación del movimiento enpro de comunidades resilientes, la Iniciativa paralos Terremotos y las Mega Ciudades (EMI, porsus siglas en inglés) desarrolló un mecanismofundamental para la gestión del riesgo dedesastres, conocido como Plan Maestro deGestión del Riesgo de Desastres (DMMP, porsus siglas en inglés). Este plan consta de cincoelementos: evaluación, preparación, respuesta ysocorro, mitigación y adquisición de destrezas yconocimientos técnicos. Se prevé que sirva de guíapara coordinar las actividades y políticas de lasciudades para la gestión del riesgo de desastres, eincluye planes de acción y protocolos conexosaplicables a cada una de esas cinco esferas deresponsabilidad en toda la ciudad. Además,proporciona información y estadísticas parafacilitar la toma de decisiones acertadas en lastareas administrativas habituales, así como en lasfunciones específicas de gestión del riesgo.

La aplicación de un DMMP en toda una ciudades una manera racional y eficiente de crearcapacidad local, debido a que su estructuracoincide con el marco operativo tradicional de losgobiernos locales, que se basa en aspectos análogostales como el desarrollo urbano, la planificacióndel uso del suelo, la planificación de las ciudadescapitales y la seguridad pública, directamenterelacionados con las actividades de gestión delriesgo de desastres. El DMMP crea un contextoútil en el que se institucionaliza la gestión delriesgo de desastres dentro de la administración

central y las políticas operativas de una ciudad.<http://www-megacities.physik.unikarlsruhe.de/>

La UNESCO y la EIRD han unido fuerzas paratratar de alcanzar objetivos compartidoscoordinando una iniciativa multidisciplinaria a finde reducir los desastres de origen natural en Asia,América Latina y el Caribe. La meta del proyectoes preservar el desarrollo sostenible y reducir lapobreza disminuyendo el impacto de los desastresde origen natural.

El proyecto hace hincapié en promover medidasque puedan incorporar la gestión del riesgo comoparte integrante de las políticas públicas y losplanes y procesos de desarrollo de la ciudad. Elproyecto se basa en los logros anteriores de lasciudades participantes en materia de identificacióndel riesgo y, en particular, utiliza los resultados delproyecto RADIUS, llevado a cabo entre 1997 y el2000 bajo la égida del DIRDN. A partir deentonces, las Naciones Unidas ha distribuidomundialmente estos instrumentos entre lasautoridades locales de ciudades que estánexpuestas a terremotos.

Uno de los productos finales que se prevé obtenerde las más recientes actividades es un conjunto derecomendaciones para los gobiernos locales queseñalan las acciones normativas factibles de utilizaren la planificación urbana y que autorizan a laciudadanía para fortalecer la reducción dedesastres. La visión a largo plazo es que lasciudades mundialmente adopten medidas eficacespara una aplicación más amplia de losconocimientos existentes sobre gestión del riesgopor parte de las autoridades locales. También, lasoportunidades de desarrollo sostenible pueden serincrementadas al reducir el nivel de exposición alas amenazas de origen natural y los riesgosconexos.

En cada una de las ciudades que ya forman parte dela red RADIUS, y que fueron seleccionadasinicialmente para participar en el programa ampliado,se procurará alcanzar los siguientes objetivos:• Capacitar a los dirigentes y expertos locales en el

uso y aplicación del mecanismo de RADIUSpara evaluar los daños provocados porterremotos.

• Diseñar escenarios de terremoto simplificadospara distintas situaciones.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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• Diseñar escenarios de terremoto simplificadospara situaciones futuras, teniendo presentes lasactuales tendencias locales de crecimiento.

• Poner a prueba los actuales planes y políticas decrecimiento urbano a fin de comprender laforma en que influyen en la modificación delnivel de riesgo urbano.

• Identificar y poner a prueba posibles medidasde reducción del riesgo.

• Realizar análisis simplificados decosto/beneficio.

• Comparar el riesgo relativo entre las ciudadesparticipantes.

• Promover el intercambio de experiencias,información y mejores prácticas entre lasciudades participantes.

• Aumentar la concientización del riesgo existentey la disponibilidad de soluciones factibles aniveles de acción internacional y local.

Las actividades iniciales se centran en Tijuana,México; Antofagasta, Chile; Katmandú, Nepal; yDehradun, India. En cada una de estas ciudades,grupos de trabajo han evaluado el riesgo actual yfuturo de terremotos mediante la aplicación de losinstrumentos de evaluación del riesgo y lametodología proporcionados por el proyecto.Asimismo, para poder preparar proyecciones sobrelos cambios futuros en la exposición a factores deriesgo de terremotos, se consideraron lastendencias de crecimiento estimadas de cadaciudad.

El análisis del riesgo resultante y la estimación desus resultados han servido como antecedentes paraque las autoridades locales y estatales, ayudándoseen ellos, puedan considerar cuáles medidas son lasmás apropiadas en la reducción de su exposición alriesgo. En el caso de Katmandú, se recomendó laaplicación inmediata de códigos de construcción yregulaciones sobre el uso del suelo. EnAntofagasta, se determinó que para reducir elnúmero de fallas estructurales y el colapso deedificios era indispensable la aplicación deestándares mejorados para la construcción.

Recuadro 3.9Comunidades resilientes

Las comunidades y ciudades resilientes sedesarrollan a partir de:

• la gestión y coordinación de programas mediantela asociación de intereses;

• la documentación e impulso de políticasadecuadas y uso de las mejores prácticas;

• la revisión de las estructuras gubernamentales,las políticas, los instrumentos y las prácticas, y ladocumentación de su impacto en comunidadessostenibles;

• la identificación de ciudades y comunidades dereferencia y piloto;

• el diseño de marcos metodológicos;• el impulso de proyectos piloto en áreas locales;• la difusión de los beneficios dejados por las

enseñanzas y la experiencia de los proyectos; y• la conservación de los documentos y la

distribución de los resultados del proyecto.

Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.2 Autoridades locales

157

3

Desa

fíosDesafios y prioridades para el futuro

Autoridades locales

El análisis y los ejemplos anteriores demuestran que en los municipios existen importantesoportunidades para que las autoridades presten atención al riesgo de desastres a que está expuesta lacomunidad circundante, y asimismo, que las autoridades municipales disponen de los mediosnecesarios para obtener amplio apoyo por parte de la población. Comparadas con las autoridadesnacionales, las administraciones municipales a menudo tienen poder para imponerse sobre espaciosmás manejables y de mayor importancia para la población.

La gestión del riesgo de desastres puede plantearse a la población como una cuestión de valor tangibley cercano que logra predisponerla a participar activamente, al apreciar los beneficios posibles deobtener en su propio entorno. No obstante en toda población existen diversas percepciones sociales yeconómicas que configuran su exposición al riesgo, las estructuras de gobierno de los municipios amenudo tienden a estar más enfocados; aun así siguen canalizadas hacia los intereses de grupos locales,vecinales e incluso comunidades locales más específicas.

El principal desafío que confrontan las autoridades es comprender y luego asumir la importancia de lagestión del riesgo de desastres como criterio importante para asegurar el bienestar económico y socialdel propio municipio. Esto se tornará aun más apremiante cuando los municipios se vean sujetos a uncrecimiento más acelerado de la población y reflejen una mayor concentración de los recursosproductivos y de la riqueza, al mismo tiempo que imponen mayores exigencias a los recursos naturalesexistentes y ponen en peligro el entorno local. Si bien es cierto que el crecimiento conlleva riesgo, laprotección y el bienestar de una comunidad dependen de la precisión con que se evalúen yposteriormente se administren esos riesgos –en aras del beneficio público y mediante el permanenteapoyo cívico.

Es un hecho ampliamente reconocido que para ser eficaz, la gestión del riesgo de desastres deberealizarse en el ámbito comunal, sin embargo, el impulso general debe provenir de formas de liderazgomás amplias y coherentes. Las autoridades municipales y los gobiernos locales cumplen una funciónimportante al relacionar sus actuales amenazas o necesidades locales con las oportunidades que puedenexistir en jurisdicciones más amplias, tal como las provincias y los estados. Además, deben demostrar elalcance de logros prácticos a nivel local a partir de políticas o incentivos de desarrollo nacionales decarácter más general y que cuentan con mayores recursos.

Los problemas de concientización pública, planificación urbana y regional, de evaluación del riesgo ydecisiones posteriores sobre las prioridades en la asignación de recursos para la gestión del riesgo,dependen de la aplicación de estrategias globales, sostenidas y equilibradas. Sin embargo, comoautoridades municipales, tienen que estimular un mayor interés y participación de la poblaciónmediante la práctica gubernamental; el compromiso permanente de proteger a las comunidadesdepende de la medida en que pueda trasladar el énfasis a la importancia que revisten los distintosbarrios, las escuelas de “nuestros” hijos o la infraestructura pública de la que “nosotros” dependemosen nuestra vida diaria y para nuestro sustento. Esta clase de enfoque a menudo puede inducir a que, envez de recurrir a recursos nuevos o adicionales, mentes despiertas opten por aprovechar la reasignaciónde los ya existentes, sean éstos expresados en términos materiales o humanos.

Los factores de éxito son fáciles de describir, pero para lograrlos hay que dotarlos de medios yestructura. Ante todo, deben identificarse las necesidades de percepción común para, luego, darlas aconocer y que se comprenda de forma clara y amplia cómo se relacionan con los intereses propios de lacomunidad. Una vez establecidos como un conjunto de valores fundamentales, hay que tratar dealcanzarlos de manera coherente y metódica, pero ampliándolos únicamente en tanto que elconocimiento y la capacidad colectivas aumenten. Para asegurar la continuidad, es necesario mantener

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

158

Desa

fíos el control local y estimular sostenidamente la participación general de la población a lo largo de todo el

proceso. Tanto los valores como el trabajo deben ser ampliamente compartidos, para que así losintereses de las diferentes generaciones conduzcan a prestar atención sostenida al tema y constituyan unbeneficio evidente para la localidad.

Cuando las autoridades municipales orientan la capacidad funcional, estos principios pueden hacerserealidad mediante la aplicación de un enfoque sistemático que, en la mayoría de los casos, comienzapor el compromiso de evaluar el riesgo localmente. Con frecuencia, este ejercicio conduce alsorprendente reconocimiento de que, tanto con mayor amplitud y creciente interés, las personas seinvolucran en los asuntos de la comunidad con la finalidad de proteger la vulnerabilidad de sus bienesfísicos y sociales. Mediante un proceso permanente de análisis del riesgo de desastres aumentan losconocimientos y la capacidad de las instituciones. El proceso se amplía y, en la práctica, fructificaconforme el tema de la gestión del riesgo de desastres es integrado a las acciones cotidianas delgobierno y se convierte en parte de las responsabilidades de la población. El logro de este objetivopuede ilustrarse con el reconocimiento público de que la asignación oficial de recursos para laseguridad contra sismos en las escuelas ha venido a formar parte de las responsabilidades ordinarias desu mantenimiento. Asimismo, la autoridad municipal de obras públicas debe revisar, en formarutinaria, la posible exposición de la infraestructura física vital de un municipio en rápida expansión aamenazas anuales de origen natural, como tormentas, inundaciones o heladas.

El papel que corresponde a las autoridades municipales en la reducción del riesgo de desastres y eldesafío que éste significa pueden resumirse fácilmente como la adopción de una estrategia de amplioespectro, capaz de proporcionar orientación cívica, informar y atraer el interés y las aptitudes de unacomunidad que trabaja en conjunto para evaluar y administrar los riesgos que puedan amenazar supropio hogar y forma de vida. En esto, existen intereses propios compartidos entre las autoridadesmunicipales y todos los habitantes de la comunidad.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

159

3.3. Cooperación, interacción y experiencia regionales

Las amenazas a menudo son un reflejo de características regionales basadas en las condiciones geográficaspredominantes. La evolución histórica y los rasgos políticos comunes también contribuyen a que las diversasregiones del mundo compartan una experiencia común.

Aunque el ímpetu puede ser diferente según la región que se trate, las amenazas de origen natural y los riesgosque plantean a las personas brindan la oportunidad para que la población fortalezca sus empeños por reducir elriesgo.

Lo anterior se logra compartiendo habilidades y experiencias, así como combinando recursos para desarrollar laresiliencia ante los desastres. Como la gestión del riesgo de desastres abarca una amplia gama de intereses ycapacidades, existe una creciente necesidad de aumentar la interacción política y profesional mediante lacooperación regional.

En la medida en que las instituciones regionales puedan aprovechar las manifestaciones de intencióninternacionales y canalizarlas hacia actividades prácticas coordinadas y más satisfactorias, el diálogo regionalimparte profundidad y fuerza a la combinación de los intereses nacionales.

La revisión de algunos ejemplos de cooperación regional mostrará el ámbito de los marcos organizacionalesempleados para estimular la cooperación en torno a la reducción del riesgo de desastres. El hecho de que sóloalgunos de tales ejemplos expongan los acontecimientos organizacionales creados específicamente para la gestióndel riesgo de desastres, destaca hasta qué grado los asuntos relacionados con el riesgo repercuten en las múltiplesesferas de la sociedad y dependen del trabajo de muchas personas.

Las Américas

En muchos países de lasAméricas se está produciendoun vuelco importante alprestarse mayor atención a lareducción de los desastres. A raíz de variosgrandes desastres ocurridos en las últimas décadase incentivada por las actividades de promoción ycooperación técnica realizadas en los años noventa,la región afortunadamente ha desarrolladoconceptos relativamente avanzados de gestión delriesgo. Esto se ha logrado mediante los esfuerzoscombinados de la investigación social, laexperiencia práctica y las frecuentes oportunidadesde atraer a una creciente gama de interesesprofesionales.

Además, ha habido intentos adicionales defortalecimiento recíproco y participación durantelargo tiempo de organizaciones regionales einternacionales tales como la OPS, la FICR y laOFDA/USAID.

Desde 1973, la CEPAL ha propiciado la idea deque la gestión del riesgo y la reducción de lavulnerabilidad son fundamentales para las políticasde desarrollo de cualquier sistema que se ocupe delos problemas relacionados con la competencia, laequidad, la sostenibilidad y la gobernabilidad.Estos conceptos se dieron a conocer inicialmenteen el primer manual publicado por la CEPALsobre el tema en el año 1991 y se reiteraron en unaversión actualizada que apareció en el 2002.

Más recientemente, el PNUD y el Fondo de lasNaciones Unidas para la Infancia (UNICEF)unieron sus esfuerzos para proporcionar cooperacióntécnica, capacitación y concientización pública enmateria de reducción de la vulnerabilidad y delriesgo. A lo largo de varios años, otras organizacioneshan estimulado el desarrollo de nuevas capacidades,muchas veces en torno a programas estratégicos ensectores sociales tales como la salud y la educación.Entre ellos cabe mencionar las actividades de laOEA y de LA RED.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Pese a que el discurso político o social no siemprelo señala expresamente, en la actualidad máspersonas reconocen la relación que existe entre lasprácticas de desarrollo inadecuadas y el desarrollode la vulnerabilidad social, relación que contribuyea incrementar el riesgo de desastres.

Por otra parte, instituciones tales como laComisión Centroamericana de Ambiente yDesarrollo (CCAD), la UICN, el BID, la CAF,el Banco de Desarrollo del Caribe (BDC) y elBanco Mundial, han subrayado la importancia dela relación entre la degradación ambiental y laincidencia de desastres.

Las variaciones del clima, como quizá lo evidenciemás ante el público en general los fenómenos deEl Niño y La Niña, llevaron a la OMM y a lasorganizaciones regionales a incursionar más allá delas esferas del interés científico y de lainvestigación técnica. Un número creciente deprogramas está enfocando las formas deaprovechar más fácilmente la informacióndisponible para actividades de alerta temprana ypara fortalecer las instituciones que se ocupan dela reducción del riesgo.

Centroamérica

En Centroamérica, el impacto causado porcatástrofes sucesivas desde 1997 al 2001 hacontribuido de manera importante a modificar elconcepto de desastres. Como se dijo en el capítulo3.1, los huracanes Georges y Mitch arruinaron laseconomías de la región y las inundaciones quetrajeron consigo provocaron grandes daños en laszonas rurales.

Una evaluación económica realizada por laCEPAL, con la participación del PNUD y deotros organismos, señaló que el huracán Mitchhabía perjudicado los intereses tanto de lapoblación pobre como del sector privadocomercial, lo que sirvió para crear consenso en lanecesidad de cambios. Más adelante, losterremotos de El Salvador, en el año 2001,pusieron en entredicho las ideas sobre lasconsecuencias de riesgo generadas por el uso delsuelo y la aplicación de prácticas inadecuadas degestión ambiental.

Al ocuparse de estas situaciones, los gobiernos dela región se unieron en el Centro de Coordinaciónpara la Prevención de Desastres Naturales enAmérica Central (CEPREDENAC), yreafirmaron su compromiso político con lareducción del riesgo y los procesos dereconstrucción mediante la transformación social.El CEPREDENAC también involucra a muchasmujeres en todos los niveles de actividad y hapropiciado la realización de informes sociales delos desastres centrados en el género, así comoestrategias de mitigación que toman en cuenta esteaspecto. Su experiencia es un valioso ejemplo parael mundo.

Estos avances, en materia de voluntad política, sehan logrado ampliando la integración regional. Losgobiernos y los jefes de Estado se han mostradodispuestos a unir fuerzas y a empeñarse en alcanzarel cometido común compartiendo los recursosdisponibles. Ello queda reflejado en su respaldo alMarco Estratégico para la Reducción de laVulnerabilidad y los Desastres en Centroamérica, yen la adopción del Quinquenio Centroamericanopara la Reducción de las Vulnerabilidades y elImpacto de los Desastres (1999-2004).

El Marco Estratégico definió seis grandes áreasde acción:

• fortalecimiento de las organizaciones nacionalesencargadas de los desastres;

• desarrollo de sistemas de alerta temprana y deplanes estratégicos;

• incremento de las investigaciones relacionadascon las amenazas y la vulnerabilidad, incluido elimpulso al intercambio de información;

• elaboración de diferentes estrategias dereducción del riesgo, según el sector del que setrate;

Recuadro 3.10Un compromiso de alto nivel

En la Tercera Cumbre de las Américas, que tuvo lugaren Canadá en el año 2001, los Jefes de Estadoreunidos declararon:“Nos comprometemos a fortalecer la cooperaciónhemisférica y las capacidades nacionales paradesarrollar un enfoque más integrado en la gestión delriesgo de desastres de origen natural. Continuaremosimplementando políticas que mejoren nuestracapacidad para prevenir, mitigar y atender lasconsecuencias de los desastres de origen natural.Acordamos estudiar medidas que faciliten el accesooportuno a recursos financieros para atender lasnecesidades de emergencia”.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

161

• asistencia recíproca en caso de desastre; y• reforzamiento de la gestión del riesgo a nivel

local.

Se ha observado un aumento de la colaboracióncon organizaciones comunitarias y municipales,tales como la Red Comunitaria de Gestión delRiesgo, la Federación Centroamericana deOrganizaciones Comunales y la Federación deMunicipios del Istmo Centroamericano(FEMICA).

Los programas que tienen por objeto reducir lavulnerabilidad a los desastres de origen natural enel plano local, así como crear capacidadesnacionales e intercambiar experiencias e

información a escala regional se han ampliadonotablemente.

En julio del 2001, el PNUD inició un ProgramaRegional para la Gestión del Riesgo y laReducción de Desastres con dos años de duración.El programa se ocupa del mejoramiento de lasprácticas locales de gestión del riesgo, en elcontexto del Programa Regional para la Gestióndel Riesgo en América Central delCEPREDENAC, así como del fortalecimiento delas capacidades de los sistemas nacionales dereducción del riesgo.

Actualmente se trabaja en la formulación de unanueva etapa del Programa de Capacitación en

Recuadro 3.11El Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central

El CEPREDENAC ha cumplido una labor fundamental en el logro de cambios. Comenzó en 1987 como un grupo oficiosointegrado por representantes de organizaciones de respuesta científicas y públicas, para convertirse en la organizaciónespecializada del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), entidad oficial que se encarga de las estrategias dereducción del riesgo de desastres.

Ante la demanda de coordinación y de actividades operativas impuestas por las devastadoras catástrofes ocurridas en losúltimos años de la década de los años noventa, ha demostrado ser fundamental para unir las numerosas capacidadesprofesionales e intereses políticos regionales. Lo que es más importante, la aplicación de una estrategia regional requeríaactualizar y completar el Plan Regional de Reducción de Desastres del CEPREDENAC. A partir del año 1999, éste ha sidoel mecanismo en virtud del cual el CEPREDENAC ha promovido las actividades definidas por los gobiernos, así como otrosnumerosos proyectos en toda la región.

El CEPREDENAC se ha prestigiado gracias a los planes de trabajo que lleva a cabo con otros organismos especializados.Ha realizado actividades de reducción del riesgo con la OPS en el sector de la salud, con el Comité de Coordinación para laVivienda y los Asentamientos Humanos en las esferas pertinentes, con el Instituto Centroamericano y Panameño deNutrición y el PMA en cuestiones relacionadas con la alimentación, y con la Federación Centroamericana de Transporte enel campo de la comunicación y los transportes. También ha llevado a cabo actividades adicionales de reducción del riesgocon otros organismos regionales en los campos de la agricultura, la gestión de los recursos hídricos, las telecomunicacionesy la generación y distribución de electricidad.

El CEPREDENAC ha emprendido el desarrollo de programas regionales de mayor amplitud, y ha estimulado la ejecución deproyectos por autoridades nacionales o grupos locales. Últimamente, el CEPREDENAC y la Unidad Regional de AsistenciaTécnica (RUTA, pos sus siglas en inglés) publicaron directrices para la introducción de prácticas de gestión del riesgo enproyectos de desarrollo rural a través de la región. En el mismo sentido, actualmente se está ocupando de los problemasrelacionados con el riesgo en el importante corredor logístico de Puebla a Panamá, trabajando más estrechamente con elsector privado, con la comunidad bancaria regional e internacional, y promoviendo el estudio de temas relacionados con lareducción del riesgo en los organismos centroamericanos de desarrollo.

Junto con el BID, el Banco Mundial y entidades japonesas, el CEPREDENAC está financiando un Programa Regional dePrevención y Mitigación de Desastres destinado a financiar proyectos que favorecen la reducción del riesgo propuestos porlas comisiones nacionales del Centro. A comienzos del año 2001 creó un programa de gestión del riesgo a nivel local, paralo que contó con el apoyo del BID y del PNUD.

Las actividades iniciales se han traducido en la creación de un marco conceptual de gestión del riesgo que estimulará lasactividades de los programas y el inicio de un proceso sistemático de registro de las experiencias locales de gestión delriesgo en la región. Una tercera iniciativa es el Programa de Acción Regional para Centroamérica, financiado por laUNESCO y que cuenta con el apoyo de los Países Bajos, Alemania y Francia. Este programa regional forma especialistasen el uso de tecnologías para estudiar las amenazas, en especial las aplicaciones de los SIG.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Gestión del Riesgo de Desastres y Reducción deDesastres, coordinado por el PNUD, cuyo centrode atención serán escenarios nacionales de riesgo yla identificación de las necesidades principales dela región en materia de investigación ycapacitación.

Sin embargo, aún existen obstáculos que superarpara avanzar con éxito desde las expresiones deintención política hasta fundamentalmente cambiarlas políticas y prácticas. Para avanzar se requeriránenormes esfuerzos, incluidos mayor concienciasocial, reformas legislativas e institucionales,nuevas prácticas sociales, disminución de lacorrupción y movilización del sector privadocomercial. El objetivo es lograr que toda lasociedad acepte sacrificar ventajas de corto plazopor una protección a largo plazo de los recursossociales y ambientales.

Después del huracán Mitch, el Organismo Suizode Desarrollo y Cooperación puso en marcha otroprograma de cooperación regional y creación decapacidades. Se previó que el programa deprevención de desastres se llevaría a cabo entre1999 y el 2002, con un presupuesto de 5 millonesde dólares. Ofrecieron su apoyo El Salvador,Honduras y Nicaragua. El programa giró en

Recuadro 3.12Iniciativa regional de base comunitaria

El estudio de los criterios comunitarios de reducción dedesastres recibió el impulso inicial de un proyecto de laGTZ denominado Fortalecimiento de Estructuras en laMitigación de Desastres (FEMID). Con el fin de aplicaruna estrategia regional orientada a incorporar aspectosde reducción del riesgo en los marcos de desarrollolocales, el proyecto realizó actividades experimentalesen los seis países centroamericanos. La experienciareunida en la utilización de la alerta temprana en lascomunidades locales se aplicó a las inundaciones enlas zonas piloto del proyecto.

La zona de Masica, en el norte de Honduras, seconvirtió en ejemplo regional e internacional deprácticas adecuadas. Tras la consolidación de losprogramas de alerta temprana, llevados a cabo endistintas zonas, las comunidades locales que sehabían organizado para promover esta actividadcomenzaron a mostrar mayor interés por otrosaspectos básicos de la reducción del riesgo. Estocondujo, luego, a que algunos de los gruposestablecieran nuevas relaciones con los organismos dedesarrollo, como sucedió en la zona de Chepo, enPanamá.

torno al aumento de concientización acerca de lasamenazas de origen natural, la creación decapacidades y el fortalecimiento institucional.Participa en él una amplia gama de actoresinstitucionales, incluidos organismos nacionales degobierno, municipios, instituciones científicas ytécnicas, y universidades.

El Caribe

Desde su creación en el año 1991 por laComunidad del Caribe (CARICOM), la Agenciadel Caribe de Respuesta a las Emergencias yDesastres (CDERA, por sus siglas en inglés) seha empeñado en formular un enfoque metódicopara la elaboración de programas de gestión delriesgo de desastres entre sus Estados miembros yproyectos entre islas.

Concebido inicialmente para ayudar a los países aenfrentar la situación después de un desastre, elproyecto ha puesto un mayor énfasis en lareducción del riesgo de desastres como parte delos problemas relacionados con el desarrollo y elmedio ambiente. En la mayoría de las iniciativasregionales se ha incluido la reducción de losdesastres en el ámbito de políticas, inclusomediante el Programa de Acción para lospequeños Estados insulares en desarrollo, comocampo de acción prioritario de la CARICOM ymediante los programas de la Asociación deEstados del Caribe (AEC).

Estas actividades se refuerzan con las conferenciasbienales sobre los desastres de origen natural queocurren en el Caribe, organizadas por losprincipales actores regionales en la gestión de losdesastres, entre los que cabe mencionar laUniversidad de las Indias Occidentales, elCDERA, la USAID y el PNUD.

Además, la evaluación de la vulnerabilidad hapasado a ser cuestión fundamental de la políticapara la CARICOM y se ha planteado en diversosforos, incluidos los del Banco Mundial, el BID, laOEA y la Secretaría de la Comunidad.

En la Conferencia de Jefes de Gobierno de laComunidad del Caribe, que es el órgano colectivoregional de mayor autoridad en la toma dedecisiones, se ha declarado que la relación entre la

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

163

gestión del riesgo de desastres y el medio ambientees responsabilidad de gabinetes de los gobiernosmiembros.Otros organismos también han contribuido aldesarrollo de la capacidad mediante el apoyo a losprogramas de gestión del riesgo de desastres quellevan a cabo los gobiernos y las organizaciones nogubernamentales. En 1991, la CARICOM secomprometió a establecer un organismopermanente encargado de planificar la preparacióny la respuesta a los desastres, con el respaldo de losEstados miembros. A partir de entonces, elCDERA ha procurado ampliar el programaregional de gestión del riesgo de desastres y haprestado especial atención a la capacitación; paraello formó un núcleo de profesionales conexperiencia técnica que sirve como fuente dereferencia en la región.

Los países andinos

Cinco países que comparten la topografía andina yestán expuestos a un alto nivel de riesgo tienen quehacer frente a frecuentes desastres. En Bolivia,Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela se producenterremotos, erupciones volcánicas, inundaciones ysequías. Desde el punto de vista socioeconómico,los mayores impactos son los provocados pordesastres hidrometereológicos.

Los sistemas de información para prestar apoyo ala gestión del riesgo de desastres son relativamenteescasos. Falta consolidar la información oestablecer canales para facilitar el acceso ainformación sobre las distintas amenazas. Lainformación disponible a menudo es muy técnicay, por lo tanto, no es fácil de entender por elpúblico en general. Últimamente, los países estánsuperando esta limitación.

En los países andinos, la utilización de la gestióndel riesgo de desastres como instrumento depolítica pública por las organizaciones que seocupan del desarrollo se encuentra en las primerasetapas de consolidación. La falta de marcosinstitucionales de carácter oficial explica la escasaconcientización pública que existe con respecto alriesgo en cada uno de estos países.

Sin embargo, cada vez más se reconoce que espreciso incorporar la reducción del riesgo de

desastres dentro del amplio contexto de lasiniciativas de desarrollo. Las raíces históricas yculturales comunes de estos países han dadomayor impulso a la cooperación entre susrespectivas instituciones y ésta se ha vistoreforzada mediante el Sistema Andino deIntegración.

En 1997-1998, los presidentes de los cinco paísesandinos pidieron a la CAF que realizara unestudio sobre el impacto socioeconómico delfenómeno de El Niño en sus respectivos países yque examinara las instituciones existentes que seocupaban de la prevención de desastres. Lasolicitud se tradujo en un estudio institucional ytécnico de cada país, que subrayó las deficienciasinstitucionales y la especial necesidad de aumentarla coherencia regional en materia de reducción delriesgo.

Posteriormente, en el año 1999, los presidentesencomendaron a la CAF que coordinara lasactividades necesarias para fortalecer las normas ylas instituciones de prevención del riesgo de cadapaís y que desarrollara los principales proyectosregionales que comparten esos objetivos. Con estepropósito, a fines del año 2000, la CAF creó elPrograma Regional Andino para la Prevención yReducción de Riesgos de Desastres(PREANDINO), cuyo cometido es prestar apoyoa la creación de una red que estimulará elintercambio de contactos y experiencias. Cada unode los países está creando la capacidad de impulsarlos canales permanentes para el intercambio deinformación entre los centros de investigación, lasentidades que producen material relacionado conlas amenazas y posibles usuarios pertenecientes adiversas disciplinas profesionales.

Paralelamente, a partir del año 2000,representantes de las organizaciones nacionales dedefensa civil de los países andinos se han reunidoen varias oportunidades con el fin de consolidaruna base regional para coordinar mejor susactividades de preparación y respuesta. Hanprestado apoyo para ello, entre otros, el ComandoSur del Ejército de los Estados Unidos.

Todas estas actividades condujeron a la creacióndel Comité Andino para la Prevención y Atenciónde Desastres (CAPRADE) de la ComunidadAndina, en julio del 2002. El Comité se desarrolló

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

164

Recuadro 3.13Programa Regional Andino para la Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres

El objetivo general del PREANDINO es estimular yprestar apoyo a la formulación de políticas nacionalesy sectoriales de reducción del riesgo y prevención dedesastres, y diseñar modelos y formas de organizacióninstitucional que incorporen un enfoque preventivo enla planificación del desarrollo.

En el plano regional, sus objetivos son los siguientes:

• promover, prestar apoyo y brindar orientación parala preparación de planes y programas decooperación horizontal entre institucionesequivalentes de los países andinos, con el fin defortalecer su capacidad técnica para estudiar yadoptar políticas y programas preventivos;

• promover programas regionales de prevención delriesgo, en especial aquellos que guarden relacióncon la concientización sobre las amenazas a lasque se tiene mayor vulnerabilidad;

• asegurar la viabilidad de las iniciativas decooperación técnica entre los países andinos yproporcionarles apoyo y coordinación;

• estimular a los órganos suprarregionales y a lasorganizaciones internacionales a que propongan ylleven a cabo proyectos de cooperación a nivelnacional y regional; y

• promover la institucionalización de la prevención en los países andinos.

Aspectos estratégicos

Para lograr sus objetivos, el PREANDINO ha definido una estrategia que apunta a lo siguiente:

• incorporar la prevención del riesgo en la política estatal y en la cultura institucional y cívica de la región andina;• hacer hincapié en tres campos de acción: la difusión de información sobre el riesgo, la mejora de la gestión institucional

de la reducción del riesgo y la inclusión de la prevención en la planificación nacional, sectorial y territorial de los sectorespúblico y privado;

• tratar de asegurar, desde el inicio, el más fuerte compromiso posible con los objetivos del programa en los más altosniveles de autoridad, tanto del sector público como privado;

• crear las mejores condiciones posibles para el intercambio de información entre los países andinos concerniente a laevolución institucional, la experiencia en planificación y los avances metodológicos y técnicos en la identificación yevaluación de las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo;

• esforzarse permanentemente en la región y en cada uno de los países por asegurar que se aumenten los intentos porreducir los riesgos que afectan la calidad de vida de la población; y

• crear un entorno favorable para la cooperación técnica y financiera internacional en los países de la región andina, demanera que los recursos destinados a la reducción del riesgo se utilicen en forma óptima, eficiente y coordinada.

En el plano operativo, los principales actores de esta iniciativa son los comités nacionales de reducción del riesgo de losrespectivos países. Sus miembros incluyen representantes de los Ministerios de Planificación, Ciencia y Tecnología, yMedio Ambiente, así como de los organismos nacionales de defensa civil o gestión del riesgo de desastres.

Todas estas instituciones están vinculadas mediante una red que permite a los participantes compartir información sobresus actividades y, al hacerlo, establecer indicadores que pueden medir la eficacia de la gestión del riesgo de desastres.Esta cooperación se refuerza mediante conferencias y seminarios que facilitan el intercambio de información yproporcionan una base común para conducir las negociaciones con los órganos financieros.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

165

Lo anterior quedó de manifiesto en dos reunionesanuales de la conferencia ministerial africana sobreel medio ambiente, que tuvo lugar paralelamentecon la preparación de la Cumbre Mundial sobre elDesarrollo Sostenible, realizada en Johannesburgoen el 2002. Las recomendaciones emanadas de laCumbre aumentaron esta inquietud y la inevitablerelación entre las consecuencias de los desastres yel desarrollo nacional.<http://www.unisdr.org/eng/risk-reduction/wssd/>

No obstante los riesgos hidrometeorológicos sonrecurrentes en los países africanos, al mismotiempo constituyen una oportunidad importantepara orientar los recursos profesionales e inducir alas instituciones a asumir compromisos de gestióndel riesgo con alcance regional o subregional. Lasgrandes sequías que afectaron a la región deSudán y el Sahel de 1970 a 1974 condujeron a quese creara el Comité Interestatal Permanente contrala Sequía en Sahel (CILSS) en África occidental,en el año 1974. La sequía de 1984 a 1985, queprovocó aguda inseguridad alimentaria y unahambruna que destruyó los medios de subsistenciade más de ocho millones de personas en el Cuernode África, influyó directamente en la creación de laEntidad Intergubernamental sobre Sequía yDesarrollo (IGADD, por sus siglas en inglés) enel año 1986. Esta institución se convirtió en laactual Entidad Intergubernamental sobreDesarrollo (IGAD, por sus siglas en inglés), queaborda aspectos más amplios de desarrollo ymedio ambiente.

En África se han creado otros organismos técnicosespecializados para ocuparse de las consecuenciasde las amenazas hidrometeorológicas quecontribuyen de diversas maneras a la cooperaciónregional y subregional. A menudo con el apoyo deorganismos de las Naciones Unidas como laOMM, el PNUD, la FAO y el PNUMA, se hancreado organismos técnicos para compartirinformación y aprovechar al máximo los limitadosrecursos profesionales disponibles. Entre estosorganismos, cabe mencionar las actividades delCentro Africano de Aplicaciones de laMeteorología para el Desarrollo (ACMAD), deNiamey, Níger; el Centro Regional deCapacitación y Aplicación de la Agrometeorologíay de la Hidrología Operativa (AGRHYMET, porsus siglas en inglés), vinculado con el CILSS,cuya sede también se encuentra en Níger, y los

de conformidad con los objetivos de la EIRD ycontó con el respaldo de varias institucionesregionales y organismos bilaterales de desarrollo;su finalidad fue impulsar el mejoramiento y unamayor integración de la gestión del riesgo en lasactividades de la región

África

África es un continente muyvulnerable a los desastresprovocados por amenazas deorigen natural, en especial los decarácter hidrometeorológico. Lavulnerabilidad de la población y de sus medios desubsistencia es elevada y sigue en aumento, debidoa la pobreza endémica, con abrumadorasconsecuencias para la vulnerabilidad de todo elcontinente. Lamentablemente, la base económicasufre los embates de un funesto círculo vicioso dedesastres que agravan la pobreza, mientras que loselevados niveles de ésta limitan su capacidad deevitar, reducir o mitigar los riesgos o de recuperarla capacidad productiva.

En gran parte de África hay otros factores quecontribuyen a la elevada y creciente vulnerabilidad.El crecimiento acelerado de la población a menudoexcede los recursos disponibles para proporcionar,de manera adecuada, los servicios sociales esencialeso asegurar el bienestar económico. En muchospaíses de la región, las devastadoras consecuenciassociales y económicas de las recurrentesenfermedades infecciosas, la elevada tasa deurbanización y el hecho de que buenos gobiernos amenudo se ven perturbados o acuciados porproblemas, les impiden asumir compromisos firmesen materia de gestión del riesgo.

La frecuencia y persistencia con que se dan estascondiciones han llamado la atención de muchoslíderes africanos y han justificado el aumento de lacooperación regional. Las variadas y acumuladasconsecuencias de los desastres de origen naturalhan sido motivo de preocupación y constituyenuno de los principales obstáculos con que tropiezael desarrollo sostenible. Los dirigentes africanoshan señalado que en los próximos años lareducción de desastres será un área de acciónprioritaria vital para el desarrollo económico ysostenible de los países de la región.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

166

Centros de monitoreo de la sequía de Harare yNairobi, vinculados con el IGAD y la SADC,respectivamente.

En África oriental, central y meridional se estánrealizando grandes cambios orientados a revisar yampliar las funciones que cumplen la IGAD y laSADC para identificar y administrar el riesgosobre una base regional. En ambas regiones se hanpuesto en marcha iniciativas para fortalecer elintercambio de información, reconocer lanecesidad de aumentar la cooperación operativaentre los países y asumir compromisos políticos ytécnicos más generales con respecto a las políticasde gestión del riesgo. Sin embargo, todavía restapor impulsar la política nacional más allá de lasactividades de socorro de emergencia, que nocuentan con los recursos necesarios y a menudocarecen de coordinación.

Con el fin de prestar apoyo a este procesoemergente de cooperación regional y subregional,la secretaría de la EIRD y la Unidad deReducción de Desastres de la Dirección dePrevención de Crisis y de Recuperación delPNUD han abierto oficinas regionales en Nairobi,Kenia. Se ha revisado la actual situacióninstitucional y los respectivos puntos de vista delos gobiernos sobre la reducción del riesgo dedesastres y, en junio del 2003, se realizó unaconferencia regional sobre la alerta temprana.Consciente de estos logros, y tras haberidentificado los obstáculos y logrado compromisospara seguir desarrollándose, esta última reuniónelaboró un documento africano conjunto para supresentación a la conferencia mundial sobre alertatemprana que tuvo lugar en Bonn, Alemania, en elaño 2003.

África oriental

Entidad Intergubernamentalsobre el Desarrollo (IGAD)

La IGAD (por sus siglas en inglés) es unorganismo autónomo regional integrado por sieteEstados de África oriental. En conjunto, Djibuti,Eritrea, Etiopía, Kenia, Somalia, Sudán y Ugandareúnen un territorio de 5 millones de km2, con unapoblación total de más de 154 millones depersonas.

Más del 70% de la población vive en zonas rurales,donde predomina la pobreza extrema. Muchos delos habitantes migran y buscan medios desubsistencia a considerable distancia. Los serviciossociales a menudo escasean y el medio ambiente es ala vez frágil y está sujeto a una grave degradación.A través de toda la región, la economía depende engran medida de la agricultura, incluida la crianza deganado, y se ve directamente afectada por lascondiciones climáticas y geográficas. Cuando seproduce una sequía, su impacto a menudo espersistente, general y severo. Las inundacionestambién han resultado ser devastadoras.

Las bases para la creación del IGAD en 1986 sedieron a partir de la expresión entre los Estadosmiembros de un objetivo común para unir susesfuerzos en cuanto a mitigar los efectos de lasequía y ocuparse más ampliamente de losproblemas relacionados con la desertificación y lainseguridad alimentaria. Originalmente estabaformada por dos departamentos técnicos: el deagricultura y seguridad alimentaria, y el de medioambiente y recursos naturales.

Entre 1986 y 1995, el departamento de agriculturapuso en marcha diversos programas, incluidos unaestrategia de seguridad alimentaria y un sistema dealerta temprana para la sequía. Por su parte, eldepartamento de medio ambiente diseñó variosprogramas orientados a la lucha contra ladegradación del suelo y la desertificación, planificóun sistema integrado de información, concibió unaestrategia de gestión del riesgo de desastres eimpulsó programas de educación y concientizaciónambiental. Sin embargo, no se avanzó mucho,puesto que la mayoría de las estrategias no fueronaplicadas cabalmente. La estrategia de gestión delriesgo de desastres, concebida en 1990, se mantuvolatente durante seis años.

Teniendo presentes estas dificultades, en 1996 seamplió el mandato de la IGAD y el desarrollo seabordó con un criterio más amplio, agregándoseleun departamento de asuntos políticos yhumanitarios y un departamento de asuntoseconómicos y de infraestructura. Se hizo hincapié enla gestión del riesgo de desastres y, ante la gravesituación en que se encontraba a la sazón lasubregión, fue ubicado en un renovadodepartamento de asuntos humanitarios y solución deconflictos.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

167

• disponer de capacidad para asegurar que laintervención en la gestión del riesgo de desastrespueda basarse en información oportuna yadecuada, incluidas la alerta temprana y laevaluación de la vulnerabilidad;

• concienciar a las comunidades expuestas aamenazas para que tanto ellas como lasinstituciones pertinentes puedan actuar pronta yeficazmente en caso de una emergencia;

• disponer de mecanismos e infraestructura paraidentificar y movilizar oportunamente recursosen tiempos de amenaza; y

• disponer de mecanismos apropiados paraasignar y entregar oportunamente la ayuda a laspersonas con mayor necesidad.

En general, puede decirse que la estrategia deprevención y preparación para desastres de laIGAD apunta a abordar las causas fundamentalesde estos últimos mediante programas a largo plazopara el desarrollo sostenible. Esto debe basarse enuna orientación que pueda identificar personasvulnerables dentro de una comunidaddeterminada, para luego tratar de reforzar suspropios mecanismos de lucha social con atenciónespecial otorgada a la participación de lacomunidad y su poder de decisión. Los jefes deEstado de los siete países miembros aprobaron elprograma revisado en octubre del 2003.

Los logros dependerán de que los siguientesprincipios puedan hacerse realidad:

• el fortalecimiento de las políticas primordiales,la legislación y los marcos institucionales a nivelnacional;

• el mejoramiento de los sistemas de alertatemprana e información;

• la creación de capacidad y que se brindecapacitación en materia de gestión del riesgo dedesastres;

• el mejoramiento de la educación pública yconcientización;

• el establecimiento de vínculos entre los sistemasnacionales y la capacidad de la subregión;

• la comprobación de funciones que agregan valora los mecanismos subregionales; y

• la incorporación de los problemas de género enlas estrategias de gestión del riesgo de desastresde la subregión.

Desde su creación, la IGAD ha reconocido laimportancia de elaborar un sistema viable de alerta

Lo más importante es que el conocimiento de lasposibles amenazas y el marco conceptual de lossistemas de gestión del riesgo de desastres hanseguido evolucionando. Como parte de esta nuevaestrategia de la IGAD, las autoridades nacionalesclasificaron las amenazas que afectan a la región entres categorías, basadas en las consecuencias dedesastres ocurridos en el pasado, pero tomando encuenta también otros criterios que incluían unaevaluación del riesgo de desastres a nivelsubregional. Entre ellos cabe mencionarparámetros tales como la rapidez con que se gestala amenaza, la potencial severidad o magnitud deldesastre, la frecuencia con que se producen y, loque es más importante, la anticipación de losposibles impactos de la amenaza en la sociedad yen el entorno. Los riesgos potenciales abarcanactualmente las enfermedades pandémicas yepidémicas, las amenazas ambientales y losaccidentes industriales.

La IGAD también ha revisado su estrategia degestión del riesgo de desastres y la redefinió con elfin de elaborar nuevos métodos para abordar losprogramas. Los objetivos revisados definen lascapacidades requeridas para asegurar la satisfacciónde necesidades mínimas de alimentos, agua,vivienda, salud y seguridad mediante una asistenciaproporcionada debidamente en términos de tipo,oportunidad, ubicación, método de suministro yduración.

Lo anterior ha sido fundamental para llevar aefecto actividades, especialmente a escala nacional ysubnacional, donde eventualmente eran necesariaspara protección de la vida, los bienes y el medioambiente.

Cabe señalar que los objetivos concretos esbozadostenían como fin impulsar el desarrollo y laaplicación de adecuadas estrategias nacionales depreparación para los desastres. Éstas debían reunirlos siguientes requisitos:

• disponer de un marco de principios, políticas,legislación, acuerdos regionales y nacionales quele permita a una serie de organismos laaplicación de medidas de preparación yrespuesta a los desastres;

• contar con organismos nacionales, regionales einternacionales que puedan colaborareficazmente en la preparación y respuesta a losdesastres;

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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temprana. A medida que los esfuerzos se orientanhacia ello, se está consolidando la información paraimprimirle mayor dimensión a las consecuenciassociales y económicas del riesgo. Mientras, se estáfortaleciendo el sistema de información para laalerta temprana, que actualmente incluye lapublicación de una serie de precios de mercado yde los alimentos en la Internet, la elaboración deinformes sobre las perspectivas de la producciónde alimentos y el uso de tecnologías, así como lateleobservación para seguir de cerca elcomportamiento y el patrón de las precipitacionesy la producción de biomasa en la región.

Para reforzar los marcos institucionales de caráctersostenible, el Centro de Monitoreo de Sequías deNairobi (CMSN) ha pasado a formar parte delsistema subregional de alerta temprana de laIGAD. La labor que lleva a cabo escomplementada por la Red del Sistema de AlertaTemprana de Hambruna (FEWSNET, por sussiglas en inglés) de la USAID, el SistemaMundial de Información y Alerta de la FAO(WIEWS, por sus siglas en inglés), el Programade Evaluación y Seguimiento de la Vulnerabilidad(VAM, por sus siglas en inglés) del PMA y porlos trabajos sobre el terreno que lleva a cabo laOCAH de las Naciones Unidas, que realizaevaluaciones permanentes de las perspectivas ynecesidades de alimentos en la subregión.

En lo que se refiere a la cooperación regional parael intercambio y uso compartido de informaciónmeteorológica, el CMSN recibe aportes de lamayoría de los programas mundiales ysubregionales. Éstos se relacionanfundamentalmente con los pronósticos sobre lapluviosidad estacional, cuyo análisis consolidaroncon sus propios pronósticos.

El consenso sobre este tipo de pronósticos se da aconocer públicamente en seminarios, en los forossobre las perspectivas climáticas en el Cuerno deÁfrica, cuya realización se va rotando entre lospaíses de la subregión. Entre los participantes seincluye una variada gama de actores técnicos ypolíticos, así como de usuarios de la información.

Los especialistas en clima provienen de la región yde otras instituciones regionales e internacionales;los hidrólogos, los encargados del manejo de losrecursos hídricos y los usuarios del aguaparticipantes representan los intereses tanto de los

gobiernos como del sector privado. Agricultores,funcionarios de salud pública, encargados de lagestión del riesgo de desastres y representantes delcomercio se incluyen como usuarios primordialesde la información, así como los miembros de losmedios participan en el rol de principalescomunicadores. Organismos externos y técnicos,tales como la OMM, el Observatorio Geológicode los Estados Unidos (USGS, por sus siglas eninglés), la NOAA, la USAID, la FAO y elPNUMA, proporcionan apoyo adicional a losprogramas subregionales.

La difusión de los pronósticos se acompaña de unainterpretación básica de los impactos que podríantener las perspectivas estacionales. Si bien es ciertoque se presta especial atención a las posibilidadesde sequías e inundaciones, también se dan aconocer las repercusiones de estos fenómenos parala salud pública, la generación de energíahidráulica, las comunicaciones y otros sectores.

Por lo general, los seminarios son precedidos deun seminario de uno o dos días de duración paralos medios de comunicación y los usuarios, a finde familiarizarlos mejor con la terminología.Inmediatamente después de los forossubregionales se realizan seminarios nacionalespara un público análogo.

Tras dar a conocer inicialmente los pronósticosestacionales en los foros, los boletines mensualesdel CMSN actualizan las perspectivas temporales.Junto con las comunicaciones periódicas de laOMM, el proceso que va unido a estos forossobre las perspectivas del clima ha demostrado suutilidad para aumentar el conocimiento y laprevisión de inundaciones o sequíaspotencialmente peligrosas en la región.

Se prevé realizar actividades adicionales paravincular la capacidad de alerta con actividadessubregionales de gestión del riesgo de desastres apartir de una red que puede facilitar larecopilación, síntesis y difusión de datos einformación entre los diversos interesados a nivellocal, nacional y subregional. La labor se centraráen una más amplia aplicación de las tecnologías,utilizando mayor número de fuentes deinformación basadas en la Internet, incluso lasobtenidas de la teleobservación. Para incorporarlos datos en la planificación y la toma dedecisiones será importante formar grupos técnicos

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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de Alerta Temprana, encargada de consolidar lainformación sobre cultivos proporcionada por lasdependencias de alerta temprana de los países ymonitorear la evolución de la seguridadalimentaria en la región. Los mecanismos de laSADCC desempeñaron un papel fundamental enla evaluación y la gestión del riesgo, mediante lacreación de sistemas de detección y respuestatemprana a la posible escasez de alimentos.

En África meridional, otros cambios políticos,sociales, económicos y ambientales han seguidoconfigurando el escenario de riesgos. Muchossegmentos de la población, que aumentarápidamente, siguen careciendo de serviciossociales de calidad aceptable o de suficientesoportunidades económicas. La situación se agravadebido al crecimiento acelerado y a la planificación–con frecuencia insuficientemente– de lasciudades del área y a la creciente concentración dela población.

Los países de la región saben que lo más probabletengan que, en el futuro, enfrentar más amenazas.Desde las inundaciones que afectaron a gran partede la región del año 2000 al 2001, las autoridadeshan ido reconociendo que la gama de amenazasrepentinas es mucho más amplia. Además, aún esposible que la exacerbación de las variaciones delclima, la creciente fragilidad del entorno natural yla persistencia de obstáculos al desarrollo nacionalque afectan la subsistencia de las personas, denlugar a casos más graves de sequía y enfermedadesde evolución gradual.

Comunidad de Desarrollo de África Austral

Los problemas con que se ha tropezado hanllevado a las más altas autoridades políticas areconocer que es apremiante centrar la atenciónen la cooperación regional y asignar másrecursos a la reducción del riesgo. Comosucesora de la SADCC, la Comunidad deDesarrollo de África Austral (SADC) secompone de 14 miembros que se extiendenhacia el sur desde la República Democráticadel Congo y Tanzania. Con una poblaciónconjunta de alrededor de 200 millones depersonas, pertenecen a la SADC los siguientespaíses: Angola, Botswana, la RepúblicaDemocrática del Congo, Lesotho, Malawi,Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles,

y crear una base de aprendizaje permanente y unared operativa viable.

Se pronostica la realización de actividadesparalelas en los sistemas de producción agrícola dela IGAD. La entidad ha elaborado un sistemapara el manejo de los cultivos en las zonaspertenecientes al sistema. Esta valiosa actividadllevará a cabo evaluaciones detalladas sobre lasestimaciones de los cultivos de temporadautilizando la tecnología satelital junto con lastécnicas de los SIG.

África meridional

Hasta comienzos de los años noventa, lapercepción del riesgo en la región se determinabamás que nada por los conflictos armados y susdesestabilizadoras consecuencias. A diferencia dela evolución institucional en otras partes delmundo, en África meridional los primeroscontactos de carácter político con la reducción dedesastres de origen natural surgieron de losprolongados estragos provocados por la sequía o elmenoscabo de los medios de subsistenciaocasionados por las demás emergenciasmencionadas.

Actualmente se llevan a cabo varias iniciativasregionales para la reducción de desastres, cuyosantecedentes datan de los años ochenta. A lasazón, una de las prioridades de la ConferenciaSurafricana de Coordinación para el Desarrollo(SADCC, por sus siglas en inglés) era diversificarel transporte y las comunicaciones a través de laregión.

A fin de reducir la dependencia de los países sinlitoral de la infraestructura surafricana, serealizaron grandes inversiones para mejorar loscaminos y los ferrocarriles en la región. Se estimóque éstos eran vitales para el crecimiento de laseconomías de la región, que avanzaban a duraspenas y que eran esenciales para el traslado de losalimentos y la ayuda a través de la región enépocas de sequía, conflicto u otras situaciones deemergencia.

Al reconocer la importancia estratégica de laseguridad alimentaria, la SADCC también ladeclaró sector prioritario para la coordinaciónregional. Con este fin, creó la Unidad Regional

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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región. En el curso de esta reunión,representantes de los países de la SADC señalaronque para evitar riesgos semejantes en el futuro, sedeberán mejorar los mecanismos institucionales depreparación y gestión del riesgo de desastres.

En mayo del 2000, tuvo lugar una reunión delComité Subsectorial de Meteorología de laSADC, oportunidad en que los directores de losservicios meteorológicos e hidrológicos de lospaíses miembros recomendaron que se elaboraraun proyecto regional, para crear y fortalecer lacapacidad local de los servicios meteorológicos ehidrológicos nacionales de alerta temprana y depreparación para los desastres.

Un mes después, el Comité de ministros de laSADC encargado de los recursos hídricosrecomendó que se desarrollara un sistemaestratégico y coordinado de manejo de lasinundaciones y las sequías en la región. Haciafines del año 2001, la SADC había elaborado yaprobado una estrategia multisectorial de gestión

Sudáfrica, Swazilandia, la República Unida deTanzania, Zambia y Zimbabwe.

Mientras que el propósito general de lacomunidad política regional es fomentar laintegración económica y promover la paz y laseguridad entre los países miembros, la SADCpresta creciente atención a las cuestionesrelacionadas con la vulnerabilidad de la población,ya sea que los riesgos potenciales de desastreprovengan de amenazas climáticas, de la pobreza ode las enfermedades.

A medida que ha seguido evolucionando sucompromiso técnico con la reducción de desastres,la SADC se ha empeñado en establecer la gestióndel riesgo de desastres como prioridad regional;por ello, en 1999 creó un Grupo Especial deTrabajo sobre Gestión del Riesgo de Desastres.En marzo del 2000 tuvo lugar en Maputo,Mozambique, una cumbre extraordinaria de jefesde Estado y de gobierno de la SADC paraexaminar el impacto de las inundaciones en la

Gráfico 3.1Estrategia de la Comunidad de Desarrollo de África Austral para la gestión del riesgo de desastres y lassequías en la región

Fuente: SADC Water Sector Coordination Unit, 2001.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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del riesgo de desastres para la región, mientras queel sector encargado de coordinar la gestión de losrecursos hídricos de la misma preparó un proyectode estrategia para la gestión de las inundaciones ylas sequías en la región de la SADC.

Entretanto, la gravedad de las inundaciones que sehabían producido a comienzos de año puso demanifiesto la falta de vinculación en la gestión delriesgo de desastres que existía entre los nuevepaíses afectados. En agosto del 2002, el Consejode ministros de la SADC aprobó un amplioSistema de Gestión del Riesgo de Desastres, envirtud del cual la gestión del riesgo de desastresdebería abordarse con un criterio regionalintegrado, para cuyos efectos estableció un comitétécnico directivo.

No obstante a partir de entonces los avancespolíticos han sido esporádicos, en algunos casos seestán realizando intentos por reducir el riesgo yprestar más atención a la previsión, mitigación yrespuesta a los desastres que se producen en formarepentina. Además, algunos gobiernos de la

región están revisando su propia legislación sobredesastres para otorgarle un mayor énfasis al riesgode amenazas de origen natural.

Varias de las dependencias técnicas principales dela SADC cumplen una función esencial en lareducción de desastres. La Dirección deAlimentación, Agricultura y Recursos Naturales(FANR, por sus siglas en inglés) supervisa losproblemas relacionados con la seguridadalimentaria regional y otros programas relativos ala gestión de los recursos naturales. El Programade Seguridad Alimentaria y el Programa Conexode Alerta Temprana proporciona a los Estadosmiembros y a la comunidad internacionalinformación anticipada sobre las perspectivas deseguridad alimentaria en la región. La laborincluye el suministro de información sobre elresultado de las cosechas, aviso en caso depreverse malas cosechas y otros factores queinfluyen en el abastecimiento de alimentos.

La dependencia también se encarga de llevar acabo evaluaciones sobre la oferta y demanda de

Gráfico 3.2Comparación anual entre las precipitaciones y la incidencia del paludismo en Zimbabwe

Fuente: Programa de Control del Paludismo en África Meridional de la OMS, Oficina Interna de la OMS para ÁfricaMeridional, Harare, Zimbabwe.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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alimentos y de realizar proyecciones sobrecuestiones afines, tales como las importaciones yexportaciones de alimentos, la identificación dezonas o poblaciones amenazadas por la falta deseguridad alimentaria, así como por condicionesclimáticas que podrían originar inseguridadalimentaria. La FAO ha estado apoyando a laFANR desde hace mucho tiempo,proporcionándole estadísticas del WIEWS y otrotipo de información.

El Programa Regional de Teleobservación de laSADC coopera estrechamente con el ProgramaRegional de Alerta Temprana mediante larealización de actividades destinadas a fortalecer lacapacidad nacional y regional en el campo de lateleobservación y la aplicación de los SIG. Ofreceuna amplia gama de servicios especializados parasu utilización en la alerta temprana para laseguridad alimentaria y en la gestión de losrecursos naturales, incluso proporcionandocapacitación a agrometeorólogos en el uso deimágenes satelitales. También se utiliza para elmonitoreo y la confección de mapas sobre patronesdel uso y degradación del suelo, así como de ladesertificación.

Pese a la especificidad de su nombre, el Centro deMonitoreo de Sequías (DMC, por sus siglas eninglés) de la SADC, que funciona en el ServicioMeteorológico de Zimbabwe, tiene laresponsabilidad fundamental de monitorear losclimas extremos, en especial su relación con lassequías y las inundaciones. Trabajando enestrecho contacto con los servicios meteorológicose hidrológicos de la región y con el apoyo técnicode la OMM, el Centro produce prestigiadospronósticos sobre la pluviosidad estacional.

También produce estudios e información sobre elclima, incluidos estadísticas climáticas regionales,revisiones sinópticas y perspectivas climáticas,datos océano-atmosféricos globales parcialmenteprocesados, actualizaciones mensuales y portemporada de los pronósticos, y monitoreo a lassequías por períodos de 10 días para la región dela SADC.

Todos los años, el DMC se encarga de coordinarel Foro Surafricano de Perspectivas Climáticas(SARCOF, por sus siglas en inglés). Además decumplir una función esencial en el pronóstico de la

pluviosidad estacional, el SARCOF hademostrado su utilidad como proceso para ampliarel estudio del clima y las prácticas de capacitacióna una gama cada vez mayor de usuariosmultisectoriales de África meridional.

El Centro permite desarrollar la capacidad técnicay analítica del personal proveniente de los serviciosmeteorológicos e hidrológicos de la regiónmediante un programa de adscripción. Además,administra los bancos de datos meteorológicos yclimáticos del área.

Los programas de la SADC en materia de gestiónde los recursos hídricos, el medio ambiente y elsuelo cumplen funciones esenciales en laelaboración de políticas que incluyan el riesgo enlos respectivos campos de experiencia técnica delos países miembros. Entre ellos cabe mencionaruna serie de proyectos relacionados con lasprácticas de uso del suelo y la conservación de lascondiciones ambientales, aspectos que puedenreducir tanto la propensión a inundaciones como alas sequías.

Asimismo, diversos programas de la SADC serelacionan con el riesgo que plantea el cambioclimático, con lo cual se sitúa a la vanguardia de lacooperación y la colaboración interinstitucionalespara reducir las posibilidades de futuras amenazashidrometeorológicas.

El sector de los recursos hídricos ha venidopreocupándose, desde hace tiempo, por estableceracuerdos de cooperación sobre el uso compartidode cuencas hidrográficas; pero las inundaciones delos años 2000 y 2001 subrayaron la necesidad deprestar mayor atención a la amenaza deinundaciones en la región, e igualmente a larecurrencia de sequías. En especial, se requierecooperación interestatal para las amenazasrelacionadas con el agua, pues en la región existenmás de diez cursos de agua compartidos, de loscuales el río Zambezi es el más importante porqueatraviesa nueve países.

La aplicación exitosa de la estrategia de reducciónde desastres de la SADC depende de lainteracción entre distintas redes técnicas yadministrativas a través de África meridional. Enmayo del 2001 se aprobó una estrategia integral degestión de las inundaciones y sequías en los paísesde la SADC para un período de cuatro años. La

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

173

meridional (en materia de salud, la OMSreconoce desde hace mucho las consecuenciassanitarias de los desastres). El programa de laOMS para la lucha contra el paludismo en Áfricameridional se ocupa de las amenazas comocausales de las epidemias. La estrecha relaciónque existe en determinados lugares entre latemperatura, las precipitaciones e incidencia delpaludismo acentúa la importancia fundamental dela cooperación entre todos los sectores en materiade agua, clima, tierra, medio ambiente, salud ygestión del riesgo de desastres.

África occidental

Comunidad Económicade los Estados Africanos

La Comunidad Económica de los EstadosAfricanos (ECOWAS, por sus siglas en inglés) secompone de 16 países y tiene por finalidadpromover la cooperación y la integración queconduzca a la unión económica en Áfricaoccidental. La comunidad de intereses ha avanzadopor etapas en la ejecución de su programa, desde lacreación de su estructura orgánica y protocolosconexos, pasando por esfuerzos para resolver losconflictos, hasta el actual enfoque de las actividadesde regionalización.

A partir de esta base, actualmente los factores deriesgo relacionados con la gestión del medioambiente y de los recursos naturales abarcancuatro campos de actividad de la ECOWAS. Enefecto, tiene programas regionales de meteorologíay gestión de los recursos hídricos, programassubregionales de lucha contra la desertificación yun programa de control de las algas.

En el campo de la meteorología, las actividadescuentan con el apoyo del Fondo para el MedioAmbiente Mundial (FMAM) y del BancoAfricano de Desarrollo (BAfD), que últimamentese ha concentrado en revisar la aplicación regionaldel programa meteorológico tanto en la gestiónambiental como en el sector agrícola. Asimismo,se ha monitoreado la ejecución del proyectoMETEOSAT de información e intercambio dedatos entre los Estados miembros.

En la actualidad, el programa de la secretaría de laECOWAS no contempla dentro su portafolioactividades subregionales específicas de reducción

estrategia gira en torno a la planificación de lasactividades de preparación y contingencia, lossistemas de alerta temprana y de informaciónsobre la vulnerabilidad, las medidas de mitigación,las actividades de respuesta y las estrategias derecuperación.

El proceso comprende consultas periódicas porcuyo medio los directores nacionales encargadosde la gestión del riesgo de desastres y alertatemprana, así como las autoridades demeteorología y los recursos hídricos, se reúnen consus contrapartes de la SADC para monitorear losavances y ocuparse de los obstáculos queentorpecen las medidas para la reducción dedesastres ocasionados por las sequías y lasinundaciones. Este proceso ha contado con elapoyo del Instituto Geológico de los EstadosUnidos en cuanto a la confección de mapas deinundaciones y sequías para la región.

Otro ejemplo de cooperación técnica regional es eluso coordinado de 50 estaciones de compilaciónestadística en tiempo real instaladas en 11 paísespor el Sistema de Observación de los CiclosHidrológicos de la SADC. Se prevé que lasestaciones y la información que reúnan mejoraránsignificativamente la disponibilidad de datoshidrológicos transfronterizos para el pronóstico delas inundaciones. Este proyecto, que es financiadopor la Unión Europea (UE), es llevado a cabo porla SADC en asociación con los servicioshidrológicos nacionales de los países participantes.

Además, en 1998 Zambia y Zimbabwe crearon laAutoridad del Río Zambezi (ZRA, por sus siglasen inglés) a fin de coordinar sus decisiones sobreel uso de las aguas, la generación de energía y lasconsecuencias de sus políticas de gestión en loscursos superior e inferior del río.

Tras las inundaciones del año 2000, la ZRAestableció un Comité Técnico de OperacionesConjuntas con Hidroeléctrica de Cabora Bassa, deMozambique, con el objeto de compartirestadísticas e información técnica sobre elfuncionamiento de las presas de Kariba y CaboraBassa. Además, durante la temporada lluviosacrítica, se refuerza la cooperación mediante elintercambio semanal de datos y la celebración dereuniones mensuales.

La SADC trabaja en estrecha colaboración con laOficina Interestatal de la OMS para África

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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de desastres de origen natural ni estrategiasregionales de gestión del riesgo. El programasubregional para el control de la desertificación delPrograma de Acción Subregional para ÁfricaOccidental se desarrolla principalmente comoiniciativa de gestión del riesgo y de reducción dedesastres, pero no es considerado como tal por lasecretaría de la ECOWAS. Sin embargo, a finesdel año 2003 algunos miembros de la Comunidadestudiaron la posibilidad de formular unaestrategia regional de reducción del riesgo dedesastres.

Los programas de control de la desertificación yde información meteorológica ofrecen laposibilidad de incluir cualesquiera iniciativassubregionales de reducción de desastres quepuedan concebirse en el futuro. Asimismo, laestructura de la ECOWAS posee elementos quepermitirían formular una iniciativa de reducciónde desastres y gestión del riesgo de caráctergeneral, como un acuerdo que abarcara laprevención, gestión y resolución de conflictos, elmantenimiento de la paz y la seguridad.

Otras actividades de la ECOWAS puedenproporcionar beneficios adicionales y contribuir ala gestión del riesgo en toda la región, pese a susamplios intereses de carácter individual. Algunasde ellas se reseñan a continuación.

El Programa de Acción Subregional de Luchacontra la Desertificación en África Occidental y elChad proporciona un marco estratégico yprogramático para incorporar cualesquierainiciativas de reducción de desastres y gestión delriesgo en la reducción de la pobreza, la proteccióndel medio ambiente y la planificación deldesarrollo sostenible en la subregión. Además,ofrece la base para la cooperación entre diversasorganizaciones intergubernamentales, tales comola Unión Económica y Monetaria de Áfricaoccidental, el CILSS y la Autoridad de la Cuencadel Níger.

Otras instituciones técnicas subregionales quepodrían participar en este proceso son elACMAD, de Niamey, Níger, y el AGRHYMET,también de Níger. Estas instituciones constituyenla base para incorporar insumos técnicos ycientíficos de carácter hidrometeorológico en lasestrategias de reducción de desastres y gestión delriesgo en la subregión. Sus actividades

contribuyen al cumplimiento de funcionessimilares a las de los Centros para la reducción dela sequía de África oriental y meridional.

Otros ejemplos de instituciones subregionalesrelacionadas con la gestión del riesgo de desastresen África occidental son el Instituto para el Sahel,de Bamako, Mali, al igual que el Centro Regionalde Teleobservación y el Centro Africano deEstudios sobre las Radios Rurales, ambos consede en Ougadougou, Burkina Faso. Sinembargo, las organizaciones internacionales y losorganismos del sistema de las Naciones Unidastodavía podrían emprender otras actividades paravincular estas capacidades institucionales ytécnicas a fin de abordar con un criterio regionalmás estructurado el monitoreo del riesgo dedesastres en África occidental.

Pese a mostrarse como un tema ajeno a susintereses inmediatos, el Grupo de Monitoreo deIncendios de la ECOWAS podría proporcionarun sistema potencialmente estratégico deplanificación para situaciones de emergencia,comunicaciones, información y capacidadoperativa, que pudiese servir como base de unaeventual iniciativa subregional para la reducciónde desastres y gestión del riesgo.

En efecto, podría proporcionar elementos para lacolaboración en los campos de alerta temprana y lagestión del riesgo de desastres enfocados a nivelsubregional y nacional. Estos elementos podríanutilizarse para estimular la aplicación de unmétodo consistente en la coordinación de lasestrategias nacionales de gestión del riesgo o deasignación de recursos. En función de susposibilidades, esta capacidad de África occidentalconstituye una ventaja que no existe en otrasregiones de ese continente.

Al respecto, la ECOWAS actualmente estáformando capacidad de gestión de la información yde las comunicaciones para satisfacer necesidadesde alerta temprana u otras necesidades deinformación compartida en colaboración conasociados externos. También se prevé que en elfuturo la ECOWAS se desempeñe como líder parala puesta en marcha de la Nueva Asociación para elDesarrollo de África (NEPAD, por sus siglas eninglés), cuya creciente participación en la gestiónambiental puede proporcionar, en la práctica, unimportante vínculo con la gestión del riesgo.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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nacionales de mayor jerarquía en gestión del riesgode desastres de 24 países de Asia.

Los miembros del Comité han coincidido en laimportancia que reviste este órgano como foropara el intercambio de información y experienciasen materia de sistemas nacionales de gestión delriesgo de desastres. Las reuniones anualesrealizadas en los años 2000, 2001 y 2002examinaron el tema de la creación de capacidadesy pasaron revista a la nueva legislación, lasreformas institucional y de políticas y los procesosde planificación pertinentes.

En el curso de estas reuniones se recomendóaumentar el intercambio de información a fin depermitir que los países desarrollen legislaciones oarreglos institucionales nuevos, o modifiquen losexistentes, y así aprovechar las experiencias deotros países de la región. Asimismo, por elejemplo de otros, los países fueron estimulados aformular planes de gestión del riesgo de desastresa nivel nacional, provincial y local. A través deestas actividades, el RCC ha servido paraconsolidar y fortalecer las iniciativas regionales,por mucho que varíen las prioridades e interesesde cada país.

En la segunda reunión del RCC se instó a lospaíses a que adoptaran una estrategia global degestión del riesgo de desastres que constituyera“un enfoque exhaustivo de la gestión y reduccióndel riesgo de desastres provocados por amenazasmúltiples que, además de la respuesta yrecuperación, incluyera prevención, mitigación ypreparación”. Se identificaron los siguientescampos de acción:

• elaboración de programas comunitarios para lapreparación y mitigación;

• creación de capacidad dentro de los sistemasnacionales de gestión del riesgo;

• fomento de la cooperación y fortalecimiento dela eficacia recíproca de los programas de lasorganizaciones subregionales, tales como los dela Asociación de Naciones del Asia Sudoriental(ASEAN), la Asociación para la CooperaciónRegional en Asia Meridional (SAARC, por sussiglas en inglés), la SOPAC, la Comisión delRío Mekong (MRC, por sus siglas en inglés) yel Centro Internacional para el DesarrolloIntegral de Montaña (ICIMOD, por sus siglasen inglés); y

Asia

A diferencia de América Latinay el Caribe, y debido a que suscondiciones son distintas a las deÁfrica, en Asia la colaboraciónregional no obedece tanto a las consecuencias deuna catástrofe determinada sino a percepcionescompartidas que se han originado a partir dediversos intereses profesionales.

Resulta difícil establecer la existencia de unenfoque único de la reducción de desastres entrelas numerosas diferencias culturales, sociales ypolíticas de las sociedades asiáticas. Sin embargo,hay un claro movimiento que apunta a identificary abordar el riesgo de desastres. Las personasinvolucradas en los asuntos del desarrollo globalsurgen como posibles colaboradores de lareducción del riesgo de desastres. Entre ellasestán las autoridades que formulan las políticas degestión ambiental, variaciones climáticas,utilización de los recursos naturales, planificaciónregional, construcción o protección de lainfraestructura, educación, comunicaciones yadministración pública.

En muchos de los ejemplos aquí examinados, unacreciente tendencia a involucrarse en el tema delriesgo caracteriza a los foros regionales que antesadoptaban conceptos sobre crisis más estrechos oque, en algunos casos, el riesgo no había sidodiscutido explícitamente.

Un fondo para la mitigación de los desastres de laregión central de Vietnam, financiado por variosdonantes, reunió a los organismos de gobierno conlas ONG internacionales y regionales para abordarlos temas relacionados con el riesgo de desastres aescala nacional y de distrito. Mediante la ejecuciónde proyectos concretos, el fondo se ocupa de temastales como la preparación para los desastres, lagestión de los recursos hídricos, la reubicación yrehabilitación de las comunidades, la gestiónambiental y problemas relacionados con los mediosde subsistencia de las comunidades vulnerables.

En los últimos años, el ADPC, con el apoyo de laAgencia Australiana para el DesarrolloInternacional (AUSAID, por sus siglas en inglés),ha creado un Comité Consultivo Regional deGestión del Riesgo de Desastres (RCC, por sussiglas en inglés), integrado por las autoridades

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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• concientización pública y fomento delcompromiso político medianteiniciativas regionales.

Asistieron a la reunión del año 2002, queincluyó una sesión especial sobre la gestióny mitigación de la sequía en Asia, los jefesde las oficinas nacionales de gestión delriesgo de desastres de 23 países de laregión. La reunión aprobó la adopción desistemas globales de gestión del riesgo dedesastres por todos los países miembros ehizo un llamamiento a poner en ejecuciónprogramas de creación de capacidadesdirigidos a diferentes tipos de audiencia.

La información sobre ésta y otrasiniciativas, así como las experiencias de laregión fueron compartidas en seminariosregionales sobre los sistemasinstitucionales y la planificación de lagestión del riesgo de desastres. Uno deellos, realizado en Bangkok en abril del2002 y organizado por el ADPC, con elauspicio de la Oficina Europea de AyudaHumanitaria (ECHO), laOFDA/USAID y el BAD, ofrecióposibilidades adicionales de establecervínculos y desarrollar relaciones entre laspersonas e instituciones que participan enla planificación de la gestión del riesgo dedesastres en la región. En otro seminario,realizado con el auspicio del AUDMP yque tuvo lugar en Bali, Indonesia, enoctubre del 2002, se examinaron los logrosy las nuevas relaciones institucionales yoperativas que se han desarrollado en lossiete últimos años de actividades dereducción del riesgo de desastres en diezpaíses.

El Centro de Reducción de Desastres deAsia (ADRC, por sus siglas en inglés) esun organismo multilateral para lareducción de desastres que tiene su sedeen Kobe, Japón. Conformado por 23países miembros, más otros cuatro queparticipan como miembros con carácterconsultivo, el ADRC mantiene puntosfocales en los gobiernos participantes parafacilitar el intercambio de información.Procura establecer cuáles son lasnecesidades más apremiantes y formar

Pese a que existe unsistema de seguimiento alnivel del agua de los ríos,

aún no se dispone de unsistema adecuado de

alerta temprana paraproporcionarle

información a laspoblaciones expuestas adesastres y no se cuenta

con un centro deinformación centralizada.

Para ocuparse de éste yotros problemas, el grupo

de trabajo sobre gestióndel riesgo de desastres delas Naciones Unidas en

Camboya está brindandosu apoyo para la creación

de una red regional degestión y mitigación de

desastres en los países delMekong. Esto tiene elpropósito de reducir lavulnerabilidad de los

habitantes más pobres alos efectos adversos de los

desastres y proteger laamplia base de desarrollo

que se posee.

Respuesta de Camboya alcuestionario de la EIRD,

2001.

recursos humanos dedicados a lareducción de desastres.

El ADRC también trabaja con otrasorganizaciones de gestión del riesgo dedesastres que realizan actividades en Asia,tales como la OCAH, el Centro de lasNaciones Unidas para el DesarrolloRegional (CNUDR), el ADPC y laOFDA/USAID. Lleva a cabo estudios yestimula la realización de investigacionesque contribuyan a llevar a la práctica lastecnologías de gestión del riesgo dedesastres, incluyendo el uso de sistemas deinformación geográficos y satelitales.Además, mantiene un portal electrónico enel que figuran productos y técnicas útilespara las prácticas de reducción dedesastres, tales como métodos dereforzamiento estructural contraterremotos y para la prevención de losdeslizamientos.

El ADRC presta apoyo financiero ytécnico para la realización de actividades ydivulga las experiencias que han dadobuenos resultados en todo el mundo. Conel empleo de estos mecanismos, y asolicitud de los interesados, ha puesto enmarcha proyectos de cooperación paradesarrollar la capacidad de gestión delriesgo de desastres de sus paísesmiembros. Los proyectos incluyen elimpulso de programas educativos paradesarrollar la capacidad de reducción dedesastres (un proyecto comunitario para lamitigación de inundaciones en Indonesia,un programa de educación escolar para lareducción de desastres en Filipinas) yactividades que refuerzan las destrezasprofesionales (programa de capacitaciónen búsqueda y rescate en Singapur).

El Centro también estimula la realizaciónde estudios operativos y la difusión deconocimientos técnicos cursandoinvitaciones para que investigadores de lospaíses miembros visiten el ADRC, yrealizando programas de capacitación acorto plazo para visitantes.

La cooperación regional recibe el impulsoadicional de la base de datos sobre la

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

177

reducción de desastres de origen natural quemantiene el ADRC. Con un enfoqueparticularizado sobre asuntos de legislación,gestión del riesgo de desastres, capacitación einclusión de informes por país, el portalelectrónico del ADRC comparte enseñanzas parala reducción de desastres entre los países de laregión.

El Centro organiza conferencias y seminariosinternacionales para discutir el estado en que seencuentran las actividades de reducción dedesastres en Asia. En el año 2002 tuvo lugar enNueva Delhi la cuarta reunión internacional delADRC, seguida de inmediato por una segundareunión con los mismos participantes regionalespara discutir la implementación de la EIRD enAsia. Más adelante ese mismo año, el ADRC y laOCAH llevaron a cabo conjuntamente unseminario regional sobre la formación de redes ycolaboración entre las organizaciones nogubernamentales de los países asiáticos en materiade reducción y respuesta a los desastres, que tuvolugar en Kobe, Japón.

La quinta reunión internacional del ADRC serealizó en Kobe, Japón, en el año 2003, y en ella sele otorgó especial énfasis a la revisión de los logrosy desafíos de la reducción de desastres en Asiacomo base para profundizar el paradigma de lacooperación regional e internacional. Esta serie dereuniones anuales es la continuación de un procesoorientado a crear capacidades de reducción dedesastres y desarrollar directrices que puedanaumentar su eficacia en la región y, de paso,contribuir al examen de la Estrategia y Plan deAcción de Yokohama para un Mundo más Seguro.

Con objetivos comunes pero énfasis diferente,tanto la ADPC como el ADRC han cooperadocon la OCAH en la organización de reunionesconsultivas con la participación de institucionesregionales, organismos de las Naciones Unidas yorganizaciones multilaterales de asistencia para eldesarrollo. Estas reuniones se llevaron a cabo enKatmandú, en el 2001, y en Bangkok, en junio del2002.

En la segunda de estas reuniones se examinaronlas nuevas asociaciones internacionales para lareducción del riesgo y la vulnerabilidad a lasamenazas con otros asociados de la región, que serefirieron a la gestión del riesgo de desastres en

general. Entre ellas cabe mencionar la interaccióndurante largo tiempo con el PNUD y la FICR y,entre otras, la provechosa relación con la oficina dela USAID en Manila y los Programas Regionalesde Preparación contra Desastres (DIPECHO) dela ECHO, con sede en Bangkok.

El ADRC mantiene otras vinculaciones en materiade cooperación regional para la gestión global delriesgo de desastres con el BAD, el InstitutoInternacional de Gestión del Riesgo de Desastres(IDRM, por sus siglas en inglés), la Gestión deEmergencias de Australia, el ICIMOD y laASEAN.

Otra institución regional que ha vinculado el temadel riesgo de desastres con otros programas es lasecretaría de la ASEAN. La Asociación y susecretaría han alcanzado un elevado grado deplanificación de la gestión del riesgo de desastres.Con el apoyo de la ADPC y la asistencia adicionalde la UE, han elaborado un nuevo Programaregional de gestión del riesgo de desastres de laASEAN, que tiene por objeto orientar lasactividades de cooperación entre los paísesmiembros en los siguientes campos:

• planificación y ejecución de proyectos conjuntos;• colaboración en materia de investigación y

estímulo a la formación de redes entre los paísesmiembros;

• creación de capacidad y formación de recursoshumanos en esferas de acción prioritarias;

• uso compartido de la información, mejoresprácticas y recursos para la gestión del riesgo dedesastres;

• fomento de la asociación de diversos actores,incluidas autoridades de gobierno, organizacionesno gubernamentales y organizacionesinternacionales; y

• fomento de programas de promoción,concientización pública y educación relacionadoscon la gestión del riesgo de desastres.

El Foro Regional de la ASEAN (ARF, por sussiglas en inglés) es otra base de actividad en lostemas relacionados con la gestión del riesgo dedesastres que se compone de los países miembrosde la ASEAN y 12 países asociados que participanen el diálogo, a saber: Australia, Canadá, China, laUE, India, Japón, la República de Corea,Mongolia, Nueva Zelanda, Papua Nueva Guinea,la Federación de Rusia y los Estados Unidos.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Al amparo del Foro se han establecido variosgrupos orientados a promover la cooperación encampos específicos, incluidos el socorro en casosde desastre y la búsqueda y rescate en el mar.Entre los logros del ARF cabe mencionar unaserie de actividades de capacitación, la elaboraciónde una matriz de la cooperación aportada en elpasado en materia de socorro en situaciones dedesastre entre los países miembros, la preparaciónde un inventario de los sistemas de alertatemprana y la elaboración de un proyecto dedirectrices sobre las responsabilidades después delos desastres. A partir del año 1997 se hanrealizado reuniones anuales en las que hanparticipado los funcionarios de mayor jerarquía delos Ministerios de Relaciones Exteriores, Defensa,Gestión del Riesgo de Desastres y otros, lo que hapermitido formar una base de singularimportancia para el examen de múltiples aspectosde la gestión del riesgo de desastres.

En otros lugares de Asia, la SAARC se componede siete países miembros, a saber: Bangladesh,Bhutan, India, Maldivas, Nepal, Pakistán y SriLanka. En el curso de una reunión del comitétécnico sobre medio ambiente, meteorología ysilvicultura de la Asociación, que tuvo lugar enenero del 2002, se aludió a “la necesidad de contarcon mecanismos para promover la creación decapacidad y la transferencia de tecnología paraprestar apoyo a la gestión del riesgo de desastresprovocados por amenazas de origen natural”.Asimismo, se hizo hincapié en que, además depreocuparse por el impacto negativo del cambioclimático en la región, en los foros internacionalesdebería defenderse una posición común de Asiameridional en estas materias.

En la undécima cumbre de la SAARC, celebradaen Katmandú en el 2002, hubo consenso en que“los Jefes de Estado o de Gobierno sintieron lagran necesidad de concebir un mecanismo decooperación en el campo de la alerta temprana, asícomo el de la preparación y gestión del riesgo dedesastres de origen natural, junto con programasorientados a promover la conservación del suelo yde los recursos hídricos”.

Debido a que todos los países miembros de laSAARC están expuestos a amenazas similares,tienen gran experiencia operativa que intercambiaren materia de gestión del riesgo de desastres. Porejemplo, podrían compartir más información sobre

capacitación e información profesional técnica yoperativa. Otras iniciativas podrían reforzar elintercambio de funcionarios de gobierno y máscoordinación en la implementación de políticas,particularmente en el campo de las actividadespara reducir los riesgos relacionados con amenazastransfronterizas y aumentar la cooperaciónoperativa en el caso de desastres que afecten apaíses vecinos.

En Asia se está prestando creciente atención alas consecuencias de los desastres de origennatural en otros contextos técnicos. Dado que elclima se acepta como uno de los principalesdeterminantes que contribuyen a la recurrenciadel riesgo, los servicios meteorológicos de laregión han trabajado en estrecha cooperacióncon una gama cada vez más amplia deorganismos sectoriales. El impacto sinprecedentes del fenómeno de El Niño/La Niñaen los países de Asia meridional en 1997-1998subrayó la necesidad de realizar evaluaciones delriesgo eficaces y continuas.

Actualmente, se estima que la utilización depronósticos del clima estacional forma parte cadavez más importante de una cabal gestión delriesgo. Instituciones regionales tales como elADPC han incrementado la labor que llevan acabo con los organismos nacionales y lasinstituciones técnicas para el estudio del impactode los fenómenos climáticos extremos del pasado afin de prever y mitigar los efectos de sucesosfuturos.

En mayo del 2002, el ADPC y el DepartamentoMeteorológico de Tailandia organizaron un cursode capacitación durante dos semanas sobre laaplicación de la información sobre el clima. Enesa oportunidad, por primera vez se reunieronencargados de pronósticos meteorológicos,administradores de recursos hídricos,administradores agrícolas y especialistas en lalogística de alimentos. Los participantesevaluaron los riesgos que plantean las variacionesclimáticas en la región y trataron de formularestrategias para minimizarlos.

Estas actividades ilustran la tendencia a introducirconceptos de gestión del riesgo en otros sectoresde manejo de los recursos, más allá de lo quehacen las organizaciones tradicionales oindividuales de gestión del riesgo de desastres.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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(PEID) del Pacífico, los problemas quecomparten y el hecho de que sus estructurasinstitucionales aplican un enfoque común,constituyen una base provechosa para lacooperación regional.

Las organizaciones regionales han reforzado estosatributos mediante la aplicación del principio deasociación para llevar a cabo las actividades en pro

Mantener relaciones internacionales a escalaregional es un requisito fundamental paradesarrollar sistemas eficaces de alerta temprana deinundaciones, en especial porque los ríosatraviesan de un país a otro. Otro buen ejemplo decooperación regional es la ampliación de lacapacidad institucional de la MRC en los últimosaños. La Comisión ha llevado a cabo unprograma a largo plazo de la gestión deinundaciones que adquirió nuevo impulso a raíz deaquellas devastadoras que ocurrieron en el deltadel río Mekong, en el 2000.

El programa es un reflejo de las prioridadesseñaladas por los países miembros de la MRC, yque están aplicando en el período de seis años,2002-2008, en asociación con sus respectivosorganismos nacionales de gestión del riesgo dedesastres y con organizaciones no gubernamentalesque trabajan en la región. Las actividadescomprenden proyectos de gestión de la emergenciade inundaciones, gestión del uso del suelo,aspectos de inundaciones transfronterizas y ladifusión de alertas tempranas.

La variedad cultural y la diversidad política que seencuentran en toda Asia pueden obstaculizar lacooperación regional. Sin embargo, al menosalgunas de estas limitaciones son superables, obien pueden adoptarse medidas para resolverlas sitanto la comunidad donante internacional como lasorganizaciones regionales se esfuerzan porcomprender mejor la reducción del riesgo dedesastres y le asignan un papel expreso ymanifiesto en las estrategias de desarrollo (véase elrecuadro 3.8).

Pequeños EstadosInsulares en Desarrollodel Pacífico

En el Pacífico, la gestión delriesgo de desastres se reconoce ampliamente comoun asunto de carácter nacional, pero como reflejode valores culturales profundamente arraigados,también se comprende que el fortalecimiento delos vínculos regionales y el fomento de la idea deun cometido común aumenta la capacidad generalde todos para abordar la gestión del riesgo dedesastres.

La similitud de las amenazas que enfrentan losPequeños Estados Insulares en Desarrollo

Recuadro 3.14Desafíos que debe confrontar la interacción

regional en Asia

• Una visión encasillada que considera laconcientización del riesgo como algo marginal yque atribuye más importancia a la visibilidadpolítica para responder a los desastres ocurridos.

• La existencia de electorados y mandatosdiferentes correspondiente a diversos sectores dela gestión del riesgo de desastres.

• Limitada asignación de recursos para la reduccióndel riesgo contrastada con la respuesta a lassituaciones de emergencia.

• Utilización inconsistente de las evaluacionesdinámicas del riesgo por las estrategias nacionalesde desarrollo.

• Falta de una organización de carácter general querepresente los intereses y las prioridadesregionales relacionadas con el riesgo dedesastres.

• Falta de concientización, políticas o motivacióneconómica para incluir el análisis del impacto delriesgo de desastres en el diseño de proyectos.

• Diferencia, superposición o exclusión de lacobertura geográfica de los países en los que seinteresan los donantes.

• Falta de mecanismos programáticos paraequiparar a los proveedores regionales connecesidades locales –decisiones a menudoinfluenciadas más por las afinidades políticas quepor el potencial riesgo de desastres.

• Motivaciones nacionalistas o iniciativascontrapuestas y duplicación de los intereses de losdonantes.

• Iniciativas bilaterales en vez de multilaterales,proyectos influidos por los donantes o losproveedores.

• Objetivos de las políticas nacionales contrapuestasa una colaboración regional más amplia.

• Insuficiente cooperación en el ámbito de trabajo ytransferencia de conocimientos, duplicación de lacompilación y difusión de la información

• Limitadas oportunidades de diálogo regional. Faltade comunicaciones estructuradas y deconocimiento acerca de los programas de otrosorganismos.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

180

del desarrollo en los distintos PEID delPacífico. Las organizacionesmultilaterales y bilaterales de asistenciatécnica que trabajan desde hace muchotiempo en labores de socorro yrehabilitación en la región también sonun ejemplo de cooperación regional.

Sin embargo, en los últimos 25 años, laspoblaciones del Pacífico han aplicado demanera sostenida un enfoque regionalcoherente orientado a modificar losobjetivos de las políticas, laconcientización pública y laimplementación práctica relacionadas conla gestión del riesgo de desastres. De estamanera, han avanzado de concentrarse ensatisfacer las necesidades de ayuda deemergencia durante una crisis, a laidentificación continua y la gestión delriesgo experimentado por lascomunidades locales, integrada en lasestrategias de desarrollo globales de lospaíses.

En la actualidad, el énfasis ha variadohacia la aplicación de un enfoque másproactivo orientado a aumentar laconcientización acerca de las amenazas deorigen natural y prepararse paraenfrentarlas. Al respecto, el principaldesafío para la región del Pacífico ha sidola formulación y aplicación de estrategiaspara reducir la vulnerabilidad de lacomunidad. Se ha alentado a todos losgobiernos de la región a formularestrategias de reducción del riesgo y seestá motivando a las comunidades localesmediante campañas continuas yconsistentes de educación pública.

Las comunidades del Pacífico hanavanzado de manera notable en laformulación de programas bienestructurados de gestión del riesgo dedesastres. A lo largo de todo el proceso,los países se han regido por la práctica delconsenso regional, y cada etapa ha sidopromovida por prestigiosasorganizaciones regionales. La coherenciadel enfoque y la continuidad con que hanactuado los asociados nacionales,regionales e internacionales han sido

piedra angular para el éxito de lacolaboración regional.

En los años ochenta, la Oficina delCoordinador de las Naciones Unidas parael Socorro en Casos de Desastre(UNDRO, por sus siglas en inglés) prestóapoyo a las actividades de preparación yrespuesta llevadas a cabo en el Pacíficomediante el suministro de asistenciatécnica y financiera para la realización deseminarios, reuniones de grupos de trabajoy actividades de planificación sobre gestióndel riesgo de desastres. En octubre de1990 se creó en Suva, Fiji, una Oficina deProgramas para el Pacífico Sur (SPPO,por sus siglas en inglés) para que sirvierade centro de coordinación de estasactividades.

En los diez años siguientes, la SPPOevolucionó en respuesta a la nuevadistribución de responsabilidades dentrodel sistema de las Naciones Unidas, y pasóa depender del Departamento de AsuntosHumanitarios (UNDHA) y luego de laOficina del PNUD para el Pacífico Sur(PNUD-SPO). La aplicación de unenfoque conjunto y proactivo dio lugar auna estrategia regional conocida comoPrograma de Reducción de Desastres enel Pacífico Sur (SPDRP, por sus siglas eninglés), que se llevó a cabo en dos etapas,del año 1994 a 1997 y del año 1998 al2000. Esta actividad común sostenidacontribuyó mucho a la elaboración deplanes nacionales individuales de gestióndel riesgo de desastres.

Durante gran parte de los años noventa, elSPDRP se esforzó por lograr lossiguientes objetivos:

• fortalecer los recursos humanos y lacapacidad institucional de administrareficaz y rápidamente los efectos de losdesastres de origen natural;

• proporcionar material de apoyo técnicoapropiado para la gestión del riesgo dedesastres en todos los planos deresponsabilidad;

• establecer un sistema de informaciónsobre gestión del riesgo de desastres;

En el Pacífico Sur, laSOPAC lleva a cabo un

proyecto de evaluación delriesgo en las capitales de

los pequeños estadosinsulares en desarrollo,

conocido como Proyecto deCiudades del Pacífico.

Originalmente, éstecomprendía las amenazas

relacionadas conterremotos, pero ahora se

ampliará para queincluya todo tipo de

amenazas. Actualmentese dispone de un mapa deordenamiento territorialde microzonas para los

mapas de riesgo sísmico.

Respuesta de Tonga alcuestionario de la EIRD,

2001.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

181

• lograr un nivel de cooperación y colaboraciónregionales aceptable y sostenible;

• habilitar a las comunidades para disminuir suvulnerabilidad a los desastres de origen natural;

• crear capacidad de formación a nivel regional ynacional;

• aumentar la capacidad nacional mediantemedidas de mitigación y actividades dedesarrollo; y

• fortalecer la sostenibilidad por medio de lacoordinación regional y nacional, así como elapoyo recíproco.

Las actividades se agruparon en los seiscomponentes de programa conexos que se indicana continuación y que suministraron un enfoqueuniforme y consistente en toda la región:

• capacitación y asistencia técnica en el país;• capacitación a escala regional;• actividades de mitigación de desastres;• elaboración y uso de materiales de apoyo

regional;• gestión de la información; y• cooperación y coordinación regionales.Pese a que el SPDRP se planificó y coordinósobre una base regional, gran parte de la actividadfue llevada a cabo por los distintos estadosinsulares del Pacífico. El programa colectivo fueun medio para que la asistencia proporcionada a la

región por los donantes internacionales evitaraduplicaciones y competencia interinstitucional.Australia, China, Alemania, Japón, los PaísesBajos, Nueva Zelanda, el Reino Unido y losEstados Unidos canalizaron la asistencia porconducto del SPDRP.

Una parte integral del SPDRP fue el programaregional del DIRDN para el Pacífico, cuyaejecución fue facilitada enormemente por elComité nacional australiano de coordinación delDIRDN, que financió 31 proyectos por países.Asimismo, prestó apoyo a varios proyectosregionales, llevó a cabo reuniones regionales einternacionales y realizó un activo programadestinado a difundir información.

En julio del 2000, en la reunión del Foro delPacífico los jefes de Estado resolvieron crear unaDependencia de Gestión del Riesgo de Desastres(SOPAC-DMU), dependiente de la SOPAC, afin de imprimirle a la gestión del riesgo dedesastres de un enfoque regional institucionalizadobasándose en los logros del SPDRP desde losaños noventa.

Las reuniones anuales de gestión del riesgo dedesastres en el Pacífico y otras actividadesiniciadas por el SPDRP siguen formando partedel programa de la SOPAC-DMU. La

Recuadro 3.15Avances logrados en el Pacífico

Los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo del Pacífico han logrado avances notables en la elaboración deprogramas bien estructurados de gestión del riesgo de desastres. Estos programas auspiciados por prestigiosasorganizaciones internacionales se aprueban por consenso:

• Entre 1990 y 1999, el DIRDN proporcionó un cometido común y una estructura internacional para satisfacer la necesidadcompartida de reducir los desastres en todos los PEID del Pacífico.

• Del año 1993 a 1994 los PEID del Pacífico elaboraron un programa común para la reducción de desastres de origennatural que fue presentado a la Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres, realizada en Yokohama, Japón, en1994.

• Entre el año 1994 y el 2000, la oficina del PNUD para el Pacífico Sur dio su apoyo al SPDRP, que se desarrolló en dosetapas, del año 1994 a 1997 y de 1998 al 2000.

• Una revisión tripartita llevada a cabo por la oficina del UNDHA para el Pacífico Sur (UNDHA-SPO) y el SPDRP condujo ala creación de un sistema regional para la gestión del riesgo de desastres en setiembre de 1997.

• En setiembre de 1999, el Foro del Pacífico Sur aprobó la Declaración de Alafua, que institucionalizó una estrategiaregional colectiva para la reducción de desastres.

• En julio del 2000, el SPDRP fue reemplazado por la SOPAC-DMU.• Con el diseño de un Plan Regional de Programas que contó con apoyo oficial, la SOPAC-DMU inició un proceso de

ejecución de proyectos para el período 2001-2004.• En el futuro, las actividades se guiarán por el innovador Proyecto General de Gestión de las Amenazas y del Riesgo

(CHARM), un sistema integral de prácticas de gestión del riesgo para el manejo de riesgos inaceptables en los PEID delPacífico, que operará en el contexto de la planificación nacional del desarrollo y abarcará, a la vez, iniciativas regionalese individuales de los países.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

182

información se difundeperiódicamente mediante informestrimestrales y la publicación de unboletín. Se continúan realizandootras actividades importantes paracomprometer a los organismosinternacionales y ampliar lasrelaciones de asociación mediantela celebración de acuerdos oficialescon los organismos de gobierno ylas instituciones internacionales.

La meta que se propone laSOPAC-DMU es fortalecer lacapacidad nacional para laprogramación de la gestión delriesgo de desastres e incorporarprácticas de gestión del riesgo dedesastres en las estrategiaseconómicas de los países con el finde lograr la resiliencia de lascomunidades a largo plazo.

La estrategia actual para aumentarla colaboración regional en elPacífico descansa en dos objetivosfundamentales: establecer unórgano de coordinación altamentefuncional (SOPAC-DMU) yfortalecer la capacidad de losfuncionarios que trabajan en lagestión del riesgo para realizarprogramas eficaces de reducciónde desastres domésticamente.

Lo anterior se logrará gracias alPrograma General de Gestión delRiesgo y Amenazas (CHARM,por sus siglas en inglés), unaestrategia global basada en lagestión sostenible en estasmaterias. El sistema se basa en laNorma de Gestión del Riesgoaplicada en Australia y NuevaZelanda, y permitirá que losestados insulares del Pacíficodefinan claramente, fijen lasprioridades y luego se encarguende administrar los riesgos queconfronta la comunidad. Además,aspira a lograr una mayor eficaciaen las prácticas de respuesta yrecuperación de desastres.

Se espera que las estrategias delprograma CHARM conduzcan aredefinir las responsabilidades de lasOficinas Nacionales de Gestión delRiesgo de Desastres (NDMO) en variospaíses, puesto que incorporan la gestióndel riesgo de desastres en los planes delgobierno. En consecuencia, también sonprioritarias las actividades de promociónen los estratos superiores de gobierno y laparticipación de profesionales en lasestrategias de desarrollo.

Numerosos ministerios de gobierno yorganizaciones regionales están llevandoa cabo proyectos de gestión del riesgo.Muchos de ellos se realizan en formaaislada, con poca experiencia compartida,lo que fácilmente puede conducir aduplicaciones. Para tener una idea clarade las necesidades aún insatisfechas, losfuncionarios de la administración públicadeben tener un conocimiento cabal de

Recuadro 3.16Programa General de Gestión delRiesgo y de Amenazas

Los elementos fundamentales del procesoCHARM llevado a cabo en el Pacífico sonlos siguientes:

• dentificación de las amenazasconocidas;

• estudio de cada amenaza de acuerdocon las prioridades de desarrollonacionales;

• identificación de los sectores vulnerablescon respecto a las amenazas;

• identificación de los riesgos ydeterminación de las formas másadecuadas para su gestión dentro demarcos realistas de tiempo y recursos;

• identificación de cuáles actividades oproyectos ya están siendoimplementados o propuestos por lasorganizaciones nacionales o regionales;

• identificación de vacíos en laprogramación;

• determinación de las posibles opcionespara modificar las prioridades dedesarrollo a la luz de escenarios deimpacto; y

• determinación de las responsabilidadesprincipales y de los organismosexistentes para administrar la ejecuciónde la estrategia de reducción del riesgo.

“La gestión del riesgo dedesastres es un asunto del

interés de todos. Es unelemento fundamentalpara la seguridad y el

bienestar individual, dela comunidad, de las

empresas, de lasorganizaciones no

gubernamentales y delgobierno. Es un

prerrequisito indispensablepara el logro de la

resiliencia de lacomunidad y del

desarrollo sostenible.Para asegurar la

aplicación de un enfoqueintegral y sostenible a la

gestión global de lasamenazas y del riesgo,

una de las laboresfundamentales de la

dependencia de gestión delriesgo de desastres serácoordinar a los actores

principales querepresentan los intereses

regionales,gubernamentales, de la

comunidad, del sectorprivado y de las

organizaciones nogubernamentales. En este

papel de intermediario yfacilitador, la SOPAC-

DMU cumplirá unafunción decisiva para

identificar, estimular yayudar en las actividades

de reducción de desastres ygestión del riesgo en todala región y en los paísesinsulares del Pacífico.”

Fuente: SOPAC, 2000; ySOPAC-DMU, 2001.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

183

Recuadro 3.17Principios compartidos para adaptarse a las variaciones climáticas del Pacífico

• Responder a las variaciones climáticas es una actividad de elevado coeficiente de información, que exige un diálogopermanente entre los científicos y los encargados de tomar decisiones.

• Los resultados de la investigación deben transformarse en información provechosa y utilizable para que conduzcan a unaactividad productiva.

• Los efectos del clima deben estudiarse a partir de la interacción de múltiples sectores y actividades de la sociedad.• Es necesario integrar la ciencia y la toma de decisiones en todos los sectores y entre los diversos planos de

responsabilidad gubernamental.• Las deficiencias actuales deben abordarse mediante información básica confiable y estudios de vulnerabilidad sobre cada

isla (en materia de ciencia o toma de decisiones, una solución no aplica para todos los casos).• Consolidar y fortalecer los programas de educación, capacitación y alcance a la población.• Deben aplicarse criterios proactivos, con proyección futura, así como enfatizar la aplicación de enfoques cautos que

aumenten la flexibilidad y reduzcan los efectos adversos de consecuencias imprevistas.• Es preciso mejorar el monitoreo y los pronósticos del clima incorporando su información, por ejemplo, los pronósticos

sobre el fenómeno de El Niño.• Se debe monitorear las variaciones de nivel del mar, actualizar periódicamente los mapas de inundaciones y las hipótesis

de planificación conexas.• Deben definirse, evaluarse y utilizarse enfoques más sostenibles para la gestión de los recursos hídricos, las prácticas

agrícolas y otros tipos de actividades de gestión de los recursos naturales, incluidos bosques, humedales y desplayes.• Hay que tomar en cuenta e integrar los conocimientos y prácticas tradicionales.• Las actividades de gestión del riesgo, preparación y respuesta deben incorporarse en los procesos de planificación del

desarrollo sostenible.

optimizan la asistencia técnica y laplanificación futura, CHARM ofrece unabase interinstitucional para obtenercompromisos definidos por parte de gobiernosy de actores no gubernamentales.

• Capacitación Debido a que para CHARM requerirátiempo y cooperación de parte de losprincipales actores para su plenaimplementación, deben desarrollarse y

Recuadro 3.18Implementación de CHARM

Existen varios principios clave para laimplementación de CHARM, a saber:

• Afianzamiento del sentido de propiedad por partedel país.

• Fortalecimiento de la vinculación con los planesestratégicos nacionales.

• Certeza de la armonía con los sistemas existentes• Aseguramiento de una apropiada comunicación y

de las consultas con las comunidades, actoresprincipales, donantes y asociados del desarrollo.

• Establecimiento del principio que la reducción delriesgo es vital para el desarrollo nacional y de queCHARM representa un mecanismo vigoroso parala reducción del riesgo.

• Como parte de un programa regional acordadocon el apoyo de los donantes, asegurarse de queCHARM se impulsa como mecanismo deseguridad pública, gestor de un cambio en lareducción del riesgo y con eficacia de costo.

todas las amenazas y riesgos existentes, además deun panorama general de los proyectos que seejecutan en otros lugares de la región.

El enfoque de CHARM se basa en la realizaciónde actividades coordinadas y en el conocimiento detodos los proyectos relacionados con el riesgo quese están llevando a cabo, junto con sus respectivasvinculaciones. Mediante la incorporación de unaserie de disciplinas profesionales pertinentes adistintos sectores, CHARM trata de integrar laconcientización del riesgo dentro de los procesosde planificación. Este proyecto también requiereser apoyado mediante el desarrollo de destrezas, lacapacitación permanente y la promoción demedidas de reducción del riesgo.

Para institucionalizar estos principios y llevarlos ala práctica, el proyecto CHARM ha definido lossiguientes elementos estratégicos:

• Creación de una estrategia de desarrollo regionalCHARM Como concepto nuevo, el programa CHARMexige invertir en la capacitación profesional defuncionarios de alta jerarquía pertenecientes alos organismos de las partes interesadas.Además, requiere de una cooperación estrechacon los donantes tradicionales de la región y conotras organizaciones regionales.

• Fomento de estrategias nacionales de desarrollo. Mediante programas relacionados entre sí que

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

184

fortalecerse destrezas de capacitación dentrodel país para conducir este proceso.

• Fortalecimiento de las tecnologías de informaciónUno de los factores fundamentales esasegurar que las oficinas de gestión del riesgode desastres de toda la región cuenten concapacidad humana y técnica para administrarrecursos multidisciplinarios de información.Esto exigirá disponer de medios tecnológicosadecuados y de información, así como desistemas de comunicación computarizados.

Otro ejemplo de colaboración en el Pacífico haobedecido a la intención de evaluar los posiblesefectos del cambio climático en las islas delPacífico administradas por los Estados Unidos.La evaluación llevada a cabo en el Pacífico fueuna contribución de la región a la primeraEvaluación Nacional de los Estados Unidos delas Consecuencias del Cambio y de lasVariaciones Climáticas, que fue coordinada porel Centro Este-Oeste de Honolulu, Hawai.

Esta evaluación se llevó a cabo entre 1998 y el2000 con la colaboración de asociados de laregión y de representantes de todas las islasadministradas por los Estados Unidos, a saber:Estados Federados de Micronesia, IslasMarianas del Norte, Hawai, Islas Marshall,Samoa Americana, Palau y Guam.

El proyecto tenía por objeto generar lasasociaciones esenciales requeridas paradesarrollar y utilizar información relacionadacon el clima, a fin de conocer y responder a losdesafíos y oportunidades originados por lasvariaciones climáticas. Basada en la ampliaparticipación de expertos y actores provenientesde diversos campos profesionales, la evaluacióncombinó la investigación y los estudios con eldiálogo y la educación.

En definitiva, la evaluación resultó ser unproceso interesante y altamente interactivo en elque participaron más de 200 personas, quienesdeliberaron en pequeños grupos de trabajo y endos seminarios clave organizados para estimularuna amplia participación regional en lainvestigación y en el diálogo.

La evaluación contribuyó al estudio de lavulnerabilidad ante el clima en una serie de sectoresimportantes. Al estudiar los desafíos que conllevagarantizar la seguridad de la población y laprotección de la infraestructura en la comunidad, seidentificaron varias inquietantes amenazasrelacionadas con el clima. Entre ellas cabemencionar las sequías, los incendios, los ciclonestropicales y otras tormentas severas, lasinundaciones, los deslizamientos y flujos de lodo,las marejadas periódicas, las variaciones del niveldel mar (en diversas escalas de tiempo) y elaumento a largo plazo de este último (acompañadasde amenazas de inundación de las zonas costeras).

El informe completo da cuenta de los impactospotenciales, la susceptibilidad y resiliencia dentrodel contexto de proveer acceso al agua potable, laprotección de la salud humana y la seguridad de lapoblación, así como la protección de lainfraestructura comunitaria. Asimismo, examina lasrepercusiones económicas y sociales de lasvariaciones y cambio climático para mantener laagricultura, el turismo y promover el uso sosteniblede los recursos marinos y costeros.<www2.eastwestcenter.org/climate/assessment>

Europa

En Europa, la reducción delriesgo no es un tema que hayasido objeto de grandes acuerdos,pero hay una serie de iniciativasindividuales que efectivamente contribuyen aaumentar las posibilidades de colaboración endeterminadas esferas políticas y áreas temáticas. Sinembargo, debido a que últimamente en varios paíseseuropeos se han producido eventos climáticosimportantes, particularmente tormentas,inundaciones y contaminación costera con gravesconsecuencias sociales y económicas, es probableque haya creciente interés en aumentar lacooperación regional con respecto a los desastres.Con todo, aún está por verse en qué medida podrándestinarse mayores recursos a la reducción delriesgo de desastres, en lugar de dedicarlos a larecuperación y la rehabilitación después de habersedestruido bienes sociales e infraestructura decarácter vital.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

185

El ejemplo más importante de cooperacióneuropea en gestión del riesgo y de amenazas deorigen natural es el Acuerdo EUR-OPA sobregrandes amenazas, del Consejo de Europa, quetiene por objeto aumentar la cooperaciónmultidisciplinaria entre los países miembros a finde asegurar una mejor prevención, protección yayuda en el caso de grandes desastres de origennatural o tecnológico.

Este Acuerdo intergubernamental de carácterparcial y abierto (de ahí el nombre EUR-OPA)fue establecido por el Consejo de Europa en el año1987 y permite a cualquier Estado no miembrodel Consejo acogerse a sus disposiciones ycondiciones de colaboración. En agosto del 2002tenía 28 miembros, incluidos 14 países delMediterráneo (Albania, Argelia, Francia, Grecia,Italia, Líbano, Malta, Marruecos, la ex RepúblicaYugoslava de Macedonia, Portugal, España,Turquía, Mónaco y San Marino).

El Acuerdo es dirigido en colaboración con laUE, instituciones europeas tales como la AgenciaEspacial Europea (ESA) y otras organizacionesinternacionales. También son parte de élorganismos especializados de las NacionesUnidas, incluidas la Organización Internacionalde Energía Atómica (OIEA), la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT), la EIRD, laOCAH, la UNESCO y la OMS, así como laFICR y la Organización del Tratado del AtlánticoNorte (OTAN). La cooperación que prestaincluye dos aspectos: el político, y el científico ytécnico.

Las decisiones en cuanto a las políticas sonadoptadas por ministros de gobierno de acuerdocon directrices y prioridades que se establecen enreuniones en el ámbito ministerial y se transmitenal Comité de corresponsales permanentes y susdiversos subcomités. De esta manera, se creó unaplataforma de acción concertada y de cooperación,en virtud de la cual los países tienen igualesderechos para designar representantes de Europaen el Equipo de Tareas Interinstitucional sobreReducción de Desastres. La aplicación de esteenfoque común sirvió también para realizar unestudio comparado de la legislación sobre gestióndel riesgo de los distintos países europeos.

En el campo de la ciencia y la tecnología, sefomentan las actividades de investigación y

coordinación mediante la Red Europea de CentrosEspecializados. Las actividades de investigación,capacitación y especialización en cuanto al riesgo,aunque diferentes pero a menudo vinculadas y quele interesan a los países europeos y mediterráneos,son llevadas a cabo por 23 instituciones técnicas.Los centros están situados en países de Europaoccidental y central, así como en otros países de lacuenca del Mediterráneo.

En la novena reunión ministerial de EUR-OPA,que tuvo lugar en Bandol, Francia, en octubre del2002, se aprobaron varias recomendacionesimportantes para reforzar la cooperación encuestiones relacionadas con la reducción delriesgo. Una de ellas llamaba a aumentar lacolaboración euromediterránea, particularmentemediante el intercambio de información, y otrafijaba la primera etapa de aplicación de políticas yprocedimientos para reducir el riesgo que podíanpromover los objetivos de la EIRD.

A continuación, se reseñan las decisionesprincipales:

• Crear sinergias euromediterráneas parafortalecer la reducción de desastres y lapreparación para enfrentarlos, mediante una redcentrada en procedimientos y acuerdos paraaumentar el intercambio en línea de informacióny datos sobre la ocurrencia y efectos de losdesastres, así como el uso de terminología ydefiniciones uniformes de los conceptos degestión del riesgo. Asimismo, armonizar mejorlos procedimientos y técnicas de evaluación deriesgos de manera que consideren aspectoscomo la estabilidad de las construcciones y delas obras de ingeniería, y la seguridad deinstalaciones químicas, radiológicas y otras decarácter peligroso, como los oleoductos. Entrelos aspectos sobre los que se deberían asumircompromisos futuros se mencionaron tambiénlos sistemas de alerta temprana para lasamenazas de origen natural y tecnológico. A lolargo de todo el proceso, se reconoció que lasactividades que se llevaran a cabo en virtud delacuerdo deberían relacionarse con la naturalezade las amenazas e, igualmente, con la forma deprevenirlas; y que la información, losconocimientos y las destrezas técnicas debíanfacilitar la toma de decisiones en materia degestión del riesgo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

186

Recuadro 3.19Centros Especializados del Acuerdo sobre Grandes Amenazas (EUR-OPA) del Consejo de Europa

El Centro Europeo para la Medicina de Desastres (CEMEC, por sus siglas en francés), de San Marino, promueve lasactividades de prevención y mitigación de los efectos de los desastres de origen natural y tecnológico.<http://www.diesis.com.cemec>

El Centro de la Universidad Europea para el Patrimonio Cultural (CUEBC, por sus siglas en francés), de Ravello, Italia, esun laboratorio experimental que lleva a cabo investigaciones científicas y especializadas. Forma parte de la UniversidadEuropea para el Patrimonio Cultural.<http://www.cuebc.amalficoast.it>

El Centro Europeo de Formación sobre los Riesgos (AFEM, por sus siglas en francés), de Ankara, Turquía. Su objetivoprincipal es reducir los efectos destructivos de las amenazas mediante la investigación, la capacitación y la educación entodos los niveles, desde autoridades encargadas de la toma de decisiones hasta especialistas que trabajan sobre el terrenoen materias relacionadas con la preparación y la respuesta a los desastres.<http://www.europarisks.coe.int/afem50.htm>

El Centro Europeo para la Prevención y Pronóstico de Terremotos (ECPFE, por sus siglas en francés), de Atenas, Grecia,se ocupa de todos los aspectos relacionados con la prevención y con el desarrollo de medidas prácticas para enfrentarterremotos.<http://www.europarisks.coe.int/ecpfe50.htm>

El Centro Europeo sobre los Riesgos Geomorfológicos (CERG, por sus siglas en francés), de Estrasburgo, Francia, seocupa de estudiar las grandes amenazas relacionadas con los terremotos y los deslizamientos.<http://www.europarisks.coe.int/cerg50.htm>

El Centro Sismológico Euromediterráneo (CSEM, por sus siglas en francés), de Bruyères-le-Châtel, Francia; sus miembrosse dedican a promover las investigaciones sismológicas.<http://www.emsc-csem.org/> y <http://www.csem.bruyeres.cea.fr>

El Centro Europeo de Geodinámica y Sismología (ECGS, por sus siglas en francés), situado en Walferdange, Luxemburgo,sirve de enlace entre las investigaciones científicas y su aplicación a la prevención e interpretación de las amenazas.<http://www.ecgs.lu>

El Centro Europeo de Capacitación e Información de las Autoridades y la Población Locales y Regionales en el Campo delos Desastres de Origen Natural y Tecnológico (ECMHT, por sus siglas en francés), cuya sede se encuentra en Bakú,Azerbaiján, ofrece capacitación e información a las autoridades locales y regionales en el campo de las grandes amenazas.<http://www.europarisks.coe.int/ecmht50.htm>

El Centro Euromediterráneo de Evaluación y Prevención de los Riesgos Sísmicos (CEPRIS, por sus siglas en francés), deRabat, Marruecos, trabaja en la elaboración de una estrategia unificada y de un marco común para la coordinación regionalde la zonificación sismo-tectónico y la evaluación de las amenazas y riesgos sísmicos en el área del Mediterráneo.<http://www.europarisks.coe.int/cepris50.htm>

El Centro Europeo de Capacitación Escolar para la Prevención del Riesgo (CSLT, por sus siglas en francés) de Sofía,Bulgaria, desarrolla y promueve políticas educativas generales y parciales, conceptos de entrenamiento y métodosdidácticos en el campo de la capacitación para la prevención del riesgo en las escuelas.<http://www.bg400.bg/cslt>

El Centro Euromeditarráneo de Investigación sobre las Zonas Áridas (CRSTRA, por sus siglas en francés), de Argel, Argelia,lleva a cabo programas de investigación científica y técnica sobre zonas áridas y las que están amenazadas por ladesertificación y la sequía.<http://www.europarisks.coe.int/crstra50.htm>

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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El Centro Europeo de Seguridad Tecnogénica (TESEC, por sus siglas en francés) de Kiev, Ucrania, es una organización deinvestigación y educación científica.<http://www.europarisks.coe.int/tesec50.htm>

El Centro Europeo de Vulnerabilidad de los Sistemas Industriales y Vitales (ECILS, por sus siglas en francés), de Skopje, exRepública Yugoslava de Macedonia, promueve programas de investigación teórica y aplicada sobre la vulnerabilidadurbana.<http://www.iziis.ukim.edu.mk>

El Centro Europeo sobre los Riesgos Urbanos (CERU, por sus siglas en francés), de Lisboa, Portugal; su función principales coordinar la ayuda y la gestión de las amenazas de origen natural y tecnológico, así como elaborar una estrategia comúnpara combatir las amenazas urbanas.<http://www.europarisks.coe.int/ceru50.htm>

El Centro Europeo sobre las Inundaciones (AECF, por sus siglas en francés), de Kishinev, Moldova, centra la atención enpropuestas para prevenir el riesgo de inundaciones.<http://www.europarisks.coe.int/aecf50.htm>

El Centro Euromediterráneo de Dinámica Insular Costera (ICOD, por sus siglas en francés), de Valletta, Malta, centra susactividades en la educación, la investigación aplicada y la información relacionadas con la dinámica costera.<http://www.icod.org.mt/IcoD/IcoDmain.htm>

El Observatorio Oceanológico Europeo (OOE, por sus siglas en francés) del Centro Científico de Mónaco, realizainvestigaciones para evaluar los grandes riesgos ecológicos y recuperar los hábitats en estado de degradación.<http://www.europarisks.coe.int/ooe50.htm>

El Centro Europeo de Nuevas Tecnologías para la Gestión de las Grandes Amenazas de Origen Natural y Tecnológico(ECNTRM, por sus siglas en francés) de Moscú, Federación de Rusia; entre sus objetivos se destaca el uso de tecnologíasespaciales para el pronóstico, prevención y socorro en caso de grandes desastres de origen natural y tecnológico.<http://www.europarisks.coe.int/ecntrm50.htm>

El Instituto Superior de Planificación de Emergencias (ISPU), de Archennes, Bélgica, organiza cursos específicos sobreproblemas relacionados con la planificación de las emergencias destinados a funcionarios públicos.<http://www.europarisks.coe.int/ispu50.htm>

El Centro Europeo de Investigación Social de Situaciones de Emergencias (CEISE), de Madrid, España, se ocupa demétodos para informar a la población en situaciones de emergencia.<http://www.proteccioncivil.org>

El Centro Interregional Europeo para la Capacitación de Rescatistas (ECTR, por sus siglas en francés), de Yerevan,Armenia, ofrece capacitación a rescatistas e instructores en temas afines para la prestación de ayuda humanitaria.<http://www.europarisks.coe.int/ectr50.htm>

El Centro Europeo de Amenazas Geodinámicos de las Presas de Gran Altura (GHHD), de Tiflis, Georgia, fue creado paradiseñar sistemas multidisciplinarios para abordar los problemas geodinámicos generados por las presas de gran altura.<http://www.europarisks.coe.int/ghhd50.htm>

El Comité Consultivo Europeo para la Predicción de Terremotos (EAECEP, por sus siglas en inglés) es un Comité delConsejo de Europa. Lo componen 13 especialistas; fue establecido en el año 1993 por el Comité de Ministros y trabaja enestrecha colaboración con los centros especializados del Acuerdo EUR-OPA. Se encarga de prestar asesoramiento enrelación con los pronósticos científicos de terremotos.<http://www.europarisks.coe.int/eacept.htm>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

188

• Se estimuló la adopción de los objetivos y lasactividades de la EIRD mediante la elaboracióno consolidación de programas o plataformasnacionales de reducción de desastres en laregión euromediterránea, y se instó a losgobiernos a reconocerlos y prestarles apoyo. Porconsiderar el especial impacto que podrían tener,se destacó la importancia de incorporar lagestión del riesgo en la política de planificacióny uso del suelo. No obstante éstas y otrasactividades conexas podían realizarse encooperación con el Consejo de Europa y laComisión Europea (CE), se expresó quetambién deberían desarrollarse con el apoyo dela secretaría de la EIRD, en especial parafavorecer a los países en desarrollo.

• EUR-OPA, la secretaría de la EIRD y elGobierno de España organizarán unaconferencia para examinar y consolidar la laborrealizada y formular propuestas concretas paramejorar la gestión del riesgo en la regióneuromediterránea. Se identificaron problemasespecíficos de las distintas subregiones en quehabía dificultades relacionadas con lacooperación internacional dentro y fuera de laregión euromediterránea, incluidos aspectostransfronterizos de la gestión del riesgo, asícomo la contribución de la ciencia y latecnología a la gestión del riesgo de desastres.

• En los países europeos y del Mediterráneo sepodrían mejorar la información y laconcientización sobre la reducción de desastres,al igual que la preparación para enfrentarlos,mediante la difusión de la información por radioy la Internet (proyecto IRIS); asimismo, a travésde programas universitarios de capacitación einvestigación y la creación de observatoriosnacionales para el monitoreo de la seguridad delas escuelas y establecimientos de educaciónsuperior. Estas últimas actividades forman partedel programa FORM-OSE, que incluyeademás el programa escolar Sismo, iniciativa deconcientización para estudiantes en virtud de lacual se instalarán estaciones sísmicas en lasescuelas.

• El Secretario Ejecutivo del acuerdo EUR-OPA debe tratar de fortalecer las actividades dereducción del riesgo, aumentando lacooperación con la Comisión Europea, enespecial con la Dirección General de Medio

Ambiente, de manera que conduzca a laimplementación de las iniciativas ya existentesde EUR-OPA en materia de reducción delriesgo.

Varios sucesos acaecidos en la Unión Europea hancomenzado a atraer la atención de la Comisiónhacia la necesidad de adoptar un sistema másintegral de reducción de la vulnerabilidad y delriesgo. No obstante la propia Comisión nodispone todavía de una estrategia global, se hancomprometido recursos para prestar apoyo aalgunas actividades relacionadas con la reducciónde desastres.

Dos Direcciones Generales (DG) diferentes seocupan de investigar las cuestiones relacionadascon las amenazas de origen natural y el riesgo.Las investigaciones directas están contempladasexpresamente como porcentaje del presupuestogeneral de la CE y del Centro de InvestigacionesConjuntas (JRC, por sus siglas en inglés) paraprestar apoyo a la formulación de las políticas de laCE. La DG de Investigación maneja una sumaadicional apreciable para fines de investigación.Pese a que no se encarga directamente de realizarinvestigaciones, esta entidad asigna recursos anumerosos órganos profesionales, comerciales yacadémicos para el estudio de temas relacionadoscon las amenazas y el riesgo, e igualmente esresponsable de administrar y supervisar losdiversos marcos de los programas.

Estos compromisos aseguran la realización de unaserie de programas mediante los cuales la UEproyecta su acción en materia de investigación,mientras que ambas direcciones se ocupan dellogro de estos objetivos. Durante muchos años, laDG del JRC ha estado realizando investigacionesen el campo de las amenazas de origen natural, almismo tiempo que la DG de Investigación hafinanciado numerosos proyectos que acrecientan lacolaboración en este campo a través de todaEuropa.

Estos dos aspectos conexos de la investigación, asícomo las demás actividades, particularmente de laDG de Investigación, ponen claramente demanifiesto que en Europa cada país maneja losfactores de amenaza y de riesgo por conducto desus respectivos programas nacionales, regionales ylocales. Además, hay una serie de consorcios quetambién colaboran en proyectos conjuntos en las

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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El primer programa de acción comunitario en elcampo de la protección civil (1998-1999)estableció un marco general para la participaciónde la comunidad y expresó el compromiso deiniciar programas a largo plazo. Un programaposterior, que abarca del año 2000 al 2004, definecinco grandes proyectos, incluido uno nuevo sobrela prevención de desastres de origen natural ytecnológico que prevé la aplicación de principios ypautas comunes en todos los aspectos de laprevención de desastres en la Unión Europea. Elprograma contempla tres esferas de acción:procedimientos de la evaluación del riesgo,prevención de inundaciones repentinas con lacorrespondiente mitigación de sus impactos y lareducción del riesgo de incendios forestales.

Referente a las experiencias concretas acumuladasen este campo y sobre la base de la informaciónreunida en el cuestionario realizado en el año1998, se elaboró un informe sobre losprocedimientos de evaluación del riesgo utilizadospor los servicios de protección civil y rescate endistintos países de la UE. El informe describe eluso de métodos de evaluación del riesgo en esospaíses y ofrece ejemplos de las mejores prácticas.Además, se han completado varios otros proyectosrelacionados con las inundaciones.

Asimismo, se han preparado pautas para laprevención de inundaciones repentinas enprevisión de la adopción de un sistema paneuropeode pronóstico y elaboración de modelos deinundaciones, que sentará las bases de un sistemade alerta temprana. En Europa hay otrosprogramas importantes que facilitan el intercambiode información y orientan a las organizacioneseuropeas y a los Estados miembros de la UE en laidentificación de amenazas, así como en la gestiónde las amenazas y del riesgo de desastres.

Una dependencia especial encargada de realizarinvestigaciones para prestar apoyo a la toma dedecisiones de la Unidad de Gestión del RiesgoTecnológico y Económico del JRC y del Institutopara la Protección y la Seguridad Ciudadana,presta servicios de utilidad para la reducción delriesgo de desastres. La Oficina para Situacionesde Amenaza de Grandes Catástrofes (MAHB,por sus siglas en inglés) de esa dependencia seencarga de prestar apoyo científico y técnico a lasactividades de la CE para fiscalizar las grandesamenazas industriales.

esferas de las inundaciones, los incendios forestalesy la colaboración transnacional, así como en losproyectos relacionados con las cuencashidrográficas de los ríos Danubio, Rhin y Elba,entre otros.

El punto de vista de la CE respecto de lascuestiones relacionadas con la gestión del riesgo dedesastres y la protección de la población civil esmás explícito y se centra en la concepción generalde que la reducción de desastres es una estrategiaque involucra la gestión del riesgo y lavulnerabilidad como componentes de laplanificación del desarrollo a largo plazo. Variospaíses miembros de la UE que participan en elprograma de la EIRD han demostrado poseer unapercepción más general de estos temas y losasuntos relacionados.

Estos países, unidos a los que se incorporaron a laUE en el 2004, están colaborando con la EIRDpara seguir desarrollando el proceso que lleva acabo en la Comisión Europea para situar los temasde la vulnerabilidad y el riesgo en el lugar que lescorresponde en el programa estratégico de la UE.

Dos medidas legislativas adoptadas en los últimosaños ilustran actividades que pueden conducir aabordar la gestión del riesgo de desastres y ladisminución de la vulnerabilidad con un criteriomás holístico. Sin embargo, ambos tienen unafuerte connotación de protección civil. Unadecisión adoptada por el Consejo de Europa enoctubre del 2001 apoyó “el establecimiento de unmecanismo comunitario para facilitar elfortalecimiento de la cooperación en lasactividades de asistencia para proteger a lapoblación civil”. Pese a que el texto menciona laprevención, no va más allá ni proporciona detallesprácticos.

Una decisión anterior, de diciembre de 1999,relativa al “establecimiento de un programa deacción comunitario en el campo de la proteccióncivil” alude a la concientización y a la evaluacióndel riesgo, así como al contexto general deldesarrollo sostenible. Además, en un anexo serefiere a posibles proyectos de interés general quepodrían atraer la atención hacia “la prevención, lapreparación, la detección y el estudio de las causasde los desastres (análisis de los riesgos y de lavulnerabilidad)” y al “análisis de las implicacionessocioeconómicas de los desastres”.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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MAHB procura prestar asistencia a otrasentidades de la CE, en especial a la DirecciónGeneral de Medio Ambiente en la ejecución de laspolíticas de la UE para la prevención, mitigación ycontrol de las grandes amenazas o accidentestecnológicos. Lleva a cabo actividades científicas ytécnicas relacionadas con la aplicación diaria de lalegislación de la CE, como es la Directriz originalde Seveso aprobada por el Consejo de Ministrosen 1982, tras el accidente químico ocurrido enSeveso, Italia. <http://mahbsrv.jrc.it>

Otro servicio que cuenta con el apoyo de la DG esel Sistema de Intercambio de Información sobreDesastres de Origen Natural y Ambiental(NEDIES). Su principal objetivo es prestarapoyo a los servicios de la Comisión Europea, alos gobiernos y a las organizaciones de la UE ensus programas de prevención y preparación paralos desastres de origen natural y ambiental, al igualque del manejo de sus consecuencias.

El proyecto fue iniciado con el objeto deproporcionar a los servicios de protección civilinformación actualizada sobre los desastres deorigen natural y ambiental y su gestión, así comosobre desastres ocurridos anteriormente y susconsecuencias principales, los métodos y técnicasaplicables a la prevención de desastres y lasmedidas de preparación y respuesta.

También ofrece un foro de diálogointerdisciplinario para todos los actores queparticipan en la gestión de los desastres de origennatural y ambiental, y permite disponer de undepositario común europeo de la experiencia enmateria de desastres, con especial referencia a lamitigación de sus consecuencias.<http://nedies.jrc.it>

La labor principal de la Agencia Europea para elMedio Ambiente (EEA, por sus siglas en inglés)es proporcionar a las autoridades encargadas de latoma de decisiones la información necesaria paraelaborar políticas acertadas en cuanto a proteger elmedio ambiente y respaldar el desarrollosostenible. En la esfera de la reducción del riesgode desastres, la Agencia lleva a cabo estudios sobrecuestiones tales como el impacto de las amenazashidrológicas extremas en relación con los recursoshídricos europeos. También presta apoyo a la CEen la divulgación de información sobre losresultados de las investigaciones ambientales

Cooperación europea de asistenciainternacional para el desarrollo

Otro especto importante de la cooperacióneuropea es el compromiso de la UE de prestarapoyo a las actividades de gestión del riesgo dedesastres mediante la asistencia internacional parael desarrollo. Al respecto, el mecanismo principales la ECHO. Como servicio de la CE, elmandato principal de esta Oficina es proporcionarasistencia y socorro de emergencia a las víctimasde desastres provocados por amenazas naturales ypor conflictos que tienen lugar fuera de la UE.

Sin embargo, de acuerdo con recomendacionesanteriores del DIRDN y de la Estrategia deYokohama, también procura asegurar laprevención y la preparación para casos de desastre.Ello incluye proporcionar financiamiento aproyectos experimentales orientados a lacomunidad. Entre 1994 y 1997, la ECHOfinanció proyectos de prevención y preparación endiversos lugares por un total cercano a los 20millones de dólares. En 1996 se creó dentro deECHO un programa específico de preparaciónpara desastres.

La Oficina para la Ayuda Humanitaria de laComunidad Europea de Preparativos de Desastres(DIPECHO) es un programa regional que tienepor objeto llevar a cabo las actividades financiadaspor la ECHO, originalmente en Centroamérica, elCaribe, el sudeste de Asia y Bangladesh. La ideaes financiar proyectos que promuevan una mayorintegración entre la prevención de los desastres yel desarrollo sostenible, más que las actividades deproyectos que forman parte de los programas dedesarrollo existentes.

Además de lo anterior, el Primer Plan de Acciónpara la Comunidad Andina proporcionó recursospara financiar 17 proyectos por un total superior alos 5 millones de dólares, que tenían por objetofavorecer a las comunidades urbanas y ruralesdesfavorecidas, a organismos municipales y aorganizaciones locales relacionadas con losdesastres. Mediante estos proyectos, se hanrealizado actividades de capacitación, planificacióny prevención de los desastres.

En la actualidad, el programa DIPECHOdistribuye anualmente alrededor de 7 millones dedólares en todo el mundo. Su objetivo principal es

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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reducir el impacto de los desastres de origennatural mediante el fortalecimiento de los recursosmateriales y humanos locales existentes en laszonas de alto riesgo. <http://www.disaster-info.net/dipecho>

La ECHO está comprometida en aumentar elapoyo que presta al Asia central en materia depreparación para los desastres. En el deceniopasado, los desastres de origen natural tales comoaludes, inundaciones y terremotos causaronalrededor de 2.500 muertes y afectaron a 5.5millones de personas, o 10% de la población totalde Tayikistán, Kirguistán, Uzbekistán, Kazajstán yTurkmenistán. Desde 1998, la ECHO haproporcionado casi 1 millón de dólares en Asiacentral para actividades especiales de preparaciónpara los desastres.

Actualmente se considera justificado prestar mayoratención a la región debido a la frecuencia y alsevero impacto de los desastres de origen natural,y a la escasa capacidad, de respuesta de muchas delas zonas vulnerables. A comienzos del 2003, laCE aprobó un plan de acción por valor de 2,75millones de dólares para ayudar a las poblacionesvulnerables de Asia central a prepararse para losdesastres y enfrentarlos.

El dinero servirá para prestar apoyo a proyectosde infraestructura en pequeña escala, iniciativas depreparación para los desastres y mecanismos derespuesta. Los recursos se asignarán a losorganismos internacionales que operan en laregión por intermedio de la ECHO. La decisiónseñala una ampliación del programa DIPECHOpara Asia central.

Los objetivos concretos del plan de acción sonfortalecer la capacidad de las comunidades localesde prever, responder y enfrentar los desastres yproteger a los grupos vulnerables de probablesdesastres de origen natural mediante obras deinfraestructura de poca envergadura, sistemas dealerta temprana, capacitación en materia depreparación para desastres, sistemas deradiocomunicaciones y campañas desensibilización.

Asimismo, se fortalecerá la capacidad de respuestalocal mediante planes locales de gestión del riesgode desastres. Para proteger a las comunidadesvulnerables de las avalanchas, deslizamientos e

inundaciones se aplicarán medidas estructuralestales como la construcción de barreras protectoras,el reforzamiento de las laderas de las montañas y delas riberas de los ríos propensas a inundaciones.

La mayor parte de los casi 3 millones de dólares sedestinará a actividades en Tayikistán, que es el másvulnerable de los cinco países. También sefavorecerá a las zonas expuestas a desastres deKirguistán y Uzbekistán.

Sistemas subregionales europeos

Dentro de Europa están surgiendo nuevasiniciativas que procuran adoptar una gama másamplia de intereses profesionales a un sistemaoperativo subregional relacionado con la reduccióndel riesgo de desastres. A continuación, se ofrecenalgunos ejemplos provenientes de un determinadotipo de amenaza o consideración técnica, y se indicala necesidad de tratar de abarcarlos mediantecompromisos políticos transestatales más amplios.

El caso de Europa central y oriental

El Foro Centroeuropeo de Prevención de Desastres(CEUDIP, por sus siglas en inglés) fue creado en1999 gracias a los esfuerzos de los comitésnacionales para el DIRDN de la República Checa,Alemania, Hungría, Polonia y Eslovaquia. La ideafue crear un mecanismo institucional que pudieraaumentar la colaboración en la reducción dedesastres relacionados con toda clase de amenazas,en especial inundaciones, que frecuentementeafectaban a estos países adyacentes.

Tras la experiencia compartida de las inundacionesdel río Oder en el año 1999, el interés inicial de lospaíses participantes se debió al deseo común deaumentar la capacidad de alerta temprana. A partirde entonces han surgido otros temas de interés, talescomo el papel de los medios de comunicación en lareducción de desastres, la legislación nacionalrelativa a las emergencias declaradas, laparticipación de la sociedad civil en las actividadesde reducción de desastres y la preparación dematerial de capacitación.

A partir de 1999, el Foro se ha reunido anualmenteen Praga, Varsovia, Bratislava y Bonn. En lareunión que celebraron en el año 2000, los

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miembros del CEUDIP coincidieron en quedebían cooperar más estrechamente con laspolíticas de la UE relativas a la protección de lapoblación civil y la reducción de los desastres.Cuatro de los países miembros del Foro han sidoaceptados como futuros miembros de la UE, porello han atribuido especial importancia a laevaluación de su capacidad actual en relación conla normativa de la Unión.

Los miembros del CEUDIP han reconocido lacreciente importancia de la participación vigorosay activa de la población, actuando por conducto deorganismos cívicos y organizaciones nogubernamentales para complementar los esfuerzosque realizan las instituciones y organismos degobierno. En la reunión del CEUDIP que tuvolugar en Bratislava en el 2001, se acordó mejorarlos estándares regionales comunes y elaborar unproyecto de cooperación con las instituciones de laUE involucradas en los asuntos relacionados conlas emergencias y la reducción del riesgo, así comode las amenazas.

En el año 2002, las precipitaciones –inusualmentecopiosas– provocaron inundaciones sinprecedentes en los principales ríos de Europacentral, donde el nivel de las aguas de los ríosElba, Danubio y Vlatva subió de manera extrema.La situación afectó a gran parte de la RepúblicaCheca y Eslovaquia, partes de Alemania y Austria,y se registraron niveles de agua nunca antesalcanzados en los centros de Praga y Dresden. Enel resto de Europa, las precipitaciones torrencialestambién afectaron a Italia, España, la Federaciónde Rusia, Rumania y Hungría.

Hubo 100 víctimas mortales, cientos de miles depersonas debieron ser evacuadas y los dañosfueron cuantiosos, incluida la pérdida de granparte de la infraestructura física. MunichReestimó las pérdidas en más de 15 mil millones dedólares.

La UE dispone de pocos medios para ayudar a losEstados miembros a enfrentar esta clase depérdidas a corto plazo. Tras las gravesconsecuencias de las inundaciones del año 2002,esta falta de capacidad fue muy criticada. A partirde entonces, las presiones políticas han obligado ala CE a estudiar varias propuestas, incluida lareactivación del anterior fondo de solidaridad paracasos de emergencia.

Concebido originalmente para ayudar a losEstados miembros a responder a las pérdidasocasionadas por desastres de origen naturalparticularmente severos y que causaron daños pormás de mil millones de euros –o 0,5% del PIB delpaís–, se espera que el fondo sea financiado através de diversas fuentes, incluidos fondosestructurales y regionales. Si bien es cierto queinicialmente debía recapitalizarse hasta en 500millones de euros, a raíz de las consecuencias delas inundaciones de Europa central y fuertespresiones políticas han elevado esta cifra a milmillones de euros. Aún queda por verse en quémedida estos recursos se destinarán a la definición,evaluación y protección contra el riesgo, en vez dereemplazar o reparar activos una vez que se hanperdido o sufrido daños.

Adicionalmente, y como reacción a lasinundaciones provocadas por los ríos Vlatva yElba, la Agencia de los Estados Unidos para elComercio y el Desarrollo (USTDA, por sus siglasen inglés) auspició un simposio que tuvo lugar enPraga en diciembre de 2002 y en el queparticiparon especialistas estadounidenses ychecos. En esta reunión, que trató de lasestrategias de manejo de las inundaciones y lasmedidas de recuperación y prevención, seexaminaron las formas en que los sectores públicoy privado estadounidenses podían contribuir a lasactividades de reconstrucción y a elaborarestrategias para prevenir que las inundacionescausaran daños en el futuro, incluida la gestión delriesgo. La USTDA donó la suma de 395 mildólares al Gobierno de Bohemia central para quecreara un sistema de manejo de emergencia.

El Gobierno suizo donó alrededor de 25 millonesde dólares para estimular la cooperación regionalen las zonas de Austria y Eslovaquia devastadaspor las inundaciones, aunque esta suma estabadestinada principalmente a satisfacer lasnecesidades inmediatas y no a promover lasactividades de prevención.

En cambio, el Fondo Mundial para la Naturaleza(WWF, por sus siglas en inglés) hizo unllamamiento a que las políticas de prevención quese aplicaban en Europa respetaran la naturaleza yse preocuparan de adoptar medidas de protecciónde los humedales y de las planicies aluviales, asícomo del ordenamiento ecológico del suelo, losbosques y el agua. Esto impediría que en el

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

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futuro se produjera esta clase de eventos extremos,como fue el caso en algunas partes de Bratislava,donde las planicies aluviales pudieron absorber lasaguas de la inundación del río Danubio.

Además de iniciativas concretas con respecto a lasinundaciones, se han creado otras asociacionessubregionales mediante el Acuerdo deCooperación sobre Pronóstico, Prevención yMitigación de Desastres de origen natural yTecnológicos de la Iniciativa de Europa Central(CEI). En el año 1996, Austria, Croacia,Hungría, Italia, Polonia y Eslovenia suscribieronun acuerdo con la CE en virtud del cual se lesreconocía la calidad de observadores a fin deaumentar la cooperación en aspectos de proteccióncivil y la gestión del riesgo de desastres.

Entre las áreas identificadas como las queprecisaban atención especial estaban incluidos elintercambio periódico de información técnica ycientífica, así como el mejoramiento de lascomunicaciones entre las instituciones nacionalesinvolucradas en el tema de los terremotos. Se hanestablecido programas de investigación comunes yaunado esfuerzos para proporcionar capacitación aespecialistas que culminaran en la adopción deprogramas conjuntos. Para llevar adelante esteobjetivo se ha elaborado un manual operativocomún con datos sobre los cinco países.<http://www.ceinet.org>

En un contexto más relacionado con la seguridadregional y bajo el impulso de intereses políticoscomunes, el Pacto de Estabilidad del SudesteEuropeo ha cumplido una función importante enmateria de gestión, mediante la creación de laIniciativa de Prevención y Preparación para losDesastres (DPPI, por sus siglas en inglés)iniciada en marzo del 2000. Participan en esteproyecto 12 países de Europa oriental junto conorganizaciones internacionales tales como laOCAH, la FICR y la OTAN, y su objetivo espromover la cooperación y la coordinaciónregionales para la preparación y prevención dedesastres de origen natural y antrópico. Alcomienzo, se llevó a cabo una evaluación regionaldel riesgo y una encuesta sobre capacidad en los12 países de Europa oriental.

La DPPI promueve especialmente la elaboraciónde normas y códigos ambientales que puedancontribuir a prevenir y mitigar los desastres.

Además, se ha procurado facilitar aspectosoperativos para la preparación contra desastres talcomo negociaciones avanzadas sobre losprocedimientos para el cruce fronterizo y elacuerdo sobre normas subregionales de gestión delriesgo de desastres. Mayor información al respectopuede ser obtenida en línea.<http://www.stabilitypact.org>

Dentro de la subregión, algunos países han llevadoa cabo programas cívico-militares relacionados condiversos intereses. Por ejemplo, a partir de abrilde 1998 el Organismo Estatal de Protección de laPoblación Civil de Bulgaria está participando enlas actividades del Sistema de CooperaciónEconómica del Mar Negro, mediante un acuerdoorientado a proteger a la población de los desastresde origen natural y antrópico. En el año 1999,éste fue incorporado al acuerdo de cooperación dela CEI.

En abril del 2001, el mismo organismo deprotección civil suscribió en Sofía, Bulgaria, unacuerdo para la creación de un Consejo CívicoMilitar de Planificación de Emergencias(CMEPC, por sus siglas en inglés) para Europasudoriental en colaboración con Croacia, la exRepública Yugoslava de Macedonia y Eslovenia.No obstante Albania, Grecia, Turquía y Rumaniaparticipaban en los proyectos del CMEPC,también podían incorporarse como miembrosplenos en caso que lo desearan.

El caso de los países del Mediterráneo

La comunidad científica y técnica de los países dela cuenca del Mediterráneo disfruta de losbeneficios del Programa del MediterráneoOriental para Reducir las Pérdidas Provocadaspor los Terremotos (RELEMR, por sus siglas eninglés).

Organizado inicialmente por la UNESCO, elUSGS y otras organizaciones de Europa y losEstados Unidos relacionadas con las cienciasgeológicas, el RELEMR está basado en unprograma conjunto anterior que dio positivosresultados: el Programa de Evaluación yMitigación del Riesgo de Desastres en la Regiónde Arabia (PAMERAR, por sus siglas en inglés).<http://www.unesco.org/science/earthsciences/disaster/disasterPAMERAR.htm>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Ambos programas han concentrado su atención enactividades destinadas a “establecer o fortalecer lasredes sismológicas o de movimientos fuertes,promover la promulgación de códigos deconstrucción antisísmica y proporcionarcapacitación en sismología, ingeniería deterremotos y defensa civil”.

El RELEMR procura disminuir las pérdidasprovocadas por los terremotos mediante estudiosde técnicas antisísmicas, monitoreo y evaluación delos terremotos, evaluación del riesgo eimplementación de medidas conexas para lareducción del riesgo. Los países participantesalcanzarán este objetivo en los campos deexpansión de la planificación urbana, los códigosde construcción, el reforzamiento y rehabilitaciónde las construcciones existentes y el mejoramientode los terrenos inestables.<http://www.unesco.org/science/earthsciences/disaster/disasterRELEMR.htm>

El caso de la Federación de Rusia y la Comunidad de EstadosIndependientes (CEI)

La Federación de Rusia ha estado generalmenteinvolucrada en la cooperación internacional para lareducción de desastres de origen natural. En laactualidad, están vigentes cerca de 30 acuerdosintergubernamentales para la reducción dedesastres de origen natural y alrededor de doce omás acuerdos de cooperación se encuentran endiversas etapas de negociación.

Dentro del Consejo Intergubernamental paraEmergencias Naturales y Tecnológicas de la CEIestá aumentando la cooperación regionalmultilateral. En el año 2002, después de lacreación en el 2001 de un programaintergubernamental científico conjunto sobrereducción del riesgo, los Estados miembros

aprobaron un código de ayuda recíproca para lamitigación de las amenazas de origen natural ytecnológico. Una de sus metas era el diseño denormas jurídicas y técnicas uniformes para lagestión del riesgo de desastres. En el año 1998, seadoptó un programa intergubernamental deciencia y tecnología para el monitoreo sismológicoen el territorio de la CEI, que tenía por objetoelaborar sistemas regionales de monitoreo y alertatemprana. Sin embargo, aún queda la motivaciónde la acción comunitaria local como el área a laque se le debe otorgar más atención y que requierede un mayor compromiso.

Desde el año 1998 se han adoptado variasmedidas para organizar el programaintergubernamental regional destinado a crear ungrupo de acción conjunta de los países de la CEIpara las emergencias, con el fin de mejorar el usode la información, las comunicaciones y lossistemas de alerta pertinentes.

En las zonas fronterizas de la Federación de Rusiay países vecinos también se está dando lainteracción regional. Últimamente se realizaronactividades conjuntas con China en materia deprevención y preparación para las inundaciones,con Kazajstán en mitigación de los estragosprovocados por la langosta y con Mongolia paradetener la propagación de la epidemia de fiebreaftosa.

La Federación de Rusia también está participandoen actividades de cooperación bilateral en elcampo de la gestión del riesgo de desastres deorigen natural. Se han suscrito acuerdosbilaterales de cooperación con Francia, España,Vietnam e India. Asimismo, en Grecia se hanimplementado proyectos bilaterales para áreasespecíficas de emergencia, como las de pronósticoy mitigación de las amenazas de origen natural y,en otros lugares, el manejo de incendios forestales.

Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.3 Cooperación, interacción y experiencia regionales

195

3

Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

Cooperación, interacción y experiencia regionales

Al pasar revista a los logros de la cooperación regional en todo el mundo, se destacan dos factores.Desde el punto de vista institucional, el compromiso sostenido de los servicios e institucionespermanentes son parte integrante del impulso que se ha otorgado al enfoque multidisciplinario de lagestión del riesgo de desastres. Aún más fundamental es llegar a un entendimiento que conduzca a lospaíses de una misma región a aceptar compartir su información y sus inquietudes en diversos foros,con el fin de que puedan colaborar más eficazmente en sus actividades.

Es evidente que los intereses, tanto en lo que se refiere a políticas como a recursos materiales, debentrascender las perspectivas estrictamente nacionales. Las actividades regionales deben respaldar tanto elcrecimiento humano como el desarrollo organizacional, elementos primordiales para fortalecer lacapacidad nacional y local. Los ejemplos citados demuestran que, en algunos casos, estereconocimiento se impone abruptamente en una región, tal como sucedió con el huracán Mitch enCentroamérica, o puede irse desarrollando metodológicamente a través de orientaciones compartidas,como ha sido el caso de los Estados insulares del Pacífico.

En todos los casos debe haber un núcleo institucional apolítico bien establecido, que cuente con apoyopermanente para impulsar los asuntos multidisciplinarios y multiestatales relacionados con lareducción del riesgo de desastres y que, a la vez, pueda responder a ellos.

Al incrementar la colaboración regional no hay que dejar de lado la función de mecanismo divulgadorque cumplen estas instituciones al servir como centro de intercambio de información global paramaterial diverso, que combina intereses políticos, profesionales y públicos. No existe duda alguna deque el impulso y el éxito obtenidos en la cooperación regional se deben también a los empeños de lasorganizaciones regionales e internacionales.

Mientras que organizaciones tales como la FICR, los organismos de las Naciones Unidas y los bancosde desarrollo trabajan en todo el mundo para estimular formas de colaboración más productivas, haquedado demostrado que el énfasis regional proporcionado por organizaciones tales como la OSP, laOEA, el PNUD, el CEPREDENAC y PREANDINO en las Américas; la ADPC y el ADRC enAsia; la SADC, la IGAD, la OMS, el PNUD y el PNUMA en África; y la OCAH, el PNUD y laSOPAC en el Pacífico, es de primordial importancia.

En el año 2003, la FICR y la Oficina de Prevención y Recuperación de Crisis (BCPR) del PNUDestablecieron oficinas regionales en Nairobi, Kenia. En África también está surgiendo un mayorinterés político e iniciativas nuevas. La SADC ha estado trabajando en el impulso de políticas para laconcientización del riesgo de desastres en África meridional. La IGAD dirige su empeño a promoverun mayor compromiso en África oriental. Sin embargo, en términos más generales, la materializaciónde formas prácticas de compromiso institucional en toda África continúa siendo un desafío.

Se espera que mediante el aumento de la orientación proporcionada a los Estados miembros de laECOWAS en África occidental, así como en los países de África septentrional y central, se lograráaumentar la concientización de las consecuencias que comparten los factores de riesgo con el medioambiente, el desarrollo sostenible, los medios de subsistencia y las políticas gubernamentales. LaNEPAD también ofrece perspectivas de incrementar la cooperación entre los países africanos, y asíotorgarle un lugar destacado a los asuntos sobre el riesgo de desastres mediante sus compromisosespecíficos con los problemas ambientales.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desa

fíos Tanto en el mundo de habla árabe como entre los países europeos, hace falta una consolidación del

reconocimiento o contar con material de apoyo para lograr un enfoque regional permanente de lareducción del riesgo de desastres.

Debe establecerse y mantenerse un marco internacional de instituciones con enfoque regionaldedicadas a los diversos aspectos relacionados con la práctica de la gestión del riesgo de desastres. Laesencia de la cooperación regional estriba en la amplia divulgación de información sobre la gestión delas amenazas y del riesgo, así como el intercambio de experiencias con fines determinados.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

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3.4 Acción comunitaria

Las medidas de reducción del riesgo producen mejores resultados cuando involucran la directaparticipación de las personas con mayores posibilidades de estar expuestas a las amenazas. Losdirigentes locales, incluidos ambos sexos, de los sectores político, social y económico, deben asumiruna responsabilidad fundamental en la protección de sus propias comunidades.

Teóricamente se habla mucho de los procesos y acciones comunitarias para reducir el riesgo dedesastres pero, en la práctica, es mucho más difícil de lograr. Hay suficientes experiencias paramostrar que la participación de los residentes locales en la protección de sus propios recursos puedefuncionar si se presta suficiente atención y destinan los recursos necesarios. Los aspectossobresalientes y ejemplos ilustrativos de la práctica exitosa se presentan bajo los siguientes titulares:

� papel fundamental de la acción comunitaria;� líderes comunitarios y las relaciones entre ellos;� desarrollo de la capacidad comunitaria;� actividades de las organizaciones no gubernamentales y del voluntariado;� desarrollo de la confianza en el esfuerzo propio a escala local: compartiendo recursos,

estableciendo asociaciones;� dinámicas de la colaboración local; y� mecanismos comunitarios tradicionales para enfrentar las amenazas.

Papel fundamentalde la acción comunitaria

La reducción de los desastres es máseficaz en el ámbito de la comunidad,donde pueden satisfacerse necesidadeslocales concretas. Utilizadas en formaexclusiva, las intervencionesgubernamentales o institucionales suelenser insuficientes y a menudo esporádicas,y responden únicamente a situaciones decrisis. En el proceso, por lo generaltienden a pasar por alto las percepciones ynecesidades locales, así como el valorpotencial de los recursos y las capacidadeslocales. Como consecuencia de ello, no esraro que el socorro de emergencia excedagrandemente los recursos invertidos en eldesarrollo de la capacidad local para lareducción del riesgo de desastres.

Ante todo, las comunidades deben tenerconciencia de la importancia que reviste lareducción de desastres en cuanto a supropio bienestar. Luego, se hacenecesario definir e impartir las destrezasesenciales que puedan traducir laconcientización del riesgo en prácticas

concretas de gestión del riesgo sostenible.Tal enfoque requiere actividades quefortalezcan la capacidad local paraidentificar y enfrentar las amenazas, y, másampliamente, mejorar el sustento de losresidentes.

El AUDMP ha validado estos principiosmediante sus actividades con institucioneslocales trabajando en ámbitos locales deAsia. En los proyectos de mitigación conbase comunitaria, la planificación eimplementación son de carácter participativoen su diseño y aplican a la vulnerabilidad y alas capacidades de la comunidad.

En Camboya y Bangladesh se handiseñado proyectos concentrados en lapercepción de la población sobre el riesgode inundaciones, evaluaciones comunitariasdel riesgo de inundaciones, movilización dela comunidad y de los recursos, así comoen el desarrollo de la capacidad. Todosestos elementos contribuyen a incorporar lagestión comunitaria de desastres dentro delas preocupaciones de las comunidadespobres y vulnerables, tornándose enopciones eficaces en función del costo.

Comunidad

La definición decomunidad en estecontexto se refiere a ungrupo social que tienemuchas cosas en común,tales como experiencia,ubicación, cultura,patrimonio e interesessociales compartidos.

“Las ingeniosasactividades que realizanlas comunidades pobresde los países en desarrollopara prevenir losdesastres nos dejanmuchas enseñanzas. Lapolítica de prevención esdemasiado importantepara dejarlaexclusivamente a cargode los gobiernos yorganismosinternacionales. Paraalcanzar el éxito, debecomprometer también ala sociedad civil, alsector privado y a losmedios de comunicación”.

Kofi Annan, SecretarioGeneral de las NacionesUnidas, Foro sobre elPrograma del DecenioInternacional para laReducción de losDesastres Naturales(DIRDN), Ginebra,julio de 1999.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Líderes comunitariosy las relaciones entre ellos

Todo sistema de planificación y protección localesdebe formar parte de un marco más amplio decapacidades administrativas y recursos, como sonlos planes de desastre o estrategias relacionadascon la reducción del riesgo a nivel provincial,estatal y nacional. Las comunidades no puedenimplementar por sí solas planes comunitarios demitigación de desastres.

Para ser viables, los planes comunitarios dependende que exista un entorno político favorable quecomprenda, promueva y apoye este procesoparticipativo.

Un valioso estudio australiano reveló que el gradode compromiso que asumen los gobiernos localespara actuar depende de que quienes administranlas emergencias tomen la decisión acertada sobrela participación ciudadana en las actividades deplanificación de la gestión del riesgo. De estamanera se puede desarrollar una base electoralbien informada con respecto a la reducción dedesastres, que generará un verdadero compromisopor parte de las autoridades de elección popular ala hora de actuar. Las decisiones clave incluyen:

• objetivos a alcanzar mediante la participación dela ciudadanía;

• oportunidad y tipo de actividades que formanparte del proceso de planificación en queparticipa la ciudadanía;

• ciudadanos que deben ser involucrados en elproceso;

• técnicas que pueden motivar mejor para elaporte de la ciudadanía; e

• información que se proporcionará a losciudadanos.

Los desastres son oportunidades de cambio y dedesarrollo de la comunidad. En todo el mundo,las mujeres están participando activamente enlabores de rehabilitación y reconstrucción. Comoha quedado demostrado en diversos lugares, susorganizaciones cumplen una función importante.

Mediante la utilización de “redes de redes”, lasorganizaciones comunitarias y las organizacionesno gubernamentales comparten experiencias entrelos dirigentes y grupos comunitarios. Una deestas redes que vincula las organizacionesfemeninas es la Organización Popular Actuar enHermandad (GROOTS, por sus siglas en inglés).

El caso de la India

Otra organización en la India es la SwayamShikshan Prayog (SSP), que quiere decirhabilitación mediante la educación por el esfuerzopropio. Se trata de una organización voluntariacuya sede se encuentra en el estado deMaharashtra y que tiene por finalidad incorporar alas mujeres y a las comunidades pobres en elproceso de desarrollo.

La SSP aspira a lograr sus objetivos creando unnúcleo de aptitudes sociales, económicas y políticasentre las agrupaciones populares femeninas, en elcontexto de actividades descentralizadas deplanificación y desarrollo. Para ello, en los estadosde Maharashtra y Gujarat, agrupaciones dedistrito que disponen de recursos se asocian conagrupaciones comunitarias femeninas y con losgobiernos locales de estas dos zonas.

Gracias a la educación mediante el esfuerzo propio,el SSP facilita la comprobación y ampliación de lasiniciativas y asociaciones estratégicas, con lo quepermite que las agrupaciones de mujeres participenen los procesos locales de planificación yorientación. Ante todo, se estimula que los gruposde autoayuda primeramente se ocupen de lasnecesidades de ahorro y crédito de las mujeres,antes de satisfacer las necesidades más generales dedesarrollo comunal. La aplicación de estaestrategia de habilitación incluye la acción de másde 20 mil mujeres que abren camino a unmovimiento popular orientado a crear confianza enel esfuerzo propio. Actualmente, la redcomunitaria iniciada por la SSP cuenta con más de1200 grupos femeninos de autoayuda vinculadospor una federación que constituye la base delmovimiento.

El caso de Turquía

En abril del 2001, la Huairoud CommissionNewsletter informó que mujeres turcasdesplazadas por el gran terremoto, que azotó laregión de Mármara en agosto de 1999, habíancomenzado a organizarse inmediatamente despuésdel desastre. Con la ayuda de la Fundación para elRespaldo al Trabajo Femenino (FSWW, por sussiglas en inglés), de la Organización de los PaísesBajos para la Cooperación Internacional (NOVIB,por sus siglas en inglés) y de los Servicios

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

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Americanos para el Mundo Judío, trabajaron conlos organismos de gobierno, los municipios localesy otras organizaciones no gubernamentales yprofesionales.

La FSWW construyó ocho dispensarios paramujeres y niños, a fin de proporcionarles a losniños un entorno seguro y a las mujeres de lalocalidad un lugar donde reunirse, dotándolos deservicios de guardería y al mismo tiempo deoportunidades para que las mujeres obtuvieraningresos. Además, estas instalaciones se hanconvertido en centros de reunión para que lasmujeres discutan sus problemas y prioridades enlos campos de la vivienda y del reasentamiento,incluidos los siguientes:

• utilidad y limitaciones futuras de losasentamientos prefabricados de caráctertransitorio;

• formas de resolver los problemas que planteanel aislamiento, el transporte, la gobernabilidadlocal, la infraestructura mínima y el desempleogeneralizado;

• necesidades de vivienda de las personas quedeben alquilar y de otros que no sonpropietarios legales de la vivienda que ocupan; y

• aplicabilidad de las normas de seguridad contraterremotos de las viviendas que ocupen en elfuturo.

Grupos de mujeres trabajan de puerta en puertaen sus respectivas comunidades para reunirinformación básica acerca de sus asentamientos,dar a conocer lo tratado en las reuniones yaumentar la participación. Las mujeres discutenlos problemas y su posible solución, y examinan elpapel que les corresponde en la obtención decambios. Invitan a especialistas que visiten loscentros, visitan los sitios donde se están levantandoconstrucciones, confeccionan listas de losprincipales funcionarios con quienes deben tomarcontacto y elaboran estrategias para que lasautoridades respondan por la información queproporcionan y las promesas que han hecho.Visitan a las autoridades para obtener informaciónacerca de las obras de reconstrucción y luego dana conocer sus conclusiones mediante afiches quecolocan en los centros, la oficina de administracióndel asentamiento, los comercios y las escuelas.

Las agrupaciones de mujeres se reúnenperiódicamente con las autoridades locales en losocho centros. Asimismo, intercambian estrategiasentre los centros. En Izmir suscribieron unacuerdo con el concejo municipal para elaborarpropuestas de política sobre el destino futuro delos asentamientos prefabricados y la seguridad de

Recuadro 3.20Reconstrucción de comunidades en la India

En enero del 2001, inmediatamente después delterremoto que azotó a Bhuj, en el estado de Gujarat,las organizaciones no gubernamentales y lasorganizaciones comunitarias de la India comenzaron aprestar ayuda para la reconstrucción. Una de lasprimeras fue la Swayam Shiksam Prayong (SSP).

Basados en la experiencia que habían reunido a raízdel terremoto que afectó a Latur, en el estado deMaharashtra, en el año 1993, propusieron aplicar unapolítica que no sólo serviría para reconstruir lasdevastadas comunidades de Gujarat sino también paramodificarla y fortalecer sus estructuras sociales ypolíticas.

El concepto central era que las personas –en especiallas mujeres– debían reconstruir sus propiascomunidades. Los principales elementos de laestrategia incluían:

• aprovechar las actividades de reconstrucción paradesarrollar la capacidad y destrezas locales;

• crear comités de desarrollo en el ámbito de lasaldeas para administrar la rehabilitación, integradospor grupos de mujeres y otras institucionescomunitarias;

• encomendar el monitoreo de las construccionesantisísmicas a comités de aldea;

• resolver los reclamos a nivel de aldea;• tratar de localizar la asistencia financiera y técnica

que esté al alcance de las comunidades afectadas yno depender de la intervención de otros paraobtenerla;

• definir claramente el papel que corresponde a losgobiernos locales en la planificación y monitoreo, elflujo de información, la solución de problemas, asícomo el uso y desarrollo de la infraestructura;

• distribuir información a todos los propietarios deviviendas sobre su seguridad y derechos en caso deterremoto;

• fomentar el uso de destrezas y mano de obralocales, al igual que readiestrar a los artesanoslocales en el uso de tecnología resistente a losterremotos;

• incluir a las mujeres en todos los aspectos dereconstrucción;

• emitir los títulos de propiedad de las viviendas anombre de hombres y mujeres;

• fomentar la coordinación entre los funcionarios degobierno, las autoridades de distrito y lasorganizaciones no gubernamentales; y

• tratar de facilitar las asociaciones público-privadaspara el desarrollo económico y de la infraestructura.

<http://www.sspindia.org>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

200

las viviendas de la región. Las autoridades localeshan comenzado a comprender que las mujerescumplen una eficaz función de comunicación alinterior de la comunidad.

La lección más importante aprendida por lasmujeres es que el reasentamiento conlleva unproceso largo, además de requerir un monitoreopermanente. A continuación, se ofrecen algunasimpresiones de las mujeres referentes a su labor:

• Se sienten más seguras y fuertes.• Han comenzado a percatarse de que si actúan

juntas pueden influir en el proceso de la toma dedecisiones.

• Están convencidas de que sólo un amplio ygeneralizado sentido de responsabilidadcomunitaria puede promover la seguridad públicay mitigar las consecuencias de un nuevoterremoto.

• Se sienten cómodas con el lenguaje técnicorelacionado con la construcción y puedencuestionar las normas de seguridad y calidad.

• Comprenden los aspectos relacionados con lainfraestructura.

• Pueden realizar reparaciones, así como trabajos deplomería, electricidad y carpintería para beneficiode la comunidad.

Desarrollo de la capacidad comunitaria

Muchos de los habitantes de las comunidadeslocales son víctimas potenciales de los desastres deorigen natural. Las amenazas pueden poner enpeligro sus enseres personales, sus bienes materialesy sus formas de vida. Pero al mismo tiempo, estaspersonas son la mayor fuente potencial deconocimientos locales sobre las situaciones deamenaza y son depositarias de los mecanismostradicionales para enfrentarlas de forma adecuada ensu medio ambiente.

No resulta sorprendente que sea la población local laque primero responde en tiempos de crisis. Porcierto que también son dejadas atrás para terminarrecogiendo las piezas restantes y asumir las tareas dereconstrucción posteriores al desastre. En estascircunstancias, llama la atención que en muchasestrategias de gestión del riesgo de desastres laparticipación de las comunidades locales a menudosea motivo de problemas. Esto puede deberse a variasrazones y cada una de ellas sirve como enseñanza paralograr efectivamente la participación comunitaria.

Para promover los cambios y hacer participar atodos los miembros de la comunidad en lareducción del riesgo hay que aplicar un enfoquede base popular. Las comunidades locales son lasque tienen mayor conciencia de los escenarios deriesgo tradicionales. Las agrupacionescomunitarias deberían tener la posibilidad deinfluir en las decisiones y administrar recursos queayuden a reducir su vulnerabilidad y enfrentar elriesgo.

Ni la divulgación generalizada de experienciasanteriores ni la abundancia de conocimientostécnicos alcanzan automáticamente a la poblaciónlocal. Para dar a conocer a las comunidadesvulnerables los beneficios de la experiencia enformas que guarden relación con su propiapercepción de las necesidades, es indispensablellevar a cabo un programa de concientizaciónpública bien informado y sostenido.

Para que los conocimientos rindan frutos debendarse a conocer en formas relacionadas con lascondiciones y las costumbres locales. No obstanteesto se ha reconocido desde hace mucho como unprincipio fundamental para el desarrollosostenible, no ha sido bien incorporado en lasestrategias de reducción del riesgo. Casi toda larealización de la reducción del riesgo de desastreses esencialmente de naturaleza local –y ellorequiere la acción comunitaria.

Es indispensable que haya un programapermanente para el intercambio de informaciónentre los habitantes instruidos y los especialistasexternos. Depender excesivamente de los técnicosy las comunicaciones unidireccionales es ineficaz ymargina a las mujeres y a otros gruposdesfavorecidos de las profesiones y especialidadestécnicas que guardan directa relación con lagestión del riesgo de desastres. A medida queadquiere importancia el intercambio deinformación con hombres y mujeres de lacomunidad, continúa siendo un desafío captar losconocimientos que tienen las mujeres de losecosistemas, la vulnerabilidad y la capacidadlocales.

En todas las comunidades se encuentranconocimientos, capacidad profesional yexperiencias adquiridos en la adversidad, pero raravez se aprovechan plenamente estos recursos. Espreciso realizar un esfuerzo especial para utilizarlos mecanismos y estrategias tradicionales de valor

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

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local, que combinan muy bien con las tecnologíasmodernas.

El caso de Noruega

Las comunidades de muchas partes de Noruega,particularmente aquellas que viven en lasproximidades de los profundos fiordos que seencuentran a lo largo de la costa, deben enfrentarfrecuentes avalanchas de nieve y lodo. Todos losinviernos, estas amenazas de origen natural causanmuertes e importantes daños a las viviendas y a lainfraestructura.

Geiranger es un lugar situado en el municipio deStranda, en la costa occidental de Noruega, queestá muy expuesto a las avalanchas de nieve.Como no era realista reubicar a sus mil habitantes,se optó por concentrarse en encontrar mediosaceptables para que pudieran vivir con un mínimode riesgos. En el año 1996, la comunidad tuvo lainiciativa de pedir a un especialista que evaluaralas amenazas. El estudio llegó a la conclusión deque no se justificaba adoptar medidas para lamitigación de los efectos de estos fenómenosnaturales en las estructuras, debido a que su costoera muy elevado comparado con la baja frecuenciade los eventos que podían producirse. En cambio,se propuso aplicar un método más atractivo dealerta temprana, junto con un plan de preparaciónbasado en la acción comunitaria.

Los elementos principales del plan emprendidopor la comunidad son los siguientes:

• obtención de asistencia técnica para realizar unordenamiento territorial detallado de lasamenazas en las zonas expuestas a avalanchas;

• organización de un grupo de trabajo especial decarácter local para el caso de avalanchas,compuesto por representantes de los dirigentespolíticos y técnicos de la comunidad, la policía,el organismo de defensa civil y las personasresidentes en la zona expuesta a la amenaza;

• elaboración de criterios para la evaluación de lasamenazas, incluida la instalación de equipometeorológico;

• preparación de un plan de acción para losdistintos grados de amenaza, que incluyeraprocedimientos de advertencia y evacuación; y

• contratación de asistencia externa para capacitaral grupo local encargado de las avalanchasacerca de la naturaleza de las amenazas.

El sistema fue puesto a prueba el 4 de marzo del2001, cuando se produjeron condiciones climáticasextremas. Como se estimó que había un elevadogrado de amenaza, 32 personas fueron evacuadas aun hotel situado en un lugar seguro. Otras 189personas quedaron atrapadas entre dos avalanchasdebido a que el camino a lo largo del fiordo setornó intransitable, pero pudieron ser evacuadascon éxito en un ferry. Debido a lo acertado delplan de preparación, todas las operaciones serealizaron con éxito, sin pérdida de vidas.

La experiencia del caso de Geiranger fue muypositiva. Actualmente, varias comunidadessituadas a lo largo de la costa occidental deNoruega están adoptando planes similares.

El caso de Uganda

Uno de los métodos más adecuados de reducir almínimo los deslizamientos que se producen en laszonas montañosas y colinas es la gestiónpreventiva. Esto quedó demostrado durante laejecución de un proyecto de mitigación dedeslizamientos, con un año de duración, en el queparticipó la comunidad local de Sironko, distritode Uganda. Fue iniciado por el departamento depreparación para los desastres de la oficina delPrimer Ministro.

Hasta hace poco, la gestión de deslizamientos enSironko era de tipo reactivo. El gobierno y losorganismos de ayuda humanitaria reaccionaban aellos cuando se producían y la respuesta consistíaen proporcionar suministros básicos a losafectados, aliviando transitoriamente suspadecimientos durante la temporada de lluvias.Como esta clase de actividades no resuelve lacausa real del problema, no sirve para salvar vidasni proteger los bienes de pérdidas o daños.Mientras se percibió durante mucho tiempo quelos deslizamientos eran inevitables, las autoridadessolamente respondían ante ellos cuando ocurrían.Las comunidades ubicadas en terrenos inestablestenían conciencia de que estaban expuestas adeslizamientos, pero su fatalismo contribuía a susensación de impotencia.

Con el apoyo prestado por la GTZ, eldepartamento de preparación para casos dedesastre encargó la realización de un estudio paraestablecer las causas y evaluar el impacto, así comodeterminar las medidas de mitigación que podían

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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adoptarse para resolver el problema a largo plazo.El informe pertinente fue presentado en unseminario a las partes interesadas que se realizó enel distrito de Sironko y en el que se elaboró unplan de acción que condujo a la formulación delProyecto para la Mitigación de Deslizamientos enSironko.

De acuerdo con lo señalado por el estudio, aunqueera evidente que los deslizamientos obedecían auna serie de factores de carácter natural, talescomo las características geológicas, el tipo desuelo, la pendiente del terreno, el avenamiento, lasprecipitaciones y las condiciones de la cubiertavegetal, en la práctica lo que provocaba losdeslizamientos en la zona era la actividad humana.Esto quería decir que se podía reducir o evitar porcompleto el fenómeno y las consiguientes pérdidasmodificando las prácticas de uso del suelo.

El inicio del proyecto fue un vuelco en el manejode los deslizamientos en la localidad. El distrito yla comunidad aplicaron un método preventivo enesta materia basado en reducir el riesgo mediantela identificación de las zonas expuestas, para luegoplanificar más adecuadamente el uso del suelo;con ello lograron que los residentes de las zonasexpuestas a la amenaza se trasladaran a zonas másseguras; se impidió la formación de nuevosasentamientos en los lugares expuestos al riesgo, seincorporaron medidas de prevención para losdeslizamientos en los contratos de construcción decaminos, se establecieron sistemas de alertatemprana e implementaron sistemas deestabilización de las laderas como la forestación, lareforestación y ejecución de proyectosagroforestales.

En lo que se refiere a políticas, las autoridades deldistrito de Sironko han adoptado planes deprevención y estrategias de gestión, para lo cualhan incorporado los asuntos relacionados con losdeslizamientos dentro de los planes de desarrollodistritales y de los condados, respaldados porasignaciones presupuestarias. Al concientizar a lapoblación con respecto a las causas de losdeslizamientos y tratar de resolverlos, se incentivaademás a las comunidades locales a evitarradicarse en las zonas propensas a estos fenómenosy a reducir al mínimo las actividades quedesestabilizan los terrenos.

Gracias a las actividades de sensibilización de lascomunidades mediante seminarios, reuniones de

las comunidades y suministro de información pormedios electrónicos y en la prensa escrita, poco apoco se está logrando cambiar las percepciones dela población acerca de las causas y las posiblesmaneras de mitigar los efectos de losdeslizamientos. Los logros pueden comprobarseen los hechos siguientes:

• Actualmente, la población tiene un elevadogrado de percepción acerca de las causas, efectosy posibilidades de gestión del riesgo dedeslizamientos.

• La población local se da cuenta ahora de que losdeslizamientos son provocados principalmentepor actividades humanas y de que éstas puedenreducirse si son más adecuadas.

• En las fases más agudas del fenómeno de ElNiño, en el 2002, las personas que vivían enladeras expuestas a los deslizamientos fuerontrasladadas provisionalmente a zonas másseguras y gracias a ello no se produjeronvíctimas.

• La planificación de la prevención del riesgotiene lugar a nivel de distritos y subcondados, yaque los planes de desarrollo de estasjurisdicciones contemplan los aspectosconcernientes a la gestión de deslizamientos.

• Se ha adoptado un método integral deplanificación según el cual la totalidad de losdepartamentos con intereses en las zonasexpuestas a los deslizamientos preparan susprogramas en forma conjunta teniendo presenteeste riesgo.

• Para estabilizar las pendientes pronunciadas sehan adoptado medidas de forestación yreforestación con la siembra de árboles derápido crecimiento, que son benificiosos paraotros cultivos o se utilizan para madera.

Pero aún se deben enfrentar otros desafíos que amenudo tienen consecuencias importantes para laspolíticas de desarrollo sostenible. Pese a que setrata de inducir a las comunidades a que setrasladen en forma definitiva a zonas más seguras,lo más probable es que no haya muchos terrenosdisponibles para el reasentamiento, ya que Sironkoes uno de los distritos más populosos de Uganda.Además, la pobreza existente seguramente limitarálas posibilidades de que la gente se traslade azonas más seguras cuando tienen escasos recursospara ello. La elevada densidad de la población deSironko puede hacer que las actividades deforestación y reforestación no sean sostenibles. Apesar de que tanto el distrito como los

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

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subcondados están incorporando el problema delos deslizamientos dentro de sus planes dedesarrollo, faltan recursos para que los gobiernoslocales puedan ponerlos en ejecución.

El comienzo positivo indica la importancia de quese apliquen políticas de seguimiento en el futuro.Es preciso que el gobierno fortalezca los planespreventivos y de gestión de deslizamientos en todosaquellos distritos donde se produce esta clase dedesastres. Ello podría lograrse procurando quetodas las instituciones con intereses en las zonasexpuestas a deslizamientos los incluyan en susactividades de planificación y gestión, de maneraque las distintas actividades no aumenten el riesgode que se produzcan. Por ejemplo, en laconstrucción y mantenimiento de caminos habríaque hacer lo posible por reducir el riesgo dedeslizamientos, en vez de contribuir a que ocurranposteriormente. Cuando es viable, o cuando haygrandes pérdidas en juego, existen mecanismosinstrumentados que permiten monitorear el riesgode deslizamientos o bien dar una alerta tempranasobre la inminente desestabilización del terreno.

Actividades de las organizaciones nogubernamentales y del voluntariado

La experiencia demuestra que las organizacionesno gubernamentales involucradas en la reduccióndel riesgo de desastres se dedican más que nada arealizar actividades de sensibilización y programasde promoción, aunque cabe destacar que a lo largodel presente informe mundial también seencontraron otros ejemplos de su dedicación altema. En especial, muchas organizaciones nogubernamentales tratan de impulsar un cambio deénfasis de la respuesta de emergencia en caso dedesastres hacia la participación de la comunidad enla planificación, la evaluación de la vulnerabilidad yla aplicación de prácticas de gestión del riesgo.

Algunos países, incluidos Bangladesh, la India yFilipinas, han ideado políticas y mecanismosoperativos para incorporar a las organizaciones nogubernamentales y a las organizacionescomunitarias en todos los aspectos del desarrollonacional. Sin embargo, las actividades de gestióndel riesgo que se han realizado hasta ahora notienen grandes alcances.

En las Américas, últimamente se ha observado unbrote de interés al respecto, pero aún no

materializan plenamente las políticas pertinentes.En África, una serie de iniciativas adoptadas parecenobedecer más bien a amenazas actuales opermanentes y no a un cambio fundamental de lapercepción de las políticas o a un compromiso de lacomunidad local.

El caso de Filipinas

En Filipinas, la Red Ciudadana de Respuesta a losDesastres (CDRN, por sus siglas en inglés) es unared nacional integrada por 14 organizaciones nogubernamentales que promueve actividades depreparación para los desastres con una basecomunitaria. Desde su creación, a comienzos de losaños ochenta, ha realizado labores de promociónpara ayudar a reducir el impacto de las amenazas.Trabajando en conjunto con las comunidades, laCDRN ha elaborado estrategias para aumentar lacapacidad de la población, creando comités derespuesta a los desastres en las aldeas, desarrollandosistemas locales de alerta temprana, organizandogrupos de rescate y diversificando los medios desubsistencia. Pese al reducido apoyo externoprestado por los organismos donantes, ha llegadohasta cientos de aldeas y puesto en marcha proyectoscomunitarios de mitigación de desastres.

El caso de Bangladesh

CARE Bangladesh ha adoptado un método de basecomunitaria para reducir la vulnerabilidad de lascomunidades expuestas a inundaciones de losmunicipios de Tongi y Gaibanha. Lo ha logradotrabajando en colaboración con las organizaciones nogubernamentales que trabajan en los municipios ycon la Oficina de Gestión del Riesgo de Desastresdel Gobierno de Bangladesh.

Las actividades que se han llevado a cabo y queforman parte del Proyecto de Mitigación deDesastres Urbanos de Bangladesh fueronfinanciadas por la OFDA/USAID y administradaspor el AUDMP. El proyecto comenzaba porincentivar a los voluntarios de la comunidad aefectuar encuestas básicas y evaluaciones de lavulnerabilidad. Distintos grupos comunitariosreconocieron la importancia de las actividadesconjuntas surgidas de estas primeras iniciativas, y laforma en que cada una de ellas podía contribuir aque se llevaran a cabo actividades prácticas dereducción del riesgo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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El proyecto subrayaba la importancia de que losgrupos comunitarios tomaran conciencia de lasamenazas y del riesgo. La idea era queparticiparan personas pertenecientes a otroscampos de actividad, incorporando en la agendapolítica temas relacionados con la gestióncomunitaria del riesgo de desastres.

Desde el año 1998 el Gobierno de Bangladeshasignó el último día laborable del mes de marzocomo Día Nacional de Preparación para lasSituaciones de Desastre y así promover lasensibilización de la población acerca de laimportancia de la reducción del riesgo. En el año2001, este día nacional fue organizadoconjuntamente por los comités de gestión delriesgo de desastres de los municipios de Tongi yGaibandha, CARE Bangladesh y otrasorganizaciones no gubernamentales asociadas.

El caso de Zimbabwe

La Red Comunitaria de Asociados para laMitigación de la Sequía es presidida por laorganización no gubernamental local AlianzaMeridional para los Recursos Autóctonos(SAFIRE, por sus siglas en inglés) y su objetivoes promover y fortalecer la mitigación de la sequíaen el país. Actualmente participan en susproyectos Acción de Desarrollo Ambiental en elTercer Mundo, la Organización de AsociacionesRurales para el Progreso, la Campaña Libre delHambre de Zimbabwe, Visión Mundial y losProyectos de Zimbabwe. Todas estasorganizaciones trabajan en la realización deproyectos comunitarios para la reducción delriesgo, realizan debates públicos sobre lamitigación de la sequía y producen y distribuyen elboletín Cómo vivir con la sequía.

Sus actividades persiguen compartir su experienciay dar a conocer los resultados de investigacionescientíficas recientes relativas a la reducción dedesastres. También se organizan reuniones decientíficos con agricultores innovadores.

Se tiene previsto crear una Red de Tecnología paralas Sequías en África meridional, similar a laanterior, para ocuparse de las necesidades de loscampesinos pobres de zonas rurales. Esta nuevared facilitará el intercambio de información entrelos pequeños agricultores, las organizaciones no

gubernamentales y las organizaciones comunitariasen los campos de la seguridad alimentaria rural,investigación y difusión de información agrícolas,y relacionará el papel de las agroindustrias en elfomento de estrategias para enfrentar la sequía.

En Zimbabwe las iniciativas comunitarias dereducción del riesgo están bien organizadas, peropodría mejorarse la documentación relativa aprácticas exitosas. Esto debería complementarsecon investigaciones que contribuyan a perfeccionarlos planes y estrategias nacionales de gestión delriesgo de desastres.

El caso de Alemania

El Grupo de Acción Comunitaria contra lasInundaciones de la Antigua Comunidad deRodenkirchen es una asociación sin fines de lucrodel distrito de Colonia, que se fundó después delas graves inundaciones del río Rhin en 1993 y1995.

Este grupo comunitario defiende los intereses demás de 4 mil residentes en asuntos relacionadoscon la protección de la población contra lasinundaciones. Trata de alcanzar el justo medioentre la protección legítima de la población y losobjetivos de una política sostenible de gestión delas crecidas que debe incluir a la vez los derechosde los habitantes del curso inferior y la ecologíafluvial en su conjunto.

Esto significa, por ejemplo, que si bien el grupo espartidario de que se construyan pólderos en lostramos superiores del Rhin y sus afluentes,también espera que la ciudad de Colonia seempeñe en asegurar que cualquier zona natural deretención de las aguas sacrificada a raíz de lasmedidas de protección sea compensada con otrosfactores o prácticas ambientales de la gestión deinundaciones en la zona del municipio.

Desarrollo de la confianza en el esfuerzo propioa escala local: compartiendo recursos,estableciendo asociaciones

La reducción de desastres depende delcompromiso concienzudo de las personas y de lascomunidades. Para ello se debe comprender yaceptar la importancia de un cambio de actitud,

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

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tener acceso a los recursos técnicos ymateriales necesarios, así como asumirresponsabilidades personales para llevar aefecto las actividades involucradas.

Las comunidades a menudo no prestanatención a las amenazas que confrontan,subestiman aquellas que reconocen ysobrestiman su capacidad de hacer frente auna crisis. Además, por lo general noconfían demasiado en las estrategias dereducción de desastres y dependen muchode la ayuda de emergencia cuando surge lanecesidad.

Estos puntos de vista subrayan la necesidadde contar con mecanismos para crear unacultura de prevención contra todo tipo deamenazas al interior de las comunidades.Para ello, es preciso conocer métodosprácticos y económicos para abordar lasposibles amenazas, que pueden darse aconocer a una amplia gama departicipantes, incluidos gruposcomunitarios, comerciantes, grupos deintereses comerciales más amplios yfuncionarios de los gobiernos locales.

El caso de Indonesia

En los últimos años, en Bandung,Indonesia, se han producido reiteradasinundaciones que han afectado en especiala las comunidades de bajos ingresos. Éstasrara vez tienen acceso a avisos deadvertencia o a equipos de emergencia queles permitirían trasladarse a zonas másseguras o proteger su patrimonio. Por estarazón, se ha hecho necesario reducir elriesgo anual de inundaciones mediante unaplanificación estratégica.

En el 2000-2001, el Gobierno deIndonesia le pidió al Instituto Tecnológicode Bandung (BIT, por sus siglas en inglés)que llevara a cabo un proyecto dehabilitación de la comunidad, encooperación con el ADRC. Tras el granterremoto que sacudió a Hanshin-Awaji, enJapón, en 1995, el ADRC se dio cuenta deque para aumentar la capacidad de gestióndel riesgo de desastres era indispensable laparticipación de la comunidad.

Por esta razón, el proyecto de Bandungse fijó como objetivo ayudar a lapoblación local a enfrentar el riesgo deinundaciones. Como casos ilustrativosque debían ser vigilados por la ciudad seseleccionaron dos distritos expuestos aeste fenómeno. Los habitantes de lalocalidad recorrieron sus comunidadesacompañados de especialistas del BIT afin de estudiar posibilidades específicasde aumentar su capacidad de vivir enriesgo. Como consecuencia de ello, losresidentes propusieron medidas talescomo mejorar los caminos, construirdiques protectores y una mejor definiciónde los cursos de agua naturales con el finde reducir futuros factores de riesgo.

El caso del Centro de las NacionesUnidas para el Desarrollo Regional enIndia, Indonesia, Nepal y Uzbekistán

En abril de 1999 se estableció en Kobe,Japón, la oficina Hyogo del CNUDR afin de promover actividades demitigación del impacto de los desastres enlos países en desarrollo. Proporcionaasesoramiento a las comunidadesvulnerables, especialmente en cuanto amaneras de aumentar la seguridad de losservicios comunitarios esenciales, comolas escuelas y hospitales.

Sus programas contribuyen a formarcomunidades resistentes a los desastrespor medio de la vinculación de losfactores socioeconómicos con lasamenazas materiales en las obras dedesarrollo urbano a nivel local. Endefinitiva, su meta es lograr que losmedios de subsistencia sean más segurosy sostenibles. Para conseguirlo, losprogramas centran la atención enactividades de desarrollo comunitario yde habilitación de la población.

Programas específicos, tal como laIniciativa para la Seguridad Escolar enCaso de Terremoto, aplican métodosnuevos para incorporar factores demitigación de desastres en las obras dedesarrollo urbano mediante la actividadescolar. El programa se lleva a cabo en

“Estamos convencidos deque el éxito a largo plazode la protección contra lasinundaciones sólo selogrará si todos laspersonas que habitan enlas riveras de los ríos seperciben a sí mismos comouna comunidad quetrabaja solidariamente.Tal como lo hemosexperimentado connuestros considerablesesfuerzos y los numerososcontratiempos que hemostenido, actuar en formaconjunta no es algo que selogre espontáneamente,sino más bien es productode los conocimientos, de laexperiencia y de lasconvicciones transmitidaspor la comunicación –y lamejor manera de lograrloes a través de los contactospersonales.”

Fuente: Grupo de AcciónComunitaria contra lasInundaciones de laAntigua Comunidad deRodenkirchen, Colonia,Alemania.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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India, Indonesia, Nepal y Uzbekistán, y sufinalidad general es dotar a las comunidades deconocimientos técnicos y tecnologías para queconstruyan edificios antisísmicos y lograrcomunidades resilientes a los desastres, además deautosuficientes.

Para lograrlo, la atención se ha enfocadoespecialmente en las escuelas. Se evalúa lavulnerabilidad de los locales escolares y luego serecomienda la aplicación de técnicas dereforzamiento asequibles en costo. Los cincoobjetivos del proyecto son:

• evaluar la vulnerabilidad de los locales escolaresde cada una de las ciudades seleccionadas;

• recomendar diseños y medios posibles decostear para el reforzamiento de las escuelasvulnerables;

• a manera de ejemplo, reforzar una o dosescuelas utilizando la tecnología tradicionalapropiada o perfeccionada;

• brindar capacitación a los trabajadores localesque construyen las escuelas y viviendasresidenciales; y

• preparar material didáctico sobre desastresdestinado a escolares, maestros y comunidadespara utilizarlos con fines de capacitación yenseñanza.

El caso de la India

Más de un año después del terremoto de Gujarat,la mayoría de las familias afectadas continuabanesforzándose por organizar sus vidas. Mientrasque en algunos lugares los organismos de ayudahabían construido y entregado viviendas a loscampesinos, la experiencia de una comunidad dePatanka revela el éxito que pueden tener lasactividades de rehabilitación dirigidas por lacomunidad.

Patanka, aldea de unas 250 familias, sufriógrandes daños a raíz del terremoto. Alrededor de170 viviendas se derrumbaron y el resto sufriógraves daños. Como la aldea se encuentra en unazona que estaba fuera del alcance de la mayoría delos grupos de rescate, no recibió mucha atenciónpor parte de los organismos de ayuda. Como casien todo lugar, aún la entrega de indemnizacionesestatales estaba tardando mucho.Kheemabhai, dirigente popular de Patanka,

escuchó hablar de que en Nueva Delhi había unaorganización no gubernamental que se ocupaba dela gestión del riesgo de desastres, llamadaSociedad para el Desarrollo Ambiental yEcológico Sostenible (SEEDS, por sus siglas eninglés). Se puso en contacto con ella y explicó quelos habitantes querían reconstruir la aldea con suspropias manos. Pese a que SEEDS había estadotrabajando en la zona, era la primera vez queencontraba una comunidad deseosa de asumir porsí misma la tarea de reconstrucción. Lo único quepedía la aldea era que le dieran apoyo logístico.

Se organizó una reunión con las autoridades deldistrito para asegurar la rápida entrega de laindemnización y así los campesinos pudierancomenzar a reconstruir sus hogares. Al visitar laaldea, el funcionario del distrito encontró talentusiasmo que se convenció de ayudar a la gente.Patanka se convirtió, por lo tanto, en un herviderode actividad.

La gente comenzó a reconstruir sus casas, aconseguir materiales de construcción en unalmacén especial y a colaborar con los ingenierosen los pormenores técnicos de la construcciónantisísmica. Familias enteras se unieron a lostrabajos; se pudo ver a mujeres y niñoshumedeciendo con agua las obras de albañileríapara solidificarlas o transportando materiales hastael lugar de la construcción.

Todo el mundo contribuyó a los trabajos comunesy puede decirse que las obras fueron efectivamentedirigidas por la comunidad. Los representantesde SEEDS ayudaron a los habitantes a conseguirlos materiales de construcción, incluso algo decemento y acero. La aldea proporcionó piedra,ladrillos, madera, tejas y mano de obra, mientrasque los arquitectos e ingenieros de SEEDSenseñaron a albañiles, obreros y campesinos autilizar técnicas de construcción antisísmicamediante seminarios y capacitación en el sitio.

Patanka es un ejemplo a nivel internacional de labuena práctica en materia de rehabilitacióndirigida por la comunidad. Dos maestrosalbañiles de la Sociedad Nacional de TecnologíaSísmica (NSET, por sus siglas en inglés) de Nepalles enseñaron a sus colegas gujaratíes cómoconstruir viviendas seguras. Se relacionaron muybien con todos los habitantes de la aldea y semostraron admirados de la capacidad de los

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albañiles de la localidad.

Aunque muchos apoyaban desde afuera, lasdecisiones fueron adoptadas por los miembros dela propia comunidad. Cada familia decidió eldiseño de su casa, el material que quería utilizar yluego comenzó a construir. Actualmente, la aldeacuenta con un grupo de albañiles capacitados quepueden prestar ayuda a las obras de reconstrucciónde las aldeas vecinas.

Reconociendo la importancia de este modelo derehabilitación dirigido por la comunidad,organizaciones tales como el CNUDR, Gap Inc. yel Centro de Investigaciones para la Mitigación deDesastres Sísmicos, de Japón, prestaron apoyo ypromovieron el proyecto de Patanka.

En Patanka no sólo había entusiasmo por la ideade construir una aldea nueva, sino que sushabitantes desarrollaron un importante sentido depropiedad y se sintieron orgullosos de su obra. Lohicieron por sí solos, lo pagaron ellos y lo lograronde una manera técnicamente más segura queprotegerá sus hogares en el futuro.

Recientemente, SEEDS y el CNUDR publicaronel Manual de Rehabilitación ComunitariaSostenible, basado en la experiencia adquirida enmateria de reconstrucción después del terremotode Gujarat.

El caso de Asia meridional – Bangladesh,India, Nepal, Pakistán, Sri Lanka

Duryog Nivaran, la Red de Mitigación deDesastres de Asia Meridional, patrocina unproyecto denominado Opciones de Subsistenciapara la Reducción del Riesgo de Desastres. Elproyecto reconoce que en Asia meridional el riesgode desastres forma parte de la vida diaria demillones de personas. Por tal razón, el proyecto esde base comunitaria y define los vínculosexistentes entre los medios de subsistencia y lareducción del riesgo de desastres.

La única manera de crear una base estable para lareducción del riesgo de desastres es fortaleciendolos medios de subsistencia y aumentando lacapacidad de resistencia de las comunidades. Elproyecto, que cuenta con el apoyo delDepartamento de Conflictos y Asuntos

Humanitarios del Departamento de DesarrolloInternacional del Reino Unido (DFID, por sussiglas en inglés), tiene los siguientes objetivos:

• realizar investigaciones para establecer lasconsecuencias del riesgo de desastres en losmedios de subsistencia;

• formular estrategias para fortalecer los medios desubsistencia y reducir el riesgo;

• desarrollar la capacidad de los actores queparticipan en la gestión del riesgo de desastresmediante la aplicación de métodos comunitarios;

• llevar a cabo experiencias piloto de las estrategiasde reducción del riesgo;

• propiciar la aplicación de políticas quecontribuyan a un cambio de paradigma quereconozca a los desastres como parte del procesode desarrollo; y

• facultar a las comunidades para que participenactivamente en el desarrollo de resiliencia ante lasamenazas y minimicen la exposición a futurosdesastres.<http://www.duryognivaran.org>

El caso de Maldivas

En las Maldivas, las comunidades generalmentetienen conciencia de su vulnerabilidad. La base deatolones coralíferos de poca profundidad que forma elpaís se ve particularmente amenazada por el aumentodel nivel del mar. Entre el año 1998 y el 2000 seprodujeron cinco tormentas mayores que afectaron a43 islas y cinco atolones.

En junio del 2000, el oleaje que azotó la islabalneario de Bolifushi provocó daños por valor de1,3 millones de dólares. Para impedir que estasamenazas se transformen en desastres futuros, lascomunidades locales y las organizaciones nogubernamentales han colaborado en la plantaciónde árboles en las playas y la construcción de diquesrompeolas para impedir la erosión en ellas. Esto hapermitido reducir al mínimo el impacto de lasmarejadas en las islas.

El caso de las comunidades centroamericanas

La Red Comunitaria de América Central para laGestión del Riesgo surgió de los efectos delhuracán Mitch. Con la impresión de que habíanquedado al margen del proceso de reconstrucción,

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

208

las organizaciones comunitarias se esforzaron pordesarrollar métodos populares de abordar lagestión del riesgo y la reducción de desastres. LaRed Comunitaria se constituyó en Nicaragua enmayo de 1999 con el apoyo del CEPREDENAC,GTZ, HABITAT y del DIRDN.

La Red Comunitaria actúa por conducto de lasorganizaciones comunitarias existentes yproporciona capacitación y asesoramiento técnico.Se ha preocupado especialmente de que lapoblación conozca las relaciones existentes entrelos desastres y el desarrollo. Hace hincapié en lanecesidad de fortalecer las organizacionescomunitarias de desarrollo en vez de crearorganizaciones locales nuevas para los desastres.Las comunidades que son miembros de la Redhan participado en la ejecución de proyectos dealerta temprana y en actividades de capacitación.

Dinámicas de la colaboración local

Cuando tienen el incentivo adecuado, lascomunidades locales acogen las ideas nuevas. Sinembargo, la población local sólo participaráplenamente en la medida en que las actividadesllevadas a cabo se basen en el respeto mutuo, ladefinición clara del proceso de toma de decisionesy la transparencia en la administración yfinanciamiento de las actividades. En la mayoríade las aldeas y vecindarios existen disparidadestanto políticas como financieras, por lo que esimportante identificar los valores y preocupacionescompartidos.

Los científicos y los ingenieros deben traducir elresultado de sus investigaciones en conceptos ycon un lenguaje que las comunidades puedancomprender. Los administradores deben concebirprácticas de gestión del riesgo que protejan tantolos intereses como el patrimonio de los habitantes.

Con frecuencia, el éxito de la acción comunitariadescansa en la aplicación de métodos sencillos quela población pueda adoptar en forma fácil yeconómica. La acción comunitaria debe ir unida auna más amplia estrategia nacional en la que losesfuerzos locales juegan un papel crucial. Aúnmás importante, se debe reconocer que lasdistintas localidades no son unitarias niunidimensionales, sino que reflejan los intereses delas comunidades basados en aspectos económicos,

ubicación, género, etnia y otros factores.

Para que florezca la capacidad local, lacolaboración de las comunidades debe serincluyente y establecer o fortalecer las relacionesde trabajo entre las asociaciones de obreros y lossindicatos, las agrupaciones ambientales, lasasociaciones de mujeres y otras agrupacionescomunitarias. Los buenos resultados dependen dela participación de la comunidad en laplanificación y ejecución de las actividades, demanera que los habitantes sientan que lasactividades de la reducción del riesgo sonrelevantes para sus vidas.

Lo anterior es decisivo en cuanto a la elaboraciónde mapas de riesgo y evaluación de los recursosdisponibles se refiere, puesto que con demasiadafrecuencia se pasan por alto o se desdeñannecesidades y recursos ya existentes al interior deuna comunidad. Si estos bienes se encauzan ydesarrollan desde un comienzo, se convierten enuna parte valiosa del proceso.

El estudio de los mapas de preparación para losdesastres elaborado por la FICR, ycorrespondientes al período 2002-2003, revela quelos programas de un porcentaje importante de lamuestra de 32 sociedades nacionales de la CruzRoja y la Media Luna Roja incluyeron actividadescomunitarias de gestión del riesgo de desastres.La FICR aprendió que para rendir frutos laplanificación participativa debe adoptar unametodología específica, que tenga metas yobjetivos claros. Debe involucrar a gobiernos,organismos técnicos, organizaciones nogubernamentales, dirigentes de la comunidad yorganismos de las Naciones Unidas y de otrosorganismos internacionales. Además, se requiereuna estrategia de financiamiento confiable quepueda asegurar compromisos sostenibles.

Para poder mantener la impresión de que se tratade un valor público, es preciso definir indicadoresde resultados y criterios de éxito. Al respecto, talvez sea importante definir las funciones localesdentro del contexto más amplio de otrosprogramas nacionales. La experiencia de lasSociedades Nacionales en Bangladesh y Filipinasdemuestra que la planificación participativaintegral y el aumento del grado de autoconfianzade la comunidad están positivamente relacionados.

3Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

209

Mecanismos comunitarios tradicionalespara enfrentar las amenazas

En muchos lugares, el uso del suelo en lascomunidades locales se basa en prácticastradicionales que ayudan a enfrentar fenómenostales como sequías e inundaciones. A menudo, latenencia de la tierra, así como los usos y recursosestacionales, se basan en intereses comunitarios ymuchas veces reflejan condiciones ambientaleslargamente consideradas. En muchascomunidades de África, en Estados insulares yparticularmente en ecosistemas frágiles, como lastierras áridas, es posible que la población localrespete más estas prácticas que la legislaciónnacional.

En forma creciente, las técnicas tradicionalesestán siendo reemplazadas por modernosintereses económicos dominantes, que a menudoaumentan la vulnerabilidad y la exposición aamenazas y debilitan las capacidades paraenfrentarlas. A manera de ejemplo, puede citarseel caso de los bosques húmedos de Brasil, dondelos intereses de los grupos indígenas están siendoreemplazados por los intereses económicosexternos. En algunos lugares, al sustituir losbosques por pastizales, se está provocando ladegradación del suelo con el consecuenteaumento de potenciales condiciones de sequía einundaciones, lo que crea situaciones deexclusión social entre los habitantes originales ylos asentados.

Recuadro 3.21Ventajas de la experiencia en materia de participación comunitaria

A continuación se enumeran los beneficios y las limitaciones de la participación comunitaria en la gestión del riesgo deacuerdo con lo observado por la FICR:

Beneficios:

• Las evaluaciones participativas rápidas le imprimen relevancia, aumentan el sentido de propiedad y estimulan proyectosde iniciativa propia (Nepal).

• Salva la brecha entre el socorro y la rehabilitación (Mozambique).• Aumenta el número de voluntarios; la formación de grupos comunitarios de la Cruz Roja y la Media Luna Roja aumenta la

capacidad a nivel local.• Conforme aumentan los factores de mitigación, también lo hace la resiliencia de las comunidades, por lo que se estimulan

los procesos de asociación.• La planificación de la acción y la definición de la vulnerabilidad se orientan más hacia los problemas (India).• El desarrollo de planes de desastre comunitarios da lugar a una respuesta más organizada; los planes se convierten en

una fuerza unificadora (Perú).• La integración de la preparación de las comunidades para enfrentar los desastres con los programas de salud promueve

el desarrollo y la generación de ingresos, aumentando la resiliencia ante los desastres.• Creación de redes con las autoridades locales de gobierno (Papua-Nueva Guinea).• Habilitación originada en la comunidad con el apoyo de la Cruz Roja y la Media Luna Roja mediante el apoyo moral más

que material, por ejemplo, inducción de las comunidades a definir los riesgos.• La incorporación de la preparación para los desastres en los seminarios de salud combina intereses programáticos

análogos y ayuda a la capacitación de voluntarios de organismos de protección civil, el Ministerio de Salud y la SociedadNacional de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (Siria).

• Creación de conciencia a nivel regional para la acción comunitaria y la promoción del VIH/SIDA como problemasmundiales relacionados con los desastres y la salud (África del Norte).

Limitaciones:

• A veces se produjeron malentendidos con las autoridades locales, quienes consideraron que el programa amenazaba elsentido de dependencia de la población local.

• Falta de capacidad adecuada de la Cruz Roja y la Media Luna Roja para prestar apoyo a las actividades comunitarias.Sin embargo, los métodos comunitarios de preparación para casos de desastre están aumentando gradualmente lacapacidad de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja tanto a nivel nacional, como de filiales y comunitario.

• Procesos de planificación deficientes en algunos campos.• Insuficiencia de las actividades para asegurar la continuidad después del período inicial de financiamiento.• Esfuerzos insuficientes para asegurar la continuidad después del período inicial de financiamiento.• Las funciones suelen chocar con aquéllas de las autoridades locales, especialmente cuando no hay un proceso general

de planificación.• La falta de preparación y gestión del riesgo de desastres a nivel comunitario fue un serio inconveniente para lograr el

respaldo de la población local (Turquía).

Fuente: Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, 2002.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

210

Un ejemplo de ello, que no es único, son lasmigraciones urbanas de los Estados insulares delPacífico, que para muchos isleños se traducen encambios radicales de su forma de vida. Losinmigrantes urbanos a menudo desconocen lasamenazas locales y los riesgos de las ciudades yrara vez saben qué deben hacer para reducir almínimo las posibles pérdidas en su hábitat deadopción.

Más importante aún, en términos de una cohesiónsocial que es indispensable para la confianza en elesfuerzo propio, a menudo son marginadospolíticamente y muchas veces carecen de la red

social que representa la familia. En la mayoría delas aldeas, el apoyo que presta esta clase de redeses fundamental y puede dependerse de ella paraobtener información y compartirresponsabilidades.

El proceso de adaptación urbana involucra un girodesde el punto de la autoconfianza y elconocimiento compartido hacia la expectativa deque las organizaciones oficiales del gobiernoproporcionarán protección, alerta, apoyo y ayuda.Las estrategias nacionales de gestión del riesgo dedesastres y reducción del riesgo aún nocontemplan seriamente estos factores.

Política y compromiso: fundamento de la reducción del riesgo de desastres3.4 Acción comunitaria

211

3

Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

La acción comunitaria

Es indispensable para las personas comprender que son responsables de su propia supervivencia y queno simplemente deben limitarse a esperar por los gobiernos para encontrarle y proveerle solución a susproblemas. Debe impulsarse una vinculación satisfactoria entre la orientación de la política nacional yel uso de mecanismos que puedan transformar los principios de la reducción de desastres enactividades locales permanentes y flexibles.

La participación de la comunidad es algo que cada cultura o contexto político interpreta de formadiferente. A continuación se ofrecen algunos desafíos y prioridades que vale la pena examinar:

Incremento de la cohesión social y habilitación de la comunidad en todos los planos

• Se debe estimular y proporcionar financiamiento a las comunidades locales, las agrupaciones cívicas,las estructuras tradicionales y los servicios públicos, puesto que pueden reducir la vulnerabilidad yfortalecer la capacidad local.

• Deben reforzarse las organizaciones comunitarias existentes, incluidas las organizaciones femeninas.• Es preciso fortalecer los mecanismos participativos de la comunidad en la información, toma de

decisiones y gestión de los recursos destinados a reducir los riesgos, de manera que se incluya atodas las agrupaciones comunitarias, y a hombres y mujeres por igual.

• Se requiere estimular la actividad y la participación de la población en todos los proyectos técnicos,de desarrollo y relacionados con las políticas, a través de foros de discusión abierta. Por medio deellos, la población puede evaluar, explicar y discutir sus propias necesidades, así como mantener undiálogo con los científicos, políticos y otras personas especializadas referente a lo que puede hacersepara reducir los riesgos.

• Los habitantes de la localidad deben reevaluar las políticas impuestas externamente, para asíasegurarse de que sean compatibles con las necesidades de la comunidad.

Mejoramiento de las destrezas técnicas locales

• Deben reforzarse los conocimientos técnicos locales, como los sistemas de alerta temprana que sonparticularmente adecuados para requerimientos de pequeña escala.

• Es preciso desarrollar la transferencia de las experiencias locales y su aplicación dentro de lasdiversas comunidades.

• Debe llevarse un registro de los conocimientos locales o de los medios de prever y administrar losfactores de riesgo y, según el caso, tenerlos presentes para su aplicación a nivel local.

• Se requiere mejorar la comunicación entre las autoridades y los dirigentes locales.

En definitiva, el éxito de la reducción del riesgo depende ciertamente del desarrollo sostenible y ambosrequieren la participación generalizada de una población bien informada y comprometida. Como elcontexto del desarrollo sostenible estimula los procesos participativos mediante la actividad de lascomunidades, ésta también debe aplicarse a las prácticas de reducción del riesgo de desastres.

En vista de que para ser eficaz la reducción del riesgo debe aprovechar las virtudes tradicionales, laexperiencia colectiva y las destrezas locales, todas ellas deben tratar de lograrse concienzudamentedurante un tiempo determinado y dotarlas de los recursos necesarios mucho antes de que se produzcauna amenaza inmediata de crisis.

4CapítuloCómo saber más: desarrollar el

conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión

de las experiencias4.2 Formación de redes y asociaciones4.3 La educación y la capacitación4.4 La investigación4.5 La concientización pública

213

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

214

4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

La eficacia de la gestión del riesgo de desastres depende de la participación inteligente de todos los actoresinvolucrados. Al respecto, es indispensable intercambiar información y poder acceder fácilmente a los medios decomunicación, puesto que sin información no se podría investigar, planificar, monitorear las amenazas nievaluar los riesgos. La disponibilidad generalizada y coherente de datos actualizados y precisos es defundamental importancia para todos los aspectos de la reducción del riesgo de desastres.

Gracias a la información se conocen las condiciones de trabajo, se obtiene material de consulta y se posibilita elacceso a los recursos. Además, la información contribuye a crear muchas relaciones provechosas. El desarrolloacelerado de las comunicaciones modernas facilita el registro y la divulgación de experiencias, la transmisión deconocimientos profesionales y el proceso de toma de decisiones.

La combinación de las novedades en materia de gestión de la información con los sistemas más tradicionales yestablecidos contribuye a mejorar el conocimiento de las amenazas y el riesgo en todos los niveles deresponsabilidad. La información puede divulgarse mediante programas de sensibilización a la población.Además, la información es fundamental para perfeccionar los sistemas de alerta temprana y para que losesfuerzos de mitigación sean eficaces.

En la presente sección se examinan los siguientes aspectos:

· los problemas actuales de la gestión de información;· los aspectos internacionales de la gestión de información sobre el riesgo de desastres;· el intercambio electrónico de experiencias de alcance mundial;· las iniciativas regionales; y· la información técnica acerca de las amenazas.

Habida cuenta de que este capítulo trata de la gestión de la información, cuando viene al caso se han incluido lasdirecciones de las páginas Web pertinentes. Para mayor información, consulte la guía de organizaciones que incluyepáginas Web adicionales (véase el anexo 2).

Problemas actuales de lagestión de información

Ventajas

Los problemas relacionados con la reducción delriesgo de desastres son de interés público, a la vezmateria de política oficial. Al respecto, se observaun rápido incremento de las fuentes deinformación disponibles, que hasta hace pococonsistían básicamente en datos sobre eventoscatastróficos y se consideraban de interés exclusivode los especialistas. En la actualidad, tales fuentesse encuentran al alcance de una gama más ampliade usuarios. En rigor, no sólo ha aumentado elnúmero de personas, establecimientoseducacionales, organizaciones y comunidades

locales usuarias, sino también el de páginas Web,de redes y el intercambio profesional, a menudo decarácter multidisciplinario.

Además de las numerosas fuentes disponibles parael intercambio de información técnica oespecializada, han surgido otros medios decomunicación para divulgar los resultados deinvestigaciones sobre el riesgo de desastres y dar aconocer información sobre nuevas actividades yprogramas. En el contexto de la EIRD, porejemplo, en varias oportunidades se han realizadoexitosamente conferencias y debates por laInternet.

La tecnología de los SIG (Sistemas deInformación Geográfica) es un mecanismo que se

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

215

está utilizando con creciente frecuencia paradescribir y analizar amenazas, vulnerabilidades yriesgos. Otras formas de difundir informaciónofrecen nuevas percepciones sobre la ingeniería delconocimiento, las técnicas de gestión y las cienciascognitivas. Muchos de estos mecanismos seutilizan de manera cada vez más generalizada,incluso a nivel local, para actividades tales comofacilitar la toma de decisiones, las alternativas enmateria de planificación, el trabajo en línea concolaboradores que se encuentran a gran distancia yla realización de diversas conferencias oactividades educacionales a distancia.

Entre los avances logrados en la evolución de lossistemas de información que ofrecen buenasperspectivas, cabe mencionar las interfacesinnovadoras máquina/usuario que se valen delprocesamiento del lenguaje normal para labúsqueda y el análisis de la información. Otrossistemas dependen de la ampliación del uso de“fuzzy logic” (lógica difusa) y sistemas deaprendizaje especializados, como los basados enredes neutrales.

Muchas de estas tecnologías avanzadas ofrecenbuenas posibilidades de transmitir informaciónmediante sistemas de alerta temprana más rápidoso automatizados, programas de concientizaciónbien definidos y una amplia gama de aplicacionesen materia de educación o servicios a lacomunidad. Asimismo, pueden contribuir aldesarrollo de material didáctico de acuerdo con lasnecesidades e intereses específicos de lascomunidades, o de determinados usuarios ogrupos de intereses.

Limitaciones

El extraordinario incremento del número defuentes y el volumen alcanzado por la informacióndificultan su procesamiento y divulgación deforma coherente, así como la evaluación de suexactitud y validez por los usuarios. Para asegurarun uso eficaz de la información, es precisosistematizar la recolección de datos y suministrarlos productos deseados en forma oportuna.Asimismo, para divulgar los conocimientos hayque clasificar, analizar y canalizar la informaciónhacia los principales grupos de interés.Los proveedores de información generalmenteutilizan medios de comunicación electrónicos cada

vez más complejos, con lo cual excluyen delproceso a muchos posibles usuarios. Las mujerescasi siempre tienen menos posibilidades que loshombres de acceder a computadores, y en todo elmundo el acceso a ellos de personas con bajosingresos varía mucho según la región de que setrate.

Actualmente, la mayoría de instituciones satisfacensus necesidades de información por medioselectrónicos. De esta manera, puede ser que sinquererlo pongan la información de que disponenfuera del alcance de muchas de las personas másvulnerables a las amenazas.

Aparte de restricciones de carácter másinstitucional, varios factores han impedido eldesarrollo de sistemas generales y eficientes deinformación.

A juzgar por observaciones que se han hechollegar a la secretaría de la EIRD desde África,cuando se trata de aspectos relacionados con lagestión del riesgo y de los desastres, el suministrode información oportuna y comprobada continúasiendo problemático.De acuerdo con las respuestas proporcionadas a laencuesta de la secretaría de la EIRD, en

Recuadro 4.1¿Falta de información o falta de acceso?

Según informes presentados para la EIRD, en muchospaíses hay registros que consignan gran cantidad deinformación sobre el riesgo de desastres. Sinembargo, posiblemente no pueda accederse a ella porlas siguientes razones de confidencialidad institucionalo de índole técnica:

• La información es reservada por supuestos motivosde seguridad o porque constituye una base depoder institucional.

• Falta de comunicación transversal adecuada acercade su existencia.

• La difusión de información no es prioridad para laorganización de que se trate.

• La información se conserva en formatos noestandarizados o anticuados.

• El traslado de la información existente a un sistemamás accesible es costoso.

• Los encargados de compilar datos no hanconsultado a los usuarios sobre sus necesidades deinformación.

• No hay información disponible sobre lasorganizaciones para el adelanto de la mujer y otrosgrupos de base comunitaria; los datos según elgénero no se reúnen ni divulgan de maneraconcordante.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

216

Bangladesh y otros países la información provienede un sinnúmero de entidades de gobierno,organismos internacionales y técnicos,instituciones académicas y organizaciones nogubernamentales, lo que se traduce en unasobrecarga de información. Y es que parasatisfacer adecuadamente sus necesidades, lamayoría de los organismos de desarrollo hancreado sus propios sistemas de información, queno son fáciles de aplicar en otros escenarios.

Como consecuencia de ello, la información relativaa amenazas o desastres ocurridos en el pasadopuede ser dispersa o repetida, y a menudo puedeparecer contradictoria o discrepante. Condemasiada frecuencia, la cobertura de los datos norefleja en forma sistemática, confiable, oportuna yde buena calidad el carácter dinámico de losriesgos, o lo hace de manera deficiente.

Estas deficiencias básicas pueden agravarse por laimpresión que se forman los servicios deseguridad y otros diversos organismos de gobiernosobre la confidencialidad de los datos acerca deinfraestructura o posibles amenazas a una sociedaddeterminada. Más que las limitaciones propias delas tecnologías modernas de comunicación, sonéstos los factores que a menudo parecen impedir elacceso más fácil o eficaz a información de carácterfundamental.

Pese a que numerosas organizaciones realizanactividades relacionadas con la reducción delriesgo, no hay un centro de coordinaciónuniversalmente reconocido al que pueda recurrirsefácil y permanentemente para obtener la granvariedad de información existente. Por esta razón,hay datos importantes que se encuentran dispersosalrededor del mundo, o valiosas experiencias quese guardan en el interior de una sola institución ycarecen de un punto de acceso común.

Uno de los principales obstáculos con que setropieza para utilizar más eficazmente lainformación es la falta de datos. En muchasregiones no hay datos básicos o no se hanmantenido bases de datos coherentes a lo largo deltiempo. Incluso a nivel individual, a menudo esdifícil obtener información exacta, porque losdatos existentes son de carácter general o noreflejan cabalmente la situación.

Para analizar el riesgo no sólo desde el punto devista de una amenaza determinada sino también

respecto del grado relativo de exposición, se hahecho cada vez más necesario establecerreferencias geográficas de los eventos catastróficos.Para ello hay que mejorar la cobertura geográfica ytemporal de las bases de datos sobre amenazas yriesgos que son de libre acceso. Aunqueprobablemente se esté prestando atención crecientea vincular la información que contienen lasdiferentes bases de datos, hay pocos ejemplos deintegración real, o que estimulen el estudio o lacomparación a partir de múltiples variables.

En diversas esferas fundamentales continúanobservándose fallas importantes en la recolección yuso de los datos. En general, no hay unacobertura temporal y espacial constante de lainformación pertinente, sobre todo en los paísesmás pobres. A su vez, la falta de metodologías ode protocolos estandarizados para reunir, compilar,almacenar, analizar y divulgar los datos influyenegativamente en la calidad de la información.Por consiguiente, es difícil realizar comparacionesválidas o estudios transversales, o ni siquiera seintenta hacerlo.

Asimismo, cuando los datos son incompletos,fragmentados o inadecuados es fácil interpretarerradamente la información. A veces esto puedeser deliberado o contener un sesgo debido asegundas intenciones, como demostrar undeterminado punto de vista político.

Aspectos internacionales de la gestión deinformación sobre el riesgo de desastres

Una de las principales funciones encomendadas ala secretaría de la EIRD por la Asamblea Generalde las Naciones Unidas es la de servir de centromundial de coordinación de información para lareducción de desastres. Se considera que el hechode que sirva de eje rector de la información sobreel tema le permite estimular las actividadesorientadas a divulgar información entre unaamplia gama de instituciones y fomentar relacionesbasadas en la promoción, la formación de redes yla gestión de la información.

Entre los objetivos fijados se incluye larecolección, análisis y publicación sistemáticos deinformación relacionada con las amenazasnaturales, mitigación del riesgo e iniciativas dereducción de desastres. Para cumplir su funciónde centro de coordinación de información sobre la

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

217

reducción de desastres, la secretaría de la EIRDdebe transformarse en un verdadero puntomundial de convergencia para compartir lainformación sobre reducción del riesgo y sugestión dentro y fuera del sistema de las NacionesUnidas. Para esos efectos, está fortaleciendo lasredes de comunicación y ayudando a que losespecialistas en reducción del riesgo de desastrescompartan la información, y tiene por delante lassiguientes tareas:

• Compilar, analizar y divulgar datos,informacióny otros productos afines sobreamenazas naturales, reducción de riesgos ydesastres a las distintas organizaciones, países,asociados y colectividades, a fin de promoveruna mayor sensibilización de la población,acceso profesional y compromiso político entorno a estas materias.

• Proporcionar el libre acceso mundial ainformación precisa y relevante sobre lareducción del riesgo, a partir de los datosproporcionados por todos los actores, medianteel perfeccionamiento de un centro interactivo derecursos de la EIRD que incluya bases de datos,una biblioteca, una página Web y una red deconocimientos.

Estas actividades deben basarse en elmantenimiento de relaciones provechosas connumerosas organizaciones e institucionesespecializadas. Ellas comprenden una complejacadena formada por muchos eslabones einvolucran varios elementos diferentes, incluidoslos siguientes:

• Bases de datos relacionales de especialistas,organizaciones, proyectos e iniciativas,

información por países sobre experiencias einformación afín a la reducción del riesgo,actividades realizadas en diferentes sectores,acciones y servicios educativos y decapacitación.

• Una biblioteca multimedia especializada yservicios de documentación conexos.

• Una página Web mejorada para la reducción dedesastres.

• Formación de redes interactivas y de capacidadbasada en el conocimiento.

Hay numerosos ejemplos que ilustran en quémedida la gestión de la información y las formas decomunicación innovadoras han contribuido aaumentar la percepción de la población y laparticipación profesional en la reducción del riesgode desastres durante los últimos años. Varias de lasiniciativas más generales reúnen y procesan lainformación a escala mundial, aunque cada una deellas tenga sus propias prioridades.

El Centro de Investigaciones sobreEpidemiología de los Desastres

El CRED colabora con la OMS y funciona en laEscuela de Salud Pública de la UniversidadCatólica de Lovaina, en Bruselas, Bélgica.

Este Centro mantiene una base de datos dealcance mundial sobre eventos de emergencia(EM-DAT). Se trata de un registro exhaustivoen el que figuran más de 12.500 desastres deorigen natural ocurridos durante el siglo pasado,clasificados por país y tipo de desastre.Originalmente, fue creado con el apoyo de laOMS y del gobierno belga.

Gráfico 4.1Sistema de Información para la Reducción de Desastres

Fuente: EIRD, 2003

Sistema de Información para la Reducción de Desastres

1. Bases de datosreferenciales

2. Bibliotecaespecializada

4. Capacidad decrear redes

3. Sitio Web

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

218

La base de datos del CRED ha sido ampliamentereconocida por sus esfuerzos por dar a conocer demanera coherente información sobre desastres, quesuele ser ocasional, vaga o conflictiva y a menudo sepresenta en formatos diferentes.<http://www.cred.be>

Reaseguros Munich

Otra base de datos de mucho prestigio es el servicioNatCat que ofrece el Departamento de Investigacióny Desarrollo de la compañía Munich Reinsurance(Munich Re) en Munich, Alemania. Contieneinformación sobre las principales catástrofes deorigen natural y tecnológico ocurridas en el mundodesde 1965, aunque por el momento sus registros noincluyen datos sobre los efectos sociales nieconómicos de las sequías.

La información que ofrecen la NatCat y otrosestudios sobre la evolución de las amenazas esampliamente distribuida por Munich Re mediante la

publicación “Topics”, que es una reseña anual encinco idiomas de las catástrofes naturales.Además, Munich Re proporciona a clientescomerciales y otros interesados informacióndetallada sobre determinados desastres oinformación consolidada acerca de estudiosregionales y mundiales sobre la exposición y lastendencias en la materia.

Desde su primera edición, en 1978, el MapaMundial de Amenazas Naturales de Munich Reha sido una valiosa fuente de información para losprofesionales que trabajan en el campo de lagestión del riego. La Esfera de AmenazasNaturales, actualizado en 1998, ha demostrado serotro instrumento de información importante.

Munich Re prepara periódicamente otraspublicaciones y produjo un CD-ROM tituladoEl Mundo de los Desastres de Origen Naturalpara fomentar el conocimiento público de lasamenazas. Mediante el uso de tecnología digital y

Recuadro 4.2Identificador mundial

Acceder a información sobre desastres puede ser lento y complejo, no sólo por la dispersión de los datos, sino porque enlos países en que ocurren muchos desastres suele ser complicado identificar un suceso en particular. Para abordar ambosproblemas, el Centro Asiático de Reducción de Desastres (ADRC, por sus siglas en inglés) propuso un código universalúnico de identificación, llamado Identificador Mundial de Desastres (GLIDE, por sus siglas en inglés).

El Centro para la Investigación en Epidemiología de los Desastres (CRED, por sus siglas en inglés) y la ReliefWeb de laOCAH, Naciones Unidas, adoptaron el GLIDE para sus bases de datos y han estado trabajando con otros usuarios delcódigo para compartir mejor la información. Los usuarios incluyen la EIRD, el PNUD, la FICR, la OMM, la FAO, el BancoMundial, la OFDA/USAID y LA RED.

Semanalmente, el CRED asigna un número GLIDE a todos los desastres nuevos que reúnen determinados requisitos. ElGLIDE consiste en dos letras que identifican el tipo de desastre (por ejemplo, EQ para terremoto o “earthquake” en inglés),el año en que se produjo, un número de serie de cuatro dígitos y el código ISO de tres letras para el país en que ocurrió eldesastre. Por ejemplo, el número GLIDE para el terremoto de Gujarat, en la India, es EQ-2001-0033-IND.

Tanto el CRED como la ReliefWeb y el ADRC utilizan este identificador en toda la documentación relacionada con undesastre determinado, y se prevé que otros usuarios lo vayan incluyendo gradualmente en la información que generan. Amedida que más proveedores de información se adhieran a esta iniciativa, será más fácil acceder a documentos y datosprocedentes de diversas fuentes relativos a eventos específicos, o que se vinculen utilizando el código GLIDE. Asimismo,el GLIDE puede servir de clave para relacionar en forma permanente conjuntos de datos sobre desastres de carácternacional con bases de datos internacionales sobre desastres.

En el 2003, los usuarios del GLIDE acordaron ampliar el número de serie a seis dígitos y agregar un quinto códigoadministrativo de tres dígitos para identificar la región del país azotada por un desastre. Se estimó que este códigoadicional sería de utilidad para crear conjuntos de datos nacionales. Con el apoyo del PNUD, varios países crearán basesde datos nacionales sobre desastres.

El sitio Web del GLIDE ya incluye una función de búsqueda que permite ubicar fácilmente la información disponible sobreun desastre mediante cualquiera de los siguientes descriptores: tipo de desastre, año, país y número GLIDE. El sitiotambién contará con una función automática para asignar un número GLIDE a cualquier desastre nuevo. El éxito delGLIDE depende de su empleo generalizado y de la utilidad que preste a los usuarios. El ADRC ha preparado una páginaWeb para promover el GLIDE, y a fin de aumentar su utilidad agradece las opiniones y experiencias que deseenproporcionarle los usuarios. <http://glidenumber.net>

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

219

Recuadro 4.3Informes mundiales sobre desastres, riesgo y vulnerabilidad

Informe mundial sobre desastres

Una de las más prestigiosas fuentes de información sobre desastres es el Informe mundialsobre desastres, publicado anualmente por la FICR.

Desde su primera edición, en 1993, el Informe mundial sobre desastres da a conocer lasúltimas tendencias, hechos y estudios sobre las crisis humanitarias mundiales. Descrito por elBanco Mundial como “una fuente de información muy valiosa para la comunidad internacional”,el informe es una obra de consulta indispensable para quienes buscan información actualizadasobre estrategias y tácticas para enfrentar los desastres. Cuenta con el respaldo de losrecursos y la experiencia de la FICR.

La edición de 2002 del Informe mundial sobre desastres giró en torno a la reducción del riesgo.Ofrece un panorama de las iniciativas de preparación y mitigación emprendidas por países detodo el mundo que son propensos a los desastres. Además, el informe examina el problema dela rendición de cuentas en materia humanitaria, da a conocer un sistema para evaluar lavulnerabilidad y la capacidad y concluye con cuadros estadísticos sobre desastres. También seocupa de problemas actuales, como si compensa invertir en preparación y mitigación de losdesastres a cambio de salvar vidas, medios de subsistencia y bienes.<http://www.ifrc.org>

Informe sobre el estado del medio ambiente mundial

El PNUMA publica una serie llamada Informe sobre el estado del medio ambiente mundial(GEO, por sus siglas en inglés), que contiene tanto información esencial sobre nuevosproblemas y amenazas ambientales como relativa a las políticas que se están aplicando a nivelmundial y regional.

Las conclusiones y recomendaciones de la serie GEO constituyen la base de actividades delPNUMA en materia de alerta temprana, vulnerabilidad y evaluación del riesgo. El informe GEO-3, de mayo del 2002, trata sobre la vulnerabilidad de las personas a los cambios ambientales, yse refiere en detalle a las relaciones entre impactos de amenazas naturales y desastresemergentes.

El PNUMA también publica otros informes de alcance regional y temático, como el relativo a lospequeños Estados insulares en desarrollo.<http://www.unep.org>

Reducir el riesgo de desastres: un desafío para el desarrollo

Desde 1989, el PNUD publica anualmente el Informe sobre el desarrollo humano, que hacontribuido a aumentar el conocimiento de los aspectos sociales del desarrollo en la población.Tanto el Índice sobre el Desarrollo Humano como el Índice de la Pobreza Humana se basan enparámetros cuidadosamente seleccionados respecto de los cuales hay datos disponibles, yproporcionan indicadores distintos de otros propios de la economía tradicional, tales como elproducto interno bruto (PIB).

En el 2004, la Oficina para la Prevención y Recuperación de Crisis (OPRC), del PNUD, publicóun documento titulado Reducir el riesgo de desastres: un desafío para el desarrollo, a fin de dara conocer las vinculaciones entre el desarrollo y los desastres. Se refiere al impacto crecientede los desastres de origen natural en el desarrollo y reconoce que las estrategias de desarrolloson factores determinantes del riesgo de desastres. Promueve la reducción del riesgo dedesastres mediante la definición de políticas de desarrollo adecuadas que combinan la gestióndel riesgo de desastres y las actividades orientadas al logro de las Metas de Desarrollo delMilenio.

Como parte de esta publicación, el PNUD dio a conocer un Índice del Riesgo de Desastres quecomparará a los países según sus niveles de riesgo relativo a lo largo del tiempo. El índicepone de relieve los avances nacionales en materia de reducción del riesgo de desastres.<http://www.undp.org/bcpr/disred/rdr.htm>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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de los SIG, este CD-ROM ofrece conocimientostécnicos fundamentales para definir y evaluar losriesgos a ingenieros, funcionarios de gobierno yotros interesados. Con sólo apretar un botón,indica rápidamente cuáles son las principalesamenazas naturales predominantes y los riesgosconexos en cualquier lugar del mundo. El CD-ROM también incluye características generales einformación básica relacionada con el riesgo enmás de 200 Estados y territorios.<http://www.munichre.com>

Reaseguros Swiss

Otra importante empresa mundial de reaseguros,Swiss Reinsurance (SwissRe), almacena datosespecíficos sobre amenazas naturales y catástrofesocurridos desde los años setenta. Parte de estainformación aparece ocho veces al año en lapublicación SIGMA. Además de publicacionessobre distintos temas relacionados con amenazasnaturales, SwissRe publica una reseña anual envarios idiomas sobre la incidencia de desastres yanaliza las tendencias en materia de riesgos,exposición y seguros comerciales. El CAT-NET,la base de datos de SwissRe en la Internet,contiene información adicional sobre desastres a laque puede accederse gratuitamente, para lo cuallos posibles usuarios deben registrarse previamenteen la página Web que está protegida por unacontraseña.<http://www.swissre.com>

ReliefWeb

Otra fuente de información mundial ampliamenteutilizada es la ReliefWeb, base de datos y servicioinformativo electrónico que es administrado por laOficina de Coordinación de AsuntosHumanitarios (OCAH) de las Naciones Unidas.Aunque se centra principalmente en las actualesemergencias y desastres internacionales que tienenconsecuencias humanitarias, también proporcionainformación sobre asistencia en relación condesastres de origen natural. La ReliefWeb ofreceuna excelente y amplia selección de información,recortes de prensa, contactos afines e informaciónoperativa. También posibilita el acceso a archivosde fuentes públicas, gubernamentales y nogubernamentales autorizadas sobre diversos tiposde emergencias y sus efectos. Mantiene un

archivo de mapas especializados relacionados conemergencias y crisis, que a menudo acondicionapara enfrentar situaciones de emergencia actualeso localizadas. Sin embargo, como su nombre loindica, apunta más que nada a la preparación y a larespuesta a situaciones de emergencia.<http://www.reliefwex.int>

La Federación Internacional de Sociedadesde la Cruz Roja y la Media Luna Roja

En noviembre del 2001, la FederaciónInternacional de Sociedades de la Cruz Roja y laMedia Luna Roja (FICR) inició un proyectotitulado Sistema Informativo de Gestión delRiesgo de Desastres (DMIS). Esta página Webofrece información sobre la gestión del riesgo dedesastres, accesible únicamente a los miembros delMovimiento Internacional de la Cruz Roja y laMedia Luna Roja.

El proyecto, auspiciado por cuatro SociedadesNacionales de la Cruz Roja y la Media LunaRoja, el Departamento para el DesarrolloInternacional (DFID) del Reino Unido y elPrograma de Respuesta Ericsson, tiene por objetoproporcionar información sistemática sobredesastres y monitorear los factores que podríanindicar la inminencia de una crisis.

La creación del DMIS es un resultado de laEstrategia 2010 de la FICR, que apunta a tresejes de acción estratégicos para sus miembros:preparación y respuesta en situaciones de desastre,respaldo a las Sociedades Nacionales de la CruzRoja y la Media Luna Roja y esfuerzos portrabajar coordinadamente de manera eficaz.

Aunque el acceso al DMIS se limita a la red deSociedades de la Cruz Roja y la Media LunaRoja, proporciona un conjunto de documentos detrabajo, modelos, pautas operativas y vínculos confuentes de información en línea clasificadas porcategorías. También permite acceder a 400páginas Web externas relacionadas con la gestióndel riesgo de desastres y a una serie de iniciativasde la Cruz Roja y la Media Luna Roja disponiblesen la Internet.

Se espera que gracias a la información oportunaque proporciona a los encargados de la toma dedecisiones, el DMIS contribuirá a agilizar la

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

221

percepción de las emergencias, estimular laadopción de medidas de preparación y actuar coneficacia. Como base de una red orgánica yoperativa, facilita el intercambio de experiencias delas actividades de la Cruz Roja y la Media LunaRoja en todo el mundo.

Los vínculos operativos establecidos con lasfuentes de información durante un desastre seclasifican, se destacan y luego se archivan comofuturo material de consulta. La sección del portaldedicada a la preparación permite que losdelegados de la Cruz Roja y de la Media LunaRoja registren información relacionada con lastendencias de los desastres desde cualquier partedel mundo y, a su vez, que obtengan lainformación más reciente, así como respuestassobre una situación de desastre en evolución.

En las grandes emergencias, se puedeintercambiar información sobre las operaciones encurso, como puedan ser los pormenores sobremovilización logística. También se ofrecendirecciones de contactos para mejorar lacomunicación entre los distintos actoresinvolucrados. Este mecanismo interactivocontinúa evolucionando a medida que se vanincorporando periódicamente elementos nuevospara satisfacer las necesidades de los usuarios.Esta página Web, que está protegida por unacontraseña, tiene casi 1.500 usuarios registrados ypermite la entrada de 125 Sociedades Nacionalesde la Cruz Roja y la Media Luna Roja. Esposible contactar electrónicamente con el grupo detrabajo del proyecto DMIS en:<dmis@ifrc.org><http://www.ifrc.org>

La red mundial de información sobre desastres

Aunque todavía no se alcanzan totalmente losobjetivos del Sistema Mundial de Informaciónsobre Desastres (GDIN, por sus siglas en inglés),esta asociación internacional de especialistas degobiernos, organizaciones internacionales ydonantes, organizaciones no gubernamentales einstituciones comerciales y académicas, continúatrabajando para aumentar su capacidad de recibiry utilizar la información sobre desastres.

Lo que pretende el GDIN es ofrecer una gama deservicios para vincular a los usuarios con los

proveedores de información pertinentes, yfomentar el uso de una mayor compatibilidadtecnológica o integración de los sistemas deinformación a través de las distintas regionesgeográficas, a fin de poder compartir máseficazmente la información.

Aunque gran parte de sus intereses gira en torno alos datos obtenidos mediante la teleobservación,las aplicaciones de los SIG, la confección demapas y el despliegue de información, el GDINtambién trata de ayudar a los especialistas endesastres a obtener información que les sería difícilubicar o a la cual difícilmente podrían acceder porsí solos. En especial, procura ayudar a losencargados de la gestión del riesgo de desastres enlugares en que los recursos son escasos o en quehay limitado acceso a tecnología, mediante lacelebración de convenios internacionales yesfuerzos por estandarizar los protocolos decomunicación y la compatibilidad técnica.<http://www.gdin.org>

El intercambio electrónicode experiencias de alcance mundial

Además de la información sobre reducción delriesgo de desastres que entregan las institucionesestablecidas, existen otras fuentes de informacióncomo grupos de discusión multidisciplinarios porla Internet, servidores y redes electrónicas afinesde acceso público y gratuito. Aunque a menudoson transitorias y tienen por objeto facilitar eldebate o el intercambio de experiencias sobre untema determinado o un evento futuro derepercusiones mundiales, estas fuentes son unavaliosa tribuna mundial y captan a otros usuariosde información sobre la reducción del riesgo.

En mayo del 2002, antes de la ConferenciaMundial sobre el Desarrollo Sostenible, una redde organizaciones no gubernamentalesdenominada Foro de los Actores en Pro deNuestro Futuro Común y la secretaría de laEIRD organizaron una de esas reuniones en línea.El tema tratado fueron: “Las relaciones entre lasamenazas naturales, el medio ambiente y eldesarrollo sostenible: actividades para reducir elriesgo de desastres”.

En esa oportunidad, se procuró ampliar el debatea un grupo más numeroso de personas del que

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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ordinariamente se interesa por los temasrelacionados con el desarrollo sostenible. Seinscribieron más de 350 personas de 80países, muchas de las cuales intercambiaronpuntos de vista, experiencias e inquietudes.

Del intercambio surgieron numerosos temas,incluyendo el impacto de las amenazasnaturales en el desarrollo y cómo revertir lavulnerabilidad, la evaluación del riesgo y lossistemas de alerta temprana, cómo estimular laparticipación de las comunidades y desarrollarsu capacidad de hacer frente a los desastres; yel fomento de la educación y de la creación decapacidades.

Durante el mes que duraron las deliberacionessalieron a la luz numerosas experiencias, yaque los casos presentados pusieron demanifiesto una variedad de conocimientosespecializados. Asimismo, se formularoninteresantes comentarios sobre los problemasque plantea actualmente la vinculación de lareducción del riesgo con el desarrollosostenible y las funciones y responsabilidadesque podrían llevar a resolverlos.

El presente informe mundial incluye algunasde esas opiniones. Pero más allá de los puntosde vista expresados, lo valioso del foro fue laoportunidad de intercambiar ideas conpersonas de todo el mundo que compartenintereses profesionales y dedicación personal aestas materias.<http://earthsummit2002.org>

En noviembre del 2001, la División para elAvance de las Mujeres de las NacionesUnidas organizó una conferencia cibernéticasimilar sobre la reducción de desastres y lagestión de los recursos naturales con unaperspectiva de género. Durante seis semanas,los participantes dieron a conocer sus puntosde vista sobre cinco cuestiones diferentes.

Los temas examinados incluyeron el papel delos patrones de género en el uso de losrecursos ambientales, la capacidad dereponerse de los desastres y las diversasposibilidades de habilitación de las mujerespara aprovechar las oportunidades que surgendespués de los desastres de origen natural.También se tocó el tema de la incorporación

de la equidad de género en los proyectos deprevención de desastres y de desarrollo sostenible.Este diálogo internacional fue la base de lareunión posterior del grupo de trabajo deespecialistas, que tuvo lugar en Ankara, Turquía,en el 2002. <http://www.un.org/womenwatch/daw>

A mediados del 2003, la secretaría de la EIRD yel Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) sostuvieron un diálogoelectrónico sobre la creación de un sistema paraorientar y monitorear la reducción del riesgo dedesastres. Se estimó que este intercambioelectrónico era un medio excelente para dar aconocer el trabajo que se estaba llevando a cabo yatraer una amplia gama de comentarios sobre lasideas examinadas.

Mediante esta actividad colectiva se avanzó haciala meta de estimular y aumentar la aplicación deprácticas eficaces de reducción de desastres. Laconferencia en línea permitió que los interesadosintercambiaran puntos de vista y establecieran elcurso de acción que adoptarían en el futuro paradesarrollar un sistema más aceptable globalmentede comprensión, orientación y monitoreo de lareducción del riesgo de desastres a todos losniveles. Gracias al amplio alcance de esteintercambio electrónico, fue posible conocer lasexperiencias de muchos grupos profesionales,geográficos e institucionales.<http://www.unisdr.org/dialogue>

La Red de Desastres Provocados por AmenazasNaturales es otro servicio de información y grupode discusión permanente que cubre los aspectossocioeconómicos, psicológicos, orgánicos,científicos y tecnológicos de los desastres. Susmiembros provienen de entidades operativas einstituciones académicas de todo el mundo, peropuede participar en ella cualquiera que se interesepor el tema. <http://www.jiscmail.ac.uk/lists/natural-hazards-disasters>

La Interpretación Radical de las Experiencias enMateria de Desastres (RADIX, por sus siglas eninglés) es un activo sitio Web que sirve de tribunaelectrónica para realizar debates, presentartrabajos, expresar opiniones y dar a conocerrecursos o vinculaciones que puedan ayudar acomprender las causas fundamentales y los

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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aspectos sociales de las amenazas, la vulnerabilidady los riesgos.

Lo anterior incluye cuestiones tales como losderechos humanos, el respeto por la diversidad, lamanera de transformar los conocimientosexistentes en acción y las vinculaciones entredesastres, desarrollo económico y problemaspolíticos. RADIX hace especial hincapié en losintereses de las comunidades locales y en lasactividades de reducción de desastres centradas enla población.

El grupo de discusión y los documentos queofrece este sitio Web facilitan el intercambio entreasociaciones involucradas de diversas maneras enla reducción del riesgo de desastres, aunque nosiempre hayan actuado en el mismo terreno nicompartido fácilmente la información entre sí.Participan en los grupos científicos activistas delos derechos humanos, personas que trabajan enactividades de desarrollo, funcionarios degobierno, empresarios y representantes de losmedios de comunicación, todos los cuales tienenalguna experiencia en materia de riesgos.<http://online.northumbria.ac.uk/geography_research/radix>

La Red sobre Género y Desastres es otromecanismo electrónico que sirve para compartirrecursos e ideas entre las regiones. Se trata de unbanco de recursos de carácter internacionalintegrado por académicos, activistas, personas quetrabajan en actividades de socorro y encargados dela formulación de políticas a quienes les interesaincorporar la igualdad de género en todos losaspectos relacionados con la prevención, respuestay reconstrucción en materia de desastres. A travésde un “list serve”, los miembros puedenintercambiar ideas e información. Laspublicaciones que ofrece este sitio Web incluyenestudios de casos e informes, reseñas sobre trabajoen el terreno, bibliografías, directrices sensibles alas cuestiones de género y actas de conferenciasinternacionales recientes sobre la mujer en losdesastres.<http://online.northumbria.ac.uk/geography_research/gdn>

Iniciativas regionales

En varios lugares se han establecido centrosregionales de información o documentación

relacionados con la percepción de las amenazas olas actividades orientadas a reducir el riesgo. Unareseña de las actividades de algunos de estoscentros servirá para ilustrar los diferentes criteriosaplicados y la diversidad de intereses que incidenen su trabajo en distintos lugares del mundo. Sinembargo, todos sus productos y serviciosconstituyen un valioso aporte al creciente conjuntode conocimientos sobre la gestión del riesgo dedesastres a nivel internacional.

África

En África no existe un centrode información regional queabarque las diversas amenazasy riesgos que confronta elcontinente. Sin embargo, hay varios centros dedocumentación especializados que estánampliando sus actividades hacia camposrelacionados con el riesgo.

El Centro de Investigaciones y Documentaciónde África Meridional

El Centro de Investigaciones y Documentación deÁfrica Meridional (SARDC, por sus siglas eninglés), que funciona en Harare, Zimbabwe, es unprestigioso organismo regional independiente queprocura aumentar la eficacia de los principalesprocesos de desarrollo en la región. Para ello,reúne, analiza, produce y divulga información, ytrata de habilitar la capacidad local de generar yutilizar información.

El SARDC es una fundación sin ánimo de lucroque funciona desde 1987, y que tiene por objetivomejorar la base de conocimientos sobre eldesarrollo económico, político, cultural y social ysus respectivos efectos. La información quemaneja está a disposición de gobiernos yautoridades encargadas de formular las políticas,de organizaciones no gubernamentales, del sectorprivado, de los medios de comunicación y deorganizaciones regionales e internacionales.

El centro de documentación guarda más de 9 milarchivos temáticos sobre cuestiones regionales,posee una biblioteca y una hemeroteca y bases dedatos computarizadas de material seleccionado.También mantiene bases de datos bibliográficos yde consulta sobre materias de interés.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Entre el material sobre temas específicosrelacionados con la reducción del riesgo, cabemencionar las condiciones del medio ambiente enÁfrica meridional e información sobre la gestióndel riesgo de desastres provocados por las sequías.También proporciona información sobre temassocioeconómicos y políticos regionalesrelacionados con el desarrollo y la gobernabilidad,que inciden en la percepción del riesgo y en lasprácticas de gestión pertinentes.

El SARDC mantiene el Centro de RecursosAmbientales India Musokotwane para ÁfricaMeridional (IMERCSA, por sus siglas en inglés),que proporciona a los usuarios informaciónactualizada sobre el medio ambiente y la gestión

del riesgo de desastres en África meridional.Además, es el principal organismo regional deinformación mundial sobre las condiciones delmedio ambiente; produce instructivos sobrecuestiones ambientales y un boletín noticioso sobrela cuenca del río Zambesi. Publicó Estado delmedio ambiente en África meridional y dosactualizaciones temáticas: Los recursos hídricos deÁfrica meridional y La biodiversidad de losbosques autóctonos.<http://www.sadrc.net/Imercsa>

Gracias a las oficinas que posee en Dar-es-Salaam,Harare y Maputo, y a su trabajo conorganizaciones asociadas de todos los países de laComunidad de Desarrollo de África Meridional(SADC, por sus siglas en inglés), el SARDC estáen condiciones de organizar seminarios, realizarreuniones informativas y prestar asesoramiento.Además, el personal y los corresponsales delSARDC producen una serie de artículos einformes para los servicios de prensa del SouthernAfrica News Features. Como parte de sucompromiso de producir información profesional ydesarrollar la capacidad de preparar informes deprensa en la región, el SARDC realiza programasregionales de capacitación y misiones deintercambio relacionadas con los medios decomunicación de África meridional.<http://www.sardc.net>

América Latina y el Caribe

Al igual que en otros lugares,la revolución mundial de lascomunicaciones digitales harecorrido América Latina y elCaribe. En esta región, para la cual esfundamental la gestión del riesgo de desastres, yaen el año 2000 prácticamente todos los ministeriosde Salud estaban conectados a la Internet.Actualmente estos sistemas se han tornadoindispensables para responder a las numerosasemergencias que se producen en la región.

En un contexto diferente, pero que ha sentado lasbases para aplicar las estrategias de reducción delriesgo de desastres, la CEPAL ideó un métodoque permite comparar sistemáticamente los datossobre desastres. El sistema ha sido fundamentalpara la creación de una base de datos regionalsobre los principales sucesos que necesitaron

Recuadro 4.4La información sobre sequías en África

En los últimos años se ha ampliado el alcance de losCentros de Monitoreo de Sequías de la AutoridadIntergubernamental de Desarrollo (IGAD) de Nairobi,Kenia, y de la Comunidad de Desarrollo de ÁfricaMeridional (SADC), de Harare, Zimbabwe.

Actualmente, ambos son importantes centros regionalesde información sobre las condiciones y las amenazasclimáticas. Cada uno de ellos produce pronósticosperiódicos sobre el clima y los distribuye ampliamenteentre los funcionarios técnicos y políticos de la mayoríade los países del África meridional, oriental y central.

Asimismo, el Programa Regional de Alerta Temprana ylas actividades regionales de teleobservación de laDivisión de Alimentación, Agricultura y RecursosNacionales de la SADC producen información ordinariay especializada sobre las sequías y otros riesgos quepodrían afectar la seguridad alimentaria. La SADCtambién presta apoyo a las actividades de proyectosrelacionados con problemas del medio ambiente y delordenamiento y uso del suelo, así como a programas degestión de los recursos hídricos.

AGRHYMET, el Instituto HidrometeorológicoEspecializado del Comité Interestatal Permanente parala Lucha contra la Sequía en el Sahel, produce y divulgainformación.

Estas instituciones trabajan mancomunadamente paramejorar la calidad de la información técnica de quedisponen los responsables de las políticas en la región.Sin embargo, en el contexto más amplio de la gestiónde la información, estos centros especializados quefuncionan en determinados entornos profesionaleshacen hincapié en la necesidad de incorporar mássistemáticamente la información en los sistemas decomunicación tradicionales de reducción del riesgo.<http://www.agrhymet.net>

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

225

asistencia externa. Al respecto, cabe mencionar lasactividades de respuesta y reconstrucciónposteriores al huracán Mitch. Éstas fueron elprimer caso en que las comunicaciones por mediode la informática desempeñaron un papel crucialen la toma de decisiones. Actualmente, lasinstituciones y los profesionales que se ocupan dela gestión del riesgo están habituados a buscarinformación en numerosos sitios Web.

Centro Regional de Informaciónsobre Desastres

El Centro Regional de Información sobreDesastres (CRID), cuya sede se encuentra en SanJosé, Costa Rica, es una de las fuentes deinformación más completas sobre desastres ygestión del riesgo de América Latina y el Caribe.El Centro fue creado a partir de un proyectoexperimental desarrollado originalmente por laOPS en 1990, a fin de reducir la vulnerabilidad alos desastres mediante la promoción de unacultura de prevención del riesgo y la realización deactividades de cooperación en materia de gestióndel riesgo.

Hacia 1997, el CRID contaba con el apoyo de laOPS, el DIRDN, el CEPREDENAC, la FICR,la actual Comisión Nacional de Prevención deRiesgos y Atención de Emergencias (CNE) deCosta Rica y de Médicos Sin Fronteras (MSF).Ofrece información y material de consulta, enlínea o consultando directamente en sus oficinas,sobre una amplia gama de materias, tanto eninglés como en español.

El CRID proporciona a gobiernos, profesionales yorganizaciones de la sociedad civil informaciónnutrida y sin restricciones sobre desastres. A travésde su sitio Web se puede acceder en línea tanto alos recursos del CRID como a otros sistemas deinformación sobre desastres. Anualmente, atiendemás de 120 mil solicitudes de información.

Otros productos que pueden obtenerse del CRIDincluyen la biblioteca virtual sobre desastres enCD-ROM, en inglés y español, y la base de datosbibliográficos LILACS, que se actualizaperiódicamente. Además, prepara bibliografíaespecializada sobre problemas específicosrelacionados con los desastres. Hasta la fecha, sehan publicado y distribuido 30 números de la serie

Bibliodes a varios miles de usuarios, en susversiones escrita y electrónica.

Otros productos desarrollados por el CRIDincluyen una serie de módulos de capacitaciónsobre manejo de la información y digitación dedocumentos, disponibles en línea y en CD-ROM.Además, prepara bibliografía especializada sobretemas específicos, tales como la cuestión delgénero en el contexto de los desastres. El Centrotambién ofrece servicios de gestión de lainformación y asistencia técnica a organizacioneshermanas para la creación de sitios Web y otrosproductos relacionados con la información.

Con financiamiento de la EIRD, la OPS y laBiblioteca Nacional de Medicina de los EstadosUnidos, el CRID está llevando a la práctica unproyecto orientado a mejorar la capacidad degestionar la información en El Salvador,Honduras y Nicaragua.<http://www.crid.or.cr>

El Centro de Coordinación para la Prevenciónde los Desastres de Origen Natural en AméricaCentral

El sitio Web del CEPREDENAC contieneinformación permanentemente actualizada sobrelos planes, programas y proyectos que se llevan acabo en la región.

Contiene tanto estadísticas y análisis sobre losdesastres en la región como enlaces con laspáginas Web de cada una de las organizacionesnacionales relacionadas con los desastres enCentroamérica, y con numerosos organismos quese ocupan de la gestión del riesgo de desastres enla región.

Como centro regional de coordinación para laprevención de desastres, el CEPREDENACtiene la importante responsabilidad de inducir alos profesionales que trabajan en la planificacióneconómica y social en los planos nacional,regional e internacional a que incorporen toda lainformación disponible en el diseño deproyectos.

Lo anterior incluye información sobre lasamenazas, el riesgo y el consiguiente análisis decosto-beneficio de proyectos de desarrollo e

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

226

infraestructura, que puede conducir a introducirmodificaciones en el diseño a fin de asegurar laestabilidad de las inversiones.

En 1999, el CEPREDENAC realizó uninventario detallado de los mapas de amenazas,riesgos y vulnerabilidad existentes, y de lainformación conexa disponible, destinado a losencargados de la toma de decisiones a nivelregional y a los inversores de todo el mundo.Este inventario de más de 300 referenciascartográficas diferentes se presentó en el formatode una base de datos tradicional. Su versiónsimplificada puede consultarse en el sitio Webdel CEPREDENAC, mientras que en suformato interactivo permite que los usuariosefectúen búsquedas y realicen consultas en línea.

Entre las categorías de búsqueda se cuentan:• tipo de soporte técnico del mapa, formato

digital, programa informático original;• tema del mapa (amenaza, vulnerabilidad,

riesgo);• escala en que se muestra el mapa, cobertura

geográfica, año de la última actualización;• institución encargada de reunir la información

para confeccionar el mapa; y• forma de acceso, condiciones de reciprocidad.

El inventario incluye el material cartográfico sobreCentroamérica producido por instituciones que nopertenecen a la región. El formato relacional de labase de datos permite realizar búsquedas por país,institución y tipo de amenaza.<http://www.cepredenac.org>

La Red de Estudios Sociales en Prevención deDesastres en América Latina (LA RED)

LA RED creó un sistema de inventarios paradesastres llamado DESINVENTAR. Estenovedoso programa informático permite almacenary recuperar análisis estadísticos y gráficos sobresucesos que causan daños en la escala territorialmás reducida.

Gracias a un acuerdo con el CEPREDENAC,DESINVENTAR se ha transformado en elprograma utilizado por todas las organizacionesnacionales que se ocupan de los desastres en laregión. Será introducido en el Caribe con elauspicio de la Asociación de Estados del Caribe

(AEC) y del CEPREDENAC.

Además del inventario de desastres, el sitio Webde LA RED contiene publicaciones, informessobre los proyectos en curso e informaciónadicional sobre proyectos de reducción de lavulnerabilidad y el riesgo, que se están realizandoen el campo de las ciencias sociales en AméricaLatina y el Caribe.<http://www.desenredando.org>La Red del Caribe de

Recuadro 4.5El Centro Regional de Información sobreDesastres de América Latina y el Caribe (CRID)El CRID es una prestigiosa institución regional quereúne, procesa y divulga gran cantidad de informacióny sirve de centro de coordinación para la capacitacióny la ingeniería del conocimiento relacionado con lastecnologías de la información bibliográfica.

Uno de los aspectos fundamentales de sus actividadeses el aumento de la capacidad institucional paraadministrar mejor y divulgar la información sobredesastres, y la gestión de centros nacionales o localesde información sobre desastres. Al mismo tiempo quesus actividades contribuyen a institucionalizar unsistema regional de información sobre desastres, elCRID fomenta el concepto de descentralización eintercambio de información sobre desastres, a fin deque tanto las instituciones como los usuarios puedanacceder más fácilmente al material disponible. Paracumplir estas funciones, el CRID ofrece los siguientesservicios de información:

• prestación de asistencia a una amplia variedad deusuarios institucionales e individuales en labúsqueda y ubicación de la información relacionadacon los desastres y la salud, disponible por mediosmateriales o electrónicos;

• acceso electrónico a una amplia colección dedocumentos y otras fuentes de información;

• publicación y distribución de productos tales comoboletines, bibliografías y otros materiales de usotécnico y público;

• programación y ejecución de capacitación paracentros de información sobre gestión del riesgo dedesastres, en campos tales como la utilización debases de datos, vocabulario uniforme para laentrega de información relacionada con desastres yel uso de la Internet;

• diseño, producción, edición y distribución dematerial de capacitación;

• colaboración con otras instituciones involucradas enla gestión de la información sobre desastres;

• gestión de proyectos de información; y • organización de exposiciones sobre información y

participación en actividades específicas.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

227

Información sobre Desastres

La Red del Caribe de Información sobreDesastres (CARDIN) fue establecida en 1999 enla Universidad de las Indias Occidentales, enMona, Jamaica. Basándose en la experiencia delCEPREDENAC y del CRID, ha perseguidoobjetivos similares en materia de información.

La CARDIN sirve de centro de informaciónsubregional sobre desastres y de punto deconvergencia para el intercambio de informaciónsobre desastres en el Caribe. Proporcionaimportantes vínculos de información ycomunicación entre las diversas organizacionesnacionales de gestión del riesgo de desastres de lospaíses del Caribe.<http://www.cardin.uwimona.edu.jm>

América del Norte

El Centro de Investigaciones yAplicacionesde la Información sobreAmenazas de Origen Natural

El Centro de Investigaciones y Aplicaciones de laInformación sobre Amenazas de Origen Naturalde la Universidad de Colorado, Estados Unidos,fue creado hace 30 años para “fortalecer lacomunicación entre los investigadores, laspersonas y organizaciones que se ocupan de lamitigación de los desastres de origen natural”.

Diez veces al año publica la revista Observador deAmenazas Naturales, de distribución gratuita, quecontiene información actualizada sobre amenazas yreducción del riesgo, recursos y contactosinstitucionales. Da a conocer los proyectos deinvestigación y las conclusiones pertinentes en unaamplia gama de disciplinas profesionales yresponsabilidades jurisdiccionales relacionadas conel riesgo, principalmente en América del Norte.

El sitio Web de este Centro permite consultarInvestigaciones sobre Desastres, un boletíninformativo distribuido por correo electrónico, y elInformativo sobre Amenazas Naturales, una serierevisada por profesionales que ofrece un resumende las tendencias actuales en materia de amenazasnaturales. El Centro cuenta también con unaamplia biblioteca especializada que está catalogadaen su página Web y con abundante materialrelacionado con las investigaciones sobre lasamenazas y la mitigación de los desastres deorigen natural.

En los Estados Unidos existen muchos centrosimportantes que se ocupan de la gestión del riesgode desastres o realizan investigaciones en materiade amenazas, y abarcan diferentes áreas temáticasy campos de especialización. A medida queaumenta el interés por el tema, se van creandonuevos centros dedicados a los distintos aspectosde la gestión del riesgo.

Aunque muchos de ellos pertenecen auniversidades o instituciones académicas, otrosfueron creados como instituciones de beneficencia,fundaciones, organizaciones profesionales ocientíficas, organizaciones no gubernamentales o

Recuadro 4.6Red de Información sobre Desastres del Caribe(CARDIN, por sus siglas en inglés)

CARDIN tiene por finalidad ampliar el acceso y lacobertura de la información sobre desastres en laregión y facilitar la difusión de información relacionadacon los desastres al público caribeño en general.Para ello, utiliza la Internet, publica un boletíninformativo y presta servicios de distribución dedocumentos. Asimismo, tiene la intención de crearuna base de datos de información sobre desastresque está disponible en la Internet, en formato CD-ROM o en forma impresa, y que será de gran utilidadpara encargados de formular las políticas,profesionales, investigadores y público en general.CARDIN ofrece los siguientes servicios:

• sirve de centro de documentación;• distribuye documentos;• ofrece búsqueda en línea de información sobre

desastres;• presta servicios de consulta;• produce publicaciones electrónicas;• está vinculada con bases de datos seleccionadas

de texto completo;• se encarga de difundir públicamente información

sobre desastres a través de un sitio Web y deboletines informativos;

• crea documentos completos e imágenesescaneadas relacionados con los desastres en elCaribe, para su mayor distribución por medioselectrónicos; y

• amplía las relaciones de trabajo con otrosorganismos a fin de coordinar mejor las actividadesde información sobre desastres en la región.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

228

empresas comerciales. Prácticamente todos ellos sededican al intercambio y difusión de informaciónrelacionada con la reducción del riesgo y casi todosellos poseen sitios Web y material de consultaadicional.

El sitio Web del Centro de Investigaciones yAplicaciones de la Información sobre lasAmenazas de Origen Natural ofrece una amplialista de fuentes de información sobre amenazas ydesastres y sobre institutos para el estudio dematerias conexas, con toda la información paraconectarse con ellos.<http://www.colorado.edu/hazards>

Asia

En Asia apenas ha comenzadoa reunirse la amplia gama deinformación regional disponiblesobre la reducción del riesgo dedesastres. Aunque existen importantesinstituciones que actúan como centros decoordinación en la materia, tales como las que sedescriben a continuación, hay otrosestablecimientos académicos y técnicos que tratan

el tema dentro de sus propios campos deespecialización profesional o en el contexto de lasnecesidades de cada país.

El Centro Asiático para laPrevención de Desastres (ADPC)

El ADPC es un centro regional para la reducciónde desastres cuyas actividades se orientan al logrode comunidades más seguras y al desarrollosostenible en Asia y el Pacífico. Ubicado enBangkok, Tailandia, el ADPC es un importantepunto de convergencia para fomentar la toma deconciencia sobre los desastres y crear capacidadesque promuevan la aplicación de políticasinstitucionalizadas para la gestión y la mitigaciónde desastres.

El ADPC posee una biblioteca especializada dematerial relacionado con desastres, a cuya base dedatos puede accederse en línea a través de supágina en la Web. Además, publica un boletíninformativo trimestral titulado Boletín Asiáticosobre la Gestión del Riesgo de Desastres, dirigidoa las colectividades encargadas de la gestión delriesgo de desastres en Asia y el Pacífico.

Presta apoyo al intercambio de informaciónregional, a la creación de redes y a la formación decapacidad, mediante el suministro de una ampliagama de información y documentación relativa,entre otras cosas, a la mitigación de desastresurbanos, variabilidad del clima, mitigación dedesastres a nivel comunitario y preparación paralas inundaciones.

A través de sus programas y proyectos regionales,el ADPC distribuye CD-ROM, estudios decasos, boletines informativos, videos y otrosmateriales de concientización pública.<http://www.adpc.net>

El Centro de Reducciónde Desastres de Asia (ADRC)

Mediante la colaboración con sus asociados depaíses asiáticos, el ADRC (por sus siglas eninglés), cuya sede se encuentra en Kobe, Japón,reúne y distribuye información sobre la reducciónde desastres en toda la región. La información deque dispone el ADRC es el punto de partida pararealizar investigaciones sobre la reducción de los

Recuadro 4.7Mapa de las Amenazas y los Desastres deOrigen Natural de Norteamérica

En los últimos años del decenio de 1990, el EPC deCanadá y su sucesora, la OCIPEP, llevaron a cabo unainvestigación junto con el Centro Nacional dePrevención de Desastres (CENAPRED) de México y elUSGS, para confeccionar el Mapa de las Amenazas ylos Desastres de Origen Natural de Norteamérica.

Para confeccionar esta completa e informativa serie demapas, que fue ampliamente distribuida por laAmerican National Geographic Society (revistaNational Geographic, julio de 1998), se consultaronnumerosas fuentes de información. La distribucióngeográfica de las distintas amenazas naturales secombinó con las características de la población, a finde ofrecer un panorama simplificado del riesgo y lavulnerabilidad a través de toda Norteamérica.

Además del valor educativo del mapa, la labor conjuntaque significó su elaboración fue fundamental parainiciar el diálogo transfronterizo y compartirconocimientos sobre amenazas entre los especialistasy las organizaciones nacionales, provinciales y localesde los tres países interesados en prestar apoyo a latoma de conciencia sobre las amenazas y a lareducción del riesgo.http://nationalgeographic.com

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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desastres en Asia, particularmente en lo que serefiere a cooperación multidisciplinaria ymultinacional.

A fin de contar con una estructura común paraconsultar datos sobre desastres y otros temasconexos, el ADRC creó el VENTEN, un sistemaúnico de información geográfica para la gestióndel riesgo de desastres.

Asimismo, creó una base de datos general sobredesastres y gestión del riesgo en colaboración conotras instituciones, incluyendo el CRED y laReliefWeb. El ADRC también utiliza los recursosde información de sus miembros y de paísesconsultores.

El ADRC creó una red de organizaciones nogubernamentales asiáticas llamada Red Asiática deReducción y Respuesta a los Desastres, paraintercambiar información y promover una mayorcolaboración. Asimismo, publica un boletíninformativo bisemanal y, mediante la inclusión ensu portal Web de una larga lista de vínculosinstitucionales, procura aumentar lasoportunidades de cooperación entre lasinstituciones existentes.<http://www.adrc.or.jp>

La región del Pacífico

Además de los servicios deprogramación e información queprestan la Comisión deGeociencia Aplicada del Pacífico Sur (SOPAC,por sus siglas en inglés) y el Programa Regionalde Medio Ambiente del Pacífico Sur (SPREP, porsus siglas en inglés), el Centro del Pacífico paraDesastres (PDC, por sus siglas en inglés) seocupa de los usos aplicados de la información y deotros servicios para la reducción de desastres.<http://www.sopac.org.fj><http://www.sprep.org.ws>

El Centro del Pacíficopara Desastres (PDC)

El objetivo del PDC es prestar apoyo a lasinvestigaciones y estudios aplicados de lainformación a fin de crear políticas, instituciones,programas y productos de información máseficaces para la gestión del riesgo y la asistencia

humanitaria de las comunidades de Asia, elPacífico y otras regiones.

Estas actividades son fundamentales, puesto quemás de un 80% de las víctimas de desastres en elúltimo decenio se registraron en las regiones deAsia y el Pacífico. Como las pérdidas queprovocan los desastres generalmente se deben a lainteracción entre el cambio del medio ambientenatural y el crecimiento acelerado de lascomunidades, el PDC utiliza tecnología de puntapara reunir datos y generar información querelacione las amenazas con la situación de laspersonas y las necesidades de la población.

Reconociendo que los desastres de origen natural oantrópico son problemas fundamentalmente localesque producen efectos regionales, nacionales omundiales, el PDC trabaja de forma conjunta con elCentro Este-Oeste de Honolulu en la creación deuna extensa red que vincula organizaciones deinvestigación y tecnológicas de los Estados Unidoscon especialistas de las regiones de Asia y el Pacífico.Este tipo de cooperación estimula la creación derelaciones personales e institucionales viables entrelos encargados de la toma de decisiones a nivelregional, que luego trabajan en conjunto enproblemas que se plantean en la vida real.

El programa estratégico del PDC centra laatención en cuatro esferas de acción, a saber:apoyo a la toma de decisiones y a las políticas;riesgo y vulnerabilidad; desarrollo de la capacidadinstitucional y apoyo a la asistencia humanitaria.Mediante estas actividades, el Centro del Pacíficopara los desastres fomenta el desarrollo deasociaciones y de tecnología necesarias para crearredes de información sobre desastres ycomunidades resistentes a los desastres.

En estas materias estratégicas, es indispensableutilizar en forma innovadora la información, latecnología y la investigación aplicada pararespaldar la gestión general del riesgo de desastres.El PDC utiliza tecnologías digitales avanzadas,incluyendo la teleobservación, las técnicas de losSIG, el modelado de desastres y la difusión deinformación mediante la Internet, a fin de lograrlos siguientes objetivos:

• Fomentar una planificación dinámica, quecontemple la mitigación de las amenazas comoelemento clave del desarrollo sostenible.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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• Estimular la formación de asociaciones paraaumentar la sensibilización entre los numerosossectores de la comunidad involucrados en lagestión del riesgo de desastres.

• Aumentar la eficiencia operativa de lasorganizaciones mediante la introducción derecursos, mecanismos y estudios sobre lainformación, que sean novedosos y de escalaapropiada.

El equipo profesional altamente calificado delPDC está estratégicamente ubicado en las islas deMaui y Oahu, Hawai. <http://www.pdc.org>

Europa

Muchas instituciones europeasse dedican a la gestión ydifusión de información sobrereducción del riesgo. Sinembargo, debido a que las relaciones entre lasorganizaciones y las materias de que tratan amenudo se superponen, forman un mosaico defuentes de información que tienen numerososusuarios diferentes. En los párrafos siguientes seofrece una selección de estos centros e iniciativas.Más adelante, al analizar la cooperación y lainvestigación regionales, se examinan otrasinstituciones y proyectos europeos que se ocupande la gestión de la información en camposespecíficos (véanse los capítulos 3.3 y 4.4).

El Consejo de Europa

Existen numerosas fuentes de información queestán afiliadas al Consejo de Europa y son partesen el Acuerdo EUR-OPA sobre grandesamenazas.

• El Centro Europeo de Capacitación paraDesastres de Origen Natural (AFEM, por sussiglas en inglés) tiene su sede en Ankara,Turquía. Su finalidad principal es reducir losefectos destructivos de las amenazas mediante lainvestigación, capacitación y educación en todoslos planos, desde autoridades encargadas deformular las políticas y administradores de lasoperaciones hasta el personal sobre el terrenoencargado de la preparación y respuesta a losdesastres. El Centro se preocupa especialmentede divulgar información sobre terremotos,

inundaciones y desastres tecnológicos entre losdirigentes políticos, los técnicos y el público engeneral. En colaboración con el Centro deEstudios sobre Desastres de Oxford, organizaseminarios sobre prevención y gestión del riesgode desastres, programas de televisión y otrasactividades de sensibilización.

<http://www.europarisks.coe.int/afem50.htm> • El Centro Europeo de Geodinámica y

Sismología (ECGS) tiene su sede enWalferdange, Luxemburgo. Sirve de nexo entrelas investigaciones científicas y su aplicaciónpara prevenir e interpretar las amenazas.<http://www.ecgs.lu>

• El Centro Euro-Mediterráneo sobre DinámicaInsular Costera (ICOD, por sus siglas eninglés) está ubicado en La Valetta, Malta, ylleva a cabo actividades relacionadas con laeducación, la investigación y la información.<http://www.icod.org.mt>

• El Centro Europeo de Investigación Social deSituaciones de Emergencia (CEISE) tiene susede en Madrid, España. Su principal actividades informar a la población en situaciones deemergencia.<http://www.proteccioncivil.org>

• El Centro Europeo de Nuevas Tecnologías parala Gestión de Amenazas Graves de OrigenNatural y Tecnológico (ECNTRM) tiene susede en Moscú, Federación de Rusia. Uno desus objetivos es la utilización de la tecnologíaespacial para pronosticar, prevenir yproporcionar ayuda durante los grandesdesastres de origen natural y tecnológico.

<http://www.europarisks.coe.int/ecntrm50.htm>• El Centro Europeo de Capacitación e

Información de Autoridades Locales yRegionales y de la Población sobre Desastres deOrigen Natural y Tecnológico (ECMHT), deBaku, Azerbaiyán, proporciona capacitación einformación a las autoridades locales yregionales en relación con las grandes amenazas.

<http://www.europarisks.coe.int/ecmht50.htm>

La Agencia Espacial Europea

En Europa hay varios centros de información quemanejan y difunden información relacionada conla reducción del riesgo de desastres obtenida desdeel espacio o mediante la teleobservación. Una deellas es la Agencia Espacial Europea (ESA), queha emprendido una serie de iniciativas para apoyar

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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la gestión del riesgo de desastres. Tras un estudiode las actividades existentes de gestión del riesgode desastres, la ESA creó la Base de Datos para laGestión del Riesgo de Desastres (DISMAN, porsus siglas en inglés) que tiene por objetoproporcionar información sobre desastresprimarios de origen natural en sus 18 paísesmiembros. La DISMAN sintetiza la informaciónsobre cada país y elabora informes sobre los paísesy monografías acerca del riesgo. La base de datostambién ha identificado las organizaciones yempresas de cada país que desempeñan un papelimportante en las distintas etapas de la gestión delriesgo de desastres, como puedan ser el pronósticoy la planificación, las actividades de rescate ogestión de crisis, y en la evaluación de los daños.

A fin de suministrar información actualproporcionada por sus satélites, la ESA sigue decerca los informes sobre desastres de origennatural y otros acontecimientos especiales, yactualiza los cursos orbitales a fin de captar lasmejores imágenes para fines concretos.<http://www.esa.int>

La ESA creó además MEDNET, una red deestaciones sismológicas de alta resolucióninstaladas principalmente en países mediterráneos.Las actividades de la red son coordinadas por elInstituto Nacional de Geofísica de Roma,Italia.<http://mednet.ingv.it>

Tras la Tercera Conferencia de las NacionesUnidas sobre la Exploración del Espacio(UNISPACE III), celebrada en Viena, en julio de1999, la ESA y el Centro Nacional de EstudiosEspaciales (CNES), de Francia, suscribieron laCarta Internacional sobre el Espacio y los GrandesDesastres. Ambos organismos se comprometierona aportar recursos para apoyar este esfuerzo decolaboración para el acceso a la información, queempezó a funcionar en noviembre de 2000.

La Carta sienta las bases para la creación de unsistema unificado de obtención de datos espacialesy su entrega a las zonas afectadas por amenazasnaturales o antrópicas por conducto de usuariosautorizados. Estos últimos pueden contactar conuna fuente única para solicitar que se utilicen losdiversos recursos espaciales y terrestres de losorganismos, a fin de obtener datos e informaciónsobre una situación de desastre actual o inminente.

La Comisión Europea

El Sistema Mundial de Monitoreo del MedioAmbiente y la Seguridad (GMES, por sussiglas en inglés), creado inicialmente para elperíodo 2001-2003 por la Comisión Europea ylos organismos espaciales europeos (incluyendola ESA), procura vincular las necesidades de lasociedad en materia de medio ambiente yseguridad con la capacidad técnica y operativaavanzada que ofrecen los sistemas deobservación terrestres y espaciales. De acuerdocon las metas del área de investigación de laComisión, tiene por objetivo entregar a losusuarios información técnica de alto nivel sobreel medio ambiente y elaborar políticas deseguridad.

La información generada por este tipo decapacidades sirve para formular directricespara todos los sistemas operativos de gestióndel riesgo vinculados con las políticas dedesarrollo sostenible, la protección contra lasamenazas ambientales y los desastres de origennatural, y los correspondientes interesesrelacionados con la seguridad europea. Lainformación que entrega el GMES tambiéncontribuye a aumentar la percepción de lasamenazas y de los riesgos conexos. Sus tresprincipales campos de acción son el monitoreopermanente de los recursos y de lascondiciones ambientales, la detección yevaluación de los cambios o de los eventos queconstituyen amenazas, y los medios decomprobar el impacto de las políticas yprácticas. Al reunir estos diversos parámetros,el programa pretende transformarse en elpunto de convergencia de numerosos actoresque se desempeñan en diversos camposrelacionados con el monitoreo del medioambiente.<http://gmes.jrc.it>

La Comisión Europea también forma parte dela Red Mundial de Información sobreDesastres (GDIN, por sus siglas en inglés) yde su grupo de trabajo para el Mediterráneo,EU-MEDIN. Las actividades decolaboración reúnen a organizaciones yespecialistas en numerosos campos, incluyendocientíficos, ministros, autoridades encargadasde la gestión del riesgo de desastres, dirigentescomunitarios, investigadores, miembros de la

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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prensa y representantes de la comunidadfinanciera internacional, del sistema de lasNaciones Unidas, y otros. El EU-MEDINforma redes y bases de datos regionales deinformación sobre desastres para el Mediterráneo,a fin de facilitar el contacto oportuno, fácil yconfiable con los encargados de la gestión delriesgo de desastres en la región.<http://www.eu-medin.org>

En el marco de la Asociación Euro-Mediterránea,Italia inició un proyecto para estrechar los lazos decooperación a fin de mitigar los efectos de losdesastres de origen natural. Durante las sesionesde la Sexta Conferencia Anual de la GDIN,celebrada en Washington, en marzo del 2004, seexaminó la importancia de utilizar la informacióncontinental en la gestión del riesgo de desastres encampos tales como los SIG y la teleobservación,las necesidades de las organizaciones nogubernamentales y de las comunidades, y lossistemas de alerta temprana.

Programas nacionales de información

Algunos países han creado sus propios sistemaspara institucionalizar la obtención de informaciónrelacionada con la reducción de desastres. Cabeseñalar que los países tienen distintas necesidadesen materia de información, lo que justifica lasdiferencias de énfasis.

Los ejemplos siguientes muestran algunos de losdesafíos que han debido enfrentar los países. Entodos los casos citados, la elaboración deprogramas nacionales estratégicos de gestión delriesgo de desastres exigió mejorar previamente lainformación sobre amenazas y desastres.

El caso de Sudáfrica

En Sudáfrica, el Programa de Mitigación de losDesastres para el logro de Medios de SubsistenciaSostenibles (DiMP, por sus siglas en inglés), de laUniversidad de Ciudad del Cabo, creó un proyectode gestión de información denominado Monitoreo,Confección de Mapas y Análisis de los Desastres(MANDISA, por sus siglas en inglés).

El objetivo de este proyecto, financiado por laOFDA/USAID y el DFID, es contar con un

Recuadro 4.8La base de datos de MANDISA, Sudáfrica

La base de datos del programa MANDISA fueconcebida teniendo presente los siguientes aspectos:

• El acceso público a información sobre los patroneslocales del riesgo de desastres es habilitador yfacilita la participación de la comunidad en la tomade decisiones.

• Los desastres pueden ser de distinta magnitud,desde domésticos hasta provinciales y nacionales.

• El riesgo de desastres depende de la interacciónentre los factores que desencadenan las amenazasy las condiciones subyacentes de vulnerabilidadsocial, económica y ambiental.

• Como los desastres pueden tener impacto endiferentes sectores socioeconómicos, puede dejarseconstancia de ellos en numerosos formatos oinstituciones.

• El riesgo de desastres se puede reducirdisminuyendo al mínimo la vulnerabilidad medianteiniciativas en curso orientadas a alcanzar múltiplesobjetivos de desarrollo.

sistema que permita llevar un registro de lasamenazas, vulnerabilidades y tendenciasrelacionadas con los desastres de menor a medianamagnitud y organizar la información obtenida demodo que mejore la toma de decisiones.

Anteriormente, la información sobre los desastresmenores faltaba o era fragmentaria, y por ello amenudo se pasaba por alto. Es más, como la escasainformación existente se guardaba en distintasdependencias del gobierno, resultaba difícil obteneruna imagen completa de los desastres municipalesocurridos en el país y de las pérdidas que habíanprovocado, ya sea por tipo de suceso, lugar en quese produjo o consecuencias.

Actualmente, existe la impresión de que los desastresmenores afectan en forma desproporcionada a lascomunidades que ya se encuentran marginadas, detal modo que es muy importante concentrar lainformación al respecto.

En 1999-2000, un grupo de investigadores identificómás de doce fuentes relacionadas con pérdidasprovocadas por desastres tan sólo en Ciudad delCabo, que daban cuenta de más de 10 mil desastres.Esta cifra contrastaba manifiestamente con los 20 a30 desastres reconocidos oficialmente respecto de esemismo período.

Una de las conclusiones más notables de este estudiofue que, salvo dos fuentes electrónicas, toda la

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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información estaba en forma escrita. Estaincompatibilidad de las fuentes de informaciónpone de relieve lo difícil que resulta crear sistemaseficaces y sintetizados de información sobredesastres, por lo que ha sido prácticamenteimposible diseñar planes integrales de reducción dedesastres. Actualmente, la información reunida seconserva en una base de datos y se vincula con lastécnicas de los SIG en un sitio Web de libre acceso.

Desde el año 2001, el MANDISA ha estadotrabajando en la compilación de los datos sobre losdesastres ocurridos en Ciudad del Cabo entre1990 y 1999, y los ha dado a conocer junto con lainformación conexa en cuadros, mapas, diagramasy fotografías. Los usuarios pueden consultar labase de datos en la Internet y obtener informaciónadicional sobre tendencias, ubicación y patronesdel riesgo de desastres.

Se prevé que el sistema permitirá que losplanificadores municipales y los residentesaprecien el riesgo de desastres en forma másestratégica, del mismo modo que se considera quelos delitos, la salud pública, los accidentes deltránsito y otras formas de riesgo son prioridadesimportantes del desarrollo, contenidasimplícitamente en los aspectos más generales de laseguridad humana. Este mayor acceso a lainformación ha facilitado la comprensión delconcepto de amenaza.<http://www.mandisa.org.za>

El caso de China

El objetivo del Plan Nacional para la Reducciónde Desastres de China (NDRP, por sus siglas eninglés) es crear un sistema general de informaciónpara todo el país. Busca fortalecer la capacidadinstitucional de compartir información, latecnología de las comunicaciones y la experienciaoperativa entre las numerosas dependencias yórganos del gobierno.

En 1997, las autoridades del gobierno centralaprobaron un proyecto para crear el CentroNacional Chino para la Reducción de losDesastres de Origen Natural (CNCNDR, por sussiglas en inglés). Se trata de un sistema nacionalde información sobre desastres utilizado por elconsejo estatal y todos los ministerios y comisionesdel gobierno, que relaciona a las autoridades del

gobierno central con las provincias y municipios.Sus instalaciones fueron inauguradas en el 2002.

El sistema incorpora los datos obtenidos mediantesistemas de teleobservación por satélites y ofreceamplia información sobre desastres. Aprovechandolos conocimientos técnicos del mayor númeroposible de profesionales y especialistas del país,constituye la base de los sistemas de evaluación yapoyo a la toma de decisiones.

El abundante material obtenido es analizado porespecialistas de las numerosas disciplinas queforman parte de la Academia Nacional deCiencias. De este modo, el CNCNDR utilizaplenamente la información sobre reducción dedesastres y la experiencia operativa de todos losministerios, comisiones, organismos deinvestigación y grupos sociales pertinentes.

El Centro proporciona amplia información,servicios profesionales y orientación técnica paraque las autoridades de gobierno puedan tomardecisiones más acertadas en materias relacionadascon la gestión del riesgo de desastres. Además, seespera que cumpla una función importante en lacapacitación profesional y la educación pública enlos campos relacionados con la reducción delriesgo en el plano nacional.

El caso de la India

El gobierno de la India ha puesto en práctica unplan estratégico para ampliar el alcance y ladisponibilidad de información para las actividadesde gestión del riesgo. Para esos efectos, el Comitéde Alto Nivel para la Gestión del Riesgo deDesastres tiene contemplado crear una red nacionalde información sobre desastres de origen natural.

Actualmente se están definiendo los detalles de laRed India de Recursos para Desastres (IDRN,por sus siglas en inglés), que precederá la creaciónde una red de sistemas capaz de almacenar,manejar y divulgar información. Se prevé quepermitirá conectar y facilitar el diálogo interactivoy simultáneo entre las dependencias de gobierno,las instituciones de investigación, lasuniversidades, las organizaciones comunitarias ylas personas que se ocupan de los diversosaspectos relacionados con la gestión del riesgo dedesastres en todo el país.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Se espera que el sistema sirva de repositoriocomún de la experiencia acumulada, con laventaja de que también podrá utilizarse para elaprendizaje a distancia. Debido a que incluirá elacceso a bibliotecas y otras fuentes institucionalesde información, estos servicios digitales podránampliar apreciablemente el acceso a las bases dedatos, material didáctico y sistemas de alertatemprana de todo el mundo.

Por el momento, las actividades han centrado laatención en mejorar las corrientes de informaciónnecesarias para responder de forma inmediata aun desastre de “grado L-3”, suceso que resultaabrumador para un gobierno regional, el cualtendrá que recurrir al gobierno nacional.

A medida que se desarrolle el programa, se esperaque un número mayor de instituciones técnicas,académicas y profesionales se incorpore a una redintegral que abarque un amplio espectro dedisciplinas.

El caso de Australia

El Servicio Geológico de Australia (AGSO, porsus siglas en inglés) ha estado trabajando conGestión de Emergencias de Australia (EMA, porsus siglas en inglés) en la creación del SistemaAustraliano de Información sobre Desastres(AusDIN, por sus siglas en inglés). Se trata de unconsorcio de organismos nacionales, autoridadesestatales encargadas de las emergencias,universidades y representantes de la empresaprivada.

El AusDIN está desarrollando una redelectrónica que facilitará el amplio suministro deinformación para la gestión de crisis, incluyendola evaluación del riesgo, la mitigación, laplanificación, la respuesta y la recuperación. Estesistema basado en la Internet proporcionaráinformación de forma amplia y fácil; en el ámbitointernacional, estará conectado con los sistemas deinformación GDIN de todo el mundo.

El AusDIN forma parte del objetivo más generalde mejorar el manejo de la información para finesde gestión de los desastres y del riesgo. Alrespecto, se están elaborando mecanismosadicionales de carácter práctico para estimular lacreación de redes y de foros orientados a las

personas encargadas de suministrar informaciónsobre los desastres.

Una de las iniciativas en esta materia es la RedAustraliana para la Gestión de Información sobreDesastres (ADMIN, por sus siglas en inglés) delDepartamento de Geociencia Urbana deGeociencia Australia, organismo nacional deinvestigaciones e información geocientífica. Lared realiza evaluaciones integrales y modelosnuméricos de las amenazas que afectan a laszonas urbanas, y se ocupa de problemas deinterés para las comunidades urbanas cuyasolución requiere información geocientífica.

Esta red geofísica realiza observacionessinópticas de terremotos, maremotos, camposgeomagnéticos y explosiones nucleares. Persigueaumentar la capacidad nacional de distribuirdatos e información técnica de carácter generalpara mejorar la reducción del riesgo de desastresy las actividades de respuesta. La serie ManualAustraliano de Gestión de Emergencias,publicada en los últimos años por EMA, hademostrado ser una excelente ayuda para laadministración y entrega de servicios de apoyo enel caso de desastres. Cada uno de los 38manuales, elaborados en torno a distintas áreastemáticas, contiene principios, estrategias yactividades sugeridos por la experiencia prácticaen relación con diversos tipos de amenazas.

Los números más recientes de la serie reflejan lacreciente importancia de los aspectos sociales yeconómicos de la gestión del riesgo. AspectosEconómicos y Financieros de la Recuperación deDesastres ofrece directrices nacionales sobre lasmejores prácticas. Cómo tener ComunidadesMás Seguras – Planificación del Uso del Suelopara Enfrentar las Amenazas Naturales contieneideas sobre el uso integral del suelo para suaplicación práctica a nivel local. Pautas Generalespara la Evaluación de las Pérdidas Provocadaspor Desastres, elaborado conjuntamente porEMA y el Departamento de Servicios deEmergencia de Queensland, ofrece a losprofesionales un enfoque amplio para evaluar elimpacto económico de los desastres en uncontexto regional. Para obtener informaciónadicional sobre estos manuales, puede consultarel sitio Web de EMA.<http://www.ema.gov.au>

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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Otro valioso portal informativo australiano es elacceso por la Internet a las fuentes y enlaces de laUniversidad de Nueva Inglaterra, en NuevaGales del Sur. Para buscar información sobreestudios y debates en línea puede recurrir a unabitácora Web.<http://radio.weblogs.com/0111775>

Un conjunto de material informativo, llamadoGestión del Riesgo como Medio de Aproximarsea la Gestión de Emergencias, incluye resúmenes,lecturas, vínculos y preguntas sobre la materia.<http://users.senet.como.au/~jsalter/a_risk_management_approach_to_emergency_management.htm>

El caso de la Federación de Rusia

El programa de información denominado RSDM(Sistema Ruso de Mitigación de Desastres) estáen vías de crear una red nacional de informaciónde carácter general sobre emergencias, queabarcará todo el país. La elaboración del sistemacorresponde al EMERCOM, que trabaja porconducto de las redes de diversos órganos degobierno encargadas de suministrar informaciónsobre las amenazas naturales. La idea es sentar lasbases para el intercambio integral de datos y elalmacenamiento sistemático de datos operativos yestadísticos. Se prevé que las autoridades centralesy regionales compartirán información analítica yoperativa sobre los desastres de origen natural y lagestión de las emergencias, y proporcionará datosacumulativos a los encargados de la toma dedecisiones.

Se creó una red de información electrónica queconecta los centros operativos para lasemergencias con otros departamentos delgobierno, el Centro de Gestión de Emergenciasdel EMERCOM y los centros regionales degestión de emergencias. Esta red se extenderá aotras autoridades administrativas de la Federaciónde Rusia, a distintos municipios y a los poderesejecutivos regionales, y con el tiempo se vincularácon los centros de alerta temprana y de mitigaciónde desastres distribuidos a través de la CEI.

En el año 2001 se inauguró un sistemaautomatizado de servicios de asesoramiento a finde proporcionar servicios relacionados con laseguridad y la reducción de desastres, tanto al

público como a los órganos encargados de la tomade decisiones en el ámbito de la gestión deemergencias y a diversas organizaciones. Una desus características es haber incorporado datossobre la legislación relacionada con las medidas dereducción de desastres.

En la Federación de Rusia, el EMERCOMmantiene un portal en la Internet que ofreceinformación pública sobre su historia, objetivos,estructura y actividades, además de estadísticassobre los desastres de origen natural y tecnológicoocurridos en Rusia. Comenta la legislaciónexistente y contiene información básica sobrecuestiones de seguridad. Tiene una sección deservicio público donde aparece información diariasobre las emergencias específicas que estánocurriendo en cualquier lugar del país.

Una de las iniciativas más atrayentes es la delJoven Rescatador. En la página de la Internet sepresentan juegos que sirven para que los niñosadquieran conocimientos básicos sobre amenazas yemergencias, y se estimula la comunicación entreellos. Además, se invita a los ciudadanos a queformulen preguntas a especialistas sobre posiblesriesgos, o que busquen información adicionalsobre las amenazas. Otro medio utilizado por elEMERCOM para difundir información es eldiario Defensa Pública.<http://www.emercom.gov.ru>

El caso de Francia

El PRIM.NET es un portal educativo ymultidisciplinario francés que mantiene elMinisterio de Planificación del Uso del Suelo y elMedio Ambiente en la Internet, a fin de promoverla prevención de los desastres de origen natural ytecnológico. Hace hincapié en la estrecha relaciónque existe entre las personas y el medio ambientenatural en el contexto del desarrollo sostenible. Esun foro en el que pueden encontrar informaciónprofesores, alumnos y ciudadanos.<http://www.prim.net>

La información técnica y las amenazas

Aparte de las necesidades específicas de alertatemprana, hay otros centros de información que sededican a amenazas determinadas. Por lo general,

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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proporcionan datos técnicos que se actualizan confrecuencia e información más general sobreeventos y circunstancias cambiantes relacionadoscon las distintas amenazas.

Todos estos centros cumplen una función deinformación pública y muchos de ellos se dedicana proporcionar material de consulta a especialistaso a prestar asesoramiento a los encargados deformular las políticas. En el anexo de estedocumento aparece una selección de estos centrosde información sobre amenazas.

Aunque la mayoría de ellos se ocupa de un solotipo de amenaza, generalmente abarcan una gamabastante amplia de sectores e interesesprofesionales, y a menudo incluyen tantodisciplinas científicas y ambientales como aspectossociales y económicos de las comunidades locales.

Información integral sobre las amenazas

En los Estados Unidos, el Observatorio de laTierra de la NASA es una fuente particularmentevaliosa de información sobre desastres de origennatural, clima, recursos hídricos, medio ambientey recursos naturales, hábitats humanos y uso dela tierra, que ha sido objeto de diversasdistinciones. En su declaración de principiosexpresa que su objetivo es “constituir unapublicación de libre acceso en la Internet, dondeel público pueda ver nuevas imágenes satelitales yconsultar información científica sobre nuestroplaneta. La página está centrada en los cambiosclimáticos y ambientales”. El sitio Web fuediseñado especialmente para ser usado por losmedios de comunicación y los educadores, y enese sentido, el material que ofrece puede serpublicado o utilizado libremente, excepto cuandose indique que hay derechos de autorinvolucrados.

El Observatorio de la Tierra contiene informacióne imágenes, crónicas, noticias, material de consultay detalles sobre misiones y experimentosdeterminados. En cuanto a las amenazas naturales,destaca que científicos de todo el mundo usan lasimágenes satelitales de la NASA para entendermejor sus causas y efectos. La idea es compartirestas imágenes para ayudar a las personas avisualizar dónde y cuándo ocurre un desastrenatural y contribuir a mitigar o reducir sus efectos.

En una de las secciones de este sitio Web aparecesemanalmente un mapa que muestra la ubicaciónactual de las amenazas naturales observadas porlos satélites de la NASA, con íconos que a la vezconectan con las imágenes más recientes y coninformación adicional sobre cualquiera de loseventos extremos observados. También es posiblesuscribirse a un servicio diario o semanal gratuitoque informa sobre los sucesos e imágenes másrecientes que aparecen en el portal delObservatorio de la Tierra.

La gama de intereses, su pertinencia para lareducción del riesgo de desastres y la intencióndeclarada de suministrar gratuitamente material deconsulta al público y para fines educativos, ponende relieve la excelencia de este sitio Web.<http//earthobservatory.nasa.gov/>

Otra fuente interesante de información es el sitioWeb de la NASA sobre el clima espacial. Amedida que los mecanismos y procesoselectrónicos van controlando y manejando cadavez más gran parte de la infraestructura física delmundo, hay creciente conciencia de que lastormentas geomagnéticas, los destellos solares yotros elementos que forman parte del climaespacial han pasado a constituir verdaderos riesgospara el planeta Tierra.<http://helias.gsfe.nasa.gov/weather.html>

El Centro de Información Integral sobre losDesastres Provocados por Amenazas Naturales(CINDI, por sus siglas en inglés) del ServicioGeológico de los Estados Unidos es otro servicioque reúne, integra y difunde información sobreamenazas. Su sitio Web ofrece información sobresequías, terremotos, inundaciones, huracanes,deslizamientos, erupciones volcánicas, incendiosforestales y geomagnetismo.

Gracias a sus contactos con otras instituciones, asus investigaciones y a su capacidad de respuesta,el CINDI está en condiciones de monitorear lasamenazas prácticamente en tiempo real. Reúneuna variedad de información técnica provenientede muchas fuentes y luego la comunica a gruposde trabajo técnicos y a encargados de la toma dedecisiones pertinentes.

Después de ocurrido un desastre, el Centro puedecombinar los datos captados mediante lateleobservación con la información que mantiene

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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almacenada, a fin de evaluar la naturaleza ymagnitud del impacto provocado por un eventodeterminado. La información compilada tambiénestá disponible a nivel internacional para larealización de actividades de investigacióninterdisciplinaria, que contribuyan a mejorar lautilización de los datos para la evaluación de lasamenazas y del riesgo. Los funcionarios locales ynacionales también pueden emplearla paraelaborar estrategias de gestión del riesgo.<http://www.cindi.usgs.gov>

De vuelta en la tierra, pero siempre en un contextoglobal, en 1998 la Base de Datos sobre RecursosMundiales (GRID, por sus siglas en inglés) delPNUMA emprendió un Proyecto de Evaluacióndel Riesgo, Vulnerabilidad, Información y AlertaTemprana (PREVIEW, por sus siglas en inglés).El proyecto tenía por finalidad reunir y difundirsin limitaciones de acceso datos, información ymétodos para identificar el riesgo y lavulnerabilidad relacionados con amenazascomplejas de origen natural. A partir de entonces,el proyecto ha desarrollado los tres componentessiguientes:

• PREVIEW-IMS es una aplicación pararelacionar la información espacial sobre laocurrencia mundial de maremotos, incendiosforestales, erupciones volcánicas, inundaciones,ciclones y terremotos con parámetrossocioeconómicos. Este sistema permitevisualizar la distribución de las amenazasmúltiples y problemas conexos, consultar y bajartodos los datos de apoyo pertinentes.

• PREVIEW-Net es un portal que ofrece enlacescon más de 250 organizaciones que entreganestadísticas confiables y datos o informesimportantes a los cuales se puede accedermediante 16 diferentes clasificaciones de lasamenazas.

• Un sistema de información general que permiteel libre acceso a una serie de artículos, mapas yotra información sobre cuestiones relacionadascon el riesgo y la vulnerabilidad.

Otras actividades del proyecto son el estudioanalítico de las tendencias en materia de desastresen relación con aspectos del cambio a nivelmundial y la evaluación de la vulnerabilidad antelos ciclones tropicales y los deslizamientos. Másadelante se dispondrá de otras informaciones sobrela frecuencia de las amenazas, la incidencia de lavulnerabilidad y otros factores de riesgo y laevaluación de la exposición al riesgo de unapoblación determinada.Todas estas actividades se llevan a cabo encolaboración con otras instituciones técnicas yorganizaciones internacionales, incluyendo elInstituto Geotécnico de Noruega, la Universidadde Columbia, el Centro de Investigación Conjuntade la Unión Europea, la OMS, la OMM y laOficina para la Prevención y Recuperación deCrisis del PNUD.<http://www.grid.unep.ch/preview>

También hay empresas comerciales innovadorasque están desarrollando productos de informaciónutilizando técnicas avanzadas de monitoreo,tecnología electrónica y materiales visuales para

Recuadro 4.9Sitio Web del Observatorio de la Tierra de la NASA

A continuación se ofrecen algunos ejemplos de los amplios servicios y enlaces Web que contienen datos, imágenes einformación sobre desastres de origen natural, a los cuales se puede acceder a través del “list serve” del Observatorio de laTierra de la NASA. Este sitio se refiere a las amenazas naturales actuales y pasadas que ocurren a través del mundo.

• Hacen Noticia: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/>• Imágenes de Último Minuto: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/NewImages/>• Noticias de la NASA: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/NasaNews/>• Alerta a través de los medios: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/MediaAlerts/>• Titulares de la prensa, radio y televisión: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/Headlines/>• Grandes Novedades de la Investigación: <http://earthobservatory.nasa.gov/Newsroom/Research/>• Nuevos Datos: <http://earthobservatory.nasa.gov/Observatory/>• Datos Actualizados: <http://earthobservatory.nasa.gov/Observatory/Datasets>

Fuente: <http://earthobservatory.nasa.gov/>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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ayudar a los medios de comunicación, a losorganismos de gobierno y a administradores deemergencias a comprender mejor los temasambientales. Una de éstas es el Centro deComunicaciones sobre Tormentas, que se hapropuesto hacer posible que los medios decomunicación y los educadores amplíen lapercepción pública sobre el medio ambiente y losproblemas conexos, incluidos los factores de riesgonaturales y ambientales.

Esta iniciativa del sector privado constituye unaforma innovadora de utilizar los medios decomunicación, la ciencia ambiental y la periciameteorológica, combinadas de tal modo que seatienda la creciente importancia de los pronósticosmeteorológicos para el público y de lascomunicaciones para la gestión de las emergencias.Para ello se recurre a las técnicas más recientes enmateria de teleobservación y a informacióncientífica de fuentes gubernamentales ycomerciales. Un grupo de autores especializadosen ciencias y diseñadores gráficos expresa y envasaesta información, que va de lo internacional a lolocal, en formatos, imágenes y explicacionessusceptibles de ser utilizadas y comprendidas poruna amplia variedad de usuarios.

StormCenter produce información climática yambiental para medios de comunicación,educadores y otros grupos de usuarios querealizan actividades dirigidas a la población. Entresus productos cabe mencionar imágenes satelitalesnovedosas, entrevistas, pronósticos meteorológicoscentralizados, gráficos para fines determinados,películas animadas y paquetes de video que tratande la toma de conciencia sobre los problemasambientales.

La idea es que los informes meteorológicos de unaestación televisiva, la sección de noticias de unperiódico o un profesor en su aula puedan llevar asu auditorio respectivo un panorama científicoaccesible e interesante sobre problemas que leafectan directamente. Entre ellos cabe mencionarsituaciones de amenaza tales como la posibilidadde inundaciones, la ubicación de incendiosforestales, la trayectoria de un tornado o posibleslugares en que se dejará caer una tormenta que seaproxima. La estrategia contempla otros temasambientales fundamentales que ponen en riesgo elbienestar y los medios de subsistencia de lascomunidades locales, como la variación de las

condiciones de las cuencas hidrográficas, lamodificación del uso del suelo, el impacto de lasvariaciones climáticas en la agricultura o loscambios que se producen en el medio ambientecostero.

Envirocast es un conjunto de productos y servicioscreado especialmente para su difusión portelevisión, que incluye imágenes del medioambiente obtenidas mediante la teleobservación,diagramas e información para la industria de latelevisión. El núcleo de este conjunto de productoses Envirocast TV, que entrega imágenes satelitalesde la Tierra listas para su uso por las emisoras detelevisión asociadas y por los encargados de latoma de decisiones. Se eligen imágenes que tratende situaciones ambientales o de las ciencias de latierra de importancia fundamental para entregarinformación exacta. Además de su difusión portelevisión, estas imágenes pueden servir a losresponsables políticos para evaluar lasconsecuencias en el medio local de los grandesdesastres y amenazas de origen natural otecnológico.

Studio Earth entrega por la Internet informaciónactualizada de las últimas noticias ambientales delmundo, utilizando tecnología de video avanzada,para beneficio de autoridades de la industria y delgobierno, así como agricultores y administradoresde emergencias.

Otros métodos y productos registrados deStormCenter muestran las posibilidadesinnovadoras de las entidades comerciales paramejorar los conocimientos y el acceso de lapoblación a las condiciones del medio ambiente y alos problemas conexos de reducción del riesgo.Earth Update es un conjunto de material queincluye noticias relacionadas con la tierra y elmedio ambiente para la televisión, informaciónconexa difundida por Internet, un CD-ROMinteractivo y otros materiales didácticos destinadosa mejorar la comprensión por el público de lascuestiones ambientales que afectan la vida de laspersonas.<http://www.stormcenter.com>

El cambio climático

Por lo general, son los departamentosmeteorológicos los que producen informaciónsobre el clima, incluyendo pronósticos

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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probabilísticos y determinativos y proyeccionesdel cambio climático a largo plazo; la comunicande diversas maneras a las personas encargadasde la gestión del riesgo de desastres y a losorganismos del sector.

Los pronósticos estacionales puedendesempeñar un papel importante en la reducciónde la vulnerabilidad, puesto que dan más tiempoa los responsables de tomar las decisiones paraplanificar actividades adecuadas de preparaciónpara los eventos climáticos extremos y demitigación de su impacto. Sin embargo, todavíano se aprovecha cabalmente el potencial de estetipo de información para la toma de decisiones.

Lo anterior se aplica de manera especial a lospronósticos estacionales probabilísticos, para loscuales es indispensable utilizar la información enforma coordinada e interdisciplinaria. En losúltimos años, sin embargo, se ha estadodesarrollando rápidamente la capacidadinstitucional pertinente, ya que existe mayorpericia para modelar las relaciones entre losfenómeno de El Niño y las condicionesclimáticas locales.

En parte, queda pendiente el desafío deincorporar a los usuarios finales en los sistemasde información. Pese a que las agrupaciones deusuarios y otros actores interesadosgeneralmente participan en la etapa de diseño, sepodrían ampliar los sistemas de manejo de lainformación resultantes, de tal modo queaumenten las posibilidades de diálogo entreusuarios y productores de información climáticarespecto de sus necesidades de información y demecanismos para respaldar sus decisiones.

Si se parte de la base de que producir y aplicarla información climática es una actividadconjunta destinada a resolver problemas, lacomunicación interpersonal entre posiblesasociados también se transforma en elementodecisivo de la gestión de la información. Laimportancia de unir a usuarios y productores deinformación climática en un sistema queabarque el proceso desde el principio hasta elfin, radica en la posibilidad de compartir lacomprensión del papel que desempeña lainformación climática en la gestión del riesgo dedesastres y en los proyectos de reducción de lavulnerabilidad.

Si los productores de información sobre el climaaprecian mejor el tipo y oportunidad en que sedeben tomar las decisiones para la gestión delriesgo de desastres, estarán mejor preparados paraproducir información más ajustada a lasnecesidades. Asimismo, cuando las agrupacionesde usuarios dialogan con el personal técnicoencargado de realizar pronósticos y producir otrainformación climática, pueden comprender mejorlos procesos, supuestos y limitaciones relacionadoscon la información climática. A partir de entoncespuede esperarse que la interpretación técnica de lainformación climática conduzca a tomar decisionesmás eficaces.

Esto es lo que se propone Eventos ClimáticosExtremos (ECE), un programa del ADPCfinanciado por la OFDA/USAID y laAdministración Nacional Oceánica y Atmosféricade los EE.UU. (NOAA, por sus siglas en inglés).El programa pretende demostrar la aplicabilidadde los pronósticos estacionales en Indonesia,Vietnam y Filipinas mediante la creación decapacidades en los organismos meteorológicosnacionales y en los organismos sectoriales que seocupan de los problemas relacionados con el clima.

El programa ECE, utilizando los módulos decapacitación desarrollados por el Centro Este-Oeste de Honolulu y actuando en conjunto con elInstituto Internacional de Investigación sobrePredicción Meteorológica (IRI) y con losgobiernos asociados del sudeste asiático, reúne alos usuarios y productores de informaciónclimática a fin de que aprendan unos de otros.Juntos elaboran valiosos mecanismos de apoyo a latoma de decisiones basados en la informaciónclimática.

Por otra parte, dentro de sus intentos por reducirla vulnerabilidad a los sucesos climáticos extremos,el programa ECE procura promover losmecanismos institucionales necesarios paramantener este diálogo. Un primer paso en estesentido es reconocer la importancia de lacomunicación en dos sentidos, que debe reflejarseen el diseño de los sistemas de gestión de lainformación.<http://www.adpc.net/ece/>

Otra iniciativa importante de repercusión mundiales la emprendida por el Grupo de TrabajoIntercomisiones de la OMM, sus comisiones

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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técnicas y los Estados miembros. En el año 2001se abocaron a crear una asociación de CentrosClimáticos Regionales (RCC, por sus siglas eninglés) que, una vez establecida, contribuirá aaumentar la colaboración entre instituciones deinvestigación climática, meteorológica ehidrológica. Estos centros facilitarán el accesogeneral a información climática relacionada conpronósticos a largo plazo.

Actualmente se sigue trabajando en la definiciónde las responsabilidades y funciones de los RCC.Para ello se utilizarán los servicios meteorológicose hidrológicos nacionales, así como los CentrosMeteorológicos Regionales Especializados(RSMC, por sus siglas en inglés) de la OMM. Elproyecto indica que institucionalmente se avanzahacia la satisfacción de la creciente necesidad decontar con información técnica y pública sobre lacambiante percepción del riesgo que se observa entodo el mundo.

En años recientes, los foros regionales sobre elpanorama climático han desempeñado un papelfundamental en la definición de las necesidades delos RCC, tomando en cuenta como factor esencialpara ello las necesidades específicas de cadaregión.

A medida que vaya surgiendo el marco conceptualde los RCC se tomarán en cuenta tanto lasnecesidades regionales específicas como lasevaluaciones que se realizan actualmente sobre lacapacidad operativa y técnica disponible parasatisfacerlas.

El Centro Internacional de Investigación sobre elFenómeno de El Niño (CIIFEN) creado enGuayaquil, Ecuador, en enero del 2003, indica elinterés regional por este desarrollo institucional.El Centro surgió de una resolución de laAsamblea General de las Naciones Unidas y contócon el auspicio del Gobierno del Ecuador, de laOMM y de la EIRD.

El CIIFEN reúne información sobre El Niño ysu impacto a fin de proporcionar a sus asociadosnacionales y regionales datos climáticos, escenariosprobables e información para aplicar losconocimientos científicos al diseño de planes yactividades nacionales y sectoriales de gestión delriesgo de desastres. Persigue reducir las pérdidasprovocadas por este fenómeno en la agricultura, la

pesca, la salud, la economía, el comercio, elturismo, la infraestructura y el medio ambiente. Alcomienzo, las actividades del Centro daránprioridad a necesidades e intereses del Pacíficoecuatorial oriental y de los países pertenecientes ala zona occidental de Suramérica.

Además de ser el centro operativo en Ecuador, elCIIFEN cuenta con un comité científico y undirectorio internacional para facilitar la realizaciónde sus actividades. El Centro espera servir demecanismo de coordinación entre los centrosmundiales de pronóstico climático, los organismosde las Naciones Unidas, instituciones regionales ynacionales y diversos especialistas. Todoscontribuirán a estructurar el CIIFEN y a asegurarla obtención del apoyo financiero necesario.<http://www.ciiten-int.org>

Las amenazas hidrometeorológicas

En todo el mundo hay amplias fuentesinstitucionales para obtener información sobre lasamenazas hidrometeorológicas. Todos los serviciosmeteorológicos e hidrológicos nacionales ofreceninformación actual y de archivo sobre susrespectivos países.

Los tres centros meteorológicos mundialesubicados en Melbourne, Moscú y Washington,DC, respectivamente, ofrecen una amplia variedadde productos, incluyendo pronósticos para 10a 30 días.<http://www.bom.gov.au><http://www.mecom.ru/roshydro><http://www.nws.noaa.gov>

Además, los RSMC compilan y difundenampliamente información sobre amenazasespecíficas y ofrecen productos geográficosespecializados.

Hay 24 RSMC ubicados en Argel, Beijing,Bracknell, Brasilia, Buenos Aires, El Cairo,Dakar, Darwin, Jeddah, Khabarovsk, Melbourne,Miami, Montreal, Moscú, Nairobi, Novosibirsk,Nueva Delhi, Offenbach, Pretoria, Roma,Tashkent, Tokio, Túnez/Casablanca y Wellington.

También hay ocho RSMC especiales quesuministran modelos computarizados para analizarlas crisis ambientales y proporcionar orientación

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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hidrológica o meteorológica en situaciones deemergencia. Estos centros proporcionan modelosespecializados de transporte, dispersión y depósitopara diversas regiones geográficas, de acuerdo connormas internacionales reconocidas. Están ubicadosen Bracknell, Toulouse, Montreal, Washington DC,Beijing, Obninsk, Tokio y Melbourne.<http://www.wmo.ch>

En Ginebra, el PNUMA/GRID ha creado unabase de datos mundial específicamente para losciclones tropicales, llamada Panorama Mundial delPerfil de Velocidad Asimétrica de los Vientos en losCiclones. Este sistema permite que los usuariosobtengan información general sobre los parámetrostécnicos de velocidad del viento, presión central yotras variables captadas por seis diferentes centrosde observación. Con datos correspondientes a los 20años comprendidos entre 1980 y el 2000, se elaboróun modelo de perfiles de velocidad del viento paraobtener una medida coherente de las categorías develocidad, de acuerdo con la escala de Saffir-Simpson. Gracias a este avance, se puede identificary dibujar un mapa de cada ciclón en particular. Estainformación geográfica puede bajarse libremente dela Internet.<http://www.grid.unep.ch/data/grid/gnv200.php>

Asimismo, en muchos centros regionales se puedeobtener información hidrológica, ya que numerososorganismos internacionales se dedican al estudio detemas relacionados con la hidrología y el agua. Unode ellos, de alcance mundial, es el Centro deEcología e Hidrología (CEH, por sus siglas eninglés) del Reino Unido.<http://www.nerc-wallingford.ac.uk>

El sitio Web del Centro Internacional deInformación sobre Sequías, afiliado al CentroNacional de Mitigación de las Sequías de laUniversidad de Nebraska, Estados Unidos,proporciona abundante información y enlaces connumerosas instituciones que se ocupan de lassequías y de condiciones ambientales conexas. Através de los enlaces ofrecidos se accede a unaamplia variedad de material didáctico,investigaciones, políticas y documentación, en cuyaproducción participan científicos y responsables delas políticas de todo el mundo que se ocupan delmanejo de las sequías y las medidas de preparaciónpertinentes.<http://www.drought.unl.edu>

Los incendios forestales yotras amenazas afines

Las investigaciones sobre incendios, ecología deéstos y resultados de las investigacionesbiogeoquímicas y atmosféricas del último decenioproporcionan suficientes antecedentes para la tomade decisiones en materia de política para enfrentarlos incendios en la mayoría de los niveles deresponsabilidad administrativa.

Sin embargo, muchos países no tienen acceso a losconocimientos y experiencias que les permitiríanformular políticas adecuadas aplicables a losincendios forestales y adoptar las medidasoperativas pertinentes.

La grave y prolongada serie de incendios y el humoconsiguiente que se produjeron en el sudesteasiático en 1997-1998 pusieron de manifiesto quelos conocimientos y la experiencia administrativadisponibles sólo se aprovechaba parcialmente.

El hecho causó desconcierto e incertidumbre entrelas autoridades nacionales, regionales einternacionales. A su vez, esta circunstancia setradujo en retrasos en la toma de decisiones y en laaplicación tardía de medidas destinadas a respondera la emergencia. Esto se explica debido a que enAsia sudoriental no hay un sistema adecuado deinformación sobre los incendios.

En 1996, la comunidad internacional recomendópor primera vez que se creara un sistema mundialde manejo de incendios forestales. Basándose enesta recomendación, en 1998 la Oficina deCoordinación de la Asistencia Humanitaria delMinisterio de Asuntos Exteriores de Alemaniafundó el Centro Mundial de Monitoreo deIncendios (GFMC), en el Instituto de Química delMax Planck, de Friburgo.

El GFMC reúne información y monitorea lasactividades de las instituciones y personas que sededican a la ciencia y manejo de incendios, deingenieros y técnicos, de los responsables deformular políticas y de otros interesados en eldesarrollo de tecnologías conexas.

Ofrece información oportuna para la planificaciónestratégica a largo plazo orientada a prevenirincendios forestales que podrían llegar a constituir

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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desastres, y a permitir la aplicación de medidasadecuadas de preparación y respuesta a lasemergencias provocadas por incendios. Una redmundial de instituciones y personas genera losproductos del GMFC a escala nacional y mundial.La información es reunida, interpretada ypresentada en el sitio Web del GFMC yperiódicamente se actualiza y archiva para fines deconsulta e investigación.

Los principales productos y servicios del GFMCincluyen la alerta temprana del peligro deincendios, el monitoreo de incendiosprácticamente en tiempo real, la síntesis deinformación sobre incendios, el almacenamientode información mundial sobre incendios, lafacilitación de vínculos entre instituciones que sededican a la investigación en materia de incendiosy a la formulación de políticas, y una línea deemergencia que ayuda a evaluar rápidamente lasmedidas de respuesta a las emergencias deincendios forestales.<http://www.fire.uni-freiburg.de>

En los últimos años del decenio de los noventa, elPNUMA/GRID también elaboró un sistema parapreparar informes semanales sobre incendios,basado en fuentes existentes de informaciónpública que ofrecen, entre otros, los sitios Web dela NOAA, la NASA, la Agencia EspacialEuropea y los servicios meteorológicos nacionales.Aunque el sistema dejó de funcionar en abril del2002, en Ginebra el PNUMA/GRID mantieneactualmente un sitio Web a través del cual losusuarios pueden acceder a la información másreciente sobre alerta temprana y la situación actualde los incendios forestales que están ocurriendo endiferentes lugares del mundo. El sitio estávinculado a otros sitios de la Web afines oespecializados en incendios forestales, incluyendoel GFMC, el Sistema de Respuesta RápidaMODIS y otros 20 sitios seleccionados queofrecen datos, información o reseñas sobreactividades relacionadas con los incendiosforestales.<http://www.grid.unep.ch/fires/>

La Aplicación Interactiva de los MapasMundiales de Zonas Quemadas (GBA 2000, porsus siglas en inglés) es otro mecanismo deinformación que permite ver y bajar informaciónsobre zonas del mundo arrasadas por el fuego.Este proyecto está vinculado con la Unidad de

Monitoreo de la Vegetación Mundial, del CentroComún de Investigación de la Unión Europea, yse lleva a cabo de forma conjunta con otras sieteorganizaciones, incluyendo el PNUMA/GRID.Los usuarios pueden combinar los mapas de laszonas quemadas con otros datos tales como loslímites locales o del país, la cubierta vegetal y eluso del suelo. Se trata de un sitio Web de accesogratuito que permite bajar los datos del GBA2000.<http://www.grid.unep.ch/activities/earlywarning/preview/ims/gba/index.htm>

Las amenazas sísmicas

En el mundo hay muchos institutos de sismología yde ingeniería sísmica que son ampliamenteconocidos por los profesionales de los serviciostécnicos e informativos pertinentes. En estaoportunidad se citan dos ejemplos de organismosque se dedican especialmente a divulgarinformación sobre las amenazas sísmicas.

El Programa sobre Amenaza de Terremotos delServicio Geológico de los EE.UU. forma parte delPrograma Nacional de Reducción de las AmenazasSísmicas dirigido por la Agencia Federal de Gestiónde Emergencias (FEMA).

El programa tiene por objeto suministrarinformación sismológica que sirva para reducir elnúmero de muertos y lesionados y los daños a lapropiedad provocados por los sismos. Pone especialénfasis en las características de la amenaza y en losconocimientos que pueden contribuir a mitigar laspérdidas.<http://www.earthquake.usgs.gov>

El Instituto de Investigaciones sobre IngenieríaSísmica (EERI, por sus siglas en inglés), de losEstados Unidos, es una asociación nacional decarácter técnico sin ánimo de lucro integrada poringenieros, geocientíficos, arquitectos,planificadores, funcionarios públicos y especialistasen ciencias sociales, que tiene por finalidad reducirel riesgo de los terremotos mediante la aplicación dela ingeniería sísmica.

El EERI trata de lograr su objetivo mejorando lacomprensión del impacto de los terremotos en elmedio físico, social, económico, político y cultural.Promueve la adopción de medidas amplias y

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

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realistas para reducir los efectos perjudiciales de losterremotos.

En los Estados Unidos, el EERI es reconocidocomo fuente autorizada de información para reducirel riesgo de terremotos. Trabajando junto conorganizaciones asociadas contribuye a difundirinformación para la reducción del riesgo deterremotos en todo el mundo.

El Instituto es conocido por sus investigacionessobre el terreno y por sus informes que describenlos efectos de terremotos destructivos. El EERI amenudo coordina la realización de investigacionesconjuntas por varias organizaciones. Pertenecen alEERI destacados investigadores en materia deseísmos de numerosos países.

Durante muchos años, el EERI ha estado llevandoa cabo un proyecto apoyado por la FundaciónNacional de Ciencias de los Estados Unidos, con elobjeto de maximizar el proceso de aprendizajederivado de terremotos destructivos. En su boletínnoticioso mensual publica información preliminarsobre los efectos de este tipo de eventos. Por suparte, en su revista trimestral Earthquake Spectra,el EERI publica un suplemento con informesdetallados sobre grandes terremotos. Para tratar dellegar hasta todas las colectividades profesionales delos Estados Unidos, el Instituto también auspiciareuniones informativas de carácter técnico despuésde ocurrido un terremoto.

Además de sus publicaciones, el EERI hapreparado más de 50 juegos de diapositivas queabarcan terremotos determinados y su impacto, eldiseño de construcciones antisísmicas, medidas parareducir las pérdidas y mitigación de la amenaza deterremotos. Entre los videos elaborados por elEERI cabe mencionar los informes técnicos sobrelos terremotos de Armenia, Loma Prieta y Kobe;también ha preparado otros informes generalessobre grandes terremotos posteriores, como los deTurquía, India e Irán, que están disponibles enformato de CD-ROM.<http://www.eeri.org>

Las amenazas volcánicas

La Organización Mundial de Observatorios deVolcanes (WOVO, por sus siglas en inglés), que esuna comisión de la Asociación Internacional deVulcanología y Química del Interior de la Tierra(IAVCEI, por sus siglas en inglés), está preparandouna base de datos sobre volcanes.

La WOVO entrega a investigadores y al público engeneral información sobre la actividad volcánicaque están monitoreando actualmente los científicos.De esta manera ayuda a comprender quemonitorear un volcán no consiste simplemente enpronunciarse sobre la inminencia de una erupción,puesto que la información dirá qué es lo que puedeo no pronosticarse.

Al comienzo, la base de datos WOVOdat ofreceráun registro histórico, a fin de que los observatoriospuedan realizar sus propias investigaciones durantedos años, antes de entregarle sus datos. Se prevéque, con el tiempo, los observatorios apreciarán lasventajas de compartir los datos en tiempo real.<http://www.volcano.undp.nodak.edu/vwdocs/wovo>

Otra iniciativa son los intentos por actualizar uncompendio mundial de información sobre losefectos de las erupciones volcánicas y las actividadesde mitigación, que podrá consultarse en la Internet.Se utilizarán fotografías para ilustrar problemas,mientras que en el texto aparecerán detalles y sesugerirán posibles medidas de mitigación.

Otros portales que ofrecen valiosa informaciónsobre las amenazas volcánicas en el mundo son elPrograma de Vulcanismo(http://www.volcano.si.edu/gvp/reports/notices/index.htm) y el Centro Mundial de Asesoramiento enmateria de Cenizas Volcánicas(http://www.cmc.ec.gc.ca/cmc/CMOE/vaac/A-vaac.html).

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desa

fíos Desafíos y prioridades para el futuro

Gestión de la información y difusión de las experiencias

Los servicios y programas informativos que se reseñan en esta sección constituyen una base paradefinir los aspectos de la gestión de la información y la difusión de experiencias en gestión del riesgode desastres susceptibles de mejoras. Los desafíos futuros en esta materia se refieren a los siguientesaspectos:

• disponibilidad de información;• destrezas necesarias para utilizar los datos;• mejoramiento de la calidad de la información;• responsabilidades de los centros de intercambio de información global; • ampliación del acceso a la información; y• tecnología del futuro.

Disponibilidad de información

Actualmente, hay abundante información disponible a nivel mundial sobre la reducción del riesgo dedesastres, pero ello no significa necesariamente que esté disponible o que sea utilizada de manerageneral. Tampoco significa que esté especialmente bien orientada de tal modo que pueda llegar a todoslos usuarios.

En muchos lugares y culturas existe poca información importante en los idiomas locales o apta para lascondiciones de vida actuales de las personas expuestas a las amenazas naturales. Para que lainformación existente sea accesible, deben superarse las barreras del lenguaje.

El interés creciente por el tema del género y los desastres, al cual han contribuido escritores de todaslas regiones, es un ejemplo al respecto. Sin embargo, dada la escasez de fondos disponibles paratraducir la documentación, gran parte de este diálogo continúa siendo interno.

Muchos sitios Web muestran documentos y deliberaciones de las conferencias internacionalesúnicamente en el idioma principal de la región involucrada, y a menudo sólo en inglés. Esto sucedehabitualmente con los programas y el diálogo sobre la reducción del riesgo y constituye una serialimitación a las oportunidades de comunicación entre las regiones.

Además, la abundancia de información es un problema para los usuarios no especializados quenecesitan cerciorarse de la importancia o calidad relativos de una información determinada. Esto esparticularmente cierto si se desconoce la fuente original o el contexto profesional más general de lasdiversas fuentes. Para que la información sea útil, es preciso mantener bases de datos actualizadas,ampliar permanentemente los recursos bibliográficos y aplicar criterios de búsqueda coherentes.

Destrezas necesarias para utilizar los datos

Las autoridades de los países a menudo comentan que muchas instituciones no han sido capaces deayudarles a interiorizarse más a fondo con los tipos de información existentes. Y es que aún quedamucho por hacer para familiarizar a la población con la gran variedad de información disponible,dónde encontrarla y cómo acceder a ella de la forma más eficiente posible.

Una iniciativa que podría ser bastante provechosa sería realizar un estudio nacional sobre las

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

245

Desa

fíos

4necesidades de información relacionada con el riesgo, su disponibilidad y sus limitaciones. Lasorganizaciones internacionales podrían proporcionar orientación sobre las fuentes existentes o losmedios adecuados de obtener información que incluya consideraciones culturales y de género en todoslos campos de interés.

Un área clave a la que habría que prestar apoyo en el futuro es el aumento de la capacidad institucionalnecesaria para producir estadísticas relacionadas con los factores de riesgo y los desastres que ocurrenen los países en desarrollo. De apreciarse esta necesidad respecto de los diversos aspectos del desarrollosostenible, los beneficios podrían sin duda multiplicarse.

Aunque tal vez gran parte de lo anterior gire en torno a la formación de destrezas estadísticas yanalíticas locales, podría darse igual importancia a asegurar que las condiciones de contratación de losprofesionales sean adecuadas para aumentar la capacidad institucional, y a otorgar los incentivoscorrespondientes para ello.

Un problema que confrontan comúnmente muchos países en desarrollo es el elevado nivel de rotaciónde personal, debido a lo cual no se capitalizan los esfuerzos individuales ni se mantiene un sentido derigor metodológico. Ambos son necesarios para acumular un bagaje de experiencia y dar coherencia alos procedimientos habituales de compilación de datos. Tanto esto como sacar mejor partido a loscentros de información regionales o subregionales y a su experiencia en relacionar a los proveedores deinformación con los usuarios profesionales que trabajan en el tema, sería particularmente valioso.

Mejoramiento de la calidad de la información

Es preciso esforzarse por estandarizar y sistematizar todos los aspectos relacionados con la precisión yla solidez técnica, la objetividad política, la pertinencia de los métodos y la aplicación sostenida de losprocesos de compilación, análisis, almacenamiento, conservación y difusión de la información. Además,hay que mejorar la divulgación sistemática de los factores de riesgo y la ocurrencia de desastres.

Debería prestarse más atención a la interacción entre la compilación y la utilización de los datos. Paraello, hay que esforzarse más por asegurar que en las etapas preliminares del diseño de los programas,antes de definir las necesidades de información, se tengan presentes los destinatarios finales y laaplicación práctica de la información.

Responsabilidades de los centros de intercambio de información global

Cuando se trata de definir, ordenar y difundir información sobre la gestión de las amenazas y delriesgo de desastres, evidentemente se requiere capacidad internacional para cumplir las funciones decentro de intercambio de información global.

Estas funciones podrían estimular el intercambio de información importante mediante el uso dedirectorios, catálogos, bibliografías y redes profesionales, así como mediante redes profesionalesvinculadas. De esta manera se orientaría y conectaría a una amplia gama de usuarios y profesionales.Porque si bien es cierto que hay servicios como los de ReliefWeb y el GDIN, ellos concentran laatención en la respuesta a los desastres internacionales o en la preparación para enfrentar desastres,antes que en materias como la reducción del riesgo y la experiencia conexa.

La secretaría de la EIRD se encuentra en pleno proceso de fortalecimiento de su portal en la Web y desu centro de recursos, a fin de crear una serie de directorios y vínculos integrales y accesibles quepodrían servir de base para un centro de intercambio de información global sobre la reducción dedesastres. De proseguirse estos esfuerzos a nivel mundial, será más fácil individualizar y colmar

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desa

fíos lagunas de información, y resolver la irrelevancia de los datos y la falta de información geográfica.

Un criterio coordinado de este tipo también puede contribuir a la adopción de protocolos yprocedimientos comúnmente aceptados para registrar e intercambiar información sobre la reduccióndel riesgo de desastres. Para facilitar la búsqueda de información mediante palabras clave, o sabercómo contactar con instituciones especializadas y expertos internacionales en los principales aspectos dela reducción de riesgos, deberían desarrollarse una nomenclatura universalmente aceptada yprocedimientos de búsqueda coherentes.

La experiencia adquirida a lo largo de los años de evolución de la ReliefWeb como fuente reconocidade información valiosa podría facilitar la creación de un sistema informativo similar centrado en lareducción de desastres.

Todavía no existe una PreventionWeb, pero si se creara un servicio de esta naturaleza como parte de laEIRD, podría convertirse en un poderoso instrumento al servicio de los diferentes grupos de interesesrelacionados con la reducción del riesgo de desastres en todo el mundo.

Ampliación del acceso a la información

Más allá de las limitaciones técnicas de los sistemas de información, es preciso prestar más atención alaspecto humano de la comunicación. Debe darse apoyo y ampliarse el alcance de los centros dedocumentación y bibliotecas locales, nacionales y regionales.

Deberían adoptarse políticas y crearse servicios que ofrezcan mayores oportunidades de participaciónde la comunidad en el procesamiento y divulgación de la información. Esto puede lograrseconfeccionando mapas locales de riesgos basados en las necesidades y valores de la comunidad, ocreando portales informativos de acceso libre y otros servicios que permitan a las comunidadesaumentar el intercambio de información sobre riesgos obtenida a nivel local.

Este objetivo también puede promoverse aplicando estrategias para reducir las barreras de género,edad y económicas que impiden utilizar las nuevas tecnologías de la información. Entre ellas cabemencionar la alfabetización y la educación de las mujeres y su capacitación en técnicas informáticas, lacreación de centros computacionales comunitarios y la capacitación correspondiente en las regiones ybarrios de bajos ingresos.

Al entregar la información a personas que se encuentran en situación de mayor riesgo, es precisoasegurar que puedan sufragar el costo asociado a la disponibilidad o intercambio de información sobredesastres. Esto es particularmente importante en el caso de los países de ingresos bajos o medios, o delas comunidades más aisladas y distantes.

El uso generalizado de teléfonos celulares y las economías vinculadas a su utilización son una valiosaoportunidad de combinar tecnología y capacidad local. El empleo eficaz de la radio y otros medios detransmisión es otra manera de ampliar los medios de comunicación tradicionales, actualizándolos conaparatos novedosos tales como las radios “de cuerda”, los populares videocasetes y, cada vez más, losCD-ROM y los discos de video digitales.

La tecnología del futuro

El mayor uso público de los sistemas de información puede aumentar el acceso a información sobregestión del riesgo ajustada a las necesidades de usuarios específicos. Tanto el aprendizaje a distanciacomo los ejemplos cada vez más comunes de aplicaciones electrónicas de inteligencia artificial han

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.1 Gestión de la información y difusión de las experiencias

247

Desa

fíos

4ampliado el alcance de los servicios informativos llevándolos hasta comunidades de lugares remotos.Las aplicaciones que ofrecen las técnicas de información más recientes son poderosos mecanismosinteractivos para la comunidad encargada de la gestión del riesgo de desastres. En la actualidad,aplicaciones tales como videoconferencias y el aprendizaje a distancia por la Internet permitencompartir de inmediato documentos y datos a solicitud, lo cual implica ampliar la eficiencia,oportunidad y utilidad general de la información disponible a un mayor número de personas.

Se podrían perfeccionar otras técnicas avanzadas a fin de mejorar la información sobre amenazas yreducción del riesgo. Las técnicas de los SIG, la teleobservación y en especial las imágenes satelitalespueden contribuir mucho a la evaluación de la vulnerabilidad, mejorar la confección de mapas,monitorear sistemáticamente las zonas amenazadas y mejorar el conocimiento de las amenazas.

Aunque en los últimos años la tecnología espacial ha progresado a un ritmo acelerado, muchos paísestodavía carecen de los recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para llevar a cabo incluso lasactividades espaciales más rudimentarias. Todavía hace falta que todos los países puedan aprovechar losbeneficios de la tecnología espacial. Hay varios programas encaminados en esa dirección, incluyendolos que lleva a cabo la Oficina de Asuntos del Espacio Ultraterrestre (OOSA) de las NacionesUnidas.

Una de las esferas fundamentales en que los conocimientos sobre el espacio ultraterrestre puedenejercer enorme influencia es la del suministro de formas de información únicas para la reducción dedesastres. Aunque los satélites aún no pueden satisfacer totalmente las necesidades de las operacionesde socorro de emergencia, que exigen aplicaciones próximas al tiempo real, la mayor aplicación de latecnología espacial, tanto existente como futura, puede mejorar la evaluación de las amenazas naturalesy el despliegue de mecanismos para la gestión del riesgo de desastres.

Al respecto, organismos tales como la OOSA, el Comité de las Naciones Unidas sobre el Uso Pacíficodel Espacio Ultraterrestre (COPUOS), el Comité para los Satélites de Observación de la Tierra(CEOS, por sus siglas en inglés), EUR-OPA y el JRC de la dirección general de la CE ya estáncontribuyendo de manera importante a ampliar la utilización de los sistemas de información de altatecnología.

Asimismo, hay numerosos ejemplos de productos importantes y de tecnología avanzada relacionadoscon la información para el monitoreo de las amenazas y la gestión del riesgo de desastres que sonproporcionados de forma habitual por varios organismos espaciales, incluyendo la NASA y lasagencias espaciales de Canadá, la Unión Europea, la Federación de Rusia, India y China.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

248

4.2 Formación de redes y asociaciones

La reducción global del riesgo de desastres abarca una amplia gama de disciplinas, sectores einstituciones, que exigen variadas y extensas formas de asociación. Los logros que permiten lasredes y asociaciones pueden ser bastante más significativos que los aportes individuales oespecializados.

Técnicamente, gracias a las comunicaciones mundiales es fácil crear redes entre los organismosde gobierno, el público, el sector privado y entidades profesionales. Sin embargo, estas redes sólopueden funcionar de forma exitosa si todos los participantes se comprometen de igual manera acompartir libremente sus experiencias y la información de que disponen.

Las redes y asociaciones que van desde el simple intercambio de comunicaciones a asociacionesplenamente organizadas y financiadas tienen grandes posibilidades de éxito. En la presentesección se examinan los siguientes aspectos:

• creación de vínculos para reducir el riesgo: asociaciones y redes generales;• utilización de redes para prestar apoyo a las asociaciones comunitarias;• coordinación y colaboración transversal; y• el sector comercial y los intereses de las asociaciones.

Creación de vínculos para reducir elriesgo: asociaciones y redes generales

La gama de actores que participan en lagestión del riesgo de desastres es muyamplia, por lo que encontrar formas devincularlos es un importante desafío.

Para abordar los numerosos factoresrelacionados con la reducción del riesgo,son indispensables las investigacionesmultidisciplinarias, la planificaciónmultisectorial y la participación demúltiples actores. Entre los beneficiosderivados de la formación de redes secuentan el incremento de la eficiencia y dela eficacia en función del costo, la creaciónde un marco estratégico común para latoma de decisiones y la adecuadadistribución de las responsabilidades.Además, las redes permiten unir losconocimientos más avanzados deinstituciones académicas y de investigacióna las iniciativas prácticas de otrasorganizaciones. En el capítulo 4.4 seexaminan algunos ejemplos de redestécnicas y de investigación que hanresultado de gran utilidad.

El fomento de la asociación deagrupaciones comunitarias conorganizaciones de mayor tamaño asegurauna mayor incorporación de necesidades,capacidades, valores culturales ytradiciones locales en los proyectosnacionales, regionales e internacionales.

El abanico de colaboración se extiendedesde compartir información hasta adoptarestrategias conjuntas de planificación yprogramación. Esto último es más difícilde lograr, pero al mismo tiempo es máseficaz. Entre los ejemplos de colaboracióncabe mencionar los siguientes:

• redes de comunicación y foros dediálogo;

• asociaciones institucionales, acuerdosentre organismos y organizaciones;

• bases de datos integradas;• mandatos conjuntos de carácter oficial,

legislación, políticas y planes de lasautoridades públicas;

• grupos consultivos multisectoriales;• proyectos de investigación

multidisciplinarios, y• conferencias de investigación.

LLaa EEIIRRDD yy llaassaassoocciiaacciioonneess

Uno de los objetivos de laEIRD es estimular la

formación de asociacionesmultidisciplinarias y

multisectoriales y ampliarlas redes operativas

mediante la participacióndel público y de los

sectores profesionales entodos los aspectos de lareducción del riesgo de

desastres.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

249

El caso del Consorcio ProVention

El Consorcio ProVention es una coalición mundialde gobiernos, organizaciones internacionales,instituciones académicas y organizaciones delsector privado y de la sociedad civil, cuya finalidades aumentar la seguridad de las comunidadesvulnerables y reducir el impacto de desastres enlos países en desarrollo. Funciona como unconsorcio para el intercambio entre sus miembrosde conocimientos y recursos relacionados con lagestión del riesgo de desastres, y actúa deintermediario para establecer vinculaciones yasociaciones, a fin de compartir las actividadesprácticas y los beneficios.

Su objetivo es respaldar a los países en desarrolloen sus esfuerzos por reducir el riesgo y mitigar elimpacto social, económico y ambiental de losdesastres de origen natural y tecnológico en lospobres. Gracias a esta colaboración y a lasactividades conexas, ProVention ofrece solucionesinnovadoras para que los países en desarrolloenfrenten los desafíos de la gestión del riesgo dedesastres. Esto se logra de la siguiente manera:

• estableciendo vinculaciones y asociaciones yestimulando una mayor interacción entre losmiembros del consorcio;

• elaborando y poniendo en práctica solucionesinnovadoras para la gestión del riesgo dedesastres;

• propugnando la gestión del riesgo de desastresentre las autoridades superiores encargadas deformular las políticas en los organismosinternacionales, los gobiernos nacionales y elsector privado; y

• compartiendo los conocimientos e informaciónsobre las mejores prácticas, mecanismos yrecursos para la gestión del riesgo de desastres.

Desde su creación por el Banco Mundial en el2000, ProVention ha desarrollado una serie demecanismos innovadores para incorporar lagestión del riesgo de desastres en las actividadesde desarrollo, funcionando como una red flexiblecapaz de relacionar a actores provenientes dedistintos sectores y campos de actividad. Entre losmétodos sugeridos cabe mencionar elmejoramiento de la documentación sobre elimpacto social y económico a largo plazo de losdesastres, el diseño de modelos que incorporan lagestión del riesgo de desastres en la planificación

del desarrollo, la aplicación de métodos paraevaluar mejor el impacto de desastres y laaplicación de estrategias para manejar mejor elriesgo de desastres.

Los proyectos tienen por objeto estimular lainnovación, promover la creación de asociaciones einfluir en los encargados de la toma de decisionesmediante una serie de actividades que incluyeninvestigaciones, proyectos piloto, actividadeseducativas y de capacitación, iniciativas depromoción y desarrollo de políticas. Lasactividades que apuntan específicamente apropugnar políticas y prácticas de gestión delriesgo de desastres se clasifican en las trescategorías siguientes, indicando los proyectos encurso

• Definición y análisis del riesgo – evaluación delas amenazas, vulnerabilidades y capacidad;− Metodología y normas para evaluar los daños

y las necesidades: desarrollo y promoción dela adopción de normas y métodos deaplicación mundial para reunir y procesarinformación relativa a daños sufridos poredificios e infraestructura, pérdida deviviendas, impacto en la comunidad yrecursos necesarios para superarlo;

− Identificación y estudio de las zonas de riesgoextremo de desastres en el mundo: asignarprioridad a escala mundial a la definición delriesgo y a los esfuerzos por reducir desastresen el plano internacional mediante laidentificación de zonas geográficas conmayores posibilidades de riesgo.

− Medición de la gestión del riesgo: elaboraciónde pautas para evaluar el riesgo de desastresde origen natural y los beneficios netos demitigarlos mediante análisis decosto/beneficio.

− Mecanismos para evaluar vulnerabilidad ycapacidad: elaboración de normas ymetodologías para analizar la vulnerabilidad ycapacidad sociales.

• Reducción del riesgo: cómo evitar las amenazasy reducir la vulnerabilidad− Extraer enseñanzas de las actividades de

recuperación después de un desastre:determinar las enseñanzas para actividadesactuales y futuras de la comunidadinternacional en cuanto a suministro deasistencia para la reconstrucción y

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

250

recuperación después de desastres, incluyendoestrategias para evitar la repetición del riesgo.Estudio de casos en Honduras, India,Mozambique y Turquía.

− Reducción del riesgo de inundaciones enÁfrica: fortalecer la resiliencia de lacomunidad ante las inundaciones en Sudánmediante la formación de asociaciones locales.

− La urbanización y desastres en África: análisisde riesgos urbanos y de estrategias dereducción de desastres.

• Distribución y traslado del riesgo: protecciónde las inversiones y distribución de los costos− Introducción de innovaciones en la gestión

del riesgo de catástrofes: fomento de mecanismos innovadores de traslado y financiamiento del riesgo, tales como seguros que pueden reducir la vulnerabilidad al impacto de los desastres y desempeñar un papel importante en el desarrollo del país.

− Transferencia del riesgo mediante elmicrofinanciamiento y los microseguros: suutilización como recurso para aumentar laseguridad de las comunidades a través de unaexperiencia piloto en la India.

Para cumplir sus compromisos en todas estasmaterias, el consorcio ProVention también financia lainvestigación aplicada en el campo de la gestión delriesgo de desastres. Estimula la realización deproyectos de investigación innovadores y prestaapoyo a profesionales jóvenes de países en desarrolloque se dedican a la reducción del riesgo de desastres.

Las actividades del ProVention son manejadas poruna secretaría. Los miembros del consorcioresolvieron que rotando la secretaría entre elloscada cierto tiempo podía aumentar laparticipación, se abrirían nuevas perspectivas paracontinuar sus actividades y se avanzaría en el logrode sus objetivos.

A principios del 2003, la secretaría de ProVentionse trasladó desde la Oficina de Gestión del Riesgode Desastres del Banco Mundial, en Washington,D.C., a la FICR, en Ginebra. Este traslado abrenuevas oportunidades de avanzar en la reduccióndel riesgo de desastres por conducto de la redmundial de la FICR y de otras organizaciones dela sociedad civil.<http://www.proventionconsortium.org>

El caso del Foro Africano de Redes deConocimiento

El Foro Africano de Redes de Conocimiento(AKNF, por sus siglas en inglés) es un proyecto dela Comisión Económica de las Naciones Unidaspara África (CEPA) que tiene por objeto facilitar elintercambio de conocimientos y estimular la creaciónde asociaciones de investigación entre las redes deprofesionales. Sus beneficiarios incluyen usuariosfinales de los conocimientos, tales como encargadosde formular las políticas, educadores, dirigentes deorganizaciones de la sociedad civil y representantesdel sector privado.<http://www.un.org/depts/eca>

En África, la tarea de alcanzar y mantener nivelesmás altos de crecimiento para reducir la pobrezacontinúa enfrentando abrumadores obstáculos.En el futuro, el desarrollo sostenido dependerá dela creación de capacidades nuevas centradasespecialmente en el desarrollo institucional, elincremento de las destrezas y la producción yaplicación de los conocimientos. La tecnologíamoderna de la información permite reforzar laactividad en todos estos campos, y es aquí dondelos países africanos deben avanzar a grandespasos.

Es un hecho generalmente reconocido que Áfricarequiere más conocimientos y más participaciónlocal para solucionar sus acuciantes problemas enmateria de política pública, mejora de los programasde estudio, fortalecimiento de la sociedad civil,promoción del buen gobierno y estímulo al sectorprivado. Todos estos objetivos contribuyen areforzar la integración de las sociedades y economíasafricanas, especialmente en un mundo intensamentecompetitivo. El éxito dependerá de que se logrevincular a los productores de conocimientos con lasinstituciones y especialistas que los utilizan.

El Foro Africano de Redes de Conocimiento buscaasociar las redes existentes a fin de dar impulso a lasinvestigaciones y estudios de política realizados en laregión, para que los encargados de formularpolíticas puedan utilizarlos más eficazmente. ElForo también persigue establecer vínculospermanentes entre las redes de investigación, losresponsables de formular políticas y losestablecimientos educacionales de África. Sirviendode punto de convergencia, puede prestar apoyo a loscentros africanos de conocimientos técnicos,

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

251

mancomunando así los recursos para producir ycompartir mejor los conocimientos.

El AKNF será particularmente importantecomo proveedor de apoyo técnico del Foro parael Desarrollo de África, asociación iniciada en1999 por la CEPA para promover el consensoen torno a los principales problemas queenfrentan los actores participantes en eldesarrollo de la región. Al respecto, puedecontribuir a establecer las prioridades acordadaspara el suministro de asistencia al desarrollo enel futuro. El foro se reunirá anualmente parapasar revista a los avances logrados y aprobarplanes de trabajo para el futuro. El períodoinicial de aplicación del sistema abarcó del 2000al 2003. <http://www.un.org.depts/eca/adf>

Mediante la profundización del diálogo entreproductores y usuarios de conocimiento, elAKNF también puede fortalecer lainvestigación aplicada y la prestación deservicios de asesoramiento a los encargados deformular políticas, a organizaciones de lasociedad civil y a entidades del sector privado.La amplia base de datos sobre expertos endiversos campos de que dispone el forocumplirá una función de fundamentalimportancia para vincular oferta y demanda decomunicación de experiencias entreprofesionales a través del continente.

El AKNF contará con el respaldo del nuevoCentro de Información Tecnológica para África(ITCA, por sus siglas en inglés) de la CEPA,concebido como módulo central del conjunto deredes. Inicialmente, centrará la atención en lacreación de diversas bases de datos derivadas dela información que poseen las redes existentes, yde un directorio de sitios Web africanos quepromueven las actividades de formación deredes. La creación y gestión de listas de temasde discusión contribuirá a aumentar laintegración y la ampliación de objetivos de losmúltiples proveedores de información.<http://www.un.org/depts/eca/tca>

La utilización de redes para prestarapoyo a las asociaciones comunitarias

En 1992, un grupo de científicos sociales,organizaciones no gubernamentales y personas

interesadas en los aspectos sociales de la reduccióndel riesgo en América Latina se unieron para crearLA RED. En un comienzo, la idea fue disponer deun mecanismo que facilitara el estudio comparadode los desastres de origen natural desde unaperspectiva social. Sin embargo, se ha transformadoen punto de convergencia de cientos de personas einstituciones que se ocupan de la gestión del riesgode desastres en América Latina y el Caribe, y queinfluye en su pensamiento y en su acción.<http://www.desenredando.org>

Las ideas de LA RED inspiraron la creación deuna red similar en el sudeste asiático, que ha sidoorganizada por personas firmemente dispuestas apromover puntos de vista alternativos sobre losdesastres y la vulnerabilidad, como base paramitigar los desastres en su propia región.Llamada Duryog Nivaran (mitigación dedesastres en sánscrito), tiene por finalidad reducirla vulnerabilidad de las comunidades a losdesastres y los conflictos mediante la incorporaciónde nuevas perspectivas conceptuales, políticas yejecutivas a los programas de mitigación dedesastres y de desarrollo.<http://www.duryognivaran.org>

Otra red es Periperi, Socios Involucrados enAumentar la Resiliencia de las Personas Expuestasa Riesgos en África. Fue establecida en 1997 porel Programa de Mitigación de Desastres (DiMP)de la Universidad de Ciudad del Cabo, con elauspicio de la OFDA/USAID y delDepartamento de Desarrollo Internacional(DFID) del Reino Unido. Esta red, queoriginalmente estaba formada por 16organizaciones pertenecientes a cinco países delÁfrica meridional, ofrece a organizaciones muydiversas la oportunidad de cooperar cruzandofronteras y barreras entre disciplinas. Susmiembros comparten los beneficios de laexperiencia y facilitan las comunicaciones en tornoa la labor que lleva a cabo la organización paraincorporar los principios y tecnologías de lareducción del riesgo en las actividades en cursoorientadas al desarrollo sostenible.

Para Periperi, el riesgo es un campo que involucraa todos, desde científicos que estudian lasamenazas a profesionales del desarrollo yresponsables de formular las políticas. En estacalidad, es la red del África meridional para lareducción del riesgo y el desarrollo sostenible. Sus

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

252

publicaciones incluyen Conozca los sistemas devida: desde el interior de África meridional, quetambién está disponible en video, y Vulnerabilidadurbana: perspectivas desde África meridional.<http://www.egs.uct.ac.za/dimp>

Rising Tide UK es una red de pequeños grupos ypersonas que se dedican a la adopción de medidasa nivel local en materia de cambio climático y aformar un movimiento nacional para enfrentarlo.Está dirigida al público en general con la idea dehabilitarlo para organizar sus propias campañas yparticipar en las actividades de los grupos queintegran la red. Rising Tide UK prepara unareseña mensual de los casos de extremos climáticosocurridos durante el año. <http://www.risingtide.org.uk>

En otro contexto, el Programa para MejoresPrácticas y Liderazgo Local de UN-HABITATes un magnífico ejemplo de cómo una asociaciónpuede orientar e incentivar a las comunidadeslocales a que utilicen las redes de comunicación demanera que se promueva la percepción deamenazas y las prácticas de gestión del riesgo.<http://www.unchs.org>

En colaboración con The Together Foundation,UN-HABITAT mantiene una base de datos delas mejores prácticas en materia de asentamientoshumanos y un servicio combinado de búsquedaelectrónica. La base de datos es un excelentecompendio multidisciplinario de experiencias detodo el mundo. Los archivos pueden clasificarse oseleccionarse de acuerdo con cualquiera de lossiguientes criterios individuales, de un conjunto deellos o por subcategorías:

• escala: mundial, regional, nacional,provincial/estatal, metropolitana, ciudad/pueblo,barrio o aldea;

• ecosistema: árido/semiárido, de meseta alta, decuenca hidrográfica, costero, insular,tropical/subtropical, continental o montañoso;

• temas: erradicación de la pobreza, desarrolloeconómico, servicios sociales, gestión ambiental,infraestructura tecnología y comunicaciones,vivienda, gestión del uso del suelo,gobernabilidad urbana, participación de lasociedad civil y vitalidad cultural, equidad eigualdad de género, desastres y emergencias,patrones de producción y consumo,planificación urbana y regional, mecanismos y

sistemas tecnológicos, niños y jóvenes,arquitectura y urbanismo, personas de edad, usode la información en la toma de decisiones;

• país: o si están agrupados, como subregión o zonaadyacente; y

• texto seleccionado: o título específico de laactividad del proyecto.

Como cada uno de estos criterios influye de algunamanera en la vulnerabilidad social y económica deuna serie de hábitats, la base de datos contiene unagran cantidad de experiencias importantes enmateria de percepción de amenazas y prácticas degestión del riesgo de desastres. Se prevé que debidoa esta relación, en el futuro las actividades querepresentan las mejores prácticas para crearcomunidades resilientes podrán considerarse comocategoría independiente.<http://bestpractices.org>

El material informativo que contiene la base dedatos se complementa con la información adicionalde los candidatos al premio Internacional Dubai demejores prácticas para mejorar el medio de vida.Este concurso internacional bienal cuenta con elauspicio del Municipio de Dubai y otorga 10premios de 30 mil dólares cada uno por prácticasdestacadas. Cualquier información adicional sobre

Recuadro 4.10El premio Mary Fran Myers

Todos los años, la Red sobre Género y Desastres invitaa que se le proponga el nombre de personas quemerezcan reconocimiento por sus esfuerzos por mejorarla carrera profesional de mujeres en la gestión deemergencias y actividades académicas para fomentarinvestigaciones relacionadas con el género y losdesastres.

El premio Mary Fran Myers fue creado en el 2002 por laRed sobre Género y Desastres. Reconoce que lasestructuras sociales, culturales y económicas quemarginan a las mujeres y las niñas influyen en lavulnerabilidad a los desastres y a las grandesemergencias. El premio recibió el nombre de Mary FranMyers, codirectora del Centro de Amenazas Naturalesde la Universidad de Colorado, Estados Unidos. Myerslo obtuvo en el 2002, en reconocimiento de suspermanentes esfuerzos por crear una red mundial deprofesionales dedicados a desastres, por estimular lacarrera profesional de mujeres y por promoverinvestigaciones sobre cuestiones de género en losestudios relacionados con desastres en la gestión deemergencias y educación superior.<http://online.northumbria.ac.uk/geography_reserach/gdn>

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

253

este concurso puede obtenerse dirigiéndose porcorreo electrónico a info@dm.gov.ae, o bien en lapágina Web de esta iniciativa: <http://dubai-award.dm.gov.ae>

También pueden crearse valiosas redes para lareducción de desastres en torno a otros aspectossociales. La Red sobre Género y Desastres estáformada por mujeres y hombres a quienes lesinteresan las relaciones de género en el contexto dela gestión de los desastres y el riesgo, comoterremotos, inundaciones, eventos relacionadoscon materiales peligrosos, tornados, hambrunas,ciclones y otras amenazas. Los objetivos de estared son documentar y analizar las experiencias degénero antes, durante y después de los desastres, yllevar a cabo proyectos de investigacióninterdisciplinarios y de colaboración.

Las investigaciones y prácticas que conducen adisminuir la pérdida de vidas, las lesiones o losdaños a los bienes de mujeres y niñas pueden serimportantes. La meta de la Red sobre Género yDesastres es promover y estimular esta clase deactividades. Sus miembros provienen denumerosos países, incluyendo El Salvador,Estados Unidos, India, Japón, Nueva Zelanda,Reino Unido, Sudáfrica y Suiza.<http://online.northumbria.ac.uk/geography_research/gdn>

El caso de Mozambique

Para enfrentar la vulnerabilidad en los mediosrurales se requiere una forma de asociacióndiferente. Tal como sucede con muchos de loshabitantes de países en desarrollo, la mayoría delos mozambiqueños vive equilibrándoseprecariamente entre la subsistencia y ladesesperación. Bastan pequeñas fluctuaciones delas condiciones climáticas, inundacioneslocalizadas o brotes de enfermedades en las aldeascercanas para que una economía familiargeneralmente estable se vea sumida en profundasdificultades económicas.

Para identificar las poblaciones particularmentevulnerables del país, se formó el Grupo deEstudio de la Vulnerabilidad. Encabezado por elDepartamento de Alerta Temprana y SeguridadAlimentaria del gobierno, comprende también a la

División de Nutrición del Ministerio de Salud y alPMA de las Naciones Unidas.

El grupo trabaja con comunidades locales en lainvestigación de factores que contribuyen a lavulnerabilidad crónica. Como base para suevaluación, este proyecto conjunto comenzó poranalizar los indicadores nutricionales y luegoutilizó la información para compilar descripcionesdetalladas de las condiciones de seguridadalimentaria en casi todos los distritos del país.

Varios participantes han contribuido a iniciarproyectos afines. La FAO prestó apoyo almonitoreo de las existencias de alimentos en elpaís. Por otra parte, en un proyectocomplementario la USAID ha estado respaldandodurante casi diez años el Sistema de Informaciónsobre los Mercados Agrícolas, administrado por laUniversidad del estado de Michigan, EstadosUnidos. Este sistema estudia las condiciones deseguridad alimentaria, en especial las relacionadascon mercados rurales y cultivos comercialesproducidos por pequeños agricultores.

Actualmente, el programa se está ocupando decrear sistemas de información de los preciosimperantes en provincias que puedan servir paramejorar la comercialización de los productosagrícolas.

La red Sistema de Alerta Temprana deHambrunas (FEWSNET, por sus siglas eninglés), también financiada por la USAID, trabajaen estrecha colaboración con estos programas. Harealizado varios estudios sobre economías localesde alimentos, incluso en las zonas que en losúltimos años se han visto más afectadas por lasinundaciones. El proyecto funciona en conjuntocon la Universidad Eduardo Mondlane deMaputo y produjo el Atlas de Desastres deMozambique.

Una iniciativa anterior, la Agencia Europea para elDesarrollo y la Salud (AEDES), fue un sistemade información sobre emergencias creado porMSF durante la sequía de 1992. Posteriormente,se transformó en un sistema nacional deinformación sobre la vulnerabilidad.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

254

El caso de la India

El Proyecto Esfera es una iniciativainterinstitucional e internacional que tiene porobjeto elevar la calidad de la asistencia que sepresta a las víctimas de desastres y mejorar larendición de cuentas de las organizaciones deayuda humanitaria a sus beneficiarios, miembros ydonantes. El Instituto de Mitigación de Desastres(DMI, por sus siglas en inglés) de la India hasido uno de los 14 organismos piloto asociados aEsfera desde 1998.

Como ejemplo de las oportunidades que ofreceesta red, cabe mencionar que el DMIcomplementó sus propios empeños por promovery utilizar el manual de Esfera con una serie deactividades, incluyendo cursos nacionales decapacitación, iniciativas de creación de capacidadlocal, publicaciones internas y elaboración dematerial de capacitación relacionado con lasnecesidades específicas de la India y delsur de Asia.

Para promover la campaña de Esfera en la India,se crearon, con el apoyo de CRS (Socorro Católicode los EE.UU.), varias asociaciones en las cualesparticiparon más de 30 profesionales de 18organizaciones voluntarias locales, nacionales einternacionales, donantes y funcionarios degobierno. Las organizaciones participantes fuerontan variadas como UNICEF, la FICR, el CentroNacional para la Gestión del Riesgo de Desastres,(NCDM, por sus siglas en inglés), la Asociaciónde Mujeres Empresarias, Desarrollo de Iniciativaspara la Acción Social Humana, Oxfam, InterésMundial, la Cruz Roja Británica, la Red deSeguridad Alimentaria en Situaciones deEmergencia, Sadvichar Parivar, el Centro deAprendizaje de Discípulos, Hind Swaraj Mandal,Caritas India y el Fondo Salvemos a los Niños.

Además de los debates y reuniones, muchas deestas organizaciones se comprometieron apromover la institucionalización de los estándaresde Esfera en la región. El NCDM propusounirse al DMI para realizar actividades decapacitación en los institutos de formaciónadministrativa del país. Otras entidadesorganizaron reuniones regionales sobre laseguridad alimentaria y las normas de Esfera. Sepropuso también compartir los recursos ymateriales de capacitación. UNICEF propuso

crear un grupo local dedicado a las pautas paraenseñar a los niños a enfrentar situaciones deemergencia. El CRS inició un proceso en virtud delcual otras organizaciones interesadas podríanparticipar por medios electrónicos en el proceso derevisión del manual de Esfera. Finalmente, el DMIelaboró documentos que daban a conocer estasiniciativas de colaboración y divulgó ampliamente lasexperiencias pertinentes.

El caso de Centroamérica

La Iniciativa Centroamericana de Mitigación(CAMI) es un programa coordinador iniciado en el2001 por la OFDA/USAID, que contempla ladistribución de 12 millones de dólares entre distintasorganizaciones no gubernamentales en un período detres años para financiar actividades de reducción dedesastres. LA FICR, la Asociación Centroamericanapara la Vivienda (ACENVI), CARE International, elCRS y otras entidades que operan en la región seconcentran en la participación local.

Trabajando principalmente por conducto de losmunicipios, el programa procura crear mecanismospara estimular un mayor compromiso local de lasinstituciones nacionales. Centra la atención en lareducción del riesgo, y aunque también se ocupa deproblemas relacionados con la preparación y larespuesta a los desastres, éstos se integran en elobjetivo general de reducir el riesgo.

CARE International, con asociados en Guatemala, ElSalvador, Nicaragua y Honduras, dirige uno de losproyectos más innovadores de la CAMI. Se trata deuna iniciativa patrocinada por la OFDA/USAID y laAgencia Canadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI), que cuenta con un presupuesto general demás de 3,5 millones de dólares y que ofrececapacitación y asistencia técnica para llevar a cabo unaserie de actividades de reducción del riesgo enmunicipios estratégicos de zonas de alto riesgo de loscuatro países.

Gracias a su asociación con LA RED, queproporcionó asistencia técnica y asesoramiento parallevar a cabo el proyecto, CARE espera llevar a cabosus demás proyectos de desarrollo en la regiónprestando más atención a la reducción del riesgo.

Durante una reciente sequía en El Salvador, seentregaron pequeños aportes para que algunos grupos

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

255

severamente afectados de la poblacióncrearan unidades piloto del programaProducción Integral Sostenible (ISP, porsus siglas en inglés). Estas unidadesfomentan la diversificación de los cultivos,promueven el mejoramiento de lasprácticas comerciales y creanoportunidades para perfeccionar elalmacenamiento de alimentos utilizandotécnicas de cultivo favorables para el medioambiente.

A partir de los resultados preliminares deeste proyecto, CARE Francia presentó unapropuesta a la UE para el financiamientode programas similares en otros dosdepartamentos del país, a fin de mejorar laseguridad alimentaria de mil familias quese encontraban en situación de pobrezacrítica. Los proyectos se basan en laparticipación de la población medianteprogramas de uso colectivo de la tierrapara minimizar sus riesgos. Se trata deuna alternativa a la dependencia de laayuda alimentaria de emergencia.

El caso de Guatemala

La región del Petén, en Guatemala, poseeuna de las más grandes reservas debosques tropicales de América Latina.Durante la temporada seca, se producenincendios forestales incontrolables queamenazan los medios de subsistencia de lapoblación local y que han provocado ladestrucción a gran escala de losecosistemas forestales y de la biodiversidaden el norte del país.

El gobierno de Guatemala ha emprendidoun importante programa para fomentar laprevención de los incendios y la aplicaciónde medidas más eficaces de lucha contraellos. En el programa, que es supervisadopor la secretaría ejecutiva de la presidencia,participan otras instituciones estatales.

El proyecto Prevención y Control Local delos Incendios Forestales en el Petén(PRECLIF) es un proyectocomplementario que promueve elmejoramiento de la prevención y la lucha

contra incendios forestales a nivel local,utilizando técnicas locales de gestión delriesgo.

El proyecto proporciona capacitación a losresidentes en comunidades locales para queapliquen medidas orientadas a reducir elriesgo de incendios, trabajando junto conlos comités municipales encargados de losincendios forestales.

El proyecto también ha apoyado otrasactividades para fortalecer lasorganizaciones comunitarias, como lacreación de una red de radioteléfonos quevincula a seis comunidades rurales con laCoordinadora Nacional para la Reducciónde Desastres (CONRED).

El PRECLIF ha estimulado elestablecimiento de relaciones nuevas yprovechosas entre el GFMC delDepartamento de Química del InstitutoMax Planck de Friburgo, Alemania, y lasinstituciones guatemaltecas que se ocupande prevenir y controlar los incendiosforestales. Se han intercambiado visitas deprofesionales y en Petén se realizó unexitoso seminario para compartirexperiencias en materia de prevención,gestión y control de los incendiosforestales.

En Guatemala se llevan a cabo otrosprogramas de reducción del riesgo dedesastres que giran en torno a los tresvolcanes activos del país. Las laderas dedos de ellos albergan comunidades locales,en las que el proyecto PREVOL(Prevención en los Volcanes de Pacaya yFuego) se ha propuesto fortalecer el trabajode la CONRED y del Centro deInvestigación y Mitigación de Desastres deNaturales (CIMDEN) para reducir elriesgo de las amenazas volcánicas.

La CONRED y el CIMDEN han estadollevando a cabo actividades de preparaciónpara posibles erupciones de los volcanesPacaya y Fuego. Con el apoyo de laOficina de Asuntos Humanitarios delMinisterio de Asuntos Exteriores deAlemania, PREVOL ha tratado de

“La asociación deautoridades centrales ylocales, y de los sectorespúblico y privado, es elmedio más eficaz dereducir el impacto de lasamenazas.”

Fuente: Agencia Federalpara la Gestión deEmergencias de losEstados Unidos,principios básicos, 1996.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

256

ampliar sus actividades con el fin de mejorar lapreparación para los desastres y reducir el riesgo.

Además de proporcionar equipo básico para alertatemprana y de impartir capacitación a comitéslocales para enfrentar las emergencias en 19comunidades, el PREVOL ha podido ayudar alCIMDEN mejorando sus métodos y su capacidadde vigilar la actividad volcánica. La asistenciaprestada ha incluido la entrega de instrumentoscientíficos adicionales para complementar las tareasde monitoreo de la actividad del volcán Pacaya delInstituto Nacional de Sismología, Vulcanología,Meteorología e Hidrología de Guatemala.

La asociación ha puesto énfasis en la importanciaque reviste para reducir el riesgo vincular lasactividades que se llevan a cabo en zonas propensasa desastres con los intereses del organismo nacionalde reducción de desastres. Al respecto, todas lasactividades de PREVOL, que van desde lainstalación de equipos hasta la organización ycapacitación de la comunidad local y el diseño demedidas para reducir los riesgos, han sidorealizadas por personal del departamento de gestiónde riesgos de CONRED. Asimismo, paraasegurar la sustentabilidad del proyecto, se ha dadoprioridad al desarrollo de la capacidad deinstituciones nacionales.

Coordinación y colaboración transversal

El caso de los Estados Unidos

El Proyecto Impacto, propiciado a fines de losaños noventa por la FEMA (Agencia Federal deGestión de Emergencias de los Estados Unidos),es un buen ejemplo del sistema de asociación quecondujo al mejor conocimiento de los principios dela reducción del riesgo de desastres y a su mayoraceptación. En realidad, el Proyecto fue concebidopara modificar la estrategia que se aplicaba enEstados Unidos para abordar el riesgo antes deque ocurrieran los desastres (véase el recuadro 3.8).

En el 2001, el Departamento de Mitigación de laFEMA se fusionó con el Programa Nacional deSeguros contra Inundaciones y se convirtió enAdministración Federal de Seguros y Mitigación.A partir de entonces, la financiación del ProyectoImpacto fue reasignada y los Estados Unidos

redefinieron radicalmente su concepto de riesgopúblico. En el 2003, la FEMA pasó a formarparte del nuevo Departamento de SeguridadInterior.

En todos los Estados Unidos hay otrasasociaciones profesionales que refuerzan lasactividades de reducción del riesgo de desastres,ya que cada estado cuenta con una oficina deservicios de emergencia. Tanto la Red deFuncionarios Estatales de Mitigación deAmenazas como la Asociación Nacional deGestión de las Emergencias, que es una asociaciónprofesional de directores estatales de manejo deemergencias, sirven de enlace a una amplia gamade intereses profesionales y divulgan información através del país.

Posteriormente, y como indicación más reciente delcambio de énfasis en Estados Unidos, a mediadosdel 2003 el Subcomité para la Reducción deDesastres (SDR, por sus siglas en inglés), queforma parte del Consejo Nacional de Ciencia yTecnología de los Estados Unidos, publicó“Reducing Disaster Vulnerability through Scienceand Technology”. Este informe provisional delSDR examina las actividades que lleva a caboactualmente el gobierno para aumentar la resilienciadel país a los desastres y define los problemas yoportunidades que plantea el futuro. El informedel SDR es un instrumento fundamental paracomprender la reducción del riesgo de amenazas,tanto de origen natural como tecnológicas.

Entre otras cosas, el informe señala que paralograr que el país sea resistente a los desastres espreciso realizar un esfuerzo permanente y destinarrecursos adecuados a los seis amplios campossiguientes:• utilizar los conocimientos actuales sobre las

amenazas de origen natural y tecnológico paraenfrentar los actos terroristas;

• mejorar la compilación de datos y la capacidadde pronóstico;

• asegurar el desarrollo y el uso generalizado demodelos perfeccionados de evaluación deamenazas y riesgo, e incorporarlos en losmecanismos y sistemas de apoyo a lasdecisiones; agilizar la transición de lainvestigación de las amenazas a la gestión deéstas;

• aumentar las actividades de mitigación y losincentivos; y

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

257

• ampliar la capacidad de informar sobre elriesgo, en especial de los sistemas y técnicas dealerta pública.

El informe revela que actualmente el SDR está envías de crear un sistema estratégico nacionalcoordinado de investigación y aplicación de laciencia y la tecnología a la reducción del riesgo dedesastres. La publicación “Reducing DisasterVulnerability through Science and Technology”puede consultarse en la página web del SDR.<http://www.sdr.gov>

La Alianza Mundial para la Reducción deDesastres (GADR, por sus siglas en inglés) esotra red multidisciplinaria creada por iniciativa dela sociedad civil. Reúne los intereses de más demil profesionales que trabajan en la reducción dedesastres y los aspectos afines del desarrollosostenible, y que representan a organizacionesregionales, nacionales e internacionales. Estaalianza está organizada como una red mundialinformal, bajo el liderazgo institucional delInstituto Mundial de Sistemas Energéticos yAmbientales de la Universidad de Carolina delNorte, en Charlotte, Carolina del Norte, EstadosUnidos.

La GADR tiene varios objetivos. Ante todo,persigue movilizar recursos intelectuales ymateriales para resolver problemas y permitir queempresas y organismos públicos reduzcan elimpacto de las amenazas naturales y tecnológicas.La actividad de sus miembros sirve de catalizadorde proyectos actuales nacionales e internacionales,ofreciendo oportunidades de ampliar la capacidadtécnica y política, creando redes multinacionales,organizando foros y conferencias, y estimulando laejecución de programas que pueden reducir elimpacto de amenazas.

Aprovechando sus experiencias en diferentespaíses, los miembros han contribuido a prepararcasi 40 planes temáticos y regionales detalladosque incluyen el uso de destrezas técnicasreconocidas. Unidos a un conjunto demecanismos metodológicos, se espera que losplanes sirvan para estimular y orientar a losresponsables de formular políticas y aprofesionales en la aplicación más general deprácticas de gestión del riesgo de desastres.La idea general que persigue la red mediante estaclase de actividades es modificar profundamente

los puntos de vista y las prácticas relacionadas conla gestión del riesgo de desastres, de tal modo queen vez de centrarse en el impacto de amenazas sepreocupen más por prevenirlas. Esta estrategiapuede promoverse comprometiendo aprofesionales de todas las disciplinas pertinentes,realizando actividades nacionales y regionales deplanificación y llevando a cabo una serie deprogramas educativos.<http://www.gadr.giees.uncc.edu>

El caso de la India

Tras el terremoto del 2001 en el estado de Gujarat,y gracias a la colaboración de organizaciones nogubernamentales, autoridades de gobierno yrepresentantes de la industria y de las comunidadesafectadas, surgieron varias asociaciones exitosas.Una de ellas fue el Proyecto de Rehabilitación deGujarat, asociación entre CARE-India, laFederación de Cámaras de Comercio y deIndustria de la India (FICCI, por sus siglas eninglés) y el Gobierno de Gujarat.

El proceso de reconstrucción de Gujarat no seajustó a los criterios tradicionales aplicados hastaentonces para organizar obras públicas de granenvergadura. Para reconstruir de forma eficientehabía que fomentar la colaboración entre interesesnacionales e internacionales, así como promover laaplicación de criterios económicos,gubernamentales y comunitarios conjuntos. Serealizó un esfuerzo deliberado para asegurar quelas comunidades locales participaran en el procesoy que se tuvieran presentes sus necesidades entodas las etapas de la rehabilitación.

Como resultado de ello, se hizo especial hincapiéen la necesidad de resolver la aguda falta deviviendas y restablecer los servicios básicos,incluyendo aquellos relacionados con la salud y lasactividades esenciales para la subsistencia. Laacción conjunta permitió que el proyecto dispusierade un grupo de profesionales altamentecualificados y de los recursos técnicos necesarios,además del aporte del gobierno, organizaciones nogubernamentales y de la comunidad. El proyectopuso de relieve la importancia de la participaciónde la comunidad, de la creación de nuevasoportunidades de ganarse la vida y de aplicarmedidas adecuadas de reducción del riesgo paraminimizar los efectos de futuras amenazas. El

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

258

principal estímulo a la creación de esta asociaciónfue el interés común de los colaboradores porfomentar un elevado grado de participacióncomunitaria inmediatamente después del desastre,y de satisfacer la necesidad de conservar los mediosde subsistencia para crear un entorno comunitarioseguro.

El hecho de que todos los planes de construcciónde viviendas e instalaciones comunitarias fuerandiseñados de acuerdo con las normas de resistenciaa terremotos y ciclones, y que fueran aprobadostanto por comunidades como por departamentostécnicos pertinentes del gobierno, demuestra que esposible adoptar medidas prácticas para reducirfuturos riesgos.

Además, el hecho de que durante el período detransición se trabajara en actividades de respuesta yrehabilitación, aumentó las posibilidades demovilizar a la comunidad, proporcionarcapacitación profesional, crear infraestructuracomunitaria de carácter transitorio y reanudaractividades comunitarias esenciales como escuelas ymercados.

El sector comercial y los interesesde las asociaciones

No es posible ignorar la creciente exigenciaeconómica de que las empresas sean más eficientes.Debido a lo ajustado de los programas deproducción, a la aplicación de una logística deúltimo momento y a prácticas de comerciointernacional de amplio alcance, los desastres deorigen natural exponen a las empresas aperturbaciones o pérdidas. En vista de ello, haycreciente conciencia de que la preparación paradesastres, la reducción del riesgo y la supervivenciade las empresas están estrechamente relacionadas.

Seis meses después del terremoto de Northridge,California, en 1994, más del 60% de los pequeñoscomercios minoristas afectados había cerrado suspuertas. Al cabo de seis años del gran terremotode Hanshin, en Japón, en 1995, el puerto de Kobeque había resultado seriamente dañado aún nohabía logrado recuperar su lugar como tercerpuerto más importante del país.

El deseo de proteger su patrimonio o suparticipación en los mercados ha llevado a las

empresas comerciales a invertir cuantiosas sumasen servicios de continuidad de los negocios paraevaluar y mitigar los riesgos físicos u operativos desus actividades. En los últimos años, el sectorprivado ha puesto en marcha importantesiniciativas para promover actividades relacionadascon la reducción de desastres en aras del biencomún. Entre ellas cabe mencionar el Consejo deComercio e Industria para la Planificación yPreparación para Situaciones de Emergencia(BICEPP, por sus siglas en inglés), la Alianza parala Recuperación Comercial después de losDesastres (DRBA), la Asociación Pública yPrivada 2000 (PPP 2000), el Instituto de Riesgode las Entidades Públicas (PERI) y el Institutopara la Seguridad de los Negocios y los Hogares(IBHS).<http://www.bicepp.org><http://www.sustainable.doe.gov/freshstart><http://www.usgs.gov/ppp2000><http://www.riskinstitute.org><http://www.ibhs.org>

En el 2001, el Centro Benfield para laInvestigación de Amenazas (HRC), de UniversityCollege de Londres, realizó un estudio para elDFID sobre la magnitud y características de laresponsabilidad social del sector privado enactividades de reducción del riesgo de desastres.El estudio llegó a la conclusión de que si bien laformación de asociaciones público-privadas teníabuenas perspectivas de éxito, casi siempre eradifícil crearlas y mantenerlas si no había unapercepción y un compromiso comunes con lareducción del riesgo. Teniendo presente que elcomercio, el gobierno y las organizaciones de bienpúblico tienen valores y perspectivas diferentes, elloes muy difícil de lograr.<http://www.benfieldhrc.org>

Tras varios accidentes tecnológicos gravesocurridos en los años ochenta, y especialmente araíz del desastre de Bhopal, India, en 1984, en elque hubo 2.500 víctimas mortales y otras 300 milpersonas se vieron afectadas, la industria químicaelaboró un programa conjunto para afianzar susplanes de emergencia y seguridad, que contemplarelaciones más estrechas con las comunidadescercanas.

En 1988, la idea original de establecer relacionesestratégicas y mutuamente beneficiosas entreempresas, asociaciones industriales importantes,

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

259

como el Consejo Internacional de AsociacionesQuímicas, y el PNUMA, se convirtió en unprograma internacional. La iniciativa, conocidacomo Programa de Sensibilización y Preparaciónpara Emergencias a Nivel Local (APELL, por sussiglas en inglés), dirigida desde sus inicios por elPNUMA, se ha convertido en caso señero decolaboración.

El objetivo del APELL ha sido preparar a lascomunidades circundantes para la posibilidad deque se produzca un accidente industrial,aumentando la toma de conciencia, organizandocursos de capacitación y preparando planes derespuesta ante emergencias mediante un procesoparticipativo. Uno de los principales mediosutilizados para lograrlo ha sido intensificar lacomunicación y colaboración entre autoridadeslocales, industrias ubicadas dentro de unacomunidad y los residentes en la zona.

El APELL es al mismo tiempo un proceso y unprograma. Como proceso, consiste en aplicarvarios mecanismos metodológicos a nivel local paraayudar a responsables en la toma de decisiones atener conciencia del riesgo, adquirir capacitación yelaborar planes de respuesta. Su objetivo generales sensibilizar a los habitantes locales y servicios deemergencia respecto de los riesgos existentes yayudarles a prepararse para reaccionar de modoque se minimicen las pérdidas en caso deaccidente.

Cuando se establece la existencia de un riesgo, lasautoridades locales o los funcionarios de laindustria establecen un grupo encargado decoordinar la acción de todas las partes interesadas,incluyendo representantes de la comunidad. Parainiciar el proceso se organizan talleres y seminarioscon la participación de especialistas.

1. Definición de los actores2. Evaluación de amenazas3. Evaluación de riesgos4. Revisión de los planes de emergencia por los

participantes 5. Identificación de vacíos y tareas a realizar6. Mejoramiento e incorporación de los planes

existentes en los planes generales de lacomunidad

7. Obtención de autorizaciones y apoyo de lasautoridades locales y de la comunidad

8. Educación y capacitación

9. Adopción de mecanismos de seguimiento10. Difusión del plan para educar a la comunidad

Para conducir este proceso, se han adoptado variasestrategias especializadas. De partida, en 1988 sepublicó un Manual del APELL que desdeentonces ha sido traducido a varios idiomas. A éstele siguió en 1996 el APELL para las ZonasPortuarias, luego TransAPELL, Pautas para elTransporte de Productos Peligrosos: Planificaciónde Emergencias en una Comunidad Local, en el2000; y APELL para la Minería, en el 2001.

Las redes de organizaciones nacionales einternacionales han creado programas para llevar acabo procesos APELL locales, patrocinadosprincipalmente por la División de Tecnología,Industria y Economía del PNUMA. El APELLse promueve por conducto de las redes decolaboración y operativas de numerosos interesesindustriales, organizaciones intergubernamentales yentidades de gobierno.

Trabajando juntos por el bien común producen unaamplia gama de servicios de apoyo técnico yhumano, directrices, publicaciones y folletos paralos actores locales interesados, contribuyendo así alinicio de los procesos. Muchos centros nacionalesAPELL se han esforzado por incorporar susprincipios en la legislación y por estimular la acciónlocal.

Desde 1988, los programas APELL se han llevadoa cabo en más de 30 países y 75 comunidadesindustriales, especialmente de América Latina, Asiay el Medio Oriente. Los planes para el futurocontemplan la creación de más asociaciones, eldesarrollo de un sistema de información mejorado yel aumento del apoyo operativo. <http://www.uneptie.org/pc/apell/home.htlm>

El caso de Brasil

Cerca de las zonas residenciales y comerciales delmunicipio brasileño de São Sebastião, de más de60 mil habitantes, existen numerosas instalacionesindustriales. La aplicación de programas APELLen el lugar despertó bastante interés en lacomunidad. Entre los participantes cabemencionar una gran empresa petrolera, serviciosmunicipales, el organismo estatal para el medioambiente, organizaciones nacionales y locales deDefensa Civil y miembros de la comunidad.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

260

Las actividades incluyeron una evaluación delriesgo, la elaboración y distribución de un planpara las emergencias y la publicación de un decretomunicipal que establecía un día dedicado a lasemergencias. En el 2001 y el 2002 se realizaroncuatro simulacros de emergencia en los queparticiparon varios miles de personas. Seorganizaron ejercicios de evacuación de las escuelasy se promovieron concursos de pintura y escriturapara aumentar la toma de conciencia por parte delos niños. También se proporcionó capacitación alos organismos ambientales.

Posteriormente, se evaluó el resultado de estasactividades a fin de obtener enseñanzas y mejoresprácticas para aumentar la capacidad en el futuro.En diciembre del 2002, se organizó una reunión enel municipio para ampliar la experiencia local y losmétodos de colaboración a más de 20 zonasportuarias de Brasil.

La OIT utiliza otra forma de colaboración yasociación multisectorial basada en los interesesrecíprocos del trabajo, el comercio y lasautoridades, que colaboran en el contexto de losdesastres. En los últimos años, como respuesta alas inundaciones de Mozambique y a los grandesterremotos de la India, se incorporaron lascuestiones de género a las actividades dereconstrucción con alto coeficiente de mano deobra. Participaron en el proceso mujeres quetrabajaban como pequeños comerciantes,campesinas que producían para subsistencia,artesanas y mujeres del sector no estructurado quetrabajaban en el hogar. Las iniciativas sedesarrollaron de forma enérgica, en colaboracióncon grupos comunitarios, dependencias degobierno y empleadores de la región.

El caso de Mozambique

Dentro de los países también hay ejemplos deexitosas redes de asociación entre interesescomerciales. La política nacional de gestión del

riesgo de desastres de origen natural deMozambique reconoce que los efectos de losdesastres en el comercio y las agroindustriaspodrían poner en peligro la estabilidad económicadel país. A medida que disminuyen los recursos deque disponen las empresas estatales en relación conaquellos de las empresas privadas, y que losempresarios privados asumen mayoresresponsabilidades en el suministro de serviciosesenciales a la sociedad, el sector privado debeconvertirse en un socio mucho más importante entodos los aspectos de la gestión del riesgo dedesastres.

Teniendo presente este hecho, la Oficina Nacionalpara la Gestión del Riesgo de Desastres ha dadoprioridad a la colaboración con el sector privado y,lo que es más importante, la ejecución de grandesproyectos industriales tales como la construcción derefinerías y oleoductos ha aumentado el peligro deaccidentes industriales graves.

Las eventuales consecuencias humanas yeconómicas de un ciclón que dañara los principalescentros urbanos también se deben considerar encolaboración con el sector privado y sus intereseseconómicos. Esta clase de consideracionesdeberían pesar bastante en las políticas económicasnacionales para garantizar el crecimiento y en lasmedidas que puedan proteger la infraestructurapública fundamental.

Debido a los crecientes efectos económicos de losdesastres, habría que alentar al sector privado arealizar sus propias actividades de gestión delriesgo y a participar en las medidas de reduccióndel riesgo de desastres que la comunidad adopte.Si utilizan su importante influencia política yeconómica para propiciar estrategias nacionalescapaces de proteger la infraestructura crítica y losbienes de los cuales dependen sus propiosnegocios, contribuirán también a fortalecer suspropios intereses comerciales estratégicos.

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.2 Formación de redes y asociaciones

261

Desa

fíos

4Desafíos y prioridades para el futuroFormación de redes y asociaciones

Los principales desafíos son estimular la creación de redes y asociaciones de compromisos compartidosen los planos nacional, regional e internacional. La EIRD deberá preocuparse de que estasasociaciones tengan coherencia. A continuación, se indican varios campos en que podrían introducirsemejoras:

• Afianzar las relaciones mediante la vinculación de los actores participantes en la reducción del riesgocon los dedicados al ordenamiento ecológico, el desarrollo social y el crecimiento económico paraasegurar el desarrollo sostenible.

• Incentivar la coordinación y las redes nacionales, regionales e internacionales de intercambio deinformación. Fomentar la colaboración que contribuya a aumentar la capacidad multidisciplinaria dereducción de los desastres.

• Estimular la creación de comités nacionales y órganos conexos para la reducción de desastres en losque participen activamente la comunidad y todos los sectores pertinentes. De esta manera sefacilitaría la aplicación de criterios comunes, la recopilación de información, la evaluación de riesgosy el apoyo al desarrollo de estrategias y planes de acción coherentes.

• En los círculos académicos, estimular las actividades, redes y asociaciones interdisciplinarias para lainvestigación integrada y aplicada en todos los campos relacionados con la gestión del riesgo. Elloincluye los estudios de género, las conductas culturales y sociales que contribuyen a aumentar laresiliencia frente a las amenazas, los sistemas de alerta temprana de amenazas y los múltiples factoresque involucra el análisis de la vulnerabilidad.

• Lo fundamental es tratar de llegar al conocimiento común y generalizado del riesgo de desastres yde las prácticas de reducción del riesgo entre una creciente y cada vez más variada gama deintereses.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

262

4.3. La educación y la capacitación

Se debe hacer especial hincapié en la educación como elemento esencial de las estrategias de reducción dedesastres. En las comunidades locales de todo el mundo, la educación es un medio fundamental para comunicar,estimular, comprometer y, a la vez, para enseñar. La sensibilización a los riesgos y peligros debe comenzartempranamente, antes de que la capacidad de abordarlos empiece a formar parte de las crecientesresponsabilidades cívicas y profesionales de las personas en su madurez. Dentro de una comunidad, los diversosaspectos del riesgo de desastres pueden abordarse y fortalecerse de forma permanente y transmitirse de unageneración a otra mediante programas de educación académica y de capacitación profesional.

La capacidad de comprensión de las personas y el ejercicio de sus destrezas profesionales son parte esencial detoda estrategia de reducción del riesgo. La inversión en recursos humanos y en el aumento de capacidadindividual de las personas a través de las generaciones será probablemente más efectiva a largo plazo quecualesquiera inversiones específicas en medidas técnicas para reducir los riesgos.

En la presente sección se examinarán los siguientes aspectos de la educación en reducción del riesgo:

• la función esencial de la educación y la capacitación;• la enseñanza primaria y secundaria;• los centros de capacitación en gestión del riesgo de desastres;• los programas académicos y educativos;• la capacitación profesional y la enseñanza de destrezas; y• la creación de capacidad.

La función esencial de la educacióny la capacitación

La experiencia ha puesto de manifiesto los efectosaltamente positivos de la educación en lareducción del riesgo de desastres. Los niños quesaben cómo reaccionar durante un terremoto, losdirigentes comunitarios que han aprendido cómoalertar oportunamente a sus vecinos y lassociedades familiarizadas con la idea de estarpreparados para las amenazas naturalesdemuestran que la educación puede contribuir demanera importante a proteger a las personas enmomentos de crisis.

Educar para enfrentar riesgos y desastres es unameta a largo plazo. Para alcanzarla, es preciso quecambien tanto las normas y valores culturalescomo la percepción del riesgo, proceso que noocurre de la noche a la mañana. La educaciónrequiere aplicar una estrategia constante ycoherente, que comience a una edad temprana ycontinúe a través de las generaciones.

El interés por la gestión del riesgo surgió en losdos últimos decenios de estudios previos sobreamenazas determinadas, de las responsabilidadesde los encargados de la defensa civil y del carácterprincipalmente estructural de la protección física.La educación y capacitación en materia de gestióndel riesgo de desastres ya no podían considerarsecomo un tema para estudios científicosespecializados. En este lapso ha cambiado demanera notable el énfasis institucional en cuanto aeducación y capacitación.

Las nuevas amenazas y la mayor complejidad delas situaciones de riesgo exigen prestar másatención a una mayor participación de la poblaciónen el aprendizaje de la reducción del riesgo. Almismo tiempo, los servicios institucionales y lasrelaciones profesionales necesarias para educar alas futuras generaciones se están diversificando.

Las investigaciones académicas han comenzado aponer más énfasis en la transferencia deconocimientos y experiencias, lo que exige una

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

263

asociación mucho más estrecha entreespecialistas y población en riesgo. Estoha llevado a realizar más estudiosparticipativos, con intervención de mujeresy otros miembros altamente vulnerables dela población, que han culminado enautoevaluaciones de vulnerabilidad ycapacidad por la propia comunidad. Amedida que en la educación básica ytemprana se presta creciente atención a losproblemas ambientales, surgen nuevasoportunidades de introducir en las aulastemas relacionados con el riesgo y laprevención.

Como consecuencia de la atencióncreciente que se ha prestado a lavulnerabilidad social y económica, elpensamiento tradicional sobre gestión delriesgo de desastres se ha vinculado muchomás estrechamente a los problemasfundamentales del desarrollo. Más allá delas características físicas de las amenazas,se ha puesto mayor énfasis en temas comofactores de riesgo y estrategias depreparación.

Desde el punto de vista profesional, elpropio concepto de administrador dedesastres, propiciado en los años ochenta ynoventa, ya no basta para explicaradecuadamente la mayor importancia delpapel y responsabilidades que involucranlas estrategias modernas de reducción delriesgo de desastres.

En los casos en que ya existen programasde capacitación en gestión del riesgo dedesastres, se están ampliando los marcosde referencia y el círculo de destinatarios.Se está prestando más atención a laincorporación de la reducción del riesgode desastres en procesos nacionales deplanificación del desarrollo y en lacreación de comunidades locales másresilientes.

Sin embargo, aún hay que adaptarse a lainfluencia combinada de los problemasque plantean el gestión ambiental y el usodel suelo, la incertidumbre climática, loscambios demográficos y la necesidadapremiante de medios de subsistenciasostenibles.

“Uno de los aspectos mássignificativos que influyenen la preparación y larespuesta a los desastres esla transformación que haexperimentado la gestióndel riesgo de desastres...En su día centrada, deforma simultánea, en lapreparación para laguerra y la planificaciónpara desastres, y concebidacomo responsabilidadexclusiva de personas quetenían antecedentesmilitares, la ‘defensa civil’ha evolucionado hastaconvertirse en la profesiónde ‘administrador deemergencias’, para la cualse requieren diversascalificaciones, desde lacapacidad de elaborarplanes sistemáticos paraenfrentar los desastres,hasta la aptitud deestablecer contactos en lacomunidad y desarrollarorganizaciones, movilizarapoyo político y conocertecnologías nuevas yemergentes. Laprofesionalización de estaactividad se haacompañado de lacreación de nuevasorganizaciones, campos deespecialidad y procesos deacreditación, así como deldesarrollo de programasde estudio en la educaciónsuperior centrados enprincipios de gestión deemergencias. Estoscambios que se estánproduciendo en la gestióndel riesgo de desastresobligan a seguirinvestigando cómo y porqué se producen y cuál essu impacto inmediato y alargo plazo.”

Fuente: K. Tierney,2001.

Actualmente, estos conceptos se estántransmitiendo cada vez más por conductode actividades educacionales centradas enmejorar los conocimientos y laspercepciones, y de una serie de programasde capacitación que persiguen mejorardestrezas y aptitudes.

No hay duda alguna de que el riesgo dedesastres sólo puede manejarse a partir deun criterio multidisciplinario quecontribuya a colmar los vacíos entreinvestigadores y profesionales, profesores yestudiantes. Si bien es cierto que espreciso divulgar más ampliamente losconocimientos profesionales y técnicos, esigualmente necesario estudiar ycomprender los aspectos sociales yeconómicos que subyacen en el riesgo.

La capacitación profesional cumplirá unafunción de creciente importancia en lamedida en que autoridades públicas ypolíticas reconozcan que, para ser eficaces,las estrategias de gestión del riesgorequieren de muchas cualidades diferentes.Para mantener una inversión de estamagnitud en el desarrollo de recursoshumanos, es preciso institucionalizar elvalor de la gestión del riesgo, de tal modoque se refleje en un creciente abanico deprogramas educativos destinados aestudiantes de todas las edades.

Basta una mirada al sitio Web educativode la Administración Nacional Oceánica yAtmosférica de los EE.UU. (NOAA, porsus siglas en inglés) para formarse unaidea de la multiplicidad de recursoseducativos y sitios Web adicionalesdisponibles para entregar informaciónsobre estos temas y sobre amenazas deorigen natural.<http://www.education.noaa.gov/>

LLaa eennsseeññaannzzaa pprriimmaarriiaa yy sseeccuunnddaarriiaa

Para informar y asegurar el futuro detodas las comunidades, la educación parareducir desastres debe comenzar con losjóvenes. En efecto, la enseñanza primariay secundaria fomenta la percepción y elmejor conocimiento del entorno inmediato

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

264

en que viven y trabajan los muchachos y susfamilias. Es un hecho que los niños soncomunicadores influyentes y eficaces y lo másprobable es que lleven al hogar lo que hanaprendido en la escuela. Se sabe de muchos casosen que la seguridad de una familia o la insistenciade un niño en proteger un elemento ocaracterística importante del hogar se deben a una“lección de seguridad” aprendida en la escuela.

Los programas educativos pueden utilizarse dediversas maneras para introducir temas tales comolas amenazas, las condiciones de vulnerabilidadcircundantes y los riesgos a que está expuesta lacomunidad. Aunque la complejidad del materialdidáctico que se entrega a los niños aumenta deacuerdo con la edad y el grado de enseñanza quecursan, los maestros pueden usar su inventiva paraincorporar la reducción de desastres incluso en losprogramas de estudio más elementales.

Tal como en la escuela habitualmente se enseñancomportamientos adecuados en materia de saludpública, seguridad contra incendios yresponsabilidad cívica, también los conocimientosacerca del clima local, los riesgos geológicoscercanos o la utilización precavida de recursos

naturales deben impartirse como parte deldesarrollo de una cultura de prevención a travésde los programas escolares. Todos los cursos deciencias, geografía, medio ambiente, lectura, salud,ciencias sociales, comunicaciones e incluso arteofrecen la oportunidad de cultivar la percepción delas amenazas y del riesgo.

Mediante iniciativas internacionales se puedeprestar apoyo a programas educativos quecontemplen cuestiones relacionadas con lareducción del riesgo de desastres y estimulen laparticipación de los jóvenes en estas actividades através de sus estudios. Al respecto, la UNESCOpiensa poner en ejecución en el 2004 un programainternacional de educación en reducción dedesastres que forma parte de los preparativosgenerales para la Conferencia Mundial sobreReducción de Desastres que tendrá lugar enKobe-Hyogo, Japón, en enero del 2005. Además,será un aporte al Decenio de las Naciones Unidasde Educación Sostenible que abarcará del 2005 al2015.

Las escuelas, que para todas las sociedades soninstituciones de valor cultural, también son unpoderoso ejemplo para la comunidad. En

Recuadro 4.11El Programa del Curso Maestros en Desastres de la Cruz Roja Estadounidense para la Seguridad frente alos Desastres

La Cruz Roja estadounidense, con el generoso apoyo de la “Allstate Foundation”, ha elaborado un programa de estudiosque no sólo enseña a los alumnos temas de seguridad frente a desastres, sino que ayuda a los docentes a cumplir con susobjetivos. Los maestros tienen un largo camino que recorrer para alcanzar los objetivos de aprendizaje que exige elsistema escolar, por eso creamos el programa Maestros en Desastres a fin de ayudarlos a incorporar importantesinstrucciones sobre seguridad en las asignaturas del programa ordinario como lengua, arte, matemáticas, ciencias yciencias sociales.

No se trata de un tema adicional que los maestros deban agregar a su ya recargada agenda. El programa Maestros enDesastres, que cumple con los estándares nacionales de educación, complementa las lecciones que ya están impartiendo.Al mismo tiempo, proporciona a los estudiantes información que les ayuda a prepararse para los desastres y a mantenerseseguros durante y después de un desastre en sus hogares, escuelas o comunidades.

El programa Maestros en Desastres incluye lecciones, actividades y demostraciones listas para usar de temas relacionadoscon desastres, que los maestros pueden incorporar en sus asignaturas principales. Utilizando la lección del programasobre cómo identificar el recorrido de un huracán, por ejemplo, el maestro puede mostrar a sus alumnos cómo leer en unmapa la latitud y la longitud. Puede profundizar lo que enseña sobre el ciclo hídrico con actividades que figuran en lalección sobre las crecidas. Un maestro que enseña lectura puede usar la sección de vocabulario de dicho programa.

Junto con reforzar los conocimientos de los alumnos en materia de ciencias, matemáticas, ciencias sociales y lengua(incluyendo lectura, comprensión de textos y ortografía), el programa Maestros en Desastres les enseña cuáles amenazasen Estados Unidos pueden provocar lesiones, muerte y daños. El material didáctico es flexible, de manera que losmaestros pueden incorporar lecciones relacionadas con las amenazas en sus asignaturas básicas. El programa centra laatención en la preparación para los desastres en general, huracanes, inundaciones, tornados, tormentas eléctricas yterremotos.

Fuente: <http://www.redcross.org/disaster/master/intro.htlm>.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

265

períodos de crisis, a menudo sirven como lugar derefugio, al igual que en tiempos normales sonlugar de reunión donde personas mayoresdiscuten temas de importancia para el futuro de lacomunidad. Debido a estas características, lospropios locales de las escuelas pueden servir deejemplo de construcciones seguras, de ubicaciónadecuada y protegida, o de un lugar donde reunira los distintos segmentos de la comunidad paraque intercambien ideas sobre las maneras delograr que el entorno público sea más seguro.

Desde el punto de vista institucional, las entidadeseducacionales también pueden desempeñar unpapel importante para estimular y conservarprácticas que beneficien los intereses públicos.Los maestros a menudo son prestigiososdirigentes comunitarios, cuyas opiniones ydedicación a los asuntos de interés público sonrespetadas más allá de las aulas. Por este motivo,en la medida en que acepten y comuniquen laimportancia de que los locales escolares seanseguros, de protegerlos contra los daños materialeso de contar con un conjunto bien informado yactivo de ciudadanos de todas las edades, ellospueden ejercer gran influencia en el desarrollo deuna comunidad resiliente ante los desastres.

Los ejemplos que se ofrecen a continuaciónindican en cierta medida la variedad de actividades

que forman parte de la educación y la capacitaciónen materia de gestión del riesgo de desastres.

Centros de capacitaciónen la gestión del riesgo de desastres

Numerosas instituciones muy prestigiosas queimparten capacitación en la gestión del riesgo dedesastres han ido evolucionando a partir delénfasis que atribuían originalmente a lasactividades operativas. En efecto, las actividadesque se centraban en planificación de emergenciasy preparación de la comunidad para enfrentardesastres han sido reorientadas hacia el estímulode la participación local y aplicación de enfoquesmultidisciplinarios que puedan contribuir a crearcomunidades resistentes a los desastres.

En los últimos 15 a 20 años, estos centros hanestado organizando una serie de programas decapacitación. Actualmente, los estudiantes que segradúan de estos programas a menudo constituyenel núcleo de profesionales que se dedican aproblemas relacionados con desastres en muchospaíses en desarrollo, especialmente de África yAsia.

Con frecuencia, la capacitación que han recibidoha impulsado la creación de programas o centros

Recuadro 4.12La educación mediante la práctica

El objetivo de la “Association Prévention 2000”, establecida en 1997, es crear conciencia y promover la instrucciónrelacionada con desastres de origen natural, en especial –pero no exclusivamente– entre escolares de Francia y Nicaragua.Muchas de sus actividades giran en torno a la mitigación de desastres y búsqueda de formas innovadoras de utilizar laInternet y la tecnología de la información para fomentar el conocimiento y las técnicas de reducción de desastres. Suprincipal instrumento es una página web que contiene abundante documentación sobre desastres de origen natural y quepara muchos es una de las fuentes de información por excelencia sobre estos fenómenos en idioma francés.

Association Prévention 2000 es un actor clave del grupo educativo de la Asociación Francesa para la Reducción deDesastres de Origen Natural (AFPCN, por sus siglas en francés) y miembro del jurado de un concurso para escolares queorganiza anualmente el Ministerio del Medio Ambiente de Francia. Además, estimula a los jóvenes de 10 a 15 años deedad a pedirles a sus mayores que les hablen de los desastres de origen natural que afectaron a sus comunidades en otrostiempos, y luego a confeccionar mapas de amenazas locales. Muchas ciudades francesas, como Orleans y Tours, se hanasociado oficialmente a este proyecto. Los adolescentes de 16 a 17 años de edad que se interesen por realizar proyectosde reducción de amenazas pueden solicitar la ayuda de un científico designado por la AFPCN para supervisar susproyectos.

En el 2001 se inició un proyecto denominado “Ambassador Network” que tiene por objeto reunir a todas las escuelasfrancesas que llevan a cabo actividades educativas relacionadas con el riesgo de desastres. El Ministerio de Educación deFrancia ha reconocido que este proyecto piloto es un valioso instrumento en el campo de las actividades ambientales. Lainiciativa, a la cual se han adherido más de doce escuelas, publica un boletín informativo llamado “Mitig’info”, destinado alos profesionales que trabajan en el campo del riesgo de desastres en las regiones de habla francesa de todo el mundo.

<http://www.prevention2000.org>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

266

nacionales de capacitación en distintos países endesarrollo propensos a desastres. Las actualestendencias en materia de formación reflejan losintentos por impartir enseñanza orientada aprofundizar prácticas de reducción del riesgomediante experiencias a nivel de la comunidad, amenudo utilizando material didáctico elaboradolocalmente. Estas iniciativas también fomentan laorganización de reuniones informales decapacitación, de participación más reducida,adaptadas a condiciones y necesidades locales, amenudo a partir de experiencias locales.

Otro tipo de capacitación en gestión del riesgo dedesastres que también constituye un ejemplonotable de creación de capacidades es el puesto enpráctica en Camboya y Vietnam. En ambospaíses, que están frecuentemente expuestos aamenazas naturales, se han realizado esfuerzospermanentes por institucionalizar la capacidad deformación dentro del programa de actividades delas sociedades nacionales de la Cruz Roja y laMedia Luna Roja.

Tanto en el plano nacional como en lascomunidades locales se llevan a cabo programasestructurados para aumentar el conocimiento deltema y las destrezas comunicacionales y demotivación de los capacitadores. Hay materialdidáctico disponible, sea de elaboración propia otraducido al idioma local. La experiencia delpasado, así como diversos ejemplos de actividadescomunitarias orientadas a identificar riesgos,prepararse para próximos períodos de mayorexposición a posibles amenazas y las enseñanzaspertinentes, han servido para desarrollar lacasuística local correspondiente.

Ambos programas han demostrado las ventajas deabordar metódica y sostenidamente la capacitacióna través del país por medio de una instituciónnacional reconocida y altamente respetada. Elprestigio de las sociedades nacionales impartelegitimidad y credibilidad profesional al tema. Elcarácter voluntario y comunitario de la labor quelleva a cabo la Cruz Roja y la Media Luna Rojaestimula un elevado grado de participación de lapoblación.

En sí, estos elementos contribuyen al empeñonacional por sensibilizar a los residentes decomunidades locales, con la ayuda de excelentesmanuales prácticos de preparación para desastres

Recuadro 4.13Centros de capacitación

Centros de importancia regional o mundial:

• Centro Asiático de Preparación para Desastres deBangkok, Tailandia

• Centro Asiático de Reducción de Desastres enKobe, Japón

• Centro de Gestión del Riesgo de Desastres de laUniversidad de Wisconsin, en Madison, EstadosUnidos

• Instituto Australiano de Manejo de Emergencias,de Mount Macedon, Australia

• Instituto Internacional de Gestión del Riesgo deDesastres, de Manila, Filipinas

Centros de carácter subregional o nacional másespecífico:

Asia

• Centro de Preparación para Desastres deBangladesh, de Dhaka, Bangladesh

• Centro para el Desarrollo Rural Integral de Asia yel Pacífico, de Dhaka, Bangladesh

• Centro Internacional para el Desarrollo Integral dela Montaña, de Katmandú, Nepal

• Centro Nacional para la Gestión del Riesgo deDesastres del Instituto de Administración Públicade la India, de Nueva Delhi, India

• Instituto Nacional de Desarrollo Rural, deHyderabad, India

• Centro de Mitigación y Gestión del Riesgo deDesastres Uttaranchal, de Dehra Doon, India

África

• Universidad de África, de Mutare, Zimbabwe• Centro Africano para el Estudio de Desastres

(ACDS) de la Universidad de Potchefstroom,Sudáfrica

• Instituto de Gestión del Riesgo de Desastres deÁfrica Meridional, de Gauteng, Sudáfrica

• Unidad de Gestión y Mitigación de Desastres de laUniversidad Nacional de Estudios deAdministración y Desarrollo, de Kabwe, Zambia

• Mitigación de los Desastres para el Logro deMedios de Subsistencia Sostenibles (DiMP), de laUniversidad de Ciudad del Cabo, Sudáfrica

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

267

adaptados a estándares comunes de información yexpectativas. En ambos casos, es justificadomotivo de orgullo que actualmente la capacitación,que antes era promovida y dirigida pororganizaciones internacionales o pororganizaciones no gubernamentales extranjeras,haya sido asumida por organismos nacionales delos respectivos países.

Programas académicos y educativos

Por lo general, las amenazas de origen natural hansido objeto de estudio en los cursos de cienciasfísicas o se han expresado en función de lasfuerzas físicas, cuyo estudio corresponde adisciplinas técnicas tales como la ingeniería. A lolargo de la historia, ha habido menos interésacadémico por estudiar los efectos sociales yeconómicos de las amenazas en las sociedades.

Entre las excepciones notables en Estados Unidos,cabe mencionar las primeras investigaciones sobreaspectos sociológicos de los desastres realizadas amediados de los años sesenta por el Centro deInvestigaciones sobre los Desastres de laUniversidad estatal de Ohio. Estas actividades,junto con los aspectos sociales y físicos de lageografía, condujeron posteriormente a crear elCentro de Investigaciones y Aplicaciones de laInformación sobre Amenazas de Origen Naturalde la Universidad de Colorado, en 1974.

A mediados de los años setenta, en Europa huboexperiencias paralelas cuando una serie deespecialistas técnicos aportaron ideas quellevaron a crear el Centro de Investigación de laEpidemiología de Desastres (CRED) de laEscuela de Salud Pública de la UniversidadCatólica de Lovaina, sita en Bruselas, en 1972.

En 1978, las ideas de un grupomultidisciplinario de investigadores, denominadoGrupo Técnico de Londres, se tradujeron en lacreación del Instituto Internacional para losDesastres, un centro de investigacionesespecializado con sede en Londres.

En los últimos diez años han aumentado mucholos programas académicos relacionados con elestudio de amenazas y el manejo de emergencias,pero tan sólo en algunos lugares del mundo.Según el Centro de Amenazas Naturales de laUniversidad de Colorado, existen más de 60centros dedicados al estudio de amenazas ydesastres. Además, se menciona igual númerode instituciones académicas que ofrecenprogramas de pregrado o de postgrado enmanejo de las emergencias, la mayoría de loscuales se encuentra en Estados Unidos.<http://www.colorado.edu.hazards>

La FEMA, en Estados Unidos, promueve laprofesionalización del manejo de emergencias ydel riesgo de desastres mediante programas decapacitación en conocimientos técnicos, apoyo ala acreditación profesional y a programas depostgrado. Las actividades incluyen lapromoción de cursos preuniversitarios queincorporen conceptos y teorías clave en las mallascurriculares de colegios y universidades. En laInternet pueden encontrarse manuales deinstrucción sobre todos estos cursos.<http://training.fema.gov/EMIWEB/edu>

El ADRC de Kobe, Japón, ha comprobado que enel mundo hay más de 70 institutos de capacitacióny otros programas, entre los cuales cabe mencionarprogramas educacionales para técnicosespecializados y programas ofrecidos pororganizaciones nacionales y profesionales,incluyendo instituciones académicas, que ofrecencursos profesionales de breve duración sobrediversos aspectos de la gestión del riesgo dedesastres. <http://www.adrc.or.jp>

La FICR dedica sus energías a educar para losdesastres en numerosos países. Sus actividadesincluyen:

• capacitar a maestros de geografía y cienciassociales del Caribe para que puedan incluir en suscursos la educación para enfrentar desastres;

• trabajar con instituciones terciarias de los Estadosinsulares del Pacífico para que incluyan en losprogramas de estudio temas relacionados con lagestión del riesgo de desastres;

• crear juegos y ejercicios dramatizados como mediopara impartir información sobre preparación paralos desastres a niños del Pacífico; y

• utilizar dibujos animados para la televisión a fin detransmitir mensajes a adultos y niños de países deAsia central.

Recuadro 4.14Enseñanza impartida por las Sociedades de laCruz Roja y la Media Luna Roja enpreparación para desastres y gestión delriesgo de desastres

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

268

La Universidad de Portsmouth,Reino Unido

Uno de los programas académicos que refleja elestado actual de los programas sobre gestión delriesgo de desastres es el de Bachiller en Gestióndel Riesgo de Desastres que imparte desde el 2002la Escuela de Diseño y Gestión Ambiental de laUniversidad de Portsmouth, en el Reino Unido.El curso está centrado en la preparación ymitigación de desastres, la planificación económicay financiera y otros medios que pueden reducir lavulnerabilidad en el contexto más amplio de lapercepción, evaluación, reducción y gestión delriesgo de desastres. De orientaciónmultidisciplinaria, el programa aborda cuatroamplios temas, a saber: estudio de desastres,amenazas de origen natural, desarrollointernacional y gestión del riesgo. Unidades deinstrucción afines imparten conocimientos encampos tales como análisis de la información,tecnología de los SIG, economía y gestión de lasinvestigaciones, de tal modo que estos mecanismosy técnicas puedan aplicarse para que la gestión delriesgo de desastres sea eficaz.<http://www.port.ac.uk/edam>

La Universidad de East Anglia,Reino Unido

En el 2003, el Grupo de Desarrollo de Ultramarde la Universidad de East Anglia, en el ReinoUnido, ofreció cursos individuales sobre lamateria, lo que indica el interés creciente porvincular la reducción del riesgo de desastres atemas tales como cambio climático, desarrollosostenible y cuestiones relacionadas con la gestiónambiental.<http://www.odg.uea.ac.uk>

El curso titulado Una Aproximación Integral a laGestión del Cambio Climático se ofrece junto conel Centro Tyndall para el Cambio Climático,también de la Universidad de East Anglia.Contempla una introducción general a losconceptos, técnicas e instrumentos disponiblespara la evaluación integral de los desafíos queplantea el cambio climático mundial y la forma demanejarlo a corto, medio y largo plazos. Elobjetivo general del curso es proporcionarconocimientos, destrezas y conceptos que losparticipantes necesitan para especificar y aplicarsistemas integrales de gestión del cambio climático

en una amplia gama de escenarios nacionales yregionales. El curso fue diseñado en el contextode los objetivos de la Convención Marco de lasNaciones Unidas sobre el Cambio Climático. <http://www.odg.uea.ac.uk/pages/course_integrated.html>

El alcance y el contenido del curso Indicadorespara el Desarrollo Sostenible corresponden alactual interés global por todo tipo de indicadores.Actualmente, en la gran mayoría de las regiones seutilizan indicadores uniformes para evaluar laviabilidad de programas de desarrollo y establecerobjetivos para el futuro. Este curso examina eluso actual de indicadores y enseña un sistemapráctico, participativo y holístico paradesarrollarlos. Entre los temas principalesabarcados por el curso cabe mencionar el usoactual de diversos indicadores en una amplia gamade contextos de alcance mundial, su uso yaplicaciones, y el examen de prácticas deficientes oadecuadas. En el curso se estudian métodosalternativos para desarrollar todo tipo deindicadores y se enseña a realizar análisissistémicos de la sostenibilidad.

Este enfoque holístico para desarrollar indicadoressostenibles puede aplicarse en el país o en elcontexto profesional de los participantes.<http://www.odg.uea.ac.uk/pages/course_indicators.html>

El curso Desastres y Desarrollo: Evaluación de lasAmenazas, Riesgos y Vulnerabilidad expone yevalúa la tesis de que en la mayoría de los casos lapobreza y los desastres se relacionan entre sí. Lasprácticas de desarrollo no sostenibles contribuyena crear muchos desastres que, por su parte,aumentan la pobreza y generan un incremento dela vulnerabilidad debido a la adopción deestrategias no sostenibles de supervivencia y decapacidad de enfrentar desastres. Paracontrarrestarlas se utiliza la gestión proactiva delriesgo, incluyendo planes de preparación ymitigación de desastres. El curso fue concebidopara profesionales del desarrollo, planificadorespara situaciones de emergencia, autoridadesencargadas de la formulación de políticas y detoma de decisiones, funcionarios de defensa civil yde organismos asistenciales, a quienes interesaprestar más atención a problemas relacionados conel riesgo. Entre los temas tratados se cuentanmétodos para identificar amenazas y riesgos,evaluación de la exposición al riesgo e

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

269

incorporación de consideraciones relacionadas conel riesgo en decisiones de política a fin de reducirel posible impacto del riesgo y prevenir losdesastres.<http://www.odg.uea.ac.uk/pages/course_disaster.html>

El caso de Suiza

En Suiza hay varios programas académicosrepresentativos de los estudios técnicos disponiblespara obtener capacitación en los diversos aspectosde gestión del riesgo de desastres. Uno de estoscursos es el programa de postgrado en análisis ygestión de los riesgos geológicos que imparte laFacultad de Ciencias de la Universidad deGinebra, en conjunto con el Instituto FederalSuizo de Tecnología, de Lausana.

El programa está dirigido principalmente ageólogos, geógrafos, geotécnicos, ingenieros civilesy planificadores del uso del suelo. Tiene porobjeto desarrollar sus conocimientos técnicos en elcampo de la mitigación de los riesgos naturales,integrándolos en la planificación del desarrollosostenible. Ofrece un enfoque multidisciplinariopara el desarrollo de soluciones en una sociedadque enfrenta riesgos naturales. Involucra a

especialistas capaces de prestar asesoramiento a lossectores público y privado para que adoptenmedidas preventivas a fin de reducir el impacto dedesastres provocados por amenazas de origennatural. El programa contempla la realización deevaluaciones de riesgos múltiples relacionados conterremotos, inundaciones, erupciones volcánicas ydeslizamientos; la práctica de medidas orientadas amitigar desastres de origen natural y una estrategiageneral para la gestión de actividades demitigación. <http://www.unige.ch/hazards/cerg>

El Centro de Competencia para las Amenazas deOrigen Natural (CENAT) del Instituto Suizo deInvestigaciones sobre la Nieve y las Avalanchas, deDavos, Suiza, ofrece otro tipo de oportunidadeseducacionales. Fue creado en 1995 como centrode coordinación de las instituciones internacionalesy nacionales que trabajan en el campo de lasamenazas de origen natural y para fomentarinvestigaciones interdisciplinarias relacionadas conlas causas y efectos de dichas amenazas. Además,coordina la labor de especialistas creando gruposde trabajo especializados para fines de enseñanza einvestigación. Lo forman institutos universitariosque, a su vez, pertenecen al complejo de institutostecnológicos federales de Suiza. Se ha concebidoun proyecto de enseñanza virtual basado en los

Recuadro 4.15La enseñanza de la reducción del riesgo de desastres en América Latina y el Caribe

• La Universidad de Antioquia, en Colombia, es la sede del Centro de Colaboración de la OMS/OPS para la Educación enSalud Pública. Su facultad de Ciencias Sociales ofrece una maestría en Ciencias Sociales Contemporáneas y Gestióndel Riesgo.

• El Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos Naturales de la Universidad de los Andes, de Bogotá, Colombia, ofreceun curso de postgrado en evaluación del riesgo y prevención de desastres.

• La Universidad del Valle, de Bogotá, Colombia, ofrece un curso de postgrado en gestión integral del riesgo• El Instituto Tecnológico de Ejido, Venezuela, ofrece un título de técnico en gestión de emergencias y respuesta a los

desastres.• La Facultad de Medicina de la Universidad Central de Venezuela incluye hace años en el programa de pregrado cursos

sobre preparación para emergencias y desastres.• La Universidad Nacional de Cuyo, de Mendoza, Argentina, ofrece un título de postgrado en prevención, planificación y

gestión integral de las zonas propensas al riesgo.• En Chile, se ha iniciado el primer curso de postgrado en periodismo y gestión del riesgo de desastres. • La Universidad Nacional de Costa Rica ofrece una maestría en mitigación de los desastres de origen natural para

Centroamérica (creado gracias a la colaboración de la Agencia Sueca para la Cooperación en Investigación con Paísesen Desarrollo, SAREC, en asociación con otras universidades estatales centroamericanas).

• La Universidad de Costa Rica imparte una serie de cursos relacionados con amenazas.• La Universidad Nacional Autónoma de Nicaragua está diseñando un programa de maestría en prevención y mitigación

de los desastres de origen natural.• La Universidad del Valle, de Guatemala, está elaborando un programa de maestría en preparación para emergencias

provocadas por desastres y respuesta a éstos.• La Universidad de las Indias Occidentales en los campus de Jamaica y de Trinidad y Tobago ofrece cursos de gestión

del riesgo de desastres en los estudios de pregrado. Los programas de maestría en medio ambiente de los campus deMona y Cave Hill incluyen materias relacionadas con la gestión del riesgo de desastres.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

270

Recuadro 4.16Enseñanza de la reducción del riesgo de desastres en Asia y el Pacífico

• La Universidad Nacional Abierta Indira Gandhi, de Nueva Delhi, India, ofrece un diploma de pregrado en gestión delriesgo de desastres y un título de postgrado en la misma materia.<http://www.bangaloreeducation.com/courses/cdm.htm>

• La Escuela de Planificación del Centro de Planificación y Tecnología del Medio Ambiente de Ahmedabad, India, ofrece uncurso en gestión del riesgo de desastres urbanos. <http://member.tripod.com/~rsharma>

• El Centro de Ciencia e Ingeniería del Medio Ambiente (CESE), del Instituto Tecnológico de la India (IIT), de Mumbai,India, ofrece programas y actividades de postgrado relacionados con amenazas de origen natural y reducción del riesgode desastres. El Centro ofrece cursos tecnológicos avanzados que comprenden cursos lectivos seguidos deinvestigaciones, además de programas interdisciplinarios de doctorado. Los programas tienen por objeto satisfacer lasnecesidades y resolver los problemas que confrontan los grandes intereses industriales, el gobierno y las organizacionesinternacionales y de las Naciones Unidas, incluyendo el Banco Mundial, el PNUD y el PNUMA.<http://www.iitb.ac.int/centre~cese>

• El Centro de Estudios sobre Ingeniería de los Recursos (CSRE) también forma parte del IIT, de Mumbai. Desde sucreación, en 1976, se ha dedicado a desarrollar tecnologías de teleobservación para su aplicación en la gestión derecursos naturales y en actividades de monitoreo ambiental. El Centro también ha realizado actividades innovadoras enaplicaciones de bajo costo de las técnicas de los SIG. <http://www.csre.iitb.ac.in/>

• La Universidad de Moratuwa, en Sri Lanka, incluye conceptos relacionados con la gestión del riesgo de desastres en loscursos que imparten los Departamentos de Planificación Urbana y Nacional, Arquitectura y Economía de la Construcción.<http://www.mrt.ac.lk/academic.shtml>

• El Departamento de Geografía de la Universidad de Ruhuna, en Sri Lanka, ofrece un título de pregrado general y otroespecial en gestión de amenazas de origen natural.<http://www.ruh.ac.lk/Uni/Hss/geography/ge_courses.html>

• El Instituto Tecnológico de Bandung, Indonesia, tiene varios cursos relacionados con la arquitectura y el medio ambiente,y con problemas de planificación urbana. <http://archnet.org/courses/>

• El Instituto de Recursos Costeros de la Universidad Príncipe de Songkhla, de Tailandia, se ha comprometido aestablecer un sistema de gestión de costas orientado a la sostenibilidad. Aplica métodos y mecanismosinterdisciplinarios en actividades de asesoramiento, investigación y desarrollo en áreas de actividad basadas en losmedia. <http://www.psu.ac.th/corin/>

Pacífico

• El Centro para la Gestión de Amenazas y Riesgo – Fronteras de Riesgo, ex Centro de Investigaciones sobre lasAmenazas Naturales de la Universidad de Macquarie, de Sydney, Australia, se ha fijado la misión de crear solucionesestratégicas para gestión del riesgo y capacitación para compañías de seguros y sus clientes, mediante investigacionesacerca de los principales peligros de origen natural y sus consecuencias. <http://www.es.mq.edu.au/NHRC/>

• El Centro para el Estudio de los Desastres de la Universidad James Cook, de Queensland, Australia, es un institutodedicado a investigaciones multidisciplinarias, actualmente ubicado en la Escuela de Estudios y Geografía del MedioAmbiente Tropical. El Centro se ocupa de las necesidades tanto públicas como profesionales en las esferas de manejode emergencias y meteorología para municipios y para otros investigadores. <http://www.jcu.edu.au/>

• El Centro para la Amenaza de Terremotos de la Universidad Victoria, en Wellington, Nueva Zelanda, es una organizaciónsin ánimo de lucro que depende de la Escuela de Arquitectura y es auspiciado por el Consejo Científico de laCommonwealth. Actúa como red de información y centro de difusión para la construcción de estructuras asísmicas enlos países en desarrollo. Comparte los conocimientos básicos de ingeniería sísmica disponibles en algunos países conlos profesionales que trabajan en campos relacionados con la construcción en países en desarrollo.http://www.ehc.arch.vuw.ac.nz/

programas de estudio de los siete institutosuniversitarios miembros del CENAT, que permiteaprender a enfrentar las amenazas de origennatural.<http://www.cenat.ch/cenat.html>

Existen otras alternativas regionales deaprendizaje, pero no hay un listado general de fácilacceso de los programas oficiales. Sin embargo,algunos ejemplos ilustran el tipo y alcance de losprogramas de postgrado en gestión del riesgo de

desastres actualmente disponibles en AméricaLatina y el Caribe, Asia y el Pacífico.

La capacitación profesionaly la enseñanza de destrezas

Durante los últimos 30 años, en Asia haaumentado notablemente el número deprofesionales de distintas ramas de la ciencia y laingeniería relacionados con las amenazas

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

271

geológicas, hidrometeorológicas y climáticas.Actualmente, incluso en los países en desarrollomás pequeños de la región, son muchas más laspersonas capacitadas para evaluar e interpretar losfenómenos físicos de las amenazas de origennatural.

Sin embargo, es poco frecuente que los estudios deciencias e ingeniería contemplen materiasrelacionadas con la evaluación de amenazas yriesgo. Cuando los cursos tratan el tema, casisiempre es para referirse a la mitigaciónestructural y, por lo general, a los medios físicos decontrolar los efectos de amenazas de origennatural, así como las ventajas que ofrece laconstrucción de diques, protecciones contra lascrecidas o muros de contención.

Aunque la ciencia moderna reconoce ampliamenteque las sociedades son cada vez más complejas, losprogramas de estudios académicos no atribuyenigual importancia a los factores sociales,económicos o políticos relacionados con la gestióndel riesgo. De ahí la falta de científicos sociales,dirigentes comunitarios o administradorespúblicos bien informados que trabajen en elcampo de la reducción del riesgo.

Programa Asiático de Mitigación de Desastres Urbanos

Una excepción al respecto es el Programa Asiáticode Mitigación de Desastres Urbanos (AUDMP),que se está aplicando en ocho países asiáticos bajoel auspicio del ADPC. El sistema de enseñanzade este programa incluye el desarrollo de unamalla curricular genérica sobre la mitigación dedesastres urbanos, que puede adaptarse einstitucionalizarse a nivel nacional y local a travésde otras instituciones de capacitación asociadas.

En los últimos ocho años ha surgido un conjuntode programas, métodos y mecanismos decapacitación que incluyen cursos sobreinundaciones, terremotos y amenazas tecnológicas.Otros cursos han hecho hincapié en la aplicaciónde enfoques comunitarios para abordar lareducción de desastres y, más recientemente, en lascomunicaciones relacionadas con el riesgo.

También se han desarrollado cursos de albañileríaque enseñan técnicas de construcción más seguras.En los países asiáticos, lo más probable es que lasinstituciones especializadas en la gestión del riesgode desastres hayan sido creadas por las autoridadesestatales. <http://www.adpc.net/audmp>

La enseñanza acerca del desarrollo sostenible

Anteriormente a la Cumbre sobre el DesarrolloSostenible, del 2002, se realizó un debate en línea

Recuadro 4.17Capacitación práctica en Nepal

El Proyecto de Gestión del Riesgo de Terremotos delValle de Katmandú fue llevado a cabo por la SociedadNacional de Tecnología Sísmica (NSET) de Nepal.Durante sus vacaciones de verano, los estudiantes deingeniería participaron en la preparación de uninventario de construcciones y un estudio devulnerabilidad.

Participaron más de 100 estudiantes, que aprendierondiferentes aspectos de la construcción segura enzonas propensas a terremotos, no contemplados ensus programas.

Incluso esta manera no estructurada de dar a conocera los estudiantes los problemas de riesgo y llevarlos areconocer la importancia de incluirlos en sus estudios,demuestra el potencial que existe para realizar cursosdirigidos a los jóvenes en el futuro.<http://www.nset.org.np>

LÍDERES es un curso sobre reducción de lavulnerabilidad que se dicta en español y está dirigidoa la colectividad latinoamericana que se ocupa de lagestión del riesgo de desastres. Lo organiza laOPS/OMS y lo imparten casi exclusivamenteespecialistas de renombre internacional. Su objetivoes fortalecer la capacidad de gestión de los quetrabajan en la reducción del riesgo de desastres. Elcontenido del curso LÍDERES varía constantemente yse revisa de acuerdo con las necesidades de losparticipantes. <http://www.idg.es/lideres>

En 1998, UNICEF, LA RED y la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)colaboraron en un proyecto destinado a introducirreformas en los programas locales de estudio sobreel riesgo y los desastres, que posteriormente fuepublicado en Educación y Desastres.<http://www.desenredando.org>

Recuadro 4.18La capacidad de ofrecer formación a nivelregional

sobre la mejor manera de promover la educación ycreación de capacidad para la gestión de lareducción del riesgo. En esa oportunidad sediscutió cómo incorporar la reducción del riesgode desastres en las prácticas de desarrollosostenible.

El debate también reflejó la impresión común deque la educación está vinculada a la seguridad enmuchas formas, tanto inmediatas como a largoplazo. Se destacó que la educación debecontemplar la percepción pública de las amenazas,la promoción de una cultura de prevención y lacreación de programas de estudio y decapacitación profesional.

Sin embargo, también se señaló que no se tratasimplemente de recomendar más educación. Espreciso estudiar además de qué manera estosdiversos modelos de enseñanza y capacitaciónpueden vincularse y complementarse entre sí.

Las becas START - IIASA

Otro ejemplo de creación de capacidadesprofesional en el campo del cambio ambiental ydel riesgo de desastres es una novedosa asociaciónpúblico-privada. Se trata de la labor que lleva acabo el Sistema de Análisis, Investigación yCapacitación (START, por sus siglas en inglés),de Washington, D.C., que trabaja en conjunto conel Instituto Internacional para el Análisis Aplicadode Sistemas (IIASA), de Laxenburg, Austria, yque cuenta con el respaldo financiero de laFundación David y Lucille Packard.

Juntos ofrecen a los postulantes la oportunidad detrabajar en el Instituto Avanzado deVulnerabilidad al Cambio Mundial del MedioAmbiente. El programa consta de tres elementos:un seminario de tres semanas de duración quetiene lugar en el IIASA, becas de investigación deun año de duración para becarios del Instituto yun seminario que culmina con la presentación dela investigación realizada por el becario.

Participan en este programa jóvenes científicos yprofesionales menores de 40 años provenientes depaíses en desarrollo, aunque según los recursosdisponibles, excepcionalmente se aceptan

postulantes de países industrializados. El Institutode estudios avanzados es multidisciplinario ypromueve la participación de aspirantes quetengan estudios de ciencias sociales, cienciasnaturales, ingeniería, administración y políticaspúblicas. <http://www.start.org>

Colaboración localen las prácticas de construcción

Una proporción desmesurada de exposición alriesgo se concentra en los países en desarrollo,donde las extraordinarias posibilidades de sufrirdaños pueden atribuirse a que los edificios sonpoco seguros. La mayoría de ellos se levanta sinajustarse a normas de construcción. Debido a larealidad económica, a menudo no intervienentécnicos autorizados ni se aplican las normas deingeniería convencionales.

El problema se reduce entonces a convencer aldueño del edificio de que en la construcción utiliceprácticas adecuadas y orientadas a reducir elriesgo. Uno de los sistemas utilizados para lograreste objetivo ha sido trabajar en estrechacolaboración con los artesanos, carpinteros,albañiles y otros trabajadores locales especializadosdel ramo de la construcción, que aportan la mayorparte de las destrezas técnicas.

Como ellos mismos residen en la localidad,pueden inducir a que se introduzcan mejoras tantoahora como en el futuro. Para lograr esta clase decapacitación en la reducción del riesgo, es precisoreconocer más plenamente la función que cumplenestos artesanos y hacerlos participar en actividadespara dar a conocer mejor los problemas en juego.

Éstos y otros programas similares suelen basarseen programas anteriores de capacitación paradirigentes y artesanos locales que se realizaron porprimera vez a mediados de los años noventa.Ellos incluyen actividades tales como laspropiciadas por el Programa Básico deConstrucción de Viviendas de Filipinas y otrassimilares que se llevan a cabo en Nepal a través dela Sociedad Nacional de Tecnología Sísmica(NSET). En ambos casos, estas iniciativasprácticas para lograr la aceptación local ypromover la capacitación de los artesanos handado buenos resultados y despertado ampliointerés entre los participantes. Además, han

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

272

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

273

llevado a aplicar sus principios en comunidadesvecinas.

En América Latina y el Caribe ha aumentado lainclinación a preparar y utilizar a profesionales dela región que tienen las destrezas necesarias paratrabajar en la reducción de riesgo. Esto contrastacon la situación anterior en que se dependía delasesoramiento y la capacidad técnica externos. Lasorganizaciones internacionales han estimulado estapráctica de desarrollar las capacidades locales.

La creación de capacidades

La capacidad puede lograrse por medios talescomo la capacitación y la educación, la informaciónpública y la transferencia, suministro o acceso a latecnología u otras formas de asistencia técnicaorientadas a mejorar la eficiencia institucional.

En lo que respecta a la reducción del riesgo dedesastres, el proceso se relaciona también con lacapacitación de administradores de desastres, latransferencia de conocimientos técnicos, ladifusión de conocimientos tradicionales, elfortalecimiento de la infraestructura y elincremento de la capacidad de las organizaciones.

El Centro del Medio Ambiente y SeguridadHumana de la Universidad de la ONU

Una forma importante e innovadora de abordarestos problemas fue la decisión, adoptada en el2002, de crear un Centro de Investigación yFormación Profesional sobre Medio Ambiente ySeguridad Humana de la Universidad de lasNaciones Unidas (UNU) en Bonn, Alemania.Esta institución nueva está siendo organizadaconjuntamente por el Ministerio de Educación eInvestigación de Alemania, el Ministerio Estatalde Educación de Renania del Norte, Westfalia, laciudad de Bonn y la UNU, con el objeto defomentar actividades interdisciplinarias deinvestigación, capacitación y creación decapacidades. Se prevé que la creación en el 2004de un nuevo centro mundial de conocimientostécnicos que combina los múltiples intereses porcuestiones de seguridad humana y medioambiente, dará lugar a que se transforme en centrode convergencia de una red internacional de

colaboración. Una serie de iniciativasintersectoriales le permitirán desarrollar métodosinnovadores e integrales para impulsar unadifusión más amplia del tema.

De acuerdo con lo previsto, hará especial hincapiéen las siguientes actividades:

• apoyo a las investigaciones y a la capacitaciónorientadas principalmente hacia aplicacionesprácticas;

• desarrollo de metodologías relacionadas con laevaluación y gestión integral del riesgo, conespecial referencia a los conocimientostradicionales y locales;

• estímulo del diálogo orientado a la formulaciónde políticas entre investigadores, políticos,responsables de formular políticas y otrosactores, en materias específicas;

• fomento de la cooperación y de las asociacionesregionales dentro de países industrializados y endesarrollo, y también entre ellos, para salvar lasdistancias tecnológicas y de conocimientos entre lasperspectivas y las capacidades del Norte y del Sur;

• facilitación de la cooperación y coordinación delas numerosas actividades que realizan lasinstituciones de excelencia pertinentes de todo elmundo; y

• realización de amplias investigaciones decarácter complejo que contemplen sistemassociales, problemas ambientales e ideas políticas,combinándolos en formas fundamentales para laseguridad humana.

En un contexto más amplio, la mayoría de losprogramas de Naciones Unidas apuntan a prestarapoyo a la creación de capacidades. En el 2001, elPNUD reforzó la capacidad de reducción dedesastres en más de 60 países. Entre losprogramas realizados cabe mencionar la creaciónde capacidades local de reducción de desastres enCentroamérica y Jamaica, el desarrollo de unnuevo sistema nacional de gestión del riesgo y delos desastres en Haití, y el fortalecimiento de lasoficinas nacionales de emergencia en el Caribe.

El PNUD también desarrolló estrategiasregionales de gestión del riesgo de desastres en lospaíses de la Comunidad de Desarrollo de Áfricameridional y, entre otros, en los países del sudestede Europa. Se ocupó de la reducción del riesgode inundaciones en la cuenca del río Tisza paraHungría, Rumania y Ucrania, y del riesgo de

sequías en Irán, Tayikistán y Uzbekistán. ElPNUD también prestó apoyo a los programas decreación de capacidades en Albania, TimorOriental, Rumania, Madagascar y Malawi, entremuchos otros países.

El Programa de Formación en Gestión delRiesgo de Desastres de las Naciones Unidas

El Programa de Formación en Gestión del Riesgode Desastres de las Naciones Unidas (DMTP),administrado actualmente por el PNUD, prestaapoyo a las actividades de creación de capacidadesen el sistema de las Naciones Unidas, en lasorganizaciones internacionales y en distintos paísespropensos a los desastres. Mediante la realizaciónde seminarios se ha fomentado la creación decentros nacionales o regionales y se ha fortalecidosu capacidad de estudiar las amenazas tecnológicasy ambientales, la protección contra los sismos y laprevención y preparación para situaciones de crisis.

El DMTP ha realizado más de 70 seminarios enÁfrica, América Latina y el Caribe, Asia yPacífico, Medio Oriente y la Comunidad deEstados Independientes, en los cuales hanparticipado 6 mil personas.

El material didáctico que posee incluye 22módulos, 27 estudios por países, ejercicios desimulación, directrices para los capacitadores ypelículas de video que abarcan una amplia gamade temas, incluyendo la adquisición deconocimientos sobre desastres, técnicas paraevaluar riesgos y perspectivas acerca de la relaciónentre crisis y desarrollo.

Los módulos de capacitación se han producido eninglés, francés y español, y algunos de ellos se hantraducido al árabe, bahasa, indonesio, chino,portugués, ruso y vietnamita.<http://www.undmtp.org>

América Latina y el Caribe

Durante muchos años, la OEA,la OPS y otras organizaciones,incluyendo LA RED, hanprocurado formar capacidadesaumentando las oportunidadesde educación en América Latina y el Caribe.

La Organización Panamericana de la Salud

El Catálogo de Publicaciones y Recursos deInformación de la OPS contiene una descripcióndetallada de todo el material de capacitación de esteorganismo, tales como libros, CD-ROM,diapositivas y películas de video.

Menciona otras fuentes de información, tales comola Biblioteca Virtual de Salud para Desastres y losprincipales sitios de Internet que tienen laspublicaciones y los productos multimediales de laOPS. El catálogo está disponible en la Internet ypueden solicitarse copias impresas.<http://www.paho.org/spanish/dd/ped/publication_spa.htm>

Los servicios de salud pública de la región hanprogresado mucho en materia de gestión del riesgo.Todos los Ministerios de Salud de América Latinay el Caribe cuentan actualmente con al menos unfuncionario encargado de desastres. En muchospaíses, hay un departamento o dependenciacompleta dedicada al tema.

En Argentina, Bolivia y Chile, las nuevas empresasconcesionarias de agua potable y alcantarilladodeben reunir determinados requisitos relacionadoscon la reducción de desastres para la construcción,la operación y mantenimiento de los sistemas deagua potable y saneamiento.

En Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador, Perú yVenezuela se han realizado estudios de lavulnerabilidad de los sistemas de agua potable yalcantarillado. Gracias a ellos ha aumentado lainformación técnica actualizada disponible y lademanda de capacitación para la reducción dedesastres en esta materia.

El EDUPLANhemisférico

Otra estrategia interamericana de carácter generalque revela los esfuerzos unidos por reducir lavulnerabilidad a las amenazas de origen natural delsector de la educación es el programaEDUPLANhemisférico, iniciado en 1993 por laUnidad de Desarrollo Sostenible y MedioAmbiente de la OEA, en conjunto con la OPS, quecontempla diversas formas de proteger las escuelas.

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4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

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Aunque sus múltiples esfuerzos apuntanprincipalmente a proteger la infraestructura básica(véase el capítulo 5.3.), el programa tambiénincluye un compromiso de mejorar los programasde estudio relacionados con la reducción delriesgo. Estimula la incorporación de máselementos que faciliten la comprensión de lavulnerabilidad y la reducción del riesgo en laenseñanza primaria, secundaria y superior en lasAméricas, de tal modo que los interesesindividuales y profesionales estén preparados paratrabajar juntos en la reducción de desastres.

LA RED

LA RED también ha elaborado metodologías paracapacitar a las autoridades locales en la gestión delriesgo, que incluyen módulos de capacitaciónindividual y material informativo que se estánaplicando en numerosos países de la región y sehan adaptado a las condiciones locales.

África

En Sudáfrica, las actividades dereducción del riesgo exigenconsiderable colaboraciónintersectorial. Para que un soloorganismo pueda monitorear la capacitación y lasinvestigaciones relacionadas con la gestión delriesgo de desastres en todo el país, se creó ungrupo de trabajo sobre capacitación y creación decapacidades.

El grupo de trabajo ha reunido en un solocontexto todos los programas de capacitación en lagestión del riesgo de desastres, ya seaestructurados o no estructurados, así como otrosprogramas de creación de capacidades. Tambiénestá en vías de crear un órgano que se encargaráde establecer normas para regular la capacitaciónen gestión del riesgo de desastres que seancompatibles con los requisitos de acreditación delSistema Nacional de Competencia Profesional ydel Departamento de Competencia Profesional deSudáfrica.

Las escuelas pueden cumplir una función de vitalimportancia en la ampliación del alcance de lasactividades comunitarias de percepción de lasamenazas y reducción del riesgo, aunque a

menudo resulta difícil introducir el tema en losprogramas de estudio de otros cursos. En general,la experiencia revela que a menudo se atribuye lafalta de percepción de las amenazas locales y de lareducción del riesgo a deficiencias de lacapacitación, toma de conciencia, educación yautoconfianza de las comunidades en su conjunto.

Un programa educativo eficaz impartido en lasescuelas no sólo sirve para enseñar las materiasbásicas a los niños, sino para llegar hasta lo másprofundo de la comunidad por intermedio suyo,de sus padres y sus maestros. En el caso de África,hay mucho por hacer en el futuro para incluir lapercepción de las amenazas y del riesgo en losprogramas escolares básicos a través de asignaturasordinarias tales como el medio ambiente, lageografía y la ciencia.

Aunque el continente africano todavía no cuentacon igual número de instituciones que se dedican acrear capacidades en el campo de la reducción delriesgo de desastres como en otros lugares, hayalgunos casos importantes que demuestran elcreciente interés por el tema.

La Universidad deCiudad del Cabo, Sudáfrica

El Departamento de Medio Ambiente y CienciaGeográfica de la Universidad de Ciudad delCabo, en Sudáfrica, ofrece un Programa deMitigación de Desastres para Lograr Medios deSubsistencia Sostenibles (DiMP). Iniciado en1996, el programa aplica la declaración deprincipios de la universidad en virtud de la cual laenseñanza debe vincularse con el nuevo desafíoque enfrenta la sociedad, que es preparar para lavida.

El objetivo específico del programa DiMP eseducar a las personas en el campo de la gestión delriesgo de desastres a fin de contrarrestar lascrecientes pérdidas que generan los desastres deorigen natural en Sudáfrica. Al respecto, elDiMP guarda estrecha relación con la legislaciónactual del país sobre la gestión del riesgo dedesastres, que exige prestar más atención a laprevención y a la mitigación. El DiMP se ocupaa la vez de la investigación y de todo tipo deprogramas de enseñanza. Aparte de los estudiosde pregrado y de postgrado, el programa ofrece

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cursos breves de capacitación profesional durantetodo el año y, sintetizando los aspectos físicos ysociales de las cuestiones relacionadas condesastres, estimula la competenciainterdisciplinaria. En mayo del 2003, elDepartamento de Medio Ambiente y CienciaGeográfica de la Universidad abrió un Programade Maestría en Ciencia del Riesgo de Desastresque comenzará a ofrecerse en el año académico2004. Aunque su realización dependerá de que sedisponga de los recursos necesarios, será el primercurso de postgrado impartido en África sobre lamateria. <http://www.uct.ac.za/><http://undmtp.org/inventory/pages/sa_inventory/sa_uni_cape.html>

La Universidad de Potchefstroom, Sudáfrica

La creación en enero del 2002 del CentroAfricano para el Estudio de Desastres, o ACDS,en la Escuela de Estudios Sociales yGubernamentales de la Universidad dePotchefstroom, en Sudáfrica, revela un interéssimilar por crear capacidad multisectorial. Elobjetivo del ACDS es satisfacer la necesidad delpaís y de África en general de contar concapacitación, educación e investigación deprimera clase sobre desastres. El Centropersigue el desarrollo social y el logro de mediosde subsistencia sostenibles en un marco deexcelencia en materia de capacitación, educacióne investigación sobre desastres.

El ACDS ofrece cursos de corta duración entodos los aspectos relacionados con estudiossobre desastres, con especial referencia a lareducción del riesgo, a fin de reducir al mínimoel riesgo y la vulnerabilidad ante amenazas encomunidades que se encuentran en mayor riesgo.Los programas académicos de mayor duraciónincluyen un diplomado de un año en estudiossobre desastres y, a partir del 2004, un curso depregrado en gestión del riesgo de desastres.

Además de lo anterior, el ACDS desarrolla lacapacidad mediante actividades de investigacióny asesoramiento en el campo de la gestión delriesgo de desastres, utilizando los conocimientosespecializados disponibles a nivel local einternacional. Mediante sus actividadesrelacionadas con la reducción del riesgo y lavulnerabilidad, procura aumentar la participación

de la comunidad y la creación local de capacidad. <http://acds.co.za/>

Asia y el Pacífico

El intercambio de experiencia yel aprendizaje por medio deprogramas de capacitaciónestructurados permiten que losadministradores de desastres aprovechen lasexperiencias y conocimientos de sus colegas detodo el país. En la India, el Centro Nacional deGestión del Riesgo de Desastres (NCDM), deNueva Delhi, la Escuela de Assam paraFuncionarios Administrativos y otros institutos deformación de personal administrativo del paísrealizan actividades de capacitación en preparacióny gestión del riesgo de desastres.

El Instituto de Mitigaciónde Desastres, India

Otras instituciones invierten en la creación decapacidades nacional poniendo énfasis enexperiencias locales que puedan vincularse másampliamente con la experiencia nacional. ElInstituto de Mitigación de Desastres (DMI) deAhmedabad, Gujarat, es un ejemplo al respecto.Su misión es reducir el impacto de los desastres enla comunidad aumentando la percepción de lasamenazas, ayudando a crear y a fortalecermecanismos institucionales sostenibles, reforzandoconocimientos y destrezas, y facilitando elintercambio de información y de las experienciasobtenidas a través del aprendizaje local.

El DMI pertenece a un tipo de instituciónemergente que procura prestar atención especial alos administradores de desastres y estimular unamayor participación popular, nacional einternacional. Por adaptar, probar y luego aplicarlos sistemas existentes y emergentes de gestióncomunitaria del riesgo de desastres, sus cursos sonun reflejo de orientaciones tanto nacionales comolocales.

Sus programas de capacitación obedecen a laconvicción de que a menos que se preste atencióna la mitigación, la consideración de los riesgosurbanos continuará centrándose en la asistencia alas situaciones de emergencia. Por ello, es poco

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

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probable que los planes de acción urbanosincluyan la identificación y reducción del riesgo ylos medios de distribuirlo.

El principal propósito de los cursos nacionales delDMI es crear capacidad nacional para reducir losdesastres, compartiendo conocimientos yexperiencia locales, utilizando métodos decapacitación interactivos y participativos. Elmaterial didáctico de los cursos se ajusta a lascondiciones de Asia meridional.

Los objetivos del Instituto incluyen:

• el estudio de distintos modelos y criterios paraabordar la gestión del riesgo de desastres;

• el análisis de los enfoques comunitarios en tornoa la gestión del riesgo de desastres;

• la identificación de las diversas medidas dereducción del riesgo que puede adoptar unacomunidad y su conversión a planes de accióncomunitarios;

• el aprendizaje mediante el intercambio deexperiencias locales; y

• la promoción de estándares o normascomúnmente aceptadas para la participación dela comunidad en actividades relacionadas con lagestión del riesgo de desastres.

Los cursos atraen a participantes de toda la Indiay de organizaciones de otros lugares. También serealizan en otras sedes a fin de captar la atenciónde las organizaciones no gubernamentalescomunitarias locales y de profesionales quetrabajan en la gestión del riesgo de desastres eninstituciones de gobierno y en organismospertenecientes al sistema de Naciones Unidas.

El Instituto también produce Afat Nivaran, unapublicación mensual en gujarati que reúne lasexperiencias y conocimientos del gobierno, deorganizaciones no gubernamentales y detrabajadores de la comunidad dedicados a lamitigación de desastres y la gestión del riesgo. EnVipada Nivaran, que se publica trimestralmente enhindi, aparecen ideas y experiencias reunidas sobreel terreno dirigidas a los responsables de la tomade decisiones. El DMI está elaborando un códigode conducta para los asentamientos urbanosbasado en un modelo de seguridad para loshogares, centrado principalmente en temas talescomo los ingresos y las actividades productivas,

infraestructura, medio ambiente, sistemas políticosy legales, información, legislación y prácticas parasu aplicación

La colaboración local en la capacitación

La Iniciativa para la Seguridad Escolar en Casode Sismos es una actividad conjunta de la oficinadel CNUDR en Hyogo, Kobe, y el Centro deInvestigaciones para la Mitigación de DesastresSísmicos de Miki, ambos de Japón. Se lleva acabo en cinco ciudades de cuatro países asiáticos:Bandung y Bengkulu, en Indonesia; Chamoli, enla India; Katmandú, en Nepal; y Tashkent, enUzbekistán.

El propósito de esta iniciativa es crearcomunidades resilientes ante los desastresmediante la autoayuda, cooperación y educación, ypretende fomentar esta última para lograr unamejor capacidad para enfrentar desastres por partede niños, padres y maestros.

Esta modalidad de educación pública tambiénestimula una amplia participación de la comunidaden el reacondicionamiento de los locales escolares.Como patrimonio altamente valorado por lacomunidad, las escuelas más seguras puedensalvar la vida de los niños durante los desastres ytambién pueden utilizarse para actividades deayuda. Las escuelas son importantes para todos losaspectos de la gestión del riesgo de desastres,desde propiciar una cultura de prevención y dereducción de los desastres hasta las actividadesordinarias de la comunidad.

En diciembre del 2001, el Instituto deVulcanología y Sismología de Filipinas(PHIVOLCS, por sus siglas en inglés) y laUNESCO ofrecieron un curso de capacitación encolaboración con la Comisión de EducaciónSuperior de Filipinas, la UNU y el ADRC,dirigido a supervisores de escuelas, a funcionariosdel gobierno en el campo de la educación y afuncionarios de organizaciones nogubernamentales. El programa giraba en torno ala gestión del riesgo de desastres y a las escuelas, eincluía un módulo sobre las mejores prácticas deevacuación en caso de terremoto. Se espera queen toda Asia haya más programas educacionalesque contemplen la preparación contra losdesastres.

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Desa

fíos Desafíos y prioridades para el futuro

Educación y capacitación

Los programas de educación académica y las actividades de capacitación profesional recién comienzana desplazar el énfasis desde la atención exclusiva a las amenazas hacia la incorporación más general dela percepción, análisis y gestión del riesgo.

Los grandes desastres de los últimos años han puesto de manifiesto que se requiere más educación engestión del riesgo. Es fundamental prestar más atención a la capacitación no académica y a la creaciónde capacidad comunitaria.

Las prioridades en materia de educación sobre el riesgo de desastres deben incorporarse en losprogramas ordinarios de educación y capacitación. Ellas incluyen:

• avanzar más allá de la respuesta a situaciones de emergencia;• incorporar la educación sobre el riesgo en los programas nacionales de desarrollo;• educar en los aspectos sociales del riesgo;• adoptar una base institucional para la transferencia de experiencias; y• comprometerse con la enseñanza y la capacitación en reducción del riesgo.

Avanzar más allá de la respuesta a situaciones de emergencia

Poco a poco se ha ido aceptando la diferencia entre los servicios de emergencia necesarios pararesponder ante un desastre y las responsabilidades más variadas relacionadas con la reducción delriesgo. Se requiere un compromiso tanto nacional como internacional para invertir en el desarrollo derecursos humanos que se dediquen a la reducción del riesgo, sobre todo para prestar apoyo a los paísesmás propensos a desastres.

De persistir las perspectivas o la dependencia de la asistencia externa de emergencia para responder aeventos catastróficos, no prosperarán los esfuerzos por educar e involucrar más plenamente a lasfuturas generaciones en la gestión del riesgo de desastres. Para desarrollar programas de instrucción ycapacitación eficaces hay que superar la desproporción entre la asignación de recursos y la asistenciainternacional de emergencia durante los desastres y las escasas sumas que se destinan a crear capacidadlocal.

Incorporar la educación sobre el riesgo en los programas nacionales de desarrollo

El riesgo rara vez es objeto de enseñanza sistemática en un contexto multidisciplinario. El principalrequisito de una educación y una capacitación más eficaces es la ampliación de la base de asociación.El tema del riesgo de desastres debe incorporarse en la enseñanza relacionada con el crecimiento y eldesarrollo económico nacional.

Educar en los aspectos sociales del riesgo

Las condiciones socioeconómicas de vulnerabilidad, las cuestiones de igualdad social relacionadas conel riesgo y la participación de la comunidad local todavía no han sido incorporadas sistemáticamente enlos programas de estudio. Se debería seguir estimulando y apoyando la nueva tendencia de estudiosacadémicos avanzados, que atraen tanto a estudiantes como a profesionales de una variedad de campos,incluso disciplinas técnicas, sociales y administrativas.

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.3. La educación y la capacitación

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fíos

4Es preciso adoptar una perspectiva a largo plazo a fin de ampliar los procesos de educación ycapacitación orientados a crear una cultura de prevención. Para ello, hay que comprometerse a aceptarque tanto hombres como mujeres deben tener pleno e igual acceso a la formación científica profesionaly aumentar los esfuerzos por formar nuevas generaciones de educadores comunitarios que esténatentos a los problemas locales de riesgo.

Adoptar una base institucional para la transferencia de experiencias

La responsabilidad en cuanto a identificación, monitoreo y gestión del riesgo todavía no estáadecuadamente representada en el contexto educacional y profesional. En tanto que los programas deestudios de economía, inversiones financieras y seguros generalmente incluyen aspectos específicos dela gestión del riesgo financiero, no ocurre lo mismo con la gestión del riesgo en los ámbitos técnico,ambiental o social de la sociedad.

Asimismo, si la carrera de administración pública tuviera más en cuenta la gestión del riesgo, éstapodría llegar a convertirse en un elemento esencial de la práctica del gobierno. Mucho puede lograrseintroduciendo la percepción del riesgo en la enseñanza secundaria e incluso en la primaria medianteprogramas innovadores para la enseñanza de las ciencias, la geografía, la ecología y la responsabilidadcívica.

La tarea acuciante que enfrenta la educación en el futuro es desarrollar la capacidad individual ycolectiva de las instituciones. Las comunidades locales deben ser conscientes de los riesgos a que estánexpuestas. Por ello deben institucionalizar las aptitudes técnicas y administrativas de evaluación ymonitoreo del riesgo y las estructuras políticas y populares necesarias para manejarlo.

Comprometerse con la enseñanza y la capacitación en reducción del riesgo

Las inversiones en el desarrollo de los recursos humanos sólo pueden perdurar en la medida en que losprogramas de enseñanza incorporen los valores de la gestión del riesgo. Existe una necesidadapremiante de medios innovadores para dar a conocer los cambios que han experimentado lasrelaciones institucionales y para ajustar el mosaico de intereses diferentes, que inciden en el conceptoque se forman las personas acerca de la reducción de desastres. Los logros dependerán de la medidaen que aumenten las calificaciones profesionales en el futuro, para lo cual lo más probable es que serequiera una mayor participación del sector privado.

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4.4 La investigación

A lo largo de la historia, la investigación ha sido un factor importante para comprender la naturaleza de lasamenazas y, más recientemente, sus consecuencias para el bienestar humano y las sociedades en general. Losprimeros estudios casi siempre se concentraron en mejorar el conocimiento de los diversos peligros queamenazaban la seguridad de las personas y en adoptar medidas para aumentar la protección de su patrimonio yde sus bienes de producción. En la actualidad se le está prestando gran atención a los aspectos físicos, sociales,económicos y ambientales más generales de la vulnerabilidad, que contribuyen a distribuir la naturaleza delriesgo en sí de manera desigual a través del mundo o al interior de las sociedades.

Al aumentar los intereses profesionales vinculados a los numerosos temas que influyen en la evaluación del riesgoo en las funciones conexas que se requieren para reducir la exposición de las personas al riesgo, también hanaumentado la variedad y complejidad de la investigación aplicada. Actualmente, se estima que para reducirefectivamente el riesgo de desastres es fundamental utilizar un bagaje mucho más amplio de conocimientos, deexperiencias divergentes y de líneas de investigación cada vez más complejas.

Todavía quedan numerosos vacíos y obstáculos para llevar a la práctica los estudios académicos, o expresar laexperiencia en términos de políticas. Las destrezas y los recursos necesarios para hacerlo pueden estardistribuidos muy desigualmente en el mundo y quizá a menudo sean particularmente escasos en las zonas queestán más expuestas a grandes amenazas.

La educación, la capacitación, la promoción, la información pública y la formulación de políticas, laadministración pública, las relaciones institucionales a través de redes, la gestión de la información y lageneralización de las comunicaciones se relacionan con las múltiples funciones que cumplen las investigacionessobre la reducción de desastres y, de hecho, deberían beneficiarse con ellas.

En este capítulo se examinarán algunos de estos aspectos de la investigación cuyos ejemplos ilustrativos sepresentan en las secciones subsiguientes:

• tendencias actuales y evolución de los intereses en las investigaciones sobre desastres y reducción del riesgo;• redes técnicas y de investigación;• enfoques estratégicos para la investigación sobre la reducción de desastres;• compromisos nacionales para fomentar la investigación sobre desastres;•instituciones especializadas en la investigación de amenazas y reducción del riesgo de desastres; y•beneficios de la investigación para la acción.

Tendencias actuales y evolución de losintereses en las investigaciones sobredesastres y reducción del riesgo

Además de los estudios sobre la tierra y susfuerzas físicas, llevados a cabo principalmentemediante investigaciones en ciencias naturales, laepidemiología y los temas relacionados con lasalud pública, demandaron tempranamente elinterés por los efectos del riesgo en los asuntos deinterés público. Para responder a las amenazas de

los fenómenos naturales, las sociedadestradicionalmente han tratado de protegerelementos físicos que son fundamentales para suriqueza y poder, por lo que han descubierto nuevasy mejores formas de hacerlo. Las investigacionesen el campo de la ingeniería se han extendidogradualmente hacia un mayor desarrollo defórmulas para salvaguardar la infraestructura físicae instalaciones de carácter esencial para lassociedades. Por su parte, las investigaciones sobrelas amenazas se han ampliado al vasto campo del

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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estudio del comportamiento humano frente a laexposición de diferentes tipos de amenazas oriesgos, por lo que las ciencias sociales se hanconstituido en un campo de estudio cada vez máspertinente. El costo creciente de los desastrespara las sociedades, que a menudo se tornanrecurrentes, ha hecho más urgente el análisiseconómico de las consecuencias de los desastres,sus costos y beneficios conexos.

Las innovaciones tecnológicas han generadonuevos campos de estudio adicionales relacionadoscon el mayor acceso público a la información, laexplicación y la comprensión, que sonfundamentales para aumentar el intercambio deconocimientos y experiencias. La expansión deestos múltiples aspectos de la actividad profesionalinvolucrada en la gestión del riesgo de desastres haexigido prestar más atención a la investigaciónaplicada, en especial en los últimos treinta años.

Para que la reducción y la gestión del riesgo dedesastres tengan éxito es preciso que lasinvestigaciones abarquen aspectos como el amplioconocimiento de los eventos que constituyenamenazas, las posibilidades de ocurrencia y suposible impacto en las sociedades, así como lasimplicaciones sociales, económicas y ambientalesde la vulnerabilidad.

En consecuencia, a las redes técnicas y deinvestigación les corresponde una importantefunción al tratar de dar a conocer las ventajasaportadas por los estudios, que son llevados a caboen múltiples disciplinas y por intereses académicosdiferentes, a los responsables de formular laspolíticas y los especialistas en el tema. Tambiénpueden fomentar las relaciones con las personasque están más expuestas a las amenazas y con lasque trabajan sobre el terreno, a fin de que losestudios se enriquezcan con su experienciapráctica. A medida que se multiplican losconocimientos y las experiencias, y que lasinterrogantes y los análisis se tornan másespecializados y complejos, surge la necesidad derealizar investigaciones generales sobre lareducción del riesgo de desastres a fin derelacionar los diversos intereses, idiomas ymétodos de las distintas disciplinas.

Una consecuencia de lo anterior es la crecienteevidencia en cuanto a la adopción por parte de lasautoridades nacionales de un programaestructurado, intersectorial y multidisciplinario de

investigación. Es posible que en un paísdeterminado ella derive de un campo de estudioacadémico en particular, como es la ingenieríasísmica en Irán, o de los intereses de unacolectividad profesional, como en el caso delInstituto de Ingeniería Civil del Reino Unido. Enel ámbito internacional, a menudo la poderosainfluencia de las academias nacionales deinvestigación o de las asociaciones científicasinternacionales también puede ser decisiva paraincentivar inversiones intelectuales y materiales enpro de los grandes intereses de la sociedad.

En otros ambientes académicos donde se haproducido un provechoso incremento de lasinvestigaciones multidisciplinarias relacionadascon los estudios sobre las amenazas y el riesgo dedesastres, a menudo se requiere desarrollarconceptos comunes y establecer objetivos deaceptación con mayor amplitud. Una de lasexpresiones actuales de esta necesidad es lacreciente atención que se presta, a nivelinternacional y dentro de distintas áreas temáticas,al desarrollo de diversos marcos conceptuales yestructuras o enfoques metodológicos. Aunque elsolo hecho de crearlos llama a ampliar el diálogosobre el tema, una vez estructurados puedenayudar a enmarcar, orientar y monitorear lasactividades institucionales o profesionalescolectivas sobre la reducción del riesgo dedesastres a fin de poner más de manifiesto sueficacia.

Al respecto, la iniciativa de desarrollar un marcoconceptual para comprender, orientar y monitorearla reducción del riesgo de desastres queemprendieron la EIRD y el PNUD del año 2003al 2004, con la colaboración de otras instituciones,es un ejemplo fundamental y oportuno. Elobjetivo último de esta actividad colectiva einteractiva es estimular y aumentar prácticasadecuadas y eficaces para la reducción de desastresconforme los conceptos y metodologías deconocimiento común. Tanto el diálogoinstitucional generado por esta iniciativa como elamplio debate profesional de carácter global a quedio lugar una conferencia electrónica sobre eltema, han demostrado el apreciable interés queexiste al respecto y que ha dado lugar a unaprovechosa experiencia. <http://www.unisdr.org/dialogue>

El PNUD también está realizando actividadespreliminares pero serias para establecer una base

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ampliamente aceptada y elaborar un índice delriesgo de desastres a partir de criterios oparámetros comúnmente aprobados. Para apoyaresta iniciativa, el PNUMA-GRID ha intentadoestandarizar la utilización y exhibición de datossobre amenazas, según el tipo y escala del suceso.Mediante las técnicas de los SIG, estas actividadeshan generado un conjunto de datos y productosque pueden ser solicitados por cualquier país parautilizarlos a nivel nacional o subnacional.

El consorcio ProVention ha emprendido unprograma para identificar criterios y metodologíasadecuadas aplicables para evaluar el riesgo deamenazas naturales y los beneficios a que da lugarla mitigación. Se trata de una investigación quepermite medir oportunamente las ventajas reales opotenciales de la reducción de desastres, ya que losdonantes y las organizaciones internacionales deasistencia para el desarrollo están prestando mayoratención a las iniciativas de programación basadasen los resultados.

Entre el año 2003 y 2004, el BID patrocinó unainiciativa similar para identificar criterios generalesaplicables a la evaluación de los logros alcanzadospor las prácticas de gestión del riesgo de desastres,en especial en las Américas, aunque el procesociertamente será ampliamente aplicable en otroslugares. Las actividades para registrar la eficaciade las prácticas también están contempladas enotros programas internacionales de desarrollo queinfluyen claramente en la exposición de lassociedades a los actuales riesgos de desastre.

En lo que respecta a los datos esenciales para lainvestigación y para la formulación de políticas, elCRED está organizando un sistema coherentepara mantener y difundir en todo el mundoinformación sobre desastres a través de su base dedatos EM-DAT. Esta clase de investigacionesmetodológicas y basadas en la información permitea los países mantener, analizar y divulgar másampliamente la información sobre la ocurrencia deamenazas y desastres.

Por su parte, LA RED está realizando un registrosistemático de amenazas localizadas mediante unprograma para elaborar un inventario de losdesastres denominado DESINVENTAR, que seestá utilizando en gran parte de las Américas.Otras organizaciones no gubernamentales estánrealizando una labor similar con sistemas locales

de manejo de datos en sus campos de accióninmediatos, como el DMI y el Duryog Nivaranen el sudeste asiático, y MANDISA en Áfricameridional.

En cada uno de estos casos, existe la firmevoluntad de establecer una base más consistente yde mayor aceptación para mantener y utilizar losdatos relacionados con amenazas y desastres,indispensables para realizar las investigacionesrelacionadas con el riesgo de desastres, necesariospara establecer la base de estrategias viables ysostenibles de reducción de desastres. También seprevé que con el tiempo estas formas deidentificar, recopilar y divulgar la informaciónpueden fomentar la creación de bases de datosnacionales más permanentes sobre eventoscatastróficos, basadas en la experiencia y lospuntos de vista locales.

Los aspectos sociológicos del impacto de lasamenazas y los desastres son otro interesante temacontemporáneo de investigación en el campo de lareducción del riesgo de desastres. Vieneparticularmente al caso para comprender losmúltiples aspectos y a menudo conexos de lavulnerabilidad, y para identificar de manera másinformada a personas vulnerables al interior degrupos sociales o demográficos más amplios.Estas investigaciones están estrechamentevinculadas a materias tales como la justicia social,la igualdad y, en algunos casos, con el derecho aprotección, seguridad humana y medios desubsistencia sostenibles.

Es un hecho generalmente aceptado que lossegmentos empobrecidos de una sociedad, comolas mujeres, las minorías étnicas u otras minoríassociales y grupos igualmente postergados de lapoblación, están mucho más expuestos al riesgo depérdidas y privaciones debido a eventosdesastrosos. En la actualidad, muchasinvestigaciones están apuntando a documentar yanalizar ese tipo de situaciones, a menudoprovocadas por el deseo de propiciar la aplicaciónde prácticas de gestión del riesgo más eficaces yequitativas, así como por los objetivosfundamentales de desarrollo.

Otro tema que deriva del anterior, y que seproyecta a otro campo de investigación deprimordial importancia para la reducción delriesgo de desastres, es la relación que existe entre

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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cree, tienen graves efectos adversos en el aumentode los niveles de vulnerabilidad humana en todo elmundo.

Más allá de la relevancia política de estas líneas deinvestigación, es evidente que en la economíaglobalizada moderna existen poderosos elementosque contribuyen de manera importante a aumentarla vulnerabilidad humana al riesgo de desastres.

las políticas de globalización y la creación operpetuación de niveles aún más elevados devulnerabilidad a los desastres. Esto se aplica alconjunto de relaciones y consecuenciassocioeconómicas y ambientales que prevalecentanto al interior de los países como entre ellos.Las investigaciones están enfocando mayormentelas numerosas consecuencias de prácticaseconómicas y comerciales mundiales que, según se

Recuadro 4.19Esfuerzos por desarrollar estructuras conceptuales sistemáticas

Actualmente se están llevando a cabo numerosas actividades internacionales complementarias para desarrollar estructurasmetodológicas sistemáticas, criterios de evaluación e indicadores para orientar y medir los logros relacionados con lareducción del riesgo, tales como:

• el Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD <http://www.undp.org>• la publicación Reducir el riesgo de desastres: un desafío para el desarrollo, incluido el Índice del Riesgo de Desastres,

del PNUD <http://www.undp.org/erd/disred>• el Consorcio ProVention <http://www.proventionconsortium.org>• el Informe Mundial sobre Desastres de la FICR <http://www.ifrc.org>• el Sistema de Evaluación Común para los Países del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Marco de

Asistencia para el Desarrollo de las Naciones Unidas <http://www.undp.org>• los informes mundiales de la EIRD sobre las iniciativas de reducción de desastres y el informe de la Estrategia y Plan de

Acción de Yokohama, solicitado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, Res/56/195, Res/57/257<http://www.unisdr.org>

• las Metas de Desarrollo del Milenio, de las Naciones Unidas, e indicadores conexos <http://www.un.org/milleniumgoals>• el Plan de Implementación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible y las actividades de seguimiento

<http://www.johannesburgsummit.org>• el Programa de trabajo sobre indicadores del desarrollo sostenible del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales

(DESA) y la Comisión de Desarrollo Sostenible <http://www.un.org/esa/sustdev/isd/htm>• los informes del PNUMA sobre el Estado del Medio Ambiente Mundial <http://www.unep.org/geo>• la labor que lleva a cabo SCOPE/PNUMA en materia de indicadores de sostenibilidad <http://www.unep.org/earthwatch>• los indicadores del UN-HABITAT sobre vivienda y urbanización <http://www.unchs.org/guo>• todos los indicadores de salud de la OMS <http://www.who.int>• el marco conceptual de reducción del riesgo de desastres desarrollado en el contexto del PREANDINO por los gobiernos

de los países andinos, con auspicio del Banco Andino de Fomento <http://www.grupo-lia.com/preandino>• los criterios relativos a los logros en materia de reducción de desastres del ADPC

<http://www.adpc.ait.ac.th/audmp/m&e.html>• el programa CHARM de los Estados insulares del Pacífico <http://www.sopac.org.fj>• el índice de vulnerabilidad ambiental del SOPAC y el Programa Regional para el Medio Ambiente del Pacífico Sur

<http://www.sopac.org/Projects/Evi/index.html>• los indicadores ambientales de la EEA <http://www.eea.eu.int/all_indicators_box>• el índice compuesto de vulnerabilidad de la Oficina Humanitaria de la Comisión Europea

<http://www.disaster.info.desastres.net/dipecho>• los indicadores ambientales, perspectivas e informes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

(OCDE) <http://www.oecd.org>• los indicadores sociales y los informes ambientales del Banco Mundial <http://www.worldbank.org/data>,

<http://www.worldbank.org/poverty/data> y <http://www.worldbank.org/environment>• el grupo consultivo del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IISD, por sus siglas en inglés) sobre

indicadores del desarrollo sostenible <http://www.iisd.org/cgsdi/>• el Informe Mundial de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos y el Programa Mundial de

Evaluación de los Recursos Hídricos: indicadores para la evaluación integral de los recursos hídricos<http://www.unesco.org/water/wwap/wwdr/index.shtml>

• los resultados de la gestión total del riesgo de desastres de la Conferencia Asiática para la Reducción de Desastres,realizada en Kobe en el 2003, incluyendo elementos para el proceso de revisión del Plan de Acción de Yokohama<http://www.adrc.or.jp/5th/Asian_Conference_2003/top.htm>

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

284

Por ejemplo, los investigadores del tema dedesastres están orientándose cada vez más alestudio de las consecuencias de diversosproblemas de carácter macropolítico. Los camposde estudio incluyen el papel que desempeñan losintereses del sector empresarial multinacional oprivado, las consecuencias del endeudamientopúblico, las crecientes consecuencias globales delconsumo y el comercio incontrolados de recursosnaturales, las políticas de privatización, lossubsidios no equitativos a la agricultura, lacomercialización a escala mundial de productosgenéticamente modificados y la disminución de labiodiversidad.

Como muchos de estos aspectos ejercen profundainfluencia en la elaboración de las políticas yprácticas del gobierno, fundamentales para lareducción del riesgo, las investigacionespertinentes rebasan con mucho los estudios mástradicionales que se basan exclusivamente en lasfuerzas físicas que desarrollan por sí solas lasamenazas de origen natural.

RADIX es un portal activista de la Internet al quese tiene acceso en forma gratuita, complementadopor una lista de suscriptores y dedicado a la“interpretación radical de los desastres y asoluciones radicales”, que centra la atención en lavulnerabilidad a los desastres en los países endesarrollo. Estimula el diálogo entre todas laspartes interesadas y a menudo genera vehementescomentarios cuando han sucedido grandescatástrofes internacionales. En general,proporciona un vistazo estimulante de las diversasrelaciones posibles entre las políticas económicasmundiales contemporáneas, las manifestaciones delpoder estatal y su consiguiente influencia en elaumento de la vulnerabilidad a los desastres.<http://online.northumbria.ac.uk/geogrpahy_research/radix>

Redes técnicas y de investigación

Muchas de las organizaciones a las cuales se hahecho referencia a lo largo del presente trabajoparticipan en algún aspecto de la investigación, seaen el examen del tema, la ejecución de programas,la gestión de la información, la educación o lasmaterias de carácter científico o tecnológico.Algunas de ellas, como LA RED, se iniciaronexpresamente como una red de investigadores que

se dedican a los estudios sociales relacionados conla prevención de desastres y más tarde ampliaronsu radio de acción a otras áreas afines de actividad.

Otras, como el Centro de Investigaciones yAplicaciones de la Información sobre AmenazasNaturales de la Universidad de Colorado, se hanganado un merecido prestigio al suministrar losmedios y el acceso a la información. Esto hapermitido que investigadores y especialistascolaboren más eficazmente entre sí a fin dematerializar los valores complementarios deconocimientos específicos y de la experienciapráctica.

Otras organizaciones e instituciones cumplen unafunción esencial en la compilación, análisis ydifusión de una corriente constante de informaciónsobre sus respectivos campos de interés, que esindispensable para los estudios que llevan a cabootros especialistas; y, lo que es quizá másimportante, la investigación es una de las formasprincipales en que los actuales estudiantes puedentransformarse en la próxima generación deprofesionales –y profesores– experimentados en lareducción del riesgo de desastres.

Dada la amplia y variada gama de investigacionesque se llevan a cabo en las numerosas áreastemáticas de la reducción del riesgo de desastres,sería imposible enumerar aunque sea en formaincompleta todas las instituciones y serviciosinvolucrados. Por ese motivo, los ejemplos que seofrecen a continuación se limitan a indicar elalcance y riqueza de las instituciones que sededican activamente a obtener conocimientos ymejorar las prácticas para crear un mundo másseguro. En el anexo puede encontrarse una guíade otras organizaciones que incorporan algunoselementos relacionados con la investigación.

Centro Benfield parala investigación de las amenazas

El BenfieldHRC es un destacado centroacadémico multidisciplinario europeo deinvestigación sobre las amenazas, con sede en elColegio Universitario de Londres. Cuenta conmás de 40 investigadores y especialistas, facilita elmejoramiento de la evaluación de las amenazasnaturales y del riesgo, así como la disminución dela exposición a los desastres de origen natural

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

285

mediante la aplicación oportuna deinvestigaciones y prácticas nuevas. Proporcionamedios para trasladar las principalesinvestigaciones, prácticas e innovacionesrelacionadas con las amenazas de origen naturaly el riesgo desde el entorno académico hasta elmundo de los negocios, el gobierno y lasorganizaciones internacionales.

Al respecto, constituye una asociaciónrecíprocamente beneficiosa entre la investigaciónacadémica, las actividades profesionales y losintereses comerciales. El centro funciona en unode los tres principales establecimientos deenseñanza e investigación del Reino Unido –quereúnen varias facultades– y en los últimos sieteaños ha contado con el auspicio de Benfield,destacada empresa independiente de reasegurosy asesoramiento en materia de riesgos.

BenfieldHRC comprende tres programas deinvestigación: amenazas geológicas, pronósticosestacionales y amenazas meteorológicas, al igualque estudios y gestión del riesgo de desastres. Elprimero de ellos se ocupa de los riesgos sísmicos,volcánicos y de deslizamiento. El segundo realizapronósticos de los eventos climáticos,especialmente de los ciclones tropicales. El terceroestudia la vulnerabilidad socioeconómica a losdesastres y la gestión del riesgo de desastres, conespecial referencia a la mitigación y preparación.

BenfieldHRC tiene un portal en la Internet queofrece pronósticos estacionales de las amenazas.<http://forecast.mssl.ucl.ac.uk/shadow/tracker/dynamic/main.html>

Las investigaciones del centro son un reflejo de laspercepciones institucionales y los intereses

Recuadro 4.20Trabajos seleccionados realizados por el Centro Benfield para la Investigación de las Amenazas, ReinoUnido

Pronósticos estacionales del climaEl programa de amenazas meteorológicas y pronósticos estacionales de BenfieldHRC se ocupa de predecir el clima y elclima extremo. Esta labor incluye pronósticos a largo plazo de la temperatura, precipitaciones y tormentas para el ReinoUnido y Europa; la actividad de los ciclones tropicales en el océano Atlántico y en el Pacífico noroccidental y sudoccidental;y la ocurrencia de ciclones en los Estados Unidos, las islas del Caribe, Japón y Queensland, Australia.

El proyecto RUNOUTSe trata de un proyecto internacional financiado por la Unión Europea, relacionado con los grandes deslizamientos. Elestudio se centró en el desarrollo de un modelo físico unificador para los fenómenos de deslizamiento y en la formulaciónde estrategias para optimizar las redes de monitoreo y mitigar el riesgo de deslizamiento. Se realizaron estudios sobre elterreno en Tessina, Italia; Barranco de Tirajana, Gran Canaria, España; y Köfels, Austria. Las observaciones pertinentesfueron respaldadas por investigaciones adicionales en Vajont, Italia; y Bad Goisern, Austria.

El proyecto CARIBEste proyecto, financiado por el DFID, apunta a reducir la vulnerabilidad a futuras erupciones de las pequeñas islasvolcánicas. Ante la emergencia que se produjo en Montserrat, el proyecto se centró en esa isla caribeña y en las islasvecinas de San Vicente y Guadalupe. El principal objetivo del proyecto es preparar un manual para las emergenciasvolcánicas, diseñado para utilizarse en caso de crisis volcánicas y mejorar las comunicaciones entre los científicos, lasautoridades civiles y los medios de prensa.

El riesgo de tsunamisEste estudio fue realizado en conjunto con la Universidad de Coventry y financiado por la iniciativa TSUNAMI del Gobiernodel Reino Unido y un consorcio de compañías de seguros y reaseguros. Los resultados del estudio incluyeron laelaboración de un atlas de riesgo y una evaluación del tsunami provocado por el terremoto de Alaska en el año 1964. Unanálisis más detallado de la amenaza de tsunamis en el océano Atlántico Norte puede consultarse en el portal deBenfieldHRC en la Internet.

El proyecto Volcalert En Europa, más de 5 millones de personas residen a escasa distancia de volcanes activos. Pese a las complejas técnicasde monitoreo disponibles, los pronósticos a corto plazo de erupciones volcánicas son invariablemente empíricos. Elproceso adolece de grandes incertidumbres que más tarde pueden generar confusión durante una crisis volcánica. Elproyecto Volcalert apunta a desarrollar modelos innovadores para cuantificar las señales de erupción. Dichos modelos seutilizan luego para desarrollar métodos prácticos de predicción y para dar a conocer más eficazmente los pronósticos a laspersonas no especializadas y al público en general.<http://benfieldhrc.com/VolcAlert/Website/Root/home.htm>

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

286

emergentes en el tema de la reducción dedesastres. Uno de sus estudios examinó hasta quépunto las organizaciones no gubernamentales quese ocupan del desarrollo han adoptado lasperspectivas institucionales y los compromisosprogramáticos relacionados con la gestión delriesgo de desastres. Un trabajo posterior se abocóa un tema análogo, pero en un contexto orgánicodiferente, centrándose en la responsabilidad socialde las empresas y la reducción de desastres. Apartir del estudio de casos, ambos demostraron serperspicaces estudios de los puntos de vistapredominantes. Sus conclusiones puedenencontrarse en el portal del centro, bajo el puntoestudios y proyectos sobre desastres.

BenfieldHRC produce varias publicaciones quepueden consultarse electrónicamente. Entre ellas,cabe mencionar el boletín informativo trimestralALERT, una serie de estudios temáticos titulada:Problemas de la ciencia del riesgo y un conjuntode trabajos técnicos especiales. Los informessobre diversos eventos y pérdidas causadas pordesastres publicados por el centro incluyen lasinundaciones de julio de 1997 en Europa central yoriental; el calentamiento global, analizado en elaño 1998; las inundaciones de 1998 en el ReinoUnido; el impacto regional del fenómeno de ElNiño en 1997-1998; y la ocurrencia de huracanesen el Caribe.

El centro presta servicios de informaciónimportantes que son ampliamente utilizados porlos medios de comunicación, incluyendo losprincipales noticiarios de radio y televisión delReino Unido, Europa, los Estados Unidos y otroslugares. Las noticias en que se aprovecharon losconocimientos técnicos y los comentariosinformados de BenfieldHRC incluyen losterremotos de Izmit (Turquía) en el año 1999 y deBhuj (India) en el 2001, las tormentas einundaciones de octubre del 2000 en el ReinoUnido, el incendio de un tren en los Alpesaustriacos y la erupción del volcán Etna en el2001. Los miembros de BenfieldHRC tambiénhan proporcionado conocimientos técnicos einformación sobre las amenazas de origen naturalal canal de televisión mundial NOW, de laInternet.

El centro también tiene un programa de postgradoen investigación y enseñanza, y administra uncurso de diplomado sobre amenazas naturales paraempresas de seguros y una maestría en amenazas

geofísicas. Actualmente trabajan en el centro seisestudiantes de doctorado, que están realizandoinvestigaciones sobre riesgos volcánicos, riesgossísmicos, pronósticos de clima extremo y gestióndel riesgo de desastres. Además, BenfieldHRCorganiza seminarios sobre aspectos relacionadoscon la ciencia de las amenazas y del riesgo. Losúltimos seminarios se han centrado en lastormentas de viento europeas, en los nuevosproblemas del riesgo sísmico y las inundaciones enEuropa del año 2002. <www.benfieldhrc.org>

El Instituto Mundial parala Gestión del Riesgo de Desastres

Una iniciativa conjunta de Suiza y los EstadosUnidos también contribuye a ampliar la capacidadde las redes de investigación sobre amenazas ydesastres en un contexto internacional. Se tratadel Instituto Mundial para la Gestión del Riesgode Desastres (DRM, por sus siglas en inglés),creado por el directorio del Instituto Federal Suizode Tecnología, que unió los intereses derivados desu propia experiencia nacional con la capacidadcomplementaria del Instituto politécnico yuniversidad estatal de Virginia, en los EstadosUnidos.

Creado en 1999, en Alexandria, Virginia; yZurich, Suiza, este programa conjunto nació comored de investigación y difusión, que tambiénrespalda las metas del consorcio ProVention. Estainiciativa de alcance mundial, que cuenta tambiéncon apoyo parcial de Swiss Reinsurance, reúnerecursos para realizar actividades de investigaciónaplicada y práctica profesional orientadas a lareducción del riesgo de desastres en comunidadesvulnerables de todo el mundo.

El DMR trabaja con una amplia gama deorganizaciones e instituciones internacionales cuyoobjetivo común es reducir el riesgo de desastres enpro de la seguridad pública y el desarrollosostenible. El CENAT coordina los contactos delDMR con los investigadores suizos. El DMRtambién mantiene relaciones, entre otras, con lassiguientes instituciones internacionales deinvestigación:

• la Universidad de Texas, en Austin, EstadosUnidos;

• el Centro para la Gestión y los Procesos deDecisión Relacionados con el Riesgo, de la

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

287

Wharton School, de la Universidad dePennsylvania, Estados Unidos;

• el GFMC, del Instituto Max Planck,Alemania;

• el Instituto para la Gestión de Crisis, Desastresy Riesgos de la Universidad GeorgeWashington, de los Estados Unidos. Estaúltima también colabora con Virginia Tech en elCentro Conjunto para la Gestión del Riesgo deDesastres;

• el Observatorio Kandilli y el Instituto deInvestigaciones Sísmicas de la Universidad deBogazici, Turquía;

• el Centro para la Investigación y Transferenciade Tecnología Apropiada de la Universidad deBuenos Aires, Argentina;

• la Universidad de Hong Kong, China;• el Centro para la Aplicación de los SIG en la

Reducción de Desastres, y el Departamento deIngeniería y Arquitectura Urbana de laUniversidad Nacional de Yokohama, Japón; y

• el CENAPRED, México.<http://www.drmonline.net>

El START es una organización no gubernamentalsin fines de lucro cuyo objetivo es establecer ypromover la creación de redes regionales decolaboración científica e institucional en países endesarrollo. Estas redes realizan investigacionessobre aspectos regionales del cambio ambiental,evalúan los efectos y la vulnerabilidad a estos

cambios y proporcionan información a losresponsables de formular las políticas.

La labor del START está orientada a fortalecer lacapacidad científica de los países en desarrollopara abordar los complejos procesos del cambio yla degradación ambientales mediante una serie deprogramas de capacitación y desarrolloprofesional. El START reúne recursos pararespaldar programas de infraestructura einvestigación sobre los cambios ambientales en lasregiones en desarrollo. Los numerosos científicosasociados al START realizan investigacionesorientadas a reducir la incertidumbre relacionadacon el cambio ambiental y el desarrollo sostenible.

El Sistema es copatrocinado por el ProgramaInternacional para la Geosfera y la Biosfera, elPrograma Mundial de Investigaciones Climáticasy los Programas internacionales sobre los aspectoshumanos de los cambios ambientales de alcancemundial. Además de su Secretaría Internacionalcuya sede se encuentra en Washington, D.C., elSTART cuenta con centros regionales quepromueven la cooperación en materia deinvestigación y proporcionan un marco pararespaldar la realización de síntesis y evaluacionesde interés para los responsables de formular laspolíticas. Comités regionales integrados porcientíficos y miembros de los organismosnacionales y regionales pertinentes se encargan devigilar las actividades que se realizan en diferentespartes del mundo. <http://www.start.org>

El Comité Internacionalde Investigaciones sobre Desastres

El Comité Internacional de Investigaciones sobreDesastres (IRCD, por sus siglas en inglés) tienepor finalidad promover el conocimiento ycomprensión científicos de los aspectos sociales yde comportamiento relacionados con las crisiscolectivas repentinas. Como miembro de laAsociación Sociológica Internacional, trabaja paradesarrollar y mejorar los conocimientos relativos alos aspectos humanos de los desastres.

Estas actividades incluyen el estudio de losfenómenos sociales relacionados con las amenazasde origen natural y accidentes tecnológicos, asícomo con las amenazas agudas de tipo ambiental.Son un reflejo de problemas actuales tales como la

Recuadro 4.21Series de libros publicados por el ComitéInternacional de Investigaciones sobre Desastres

Métodos para realizar investigaciones sobre desastres,editado por Robert A. Stallings. Filadelfia, PA: Xlibris,2002.

¿Qué es un desastre? Posibles respuestas, editadopor E.L. Quarantelli, Londres y Nueva York; Routledge,1998 <http://www.routledge.com/default.html>

La mujer y los desastres, editado por Brenda D. Phillips yBetty Hearn Morrow, 2003.

Un vistazo a los aspectos culturales de los desastres,editado por Gary R. Webb y E.L. Quarantelli (próximo aaparecer).

¿Qué es un desastre? Más perspectivas, editado porRonald W. Perry y E.L. Quarantelli, Filadelfia, PA;Xlibris,2004.

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

288

escasez repentina de recursos vitales, los ataquesterroristas, los conflictos intergrupales y otrosgrandes riesgos y amenazas a la vida, los bienes, lasalud y las actividades sociales de las personas.

El Comité acoge la participación de muchosprofesionales, entre los cuales cabe mencionarantropólogos, funcionarios de la defensa civil yadministradores de emergencias, personal de losmedios de comunicación, economistas,planificadores de desastres y de crisis, politólogos,geógrafos, funcionarios de gobierno, personalmédico y de la salud, sicólogos, trabajadoressociales, sociólogos y, de hecho, cualquiera que seinterese por los aspectos humanos individuales ocolectivos de los desastres y de las emergenciasmasivas. Los miembros activos pertenecen a másde 30 países. También existe una Red Similar deInvestigaciones sobre Desastres y Crisis Socialesde la Asociación Sociológica Europea.

Mientras que algunos miembros del Comité sededican a las investigaciones académicas, otrostrabajan en el ejercicio de su profesión utilizando losconocimientos y conceptos derivados de los estudiossobre mitigación del impacto de las amenazas, a finde mejorar la planificación y la gestión de larespuesta y reducir las necesidades de recuperación.

Al ser miembro del IRCD, se obtienen lassiguientes ventajas:

• una suscripción al International Journal of MassEmergencies and Disasters<http://www.usc.edu/sppd/ijmed>;

• acceso al boletín informativo oficial del IRCD,Unscheduled Events;

• información sobre las próximas publicacionesdel IRCD;

• información sobre conferencias y seminarioscopatrocinados por el IRCD;

• información sobre las reuniones de especialistasque organiza el IRCD cada cuatro años enconjunto con el Congreso Mundial deSociología (la próxima tendrá lugar en el año2006, en Sudáfrica).

<http://www.udel.edu/DRC/IRCD.html>

La serie Amenazasy Desastres de Routledge

La serie Amenazas y Desastres que publica desdeel año 1999 Routledge, del Reino Unido, es un

material de consulta de gran utilidad sobre lasinvestigaciones en el tema de las amenazas y losconocimientos adquiridos en los últimos años. Setrata de una serie de varios volúmenes dedicados adistintas amenazas, cuya publicación fue iniciadapara señalar el fin del DIRDN, que constituye uncompendio del conocimiento sobre las amenazas ylas experiencias colectivas en su gestión a fines delSiglo 20. Cada volumen ofrece un listado generalde las investigaciones nuevas o recientes, queabarcan la teoría y la práctica a partir de laexperiencia de numerosos investigadoresinternacionales en la materia. Para demostrar quees viable manejar eficazmente las amenazas enestudio, incluyen amplia casuística así como otrosejemplos de actividad en la materia.

Hasta el 2003, se habían publicado tres títulos dedos volúmenes cada uno relativos a las sequías, lasinundaciones y las tormentas. Los lectores puedenestudiar en profundidad los múltiples aspectos deun tipo específico de amenaza, examinando lasconsecuencias, los riesgos conexos y una ampliavariedad de medidas que pueden utilizarse paramanejarlos. Los distintos volúmenes incluyen unarevisión bibliográfica de la experiencia profesionalorganizada en forma análoga. La serie permiteque los usuarios sigan la trayectoria de un aspectodeterminado de la gestión del riesgo, como laviabilidad relativa y la experiencia mundialrelacionada con la alerta temprana, o la variedad yventajas relativas de las disposiciones regulatoriaso normativas de las diversas amenazas examinadasen la serie.<http://www.routledge.co.uk>

Enfoques estratégicos para la investigaciónsobre la reducción de desastres

Uno de los medios que utiliza el consorcioProVention para centrar la atención en los vínculosentre los desastres, la pobreza y el medio ambientees el fomento y el patrocinio de investigaciones yactividades afines.

Toda estrategia eficaz de gestión del riesgo dedesastres debe comenzar por identificar lasamenazas y examinar sus consecuencias. Laidentificación del riesgo proporciona una base apartir de la cual se puede desarrollar unconocimiento más cabal del impacto económico,financiero y social provocado por los desastres en la

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

289

Otras investigaciones y proyectos afines delconsorcio ProVention se han referido a la forma desuperar las barreras socioeconómicas,institucionales y políticas que se interponen a laadopción de estrategias y medidas eficaces dereducción del riesgo en los países en desarrollo.Se ha procurado:

• realizar una evaluación internacional de lasactividades de recuperación de los grandesdesastres de origen natural;

• estudiar formas de fortalecer la resiliencia de lascomunidades a fin de enfrentar los desastres deorigen natural en África subsahariana; y

• reducir la vulnerabilidad a los cambiosclimáticos.

Para respaldar los esfuerzos por proteger lasinversiones para el desarrollo y promover lapercepción del riesgo de desastres, el consorcioProVention también se ha esforzado en crearmecanismos que puedan ayudar a los segmentosmás empobrecidos de la población a manejar máseficazmente los factores relacionados con el riesgode desastres. Con este fin, ha realizado estudios yotras actividades tales como las siguientes:

• introducción de innovaciones en la gestión delos riesgos catastróficos a fin de ayudar a lospobres; y

• realización de evaluaciones de las posibilidadesfinancieras y de seguros a nivel micro para lagestión del riesgo de desastres.

El objetivo último de todas las actividades delconsorcio ProVention es mejorar el acceso de lascomunidades a información que pueda ayudarlas areducir su vulnerabilidad a los desastres, y a obtenery utilizar recursos que faciliten el logro de eseobjetivo. Para ello, presta especial atención a lasactividades centradas en compartir los conocimientossobre la gestión del riesgo de desastres, el aumentode la percepción del riesgo y la capacitación.<http://www.proventionconsortium.or/projects.htm>

Los métodos de investigaciónutilizados en Europa

A nivel primario, la investigación aplicada es unode los pilares de la gestión del riesgo de desastres.Desde los años sesenta, la Comisión Europea hafomentado las investigaciones conjuntas que

Recuadro 4.22Becas de investigación para profesionalesjóvenes otorgadas por el ConsorcioProVention

El programa de becas de investigación aplicada para lareducción del riesgo de desastres del consorcioProVention es una iniciativa destinada a estimular a losinvestigadores y profesionales jóvenes que se ocupande la reducción del riesgo de desastres en los países endesarrollo. Otorgadas por primera vez en el año 2003,han obtenido estas becas competitivas de hasta 5 mildólares 65 profesionales jóvenes de 27 países.

Como las presentaciones son evaluadas por un juradointernacional de acuerdo con las posibilidades de que elproyecto entregará un aporte importante al campo de lagestión del riesgo de desastres, los proyectos ganadoresabarcan varios temas originales y enfoques innovadoresen distintos campos. Entre ellos cabe mencionarestudios e investigaciones aplicadas relacionadas condiversos problemas, tales como la propagación de losincendios forestales en Sudáfrica provocados por laacción de insectos recolectores de miel, la confección demapas de vulnerabilidad a la erosión costera enFilipinas, la capacitación de jóvenes en preparación paraemergencias y prestación de primeros auxilios enBulgaria, y la percepción del riesgo de terremotos en lapoblación de Mendoza, Argentina.

Cada proyecto se lleva a cabo bajo la supervisión de untutor, que es un profesional especializado en gestión delriesgo de desastres, y debe ser completado en un plazode ocho meses. Las conclusiones del trabajo colectivoson divulgadas ampliamente por el consorcio ProVentional año siguiente.http://www.proventionconsortium.org/projects/appliedres_winners.htm>

sociedad. Por esta razón, el consorcio ProVentionha prestado apoyo a actividades orientadas ainvestigar los siguientes temas:

• consecuencias económicas y financieras de losdesastres de origen natural, evaluación de susefectos y alternativas de mitigación;

• metodologías y normas para evaluar los daños ylas necesidades;

• identificación y análisis de los “puntos álgidos”del riesgo de desastres en el mundo;

• mejoramiento de las bases de datos necesariaspara estudiar el impacto social y económico delos desastres;

• vulnerabilidad a los desastres y papel quedesempeña el sector privado en relación con lainfraestructura esencial; y

• confección de modelos sobre el impactomacroeconómico de los desastres.

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

290

reúnen a intereses comerciales, universidades ycentros de investigación. La ampliacióngradual de sus intereses y el consiguienteaumento de las asignaciones presupuestariasdirectas, bajo la supervisión y la gestión de laDirección General de Investigación,demuestran su compromiso permanente con eltema.

El Programa de Cooperación Europea en elCampo de la Investigación Científica yTecnológica (COST), destinado a prestar apoyoa investigaciones europeas conjuntas, se inicióen el año 1960. Posteriormente, en 1983, secreó el Programa Estratégico de Investigación yDesarrollo en el Ámbito de las Tecnologías de laInformación (ESPRIT). A partir de entonces,se han contraído compromisos sucesivosmediante planes quinquenales y programasmarco de investigación, el primero de los cualesse inició en 1984, con un presupuestoequivalente a 3.750 millones de euros.

Los programas marco de investigación europeason los medios de que se vale la UE paraexpresar su política de investigación. Su iniciofue un paso importante hacia la creación deasociaciones más específicas y estratégicas entreuniversidades, centros de investigación yempresas privadas para promover la unidadsocial de la colectividad europea deinvestigación. Las investigaciones europeas enreducción de desastres han prosperado desdeprincipios de los años noventa, y se prevé quecontinuarán haciéndolo gracias a lainstitucionalización del Área de InvestigaciónEuropea (AIE).

A través de este marco básico de investigación,la UE procura realizar un esfuerzo concertadopara enfrentar los problemas que afectan a laeconomía, las sociedades y la ciudadanía, y cuyasolución se encuentra en la ciencia. Debido aque el desarrollo sostenible es uno de losprincipales objetivos políticos de la UE, laaproximación conceptual al AIE requiere deinvestigaciones interdisciplinarias, incluso enmateria de reducción de desastres. Aunque laDirección General de Investigación no se ocupaella misma de realizar las investigaciones, asignarecursos a numerosos organismos profesionales,comerciales y académicos a fin de que estudienel tema de las amenazas y el riesgo.

El programa también se encarga de la gestión ysupervisión de programas de marcos específicos. Alo largo de los últimos dos decenios, además deocuparse de otras áreas de estudio, la DirecciónGeneral de Investigación ha incrementado lacolaboración y ha auspiciado más de 150 proyectosde investigación de la CE en toda Europa para elestudio de las amenazas y la reducción del riesgo dedesastres.

Durante el quinto programa marco, que finalizó enel año 2002, la Dirección General de Investigaciónfinanció más de 80 proyectos de investigación sobreinundaciones, incendios forestales, terremotos,erupciones volcánicas, deslizamientos, avalanchas yamenazas tecnológicas, por un valor cercano a los70 millones de euros. Los objetivos generales deestos proyectos de investigación incluyeron eldesarrollo de métodos y técnicas relacionados conlos siguientes temas:

• impacto ambiental, social y económico, yevaluación del riesgo;

• gestión del riesgo y preparación para enfrentardesastres;

• pronóstico y monitoreo de las amenazas;• prevención, evaluación y mitigación;• percepción del riesgo, difusión y concientización;• impulso de estrategias orientadas a proporcionar

contenido a las políticas o la legislación de laUE;

• solución de problemas y aspectos de política departicular importancia para satisfacer lasnecesidades y requisitos de los usuarios finales ode los actores; e

• incorporación de aplicaciones electrónicas en laciencia y las tecnologías afines.

El sexto programa de marcos, que abarca del año2002 al 2006, asignó 17.500 millones de euros aáreas de interés prioritarias. La esfera deldesarrollo sostenible, el cambio global y losecosistemas, a la cual se asignaron 2.120 millonesde euros, contempla expresamente una partida parael fomento de las investigaciones sobre ladesertificación y los desastres de origen natural.

De acuerdo con los objetivos del AIE, dichasinvestigaciones se centrarán en la evaluaciónintegral a gran escala de la degradación del suelo yla desertificación de la tierra, el pronóstico a largoplazo de las amenazas hidrológicas, el monitoreo delas amenazas naturales, las estrategias de cartografía

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

291

y de gestión, y una mejor preparación y mitigaciónde los desastres.

Además, hay otros temas prioritarios transversales,como son la ciencia y la sociedad, lagobernabilidad, el apoyo político y otros, quetambién incluyen el estudio de las amenazas deorigen natural y de los factores de riesgo dedesastres. Se ha producido un aumento del interésactual de la política por el impacto de lascuestiones ambientales sobre la salud y lascondiciones económicas de la sociedad. Estoincluye una demanda creciente de mecanismospara evaluar mejor el riesgo y mitigar sus efectos.

Un ejemplo actual es el estudio permanente de lasposibles vinculaciones entre el cambio climático ylos desastres de origen natural, que se concentraen el desarrollo de instrumentos que permitanidentificar y medir mejor las amenazas.

Dentro de las actividades de investigación de laUE, hay otra Dirección General que desempeñauna función decisiva en el respaldo al desarrollo depolíticas a través de la investigación aplicada, queha estado llevando a cabo en el campo de lasamenazas de origen natural. Se trata del CentroConjunto de Investigación (DG JRC), cuyos sieteinstitutos científicos realizan investigaciones deinterés directo para los ciudadanos de la UE.Proporciona conocimientos técnicos tanto enforma directa como a través de la coordinación ycontribución a numerosas redes más amplias quevinculan a la industria, las universidades y losinstitutos nacionales. La DG JRC se concentra enproblemas relacionados con las amenazas deorigen natural y tecnológicas, y respaldaactividades de asistencia que contribuyan de

manera especial al desarrollo de un marcoconceptual europeo para el pronóstico, evaluación,gestión y reducción del riesgo en la CE.

En cuanto a los proyectos específicos de la DGJRC, el sexto programa de marcos contempla unárea científica integral descrita como riesgostecnológicos y de origen natural. Además, la DGJRC ha contribuido de manera importante a lacreación de la AIE. Como se dijo, la DG JRCfinancia proyectos institucionales en el campo de lareducción del riesgo de desastres. Varios gruposque trabajan en la DG JRC contemplanprogramas de investigación o “acciones” en estecampo que se refieren específicamente a lasamenazas de origen natural y a los riesgos afines.<http://www.jrc.org>

A continuación se esbozan las principales líneas deacción del DG JRC a fin de ilustrar la gama deinvestigaciones que se llevan a cabo para propiciarla reducción del riesgo de desastres en Europa.

• El Departamento de Gestión Tecnológica yEconómica del Riesgo de la Oficina de GrandesAmenazas Provocadas por Accidentes (MAHB,por sus siglas en inglés), ubicada dentro delInstituto para la Protección y SeguridadCiudadana de la DG JRC, es una dependenciaespecial para las investigaciones específicas y elrespaldo a la toma de decisiones relacionadascon la reducción del riesgo de desastres. Sededica a proporcionar apoyo científico ytecnológico a los esfuerzos de la CE porcontrolar las grandes amenazas industriales.<http://mahbsrv.jrc.it/>

• El principal objetivo del sistema NEDIES esapoyar las actividades de los servicios de la

Cuadro 4.1Programas Marco de Investigación de la Comisión Europea

Programa Duración Contribución de la UE (en millones de euros)

1er Programa Marco (PM1) 1984-87 3,7502do Programa Marco (PM2) 1987-91 5,3963er Programa Marco (PM3) 1990-94 6,6004to Programa Marco (PM4) 1994-98 13,2005to Programa Marco (PM5) 1998-02 14,9606to Programa Marco (PM6) 2002-06 17,500

Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Investigación

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

292

Comisión Europea, los gobiernos y lasorganizaciones de la UE para prevenir losdesastres de origen natural y ambiental,prepararse para ellos y manejar susconsecuencias. El proyecto fue creado a fin desuministrar información actualizada sobre laocurrencia de desastres provocados poramenazas de origen natural y ambientales y sugestión, así como para suministrar información alos servicios de protección civil sobre desastresanteriores y las principales consecuencias,métodos y técnicas pertinentes de prevención,preparación y respuesta. También ofrece unforo interdisciplinario para el diálogo entretodos los actores involucrados en la gestión de

los desastres de origen natural y ambiental, queabre la posibilidad de establecer un depositariocomún europeo de experiencia en desastres, conun énfasis especial en la mitigación de lasconsecuencias de los desastres.<http://nedies.jrc.it>

• El Proyecto sobre Amenazas de Origen Natural esotra actividad auspiciada por el DG JRC, quemuestra cómo los planificadores y las autoridadesencargadas de la protección civil pueden utilizarlos conocimientos europeos sobre lateleobservación para reducir el impacto de losdesastres de origen natural. Gracias a susactividades, se obtiene información científica ytecnológica derivada de la observación de la tierra

Recuadro 4.23Proyectos de investigación de la Comisión Europea sobre las amenazas, 1998-2002

Inundaciones y proyectos hidrogeológicos afines, incluyendo deslizamientos y avalanchasGran parte de las investigaciones recientes se han centrado en el estudio de técnicas de pronóstico que contribuyan aprevenir los desastres. El Proyecto RIBAMOD de acción concertada es una red informal de investigadores y especialistaseuropeos que trabajan en la gestión de las crecidas de los ríos a fin de difundir información sobre métodos eficaces deprevenir las inundaciones. El proyecto FASTEX apunta a pronosticar las tormentas con cuatro días de antelación. Elproyecto FRAMEWORK ofrece pautas para incorporar el riesgo de inundaciones en las estrategias locales y regionales deplanificación.

El sexto programa marco estimula “la aplicación de criterios más integrales, que combinen el pronóstico y la gestión de lasinundaciones, los cambios climáticos y la variabilidad del clima, la evolución de las planicies aluviales y su sostenibilidad enel contexto del desarrollo económico, y las estrategias y tecnologías para reducir las amenazas de origen natural y lamitigación de sus consecuencias”.

TerremotosA partir de 1987, la CE ha financiado más de 50 proyectos de investigación en esta materia. Muchos de ellos se hanrelacionado con intentos por aumentar la capacidad de pronóstico o por mejorar la seguridad de los edificios. Desde 1996se ha dado gran impulso a las investigaciones destinadas a aumentar la cooperación, mejorar el intercambio de informacióny desarrollar estándares parasísmicos.

De acuerdo con el proyecto VULPIP se está midiendo la resistencia de los oleoductos a los terremotos. El proyecto TOSQAtiene por objeto proteger los centros históricos de las ciudades de los efectos sísmicos. El proyecto EUROSEISTESTestudia la reacción de distintos tipos de construcciones a los terremotos, incluyendo el comportamiento del suelo.

Erupciones volcánicasExisten varios proyectos de investigación en distintos lugares, incluyendo Grecia, Sicilia, Islandia, Islas Canarias y Réunion.

Incendios forestalesSe han financiado varios proyectos piloto, tales como MEGAFIRES, para confeccionar un mapa de las posibles zonas depeligro. El objetivo de PROMETHEUS es limitar los daños a la vegetación y a otros aspectos sensibles del medio ambiente.MINERVE recomendó la aplicación de métodos para el pronóstico de las condiciones meteorológicas adversas y lasamenazas consiguientes para los bosques.

Fuentes: Preserving the Ecosystem: Environmental Research, estudio de la CE sobre las inundaciones en el contexto delas investigaciones relacionadas con el medio ambiente, Comisión Europea, Dirección General de Investigación, Bruselas,2002.

Preserving the Ecosystem: Environmental Research, lucha contra grandes amenazas naturales y tecnológicas, ComisiónEuropea, Dirección General de Investigación, Bruselas, 2002.

<http://europa.eu.int/comm/research/leaflets/disasters/en/index.html>

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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y de otras fuentes, que permite identificar losindicadores de riesgo y elaborar mapas de riesgopara proteger a los ciudadanos de lasinundaciones y de los incendios forestales.También proporciona tecnologías y mecanismosa las organizaciones europeas asociadas para quemejoren las prácticas existentes de gestión delriesgo de desastres, antes y después de unacrisis. <http://natural-hazards.aris.sai.jrc.it>

• El Laboratorio Europeo de EvaluaciónEstructural en Ingeniería Sísmica (ELSA, porsus siglas en inglés) realiza investigaciones enmecánica estructural y pruebas experimentalesutilizando modelos de simulación en los camposde la ingeniería civil y el transporte. Alrespecto, forma parte del proyecto Prevenciónde Daños a la Infraestructura, Evaluación yReconstrucción Después de un Desastre(INFRAID, por sus siglas en inglés).<http://structural-mechanics.jrc.it>

• El sistema GMES es otra importante iniciativade la CE, que proporciona informaciónindependiente sobre problemas que estánafectando al medio ambiente mundial y laseguridad de la ciudadanía. Está centradaprincipalmente en la utilización de técnicas deobservación de la tierra para monitorearparámetros tales como la cobertura vegetal, lautilización del suelo y la degradación oagotamiento de los recursos. Dentro delGMES, la DG JRC apoya las investigacionespara la elaboración de las políticas de la CE,principalmente en torno a tres campos de acción:respaldo a los acuerdos internacionales sobre elmedio ambiente, evaluación del riesgo y de lasamenazas y evaluación del estrés ambiental.

Existen otras direcciones generales de la CE querealizan actividades complementarias en gestióndel riesgo de desastres, a menudo en paralelo conlos proyectos de la DG JRC. Algunas de ellasestán vinculadas a la cooperación en el campo dela protección civil, como son las siguientes:

• proyecto a gran escala sobre prevención;• medidas ambientales para reducir el riesgo de

inundaciones en las cuencas colectoras del ríoGeul;

• gestión ecológica de las inundaciones y de laerosión en las cuencas de los ríos alpinos;

• realización de actividades de rescate basadas enel análisis de las inundaciones provocadas por laruptura de diques;

• estudio de las inundaciones de 1993/1995 enEuropa oriental; y

• actividades de prevención en las montañas paraproteger los valles.

<http://europa.eu.int/comm/environment/>

Además, a través de toda Europa los distintospaíses también llevan a cabo sus propios proyectose investigaciones para enfrentar el problema de lasamenazas mediante proyectos regionales,nacionales y locales. Existen consorciostrasnacionales que colaboran en proyectos deinvestigación sobre las inundaciones, por ejemploen las cuencas de los ríos Danubio, Rin y Elba, yutilizan otras actividades conjuntas similaresrelacionadas con los incendios forestales.

Compromisos nacionales para fomentar lasinvestigaciones sobre desastres

A lo largo de la historia, las investigaciones yestudios afines sobre las amenazas han versadosobre cuestiones más generales, relacionadas con lareducción del riesgo, principalmente gracias alestímulo y a los intereses especializados de lasdisciplinas profesionales involucradas. Noobstante, durante los últimos diez años, lasinstituciones científicas y académicas han dadomayor impulso a las investigaciones multi ointerdisciplinarias sobre las causas y consecuenciasde las amenazas. También ha aumentado elestudio de los aspectos humanos relacionados conla exposición al riesgo y a sus efectos, mientras queantes la actividad ponía énfasis en lascaracterísticas físicas y el comportamiento de lasamenazas, o en los aspectos estructurales de lainfraestructura física.

Recuadro 4.24Actividades adicionales del Centro Conjuntode Investigación en relación con el riesgo dedesastres de origen natural

• Pronóstico y mitigación de inundaciones y otrasamenazas de origen natural generadas por el clima(WDNH, por sus siglas en inglés)

• Información para apoyar la ayuda externa rápida yeficaz (ISFEREA, por sus siglas en inglés)

• Comparación de los métodos de evaluación delriesgo tecnológico (COMPASS, por sus siglas eninglés); también se ocupa de las amenazas de origennatural que degeneran en desastres tecnológicos.

<http://projects.jrc.cec.eu.int/>

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

294

Con excepción de los Estados Unidos y Japón,hasta hace poco no había muchos ejemplos deinterés general de los países por adoptar y llevar acabo un programa racional y coordinado deinvestigación sobre la reducción del riesgo dedesastres. Sin embargo, a medida que losdesastres van incrementado las pérdidas en unnúmero cada vez mayor de sociedades, variospaíses han reconocido la necesidad de establecerprioridades comunes de investigación. Hayejemplos que ilustran el compromiso de concentrary dar continuidad a las actividades nacionales en lamateria y fomentar la creación de una base másinstitucionalizada para ampliar la difusión yaplicación más oportuna de los resultados.

Como lo indican los siguientes ejemplos, lasiniciativas por fijar programas nacionales deinvestigación contribuyen a fomentar el diálogotransversal de los intereses profesionales en losdistintos sectores de la sociedad.

El caso de los Estados Unidos

La primera evaluación nacional de los efectosprovocados por las amenazas naturales en losEstados Unidos se realizó entre 1972 y 1974. Fueuna iniciativa innovadora para esa época, en la queparticipó un gran número de investigadoresacadémicos y de técnicos profesionalesinvolucrados en el tema. De previsora concepción,fue impulsada por la convicción de que al expresarclaramente la naturaleza del riesgo de lasamenazas como tema de alcance nacional, lasactividades podrían orientarse hacia el desarrollode medidas más eficaces para la gestión de esosriesgos y reducir así la posibilidad de queconduzcan a desastres que pueden evitarse.

La segunda evaluación nacional abarcó de 1997 a1999 y puso de relieve la considerable diversidadde situaciones y el dinamismo de los factores deriesgo contemporáneos, que dependen en granmedida de las condiciones sociales, económicas yambientales de la vulnerabilidad que se percibe anivel local. Más de 250 investigadoresacadémicos y profesionales contribuyeron a estainiciativa que hizo posible actualizar y proyectar alos próximos 10 ó 20 años los objetivos de lasinvestigaciones a través de muchas disciplinasacadémicas y profesionales. Las conclusionesconstituyen un amplio estudio de la evolución del

pensamiento en torno a la reducción del riesgo dedesastres y se recogieron en Desastres a la medida:una reevaluación de las amenazas en los EstadosUnidos, (Mileti, 1999).

El caso de Canadá

En Canadá, las investigaciones relacionadas conlas amenazas y los desastres de origen natural sellevan a cabo en varias dependencias de gobierno,tanto federales como provinciales, enuniversidades, en algunas empresas del sectorprivado subsidiadas por el gobierno y en elInstituto de Reducción de las PérdidasOcasionadas por Catástrofes (ICLR, por sussiglas en inglés), dependiente del Consejo deSeguros de Canadá.

Como ejemplo de este proceso cabe citar unseminario de expertos internacionales y lasconferencias nacionales de creación de consenso,auspiciadas por Health Canada, gracias a los cualeslos efectos de los eventos climáticos extremos fueronseñalados como área prioritaria de la salud. A finde colmar el reconocido vacío de conocimientos,Health Canada se asoció con el ICLR en laUniversidad de Ontario Occidental para investigarlas razones del impacto de los eventos de extremosclimáticos en la salud y desarrollar alternativas demitigación del riesgo en el área de la salud.

No obstante el programa nacional no contemplainvestigaciones en este campo y que en general nose coordinan las que efectivamente se realizan, unnúmero cada vez mayor de investigadores yprofesionales ha reconocido que se requiere unaestructura más integral. En el año 1999, variosprofesionales interesados en el tema tomaron encuenta la reciente evaluación realizada en losEstados Unidos, el énfasis del que fue objeto altérmino del DIRDN, y algunos desastresocurridos en Canadá recientemente.

Estos últimos incluyeron las inundaciones de losríos Saguenay en 1996 y Rojo en 1997, y latormenta de hielo especialmente severa y costosade 1998. Cada uno de estos eventos subrayó laperturbadora tendencia de los últimos años haciaun marcado incremento del número y costo de losdesastres de origen natural ocurridos en el mundo,como consecuencia de todo el espectro deamenazas naturales.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

295

A raíz de esto, los profesionales en cuestión seabocaron a una serie de estudios de antecedentestécnicos sobre aspectos interdisciplinariospertinentes a la reducción del riesgo de desastres.Posteriormente, sintetizaron sus conclusiones enun documento destinado a un público másgeneral, que redundó en una evaluación nacionalde las amenazas y los desastres de origen natural.

Dirigida por el Servicio Meteorológico deCanadá, esta actividad fue financiada porEnvironment Canada, la OCIPEP, elObservatorio Geológico de Canadá y el ICLR.No habría podido llevarse a cabo de no haber sidopor la importante contribución voluntaria denumerosos investigadores académicos y de otrosprofesionales interesados en el tema.

En una edición especial de Las amenazas de origennatural, una evaluación de las amenazas de origennatural y de los desastres en Canadá (Etkin, D.,Haque, E. y Brooks, G., 2003, Vol. 28: vii-viii,No. 2-3), se pasa revista a la evolución de esteproceso impulsado principalmente porrepresentantes de instituciones académicas y deorganismos de gobierno. El ICLR ha publicadootros informes técnicos que contribuyeron a esteestudio como parte de su serie de informes deinvestigación. Gracias a los medios de difusión,estos estudios multidisciplinarios constituyen unvalioso material de consulta para los ciudadanoscanadienses que trabajan en el campo de lasamenazas de origen natural, sea comoinvestigadores o como profesionales, y dan aconocer las experiencias de Canadá a lacomunidad internacional. <http://www.iclr.org>

Por lo general, las investigaciones sobre desastresse han basado en las ciencias físicas, si bien laevaluación de las amenazas realizada en Canadárecomienda entre otras cosas aumentar el aportede las ciencias sociales, sobre todo en lo que serefiere a la reducción de la vulnerabilidad.

Algunos organismos, en especial la OCIPEP,están dando impulso al diseño de una estrategianacional de mitigación de desastres, que incluiríalas investigaciones al respecto. Sin embargo, eldesarrollo de esta estrategia se encuentra aún ensus comienzos, y para concretarlo se requierenaprobación política y recursos.

El caso de China

En China, la investigación en materia dereducción del riesgo de desastres forma parte delPlan Nacional Chino para la Reducción de losDesastres, que abarca del año 1998 al 2010. LaAcademia Nacional de Ciencias es la encargada decoordinar y administrar el programa nacional deinvestigaciones sobre la materia, para cuyos efectoscreó un Centro Nacional de Gestión del Riesgo deDesastres destinado específicamente a agilizar eltraslado de los nuevos conocimientos yexperiencias a la política y la práctica por conductode los ministerios pertinentes.

Aunque estos conceptos se están haciendo másevidentes en campos de investigaciónseleccionados, en muchos otros países se puedefomentar la adopción de una planificación generaly de esta naturaleza. Lo usual es que lasinvestigaciones relacionadas con la reducción delriesgo de desastres sean muy fragmentarias y que amenudo se realicen en campos de interésacadémico o profesional específicos.

Las academias nacionales de ciencias, ingeniería,salud y especialmente de planificación puedenponerse a la vanguardia de la promoción de

Recuadro 4.25El Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo, CanadáEl Centro internacional de Investigaciones para elDesarrollo (IDRC, por sus siglas en inglés) es unaentidad pública creada por el Gobierno canadiense paraayudar a las comunidades del mundo en desarrollo aresolver sus problemas sociales, económicos yambientales mediante la investigación. El IDRC tiene lamisión de iniciar, estimular, apoyar y realizarinvestigaciones sobre los problemas del mundo endesarrollo y sobre las formas de aplicar y adaptar losconocimientos científicos, tecnológicos y de otra índolepara lograr el desarrollo económico y social de esasregiones. El IDRC financia investigaciones orientadas aaliviar la pobreza promoviendo el desarrollo sostenible yequitativo.

El apoyo prestado por el Centro beneficia la labor querealizan científicos e investigadores en los países endesarrollo, en especial estudios multidisciplinarios yparticipativos en los cuales investigadores de distintasdisciplinas trabajan junto con la población local en labúsqueda de soluciones a sus problemas. El hecho deque los beneficiarios participen desde un comienzo en elproceso aumenta las posibilidades de que lascomunidades utilicen los resultados de la investigación.http://www.idrc.ca/en/

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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iniciativas nacionales orientadas a crear unprograma integral e interdisciplinario deinvestigaciones. Asimismo, las fundacionesnacionales de ciencias u otras que se dedican atemas específicos como las cuestiones ambientales,los efectos del cambio climático o los problemascontemporáneos del desarrollo nacional, puedendestinar importantes recursos intelectuales yfinancieros para relacionar sus respectivas áreas deinterés con el tema más general de la reducción delriesgo en la sociedad.

Los ejemplos siguientes ilustran la forma en quealgunos países han tratado de crear una base mássostenible para la realización de investigacionessobre la reducción de desastres a nivel nacional.

El caso de Alemania

En Alemania se han creado dos redes deinvestigación complementarias para utilizar estaexperiencia, con el fin de promover la aplicaciónde un enfoque multidisciplinario a los estudiossobre los desastres. En el año 1999, el ComitéAlemán para la Reducción de Desastres de OrigenNatural recomendó que se creara un Centro paralos Riesgos Naturales y el Desarrollo (ZENEB,por sus siglas en alemán) centrado eninvestigaciones sociológicas sobre los desastres queocurren en los países en desarrollo. Organizadoen forma de red y con sedes en las universidadesde Bonn y de Bayreuth, el ZENEB reúne aprofesionales de Alemania y de otros países quecomparten el interés por las relaciones entre losproblemas nacionales de desarrollo y el riesgo deamenazas de origen natural en los países endesarrollo. Los participantes en esta red examinanla aplicación de criterios generales a lasinvestigaciones sobre el riesgo dentro del contextodel desarrollo sostenible y se practicaninvestigaciones individuales y estudios casuísticosen países subdesarrollados.

En conjunto con el PNUD, el ZENEB elaboróindicadores que describen los riesgos relativos dediferentes países y con ellos se creó una base dedatos que puede ser utilizada para establecerparámetros socioeconómicos del riesgo a fin dedestacar las zonas que requieren atencióninmediata.

Otras instituciones alemanas de investigación quese dedican más al estudio de las amenazas de

origen natural crearon la Red Alemana deInvestigaciones sobre los Desastres de OrigenNatural (DFNK, por sus siglas en alemán). Elobjetivo de esta red es proporcionar las basescientíficas de la gestión avanzada del riesgoasociado a las amenazas de origen natural ydifundir más ampliamente ese conocimiento.

Para estimar el grado actual de riesgo y considerarel posible riesgo futuro, se elaboran escenariosrealistas proyectando cambios en variablesdecisivas tales como el clima, la población y el usodel suelo. Esta información puede utilizarse parala alerta temprana y la toma de decisiones, asícomo para desarrollar una mayor comprensiónentre las autoridades políticas y la población, antelos problemas que surgen entre ellos.

Las 14 instituciones asociadas y sus proyectos seclasificaron en torno a cinco áreas: evaluación delriesgo de tormentas, de inundaciones, deterremotos, simulación de incendios forestales, asícomo bases de datos y sistemas de información.El área de información suministra datos, sintetizala información y aplica las herramientas ymecanismos de información compartida, como lasfunciones de centro de intercambio de informaciónglobal y el almacenamiento de datos, todo ello conel fin de incentivar una más estrecha colaboraciónentre las diferentes áreas.

Para combinar las evaluaciones de inundaciones,terremotos y tormentas se eligió inicialmente laciudad de Colonia. Las áreas respectivas utilizanconjuntos de datos, técnicas analíticas y modelosde simulación para estimar los riesgos, a fin depoder describir los actuales, detectar los futuros yrecomendar las correspondientes medidas deseguridad. A nivel regional se ha puesto énfasisen el estado de Brandenburgo y, como punto deconvergencia adicional, la ciudad de Berlín, dondeel grupo de simulación de incendios forestales estámonitoreando las amenazas y desarrollando unsistema de alerta temprana.

El caso de Suiza

La investigación es una prioridad importantedentro del PLANAT, que reúne a todos los sectoresrelacionados con las amenazas de origen natural.Desarrolla y ayuda a concretar temas y propuestasde investigación. Además, inicia o respalda latransferencia y el intercambio de conocimientos y de

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

297

de las universidades e institutos suizos de cienciaaplicada.

EL CENAT tiene su sede en el Instituto FederalSuizo de Investigaciones sobre la Nieve y lasAvalanchas, de Davos, que forma parte delInstituto Federal Suizo de Investigaciones sobrelos Bosques, la Nieve y el Escenario Natural, deBirmensdorf. También está asociado al Consorciode Estudios e Investigaciones para la Prevenciónde los Riesgos Naturales de Grenoble.<http://www.slf.ch><http://www.cenat.ch.html>

La combinación de los recursos de estos institutosy de otras instituciones de investigación abarca unaamplia gama de temas relacionados con la gestióndel riesgo y amenazas y , que incluyen lossiguientes temas e instituciones que se indican acontinuación.

Para la evaluación de las amenazas, el estudio delos procesos físicos, los factores que desencadenaneventos, la elaboración de cartografía de lasamenazas, simulaciones numéricas, estudios deprobabilidad sobre eventos y técnicas de los SIG:

Catorce organizaciones(universidades, institutosfederales, compañías de seguros)de Alemania y Austria estánconectadas a la red dirigida por elGeoForschungsZentrum dePotsdam. Su labor es apoyadapor usuarios que trabajan en loscampos de protección contradesastres, políticas y economía.

Fuente: Bruno Merz; JanaFriedrich, GeoforschungsZentrum,Potsdam, 2002.

Gráfico 4.2Las instituciones asociadas de la Red Alemana de Investigaciones sobre Desastres de OrigenNatural (DFNK)

los resultados de los proyectos nacionales einternacionales de investigación, especialmente enlo que respecta a las actividades relacionadas conla vulnerabilidad, el riesgo y la gestión integral deriesgos.

También contribuye a otras áreas importantesdel programa nacional de investigaciones con elfin de aumentar el conocimiento de lasamenazas de origen natural y demostrar laeficacia de diversas medidas estructurales demitigación. Por otra parte, en el país secontinúan realizando estudios para el monitoreodel cambio climático y la evaluación de susrelaciones y efectos en las amenazas de origennatural.

El CENAT agrupa a todas las institucionessuizas que se dedican al estudio de las amenazasnaturales y la gestión del riesgo. Fue creado en1996 por la Junta de Institutos TecnológicosFederales de Suiza (ETH, por sus siglas eninglés) con el fin de reunir las capacidadesinstitucionales existentes en materia de cienciasnaturales, ingeniería y temas socioeconómicospertenecientes a la esfera de acción del ETH y

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

298

• el Instituto de Cartografía, ETH, Suiza;• el Instituto Federal Suizo de Investigaciones

sobre la Nieve y las Avalanchas, SLF, Davos; y• el Instituto de Geografía, Universidad de

Berna.

Para comportamiento sísmico, incluyendoconstrucciones antisísmicas, reforzamiento,códigos de construcción para infraestructura,edificios, puentes y diques:

• el Instituto de Ingeniería Estructural, IngenieríaSísmica y Dinámica Estructural, ETH, Zurich;

• el Instituto para el Hormigón Reforzado yPretensado, ETH, Lausana;

• el Instituto de Geofísica, Centro Sísmico deSuiza, ETH, Zurich; y

• el Centro de Estudios sobre los RiesgosGeológicos, Universidad de Ginebra (CERG-UNIGE).

Para los estudios sobre deslizamiento de rocas,glaciares y heladas, nieve, avalanchas,desplazamiento de las pendientes, hidrología delos terrenos inestables, flujos de detritos,inundaciones, vientos, granizo, amenazasgeológicas y sequías:

• el Instituto de Ingeniería Geotécnica, ETH,Zurich;

• el Laboratorio de Hidráulica y Glaceología,ETH, Zurich;

• el Instituto de Mecánica de Bases, Cimientos ySuelos, ETH, Lausana;

• el Laboratorio de Geología, ETH, Lausana;• el Instituto Federal Suizo de Investigaciones

sobre los Bosques, la Nieve y el EscenarioNatural, WSL, Birmensdorf;

• el Instituto Federal Suizo de Investigacionessobre la Nieve y las Avalanchas, SLF, Davos;

• el Laboratorio de Uso de la Tierra y del Agua,ETH, Lausana;

• el Instituto de Geografía, ETH, Zurich;• el Instituto de Hidráulica y Energía y de

Construcciones Hidráulicas, ETH, Lausana;• el Instituto de Geología, Universidad de

Friburgo;• el Centro de Estudios sobre los Riesgos

Geológicos, Universidad de Ginebra (CERG-UNIGE); y

• la Universidad de Ciencias Aplicadas,Rapperswil.

Para el estudio de los incendios forestales y dematorrales, del impacto ecológico, de lasostenibilidad, de la erosión de los suelos, delanálisis y gestión del riesgo, de la hidrologíaforestal, del clima y la vegetación, del uso de losrecursos forestales para la protección contra losdeslizamientos de rocas y las avalanchas:

• el Instituto Federal Suizo de Investigacionessobre los Bosques, la Nieve y el EscenarioNatural, WSL, Birmensdorf; y

• el Departamento de Ciencias Forestales y de laMadera, ETH, Zurich.

Para estudios socioeconómicos, de percepciónpública, elaboración de estrategias políticas ygestión del riesgo:

• el Instituto de Investigaciones Económicas,Universidad de Lugano; y

• el Instituto para las InvestigacionesEconómicas, ETH, Zurich.

Para el cambio climático, modelos de variabilidady pronóstico del clima y monitoreo satelital:

• el Laboratorio de Física Atmosférica, ETH,Zurich;

• el Instituto de Geografía, Universidad deBerna; y

• el Instituto de Geografía, Universidad deFriburgo.

Hay otras instituciones de investigación en lasesferas de los riesgos tecnológicos antrópicos y delos procesos técnicos. Los objetivos del Centro deCompetencia para los Riesgos Tecnológicos(KOVERS) son análogos a los del CENAT,excepto que se trata de un centro coordinador delas investigaciones sobre riesgos tecnológicos. Lasrelaciones institucionales se mantienen de manerasimilar y se aprovechan las posibilidades deemprender investigaciones coordinadas en áreastales como la confección de modelos de escenariosde riesgo y la elaboración de programascomputacionales para estimar, evaluar yadministrar los riesgos tecnológicos de lasindustrias manufactureras, de almacenamiento yde transporte.Entre las empresas suizas asociadas que se ocupande estos temas técnicos se cuentan las siguientes:

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

299

• el Instituto de Investigaciones Económicas,ETH, Zurich;

• el Laboratorio de Riesgos, ETH, Zurich; y• la Universidad de Ciencias Aplicadas,

Rapperswil.<http://www.drmonline.net>

El caso de la Federación de Rusia

En la Federación de Rusia se ha creado una red,integrada por 47 centros de investigacióntecnológicos y educacionales, que es coordinadapor el Instituto Científico y de Investigacionessobre Defensa Civil y Emergencias administradopor el EMERCOM. Recientemente adquirió elcarácter de centro federal encargado de la ciencia yla tecnología avanzadas. Le correspondedesarrollar sistemas espaciales y terrestres demonitoreo y predicción de desastres, así comoidear nuevos mecanismos y técnicas para la gestióndel riesgo de desastres y de la información. También se ocupa de concebir mecanismos quepuedan contribuir a la evaluación operativa de lasemergencias y la vulnerabilidad regional a losriesgos.

Otra iniciativa importante de la investigación ydesarrollo rusa es un proyecto orientado a diseñarnuevos mecanismos y métodos para la evaluaciónintegral del riesgo de emergencia en las distintasregiones del país. El proyecto se lleva a cabo bajoun programa federal para reducir el riesgo ymitigar los efectos de las emergencias naturales ytecnológicas en la Federación de Rusia, que abarcahasta el año 2005. Participan en esta iniciativa,cuyo objetivo general es evaluar la vulnerabilidadregional a las amenazas naturales y tecnológicas,decenas de instituciones de investigación. Paralograrlo, se llevará a cabo una serie de actividades.

En primer lugar, se tiene contemplado desarrollary aplicar tecnologías para confeccionar mapasregionales del territorio de acuerdo con losprincipales indicadores de riesgo. A continuación,se evaluará la vulnerabilidad regional a ciertosriesgos, para luego evaluar integralmente losposibles riesgos para las ciudades y zonas rurales.A partir de estas tareas se crearán programascomputacionales para realizar evaluaciones delriesgo en las distintas regiones del país utilizandolas técnicas de los SIG y las bases de datos delEMERCOM para el pronóstico de emergencias.

Recuadro 4.26Ejemplos de innovaciones científicas ytecnológicas realizadas en la Federación deRusia

El Instituto Científico y de Investigaciones sobre laDefensa Civil y las Emergencias para toda Rusia hacreado los siguientes sistemas destinados a aumentar lacapacidad de gestión del riesgo de desastres:

• sistema para el monitoreo y pronóstico deemergencias y desastres (premio especial deciencia y tecnología del Gobierno de laFederación de Rusia, 1999);

• SIG para el pronóstico de emergencias y eldesarrollo de escenarios de riesgo (primerpremio en el concurso internacional detécnicas de los SIG, que se recomendóadoptar para su introducción en lossistemas europeos de alerta temprana ydesastres de origen natural);

• dispositivos móviles para evaluar laestabilidad de los edificios y lainfraestructura ante los sismos (medalla deplata de la Exposición Mundial deInventos, Bruselas-Eurika-99);

• dispositivos de rescate “Ekont” y “Sprout”(medalla de oro de la Exposición Mundialde Inventos, Bruselas-Eurika-99);

• monitoreo y diagnóstico del estado de laschimeneas industriales sin interrupción delos procesos industriales;

• dispositivos robóticos para emergencias;• servicio móvil para prestar ayuda de

emergencia a las poblaciones afectadas pordesastres;

• servicios de rescate de emergencias;• sistema unificado de control de las

operaciones de emergencia en las ciudadesde Moscú, Kursk, Krasnoyarsk, Ufa,Izhevsk y otras;

• sistema automatizado de información ygestión de emergencias;

• sistema federal de monitoreo y controlsísmico; y

• sistema de información para administraciónde los temas federados de prevención ymitigación de emergencias.

Fuente: <http://www.emercom.gov.ru>.

• el Centro de Competencia para los RiesgosTecnológicos, KOVERS ETH;

• el Instituto Paul Scherrer de Ciencias Naturalesy Tecnología, ETH, Zurich;

• el Instituto Federal Suizo de Ciencia yTecnología Ambientales (EAWAG),Dübendorf;

• el Centro de Estudios sobre Seguridad, ETH,Zurich;

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

300

El caso de Rumania

El Instituto de Geografía de la Academia deRumania ha expresado interés en investigar lasamenazas de origen natural y tecnológico. En elaño 2002, uno de sus principales temas de estudiofue la evaluación de las amenazas de origennatural y antrópicas ocurridas en diferentesregiones del país, especialmente en la regiónsísmica de Vrancea. Se está elaborando un atlasambiental, incluyendo una serie de mapas sobre lasamenazas de origen natural y tecnológico del país.

El caso de México

Tras el devastador terremoto que azotó a laCiudad de México en el año 1985, las autoridadesnacionales decidieron crear una institución oficialpara el estudio y análisis de los aspectos técnicosde la prevención de desastres. Para este fin, elgobierno federal adoptó el sistema nacional deprotección civil y el Gobierno de Japón setransformó en una fuente importante de recursosfinancieros y de asesoramiento técnico en el campode la reducción de desastres.

Sin embargo, lo más importante fue la designaciónde la Universidad Autónoma de México(UNAM) como centro de las investigacionesacadémicas sobre el tema. Dicha instituciónreorientó las actividades de su personal académicohacia las investigaciones centradas en la creaciónde mecanismos de prevención de desastres. Comoconsecuencia de estas actividades, en el año 1988se creó el Centro Nacional para la Prevención deDesastres (CENAPRED).

Al comienzo, el CENAPRED se componía deacadémicos que se dedicaban al estudio de losproblemas relacionados con la prevención dedesastres, pero posteriormente la institución sevinculó oficialmente con el gobierno y, gracias aello, puede influir directamente en la formulaciónde las políticas nacionales sobre la materia.

La estrecha relación establecida inicialmente con elGobierno de Japón contribuyó a que se prestaraespecial atención al estudio de las amenazassísmicas y a las formas posibles de mitigar susefectos. Sin embargo, a medida que elCENAPRED fue desarrollando su propiacapacidad técnica e institucional, pudo ampliar sus

campos de interés y asumir mayoresresponsabilidades en la gestión interna del riesgo dedesastres. A partir de entonces se ha convertido enuna importante institución académica que halogrado combinar con éxito la investigación aplicada,los intereses de la sociedad civil y la oportunidad decontribuir a la formulación de políticas oficiales.

Los tres campos de acción principales delCENAPRED son la investigación, la creación decapacidades y la difusión de los resultados de susinvestigaciones. Participa en múltiples actividadesrelacionadas con las amenazas y constituye unavaliosa fuente de consulta para el Gobiernomexicano.

Desde 1996, el CENAPRED funciona medianteseis comités diferentes que monitorean la evoluciónde los factores de riesgo en el país y que son unreflejo de los problemas de alerta temprana ypreparación contra las principales amenazas a queestá expuesto. Ellos son los comités científicos paraevaluar las amenazas geológicas,hidrometeorológicas, químicas y del volcánPopocatépetl, ubicado en las inmediaciones deCiudad de México. Otros comités científicos seencargan de los aspectos de las amenazasrelacionados con la salud y las ciencias sociales.<http://www.cenapred.unam.mx>

El caso de Japón

Dada la alta incidencia de desastres de origennatural y su importante impacto en la sociedad, enJapón hay diversas organizaciones que se dedican alestudio de la reducción de desastres.

Las instituciones más importantes a nivel nacional,aunque en términos administrativos no dependendel presupuesto nacional, son el Instituto Nacionalde Investigaciones sobre la Ciencia Terrestre y laPrevención de Desastres (NIED, por sus siglas eninglés) y el Instituto de Investigaciones sobre lasObras Públicas (PWRI, por sus siglas en inglés).Ambos tienen su sede en Tsukuba.

El NIED contribuye a crear un medio de vidaseguro mediante el desarrollo de técnicas eficientes yconfiables. Se encarga del diseño y la realización deuna amplia gama de proyectos de investigación quetienen por objeto el estudio de los mecanismos queintervienen en la ocurrencia de desastres. Para

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

301

responder a los intereses nacionales einternacionales, el NIED también estudia loscambios futuros en el medio ambiente terrestre ylas medidas necesarias para predecir los riesgospotenciales que ellos plantean. No obstante realizainvestigaciones sobre diversas amenazas de origennatural, se ocupa principalmente de losterremotos. Al respecto, en el año 2001 seincorporó al NIED el Centro de Investigacionespara la Mitigación de los Desastres Sísmicos.

El PWRI lleva a cabo investigación y desarrollo,proporciona apoyo técnico y divulga los resultadosde estudios relacionados con técnicas utilizadas enla ingeniería civil. Sus principales objetivos soninvestigar y desarrollar nuevos materiales, concebirsistemas innovadores de construcción ymecanismos que permitan contrarrestar los riesgosde la construcción. Además, el Centro Tsukubade la UNESCO se radicará en el PWRI a fin dellevar a cabo investigaciones mundiales sobre laamenaza de inundaciones y la mitigación delriesgo.

En Japón también hay varias universidades queposeen institutos de investigación que se ocupande la reducción de desastres, entre los cualesdestacan el Instituto de Investigaciones enPrevención de Desastres (DPRI, por sus siglas eninglés) de la Universidad de Kyoto y el Institutode Investigaciones Sísmicas (ERI) de laUniversidad de Tokio.

El DPRI realiza investigaciones en torno a unaserie de problemas relacionados con la prevencióny la reducción de los desastres de origen natural.El hecho de que disponga de más de 100investigadores le permite estudiar casi todos losaspectos de las amenazas de origen natural,incluyendo terremotos, erupciones volcánicas,deslizamientos, flujos de detritos, inundaciones,marejadas y vientos intensos. También se ocupade los factores humanos y sociológicos afines.Actualmente, cuenta con cinco departamentos ycinco centros de investigación.

El ERI estudia los terremotos y las erupcionesvolcánicas y desarrolla métodos para mitigar losriesgos sísmicos. Ha desempeñado un papeldestacado en el desarrollo de la sismología modernaen el país y es reconocido como una institución deprestigio para el estudio del pronóstico deterremotos y de erupciones volcánicas.

La Alianza para la Reducción de Desastres(DRA, por sus siglas en inglés) es una eficaz rednacional de investigación, creada para movilizar eintegrar una amplia gama de conocimientos yrecursos de investigación. Esta consolidación derecursos ha sido especialmente importante para elestudio de la creciente variedad de grandesdesastres de origen natural y antrópico que seproducen en todo el mundo. Los miembros de laDRA participan en diversas actividades decolaboración tales como el desarrollo de losrecursos humanos, la investigación analítica, lamecánica de la respuesta a los desastres y otroseventos similares que exigen una importante laborde cooperación. Por esta razón, procura cumpliruna función importante como centro deinformación y conocimientos que contribuya amejorar la actividad orientada a reducir losdesastres en todo el mundo.

Los miembros de la DRA incluyen a las siguientesinstituciones: la Red Asia-Pacífico deInvestigaciones sobre los Cambios de AlcanceMundial; el ADRC; la Conferencia Internacionalsobre la Gestión Ambiental de los Mares Cerrados;el Centro Internacional Hyogo de la JICA; laOCAH de las Naciones Unidas, de Kobe; elCNUDR; el Centro de Investigaciones para laMitigación de los Desastres Sísmicos; el Centro dela OMS para el Desarrollo de la Salud, el Centrode Investigaciones Kansai del Instituto deEstrategias Mundiales para el Medio Ambiente, elcapítulo profesional Hyogo de la Cruz Rojajaponesa, el Instituto Conmemorativo del granTerremoto de Hanshin-Awaji para la Reducción deDesastres y la Recuperación Humana, y el Centrode Emergencias Médicas de Hyogo.

El caso de Australia

Algunos ejemplos de investigaciones realizadas enAustralia indican que a nivel mundial haycreciente interés por disponer de documentaciónsobre las consideraciones económicas o la lógica deinvertir en estrategias de reducción de desastres.Estas investigaciones multidisciplinarias sonsupervisadas por el Grupo de Trabajo para elEstudio de la Mitigación de los Desastres delPrograma de Investigación de la Dirección deTransportes y Economía Regional. Se trata deuna actividad de colaboración entre los gobiernosfederal, estatal y local, presidida por el

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Departamento de Transporte y ServiciosRegionales. Participan también en este proyectode investigación el Consejo de Seguros deAustralia y el Gobierno de Nueva Zelanda. Acontinuación se reseñan algunos de sus estudiosmás importantes, con extractos de observacionestomadas de materiales del programa.

El proyecto Costo Económico de los Desastres deOrigen Natural en Australia fue un proyecto inicialpara conocer mejor el costo de los desastresprovocados por amenazas de origen natural. Lareunión de información proveniente de diversasfuentes y disciplinas profesionales permitió crearun sistema más coherente para estimar el costo delos desastres que ocurran en el futuro. El estudioexaminó los desastres de origen natural acaecidosen Australia, cuyo costo había superado los 10millones de dólares australianos, y llegó a laconclusión de que los desastres que habíangenerado mayores desembolsos al país fueron lasinundaciones, cuyo costo promedio había sidosuperior a los 300 millones de dólares australianos.

La falta de información confiable y consistentesobre el costo de los desastres de origen naturalcontinúa siendo el principal obstáculo para realizaruna evaluación más exacta y llegar a conclusionesdefinitivas. La continuidad de los datos y elsuficiente alcance de las series cronológicas sonrequisitos importantes para determinar elverdadero costo económico. Otros aspectos deimportancia incluyen la necesidad de definir másclaramente las acciones o determinar el costo delos distintos tipos de desastres. Además, amenudo las estimaciones de los costos no soncoherentes debido a que se utilizan metodologías ycriterios diferentes.

Debido a que la sociedad ha cambiado de manerasignificativa en el último decenio y a que latecnología ha evolucionado rápidamente, hanvariado mucho la forma de vida de las personas ylos métodos de producción utilizados. Entre lostemas importantes relacionados con el riesgo dedesastres que habría que estudiar en el futuro,cabe mencionar los siguientes:

• los efectos de la tecnología utilizada en el hogarpara la predicción de los costos potenciales; y

• la medida en que influye la mayor integraciónde la economía en hipótesis de trabajoanteriores, tales como las relacionadas con el

costo de la interrupción de la actividadeconómica.

Beneficios de la mitigación de las inundaciones enAustralia “procura mejorar el conocimientoestudiando los costos evitados por los proyectosaustralianos de manejo de las inundaciones”. Seasienta en gran parte sobre la informacióndisponible en el país referente a las ventajas de lamitigación de las inundaciones mediante unestudio de lo escrito sobre la materia, la realizaciónde consultas y estudios casuísticos. Examina losbeneficios de las actividades de mitigación de lasinundaciones, basándose en la informacióndisponible en Australia sobre los costos, losbeneficios y los resultados de las actividades demitigación de las inundaciones y las medidasaplicadas.

La información subraya estudios de caso queanalizan los beneficios logrados durante lasinundaciones, mediante medidas tales como laplanificación del uso del suelo y otras medidas noestructurales. También se examinan, y en loposible se cuantifican, los aspectos sociales yambientales. Los cinco estudios de caso ponen demanifiesto tanto los beneficios de la mitigacióncomo las dificultades que conlleva medirlos conprecisión.

Algunas de las conclusiones principales del estudioson las siguientes:

• Es manifiestamente importante analizaropciones de mitigación de las inundaciones quese ocupen de las tres fuentes de riesgo: actuales,futuras, y residuales y permanentes.

• La mitigación de los riesgos existentes mediantela modificación del diseño y la construcción dela infraestructura puede ser muy eficaz enfunción del costo.

• Para tener éxito, la singularidad de cadaubicación de las soluciones de mitigación (entérminos de topografía, patrones de lasprecipitaciones, puntos de vista de los miembrosde la comunidad, posibilidad de sufragar elcosto de las medidas necesarias y desarrollorural o urbano) deben ajustarse a la ubicacióndel lugar.

• El éxito de las medidas de mitigación dependeen gran medida de la concientización ypreparación de la comunidad, juntamente consistemas confiables y oportunos de alerta de

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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inundaciones. De acuerdo con un estudio decaso, las actividades de preparación delcomercio antes de las inundaciones denoviembre del 2000 evitaron más del 80% delos daños posibles.

• La equidad (y la percepción del sentido dejusticia) es un factor importante de la aceptaciónpor la comunidad de las medidas de mitigación,y por ende también de las decisiones de políticaresultantes.

También se señalaron limitaciones y problemasrelacionados con la mitigación, como lossiguientes:

• La falta y poca confiabilidad en los datosdisponibles para estimar los beneficios asociadosa la mitigación limitan la precisión de lasestimaciones de los estudios de caso.

• Es difícil captar y cuantificar muchos de loscostos y beneficios indirectos e intangibles.

• La pertinencia de las evaluaciones de costo-beneficio –especialmente de algunos tipos demedidas no estructurales de mitigación– esmotivo de preocupación.

• Si bien es cierto que los análisis de costo-beneficio son un poderoso mecanismoeconómico para estudiar la convenienciaeconómica de la mitigación, no debería ser ésteel único sistema para adoptar decisiones.

El estudio subrayó las siguientes prioridades enmateria de investigación para el futuro:

• Es preciso seguir trabajando para obtenerpruebas más fehacientes de los beneficios de lamitigación, incluyendo el caso de amenazas deorigen natural distintas a las inundaciones.

• Es necesario mejorar los métodos de recolecciónde información para poder captar los costosindirectos e intangibles.

• Se requiere mejorar constantemente el análisisde los proyectos de mitigación propuestos, de talsuerte que la inversión pública pueda canalizarsehacia aquellas actividades que generan mayoresbeneficios y mejor rentabilidad sobre lainversión.

• Es posible que el estudio de la forma en que serealizan las evaluaciones de costo-beneficio pongaen desventaja a ciertas medidas o personas.

• Se requieren investigaciones complementariaspara examinar los aspectos sociales, ambientalesy de otra naturaleza de la mitigación de las

inundaciones, especialmente relacionadas con elimpacto socioeconómico a largo plazo de losdesastres en las comunidades.

• Se requieren mejores métodos para evaluar elnivel de concientización de la comunidad, lascampañas de educación y la eficacia de lossistemas de alerta.

• Es preciso conocer mejor el valor y el impactode los desastres menos costosos pero másfrecuentes en las comunidades.

Instituciones especializadas en lainvestigación de amenazas y reduccióndel riesgo de desastres

Existen numerosos ejemplos de instituciones y deotras fuentes de consulta a las que se puederecurrir para realizar investigaciones sobre lareducción del riesgo de desastres. Además de lascategorías ya mencionadas, a continuación seincluye una lista variada de instituciones y redesde investigación. Si bien es cierto que dicha listano es ni excluyente ni exclusiva con respecto a losdiversos temas que trata cada entidad, la selecciónsugiere más bien la apreciable variedad y medios através de los cuales se puede estudiar la reducciónde desastres, que a menudo se caracteriza porabarcar áreas temáticas muy diferentes.

Asia

Centro de Investigaciones en Ingeniería Sísmica,Universidad Nacionalde Seúl, Corea

Cuenta con el apoyo del Ministerio de Ciencia yTecnología y de la Fundación Coreana para laCiencia y la Ingeniería.<http://www.keerc.net>

Centro de Investigaciones sobre los Desastres deOrigen Natural, Universidad de Gadja Mada,Indonesia

Tiene como objetivo atraer asociados y estudiantesinternacionales a la Universidad de Gadja Mada yparticipar en la comunidad internacional deeducación superior. La universidad ha establecidoamplios vínculos externos con asociados en elextranjero para fortalecer la colaboración en

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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programas educacionales y de instituciones deinvestigación.<http://www.gadjahmada.edu.id>

Centro de Investigaciones para la Mitigaciónde los Riesgos Urbanos, UniversidadPolitécnica de Hong Kong, China

Propuesto como elemento importante para crearcapacidad humana de comprender, mitigar yresponder a las amenazas de las zonas urbanas,depende de la facultad de construcción y uso delsuelo. Se especializa en los efectos que provocanlas tormentas de viento y los terremotos en losedificios de altura y en los puentes de granextensión, y en los efectos de los deslizamientos.Sus actividades también incluyen otros temasrelacionados con la mitigación del riesgo urbano,que es de gran importancia en Hong Kong y enotras partes de China.<http://www.cse.polyu.edu.hk/rcuhm/>

Región del Pacífico

Centro para los Estudios de Desastres, UniversidadJames Cook, Australia

Se trata de una entidad multidisciplinaria deinvestigación que depende de la Escuela deEstudios del Medio Ambiente y la GeografíaTropicales de la Universidad James Cook. Desdesu fundación en el año 1979, el Centro ha sido elrostro de la universidad ante el público y losprofesionales que trabajan en el campo de lagestión de emergencias y la meteorología paramunicipios y otras entidades de investigación.<http://www.jcu.edu.au/>

Centro de Fronteras del Riesgo para la Gestióndel Riesgo y Amenazas,Universidad Macquarie, Australia

Tiene por objeto idear soluciones estratégicas enmateria de gestión del riesgo y capacitación paralas compañías de seguros y sus clientes, medianteactividades dirigidas a orientar las investigacioneshacia las amenazas naturales y sus consecuencias.<http://www.es.mq.edu.mq.edu.au/NHRC/>

Red Mundial de Monitoreo de los ArrecifesCoralíferos, Módulo del Pacífico sudoriental,Universidad del Pacífico Sur

Su objetivo es mejorar la gestión y la conservaciónde los arrecifes coralíferos mediante la evaluación delestado de conservación de los arrecifes, el valor queles atribuye la población y el uso de estos recursos.<http://www.germn.org>

Centro para las Amenazas Naturales,Christchurch, Nueva Zelanda

Se trata de una iniciativa conjunta del Instituto deciencias geológicas y nucleares y del InstitutoNacional de Investigaciones del Agua y laAtmósfera, que tiene por objeto aumentar elconocimiento de las amenazas de origen natural.El Centro aspira a fortalecer los vínculos entrecientíficos, autoridades responsables por laformulación de políticas, planificadores yprofesionales del área de la gestión de amenazas,proporcionándoles un punto de convergencia parala información de base científica sobre toda lagama de amenazas de origen natural que enfrentaNueva Zelanda.<http://www.naturalhazards.net.nz>

Europa

Oficina de InvestigacionesGeológicas y Mineras(BRGM), Francia

Es un organismo que se dedicaa la gestión sostenible de los recursos naturales yde las zonas terrestres superficiales y del subsuelo.<http://www.brgm.fr>

Centro para la Gestión del Riesgo de Desastres,Universidad de Bogazici, Turquía

Centro de Investigación Interdisciplinaria quereúne los recursos académicos de la universidadcon asociados nacionales e internacionales en arasde aumentar el conocimiento y la mitigación de losdesastres en Turquía. Establece y estructura elconocimiento mediante estudios interdisciplinariosy su difusión para promover prácticas másadecuadas de gestión del riesgo de desastres.Lleva a cabo investigaciones e imparte

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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capacitación para prestar apoyo a la reducción del riesgo, laplanificación de emergencias, las actividades derehabilitación y de salud mental, así como deconcientización organizacional y pública.<http://www.cendim.boun.edu.tr>

Centro Nacional Suizo de Competencia para lasInvestigaciones Norte-Sur, Universidad de Berna,Suiza

Compuesto por Asociados en la Investigación para mitigarlos síndromes del cambio mundial para complementar losmétodos de investigación tradicionales, el Centro centra laatención en determinados problemas medulares deldesarrollo no sostenible de países en desarrollo y entransición, estudiando la aplicación de criterios másgenerales. Procura mejorar el conocimiento de lasinteracciones propias del cambio mundial que existen entreestos problemas y las modalidades específicas que adoptanestas interacciones, y trata de establecer una colaboraciónmás estrecha con las personas directamente afectadas.<http://www.nccr-north-south.unibe.ch>

El Centro Tyndall, Escuela de Ciencias Ambientales,Universidad de East Anglia, Reino Unido

Al poner en contacto a científicos, economistas, ingenierosy especialistas en ciencias sociales, el Centro lleva a cabo undiálogo interdisciplinario nacional e internacional sobre elcambio climático, comprometiendo a la comunidadcientífica, a los grandes empresarios, a los asesorespolíticos, a los medios de comunicación y al público engeneral. La aplicación de este sistema aporta elementos dejuicio nuevos sobre la forma en que puede responder lasociedad al cambio climático, encauzando losconocimientos técnicos disponibles en beneficio del ReinoUnido y de las comunidades de todo el mundo.<http://www.tyndall.ac.uk>

América del Norte

Centro de Investigaciones sobrelas Amenazas, Universidad deCalifornia, Estados Unidos

Se ocupa de coordinar lasinvestigaciones y las actividadeseducacionales relacionadas con lasamenazas, por facultad y por estudiante, en todo el sistemauniversitario del estado y entre los asociados de otrasinstituciones de investigación de California. Su labor

centra la atención en la amenaza de terremotos,inundaciones, sequías e incendios forestales.Gran parte de las actividades ha girado entorno a la aplicación de las teorías de críticasocial, el análisis de los medios decomunicación y los métodos de análisis espacialdel riesgo en California, y se ocupa además deldesarrollo de programas de estudiorelacionados con las amenazas y los desastres.<http://www.csuchico.edu/geop/chr/chr.html>

Centro de Investigaciones de las Amenazas yel Riesgo, Universidad de Columbia,Estados Unidos

Promueve la ciencia de la predicción de lasamenazas de origen natural y ambiental y laincorporación de la ciencia en la evaluación delriesgo de amenazas y la gestión del riesgo.Realiza programas nuevos de investigación enmateria de gestión del riesgo de desastresbasados en la necesidad clara y apremiante dereducir los impactos catastróficos que provocanen la sociedad las amenazas de origen natural yantrópicas. El Centro aprovecha la reconocidaexperiencia de la Universidad de Columbia enlos campos de ciencias ambientales y de latierra, las ciencias sociales, la política pública, lasalud pública y el comercio. Aplica una dobleestrategia de propiciar la capacidad depronóstico de amenazas y del riesgo y laincorporación de la ciencia básica en lastécnicas de evaluación y gestión del riesgo.<http://www.ldeo.columbia.edu/CHRR/>

Consorcio de Universidades que se ocupande la Investigación en Ingeniería Sísmica,Estados Unidos

Se trata de una entidad sin fines de lucrointegrada por un conjunto de escuelas que sededican a promover la investigación, laeducación y la aplicación de la ingenieríasísmica. Sus propósitos incluyen lo siguiente:

• identificar nuevas formas en que lainvestigación pueda resolver los problemasprovocados por los terremotos;

• reunir y sintetizar la información y hacerlafácilmente accesible;

• establecer relaciones nacionales einternacionales de investigación sobre las

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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amenazas;• realizar investigaciones de ingeniería sísmica

y estudios conexos;• administrar consorcios de investigación y

programas de cooperación; y• educar a expertos, profesionales, estudiantes y

población en general.<http://www.curee.org/>

Centro de Reducción y Recuperaciónde las Amenazas, Texas A&MUniversity, Estados Unidos

Se dedica a realizar investigaciones enmitigación de amenazas y preparación, así comorespuesta y recuperación de desastres. Supersonal interdisciplinario incluye arquitectos,especialistas en tecnología de la información,politólogos, administradores de emergencias,planificadores, geógrafos, sicólogos ysociólogos. El Centro también proporcionaacceso a información sobre amenazas a dueñosde viviendas, especialistas en administración deemergencias y a la comunidad académica.Además de impartir dos programas depostgrado, el Centro brinda variasoportunidades de realizar proyectos einvestigaciones que proporcionan una base paraprepararse en carreras de manejo deemergencias, planificación de amenazas einvestigación sobre desastres.<http://www.hrrc.tamu.edu/>

Instituciones Asociadas de InvestigacionesSismológicas, Estados Unidos

Se trata de un consorcio compuesto por más de95 universidades e institucionesestadounidenses que imparten programas deinvestigación en sismología (IRIS, por sussiglas en inglés) y desarrollan y administran lainfraestructura necesaria para adquirir ydistribuir información sísmica de elevadacalidad. Sirve además de punto nacional deconvergencia para el desarrollo, despliegue yapoyo al instrumental sísmico digitalizadomoderno y brinda apoyo a las necesidades deinvestigación de los especialistas en ciencias dela tierra, tanto de los Estados Unidos como delresto del mundo.<http://www.iris.washington.edu/>Instituto para la Gestión del Riesgo deDesastres y Crisis, Universidad George

Washington, Estados Unidos

Su meta es mejorar los planes de gestión del riesgo dedesastres, crisis y emergencias, las acciones y decisionesdel gobierno, del sector privado y de organizaciones sinfines de lucro, mediante la transformación de la teoría enpráctica. Los objetivos son crear e impartir cursos degestión del riesgo de desastres y crisis; realizarinvestigaciones y difundir conocimientos mediante larealización de programas educacionales, forosprofesionales y seminarios.

Los académicos y el personal se esfuerzan en facilitar elintercambio de información sobre la gestión del riesgo yde crisis, el conocimiento y las mejores prácticas entretodos los sectores que llevan a cabo actividades nacionalese internacionales sobre la materia. El Instituto es uncentro académico interdisciplinario afiliado a la Escuelade Ingeniería y Ciencias Aplicadas, la Escuela de SaludPública y Servicios de Salud, y la Escuela Elliot deAsuntos Internacionales.<http://www.seas.gwu.edu/~icdm/intro.html>

Instituto de Planificación e Investigaciones para laMitigación de las Amenazas, Facultad deArquitectura y Planificación Urbana, Universidad deWashington, Estados Unidos

Institución académica interdisciplinaria que se dedica aestudiar formas de integrar los principios de la mitigaciónde amenazas a un campo más amplio de oportunidades dela gestión del riesgo de desastres y de las crisis. Elsistema y la estructura del Instituto son interdisciplinarios,y su capacidad es acrecentada debido a sus vínculosestrechos con otras organizaciones académicas y deinvestigación.<http://www.caup.washington.edu/>

Redes de investigación

Red Asia-Pacífico de Centros de Investigación enIngeniería Sísmica (ANCER, por sus siglas en inglés)

La Red es una organización internacional de carácterprofesional y sin fines de lucro, única en su género, quecuenta con siete centros nacionales de ingeniería sísmicaen las regiones de Asia y el Pacífico. Su objetivo escoordinar los limitados recursos de que disponen lospaíses respectivos para desarrollar y aplicar métodos deingeniería innovadores. Promueve nuevas tecnologíashabilitadoras basadas en la cooperación de centro a centro,que dan óptimos resultados para diseñar, construir,

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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mantener, administrar y renovar las construccionesa fin de reducir el riesgo sísmico.<http://www.keercis.snu.ac.kr/ancer/ancer1.html>

Red de Investigaciones Educativas de Áfricaoriental y meridional

Su objetivo es promover la colaboración y elintercambio de información entre los investigadoresde los países miembros y de la región, así como losinvestigadores del norte y del sur.<http://www.web.idrc.ca/en/ev-37244-201-1-DO_TOPIC.html>

Red Mundial de Investigaciones Aplicadas(GARNET, por sus siglas en inglés)

Tiene por objeto facilitar el intercambio deinformación sobre las investigaciones aplicadas entrelos investigadores de todo el mundo que trabajan entodos los aspectos relacionados con el agua y elsaneamiento, incluyendo los factores tecnológicos,administrativos, sanitarios y sociales conexos. <http://www.info.lut.ac.uk/departments/cv/wedc/garnet/grntback.html>

Asociación India de Institucionesde Ciencias Sociales

Se trata de una base para reunir a las organizacionesacadémicas que producen conocimientos einformación importantes para resolver losproblemas enfrentados por la sociedad, mediante eldiálogo, el intercambio y la cooperación. Laasociación fue creada principalmente para facilitar ypromover las actividades de investigación ycapacitación, en especial en relación con los temasmás importantes que pueden beneficiarse de laaplicación de una perspectiva interdisciplinaria.Ello estimula el interés por fomentar la cooperaciónentre las instituciones que se dedican a lainvestigación y la capacitación en el campo de lasciencias sociales, y especialmente en el desarrolloeconómico, social y tecnológico.<http://www.iassi.nic.in/iasi/objective.htm>Beneficios de la investigación para la acción

La participación de las personas que están másexpuestas a las amenazas, así como los intereses

más generales de las comunidades en que viven,pueden hacer que las actividades de investigacióngeneren beneficios prácticos e inesperados. Aveces denominada investigación para la acción,cuando es estimulada por las consecuenciasseveras de un desastre puede dar lugar a múltiplesbeneficios tanto para el proceso como paradocumentar sus resultados.

Tras la devastación provocada por el huracánMitch en toda Centroamérica, en 1998, se observóprimeramente que gran parte del daño parecíaestar relacionado con el uso deficiente del suelo ycon la deforestación masiva. Parece ser que losperjuicios sufridos por las tierras agrícolas fueronparticularmente irregulares, puesto que las granjasque utilizaban métodos de conservación del sueloy del agua, así como otras prácticas agroecológicas,resistieron mejor que aquellas que utilizaronmétodos de cultivo más convencionales.

Los campesinos y demás actores comprometidosen Campesino a Campesino, movimiento popularpara promover la agricultura sostenible enCentroamérica, se formaron una impresión similar.En enero de 1999, un grupo de investigadoresinició un proyecto de investigación participativapara comparar el impacto del huracán Mitch entreambos tipos de granjas.

El proyecto fue concebido para incluir acampesinos, organizaciones comunitarias locales ytodos los demás actores como asociados con plenaparticipación desde el inicio del proceso deinvestigación. La idea era que de esta manera elestudio los estimulara y que luego las enseñanzasderivadas los motivaran a todos a la acción.Además, el proyecto perseguía informar a losencargados de tomar las decisiones y a los posiblesdonantes, con el fin de influir en la definición desus prioridades futuras y en la adopción depolíticas más progresistas.

La organización no gubernamental WorldNeighbors acordó auspiciar y facilitar el estudio, ycontribuyó a que se obtuviera el apoyo adicionalde las fundaciones Ford, Rockefeller, Summit eInteramericana. Otras organizaciones nogubernamentales, tales como Oxfam (ReinoUnido), SWISSAID (Suiza), COOPIBO(Bélgica) y Catholic Relief Services (EstadosUnidos), se unieron con la Asociación para la

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Investigación del Desarrollo Sostenible de LasSegovias (ADESO), de Nicaragua, para brindarapoyo a los grupos de investigación de Nicaragua.Intercooperación (Suiza) y la Asociación Nacionalpara el Fomento de la Agricultura Ecológica enHonduras (ANAFAE) proporcionaron recursospara realizar el estudio en Honduras. En total, sesumaron al proyecto 40 organizaciones locales einternacionales y formaron 96 grupos deinvestigación locales para llevar a cabo el trabajosobre el terreno en Honduras, Nicaragua yGuatemala.

El estudio comparó predios agrícolasseleccionados por sus semejanzas en lo querespecta a características tales como cultivos,topografía, ángulo de la pendiente, ubicacióndentro de la cuenca e intensidad de la tormentaque los afectó. La única variación entre losterrenos pareados fue la medida en que uno deellos aplicaba métodos agrícolas basados en losprincipios agroecológicos, y el otro utilizabatécnicas de explotación más convencionales.

Se les preguntó a los campesinos participantesrespecto de su inversión financiera, de material ymano de obra, los tipos de cultivo y surendimiento, las prácticas agrícolas que utilizaban,sus observaciones sobre el impacto del huracán yla pérdida de sus cosechas. Los principalessujetos del estudio fueron los campesinos yparticiparon personalmente, de forma activa, en larecolección y análisis de la información. Alutilizar sus propios conocimientos y desarrollar sucapacidad técnica en el proceso, dejaron de sersimples objetos de estudio.

Se examinaron 1.804 predios, divididos en 902pares ubicados en 360 comunidades, distribuidas en24 departamentos de los tres países. Se comprobóque 1.738 de éstos disponían de información válida,la que fue incluida en el estudio. Una vezprocesada la información relativa a cada uno de lostres países, los resultados fueron confirmadosdurante los seminarios en que participaronrepresentantes locales, regionales y nacionales.

Las conclusiones para los tres países demostraron lautilidad de este estudio para la acción, ya querevelaron que los predios explotados con métodossostenibles resistieron mejor la fuerza del huracánque aquellos que aplicaban métodos másconvencionales.

Estas observaciones se basaron en una evaluaciónde los indicadores agroecológicos más esenciales,tales como la profundidad de la cobertura vegetal,el contenido de humedad y la erosión de lasuperficie. La cubierta vegetal de los terrenossostenibles era de 28 a 38% más profunda y teníade 3 a 15% más humedad que los otros. Laerosión de la superficie en los terrenos explotadoscon métodos convencionales duplicaba o triplicabaaquélla de los terrenos explotados en formaagroecológica. En general, el daño experimentadopor los terrenos administrados de formaagroecológica fue inferior en un 58% al de los

Recuadro 4.27Investigación en diplomacia del desastre

Tras la publicación de una sección especial sobre eltema de la diplomacia de los desastres en el CambridgeReview of International Affairs (vol. XIV, no. 1, otoño-invierno del 2000), se creó un sitio Web para mantenerel interés y promover un vigoroso debate sobre estamateria. <http://www.disasterdiplomacy.org>

Existen numerosos estudios de casos relacionados conlos desastres y la diplomacia, que examinan si ladiplomacia promueve o impide la reducción dedesastres. Estos estudios versan sobre las siguientessituaciones:

• los mares Aral y Caspio; • el terremoto de Armenia de 1988;• Canadá/Estados Unidos;• la gestión del riesgo de desastres en el Caribe;• Cuba/Estados Unidos;• Etiopía/Eritrea;• las inundaciones europeas; • el volcán Goma, República Democrática del Congo,

2002;• Grecia/Turquía;• el huracán Mitch, Centroamérica;• India/Pakistán;• Irán/Estados Unidos;• las operaciones humanitarias de socorro israelíes;• la actividad sísmica en el Medio Oriente;• Corea del Norte;• Perú/Ecuador;• la neblina regional en el sudeste asiático;• la sequía en África meridional, 1991-1993;• la hambruna de África meridional, 2002-2003;• las inundaciones de Sri Lanka, 2003; y• Sudán.

Otros casos incluyen los siguientes temas:

• identificación de las víctimas de desastres;• programa mundial de evaluación del riesgo sísmico;• gestión internacional de enfermedades; y• objetos cercanos a la órbita terrestre.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

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sufridos por aquéllos de administraciónconvencional en Honduras, en 70% en Nicaraguay en 99% en Guatemala.

También se pudo apreciar diferencias de resultadoentre los tres países, así como en indicadoresespecíficos aplicados a los diferentes tipos deterrenos. Por ejemplo, al parecer el dañoprovocado por la erosión y por los deslizamientosfue igualmente severo en ambos tipos de terreno,lo que indica que posiblemente los métodosagroecológicos no siempre hayan contribuido a laresiliencia bajo todo tipo de condiciones. Sinembargo, en los terrenos examinados muchos delos deslaves y deslizamientos se produjeron cerroarriba o aguas arriba, en pendientes maladministradas, degradadas o deforestadas, estoresaltó cuán importantes pueden ser lascondiciones en que se encuentran los terrenosadyacentes o las prácticas utilizadas en ellos.

Esta forma práctica de investigación aplicada diolugar a diversos beneficios. Quedó claramentedemostrado que al promover la explotación pormétodos agroecológicos es preciso mantenerpresente la conservación de todas las laderas ycuencas. Cuando se protegen los tramossuperiores de una cuenca se puede reducir el dañopotencial a elevaciones menores. Esto indica queno basta únicamente con modificar las prácticassólo a nivel de cada predio.

Probablemente no deba explotarse del todo losterrenos vulnerables o de pendiente muypronunciada, y pueda protegérseles mejor alplantarlos como bosques. El hecho de que lacomunidad acepte estas sugerencias repercutiríatanto en el uso del suelo como en las actividadesde reforestación. A los campesinos que cultivanen las laderas de alto riesgo debería brindárseles ya

sea el acceso a mejores tierras o el beneficio deincentivos por dedicar esas tierras al manejo debosques en sustitución de los cultivos agrícolas.

Estos resultados tuvieron mayor influencia porquese llegó a ellos mediante un proceso participativo.Por el simple hecho de participar se vieronfavorecidas más de 2.000 personas y 40instituciones, sin siquiera haber tomado en cuentael cambio de prácticas que introdujeron a raíz deesos resultados. El estudio se convirtió en unproceso dinámico de aprendizaje, de intercambio yvalidación de conocimientos y métodos.

En el curso de la investigación, se fortalecieron lasrelaciones entre técnicos, promotores ycampesinos; se ampliaron las redes institucionales;las mujeres y los indígenas se involucraron en elproceso; se afianzaron los lazos familiares ycomunitarios y se ejerció una influencia positiva enlas autoridades locales.

Los testimonios y opiniones expresados por losparticipantes reafirmaron las conclusiones técnicas.Lo que es más importante, sus impresionesconfirman la influencia positiva de lainvestigación-acción en los campesinosparticipantes, sus medios de subsistencia y suscomunidades, y contribuyeron a los objetivos dedesarrollo de las organizaciones que prestaronapoyo. El portal de World Neighbors contienemayor información sobre el proceso deinvestigación-acción, incluyendo un videodocumental disponible en español e inglés.<http://www.wn.org>

Desafíos y prioridades para elfuturo

Vivir con el Resgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

310

Desa

fíos La investigación

El estudio permanente de las amenazas, sus efectos y las interacciones dinámicas entre ellas y losmedios de subsistencia de la población y el bienestar de las sociedades continúa siendo un elementofundamental de las estrategias eficaces de reducción de desastres. Es indispensable aumentar elcompromiso de investigar los diversos componentes de la reducción de desastres en áreas comoeducación, capacitación, promoción, información pública y formulación de políticas, administraciónpública, relaciones de las redes institucionales, gestión de la información y ampliación de lascomunicaciones.

Si bien muchos estudios anteriores han centrado la atención en la naturaleza de las amenazas y delriesgo, se observa un interés creciente tanto por los aspectos humanos del riesgo como por los procesosoperativos de la institucionalización de las políticas sobre reducción del riesgo de desastres y laaplicación de prácticas de gestión del riesgo. Los temas que se indican a continuación constituyen losprincipales desafíos y prioridades que se plantean para el futuro.

Síntesis de los intereses académicos y profesionales multidisciplinarios

El creciente cúmulo de intereses oficiales, académicos, profesionales y públicos dedicados al riesgo dedesastres y a otros aspectos relacionados con la vulnerabilidad es muy positivo, pero también hagenerado la acumulación de una gama mucho más amplia de estudios y experiencia. A medida que seprocura vincular los múltiples intereses académicos y profesionales con objetivos comunes, existe unacreciente necesidad de establecer y utilizar más eficazmente numerosos medios de comunicación y dedifusión.

Gracias al amplio aumento de las oportunidades de intercambio que brindan las comunicacioneselectrónicas, lo más probable es que los recursos de información y los beneficios de la investigación noestén tan limitados a las facultades o a las distintas disciplinas profesionales. La comunicacióntransectorial se torna más importante cuando se quieren evitar conocimientos fragmentados o puntosde vista aislados.

Las actividades deliberadas y sistemáticas, que dan mejores resultados cuando se aplican estrategiasnacionales o programas políticos establecidos, se están tornando esenciales para obtener los mejoresbeneficios de la investigación. Ellas deben vincularse a un mosaico de descubrimientos, análisis yexperiencias en constante expansión. No obstante los beneficios de la investigación aplicada son unhecho reconocido, todavía hay mucho por hacer para acelerar el uso del análisis académico en lapráctica y traducir sus enseñanzas en compromisos de política bien informados.

En lugar de considerarla como un área especializada, ya sea de las ciencias físicas, de las soluciones deingeniería o de la seguridad pública, la investigación relativa a la reducción de desastres debe abarcaraspectos mucho más generales del bienestar de las sociedades en un mundo globalizado. Esto conlleva unreconocimiento persistente de las cambiantes relaciones que existen entre los factores de riesgo, el medioambiente natural, el desarrollo sostenible, la gobernabilidad y los objetivos nacionales de desarrollo.

Los compromisos nacionales con los programas de investigación parala reducción de desastres

Dados la complejidad de los aspectos involucrados y los múltiples intereses que han surgido, vale lapena tratar de llegar a un consenso en torno al programa de investigación prioritario, que pasaría a serel elemento fundamental de las estrategias nacionales de reducción de desastres. Al mismo tiempo,proporcionaría orientaciones concretas y serviría de base para evaluar los logros, integrar los múltiples

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.4 La investigación

311

Desa

fíos

4intereses sectoriales, así como estimular un diálogo de apertura público, privado y profesional sobre lareducción del riesgo.

La aplicación de un criterio de esta naturaleza no puede menos que fomentar una mayor economía enel uso de recursos y proporcionar las ventajas colectivas que ofrece el disponer de múltiplesperspectivas, mediante el intercambio de compromisos de investigación. Debido a que se ha avanzadomucho en el estudio de los beneficios que brinda el apoyo público a la investigación, y el desarrollo quelleva a cabo el sector privado para el fomento de los intereses nacionales en otros campos –como losdecisivos para la producción agrícola, el comercio, la defensa, etc.–, estos conceptos pueden aplicarsecon similares ventajas para proteger el patrimonio social, los medios de subsistencia y la infraestructuraeconómica.

Disponibilidad y acceso a una información de mejor calidad

Disponer, intercambiar y utilizar la información continúa siendo un problema, y probablementeagravado con la ampliación de la gama de intereses que intervienen en la investigación de la reducciónde desastres. Cada vez hay mayor necesidad de disponer de centros de investigación reconocidos y deprestigio en sus esferas de actividad, así como de centros de acopio y divulgación de información.Estos centros deberían dedicarse a sintetizar y difundir las diversas líneas de investigación y laexperiencia práctica en forma más amplia.

Particularmente en el caso de los países en desarrollo, hay mucho que puede y debe hacerse paramejorar el acceso a los productos de información e incluso, más fundamentalmente, a aumentar supropia capacidad de realizar y difundir investigaciones basadas en las condiciones y el conocimientolocal. Los esfuerzos por apoyar un sistema nacional de documentación para el análisis de los estudiossobre los factores de riesgo y las estadísticas de desastres pueden ser un mecanismo particularmenteeficaz para obtener beneficios financieros en el futuro.

Monitoreo y evaluación de la eficacia

A medida que aumentan las consecuencias de una mayor frecuencia y severidad de los desastres, enmuchos países existe una apremiante necesidad ya sea de justificar inversiones adicionales en lareducción de desastres, o bien demostrar la eficacia de diversas formas de gestión del riesgo. Elsuministro de análisis económicos de peso y de razones más amplias de aplicación de políticas públicas,que demuestren los beneficios de la gestión del riesgo, continúa siendo un aspecto importante paraasumir compromisos de investigación futuros.

En las instituciones financieras y de desarrollo internacionales se está prestando igual atención a lanecesidad de elaborar y demostrar la aplicación de metodologías que puedan utilizarse para monitoreary evaluar la eficacia de las prácticas de gestión del riesgo de desastres. Dado que ello implica múltiplesconsideraciones relacionadas con la economía, las ciencias sociales, la administración pública y diversosotros aspectos técnicos y profesionales de las amenazas, esta necesidad continúa siendo un desafío;también constituye un requisito fundamental para invertir a futuro en la creación de sociedades másseguras.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

312

4.5 La concientización pública

El aumento de la conciencia sobre las amenazas es un elemento fundamental de cualquier estrategia dereducción del riesgo de desastres. Se pueden realizar campañas de concientización pública en escuelas, a travésde los medios de comunicación, así como los canales oficiales, públicos, privados, profesionales y comerciales.

Los gobiernos son responsables de promover la concientización pública con respecto a las amenazas de origennatural y al riesgo en forma continua. Para crear una cultura de prevención, es preciso que haya un alto gradode participación y comprensión pública.

Para que la reducción del riesgo de desastres sea eficaz no debe subestimarse la importancia de la concientizaciónpública, que adopta distintas formas. Entre ellas cabe mencionar:

• la concientización pública como elemento primordial para la reducción del riesgo;• las iniciativas nacionales de concientización pública;• los eventos especiales y las actividades principales;• el papel de los medios de comunicación; y• la experiencia comunitaria local promueve la concientización pública.

La concientización pública como elementoprimordial para la reducción del riesgo

La concientización pública y la generalización delconocimiento acerca de la reducción de desastreshan sido siempre elementos cruciales para lasestrategias de gestión del riesgo. La Estrategia yPlan de Acción de Yokohama para un Mundo másSeguro, del año 1994, expresa que es necesariobrindarle especial atención al mejoramiento de laconcientización en las comunidades vulnerables, quees uno de los cuatro objetivos claves de la EIRD.

La concientización pública significa conocer lasamenazas y las posibles soluciones para reducir lavulnerabilidad a ellas. Para asegurar el compromisopolítico en cuanto a las medidas de reducción delriesgo, es indispensable que todos los actores tenganconciencia de las amenazas que puedan llegar aenfrentar.

Las autoridades de gobierno tienen laresponsabilidad fundamental de informar a lapoblación sobre las amenazas y la variación de lassituaciones de riesgo. Sin embargo, para mantenerla concientización pública, debe involucrarse a otrossectores de la sociedad en la divulgación deinformación.

Recuadro 4.28Principios básicos de programas desensibilización pública

• Deberían diseñarse y llevarse a cabo con un cabalconocimiento de las perspectivas y de lasnecesidades locales, de tal modo que todos losantecedentes reflejen las condiciones locales.

• Deberían dirigirse a todos los sectores de lasociedad, incluidos las autoridades encargadas detomar decisiones, los educadores, los profesionales,los miembros de la población y las personas queviven en comunidades amenazadas.

• Es preciso disponer de distintos tipos de mensajes,localización y entrega para llegar a los diversos tiposde público.

• Para tener éxito, es fundamental realizar esfuerzospermanentes, aunque existen actividadesindividuales tales como las conmemorativas para lareducción de desastres y las campañas especialesque pueden ser de gran utilidad siempre que formenparte de un programa más amplio y consistente.

Es indispensable incluir la información sobre elriesgo en la educación y en la formación profesional.Para que un programa tenga éxito debe abarcaragrupaciones cívicas y profesionales y a autoridadesnacionales y locales. Los medios de comunicacióntambién desempeñan un papel importante. Esampliamente reconocido que los mecanismos ydirectrices actuales son inadecuados, en parte por elescaso intercambio de información sobre los logrosmundiales.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

313

Lo más probable es que las oportunidades únicas olas muestras públicas aisladas, que no guardanrelación con la vida cotidiana y las responsabilidadessociales de la población, no tengan efectosduraderos. Es preciso concebir y apoyar sistemasmás estratégicos y permanentes.

Al mismo tiempo, algunos desastres ocurridos enlocalidades vecinas pueden dar fuerte impulso alinterés público. La distribución oportuna y generalde las enseñanzas obtenidas de los desastres y lasactividades necesarias para reducir el riesgo en elfuturo se asimilan más rápidamente después deocurrido un desastre.

Tras haber sido testigos de los daños provocados enla infraestructura pública de California por elterremoto de Loma Prieta en 1989, las autoridadesde Seattle, Washington, Estados Unidos,aprovecharon la oportunidad para desarrollar laconcientización pública.

Reunieron los recursos necesarios para reparar loscaminos, puentes y otras obras públicas por un valorsuperior a los 150 millones de dólares. En el año2001, cuando un terremoto de magnitud 6 sacudió aSeattle, solamente se registró una fatalidad y lainfraestructura básica de la ciudad resistió y sólotuvo daños moderados.

El debate público que se produce después de undesastre también puede dar lugar a cambios.Después de los grandes terremotos ocurridos en laIndia en los últimos años, la población pidió que serevisaran los programas de gestión del riesgo, queestaban obsoletos. Las inundaciones del año 2000en África meridional condujeron al reconocimientopolítico en cuanto a la necesidad de debatir a nivelregional los riesgos asociados a las amenazas deorigen natural recurrentes.

Continúa siendo difícil mantener el interés de lapoblación en períodos de calma. El tiempotranscurrido entre desastres es el mejor momentopara empeñarse en la concientización pública si sequiere evitar pérdidas futuras.

Los programas de concientización pública nodeberían limitarse a transmitir conocimientos sobrelas amenazas y el riesgo, deberían también estimulara las personas a realizar actividades que puedanreducir los riesgos a que están expuestas.

Recuadro 4.29Los desastres aumentan la concientizaciónpública

La experiencia demuestra que hay grandesoportunidades de organizar programas deconcientización pública inmediatamente después deocurrida una catástrofe.

En Centroamérica, el fenómeno de El Niño en 1997-1998, los huracanes Georges y Mitch (1998), seguidospor las pérdidas provocadas por los terremotos en ElSalvador (2001), causaron tal impacto en la opiniónpública que superaron con mucho lo que se podríahaber logrado con un programa de información enCentroamérica.

Antes, la información pública generalmente seconcentraba en los temas relacionados con lapreparación para las emergencias y la respuesta asituaciones de crisis. A partir de estos devastadoreseventos, se ha comenzado a relacionar los complejosproblemas planteados por el riesgo con la pobreza, laexclusión social, la falta de acceso a los recursos, elinsostenible uso del suelo y la desacertada aplicaciónde prácticas de construcción incontrolables.

Se reconoce que los valores de la reducción del riesgodeben darse a conocer a la opinión pública y hacerseefectivos mediante cambios permanentes en losprogramas de estudio de la enseñanza escolar. Losesfuerzos realizados en Costa Rica por transmitir unaconciencia ambiental a través del sistema estructuradode enseñanza básica muestran lo que puede lograrse alaplicar una estrategia coherente y sostenible.

La información debe ser coherente y reiterar losprincipales componentes durante un períododeterminado. El tema debe incorporarse en todaslas esferas de la sociedad, en los lugares en que vivey trabaja la gente, e incluirse como parte de suexperiencia personal o profesional diaria.

La mejor manera de lograrlo es estimulando yapoyando las actividades de información públicaque se llevan a cabo a nivel local. Valiéndose deejemplos anteriores de la experiencia local y delconocimiento tradicional, las comunidades puedenidentificar medidas adicionales para promover unamayor apreciación pública de las amenazas o de lacapacidad local de gestión del riesgo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

314

grupos comunitarios a fin de conocer mejor losproblemas de amenazas locales y riesgocomunitario.

A fines del 2001, la Oficina Nacional de Manejode Emergencias de Botswana realizó una encuestay una revisión de la política a fin de contribuir aldesarrollo de una estrategia nacional de concienciapública.

En los Estados Unidos, tanto la FEMA como laCruz Roja han proporcionado bastanteinformación pública, incluyendo vínculos conmuchas otras organizaciones que se ocupan de lareducción de desastres.

En Mozambique, el INGC utiliza simulacionesde desastres y una variada gama de foros públicospara realizar programas de concientización. Todoslos años se selecciona un lugar diferente, amenudo una zona potencialmente vulnerablesituada cerca de una capital de provincia, y seinvita a participar a los dirigentes nacionales.

También se realizan debates televisados,exposiciones públicas, seminarios de nivel

Recuadro 4.30Estrategias para el incremento de la concientización pública

El incremento de la concientización como mecanismo de políticaEn las campañas de concientización, las autoridades encargadas de formular la política y otros grupos interesadosprocuran lograr cambios de comportamiento a partir de nuevas normas y actitudes. Sin embargo, sería presuntuoso sugerirel concentrarse en el incremento de la concientización como forma de alcanzar las metas concretas establecidas por lospolíticos o investigadores.

La concientización como movimiento interactivoLa concientización es un movimiento interactivo en el que están comprometidos diferentes actores, cada quien con supropio papel, responsabilidades y formas de hacerse oír y de crear presión social. En consecuencia, el incremento de laconcientización está vinculado por naturaleza al conocimiento, las actitudes y el comportamiento.

Las campañas como medios de influir y modificar el comportamientoTodas las campañas de concientización aspiran a influir en el comportamiento y, por ende, son de utilidad para comprenderen qué medida éste se ve influido por la comunicación.

Por lo general, las campañas se ocupan principalmente de proveer información y conocimiento para influir en las actitudesde las personas. Conocer los resultados del comportamiento y darse cuenta de su importancia puede servir paraconvencer a la población de que debe cambiar sus patrones de conducta.

Hay también iniciativas que pueden influir en las normas sociales. En este caso el objetivo no consiste tanto en lograr queuna persona tome conciencia de un problema determinado, sino más bien influir en las normas subjetivas de toda unacomunidad.

Las campañas deberían concentrarse en aumentar el conocimiento de los problemas y de su solución. Los cambiospropuestos deben ser factibles y fáciles de llevar a la práctica. El diseño de una campaña de orden participativo tambiénpuede contribuir a ceñirse más a las ideas, restricciones y oportunidades del público al que está destinada.

Fuente: adaptado de Ideas for Water Awareness Campaigns, de Wouter Schaap y Franck van Steenbergen, producido enconjunto con la Global Water Partnership. http://www.collinsassoc.ca/water/contents.htm

Iniciativas nacionales para la concientización pública

La mayoría de los países que cuentan conentidades nacionales oficiales para la efectivagestión del riesgo están empeñados en incrementarla concientización pública acerca de las amenazas ylas prácticas de reducción de desastres. Por logeneral, van más allá de las actividadesconmemorativas ocasionales o del uso de afiches,anuncios públicos o manuales, y a menudocuentan con comités nacionales integrados porrepresentantes de todos los sectores de la sociedad.

En los años noventa, el Gobierno de Australiarealizó un excelente programa de concientizaciónpública. El informe final del Comité deCoordinación de Australia para el DIRDNcontiene muchos ejemplos de manualesinformativos, afiches, panfletos, mapas de riesgocomunitarios y descripciones de actividadesconexas.

Antes de redactar un nuevo proyecto de leynacional para la gestión del riesgo de desastres, elgobierno de Suráfrica sostuvo consultas con

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

315

universitario y presentaciones en escuelas. En unplano más práctico y con una perspectiva a mayorplazo, también se llevan a cabo proyectos talescomo la plantación de árboles o el cultivo deespecies resistentes a la sequía. Las actividades seplanifican justo antes de la estación lluviosa,cuando se dan a conocer los pronósticosmeteorológicos y los planes para las emergencias.

China ha recurrido ampliamente a publicaciones,medios de comunicación y otras formas depublicidad para aumentar la conciencia públicaacerca de la importancia de reducir los desastres.El decenio pasado se publicaron más de 300 librossobre el tema y se crearon más de 20 periódicos yrevistas diferentes. Además, numerosaspublicaciones internacionales que tratan del riesgode desastres han sido traducidas al chino o se hanadaptado a las condiciones imperantes en China.En el futuro, el CNCNDR piensa mejorar susprogramas de concientización pública mediante unuso más general de medios, tales como lasemisiones radiofónicas, las películas de video yotros medios de información electrónicos.

El CNCNDR cuenta con planes adicionales paracoordinar sus actividades con las escuelas a fin deintroducir nuevos contenidos sobre la reduccióndel riesgo en los programas de estudio, quepermitirán a los jóvenes comprender el papel queles corresponde en la reducción de desastres.

Las campañas extensivas han hecho que el tema dela gestión del riesgo de desastres se incorpore en laagenda pública. La Asociación China de Cienciay Tecnología ha organizado servicios deasesoramiento en reducción de desastres paraprogramas específicos. Sin embargo, muchasactividades se han orientado hacia la poblaciónurbana. Si bien uno de sus objetivos principalesha sido influir en las autoridades y los actores queintervienen a nivel nacional, persiste el desafío deinculcar una cultura de prevención entre lascomunidades rurales más pobres, que suelen serlas más sufridas durante un desastre.

Las actividades especialesy las acciones principales

Desde comienzos de los años noventa, lassecretarías del DIRDN y de la EIRD hanorganizado anualmente una campaña mundial dereducción de desastres, cuyo principal objetivo ha

sido el incremento de la concientización medianteun proceso interactivo, destinado a crear presiónsocial y cambiar la percepción que tienen laspersonas acerca de la reducción del riesgo y de lavulnerabilidad a las amenazas de origen natural.

Al reunir diversas experiencias e iniciativas que sellevan a cabo en todo el mundo, más personasaprenden acerca de la reducción de desastres, loque en definitiva puede llevar a modificarpercepciones y conductas. Dichas iniciativaspueden incluir la organización de encuentroseducativos comunitarios para confeccionar mapasde riesgo, enseñar a los escolares qué deben haceren caso de desastre, proporcionar oportunidadesde capacitación a los profesionales que trabajan enla reducción de desastres y elaborar políticasnacionales de gestión del riesgo de desastres.

La campaña adquiere impulso a lo largo del año yculmina con el Día Internacional para laReducción de Desastres (el segundo miércoles deoctubre), que es conmemorado a nivelinternacional por organizaciones mundiales,instituciones regionales y comunidades locales(www.unisdr.org). Estas celebraciones reúnen arepresentantes de todos los segmentos de lasociedad, como los gobiernos nacionales, losvoluntarios que prestan servicios durante lasemergencias locales, escolares y periodistas, paradarles a conocer ejemplos de logros importantes enmateria de reducción de desastres. El mensajeprimordial es que la reducción de desastres puedefavorecer a las comunidades de todo el mundo,como parte esencial de la planificación deldesarrollo sostenible, al evitar los devastadoresretrocesos que pueden provocar los desastres deorigen natural.

Esta estrategia de concientización persigue llamara la acción a los gobiernos y a las comunidadeslocales. Exhorta a los gobiernos a que elaboren yhagan cumplir los códigos de construcción y aque aprovechen los conocimientos técnicos ycientíficos para minimizar la exposición al riesgo.Los organismos de las Naciones Unidas y susasociados en la realización de programas se hancomprometido a aplicar esta estrategia poniendoen contacto a personas y conocimientos técnicospara la búsqueda de soluciones.

En el año 2001, el tema de la campaña fue“Menos vulnerabilidad: menos desastres”. En el2002, coincidiendo con el Año Internacional de las

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

316

Montañas, el tema fue “Hacia el desarrollosostenible de las montañas por medio de lareducción de desastres”. En sintonía con el AñoInternacional del Agua Dulce, el tema del 2003 secentró en los desastres relacionados con el agua:“Vivir con el riesgo: reorientar la corriente de losdesastres hacia el desarrollo sostenible”.

El caso de Bolivia

En Bolivia, se ha promovido la reducción dedesastres desde el año 1998, a través de dosprogramas. Uno de ellos se centró en el apoyo alsistema nacional de defensa civil y el otro ha hechohincapié en las medidas que pueden prevenirriesgos evitables y aumentar la concientizaciónpública sobre los desastres.

En el 2001, se lanzó una nueva campaña llamada“Gestión del riesgo: una nueva perspectiva sobrelos desastres” para promover los objetivos de laEIRD. En julio de ese año la UniversidadNacional Siglo XX de Llallagua organizó unseminario para promover esta campaña.

Al mes siguiente se realizó otro seminario en laciudad de Santa Cruz sobre la gestión del riesgode desastres de base comunitaria, que se llevó acabo dentro del marco de un proyecto piloto de laAsociación del Municipio de Santa Cruz.

Uno de los logros más importantes del 2001 fue lapromulgación de una nueva ley para mejorar lareducción del riesgo y la concientización pública.La ley fomenta la identificación de medidas dereducción del riesgo que pueden utilizarse durantela ejecución de los proyectos que promueven eldesarrollo sostenible.

Para prestar apoyo a este proceso, se prepararonmanuales destinados a orientar a los habitantes delas comunidades locales a fin de que puedanevaluar los riesgos, formular políticas prácticas yluego aplicar medidas de gestión del riesgo quepermitan incorporarse en los programas locales dedesarrollo. Posteriormente, estos manuales fueronpuestos a prueba y evaluados en municipiospreviamente seleccionados.

El caso de Jamaica

En Jamaica se llevaron a cabo diversas actividadeslocales en junio del 2001, mes oficial de

preparación para los desastres. Para dar inicio almes, se realizó una ceremonia religiosa que fuetransmitida en forma directa por la radio y latelevisión. Al día siguiente tuvo lugar unaconferencia de prensa para dar a conocer al públicolos temas del mes, que luego fueron enfatizadosmediante campañas de información pública duranteel resto del año.

Asimismo, se dieron a conocer temas relacionadoscon la planificación local. Se adoptó un símbolopara la evacuación, auspiciado por MedigraceJamaica, que puede utilizarse para que las personasabandonen la zona de Portmore en caso derequerirse una evacuación de emergencia.

Se explicó el uso propuesto del SIG por la Oficinade Preparación para Desastres y Manejo deEmergencias (ODPEM, por sus siglas en inglés),y se destacó el uso de la tecnología informáticaconexa por el Centro Nacional de Operaciones deEmergencia.

La ODPEM subrayó su proyecto de incluirelementos de la cultura popular para dar a conocereficazmente al público los mensajes de preparaciónpara desastres. Ello incluyó la participación devarios disc-jockeys de música popular y el estímulodel auspicio comercial para transmitir estos mensajes.

Las escuelas dedicaron un día a la preparación paradesastres. El Ministerio de Educación llamó a quetoda la isla respetara el tema, y muchas escuelasparticiparon en actividades relacionadas con losdesastres.

Durante ese mes también se destinó un día paraque el comercio se dedicara a la preparación paralos huracanes, que contó con amplio respaldo de lacomunidad pertinente. Varias empresasorganizaron exposiciones, realizaron ejercicios einvitaron a oradores de las organizacionesrelacionadas con el tema de la seguridad.

Se realizó una gran exposición en la que 20organizaciones relacionadas con el mundo de losdesastres hicieron presentaciones y dieron a conocersus productos y servicios. El ODPEM tambiénmostró artículos para las emergencias que laspersonas deberían utilizar en caso de producirse unhuracán.

Como finalización del mes se realizó un seminariopara empresarios sobre planificación de

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

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emergencias. Para aumentar la concientizaciónsobre la planificación y la preparación paradesastres, se invitó a numerosos sectores delcomercio a fin de que aprendieran sobre temastales como establecer equipos de planificación parala reducción del riesgo y efectuar análisis devulnerabilidad.

El caso de Costa Rica

Todos los años, la Comisión Nacional dePrevención de Riesgos y Atención de Emergenciasde Costa Rica (CNE) celebra con diferentesactividades en todo el país el Día Internacionalpara la Reducción de Desastres. Por ejemplo, en elaño 2002 organizó una actividad comunitaria depreparación para los desastres. Comprendió llevara cabo un ejercicio de evacuación debido a losflujos de lodo, ocasionados por la inundación deun río local, que habían afectado a cuatrocomunidades.

También se lanzó una campaña masiva deconcientización pública acerca de los terremotos.Asimismo la Comisión Interinstitucional deEmergencias de la Universidad de Costa Ricaorganizó un foro sobre el papel que desempeñanlos medios de comunicación en la difusión deinformación sobre desastres.

El caso de Uruguay

En Uruguay, la Comisión para Emergencias yDesastres del Ministerio de Educación y Culturaorganizó un seminario auspiciado por laOFDA/USAID, el Sistema Nacional deEmergencias y el gobierno local. La Sociedad dela Cruz Roja uruguaya participó en el DíaInternacional para la Reducción de Desastresjunto con representantes de organizaciones civiles,políticas y militares, la presencia de escolares y delos medios de comunicación.

La idea era fortalecer las comunidades localesmediante la concientización acerca de laresponsabilidad social, la identificación de lasamenazas y la prevención del riesgo, dirigiéndoseespecialmente a los niños. Se pidió a losparticipantes que dibujaran mapas devulnerabilidad y de riesgo relacionados con suentorno. Tres semanas más tarde se realizó otrareunión para que los participantes compartieran

información y experiencias sobre la composicióny presentación de sus diversos mapas de riesgo.

El caso de Colombia

En Colombia, la devastadora erupción delvolcán Nevado de Ruiz, en noviembre de 1985,provocó la muerte de más de 25.000 personas yarrasó poblados enteros. Todos los años serealizan actos conmemorativos; las escuelas ylos medios de comunicación llevan a caboactividades en memoria del desastre y con el finde que la población renueve su percepción delos riesgos que confronta.

El Premio Sasakawa de las Naciones Unidaspara la Reducción de Desastres

Junto con el Premio Sasakawa para la Salud dela OMS y el Premio Sasakawa para el MedioAmbiente del PNUMA, el Premio Sasakawade las Naciones Unidas para la Reducción deDesastres es uno de los tres premiosprestigiosos establecidos en el año 1986 por elpresidente fundador de la Nippon Foundation,señor Ryoichi Sasakawa.

El valor total del Premio alcanza actualmentecerca de 50 mil dólares, compartidos entre elgalardonado y quienes reciben Certificados deDistinción y Mérito. Además de la recompensafinanciera, el galardonado recibe el valiosotrofeo en cristal del Premio Sasakawa de lasNaciones Unidas para la Reducción deDesastres.

Las postulaciones al Premio se entregan a lasecretaría de la EIRD y son examinadas por elJurado Sasakawa de las Naciones Unidas,integrado por representantes de los cincocontinentes. La ceremonia de entrega delPremio tiene lugar el Día Internacional de laReducción de Desastres, el segundo miércolesde octubre de cada año.

Las postulaciones al Premio Sasakawa para laReducción de Desastres pueden ser presentadaspor:

• ex galardonados del Premio Sasakawa;• representantes de instituciones que se

especializan en la reducción de desastres;

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

318

• organismos especializados de lasNaciones Unidas;

• coordinadores residentes del sistema delas Naciones Unidas; y

• misiones permanentes ante las NacionesUnidas en Nueva York y Ginebra.

Los candidatos al Premio Sasakawa de lasNaciones Unidas para la Reducción deDesastres deben haberse destacado por susactividades internacionalmente reconocidasen los siguientes campos:

• La realización, a nivel internacional oregional, de actividades orientadas afortalecer la concientización de laspersonas sobre los desastres de origennatural.

• La realización de actividades científicasque contribuyan a innovacionestecnológicas que faciliten el pronósticode desastres.

• La realización de actividades científicaso sociales que contribuyan alfortalecimiento de la prevención dedesastres y a la preparación paraenfrentarlos.

• La promoción de actividades deprevención que reduzcan el impactoeconómico de los desastres ycontribuyan al desarrollo sostenible.

• La realización de cualesquiera otrasactividades que se consideren esencialespara promover la prevención y lamitigación de desastres (planificacióndel uso del suelo, reducción del riesgosísmico, concientización, educación,etc.).

• El candidato no será objeto dediscriminación alguna por motivo denacionalidad, religión, raza, sexo o edad.

El papel de los medios de comunicación

Los medios de comunicación son uninstrumento bastante poco apreciado paraincrementar la concientización pública yproveer información sobre la reducción dedesastres. La gente que trabaja en losmedios de comunicación tiene laoportunidad de estimular el proceso de

“A los profesionales de laprensa les encantan los

desastres –son su negocio–,pero no hay que pensar

que son muy distintos delresto de la comunidad.

Los medios decomunicación comercial

independientes sobreviveny prosperan al reflejar ala comunidad a la cual

sirven. Si unacomunidad es

complaciente, hay grandesposibilidades de que sus

periodistas también tomenlas cosas con calma... Amenos que haya miles de

muertos, no puedehablarse de desastre y, porlo tanto, no es noticia. El

mensaje de preparacióndifícilmente llega a

destino.”

Fuente: T. Radford, TheGuardian, 1999

Recuadro 4.31Galardonados con el Premio Sasakawapara la Reducción de Desastres

2004 Sr. Omar Darío Cardona,Colombia

2003 Esther Anwi Mofor de Tadzong,Camerún

2002 Sr. Serguei Balassanian,Asociación Armenia deSismología y Física del Interiorde la Tierra (AASPEI), Armenia

2001 GFMC, Alemania2000 Fondo para la Reconstrucción

Física y Social del EjeCafetero (FOREC), Colombia

1999 Pr. Mustafa Erdik, Turquía1998 Sr. Ji Cai Rang y Prof. Wang

Ang-Sheng, China 1997 Observatorio Sismológico del

Sur Occidente (OSSO),ColombiaDr. A. S. Arya, India

1996 Dr. Ian Davis, Reino Unido1995 Premio declarado desierto1994 CNE, Costa Rica1993 Dr. Vit Kamik, República

Checa1992 Instituto Geofísico de la

Escuela Politécnica Nacional,Ecuador

1991 Sr. Franco Barberi, Italia1990 Sr. Julio Kuroiwa, Perú1989 Comisión de Socorro y

Rehabilitación, Etiopía1988 Comité CESPAP/Tifón,

Filipinas1987 Ratu Kamisese Mara, Fiji

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

319

información pública. Los periodistasespecializados en medio ambiente, política,educación y desarrollo pueden formar redes alinterior de sus organizaciones y, entre ellas,trabajar unidos en torno al intercambio deinformación y su divulgación en la comunidad.

Todavía queda mucho por hacer para mejorar elpapel que desempeñan los medios decomunicación en las estrategias para la reducciónde desastres. La cobertura actual de los medios decomunicación está arrolladoramente volcada hacialos desastres y hacia sus trágicas secuelas de dañoy el suministro de ayuda de emergencia a lossobrevivientes. Salvo escasos ejemplos dignos demención, la cobertura de las amenazas recurrenteso la información acerca de las prácticas existentesde gestión del riesgo son mucho menos frecuentes.

El punto de vista profesional: lo que dicenlos medios de comunicación y por qué

Los medios de comunicación generalmentereflejan el estado de ánimo de la comunidad a lacual sirven. Si ya se debate acerca de la exposicióna las amenazas de origen natural o si preocupa laconcientización sobre desastres, lo más probable esque los periodistas profundicen el tema y ledediquen atención preferente.

Si no hay interés local por el tema, es pocoprobable que los diarios, la televisión o la radiolocales inicien o mantengan el debate. Sinembargo, hay un momento para despertar laatención e inducir a los profesionales de la prensaa que se interesen por el tema general de losdesastres, y ése es el período posterior a undesastre.

Paradójicamente, tales momentos tambiéndestacan los enormes vacíos culturales que existenentre los periodistas, ingenieros, científicos,profesionales de la salud y administradores,quienes desean promover un mayor conocimientopúblico del riesgo.

Los medios de comunicación quieren la primicia;pero en las primeras horas de confusión despuésde una catástrofe no siempre hay informacióndisponible. Por el contrario, sólo hay silencio.Los caminos están cortados, las comunicacionesinterrumpidas, el suministro de agua y energía

suspendido y las autoridades cívicas y loshospitales, que deberían ser fuentes deinformación, son parte del desastre.

En tales situaciones, los reporteros telefoneanfrenéticamente en busca de especialistasuniversitarios o del gobierno que estén dispuestosa especular sobre lo que pudo haber ocurrido.Cuando éstos son abordados en forma urgente porentrevistadores que a menudo les erandesconocidos, estos expertos tienden a preocuparsemás por la reputación de su precisión académica,la sensatez de sus opiniones y la validaciónpolítica. Con frecuencia evitan los comentarios yprometen entregar un análisis más completocuando dispongan de información fidedigna.

Cometen un error. Los profesionales de lainformación no tienen otra alternativa. Tienen queinformar sobre un desastre recién ocurrido,aunque dispongan de ínfimos detalles al respecto.Si un especialista bien informado y sensato seresiste a comentar el suceso porque carece deinformación suficiente, los reporteros de losmedios de comunicación se las arreglarán paraencontrar a un comentarista menos informado ymenos juicioso que estará dispuesto a hacerlo.

Es en esos momentos cuando los profesionales dela gestión del riesgo de desastres tienen la preciosaoportunidad de describir el panorama de pérdidasy de destrucción. Pueden remachar el clavo sobrela concientización del riesgo y las formas dereducirlo. Deberían aprovechar la oportunidad dehacerlo en un lenguaje claro, lúcido y frío.

Una vez que las cámaras de televisión llegan a lazona del desastre, el público comienza a serinundado de imágenes de niños heridos, parientesque lloran y equipos de rescate que trabajan. Lasimágenes y las duras estadísticas del sufrimientodominan las noticias. Entonces, ¿quién querrá oíra alguien que se refiera en términos académicos almonitoreo de las amenazas o la mitigación delriesgo futuro? Las poderosas redes de los mediosde comunicación permiten orientar recursos haciael incremento de la concientización pública acercade las amenazas. Los reportajes francos de losmedios de comunicación pueden hacer reaccionara las autoridades e inducirlas a incorporar lareducción de desastres en la política y en laplanificación locales. Los medios también puedenutilizarse como instrumentos para emitir alertas

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

320

tempranas y advertir a la población sobre lasamenazas.

Los medios de comunicación pueden desempeñaruna función importantísima a nivel local ynacional, ayudando a entregar mensajes claros,coherentes y oportunos a las comunidades enriesgo y cumplir así con el objetivo de dar la alertatemprana a las comunidades y a las personas deuna amenaza inminente, permitiéndoles reducir laprobabilidad de sufrir pérdidas.

Hay algunas indicaciones de cambio. Losreportajes sobre desastres han comenzado a incluirreferencias a actividades humanas que hancontribuido a la gravedad de un evento, enrelación con la pérdida de vidas y de bienes.

Con creciente frecuencia, se plantean interrogantesreferentes a la responsabilidad de las autoridadesque crean o toleran situaciones de amenaza. Lasinformaciones proporcionadas por los medios decomunicación sobre las deficiencias de laconstrucción y de la inadecuada ubicación demuchas de las viviendas que resultaron destruidaspor el terremoto turco de Izmit, en 1999, fueronmuy francas.

Ese mismo año, los reportajes acerca de lasgrandes pérdidas provocadas por los flujos de lodoen Venezuela cuestionaron las razones por lascuales se construyeron asentamientos informalesen lugares potencialmente peligrosos. Losreportajes también cuestionaron si la deforestacióngeneralizada había contribuido al desastre.

Se dijo que las extraordinarias inundacionesocurridas en Argelia, en el 2001, obedecieron enparte a que habían fallado los sistemas locales deavenamiento. Hasta ahora, estas dudas hansurgido después de que las consecuencias de unaamenaza no mitigada se han transformado en unevento político o en una noticia importante.

Con una visión más perspicaz, algunas autoridadesnacionales tratan de relacionar eventos lejanos consu situación más inmediata. La respuesta deSamoa Occidental al cuestionario de la EIRDindicaba que uno de los problemas másimportantes que había que resolver era elcompromiso de los medios de comunicaciónlocales de informar sobre las grandes catástrofesque ocurren en el mundo.

Se impulsó a los periodistas a describir lasactividades de socorro, tanto a corto como a largoplazo, de tal suerte que la cobertura total indujeraa su público a prestar más atención a lapreparación para enfrentar desastres.

En Mozambique, uno de los objetivosimportantes de las campañas de concientización hasido desarrollar los medios de comunicación paraque sean una mejor fuente de información públicasobre las amenazas. El INGC ha dado prioridadal aumento de la concientización pública por losmedios de comunicación.

La necesidad de que las informaciones sean másexactas fue un tema recurrente entre losperiodistas, los administradores de distritos y otrasautoridades locales. Ahora bien, los funcionariosque se ocupan de la gestión del riesgo de desastresestán trabajando con técnicos y periodistas paraque los medios de comunicación participen másactivamente en la emisión de llamados de alertatemprana.

Desde que ocurrieron las inundaciones deMozambique en el año 2000, los medios decomunicación han cumplido una función cada vezmás valiosa en la gestión del riesgo de desastres.En esa oportunidad fueron un importante agentecatalizador de las actividades de emergencia de lacomunidad internacional.

En octubre del 2001, el Servicio MeteorológicoNacional de Mozambique inauguró un estudio detelevisión provisto de medios profesionalesproporcionados a través de un programa finlandésde asistencia para el desarrollo. De esta manera, elpaís pudo aumentar su propia capacidad deinformar mejor a la población sobre lascondiciones del tiempo y las posibles amenazasclimáticas.

El medio más importante de comunicación socialcontinúa siendo la red de Radio Mozambique,que transmite en el idioma local. Este serviciotransmite regularmente información sobre lasmedidas de reducción del riesgo, y advierteoportunamente cuando hay amenazas inminentes.El INGC trabaja con el PMA en la realización deseminarios de capacitación para periodistas, con elpropósito de mejorar la calidad de la información,y ha propuesto que se entregue anualmente unpremio al mejor reportaje sobre desastres.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

321

La experiencia comunitaria localpromueve la concientización pública

Algunas de las medidas más eficaces para laconcientización pública tienen lugar a nivelcomunitario, con la ventaja adicional de queabarca transversalmente a la población.

El Grupo de Acción Comunitaria contra lasInundaciones de la Antigua Comunidad deRodenkirchen, de Colonia, Alemania, se creódespués de las graves inundaciones del Rhin en1993 y 1995. Este grupo promueve los interesesde más de 4.000 residentes en los asuntosrelacionados con la protección local contra lasinundaciones.

En el 2001, el Grupo de Acción Comunitarianavegó río arriba por el Rhin desde Colonia hastaBasilea, Suiza, en la nave Pegellatte. El gruporealizó eventos y debates en 18 pueblos y ciudadesjunto con otros grupos de acción comunitaria ycon representantes de las autoridades locales.

En el año 2002, el Grupo realizó su campañacontra las inundaciones navegando río abajo,desde Colonia hasta el delta del Rhin. El fomentode una mayor percepción acerca de lasinundaciones no se limita a su comunidad o país.El Grupo también ha viajado por partes deFrancia, Suiza y los Países Bajos, y cooperaestrechamente con el Comité Alemán para laReducción de Desastres y con la Organizaciónpara la Acción de Emergencia contra lasInundaciones del Rhin.

El caso de Sudáfrica

Actualmente, en Sudáfrica se llevan a cabo variosproyectos de concientización pública que abarcanuna serie de comunidades en riesgo. Ukuvuka: laOperación Firestop apunta a reducir el riesgo deincendios forestales en la Península del Cabo. Lacampaña se inició en la provincia del CaboOccidental en febrero del 2000, después de quelos incendios arrasaron tierras ubicadas en elmonte Table, detrás de Ciudad del Cabo

La campaña de Ukuvuka tiene un mandato quedura cuatro años. Su meta es dar a conocer lasenseñanzas sobre conservación y biodiversidad ytransferirlas a otras comunidades. El objetivo

principal es proteger la tierra y la vegetación,controlando las especies de plantas ajenas al medioy rehabilitando las zonas dañadas por el fuego.

En otros lugares de Sudáfrica, el ConsejoMetropolitano de Tshwane inició una campaña dereducción del riesgo en comunidades urbanas. Lacampaña centra la atención en los riesgos locales,incluyendo los incendios en asentamientosinformales, las inundaciones, las condicionesclimáticas extremas, la contaminación y lapropagación de enfermedades y del VIH/SIDA.

Recuadro 4.32Maremotos en Papúa Nueva Guinea

Debido a su topografía, a la frecuencia de terremotos yde actividad volcánica en los mares circundantes,Papúa Nueva Guinea es altamente susceptible a losmaremotos.

En el año 1998 se produjo un temblor de grado sieteen la escala de Richter, cuyo epicentro se situó aescasos 30 kilómetros de la costa noroeste del país.El tsunami consiguiente azotó las aldeas costeras de laregión de Aitape, causando la muerte de más de 2.200personas.

Si bien en Papúa Nueva Guinea los tsunamis no sonalgo nuevo, la experiencia de eventos anteriores no setransmite a las nuevas generaciones. La gente sabíapoco sobre la amenaza inminente de los maremotos.Muchos residentes que sintieron el temblor nobuscaron refugio de inmediato, lo que contribuyó así alelevado número de víctimas.

A solicitud de las autoridades, el ADRC de Kobeacordó dar a conocer la experiencia japonesa a lascomunidades locales del país. Con este fin, el ADRCpreparó afiches y folletos en inglés y en las lenguaslocales, que contenían muchas fotografías eilustraciones y los distribuyó a los residentes y a losescolares que viven en las zonas costeras.

La información también fue utilizada y distribuida por laCruz Roja de Papúa Nueva Guinea. Desde entonces,más personas han aprendido a cuidarse de lostsunamis después de un terremoto y buscar refugio enterrenos más elevados.

En el año 2000, frente a la costa del país se produjo unterremoto que alcanzó grado ocho en la escala deRichter. Aunque generó un tsunami que destruyó milesde viviendas, no causó muertes. El ADRC continúatrabajando en la zona de acuerdo con su compromisode orientar a los países vecinos que enfrentanproblemas similares.

Fuente: ADRC, 2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

322

Las provincias del Cabo occidental y orientalrealizaron conjuntamente una innovadora campañade concientización denominada I-SPY, que incluíala distribución de cajas de información. Estospequeños cubos contenían lentes de aumento encada extremo, tras los cuales se podía verinformación sobre la reducción de desastres queenfrentaba la comunidad. Como el mensajeaparecía en imágenes, atravesaba las barreraslingüísticas.

El caso de Nepal

Nepal es uno de los países del mundo másproclives a los desastres. Como en gran parte delpaís son difíciles tanto el acceso como lascomunicaciones, a menudo también lo es para queel gobierno central difunda información. No esfácil hacer llegar a las localidades remotasinformación suficiente para reducir los riesgosinmediatos.

El Gobierno de Nepal está formando lídereslocales que se encargarán de difundir informaciónsobre la gestión del riesgo de desastres. En el año2001, funcionarios del gobierno, el ADRC y lasorganizaciones no gubernamentales localesorganizaron cursos de capacitación dirigidos a lasautoridades de las aldeas locales, maestros, scoutsy mujeres líderes de 30 aldeas de diez de losdistritos del país más susceptibles a los desastres.

Los cursos versaban sobre el sistema de gestióndel riesgo de desastres, el conocimiento de laszonas propensas a las amenazas y contramedidasque podían aplicarse para reducir el riesgo.Asimismo, por primera vez se utilizó un serviciode transmisión radiofónica para difundirinformación acerca de la preparación paradesastres.

4Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

323

Recuadro 4.33Riesgolandia, una forma entretenida de prevenir los desastres

En el año 2002, UNICEF y la secretaría de la EIRD prepararon un juego de material educativo que consistía en informaciónbásica sobre los desastres y la reducción del riesgo, acompañado de un conjunto de instrumentos que tenían por objetoatraer a estudiantes y maestros a involucrarse en el tema de manera dinámica y entretenida.

El juego incluye también un tablero denominado “Riesgolandia”, que se refiere a la prevención de desastres mediante unaserie de mensajes instructivos y contribuye a comprender qué prácticas pueden dar resultado para reducir el impacto de losdesastres y cuáles no son apropiadas y, en consecuencia, pueden incrementar la vulnerabilidad a los desastres. El juegoestá destinado a niños de 8 a 12 años de América Latina y el Caribe, y complementa cualquier otro material ya disponibleen las escuelas.

Hasta ahora Riesgolandia puede obtenerse en seis idiomas (inglés, español, portugués, creôle, maya kaqchikel y nepalés),y ha sido ampliamente distribuido en toda la región y fuera de ella. Varias instituciones de muchos países de AméricaLatina y el Caribe, por ejemplo El Salvador, México, Honduras, Colombia, Chile, Trinidad y Tobago, están adaptando yreimprimiendo el juego para su uso local en escuelas, actividades comunitarias, reuniones de grupos de trabajo, etc.<http://www.eird.org>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

324

Recuadro 4.34Tiempos de huracanes

A fin de difundir mensajes sobre la prevención de desastres a las comunidadesen riesgo, en forma interesante y fácil de comprender, la EIRD, la OPS, laOrganización Internacional para las Migraciones (OIM) y el CEPREDENACunieron fuerzas para producir una radionovela titulada Tiempos de Huracanes.

La serie, que contiene importantes mensajes sobre los huracanes y la reducciónde desastres, se compone de cuatro relatos diferentes divididos en 20 capítulosde 30 minutos de duración cada uno. Los relatos conducen al auditorio a travésde lo que podría ocurrir antes, durante y después de una amenaza de origennatural, como un huracán o una inundación. Examina las consecuencias de lafalta de preparación y muestra cómo podrían reducirse los impactos negativosmediante la preparación y la concientización.

Además, examina el papel que desempeñan hombres y mujeres en la sociedad ylo que se puede hacer para aumentar la capacidad comunitaria en cuanto aprevenir los impactos negativos de las situaciones de desastre. Además del temacentral de la gestión del riesgo de desastres, los relatos tratan temasrelacionados con la salud, género y migraciones, entre otros.

Desde comienzos del año 2002, la radionovela Tiempos de Huracanes ha sido ampliamente publicitada y transmitida poremisoras de radio de toda Centroamérica y México, así como en América del Sur (Venezuela y Ecuador) y el Caribe (Cubay República Dominicana).

A partir del 9 de octubre del 2002, en conmemoración del Día Internacional para la Reducción de Desastres, y durante todoel mes siguiente, Tiempo de Huracanes fue transmitido por más de 46 radioemisoras de Centroamérica, incluyendoPanamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala.

La campaña fue coordinada por una organización no gubernamental costarricense llamada Voces Nuestras, encolaboración con la red regional de radioemisoras locales Centroamérica en Sintonía, y con el apoyo financiero de la EIRD,la OPS y la OIM. En junio del 2003, 86 radioemisoras de todos los países de Centroamérica iniciaron la retransmisión deTiempo de Huracanes, justo al comienzo de la temporada de huracanes.

El programa ha tenido enorme éxito en las comunidades de toda la región y siguen llegando solicitudes para producir másseries radiofónicas de este tipo. En vista de ello, la secretaría de la EIRD, en colaboración con la OPS, el CEPREDENAC yel PNUD, produjeron una nueva serie llamada “Réplicas en el Corazón”, que se refiere a temas relacionados con losterremotos, las erupciones volcánicas y los deslizamientos. Réplicas en el Corazón fue lanzada en octubre del 2003.<http://www.eird.org>

En escena: radio Progreso, Honduras

Radio Progreso fue una de las 46 emisoras de radio que iniciaron transmisiones de radioteatro el Día Internacional para laReducción de Desastres, en octubre del 2002. Todos los sábados por la tarde, los residentes de La Guacamaya, unpequeño poblado ubicado al noreste de Honduras, se reunieron en locales comunitarios, casas particulares, la cancha de

fútbol, o cualquier lugar donde pudieran escuchar el último capítulo de laradionovela Tiempos de Huracanes.

La Guacamaya está ubicada entre dos riachuelos y no había sufridomayores daños hasta que el huracán Mitch asoló Centroamérica en el año1998. Tras varios días de lluvia, los riachuelos se desbordaron, causandodeslizamientos que destruyeron más de 200 de las 300 viviendas delpoblado. Afortunadamente, el lodo y otros materiales de desecho avanzaroncon relativa lentitud, dando tiempo a los habitantes para ponerse a salvo.Después del huracán Mitch, los residentes se agruparon para hacer frente alas necesidades básicas inmediatas: alimentos, albergue y agua potable.

En Asia se ha aplicado una estrategia similar, donde el Proyecto para mitigarlos desastres urbanos debidos a amenazas múltiples de Sri Lanka, quedepende del Programa asiático de mitigación de los desastres urbanos, y elADPC han producido una telenovela sobre la reducción de desastresllamada Crónica de un Evento Anunciado.

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

325

Desa

fíos

4Desafíos y prioridades para el futuroLa concientización pública

La toma de conciencia por la población requiere actividades sostenidas en varios aspectos.

A continuación se mencionan algunas prioridades para el futuro:

• elaboración de políticas oficiales que promuevan la importancia de reducir el riesgo de desastres;

• utilización de la educación pública y de la formación profesional como medio fundamental para la

concientización;

• creación de vínculos más estrechos entre los administradores de desastres y los medios de

comunicación;

• organización de campañas de concientización pública que tomen en cuenta la equidad de género;

• aumento de la importancia atribuida a las acciones públicas; y

• uso de herramientas múltiples para informar sobre el tema de riesgos.

Políticas oficiales que promueven el valor de la reducción de desastres

Las autoridades y los dirigentes locales tienen el deber de informar a la población y de procurar medios

de garantizar la seguridad pública. Hay un amplio margen para informar y prestar asesoramiento a la

población en lo referente a las amenazas y el riesgo que ellas plantean.

Las comunidades locales deben participar en el proceso de difusión y a la vez ser receptoras de la

información. Para asegurar que se disponga de los recursos necesarios para las actividades de

concientización pública es igualmente importante contar con apoyo político.

Aprovechamiento de la educación pública y la capacitación profesional como herramientasprimarias

Dado que actualmente son pocos los cursos que se especializan en los temas de la gestión del riesgo de

desastres, las autoridades educacionales y las instituciones de capacitación enfrentan el desafío de

desarrollar los programas pertinentes. Se están procurando incorporar otros temas relacionados con el

riesgo en la formación de profesionales tales como ingenieros, meteorólogos, planificadores urbanos y

especialistas en ciencias físicas.

Hay muchos temas adicionales en que se puede impartir instrucción adicional, como la gestión

ambiental, la administración pública, la geografía y la mayoría de las ciencias sociales, cuyos programas

de estudio por lo general no contemplan la concientización del riesgo. Esta situación debe cambiar.

El conocimiento de las amenazas debe comenzar en la escuela. Como instituciones importantes en la

mayoría de las comunidades locales, las escuelas y los educadores pueden servir de estímulo importante

para que los estudiantes se ejerciten y realicen debates públicos y otras actividades.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

326

Desa

fíos Formación de alianzas más estrechas entre los responsables de la gestión del riesgo de

desastres y los medios de comunicación

Es preciso que los medios de comunicación den cobertura más frecuente y mejor informada acerca de

la reducción de desastres antes de que sucedan. Sin embargo, si la propia comunidad demuestra interés

por el tema, los medios darían cuenta de ello. Los programas de reducción de desastres deberían

involucrar a los representantes de los medios de comunicación a fin de asegurar que estén bien

informados e interesados. Es indispensable que los responsables de la gestión del riesgo de desastres y

los periodistas interactúen de manera regular, especialmente antes de que ocurra un desastre, con el fin

de establecer las bases de una relación de trabajo eficaz en la etapa posterior al desastre.

Al familiarizarse más con el trabajo recíproco, los administradores de desastres y los periodistas pueden

unir fuerzas para asegurarse de que los mensajes lleguen a sus destinatarios y permitir su difusión

general. En lugar de emplear las técnicas sensacionalistas que se valen de imágenes chocantes

provenientes de las emergencias humanas para obtener ayuda internacional, es importante que los

medios publiquen reportajes sobre cómo vive realmente la gente que se encuentra a diario en situación

de riesgo.

Las campañas de concientización que toman en cuenta la equidad de género

Los hechos observados indican que las mujeres generalmente son las más afectadas por los desastres, a

menudo debido a normas culturales que limitan su acceso a la información sobre los desastres y los

avisos relativos a situaciones de emergencia. Sin embargo, cabe señalar que las mujeres no son sólo

víctimas, sino también agentes de cambio. Si trabajan juntos, hombres y mujeres pueden identificar las

amenazas que ponen en peligro sus vidas y sus medios de subsistencia y comprometerse a crear

comunidades más seguras.

En muchos casos las mujeres están en especial situación dentro de las comunidades para realizar

actividades de promoción y para iniciar y fomentar proyectos populares de reducción de desastres. Por

ejemplo, si se pasa por alto a las mujeres como público beneficiario, quedarán al margen de las

advertencias acerca de la inminencia de un ciclón y no podrán prepararse para evacuar la zona junto a

los miembros de sus familias y los implementos necesarios para sobrevivir.

El aumento de la importancia atribuida a las actividades públicas

Las actividades conmemorativas especiales cumplen una función importante en lo que se refiere a dar

más visibilidad a las amenazas de origen natural y a reflexionar sobre las consecuencias de desastres

anteriores no mitigados. Sin embargo, no sustituyen a otros compromisos, más sustantivos, para

desarrollar la concientización pública. Es importante realizar actividades adicionales permanentes, de

tal manera que el interés público no se desvanezca después de realizada la actividad especial.

Cómo saber más: desarrollar el conocimiento y compartir la información4.5 La concientización pública

327

Desa

fíos

4Usando múltiples herramientas para informar sobre el tema de riesgos

Uno de los mayores desafíos que plantea la promoción de la concientización sobre el riesgo es quitarle

al tema el sentido de trauma que suele acompañarlo. La reducción del riesgo no es un servicio de

emergencia. En realidad, debería considerarse que es una de las preocupaciones cotidianas de las

personas en el lugar donde viven y trabajan.

5CapítuloUna selección de aplicaciones para la

reducción de desastres

5.1 La gestión ambiental5.2 La planificación del uso de la tierra5.3 La construcción de estructuras

seguras y la protección de losservicios esenciales

5.4 Los mecanismos financieros yeconómicos

5.5 Los sistemas de alerta temprana

En este capítulo se examinan diferentes metodologías, herramientas y actividadesdisponibles para la reducción de desastres, siguiendo el modelo de la representación

gráfica que se muestra en el Capítulo 1. El uso de estas aplicaciones es posible unavez que se ha avanzado en la evaluación del riesgo y se han desarrollado las

capacidades institucionales requeridas. La selección que se presenta en este capítulosirve para ilustrar la gama de actividades y aplicaciones existentes en esta materia,

exponiendo sus virtudes y defectos.

329

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

330

5.1 La gestión ambiental

Un ambiente sano potencia la capacidad de las sociedades para reducir el impacto de los desastres de origennatural y antrópico, hecho al que habitualmente no se atribuye la importancia que merece. Debido a que losdesastres menoscaban tanto el desarrollo socioeconómico como los esfuerzos en materia de gestión ambiental, esindispensable analizar hasta qué punto una gestión ambiental ineficiente puede influir sobre las amenazas y lavulnerabilidad.

El conocimiento de los recursos naturales y el uso de las herramientas de la gestión ambiental deberían ser parteintegral de una estrategia para la reducción de los riesgos. Los profesionales que trabajan en el campo de lareducción de desastres deberían identificar y desarrollar actividades ambientales que reduzcan lavulnerabilidad. La medición cuantitativa de la aplicación de estas actividades determinará su aceptación y suaplicación en el escenario político y económico.

La incorporación de la gestión ambiental en los marcos políticos y estrategias internacionales para la reducciónde desastres contribuirá a crear un mundo más seguro. Las instituciones nacionales y regionales puedenaumentar la capacidad de recuperación de las sociedades ante los desastres a través de un esfuerzo global enmateria de gestión ambiental. Una forma de lograr resultados positivos es introducir los conceptos de lareducción de desastres en las prácticas ambientales.

En la presente sección se reseñan los siguientes aspectos:

• los vínculos existentes entre la gestión ambiental y la reducción de desastres;• la legislación ambiental;• las políticas y la planificación ambientales;• las estructuras institucionales y organizativas;• las evaluaciones del impacto ambiental;• los informes sobre el estado del medio ambiente;• la economía ecológica y ambiental; y• los códigos y normas ambientales.

Los vínculos existentes entre la gestiónambiental y la reducción de desastres

El medio ambiente y los desastres están íntimamentevinculados entre sí. La degradación ambiental afectalos procesos naturales, altera la base de recursos deque dispone la humanidad y aumenta lavulnerabilidad. Exacerba el impacto de las amenazasnaturales, reduce la resiliencia en general y pone enentredicho las estrategias tradicionales para enfrentarla situación. Es más, puede ser que se pasen por altosoluciones eficaces y económicas de reducir el riesgo.

Las prácticas que protegen la integridad de lanaturaleza y aseguran un uso adecuado de losrecursos naturales pueden generar soluciones para

reducir la vulnerabilidad que benefician tanto alos grupos que se ocupan del medio ambientecomo a aquellos que trabajan en el campo de losdesastres.

Aunque la vinculación entre la reducción dedesastres y la gestión ambiental es un hechoreconocido, hay escasas investigaciones yestudios sobre el tema. El concepto de uso deherramientas de la gestión ambiental parareducir los desastres aún no ha sido utilizado demanera general por los profesionales que seocupan de la materia.

El huracán Mitch puso trágicamente de relieveque la importancia de la gestión ambiental es

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

331

indispensable para el desarrollo sostenibley la mitigación de los desastres. Esnecesario identificar, adaptar y adoptarmecanismos y herramientas de la gestiónambiental que contribuyan a reducir lavulnerabilidad de manera eficiente y conbajo costo.

La gestión ambiental puede convertirseen instrumento económicamente eficazpara reducir los desastres y al mismotiempo lograr muchos otros objetivos,incluyendo la conservación de labiodiversidad, la mitigación de los cambiosambientales globales adversos y lareducción de la pobreza.

El Ministerio de Recursos Naturales de laFederación de Rusia, por ejemplo, hareconocido la dificultad actual querepresenta la integración de la gestiónambiental en las políticas de reducción dedesastres, especialmente en lo que respectaa la gestión de recursos hídricos parareducir el riesgo de inundaciones.

Rara vez se promueven actividadesambientales que reduzcan lavulnerabilidad en las estrategias para lareducción de desastres y, por lo general,cuando se presentan, sólo son un efectosecundario, positivo, pero no planificado.No obstante, estas actividades se suman alas opciones para reducir los desastres, y ladifusión de los casos en que se hanaplicado estimulará su utilización.

Actualmente, las herramientas de lagestión ambiental no incorporan demanera sistemática las tendencias enmateria de ocurrencia de amenazas y enlos patrones de vulnerabilidad. Asimismo,los profesionales que trabajan en lareducción de desastres ordinariamente noexploran las ventajas que ofrece el uso deinstrumentos y criterios de la gestiónambiental. El hecho de que losmecanismos ambientales se hayandesarrollado a partir de un enfoque degestión del riesgo es un claro argumentopara su consideración. Es más, losprocesos de evaluación del impacto social yambiental están concebidos para laidentificación del riesgo en las fasesiniciales del diseño de planes y proyectos.

Los esfuerzos dirigidos a utilizarterminología y criterios similaresbeneficiarán a todos aquellos que seocupan de la reducción de desastres y delmedio ambiente. Por su parte, laexperiencia derivada de la incorporaciónde los problemas ambientales en la tomade decisiones y en la planificación deldesarrollo será de utilidad para los trabajosde investigación similares en el campo dela reducción de desastres. Una vez que sehayan desarrollado mecanismos y políticas,habrá que generar capacidad local pararesponder a la vulnerabilidad ambiental yutilizar la gestión ambiental como formade reducir su impacto. Al respecto, espreciso tener presentes las leccionesaprendidas sobre el uso de los recursosambientales para reducir los desastres porparte de las mujeres.

La Unión Mundial de la Conservación(IUCN) y el Instituto Internacional para

Los ecosistemas son redesinterdependientes deorganismos que pertenecena una eco-zonadeterminada que funcionacomo una unidad. Amanera de ejemplo sepuede mencionar losbosques naturales, loshumedales, los desiertos,los lagos y las regionesmontañosas. El enfoqueecosistémico es unaestrategia para la gestiónintegrada de la tierra, elagua y los recursos vivosque promueve suconservación y usosostenible y equitativo.En consecuencia, laaplicación de este enfoquecontribuirá a alcanzarun balance entre los tresobjetivos primordiales deldesarrollo sostenible: laconservación, el usosostenible y la distribuciónequitativa y justa de losbeneficios derivados deluso de los recursos.

Recuadro 5.1El eco museo como instrumento parareducir los desastresLas seis ciudades que se vieron másseveramente afectadas por la erupción delMonte Usu, en Japón, en el año 2000,iniciaron la construcción de un eco-museopara atraer la atención de la población sobrelos daños provocados a la agricultura, lasilvicultura, la pesca y el turismo. Eleco-museo, que estará terminado en el 2005,cubrirá toda la zona afectada. Su objetivo esenseñar a la población a “convivir con elvolcán”.

Los objetivos del eco-museo incluyen:

• Estimular el turismo y la industria en laregión.

• Conservar objetos y memorias relacionadoscon eventos volcánicos.

• Enseñar la historia, la naturaleza y lacultura del área a los habitantes locales y alos visitantes.

• Dar a conocer actividades de reducción dedesastres a los residentes y a los visitantes.

• Involucrar a los habitantes de la zona enlos planes de desarrollo.

• Promover la cooperación entre lascomunidades.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

332

desastres de origen natural, incluyendotormentas, sequías e inundaciones que, por suparte, serán exacerbadas por el cambioclimático. En consecuencia, la relación entrecambio climático y humedales requiere demayor atención por parte de las autoridadespúblicas.

Los humedales también sufren de una crecientepresión para expansión del uso agrícola de latierra, ligada al crecimiento demográfico, aldesarrollo de infraestructura, a la regulación delflujo de los ríos, a la invasión de especiesexóticas y a la contaminación. Deberían prestarmás atención a la relación entre el cambioclimático y los humedales.

Uno de los elementos fundamentales paraaumentar la resiliencia ante los desastres resideen la capacidad de los ecosistemas de absorbercambios repentinos de los factores climáticos,geológicos o biológicos. En ese sentido, lassociedades tradicionales tienen gran capacidadpara adaptarse a los ciclos de cambio ambiental.

Las estrategias que se basan en la“convivencia” con las inundaciones son muyefectivas desde el punto de vista costo-beneficio; se aplican de manera relativamente

el Desarrollo Sostenible (IISD), con el apoyo delInstituto Ambiental de Estocolmo (SEI), han puestoen marcha un proyecto para promover el uso de lagestión ambiental a fin de reducir la vulnerabilidadde las comunidades ante la creciente amenaza delcambio climático y de los desastres relacionados conel clima. Este proyecto es un paso importante paratransformar el reconocimiento intuitivo de la funciónprotectora de los sistemas naturales en métodos deutilidad para los especialistas.

Es necesario poner en práctica el noveno principio dela Estrategia de Yokohama: “La protección del medioambiente, como componente de un desarrollosostenible y acorde con los objetivos de reducción dela pobreza, es esencial para prevenir los desastres deorigen natural y mitigar sus efectos”.

Las funciones protectoras de algunos ecosistemas sonbien conocidas. Por ejemplo, entre las funcionesimportantes de los humedales se cuentan elalmacenamiento de excedentes de agua, la proteccióncontra las tormentas, la mitigación de lasinundaciones, la estabilización de las zonas costeras yde playas y el control de la erosión. Estas funcionesson fundamentales para el desarrollo sostenible yreducen la dependencia de alternativas técnicas amenudo más costosas. Sin embargo, los beneficiosderivados de los humedales se ven amenazados por

Recuadro 5.2Las enseñanzas del huracán Mitch

“Hasta ahora, poco se ha hecho por atacar las raíces de la vulnerabilidad, o por contribuir a mitigar de forma no estructurallos desastres mediante una gestión ambiental sensata, incorporando la planificación territorial regional e integral más alláde los bienes individuales o de las comunidades locales.

Para abordar estos problemas es preciso incorporar la gestión del riesgo en la política ambiental. ¿Cómo contribuyen losecosistemas sanos a disminuir el riesgo? ¿Cuál ha sido el impacto ambiental de la concentración de la propiedad de latierra, del uso inadecuado de los humedales y de la deforestación en gran escala?

A la larga, la seguridad ambiental de las sociedades centroamericanas dependerá en gran medida de la capacidad deadministrar en el terreno, en forma adaptativa y en todas las escalas, las principales funciones mitigadoras de losecosistemas sanos. Es necesario incrementar la investigación aplicada acerca de los vínculos entre las prácticas locales degestión forestal y sus efectos en la mitigación de las amenazas.

Hay proyectos alentadores que apuntan a fortalecer la seguridad de los medios de subsistencia mediante la habilitación delas comunidades para administrar el riesgo en el plano local. Hay creciente interés por restablecer los principalesecosistemas forestales, a fin de proporcionar a las comunidades medios de vida más adaptables y un ambiente másseguro. Las medidas de mitigación son más efectivas cuando se aplican a escala local, pero requieren también de vínculosadecuados con el contexto político para poder garantizar la gobernabilidad a largo plazo en la región.

El nuevo programa cuadrienal propuesto por la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN) proporcionaun marco clave para aplicar estos conceptos en Centroamérica. En el contexto actual, después del desastre asociado alpaso del huracán Mitch, se presenta un ambiente propicio para proponer enfoques innovadores para prevenir y mitigar losdesastres.”

Fuente: P. Girot, Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza, 2001.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

333

fácil y son más compatibles con el medioambiente. Al mismo tiempo, pueden incorporarsemás fácilmente en la planificación del desarrollo alargo plazo sin generar grandes costos adicionales.

Temas ambientales de escala global y lareducción de desastres

Cambio climático

Consecuencias: eventos climáticos extremos;modificación de los límites, estructura yfuncionamiento de los ecosistemas (bosques); laseguridad alimentaria; la disponibilidad de agua yel aumento del nivel del mar.Soluciones: reforestación, programas dereadaptación, preparación para los desastres yalerta temprana.

Pérdida de la diversidad biológica

Consecuencias: pérdida de recursos naturales y dediversidad, con interferencia en las funcionesbiológicas e hidrológicas esenciales, tales como laregulación de la escorrentía, el control de laerosión del suelo, la pérdida de la resiliencia antelas perturbaciones y el cambio ambiental.Soluciones: conservación y restauración(silvicultura, agricultura y manejo de las zonascosteras).

Degradación del agua dulce

Consecuencias: calidad y escasez de agua, sequías,riesgos sanitarios, impacto económico de ladegradación de la tierra en los recursos hídricos,aumento de las inundaciones en relación con eluso deficiente de la tierra.Soluciones: gestión de los recursos hídricos y deluso de la tierra.

Desertificación y la degradación de la tierra

Consecuencias: uso inadecuado de los recursos,inseguridad alimentaria, pérdida de laproductividad de los ecosistemas.Soluciones: alerta temprana, preparación y manejode las sequías, programas alternativos desubsistencia, programas de gestión sostenible de

la tierra y de los recursos naturales, planificacióndel desarrollo y del medio ambiente.

Los bosques desempeñan una funciónimportante en la protección contra losdeslizamientos, la erosión, las inundaciones y lasavalanchas. También protegen de la sequía. Talcomo ha quedado demostrado en Suiza, laatención permanente a los bosques, incluyendosu renovación, la diversificación cuidadosa de lasespecies y la estabilidad estructural, aseguran sumáxima protección y contribuyen también alahorro de recursos que de otra manera deberíaninvertirse para mitigar los impactos ocasionadospor las amenazas naturales.

Las inundaciones del río Yangtzé en 1998pusieron de manifiesto las consecuencias queacarrea la pérdida de ecosistemas sanos. Enrespuesta, el gobierno chino prohibió laextracción de madera en el curso superior delrío, aumentó los trabajos de reforestación yprohibió nuevos proyectos que reclamaban laapropiación de tierras.

Recuadro 5.3Los sistemas ambientales contribuyen a lareducción de desastres y a la seguridad

Mantener y rehabilitar los sistemas ambientales ysociales resilientes es la piedra angular de la reducciónde desastres y de la seguridad. El impacto provocadopor los incendios y el humo en los eventos ocurridos en1997-1998 en el sudeste asiático, la Federación deRusia, las Américas y en el Mediterráneo contribuyó acentrar la atención en un problema que se torna cadavez más frecuente. Estos eventos se relacionaron conla grave sequía provocada por el fenómeno de El Niño,que creó las condiciones para que se produjeran yextendieran incendios forestales incontrolables.Aunque algunos incendios fueron intencionales yfueron provocados para ocultar la tala ilegal de árboles,otros tuvieron por finalidad dar otro uso a los terrenosocupados por bosques. Los pequeños granjeros, lasempresas madereras y de plantaciones, los planes deasentamiento y las políticas de subsidio de losgobiernos compartieron en alguna medida laresponsabilidad de las pérdidas y los dañosresultantes. Es preciso tener mayor conocimiento yaumentar la supervisión a efectos de poder distinguirentre los incendios naturales bien controlados, quesirven para mantener los sistemas de uso de la tierra, ylos que afectan adversamente los medios desubsistencia y los hábitats de las comunidades locales.Para aumentar la resiliencia de la infraestructura físicade los sistemas naturales y humanos y de la gestión delos recursos hídricos, es indispensable realizar mejorasestructurales básicas, acompañadas de otras de tipolegislativo, económico y técnico.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

334

que los países tienen conciencia del impactoadverso de la degradación ambiental en lossistemas socioeconómicos. Al respecto,muchos países en desarrollo disponen ya deleyes que tratan de una gran gama deaspectos, incluida la protección de losrecursos hídricos o la conservación de labiodiversidad.

La legislación ambiental marco trata en granmedida cuestiones intersectoriales. Elloincluye el establecimiento de normasambientales, el uso de instrumentoseconómicos para la gestión ambiental,procedimientos de evaluación del impactoambiental, la participación de la población,la educación y la coordinación institucional.

La adopción de reglamentos y leyesambientales básicas ha contribuido a superarla dispersión y la falta de coordinación conque las organizaciones abordaban la gestiónambiental.

Desde los años setenta más de 65 paíseshan aprobado disposiciones legales de estanaturaleza. El proceso permanente deinnovación legal e institucional revela laexistencia de un compromiso de lograr eldesarrollo sostenible, a la par que constituyeun instrumento para elaborar estrategias dereducción de desastres.

La legislación ambiental nacionalproporciona alguna orientación para poneren práctica planes bien concebidos parareducir los desastres que contemplan elcomponente ambiental. Habría que estudiarformas de asegurar que las leyes ambientalesy las estrategias de reducción de desastres secomplementen mutuamente.

Debería alentarse a los especialistas enreducción de desastres para que evalúen deantemano las necesidades ambientales deacuerdo con la legislación en vigor ydiseñen proyectos que satisfagan estasnecesidades, mediante una coordinaciónestrecha con las instituciones ambientales.

La legislación ambiental también podríaabordar expresamente las necesidades dereducción de desastres reforzando la

El Plan de AcciónNacional de China para

la Conservación de losHumedales (ChinaNational Wetlands

Conservation ActionPlan), cuya aplicación

finalizó en el 2000, es unejemplo de legislaciónambiental orientada

específicamente arespaldar la reducción de

desastres.

China realiza actividades de prevención deinundaciones y protección de los recursoshídricos para disminuir el impacto de losdeslizamientos y de las inundaciones. Enalgunos sectores del sur de Francia larecuperación de humedales es utilizadacomo estrategia para reducir los riesgos deinundación originados por la disminuciónde las actividades agrícolas. Otrosproyectos se ocupan del desarrollo demetodologías y de evaluación, teniendopresentes las complejas fluctuacionesambientales y sociales. Las barras ylagunas costeras, los arrecifes y losmanglares contribuyen de maneraimportante a mitigar el riesgo dehuracanes, tormentas y marejadas.

Para proteger a las comunidades que vivenrío abajo, a las tierras agrícolas y a lainfraestructura, es indispensable unmanejo adecuado de las cuencashidrográficas, que combine la protecciónde los parques, la reforestación y lautilización de prácticas agrícolas yforestales sostenibles.

Cuando se fijan políticas y se adoptanesquemas de inversión, hay que tenerpresentes los servicios que proporciona lagestión integral de las cuencashidrográficas. Esto se torna aún máscrucial cuando se toma en cuenta lanaturaleza internacional o interprovincialde muchas cuencas hidrográficas.

La legislación ambiental

En el capítulo relativo a la incorporacióndel medio ambiente y el desarrollo en latoma de decisiones, la Agenda 21 señalaque “las leyes y los reglamentos adecuadosa las condiciones particulares de los paísesse cuentan entre los instrumentos másimportantes para poner en práctica laspolíticas sobre el medio ambiente y eldesarrollo”. <http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/english/agenda21toc.htm>

Las respuestas de la legislación ante losproblemas ambientales dan testimonio de

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

335

protección de los ecosistemas naturales quecumplen una función protectora. Con estepropósito, Bolivia se ha abocado a armonizar lalegislación ambiental con la ley de reducción deriesgo y respuesta a desastres.

Los acuerdos ambientales multilaterales existentesson una buena base para aumentar lasposibilidades de reducir los desastres. Entre elloscabe mencionar la Convención RAMSAR sobreconservación de los Humedales, la ConvenciónMarco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático, la Convención de las Naciones Unidasde Lucha contra la Desertificación y el Conveniode las Naciones Unidas sobre la DiversidadBiológica. Esta clase de instrumentos legales senegocia a nivel internacional, pero se pone enpráctica mediante políticas, estrategias, planes deacción y leyes de carácter nacional.

Los instrumentos legales existentes y la labor quese lleva a cabo en materia de desarrollo sosteniblede las zonas de montaña también se relacionan conla reducción de desastres. Por ejemplo, laconvención alpina de 1989 pone cierto énfasis enlas amenazas naturales y trata temas como laplanificación del uso de la tierra, la conservacióndel suelo y del paisaje, la gestión de los recursoshídricos, los bosques y la agricultura.

Se prevé que los acuerdos que se suscriban en elfuturo sobre los ecosistemas montañososregionales contemplarán obligaciones específicasorientadas a reducir el impacto de los desastres deorigen natural y antrópicos, incluyendo laplanificación del uso de la tierra, la gestión de lascuencas hidrográficas y la alerta temprana.

Recuadro 5.5La Unión Internacional para la Conservaciónde la Naturaleza en Centroamérica

La Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza(UICN) ha trabajado en toda Centroamérica enactividades de reducción del riesgo y en coordinación conlos especialistas en gestión del riesgo en la promoción deproyectos vinculados con la protección del medioambiente.

La promoción de sinergias entre las convencionesmultilaterales ha conducido a una mayor valoración de laestrecha relación que existe entre los esfuerzos porpromover la adaptación de la comunidad, la resilienciaante el medio natural y la reducción del riesgo dedesastres.

El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales deEl Salvador organizó un foro en torno a estos conceptos,que tuvo lugar en octubre de 2001. La idea fue aumentarla comprensión del tema y explorar modalidades quepermitan aplicar prácticas de adaptación en diferenteszonas del país.

Recuadro 5.4Leyes e instituciones ambientales

• Constituciones (componente ambiental)• Instituciones (nacionales y sectoriales)• Planes de acción ambiental: nacionales o regionales, locales (Agenda 21), sectoriales (biodiversidad,

desertificación, clima), metas y objetivos nacionales específicos (si existen)• Legislación, incluyendo leyes sobre la evaluación del impacto ambiental • Medidas de dirección y fiscalización (normas, prohibiciones, límites, autorizaciones)• Mecanismos de monitoreo y para hacer cumplir la legislación• Directrices no vinculantes, códigos de conducta de aplicación voluntaria (ISO 9000 y 14000)• Operaciones de restauración ambiental en el ámbito gubernamental• Juicios relacionados con el medio ambiente e intervenciones judiciales• Mecanismos de seguimiento del impacto y de los avances (resultados en materia ambiental)• Acuerdos bilaterales y multilaterales (por ej., Comisión del río Mekong, protocolo sobre aguas

compartidas de la Comunidad para el Desarrollo del Sur de África, SADC, Convenio de las NacionesUnidas sobre la Diversidad Biológica, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el CambioClimático, Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación)

• Ratificación y aplicación de los acuerdos internacionales• Entidades y organizaciones regionales relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo sostenible

(por ej., el Programa Regional de Medio Ambiente del Pacífico Sur, la Autoridad Caribeña deConservación)

• Mecanismos financieros• Leyes ambientales transfronterizas (por ej., relativas a cursos de agua internacionales, la

Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho Marítimo)• Políticas comerciales (por ej., acuerdos comerciales, políticas y reglamentos de la Organización

Mundial de Comercio sobre el uso sostenible de los recursos)

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

336

Las metas de reducción de desastres tambiénpueden ser incorporadas en instrumentos novinculantes tales como las estrategias regionales debiodiversidad. Al respecto cabe citar el caso de laNueva Asociación para el Desarrollo de África,NEPAD, que es una iniciativa para promover eldesarrollo socioeconómico en este continente. Suprograma preliminar de acción incluye seis camposprioritarios: la degradación de la tierra, la

desertificación y la sequía, los humedales, elcambio climático y la conservación y gestióntransfronterizas de los recursos naturales.

Las políticas y la planificación ambientales

Al igual que en el caso de la legislación ambiental,las políticas ambientales y de reducción de

Recuadro 5.6Las estrategias de reducción de desastres – mecanismos de adaptación al cambio climático

El proceso de reducción del riesgo ofrece una base para seleccionar las mejores estrategias que permiten trabajar enaquellos aspectos del cambio climático que producen o aumentan los riesgos para la infraestructura, las actividadeseconómicas o la población. Se trata de un mecanismo de toma de decisiones que ayuda a seleccionar las estrategiasóptimas o más eficaces en función del costo, mediante la utilización de un procedimiento público uniforme y ampliamenteaceptado.

La reducción de desastres ofrece la manera de abordar algunas de las restricciones económicas, sociales, políticas,tecnológicas e institucionales con el fin de aprovechar plenamente el potencial de adaptación al cambio climático.

La reducción de la vulnerabilidad a las variaciones del clima y otras amenazas es una buena oportunidad para la adaptaciónal cambio climático que permite enfrentar eventos extremos. Entre las medidas de reducción del riesgo mutuamentebeneficiosas, cabe mencionar las siguientes:

• los sistemas de alerta temprana, los pronósticos y perspectivas estacionales sobre el clima;• los seguros y los medios financieros asociados;• los códigos, diseños y normas de construcción (la construcción sobre pilares, el rediseño de las plataformas petroleras);• la promoción de fuentes de energía renovables como opciones para mitigar y reducir la vulnerabilidad;• la planificación del uso de la tierra, incluyendo el otorgamiento de incentivos para la reubicación;• el uso de prácticas agrícolas resistentes a las inundaciones;• la gestión de los recursos hídricos, incluidos los acuerdos regionales de distribución del agua, las instalaciones de drenaje

y la prevención de inundaciones;• la gestión ambiental (la reconstrucción de las playas erosionadas, las franjas de manglares, la protección de los

humedales y de las cuencas hidrográficas, la gestión de los bosques y de las tierras agrícolas);• la gestión integrada de las zonas costeras; y• la aplicación de principios de gestión del riesgo de desastres, la reducción de la vulnerabilidad en el curso superior de los

ríos, el suministro de información, la toma de conciencia, la formación de redes, la reducción de la incertidumbre para latoma de decisiones.

Los grupos que se ocupan de la reducción de desastres deberían sacar provecho del cúmulo de conocimientos de quedisponen las personas que trabajan en el campo de la adaptación al cambio climático. Esta labor debería traducirse enpolíticas y medidas aplicables por estos grupos. Con el tiempo, el reconocimiento de los vínculos inherentes entre el cambioclimático y la reducción de desastres beneficiará a los profesionales de ambos campos.

Las agendas políticas de la reducción de desastres y del cambio climático no pueden seguir estando separadas. Así lasecretaría de la EIRD ha iniciado varias actividades, tales como las llevadas a cabo paralelamente con las reuniones de laConvención sobre el Cambio Climático (Nueva Delhi, octubre 2002, y Bonn, junio 2003), con el objeto acercar más a ambosgrupos.

En la reunión de Bonn se lanzó el concepto de un proceso en el que intervienen múltiples actores, encargado de evaluar einformar sobre los vínculos entre la reducción de desastres y el cambio climático. También se está promoviendo laparticipación de científicos especialistas en reducción de desastres en la evaluación que debe realizar el PanelIntergubernamental sobre Cambio Climático en el 2007.

Entre los participantes principales en estas actividades se incluyen: el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, laConvención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Centro de la Cruz Roja de los Países Bajos sobreCambio Climático y Preparación para Enfrentar Desastres (Netherlands Red Cross Centre on Climate Change and DisasterPreparedness), el Diálogo sobre el Agua y el Clima, el Consorcio ProVention, el proyecto UICN/IISD/SEI sobre cambioclimático, las comunidades vulnerables, las compañías reaseguradoras y el Programa Mundial sobre los ImpactosClimáticos.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

337

desastres deben complementarse recíprocamentecomo partes del programa de desarrollo sostenible.

Es preciso superar el importante vacío que separala formulación de la política macroeconómica y lasconsideraciones relacionadas con las amenazasambientales. La incorporación del enfoque sobrelas amenazas en las decisiones relacionadas con lasprácticas ambientales redundará en sustentabilidady beneficios a largo plazo.

La reducción de desastres y las políticasambientales tienen características similares.Ambas deben satisfacer las necesidades locales yde desarrollo sostenible y producir beneficiosmúltiples. Ambas dependen de la ampliaparticipación de la población y de los sectores yactores en juego.

El diseño de planes de acción ambientales dealcance nacional es un proceso ampliamenteutilizado. Entre las características de las políticasintegrales de medio ambiente y de reducción dedesastres cabe mencionar las siguientes:

• la evaluación de las causas ambientales queinciden en la ocurrencia de amenazas y en lavulnerabilidad;

• la evaluación de las acciones ambientales quepueden reducir la vulnerabilidad;

• la evaluación de las consecuencias ambientalesde las actividades de reducción de desastres;

• consideración de la inclusión de los serviciosambientales en el proceso de toma dedecisiones;

• la aplicación de enfoques interdisciplinariosque aseguren la utilización de las cienciasnaturales y sociales en la planificación y la tomade decisiones relacionadas con la reducción dedesastres;

• la creación de asociaciones y la aplicación deenfoques regionales al uso de la tierra y a laconservación de la naturaleza;

• la posibilidad de aplicar alternativas razonablesa los conflictos relacionados con los usosalternativos de los recursos; y

• el asesoramiento y el suministro de informaciónpara involucrar a los actores en el mejoramientode la calidad del medio ambiente.

Las políticas relacionadas con los recursoshídricos, tales como la fijación de los precios delagua y la regulación de la energía hidráulica sonejemplos de políticas ambientales que producen

Recuadro 5.7La gestión ambiental y la incorporación de lareducción de las amenazas

Aunque la reforma de la política ambiental nacional dela República Dominicana no hace referencia explícita ala vulnerabilidad a las amenazas, abordaperfectamente las preocupaciones por mitigarlas. Suobjetivo de desarrollo es establecer las bases paramejorar la gestión ambiental mediante la definición dereformas de la política ambiental y la elaboración de unprograma nacional de gestión del medio ambiente.Entre los principales problemas de que se ocupa cabemencionar la deforestación y degradación de lascuencas hidrográficas y de las zonas costeras.

El Proyecto de Gestión Integral de la CuencaHidrográfica de Santa Lucía (Santa Lucia IntegratedWatershed Management Project) fue iniciado en 1994como respuesta a los daños provocados por lasinundaciones y los deslizamientos asociados a latormenta tropical Debbie. Aparte de propender a larehabilitación estructural, respaldó la elaboración de unplan de ordenamiento de la cuenca hidrográfica. Esteproyecto integral ha servido de base para el desarrollomás integrado y sostenible de las cuencashidrográficas principales y para fortalecer la capacidaddel gobierno en materia de gestión ambiental y depreparación para las inundaciones.

Ambos proyectos reciben el apoyo del Banco Mundial.

Recuadro 5.8Bangladesh: un proyecto que favorece elmedio ambiente y la reducción de desastres

El Proyecto de Áreas Verdes Costeras de Bangladesh(Bangladesh Coastal Greenbelt Project) del Ministeriode Medio Ambiente y Silvicultura (Ministry ofEnvironment and Forest) comprende los siguientesobjetivos:

• Prevenir las pérdidas de vidas y el daño a lapropiedad causado por ciclones, tormentas y el oleajede las mareas.

• Proteger y mejorar el ambiente costero mediante elaumento de la vegetación.

• Contribuir a la reducción de la pobreza, generandoingresos a través del aumento de la plantación deárboles y otras actividades relacionadas.

• Aumentar los recursos forestales.• Aumentar la estabilidad de los terraplenes costeros.• Establecer industrias basadas en la plantación de

bosques.• Aumentar los múltiples usos de la tierra.• Crear conciencia popular sobre la gestión forestal

sostenible.

Fuente: Informe Ambiental del Estado de Bangladesh,2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

338

planicies aluviales y los espacios abiertos paraalmacenar el agua o facilitar la escorrentía.Además, los sistemas de gestión de estos recursostienen en cuenta con mayor frecuencia el manejodel riesgo de inundaciones y sequías y, enconsecuencia, dependen de una gestión eficientede los recursos hídricos a nivel internacional.Las políticas que promueven la gestión sostenible

Recuadro 5.9La gestión de las cuencas hidrográficas para la reducción de la vulnerabilidad a los desastres

Las cuencas hidrográficas son necesarias para el desarrollo agrícola, ambiental y socioeconómico. Los recursos físicos ybiológicos de éstas proporcionan bienes y servicios a las poblaciones humanas, incluidos la protección del agua, lamitigación de los desastres de origen natural mediante la regulación de la escorrentía, la protección de los recursoscosteros y de las pesquerías, la protección del medio ambiente y la protección de las tierras bajas productivas. Losprogramas de gestión de las cuencas hidrográficas deben desarrollarse a partir de los proyectos ambientales existentes.

Para administrar eficazmente estas cuencas deben reunirse los siguientes requisitos:

• En las planicies aluviales no deben instalarse estructuras permanentes.• Todos los cursos de agua deberían contar con áreas de defensa y contención de inundaciones.• Deben prohibirse las actividades agrícolas intensivas en laderas de pendiente superior a cierto límite prefijado con

relación a la capacidad de la tierra.• Debe limitarse la tala de bosques, haciendo hincapié en su conservación y en su gestión sostenible.• Para resolver los conflictos debería crearse una entidad formal.• Las decisiones en materia de gestión deberían hacer hincapié en la participación de hombres y mujeres.• Es fundamental que haya planes de gestión eficaces y que se hagan cumplir las normas ambientales y de ordenación

territorial.�• regionales del impacto ambiental.

Los elementos que se indican a continuación son impedimentos para la gestión integral de las cuencas hidrográficas:

• La inadecuada valoración económica de los servicios ambientales.• La falta de estructura institucional y de prácticas apropiadas de uso de la tierra.• La falta de atención a los factores socioeconómicos que contribuyen a la pobreza, la degradación ambiental y la

vulnerabilidad a los desastres de origen natural.

Para llevar a cabo las actividades de gestión de las cuencas hidrográficas es preciso realizar las siguientes actividades:

• Fortalecer a las autoridades municipales y su capacidad de plantear temas relativos a la gestión de las cuencashidrográficas y el uso de la tierra.

• Establecer una estrategia nacional de gestión de cuencas.• Prestar apoyo a una planificación racional del uso de la tierra.• Asegurar la participación pública en la planificación del uso de las cuencas y en la protección de los ecosistemas,

tomando en cuenta la equidad de género.• Prestar apoyo a las políticas e incentivos de mercado que propician la reforestación y la silvicultura sostenible en el curso

superior de las cuencas con pendiente pronunciada. • Promover la participación del sector privado mediante un mecanismo de desarrollo limpio para enfrentar el cambio

climático.• Exigir que los usuarios del curso inferior paguen por los servicios proporcionados por las cuencas.• Respaldar la protección esencial de las cuencas hidrográficas y el restablecimiento de los sistemas ecológicos

fundamentales para mitigar el impacto de los desastres.• Prestar apoyo a las organizaciones no gubernamentales locales para que resuelvan los problemas de tenencia de la

tierra y facilitar el acceso de los campesinos a la propiedad de la tierra.• Establecer marcos internacionales de gestión de las cuencas hidrográficas.• Promover una agenda de investigaciones que tenga en cuenta el valor económico de los servicios ambientales, formas

de financiamiento innovadoras, el estudio de la relación existente entre el uso de la tierra y la ordenación ambiental, y lamagnitud de las pérdidas provocadas por los desastres de origen natural.

Fuente: Gestión de cuencas hidrográficas para la reconstrucción después de huracanes y reducción de la vulnerabilidad adesastres, USAID, 1999.

impactos positivos en la reducción de desastres.Pueden concebirse de tal manera de promover eluso sostenible del agua y permitir ajustes deacuerdo con los pronósticos estacionales, a fin deevitar las inundaciones.

Las políticas de recursos hídricos propician larealización de trabajos en los humedales, las

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

339

de la madera utilizada como combustible y eldesarrollo de fuentes de energía alternativaspueden reducir la deforestación y contribuir aregular las crecidas de los ríos, las avalanchas ylos deslizamientos.

Al mejorar la gestión de los recursos naturales,los programas emprendidos en virtud decompromisos contraídos con arreglo a lasconvenciones internacionales sobrebiodiversidad, cambio climático y desertificacióntambién reducirán la vulnerabilidad. Alrespecto, es importante que las medidas que seadopten en el sector energético para responder alcambio climático tengan presente lavulnerabilidad ante los desastres.

Las relaciones entre los precios de mercado, laspolíticas comerciales y el medio ambiente soncomplejas. Las políticas comerciales que se basanen sólidos argumentos ambientales tambiénpueden contribuir a reducir el impacto de losdesastres.

Las políticas ambientales nacionales puedenaumentar la resiliencia de las comunidadesestimulando los aportes voluntarios y otroscontratos sociales. Algunos de los mecanismosque pueden fomentar la capacidad natural dereducir la vulnerabilidad son el arrendamientode la tierra, la entrega de ésta en fideicomiso, lospactos de uso de la tierra y los incentivostributarios.

Los ejemplos que se ofrecen a continuaciónilustran la forma en que varios países y regionesdel mundo han incorporado la reducción dedesastres en los planes de acción nacionales enmateria de medio ambiente.

Uno de los diez programas, el Plan Nacional deAcción Ambiental de Haití, trata de la gestiónde los desastres de origen natural. Se basa en unenfoque descentralizado y participativo de laplanificación que incluye a las organizaciones nogubernamentales, al sector privado y a losdonantes bilaterales y multilaterales.

En la ejecución del programa de acción de losPequeños Estados Insulares en Desarrollo(PEID), Jamaica atribuye especial prioridad alcambio climático, al aumento del nivel del mar ya los desastres de origen natural.

El Plan del Caribe de Adaptación al CambioClimático Global, financiado por el Fondopara el Medio Ambiente Mundial (FMAM)e implementado por la OEA, es uno de losproyectos más importantes relacionados con elcambio climático en el Caribe.

Esta iniciativa apoya el desarrollo de unmarco político para la gestión integral y larespuesta eficaz en función del costo ante losimpactos del cambio climático, incorporandomecanismos tales como la planificación deemergencias de desastres.

En 1999, la FAO elaboró un plan de acciónorientado a ayudar a los PEID a enfrentar losproblemas que plantean el cambio económico,la degradación del medio ambiente y losdesastres de origen natural. El programa secentra en el comercio agrícola, laintensificación y diversificación de laagricultura, las pesquerías, la gestiónsostenible de la tierra, del agua y de losrecursos forestales y el fortalecimiento de lasinstituciones nacionales.

El plan apunta a mejorar la preparación paralos desastres mediante la aplicación demedidas destinadas a reducir el impacto de loshuracanes y de los ciclones en la agricultura ylas pesquerías costeras. También ayuda a lospaíses a evaluar sus servicios meteorológicos ehidrológicos y brinda apoyo a los sistemas dealerta temprana. Al examinar su ejecución hanquedado de manifiesto necesidades yrestricciones emergentes que serán tratadas enla conferencia de los PEID proyectada paraprincipios del 2005.

Durante muchos años y como parte de sumandato de administración del medioambiente compartido en la región del Pacífico,el Programa Ambiental Regional del PacíficoSur, SPREP, ha incorporado en su programaactividades relacionadas con la reducción dedesastres.

La mayoría de estas actividades han formadoparte del Programa Regional de Trabajo sobreel Cambio Climático, que pone de relieve losefectos del clima extremo en la región delPacífico y las relaciones entre el cambioclimático y los desastres de origen natural. El

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

340

SPREP también está llevando a cabo el Programade Asistencia para el Cambio Climático en lasIslas del Pacífico, que centra la atención en laevaluación de la vulnerabilidad y adaptación.

A fin de aprovechar todo el potencial de losrecursos de la región, el SPREP colabora conotras organizaciones para ampliar el papel que lecorresponde en el suministro de asistencia a losPEID del Pacífico para que incorporen la gestióndel riesgo de desastres, el desarrollo sostenible y laaplicación de prácticas ambientales sensatas en lasestrategias nacionales de planificación.

Otro proyecto del SPREP es la OrdenaciónIntegral de las Zonas Costeras en las Islas delPacífico, que incluye el diseño de mapas deamenazas y la elaboración de estrategias dereducción de desastres para las zonas costeras.

El Programa Subregional de Acción para la Luchacontra la Desertificación en África occidental y elChad, SPRAP, proporciona un marcoprogramático y estratégico para incorporar lareducción y la gestión del riesgo de desastres en lareducción de la pobreza, la protección del medioambiente y la planificación del desarrollosostenible en la región.

Dos de los ocho aspectos prioritarios de que seocupa el SPRAP son el mejoramiento de lagestión sostenible de los recursos hídricoscompartidos y de la flora y la fauna. El SRAPtambién proporciona directrices para las políticas,estrategias y acciones de lucha contra ladesertificación en los planos subregional ynacional. Además, ofrece una estructura para lacooperación entre diversas organizacionesintergubernamentales, tales como la UniónEconómica y Monetaria de África Occidental, elComité Interestatal Permanente para la Luchacontra la Sequía en el Sahel y la Entidad de laCuenca del Níger.

Las estructuras institucionales y organizativas

Para que den buenos resultados, las políticasambientales requieren estructuras orgánicascoordinadas. La creación de ministeriosresponsables del medio ambiente y consejosconsultivos interministeriales de alto nivel es unfenómeno relativamente reciente, que data de la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre elMedio Humano, realizada en Estocolmo, en1972.

Casi todos los países del Caribe han reforzado sucapacidad administrativa en materia de medioambiente y están incorporando elementosambientales en la planificación física.

En la actualidad, alrededor de 23 países deÁfrica y 11 de Asia cuentan con ministerios demedio ambiente. En algunos casos, las funcionesde carácter ambiental son asumidas por otrosministerios, como los de vivienda, planificación,obras públicas, uso de la tierra, agricultura ysilvicultura. La coordinación de las estructurasinstitucionales minimiza la aplicación de criteriossectoriales dispersos.

La gestión ambiental requiere modalidades decooperación que abarquen muchas disciplinas ysectores. Al igual que la gestión del riesgo dedesastres, participan en ella grupos comunitarios,organizaciones no gubernamentales, el sectorprivado, instituciones gubernamentales, lacomunidad científica y las organizacionesinternacionales. Por lo tanto, las estructurasorgánicas que se ocupan de los problemasambientales pueden ampliarse de modo desatisfacer las necesidades de reducción del riesgode desastres como parte de la planificación deldesarrollo sostenible.

La incorporación de factores ambientales enotros ámbitos de la política podría redundar en elahorro de recursos. Para ello, habría quevincular la labor que se lleva a cabo en loscampos de la ciencia, la política, el medioambiente y la reducción de la vulnerabilidad.Para aplicar medidas sostenibles de reduccióndel riesgo se requiere una macro-planificaciónadecuada que establezca las vinculaciones entrelos objetivos políticos y los resultados sobre elterreno.

Tanto la integración como las vinculacionespueden lograrse a través de los programas yredes intergubernamentales que centran laatención en los problemas relacionados con loscambios ambientales y globales. A manera deejemplo, cabe citar el Programa de Cooperaciónen Medio Ambiente de Asia meridional con sedeen Colombo, Sri Lanka. Esta organización

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

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intergubernamental promueve y respalda laprotección, la gestión y el mejoramiento delambiente en la región. Fue creada en 1982 por losgobiernos de Afganistán, Bangladesh, Bhután,India, Maldivas, Nepal, Pakistán y Sri Lanka.http://www.sacep.org

La Red Asia-Pacífico para la Investigación delCambio Global (APN, por sus siglas en inglés),cuya sede se encuentra en Kobe, Japón, es otra redintergubernamental que se ocupa de incrementarla colaboración en torno a intereses compartidospor los países industrializados y en desarrollo, entemas relacionados con el cambio global. Susobjetivos principales son fomentar lasinvestigaciones sobre los cambios ambientales decarácter mundial en las regiones de Asia y elPacífico y fortalecer los lazos entre la comunidadcientífica, y los encargados de formular laspolíticas relacionadas con el cambio global.

El programa de actividades de la APN se apruebaen una reunión intergubernamental anual, y estárespaldado por una junta directiva y un grupo deplanificación científica. Entre sus paísesmiembros se cuentan: Australia, Bangladesh,Camboya, China, Estados Unidos, la Federaciónde Rusia, Fiji, Filipinas, India, Indonesia, Japón,

Recuadro 5.10El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de El Salvador y la reducción del riesgo

El impacto del huracán Mitch en 1998 y de los terremotos de 2001 en El Salvador llevó al Ministerio de Medio Ambiente delpaís a tomar mayor conciencia acerca de la relación entre el desarrollo, el medio ambiente y los desastres.

La positiva experiencia que dejó la colaboración entre asociaciones de las comunidades locales y organizaciones nogubernamentales en torno al Proyecto de Reducción de Riesgos en el valle del bajo Lempa fue un antecedente para que elMinisterio interviniera más directamente en las cuestiones relacionadas con el riesgo y los desastres.

Tras los terremotos del 2001, se convocó a un comité de expertos nacionales e internacionales para estudiar la posibilidadde crear un nuevo organismo técnico que se ocupara de los asuntos relativos a la gestión del riesgo. El Servicio Nacionalde Estudios Territoriales (SNET) fue creado en el 2001 como entidad gubernamental autónoma dotada de un presupuestoanual de aproximadamente 2 millones de dólares.

El SNET tiene cuatro secciones, tres de las cuales se relacionan con el monitoreo de los aspectos geológicos, hidrológicosy meteorológicos del país. Es la primera vez que en El Salvador se reúnen todas estas disciplinas en una misma institución.La cuarta sección se encarga de la gestión integral del riesgo y genera escenarios futuros de vulnerabilidad y riesgo.

El SNET rompió la tradición de incluir los temas de reducción del riesgo en los planes existentes de respuesta a situacionesde emergencia o de defensa civil. Al ampliar la experiencia del Instituto Nacional de Estudios Territoriales de Nicaragua, elSNET puede ser el primer paso hacia la creación de un sistema amplio de gestión del riesgo que pueda servir de modelo aotros países. Guatemala ha solicitado la realización de un estudio de factibilidad para estudiar la posibilidad de aplicar unenfoque similar.

En la actualidad, otro proyecto, financiado por el BID en República Dominicana, estudia la posibilidad de ampliar lasfunciones del Ministerio de Medio Ambiente, que ya tiene atribuciones para actuar en los campos del uso de la tierra y de lareducción de desastres.

Recuadro 5. 11El Plan Nacional de Medio Ambiente yDesarrollo Sostenible de Vietnam

El plan de medio ambiente y desarrollo sostenible deVietnam es un buen ejemplo de sistema general deplanificación y gestión ambiental que incluye laplanificación y la mitigación. Se compone de unaamplia variedad de elementos que incluyen estructurasinstitucionales adecuadas, políticas ambientalessectoriales bien integradas y legislación ambiental. Losproyectos y programas prioritarios comprendenmétodos mejorados para la colecta de datos y laadministración de la información, procedimientos deevaluación del impacto ambiental y sistemas demonitoreo.

El mandato de la autoridad ambiental central abarca lacoordinación de la gestión ambiental. El plan tambiénidentifica las oportunidades de cooperación regional enla gestión del medio ambiente para el desarrollosostenible, incluidos la reducción de desastres, la luchacontra los efectos del cambio climático y el aumentoprevisto del nivel del mar, la gestión integral de lascuencas hidrográficas, las cuencas colectoras y losterrenos aluviales mediante la ordenación de losbosques y la conservación del agua.

Fuente: Plan nacional de Vietnam para el medioambiente y el desarrollo sostenible, 1991-2000, marcode acción. <http://www.mekonginfo.org/>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

342

Malasia, Mongolia, Nepal, Nueva Zelandia,Pakistán, República de Corea, RepúblicaDemocrática Popular de Lao, Sri Lanka, Tailandia, yVietnam. <http://www.apn.gr.jp>

Una de las iniciativas recientes para promover eldiálogo orientado al logro del desarrollo sostenibleson los procesos en que intervienen múltiples actores(MPS’s, por sus siglas en inglés). Este modelo dediálogo fue iniciado en 1998 por la Comisión sobre elDesarrollo Sostenible de las Naciones Unidas ydesde entonces ha sido adoptado por otros forosinternacionales.

Los procesos en que intervienen múltiples actorestienen como objetivo reunir a todas las partesinteresadas y facilitar procesos como la comunicacióny la toma de decisiones, sobre la base de la igualdad yde la rendición de cuentas. Se basan en los principiosde transparencia y de participación para el desarrollode asociaciones y el fortalecimiento de las redes.

Durante las actividades preparatorias de la CumbreMundial sobre el Desarrollo Sostenible, que tuvolugar en el 2002, las partes interesadas se reunieronpara definir sus respectivos aportes a la puesta enmarcha de la agenda del desarrollo sostenible. Laincorporación de contribuciones substantivas en unode los documentos de trabajo de la EIRD fue posiblea través de foros electrónicos en que participaronmúltiples actores. El valor agregado de este métodode participación contribuye a un mayor sentido deidentificación y compromiso con los planes de acción.

Las evaluaciones del impacto ambiental

Ya existen marcos legales para la evaluación delimpacto ambiental (EIA) y requieren delcompromiso de los gobiernos, los organismos deayuda y la sociedad civil. También dependen de laexistencia de sistemas de monitoreo sólidos.

La EIA podría incorporar más a fondo los factoresde reducción del riesgo mediante la inclusión deevaluaciones periódicas de la vulnerabilidad quetengan en cuenta su naturaleza dinámica.

Una metodología de EIA de mayor alcance podríasentar las bases para garantizar que las nuevasiniciativas que se proponen incluyan tanto losaspectos de reducción de desastres como los deimpacto ambiental. Por otro lado, el EIA es también

Recuadro 5.12Las evaluaciones del impacto ambiental

La evaluación del impacto ambiental (EIA) es unmecanismo de apoyo a la toma de decisiones, queproporciona pruebas y examina las consecuenciasambientales de las actividades desde su concepciónhasta su realización. Una EIA debe incluir la evaluacióndetallada del riesgo y proporcionar solucionesalternativas. Debe ser completa, bien documentada ypermitir la participación de la población según lodispone la ley.

Por lo general, los informes de una EIA contienen unanálisis detallado y riguroso a partir del cual lasautoridades pueden decidir si aprueban o no unapropuesta y en qué plazos y condiciones. Una vezseleccionado un proyecto, éste es supervisado paraasegurarse de que se han reunido los requisitos parasu aprobación y de que se lograrán los beneficios de laEIA. El monitoreo, la ejecución y la auditoria delproceso de EIA proporcionan la retroalimentaciónnecesaria para su ulterior mejoramiento.

un mecanismo que sirve para evaluar en quémedida el cambio climático puede afectar lasustentabilidad de los proyectos de desarrollo.

Además, permitiría evaluar tanto los conflictoscomo los beneficios que pueden acarrear lasactividades de reducción del riesgo. La inversiónen medidas de mitigación debe basarse en unaevaluación de las consecuencias socioeconómicas yambientales.

Los especialistas en reducción de desastrespodrían utilizar el modelo de EIA para reorientarlas evaluaciones del impacto de los desastres, de talmodo que se conviertan en un mecanismo deplanificación. La evaluación del impacto posterioral desastre aprecia daños ya producidos y, enconsecuencia, no forma parte del proceso deplanificación. Sin embargo, sus resultados puedenenriquecer el proceso de planificación en el futuro.El aumento de la colaboración entre losprofesionales que se ocupan de la reducción dedesastres y los administradores del medioambiente puede dar lugar al mejoramiento de lastécnicas de EIA para su utilización en lareducción de desastres.

Un proceso de EIA bien concebido, queincorpore el riesgo de desastres, puede serfundamental para inducir al sector privado y a laspersonas a estudiar los efectos que sus propiasacciones ejercen sobre los factores devulnerabilidad.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

343

Sin embargo, todavía queda mucho camino porrecorrer para perfeccionar y dominar los procesosde la EIA. Un estudio realizado por el MercadoComún del Sur (MERCOSUR) sobre el uso deeste mecanismo reveló que pese a que los trespaíses en juego habían adoptado la EIA comomecanismo preventivo de ordenación ambiental,sólo Brasil había adquirido suficiente experienciaen la materia. Es más, todas las acciones deemergencia y rehabilitación o reconstruccióndeberían ser objeto de evaluación y documentaciónsobre el impacto ambiental. Esto evitará quevuelvan a producirse las condiciones inadecuadasanteriores al desastre.

Los ejemplos de incorporación de aspectosrelacionados con la reducción de desastres en lasevaluaciones del impacto ambiental son escasos. Afin de reducir el riesgo asociado a las inversiones ensus proyectos de desarrollo, el Banco Caribeño deDesarrollo (BCD) ha pedido a sus países miembrosprestatarios que incluyan en sus procedimientos deEIA medidas de mitigación de desastres a fin dereducir el riesgo asociado a las inversiones en susproyectos de desarrollo. Además, una de lasactividades del recién creado Servicio de Mitigaciónde Desastres del Caribe (DMFC, por sus siglas eninglés), una asociación entre el BCD y la Oficina deAsistencia para Desastres del Gobierno de losEstados Unidos, de la Agencia para el DesarrolloInternacional (OFDA/USAID), es el desarrollo dedirectrices para la evaluación del impacto de lasamenazas naturales y su incorporación en la EIA. ElBCD también modificará sus directrices de revisiónambiental.

En la India, la reglamentación de la aprobaciónambiental de los proyectos portuarios exige uninforme de evaluación del impacto ambiental, unplan de gestión ambiental, un estudio del riesgo yun plan de gestión del riesgo de desastres. Elreglamento especifica que este último debeprepararse a partir de un análisis del riesgo quetenga en cuenta los peores escenarios en casosespecíficos, tales como derrames de petróleo o desubstancias químicas, incendios, explosiones,sabotaje e inundaciones. El reglamento estimulala declaración de zonas verdes de amortiguacióndonde sea posible.

Como parte de su programa de sustentabilidadambiental, las asociaciones para la mitigación delos desastres de origen natural en Vietnam

proporcionan asistencia técnica para incorporaraspectos ambientales en los planes de mitigaciónde este tipo de desastres. Actualmente se estáestudiando la relación entre los desastres de origennatural y la degradación ambiental, y seelaborarán directrices relativas a las consecuenciasambientales de los proyectos de mitigación dedesastres.

Los informes sobre el estadodel medio ambiente

Debido a que los recursos naturales pueden ser unfactor importante en la reducción del riesgo dedesastres, es indispensable disponer de informesperiódicos sobre el estado del medio ambiente, queincluyan las novedades relacionadas con lalegislación y la evolución de la gestión. Entre losprocedimientos y sistemas más importantes demonitoreo y presentación de informes, cabemencionar los siguientes:

• Los informes del PNUMA sobre el estado del medio ambiente, que se preparan en el contexto de la serie sobre Perspectivas del Medio Ambiente Mundial.

• Los perfiles ambientales que prepara la UICN.• Los informes sobre el estado del medio

ambiente para los proyectos financiados por el Banco Mundial y otras instituciones financieras.

• Las revisiones sobre el progreso ambiental realizadas por la Organización de Cooperación Económica y del Desarrollo (OCDE).

• Los informes nacionales de la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (UNCSD) sobre la implementación de la Agenda 21, los informes nacionales de evaluación y perfiles por países.

• Las comunicaciones nacionales requeridas por la conferencia de las partes en las convenciones sobre el cambio climático, la biodiversidad y la desertificación.

La presentación de informes es un instrumento deevaluación cualitativa que proporciona un marcopara el análisis y la toma de decisiones. Losinformes facilitan la medición de los avancesalcanzados en el logro del desarrollo sostenible.

Los esfuerzos de los países por alcanzar susobjetivos ambientales y de desarrollo sostenibleson examinados a fondo a fin de mejorar su

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

344

comportamiento en el campo de la gestiónambiental y desarrollar principios, pautas yestrategias eficaces para una mejor identificaciónde sus prioridades.

En los informes ambientales predomina lapreocupación por los desastres de origen natural yse destacan principalmente las vinculaciones entrela gestión del medio ambiente y los dañosprovocados por las inundaciones. Estos informestambién pueden proporcionar datos básicos ysobre la vulnerabilidad a partir de los cualespuedan formularse políticas de reducción dedesastres.

Las directrices existentes sobre la preparación delos informes pueden actualizarse fácilmente, demodo que incluyan la exigencia de informarperiódicamente sobre las característicasambientales y los recursos necesarios para reducirel riesgo de desastres. El proceso de presentaciónde informes también podría dejar constancia de lasformas en que las sociedades mitigan el riesgomediante la adaptación cultural y la evaluación delos recursos naturales.

Recuadro 5.13El Sistema Mundial de Monitoreo del MedioAmbiente y la Seguridad (GMES)

Recuadro 5.14Bangladesh: Informe sobre el estado del medio ambiente

Tema Presión/Causa Impactos Respuestas

Inundaciones Alteración de los sistemas decomunicación y subsistencia.Pérdida de la producciónagrícolaInterrupción de los serviciosesencialesPérdidas económicas a escalanacionalPérdida de vidas humanas yde biodiversidad

El GMES (Global Monitoring for the Environment andSecurity) fue creado por la Comisión Europea y un grupode agencias del espacio, incluyendo la Agencia EspacialEuropea, para un período inicial que abarcaba de 2001 a2003.

“El proyecto GMES busca responder a las necesidades dela sociedad en materia de medio ambiente y seguridad conel uso de la avanzada capacidad técnica y operativa queofrecen los sistemas de observación terrestre y espacial.”

De conformidad con las normas del Área de InvestigaciónEuropea, la idea es proporcionar a los usuariosinformación técnica de alto nivel sobre el medio ambiente.También apunta a entregar directrices (por ejemplo,sistemas operativos completos de gestión del riesgo) parala elaboración de políticas de seguridad, incluyendopolíticas de desarrollo sostenible, y de protección contralos peligros ambientales y los desastres de origen naturalen Europa.

Sus campos de acción son el monitoreo permanente delos recursos y de las condiciones ambientales, ladetección y evaluación de los cambios y de las amenazas,y herramientas para verificar el impacto de las políticas yprácticas en los campos antes mencionados. GMESprocura convertirse en “el punto de convergencia de unagama de actores que intervienen en diversos camposrelacionados con el monitoreo del medio ambiente”.<http://www.gmes.jrc.it>

El informe sobre el estado del medio ambiente en Bangladesh, correspondiente a 2002 y elaborado bajo los auspicios delPNUMA, contiene una amplia y detallada sección sobre los desastres de origen natural. El informe presenta una lista de losorganismos de gestión de los desastres, sus funciones principales y sus responsabilidades en materia de mitigación delimpacto de los desastres de origen natural.

Incluye la información siguiente:• introducción general sobre el tipo de desastres que afectan al país;• presiones sobre el medio ambiente que exacerben los desastres de origen natural, incluidos la ubicación geográfica y los

factores físicos, hidrológicos y ambientales;• estado de situación de los desastres de origen natural: inundaciones, ciclones, sequías, precipitaciones anormales,

tormentas de granizo, rayos, tornados, terremotos y erosión;• impacto de los desastres de origen natural: el cambio climático, la agricultura, la intrusión de salinidad, las pesquerías, los

ecosistemas y la biodiversidad; y• respuestas actuales y previstas en materia de mitigación.

Flujo excesivo durante losmonzones. Desarrollo inadecuado de lainfraestructura, 92% del áreatotal de captación situadamás allá de la frontera.Congestión del drenajedebida a la sedimentación dellecho de los ríos.Deforestación en la zona decaptación del curso superior.

Plan general de gestión del riesgode desastres Plan de acción para lasinundaciones Política nacional de aguasElaboración de modelos para elpronóstico de crecidas einundacionesDragado del lecho de los ríosConstrucción de diques fluvialesprovistos de compuertas

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

345

La confección de mapas ambientales, en los cualesse les pide a los miembros de la comunidad queindiquen las características y recursos ambientalesimportantes en un mapa creado por ellos mismos,podría utilizarse para elaborar mapas del riesgo,que incluyan datos sociales tales como el acceso alos recursos por parte de grupos específicos o elpatrimonio con que cuentan las familias.

La participación de la comunidad en la confecciónde mapas permite debatir temas relacionados con lagestión de los recursos, particularmente con lasmujeres que están muy involucradas como usuariasde los recursos y que tienen un conocimiento mayorde la cultura autóctona, las redes sociales y otrascapacidades para reducir la vulnerabilidad.

Los informes sobre el estado del medio ambientese complementan con el índice mundial devulnerabilidad ambiental elaborado por laComisión de Geociencia Aplicada del Pacífico Sur(SOPAC). Este índice constituye unaherramienta de investigación para comprender losefectos de los procesos y vulnerabilidadesambientales, así como las relaciones entre lavulnerabilidad y el bienestar humano. Es tambiénun mecanismo de monitoreo del desarrollosostenible que estimulará la administración delmedio ambiente y la aplicación de políticas dereducción del riesgo.

La economía ecológica y ambiental

Cuando se trata de evaluar lo que ha avanzado unpaís en el área del desarrollo sostenible, esfundamental poder formarse un panoramaacabado de la situación socioeconómica yecológica. Los factores económicos continúansiendo los aspectos dominantes de las tres esferasinteractivas que componen el desarrollo sostenible.Demostrar que desde el punto de vista económicose justifica complementar la reducción de desastrescon una gestión ambiental acertada es una tareadifícil; también lo es atribuir su verdadero valor alequilibrio ecológico que es necesario para afianzarla conservación de la naturaleza, y por extensiónreducir el riesgo de desastres.

La economía ambiental utiliza los instrumentos ymecanismos de la economía para medir en términosmonetarios el valor y los costos del medio ambiente.En los sistemas económicos tradicionales, los

recursos naturales se han considerado en función desu valor para el uso humano. A partir de los añossetenta, los estudios económicos comenzaron aadaptarse de tal manera que se pudieran cuantificarlos factores socioecológicos.

Actualmente, la economía ambiental está avanzandomás allá de los intereses puramente académicos y delas organizaciones internacionales. En todo elmundo, las autoridades económicas han comenzadoa estudiar formas de medir los valores y los costossocioecológicos e incorporarlos en el discursopolítico y económico.

Existen numerosos modelos nacionales, incluyendolos antiguos sistemas de Cuentas de RecursosNacionales, Sistemas Nacionales para ContabilidadAmbiental y Sistemas de Contabilidad EconómicaAmbiental.

La utilización de estos mecanismos contribuye areducir la fragmentación y la duplicación deactividades que a menudo se han traducido en laaplicación de políticas poco claras a la agricultura, elturismo y la gestión ambiental. Además, sonoportunidades innovadoras para desarrollarindicadores más sólidos del desarrollo sostenible.

La cuantificación de los factores socioecológicosconstituye un gran desafío, tanto para losprofesionales que se ocupan de la reducción delriesgo como para aquellos que se dedican a la

Recuadro 5.15Incentivos y desalientos económicosimportantes

• Otorgamiento de incentivos tributarios, subsidios ypréstamos para indemnizar a los propietarios de predioso desalentar algunos usos de la tierra

• Aplicación de gravámenes a los usuarios, cobros a losbeneficiarios del río situados en el curso inferior (usodoméstico del agua, agricultura, energía hidroeléctrica,pesca y recreación)

• Transferencia de los derechos de desarrollo para evitartipos de desarrollo no deseados

• Servidumbres, acuerdos legales para restringir el tipo ygrado de desarrollo que tiene lugar en un prediodeterminado

• Compra de tierras y derechos de propiedad,generalmente restringidos a terrenos excepcionales(limitación del arrendamiento de tierras)

• Sistema de multas y de responsabilidad por dañoscausados a los asentamientos humanos o a losservicios ambientales

• Estructuras de fijación de precios orientadas adesalentar el uso inadecuado de los recursos

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

346

gestión ambiental. La incorporación de estos temasen las agendas políticas también es un problemadifícil.

Desde el punto de vista práctico, las donaciones, losfondos, las garantías sobre los préstamos y lasasociaciones de inversión son algunos de losmecanismos que pueden utilizar los países parapromover los temas que favorecen las metasambientales y de reducción de desastres. Existentambién otras opciones ingeniosas para obtenerfinanciamiento, por ejemplo, la aplicación de multaspara reducir el uso inadecuado de los recursosambientales, como en el caso de la destrucción delos humedales. Sin embargo, hay que superarcuanto antes las claras limitaciones del principio deque “el que contamina paga”.

Los recursos generados por los fondos fiduciariosdestinados a la prestación de ecoservicios conarreglo a acuerdos multilaterales pueden utilizarsepara realizar actividades de reducción de desastres.Se deben explorar con mayor intensidad opcionespara aplicar estrategias innovadoras de reducción dela deuda ambiental. Para proteger los recursosnaturales esenciales se utilizan canjes de deuda pornaturaleza, que también contribuyen a la reducciónde desastres.

Sería interesante concebir formas innovadoras decombinar el canje de la deuda por la reducción dedesastres y canje de la deuda por naturaleza, lo quecontribuiría a que los países más pobres llevaran acabo actividades de reducción de desastres comoparte de sus estrategias para reducción de la pobreza.

Otros proyectos financiados por el Banco Mundialintroducen el concepto de pago de incentivos por laprestación de una serie de servicios ambientales.En Costa Rica, Colombia, Ecuador, El Salvador yGuatemala se han iniciado proyectos en los camposde la gestión sostenible de los recursos naturales, laprotección de las cuencas hidrográficas y losbosques, la conservación de la biodiversidad, lareducción de la vulnerabilidad a las inundaciones,el mejoramiento de la calidad del agua y ladisminución de la sedimentación.

Los códigos y normas ambientales

Para enfrentar el riesgo de amenazas ambientales yde origen natural habrá que mejorar la gestiónambiental y la gestión del riesgo de desastres. La

aplicación de Sistemas de Gestión Ambiental(EIS, por sus siglas en inglés) con arreglo aprocedimientos tales como los contemplados por laOrganización Mundial de Normalización (ISO),permitirá evitar pérdidas económicas al mejorar lagestión y el desempeño ambientales.

La ISO elabora normas técnicas de aplicaciónvoluntaria que, en teoría, agregan valor a todas lasactividades comerciales, administrativas y de losservicios de utilidad pública. La serie ISO 14000es un conjunto de instrumentos genéricos paradesarrollar, aplicar, mantener y evaluar las políticasy objetivos ambientales. Contribuyen a que eldesarrollo, fabricación y suministro de productos yservicios sean más eficientes, seguros y limpios.Las organizaciones establecen sus propiaspolíticas, objetivos y metas. Estas normas decalidad son un sistema de control responsable quecombina la seguridad y la prevención de losdesastres tecnológicos.

Si se perfeccionan para que incluyan prevención ymitigación de desastres, las normas de los sistemasde gestión ambiental podrían reforzar lasexigencias comerciales demostrando la aplicaciónde la ISO 14000 a la reducción de desastres. Estopodría lograrse incluyendo en los sistemas degestión ambiental la auditoría de las cuentasambientales, la evaluación de la vida útil, lacertificación ambiental y la evaluación dedesempeño ambiental. La certificación ISOtambién proporciona las bases para unacomunicación con las empresas, el gobierno, lasorganizaciones financieras y los gruposambientalistas. A esta lista habría que agregar laspersonas y las comunidades en riesgo.

Si el proceso de certificación proporcionainformación sobre la capacidad de unaorganización para lograr sus objetivos ambientales,posiblemente también ofrezca información sobresu capacidad para reducir su vulnerabilidad alriesgo de desastres y lograr los objetivos previstosen este campo.

Otro beneficio de la certificación es la ampliacióndel margen de comercialización. Así como hasurgido la certificación verde o ambiental, podríanintroducirse rótulos que indiquen la resiliencia.Australia está a la vanguardia en esta materia.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.1 La gestión ambiental

347

Desa

fíos

5Desafíos y prioridades para el futuroLos campos de acción prioritaria para el futuro son:

• el estudio de los vínculos entre la degradación ambiental, las amenazas y la vulnerabilidad;• la identificación y descripción de los conocimientos sobre el medio ambiente que pueden aplicarse

para reducir el riesgo; y• la valoración económica de las acciones ambientales.

Los especialistas en desastres y medio ambiente podrían utilizar herramientas adaptadas que permitanuna mayor identificación y compromiso con las sinergias resultantes de ambas disciplinas. Asimismo,se podría desarrollar capacidades para incrementar el uso de estas herramientas y para mejorarlasperiódicamente.

Para lograrlo, debería propiciarse el desarrollo de un lenguaje común que fomente el intercambio deprácticas entre los especialistas en gestión del riesgo de desastres, gestión ambiental, desarrollosostenible y economía. Al respecto, deberían estudiarse formas de comunicación innovadoras.

Para avanzar en este enfoque de la reducción de desastres, tal vez sea necesario realizar algunos ajustesen los marcos políticos. Las instituciones que trabajan en la adaptación al cambio climático, laconservación de la biodiversidad, la degradación de la tierra, la gestión de los humedales, el desarrollosostenible y el alivio de la pobreza deberían mantener una estrecha colaboración. Finalmente, laincorporación de la gestión del riesgo en la política ambiental requerirá de la activa participación de lacomunidad.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

348

5.2 La planificación del uso de la tierra

La gestión del riesgo requiere identificar la relación entre el crecimiento de la población, lasexigencias físicas de los asentamientos humanos, la planificación económica y el uso apropiadode la tierra disponible.

Para reducir al mínimo la posible pérdida de activos físicos y capital ambiental es fundamentalaplicar prácticas de planificación informadas y coherentes. Ellas comprenden el uso deherramientas y documentos guía. A manera de ejemplo, cabe citar los planes maestros, losplanes de desarrollo, de gestión de los recursos hídricos, de recreación y de turismo, así comootros instrumentos de planificación, tales como los planes detallados de uso o zonificación de latierra, y los reglamentos de ordenamiento territorial.

El propio paisaje debe tratarse como un recurso valioso para la gestión del riesgo. No aplicareste principio es invitar al desastre.

En la presente sección se examinan tanto las oportunidades como los obstáculos que seencuentran en la utilización de prácticas de planificación y uso de la tierra para reducir elriesgo de desastres, incluyendo lo siguiente:

• la importancia de la planificación del uso de la tierra y las dificultades que plantea;• un equilibrio frágil y la medición de los beneficios; y• estudios de caso.

“La planificación del usode la tierra no es un

simple proceso lineal; escomplejo y está sometido a

considerables presiones,incluyendo posibles

acciones judiciales. Elproceso ocurre en un

contexto político y tanto losurbanizadores como los

gobiernos locales, lascomunidades locales, losgobiernos provinciales y

federales influyen en losresultados del uso de la

tierra. El desarrollo delproceso de ordenamiento

territorial requiere de unaconsulta amplia a la

comunidad, así como deun monitoreo y

revisiones permanentes alo largo de la ejecución del

plan. Por lo tanto, laplanificación estratégica

del uso de la tierra es unproceso interactivo y

evolutivo.”

Emergency Management,Australia, 2002.

La importancia de la planificación del uso de la tierra y lasdificultades que plantea

Una planificación del uso de la tierra quese diseña cuidadosamente y se aplicarigurosamente es el mejor enfoque paraadministrar el crecimiento urbano o de lapoblación, minimizando los riesgosasociados. Es también una de las empresasmás difíciles de llevar a la práctica debidoa que los distintos segmentos de lapoblación atribuyen a la tierra valoresdiferentes y en muchos casos conflictivos.

En muchas sociedades, las característicasculturales, sociales o económicas asociadasa la tierra pueden ser la base de algunos delos temas más controvertidos,particularmente a escala local. En elprefacio de este estudio ya se mencionó elatractivo económico que ejercen sobre loshabitantes las planicies aluviales o lasladeras de los volcanes. En otros países,

se desaguan los humedales paraconvertirlos en parques o terrenoshabitables.

La decisión sobre la forma de utilizar latierra es de por sí compleja, y se vuelveaún más difícil cuando existen puntos devista contrapuestos respecto de la funciónque debe cumplir la tierra en la reducciónde la exposición colectiva al riesgo. Losaspectos por considerar giraninvariablemente en torno a quién pertenecela tierra, quién está más expuesto al riesgoy a quién debe beneficiar. Con demasiadafrecuencia, el deseo de obtener ganancias acorto plazo predomina sobre los beneficiosproyectados hacia el futuro.

Por estas razones, la gestión del uso de latierra y la planificación regional yterritorial ligadas a ella deben considerarsecomo prolongaciones naturales de laevaluación de las amenazas y de laconfección de mapas del riesgo. Ellas

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.2 La planificación del uso de la tierra

349

deben tener en cuenta los parámetros espaciales devulnerabilidad física, de acuerdo con lasnecesidades sociales, económicas y ambientalesmás generales de la sociedad.

Antiguamente, solía considerarse que estas formasde planificación eran sobre todo ejercicios deíndole técnico, pero los planificadores y lasautoridades políticas locales se están percatando deque en el proceso hay que consultar ycomprometer ampliamente a los miembros de lascomunidades afectadas.

Asimismo, se debe tener en cuenta a lascomunidades vecinas o aledañas, que no siemprese encuentran en el mismo país, ni están unidaspor lazos de parentesco o poseen la mismasituación socioeconómica. Las actividades querealiza un grupo de personas que vive en lasriberas de un río o en los tramos superiores de unacuenca hidrográfica pueden influir mucho en el

empobrecimiento o en el incremento del riesgo deotras que viven en la ribera opuesta o río abajo.Las autoridades de gobierno desempeñan un papelimportante en la evaluación acertada de estosbeneficios relativos, pero al mismo tiempo serequiere la intervención activa de la población. Laparticipación informada de ésta es fundamentalpara el desarrollo de normas territoriales omunicipales y para la aceptación de prácticasreguladoras.

El fracaso del gobierno en la aplicación deprácticas eficaces de planificación y de uso de latierra es injustificable. Como lo ha señalado unobservador, aunque durante mucho tiempo ha sidofunción de los gobiernos locales, la planificacióndel uso de la tierra lamentablemente ha ignoradoen gran medida la exposición al riesgo. Por lotanto, la planificación inadecuada o inexistente hacontribuido a aumentar la vulnerabilidad de lascomunidades expuestas a amenazas.

Cuando carecen de un sistema de planificaciónestablecido, las comunidades adoptan formas noestructuradas de planificación, que pueden o noser eficaces. Sin embargo, cuando se opera en granescala es indispensable una planificaciónsistemática, y a menudo existe un vacío o falta deconexión entre los sistemas de planificaciónconvencionales y no convencionales. A manera deejemplo, cabe citar los deslizamientos quedestruyeron un sector urbanizado de la ciudad deSanta Tecla, El Salvador, después del terremoto de2001. Seguramente existen cientos de ejemplosmás en otros países.

Un equilibrio frágil y la mediciónde los beneficios

Las prácticas de planificación y de gestión del usode la tierra que reducen el riesgo de desastresforman parte de escenarios de riesgo de mayoralcance, que es preferible abordar en el contexto decomunidades locales.

Algunos países de economía avanzada hanaplicado eficazmente métodos de regulación quehacen hincapié en la planificación del uso de latierra como instrumento para reducir los desastresasociados a inundaciones; pero las evaluacionesrecientes revelan que incluso en estos países estatendencia se está debilitando. Esta situación

En el 2002, la Administración de Emergencias deAustralia (EMA, por sus siglas en inglés) publicóPlanificando Sociedades más Seguras: planificacióndel uso de la tierra para las amenazas naturales, comoparte de su serie de manuales para las emergencias.El manual consta de cinco secciones principales:

• las amenazas y los desastres de origen natural;• la gestión del riesgo;• la planificación estratégica y la aplicación de un

método basado en el desempeño;• el papel de la planificación del uso de la tierra; y• la incorporación de la reducción del riesgo en el

proceso de planificación del uso de la tierra.

Las directrices que ofrece el manual tienen por objetomostrar las formas de utilizar la planificación integraldel uso de la tierra para reducir el impacto de lasamenazas naturales. Prestan especial atención a lareducción del riesgo en la relación que se produceentre las comunidades y el ambiente natural, y laintegración de la reducción de riesgos en el procesode planificación del uso de la tierra. Las directricesestán dirigidas a los planificadores de los gobiernoslocales y a los especialistas en planificación,administradores de emergencias, y personas aquienes interesa la seguridad de la comunidad.

Fuente: Planificando Comunidades más Seguras:Planeamiento del uso de la tierra para preveniramenazas naturales, Management Australia, 2002.

Recuadro 5.16Australia: la planificación de comunidades másseguras

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

350

Recuadro 5.17La aplicación de principios de gestión del uso de la tierra y de planificación urbana para reducir el riesgo

En el contexto de las estrategias de reducción del riesgo se aplican los siguientes principios a la gestión del uso de latierra:

Los planes de gestión del uso de la tierra forman una base compartida para el desarrollo sostenible y las estrategias dereducción del riesgo:• Como proyección física y espacial de las políticas sociales, económicas, ambientales y culturales de un país, la gestión

del uso de la tierra incluye diversos mecanismos de planificación y gestión.• Son necesarios para el uso productivo pero sostenible del territorio nacional y facilitan una satisfactoria regulación de la

vida económica de un país.

La gestión del uso de la tierra opera a escalas geográficas diferentes que requieren medios de gestión y mecanismosoperativos diferentes:• En el plano nacional, las políticas económicas sectoriales están incorporadas en la estructura administrativa de las

jurisdicciones provinciales o territoriales.• En el plano metropolitano, se formulan planes estratégicos para el desarrollo urbano sostenible.• A nivel municipal, las prácticas locales de gestión del uso de la tierra se determinan por ordenanzas municipales y planes

reguladores.• A nivel local o comunitario, los planes propician la gestión participativa de las obras comunitarias y de los proyectos

urbanos.

La gestión del uso de la tierra incluye los siguientes aspectos jurídicos, técnicos y sociales:• El aspecto legal y regulador comprende la adopción de leyes, decretos, ordenanzas y otras normas adoptadas por los

gobiernos nacionales y locales.• El aspecto técnico e instrumental comprende los mecanismos e instrumentos de planificación que reglamentan los usos

de la tierra y contribuyen a un mejor equilibrio entre los intereses privados y el bien público.• El aspecto social e institucional comprende los mecanismos que incluyen la participación de la ciudadanía en prácticas

de gestión del uso de la tierra tales como consultas, audiencias públicas, sesiones municipales abiertas y plebiscitos.

La gestión del uso de la tierra abarca servicios integrales e intereses sectoriales individuales:• Las cuestiones integrales o dominantes giran en torno al suministro de los servicios básicos o de infraestructura

relacionados, tales como agua, energía, transporte, comunicaciones y, como actualmente se reconoce, la gestión delriesgo.

• Las cuestiones sectoriales de carácter individual comprenden la vivienda, la salud, la educación, la agricultura, losrecursos naturales, la economía y el comercio.

La práctica de la gestión del uso de la tierra consta de tres etapas:• Planificación estratégica• Administración y fiscalización• Seguimiento y monitoreo

Para dar buenos resultados, los planes de gestión del uso de la tierra deben resolver los siguientes desafíos:• Pueden surgir tensiones o intereses creados entre el gobierno y los intereses privados, nacionales y locales o entre los

instrumentos estatales y la población.• Surgirán factores dinámicos tales como el crecimiento de la población, las migraciones o conflictos sobre el uso,

suministro o demanda de servicios.• En la gestión del riesgo intervendrán factores específicos, incluyendo la naturaleza cambiante de la vulnerabilidad y las

grandes fluctuaciones del valor de la tierra y de los servicios urbanos y ambientales.

La gestión satisfactoria del uso de la tierra requiere recursos fundamentales, tales como:• Una estructura legal y reguladora clara, que defina las competencias de los distintos actores y el papel de cada uno de

ellos en las distintas etapas de la planificación.• Para asegurar una verdadera participación de la población en la toma de decisiones es fundamental tener acceso a

información sobre los planes reguladores, los mercados de la tierra y de la propiedad y los proyectos de inversiónprivada y pública.

• Una política fiscal descentralizada fortalece la capacidad de los gobiernos locales de recaudar ingresos y consolidar susfinanzas en pro de una administración local eficaz.

Fuente: UN-HABITAT, 2000

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.2 La planificación del uso de la tierra

351

constituye una clara indicación de que es necesarioperfeccionar las estrategias reguladoras.

Por desgracia, el crecimiento de las megaciudadeshace que en los países en desarrollo los métodos deregulación sean mucho menos eficaces. Muchaspersonas carecen de vivienda y servicios básicosadecuados y la creciente oleada de inmigrantes traeconsigo economías no estructuradas, difíciles decontrolar. Por más irónico que parezca, esprecisamente en estos lugares donde laplanificación del uso de la tierra es más efectiva enla reducción de la vulnerabilidad.

A continuación se ofrecen algunos ejemplos deplanificación del uso de la tierra relacionados conamenazas específicas.

Los terremotos, las erupcionesvolcánicas y las avalanchas

La microzonificación centrada en los sismospermite identificar a escala local las zonaspropensas a los terremotos. Puede utilizarse paralimitar la densidad de la edificación o para evitar laurbanización de estas zonas. El sistema hademostrado ser particularmente eficaz para

Recuadro 5.18El uso de la tierra en los Estados Unidos

En muchos condados y ciudades de California,Estados Unidos, se utilizan ordenanzas restrictivaspara hacer efectiva la seguridad sísmica. Así, cuandolas construcciones proyectadas atraviesan fallasgeológicas conocidas o inferidas, y cuando se hadetectado la presencia de depósitos activos o dedeslizamientos antiguos, se recomienda instalardispositivos para estabilizar laderas y el retroceso delas edificaciones.

Las distancias de retroceso también pueden utilizarsepara separar adecuadamente los edificios entre sí a finde reducir los efectos de los impactos entre ellos.Este fenómeno es muy común en zonas urbanasdonde se combinan, en estrecha proximidad,estructuras de distinta altura levantadas con métodosde construcción diferentes.

Otro tipo de dispositivo de separación regula ladistancia entre los edificios y las aceras u otras zonasmuy utilizadas por los peatones. El propósito principalde estas distancias restrictivas es reducir la pérdida devidas y las lesiones provocadas por el derrumbe deedificios durante un terremoto.

Fuente: adaptado de K. Smith, 1996.

Recuadro 5.19El uso de la tierra en Suiza

El derecho federal suizo aplicable a la planificación deluso de la tierra establece que los planes reguladoresde los cantones deben identificar todas las zonasexpuestas a amenazas naturales. El plan regulador esun documento básico para la planificación del uso dela tierra, la coordinación de la infraestructura y laprevención de accidentes que permite la deteccióntemprana de conflictos entre el uso de la tierra, eldesarrollo y las amenazas naturales.

Para garantizar la uniformidad de los métodos deevaluación de las amenazas naturales, en Suiza seutilizan gráficos que describen los diversos grados depeligro basados en mapas de amenazas. Paraclasificar el peligro se utilizan dos parámetrosprincipales, la intensidad y la probabilidad. El peligroestimado tiene implicaciones para el uso de la tierra.La descripción de la magnitud del daño que podríaprovocar un evento se basa en la identificación devalores mínimos para el grado de peligro, de acuerdoal daño que podría experimentar la propiedad. Laszonas de peligro pueden señalarse en el plano local,conjuntamente con las zonas aptas para laconstrucción o con las zonas que requieren protecciónadicional.

Se definen tres grados de peligro que se señalan conlos colores rojo, azul y amarillo y que indican el gradode peligro para las personas, animales y bienes.Inicialmente los grados de peligro se asignan enfunción de sus consecuencias para la actividad de laconstrucción: las zonas en que no se permite laconstrucción figuran en rojo, lo que indica un altogrado de amenaza; aquellas en que las construccionesdeben satisfacer condiciones de seguridad se marcanen azul, indicando la posibilidad de amenaza y,finalmente, las zonas en que no hay restricciones seseñalan en amarillo.

Fuente: O. Lateltin y H. Raetzo, 2001.

establecer distancias mínimas a partir de fallasactivas en que se prohíbe la construcción(distancias de retroceso).

También se puede reducir sustancialmente elriesgo de erupciones volcánicas mediante lafiscalización del tipo de urbanización en zonaspotencialmente peligrosas. Al respecto, laelaboración de mapas de las amenazas volcánicasproporciona la base para reglamentar el uso de latierra y la información indispensable para elaborarplanes de evacuación eficaces.

Algunos países tienen normas bien establecidas deordenamiento territorial para enfrentarmovimientos de masas peligrosos, tales comodeslizamientos y avalanchas. Tal es el caso deSuiza, que cuenta con un sistema de ordenamiento

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territorial de tres colores que orienta la expansiónde la edificación pública y privada. El códigosuizo ha sido aplicado en muchos otros lugares delmundo.

Las inundaciones

Las estrategias de gestión de las inundaciones serevisan permanentemente. Uno de los métodosaplicados se basa en la experiencia de sociedadestradicionales que tratan de adaptarse a lascondiciones impuestas por las inundaciones. Lastécnicas incluyen la construcción de casas sobrepilares, como en Malasia. También se aplicanmedidas sociales eficaces, tales como elcompromiso de ayuda mutua que forma parte delas estrechas relaciones de parentesco que amenudo existen en las comunidades locales.

En otros lugares, se aplican estrategias que secaracterizan por responder a las inundacionesmediante la adaptación o la protección. Lassoluciones de ingeniería y las defensas físicas oestructurales se están complementando cada vezmás con el estudio de estrategias ambientales, talescomo el uso de manglares o de humedales, queactúan como defensas naturales.

Las estrategias modernas parten de un enfoque desustentabilidad y hacen hincapié en el uso másprudente de las planicies aluviales y de las zonasde inundación costeras. Ellas obedecen a criteriosde anticipación de los riesgos: darles poder dedecisión a las comunidades locales para optar pordiferentes alternativas, el fomento de la resilienciaante los desastres, el aumento de la capacidad deadaptación económica y social, y la promoción deuna participación amplia de la población.

Los países o comunidades que aplican con éxitométodos para reducir las pérdidas provocadas porlas inundaciones buscan un punto de equilibrioentre los posibles efectos negativos cuando seasume un determinado nivel de riesgo, y el valorasociado al alcance de ciertos objetivossocioeconómicos. Se adoptan decisiones a partirde información bien fundamentada, que estimulanla autoayuda y la confianza en el esfuerzo propio.Las comunidades prósperas adoptan métodos demitigación tradicionales y al igual que tecnologíasnuevas que aumentan la resiliencia.El caso de Cuba

En Cuba, la planificación y la gestión del uso dela tierra a escala nacional están efectivamenteintegradas en los factores de reducción delriesgo. Durante más de 40 años el organismoencargado de la planificación física en el país hasido el Instituto de Planificación Física.

Su sistema de planificación aglutina toda lagama de jurisdicciones políticas yadministrativas y se ocupa de un amplioespectro de cuestiones relacionadas con el uso dela tierra. Entre ellas cabe mencionar la gestiónde los recursos naturales, las decisiones relativasa los asentamientos humanos, el medio ambiente,las amenazas, la vulnerabilidad y el riesgo.

El Instituto establece las normas y proporcionamétodos de gestión del riesgo que incluyen laaplicación de códigos de construcción y elordenamiento territorial del riesgo para reducirla vulnerabilidad física de los hogares y de lainfraestructura esencial, particularmente en laszonas propensas a inundaciones.

Éstos y otros instrumentos relacionados con laaplicación de controles al uso de la tierra en todoel país son respaldados por estructurasmetodológicas y legales bien integradas, que sevinculan con los procesos de desarrollosostenible del país. Además del Instituto, entreotras organizaciones claves para la aplicación deestas estrategias, están la Dirección Nacional dela Defensa Civil y el ServicioHidrometeorológico.

Para la puesta en práctica de las políticas del usode la tierra se utilizan dos mecanismosprincipales. El primero de ellos es un conjuntode métodos de planificación que incluyenprogramas del uso de la tierra que se aplican anivel nacional, provincial y municipal. Laelaboración de planes de planificación territorialy urbana corresponde a las autoridades de lasprovincias y de los municipios. Una vezaprobados, estos planes se convierten eninstrumentos legales que regulan el uso de latierra por sus dueños, sean el Estado o losparticulares. Estos instrumentos secomplementan con estudios de factibilidad o deubicación, o con otro tipo de estudios detalladosque tienen por objeto satisfacer determinadosrequisitos.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.2 La planificación del uso de la tierra

353

El segundo mecanismo se compone dereglamentos y prácticas de gestión. Incluyedirectrices para la asignación de las inversiones yorientación para que la inversión en construccionesconcuerde con los criterios del uso de la tierra.En esta etapa de la planificación se incorporan losfactores relacionados con la vulnerabilidad física yla evaluación del impacto ambiental.Tal como ocurre en otros Estados insulares, laszonas costeras son los ecosistemas más frágiles ycomplejos del país. Su creciente exposición alimpacto de los desastres de origen natural hallevado al gobierno a respaldar la realización deestudios sobre la gestión del uso de la tierra.

A nivel nacional, los programas establecen laspautas para el uso de las zonas costeras,identificando escenarios prioritarios para los cualeshabría que realizar estudios más detenidos. Se haelaborado un mapa sobre la amenaza demarejadas, además de otros relacionados con lavulnerabilidad.

El uso de estos mapas permite identificar losniveles de riesgo relativos de los asentamientosubicados en zonas costeras. Este estudio ha dadolugar a varias normas sobre el uso de la tierra,incluyendo recomendaciones específicas para elreacondicionamiento, el reasentamiento y lareglamentación del crecimiento urbano de 107asentamientos costeros.

Además, tras un estudio realizado en 1998 quepuso de manifiesto la existencia de deficiencias enla gestión del uso de la tierra, se llevó a cabo unestudio general de la provincia de La Habana.Este estudio, que contó con el aporte de laUNESCO, se llevó a cabo en forma conjunta conel gobierno y uno de sus principales objetivos fuela reducción de la vulnerabilidad.

La ejecución de actividades conexas avanza en eltiempo, con el compromiso financiero del gobiernoy de la población local. Las comunidades hanparticipado en diferentes etapas del proyecto, y sehan familiarizado con el tema de la vulnerabilidady con los principios de la reducción de desastres.Para reducir el riesgo de desastres en losasentamientos costeros de esta zona, se hanformulado las siguientes recomendaciones.

Aplicación de medidas directas:• Prohibición de construir casas de vacaciones en

los asentamientos existentes.

• Reubicación de la población vulnerable a losdesastres.

• Regulación y supervisión de la construcción denuevas viviendas en los asentamientos.

• Reacondicionamiento y construcción deviviendas adaptadas a condiciones deinundación.

• Mejoramiento de los sistemas de alcantarilladoal interior de los asentamientos y en torno aellos.

• Mejoramiento del suministro de agua potable yde los sistemas de saneamiento.

• Mejoramiento de los servicios sanitarios y detransporte.

• Creación de oportunidades de empleo.

Medidas indirectas:• Aumento de la resiliencia de las playas.• Mejoramiento de los sistemas de regadío

cercanos a la costa.• Rehabilitación de los humedales.

La Habana es un ejemplo de planificación urbanade las zonas costeras. La ciudad posee unllamativo espigón o malecón, que se extiende a lolargo de siete kilómetros de la costa y reduce elimpacto de las marejadas que afectanperiódicamente el litoral. El crecimiento urbanoinadecuado se manifiesta en las casas particulares einstalaciones que se han construido en lascercanías, dentro de una zona de alto riesgo.

Actualmente se está aplicando a todos losproyectos de planificación urbana de la zona unplan aprobado por el Consejo de Administraciónde La Habana. Gracias a la zonificaciónterritorial de la vulnerabilidad puesta en prácticamediante este plan, se han renovado los códigos ynormas de construcción. Ellos apuntan a mejorarlos procedimientos institucionales, a aplicarmétodos de construcción más eficaces y apromover una acertada rehabilitación de la zona.Se han reconstruido los sótanos, reglamentado laaltura de los edificios y aprobado nuevos proyectospaisajistas para las áreas públicas.

En Cuba, la planificación urbana y la gestión deluso de la tierra son instrumentos económica ytécnicamente viables para la reducción dedesastres. Las comunidades locales hanparticipado en los proyectos relacionados con estasmaterias contribuyendo a identificar los problemaslocales, interviniendo en el proceso deplanificación y en la puesta en práctica de las

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decisiones sobre gestión del uso de la tierra. Se hamodificado la legislación aplicable a la reducciónde desastres a partir de la aplicación demetodologías nuevas, lo que ha contribuido a laejecución más eficaz de las actividades de gestióndel riesgo de desastres.

El carácter multidisciplinario e interinstitucionaldel trabajo realizado ha contribuido a estableceruna base conceptual más metódica para aumentarla eficacia de la reducción del riesgo de desastres.Como entidad responsable de la mitigación dedesastres y de las actividades de socorro, elServicio de Defensa Civil de Cuba se ha visto muyfavorecido por el mayor conocimiento de losmecanismos de uso de la tierra y del papel que lescorresponde en la reducción del riesgo dedesastres.

El caso de Nicaragua

En el período 2001-2002, se proporcionaroninstrumentos de gestión del riesgo a más de 20municipios del país, en especial para laplanificación del uso de la tierra. Entre ellos cabemencionar la preparación de mapas de lasamenazas, propuestas de ordenamiento territorialpara el uso de la tierra y planes municipales dereducción de desastres. Además, se aplicaronmedidas específicas para reducir el riesgo de lascomunidades que las autoridades locales ynacionales consideraban particularmentevulnerables.

Los profesionales nacionales que recibieroncapacitación especial desarrollaron estosmecanismos trabajando en forma mancomunada.El proyecto fue elaborado en el país con el apoyode la Agencia Suiza para la Cooperación y elDesarrollo (COSUDE).

Los métodos utilizados para preparar un estudiomunicipal fueron muy completos y científicos, eincluyeron la realización de análisis de riesgos yamenazas múltiples en toda la zona en estudio,teniendo en cuenta los conocimientos locales y lainformación especializada disponible. Lametodología utilizada consistió esencialmente en laelaboración de un plan municipal de reducción dedesastres que involucraba la producción dediversos mecanismos de gestión del riesgo. Elgráfico 5.1 ilustra la metodología utilizada pararealizar estos estudios municipales.

El caso de Francia

El Plan para la Prevención contra los RiesgosNaturales (PPR) es el principal mecanismo de laestrategia nacional de Francia para la reducción delriesgo. Apunta a regular el uso de los espaciosnaturales y rurales y admite su responsabilidad deinformar a los ciudadanos sobre los riesgos a quepueden estar expuestos. Éstos pueden familiarizarsecon la importancia de los riesgos, adoptar medidaspara proteger sus viviendas y colaborar con lasautoridades en la elaboración de planes deevacuación y de socorro.

El objetivo principal del PPR es estudiar el riesgo aque está expuesto un territorio determinado, a finde establecer cuáles son las zonas de peligro. Losplanes resultantes pueden entonces introducirmedidas de planificación urbana y de construcciónadecuadas, que tengan en cuenta prácticas degestión del riesgo eficaces. Una vez ubicadaslocalmente las amenazas, uno de los mecanismos deordenamiento más utilizados es la zonificación.

Los mapas de riesgo resultantes del procesoconstituyen la base del estudio que conduce a laaplicación del PPR y de la legislación relacionada.El plan es elaborado por los organismos estatales ypuesto en ejecución bajo la autoridad del prefectode cada departamento, quien lo aprueba de acuerdocon las necesidades de las distintas comunidades.

El PPR se formula con referencia a todos losciudadanos, empresas y mecanismos de gobierno.Es un procedimiento único que tiene en cuenta elanálisis del riesgo para la planificación del uso de latierra. Actualmente, el PPR abarca más de 2.350comunidades y se prevé que en 2005 abarcará almenos 5.000 comunidades.

El Plan para la Ocupación del Suelo (POS)también tiene en cuenta las amenazas naturales, talcomo se definen en el código urbano francés. Unavez elaborado, se le anexa el PPR. El POScomplementa otros instrumentos que hacenhincapié en los posibles riesgos que acarrean losdiversos tipos de uso de la tierra, en la protecciónde los recursos naturales, en las actividades deconstrucción y en la gestión administrativa de losterritorios.

El Ministerio de Planificación del Uso de la Tierray Medio Ambiente de Francia ha confeccionadouna lista de las comunidades del país que se

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.2 La planificación del uso de la tierra

355

disposición de quienes deben tomar decisiones, delos notarios públicos y de los aseguradores. La basede datos se llama Corinte, acrónimo del francésCommunes à risques naturels et technologiques (comunascon riesgos naturales y tecnológicos). Proporcionainformación sobre los riesgos principales por

encuentran en riesgo, que se actualiza dos veces alaño a partir de la información suministrada por lasprefecturas. El Ministerio ha publicado estosmapas de riesgo en la Internet para facilitar suacceso a los habitantes de las comunidades, perotambién para destacar que se encuentra a

Gráfico 5.1Nicaragua: la planificación del uso de la tierra

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departamento, tipo de riesgo, análisis individual delriesgo, planificación del uso de la tierra, archivos ylistados consolidados de los departamentos ymedidas de prevención adoptadas.

El caso de la India

De conformidad con los objetivos de la Estrategiay Plan de Acción de Yokohama para un Mundo MásSeguro, en 1997 se confeccionó un Atlas deVulnerabilidad de la India, que ha demostrado serun medio innovador para evaluar la vulnerabilidadde los distritos y el grado de riesgo de lasconstrucciones existentes.

El atlas ha ayudado alas autoridadessubnacionales y localesde la India a fortalecersus estructurasreguladoras. Estopudo lograrsemodificando loscódigos, reglamentos,planes generales ynormas deplanificación de la

construcción a fin de promover diseños y procesosde planificación resistentes a los desastres.

Los documentos y metodologías para evaluar lavulnerabilidad y el riesgo, y las directrices técnicas

para construir estructuras resistentes a losdesastres han resultado fácilmente transferibles,adaptables y susceptibles de poner en práctica.Después del terremoto de Gujarat en el 2001 seha puesto de relieve la pertinencia del atlas yactualmente se están llevando a cabo evaluacionesadicionales más detalladas. La India ha logrado modificar el uso de la tierrasatisfaciendo las necesidades de las comunidades, afin de aumentar la disposición a introducircambios en dicho uso. Para que estos programastengan resultados satisfactorios es indispensableuna política nacional respaldada por esfuerzoslocales.

Los gobiernos de los diferentes estados de la Indiason responsables de los planes de desarrollo, enparticular de los que contribuyen a la gestión delas amenazas naturales, la agricultura y elordenamiento territorial. La primera iniciativaimportante para prevenir la amenaza deinundaciones en las llanuras próximas al ríoGanges data de 1960-1961, cuando se puso enpráctica un programa de conservación del suelo enlas zonas de captación contempladas en losproyectos para las llanuras aluviales, que fueronrecomendados por la Comisión Nacional deInundaciones.

El Proyecto Nacional de Desarrollo de lasCuencas Hidrográficas de las Zonas de Secanotambién tenía como objeto promover el usoadecuado de la tierra y el aprovechamiento de los

Recuadro 5.21Francia: prevención de los riesgos de origen natural

En Francia ha existido un programa de indemnización por los desastres de origen natural desde la promulgación de la Leydel 13 de julio de 1982. La Ley del 2 de febrero de 1995 creó el Plan de Prevención contra Riesgos Naturales (PPR), cuyoobjetivo era informar a la ciudadanía sobre los riesgos existentes en su comunidad y permitir que las personas se protejana sí mismas y a sus bienes.

El PPR es un procedimiento único en su género que tiene en cuenta los riesgos naturales en la planificación del uso de latierra y que deroga todos los procedimientos anteriores. El PPR y el programa de indemnizaciones tienen una relación decausa-efecto. De hecho, para estimular la adopción de medidas de prevención de las pérdidas se ha introducido unaescala móvil para modificar el monto de la franquicia que ordinariamente acompaña el pago de la indemnización por el bienasegurado.

Por ejemplo, mediante una ordenanza ministerial se puede declarar el estado de desastre de una comunidad azotada porinundaciones. En ese caso, se aplica a la franquicia un coeficiente basado en el número de decretos ya emitidos respectodel mismo desastre de origen natural, desde la creación del PPR en 1995.

Si el asegurado está en desacuerdo con la compañía de seguros, puede recurrir a la Oficina Central de Tasaciones (BCT),entidad reguladora para algunos tipos de seguro obligatorio. En los casos en que el PPR especifica las medidas deprotección que deben adoptarse y el asegurado no lo haya hecho, la compañía de seguros puede rechazar la cobertura silos bienes o actividades se encontraban en zonas consideradas inadecuadas de acuerdo con el PPR.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.2 La planificación del uso de la tierra

357

sistemas agrícolas basado en las cuencashidrográficas. El esquema de políticanacional adoptado por el Gobierno ofrece unaestrategia coordinada y coherente para quelos organismos de gobierno y otras entidadesaseguren el uso óptimo de la tierra. Alrespecto, se ha creado una junta nacional deuso y conservación de la tierra y se hanestablecido juntas estatales de uso de la tierra.

La experiencia india ha demostrado que lasmedidas de prevención de desastres dan

resultados en la medida en que centren laatención en la recuperación de los recursosde la comunidad que habita en los terrenosafectados. El enfoque utilizado debeabordar los aspectos espacial y temporal deluso de la tierra. La sustentabilidad y laeficacia de las intervenciones dependen deluso apropiado de la tierra, para lo cual serequiere la participación de la población enlos procesos de planificación y toma dedecisiones.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

358

Desa

fíos Desafíos y prioridades para el futuro

Planificación del uso de la tierra

Muchos países practican la gestión y la planificación del uso de la tierra. Existe amplio campo paraque los profesionales de la planificación adquieran mayores conocimientos acerca de los factores deriesgo realizando actividades que abarcan las condiciones de vida, las perspectivas de crecimiento y lasconsecuencias ambientales.

Aun cuando es bien reconocido que tanto a escala urbana como regional una planificación de la tierrabien concebida es una práctica esencial, quedan aún muchos desafíos por resolver antes de que losmétodos conocidos logren efectivamente reducir los riesgos a que está expuesta la población. Laexistencia de intereses contrapuestos o los valores que se atribuyen a los posibles usos de la tierra sonuna cuestión primordial que sólo puede resolverse llegando a algún acuerdo, lo que generalmenteocurre mediante la legislación, impartiendo instrucciones oficiales o a través de una amplia aceptaciónde una valoración común del riesgo relativo.

La planificación del uso de la tierra como medio para reducir el riesgo tiene limitaciones adicionalesque son un desafío para el futuro. La falta de información actualizada sobre las amenazas y el riesgopotencial que plantean algunas áreas específicas es una limitación común que hay que abordar dentrode cada localidad. Esto son factores influyentes que inciden para que una comunidad no sea capaz deprever las amenazas o de adoptar las medidas necesarias para minimizar sus posibles efectos.

Uno de los obstáculos para poner en marcha un programa sistemático de uso de la tierra es su costousualmente elevado, y la prolongada espera para lograr una participación multidisciplinaria, asociada alos aspectos técnicos de la confección de mapas de las amenazas y a las actividades de evaluación delriesgo y de la vulnerabilidad. Sin embargo, este problema puede superarse adoptando un enfoqueestratégico en virtud del cual se revisen los planes y se programen diversas etapas de actividad para unperíodo determinado.

La aplicación de un método más fijo también puede tropezar con la falta de voluntad paracomprometer recursos a cambio de resultados aparentemente intangibles. Uno de los problemasfundamentales es lograr disipar la incertidumbre sobre los beneficios previstos en un futuroindeterminado, lo que se logra en parte centrando la atención en logros significativos que puedencompararse con las oportunidades más inmediatas de obtener ventajas a corto plazo.

Sin embargo, lo más importante es esforzarse por minimizar los intereses políticos locales o lareticencia de la comunidad a reconocer más ampliamente las ventajas que acarrea imponer controles aluso de la tierra. Esto puede vincularse con ciertas preocupaciones relacionadas, tales como ladiferencia entre el valor económico atribuido a los predios o a la ubicación de los terrenos, el escaso onulo interés en hacer cumplir las políticas de uso de la tierra, la aplicación de prácticas de dudosaconveniencia al otorgamiento de licencias, y la permisividad de los procedimientos administrativos, queen demasiados países invitan manifiestamente a prácticas corruptas.

Finalmente, es preciso atribuir máxima prioridad a sopesar las ventajas e inconvenientes del usoprivado, individual o único de la tierra frente a una mayor preocupación por los valores públicos y losaspectos más generales de la seguridad pública y la determinación del acceso con arreglo a criteriossociales. La definición de cómo se logra ese equilibrio y dónde se manifiesta físicamente continúasiendo una obligación para la expresión de opinión pública y la preocupación de la población engeneral.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

359

“Los terremotos no matana las personas, los edifi-cios sí.”Charles Richter, inventorde la escala de Richter demedición de la magnitudde los terremotos.

Algunos de los tipos de vulnerabilidad asociados a la reducción del riesgo de desastres queprimero se manifestaron fueron aquellos relacionados con las condiciones físicas del lugar y laforma en que viven las personas. Desde que la humanidad comenzó a construir estructurasdonde vivir y trabajar, y a disponer de los elementos fundamentales de los sistemas deinfraestructura que sostienen la base social y económica de las sociedades, estas valiosasinstalaciones han sido objeto de mayor atención y se han realizado inversiones para protegerlas.

Al influjo de una población que crece y se extiende hacia lugares intrínsecamente vulnerables yen un contexto donde las presiones económicas se traducen en el aumento de las edificaciones yde la infraestructura, se hace más apremiante reducir el riesgo del medio construido. Sinembargo, dada la magnitud del problema, se debe destacar la positiva labor que se lleva a cabopara reducir la exposición de la población a los riesgos que plantea este medio. La presentesección centra la atención en algunos de esos elementos y logros:

• un ambiente construido más seguro;• la aplicación de medidas estructurales para que las construcciones resistan los desastres;• códigos, políticas y procedimientos;• aumento de la resistencia de las construcciones carentes de diseño técnico adecuado;• el desarrollo de metodologías apropiadas;• protección de las instalaciones esenciales;• el papel de la ingeniería y la capacidad técnica en la protección de las instalaciones

esenciales;• aspectos múltiples de la protección de infraestructura urbana y otros factores en juego;• la protección de los sistemas de salud; y• la protección de las instalaciones educativas.

Un ambiente construido más seguro

Las destrezas de los trabajadores de laconstrucción, sean ellas básicas oavanzadas, y la capacidad profesional delos ingenieros desempeñan un papelparticularmente importante en la creacióny mantenimiento de sociedades másseguras. Otro tipo de actores, incluyendofuncionarios públicos de diversos gradosde responsabilidad, también interviene enla protección de las instalacionesesenciales. Sin embargo, una gestiónexitosa del riesgo del medio edificadoincluye también a personas que participanen la planificación urbana y regional, y enel uso de la tierra, así como otros aspectosdel ambiente natural. Los inversionistas ylos urbanizadores que se esfuerzan por

impulsar el crecimiento y el desarrollotambién deben tener conciencia del mediofísico, a fin de asegurarse de que la prisapor crear más valor y más bienes físicosno se traduzca en un aumento de laexposición del ambiente edificado alriesgo de desastres.

También se debe destacar la importantecontribución de la población para el logrode una mayor seguridad de lasconstrucciones y de la infraestructura.Para proteger su familia y sus bienes, laspersonas deben asegurarse de que susviviendas sean lo más seguras posible,tanto en lo que toca al lugar en que seencuentran como a la forma en que fueronconstruidas. De lo contrario, a medidaque aumenta la concentración

5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

360

demográfica a influjos de la urbanizaciónacelerada que se observa en todo el mundo, semultiplican los riesgos.

La proliferación de asentamientos informales y deviviendas de mala calidad a menudo se concentraen lugares inherentemente vulnerables. Pordesgracia, con demasiada frecuencia se tolera estasituación en el caso de la población inmigrante,transitoria o empobrecida.

Se vuelve más crítico desde el punto de vistapolítico y social si las autoridades de gobiernomuestran alguna preocupación por reducir losfactores de riesgo de desastres en el medioedificado.

Para introducir medidas de gestión del riesgofísico en las construcciones o en la infraestructura,pueden utilizarse tres sistemas, a saber:

• reconstruir o reparar los edificios,particularmente después de las pérdidas o dañosprovocados por un desastre importante;

• construir edificios nuevos en circunstanciasnormales; y

• reacondicionar los edificios existentes mediantemedidas de reforzamiento.

Cada uno de estos sistemas ofrece diferentesposibilidades de asegurar la seguridad de losedificios, siempre que exista la disposición y elcompromiso de hacerlo.

Una buena oportunidad

Incluso en los países que no disponen de grandesrecursos, lo más probable es que siempre hayaposibilidades de reconstruir aplicando medidas demitigación. Ello es particularmente convenientedado el manifiesto interés público y los apreciablesrecursos de que se dispone después de un desastre.Esto se debe a que inmediatamente después deproducido el evento surge una marcada voluntadpolítica de hacerlo y el hecho de que la poblaciónexige un incremento de la seguridad. Por lo tanto,convendría que los funcionarios aprovecharan lasoportunidades que ofrece la adversidad paraintroducir medidas de mitigación en los períodosde reconstrucción.

Una oportunidad relativa

Cuando se dispone de recursos para sufragar elcosto de las mejoras y si la normativa se cumplerazonablemente, es posible introducir medidas demitigación en las construcciones nuevas. Sinembargo, si las edificaciones no han respetado lasespecificaciones técnicas, se tropieza con uncúmulo de obstáculos sociales, culturales yeconómicos, y en todo el mundo estas medidascontinúan siendo un desafío. Cabe destacar,además, que en la mayoría de los países endesarrollo, más del 95% de la superficie edificadavulnerable seguirá correspondiendo a lasinstalaciones e infraestructura de servicios vitalesvulnerables ya existentes.

Se debe tener en cuenta la posibilidad de invertiren reacondicionamiento. Si la tecnología se utilizay comparte de manera más general, se convierte enun medio de protección cada vez más eficiente yeficaz, en especial si se considera que el costo amenudo puede justificarse comparado con uncálculo realista de las pérdidas esperadas.Mientras más vulnerable sea una localidad dada auna amenaza potencialmente severa, más sejustifica invertir en reacondicionamiento.

Una oportunidad limitada

Dada la alta densidad de edificaciones que hay enlas zonas urbanas, siempre resultará difícilreacondicionar las estructuras existentes. Porejemplo, en los Estados Unidos, la renovación de

Las estrategias para lograr que las construcciones seanmás seguras deben reunir los siguientes requisitos:

• ser ambiciosas y aprovechar las posibilidades demejorar la calidad de la construcción que surgendespués de los desastres;

• centrar la atención en las construcciones y lasinfraestructuras esenciales;

• estimularse mediante una amplia gama deincentivos;

• ser incluyentes, y centrar la atención de losingenieros tanto en la construcción de edificios dediseño seguro, como en aquellos que se hanlevantado en forma no convencional;

• atraer el interés, la participación, las expectativas yel apoyo de la población.

Recuadro 5.22Estrategias para lograr que el medio edificadosea más seguro

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

361

la estructura existente sólo alcanza a 1 o2% al año. En consecuencia, la obtenciónde los recursos necesarios y el impacto dela distribución económica y social setraducen en un elevado costo asociado alreacondicionamiento.

Aplicación de medidas estructuralespara que las construcciones resistanlos desastres

Algunos de los medios más eficaces dereducir el riesgo son el diseño yconstrucción de estructuras resistentes alas amenazas, desde el punto de vista de sucosto. Los urbanistas, los arquitectos, losingenieros, los contratistas de laconstrucción y los inspectores de edificiosson los responsables de asegurar que laplanificación y la construcción esténtécnicamente bien concebidas y respondana las posibles amenazas.

Las normas de ingeniería de los edificios,viviendas y servicios vitales se determinanmediante investigaciones y decisionestécnicas, pero deben ser aplicadas porprofesionales de la construcción. Son ellosquienes deben establecer cuán efectiva seráuna determinada solución ingenierilrespecto de las tensiones o amenazas.

Sin embargo, se presta mucho menosatención al importante papel quedesempeñan los inversionistas, lasautoridades políticas locales y losdirigentes comunitarios en elcumplimiento de sus propiasresponsabilidades profesionales y cívicas.A todos ellos les corresponde desempeñarroles importantes para asegurar que lasconstrucciones reúnan los requisitos queexige su inversión, que cumple lalegislación en vigor o que se aplican lasnormas locales. Los códigos sólo sonútiles en la medida en que se aplican y sehacen cumplir.

Cabe destacar la amplia variedad de causasidentificadas en el ejemplo anterior. Ellasabarcan aspectos técnicos, realidadeseconómicas y las características de la

administración pública, la educación, lalegislación, la percepción pública, así comootros relacionados con la criminalidad yotros factores sociales. Como ninguno deestos elementos se limita a un lugar o país específico, paracontrarrestar los patrones devulnerabilidad y satisfacer las necesidadesmanifiestas de un medio económico ysociocultural, se requieren estrategias dereducción del riesgo amplias y bienintegradas.

Se consideraba que el código deconstrucción del estado de Florida era unode los más severos de los Estados Unidos,hasta que el huracán Andrew echó portierra las pretensiones sobre la aplicaciónde sus normas. Algo similar secomprueba a menudo después de losdesastres, ya sea que ocurran en Japón,

“El hecho de que entre el75 y el 90% de lasmuertes provocadas porterremotos se deban adeficiencias de laconstrucción pone derelieve la necesidad deaplicar medidas demitigación vinculadasespecíficamente con eldiseño y la construcción delos edificios.”

Profesor Ian Davis,Reino Unido.

Recuadro 5.23Construcciones vulnerables existentes

Tras los terremotos de Turquía en 1999, losespecialistas en terremotos de la Universidadde Bogazici, de Estambul, realizaron unareseña de las razones por las cuales lasconstrucciones existentes en Turquíaresultaron ser tan vulnerables:

• La flagrante violación de la normativaaplicable se tradujo en resultadosdesastrosos.

• El sistema generaba un tipo deconstrucción deficiente.

• La elevada inflación imponía severaslimitaciones a los seguros e hipotecas, loque era un obstáculo para el desarrollo engran escala y se traducía en la escasaindustrialización de las construccionesresidenciales.

• La elevada tasa de industrialización yurbanización condujo a la necesidad deconstruir viviendas económicas.

• La idoneidad profesional de los ingenierosera limitada.

• La fiscalización y la supervisión del diseñoy de la construcción eran ineficaces.

• La corrupción era un problema común.• Había normas que rara vez se hacían

cumplir y no se establecían lasresponsabilidades.

• La ignorancia y la indiferencia erangeneralizadas.

• El gobierno actuaba como aseguradorgratuito del riesgo de terremotos.

Fuente: M. Erdik y M. Aydinoglu, 2000.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Turquía, Egipto, Taiwán, India, Estados Unidos,México, Argelia, Irán u otro lugar.

Afortunadamente, existen instituciones que seempeñan en promover un mayor conocimiento y laaplicación más efectiva de diversas medidas quepueden aumentar la seguridad de lascomunidades. A continuación, se citan dosejemplos.

El Instituto de Investigaciones de IngenieríaSísmica y la Asociación Internacional deIngeniería Sísmica

En un esfuerzo por resolver algunos de estosproblemas y otros similares, el Instituto deInvestigaciones de Ingeniería Sísmica deOakland, California, Estados Unidos, estállevando a cabo un proyecto conjuntamente con laAsociación Internacional de Ingeniería Sísmica deTokio, Japón. Ambos están preparando unaenciclopedia basada en la Internet sobre lossistemas de construcción de viviendas que seutilizan actualmente en diversas zonas sísmicasactivas de todo el mundo.

El proyecto vincula a más de 160 ingenieros yarquitectos voluntarios de 45 países,permitiéndoles consolidar y compartir lainformación, a la vez que les da acceso ainstrumentos que pueden reducir la vulnerabilidadde las viviendas en caso de terremoto. La idea escrear recursos profesionales que sean de utilidadno sólo para los profesionales del diseño y de laconstrucción, sino también para las autoridadesresponsables de la vivienda, los planificadores delas comunidades y otros organismos que se ocupande la reducción de las amenazas y del desarrollosostenible.

Las actividades iniciales del proyecto giran entorno a la compilación de la informaciónpertinente sobre todos los aspectos de laconstrucción de viviendas en zonas sísmicas.Incluyen las características arquitectónicas, losdetalles estructurales, la resistencia y las fallas encaso de sismo, el comportamiento de los materialesen sismos anteriores, los sistemas de construcciónlocales y los materiales de construcción utilizadoshabitualmente. También se reúne informaciónsobre la disponibilidad y uso de seguros.Una de las características importantes de la basede datos es que tiene en cuenta la información

sobre características de la construcción, que vandesde los aspectos básicos de las viviendasrurales levantadas por métodos noconvencionales, hasta las complejas prácticas deingeniería que se utilizan en las construccionesurbanas en altura.

Como la información se encuentra en laInternet, los usuarios pueden buscar en la basede datos utilizando diversos criterios. Ademásde características básicas de los países, se puedeobtener información sobre las prácticas urbanaso rurales de construcción, la amenaza desismos, las funciones que cumplen lasconstrucciones, el tipo de materiales utilizado olos sistemas estructurales empleados. Tambiénpueden encontrarse clasificaciones de lavulnerabilidad a los sismos y descripciones delas características económicas de la comunidad.

Es posible comparar las ventajas y losinconvenientes de las diversas técnicas deconstrucción que se utilizan en los distintospaíses. También pueden compararse losmateriales de construcción utilizados ycomprobar la experiencia de cada país respectodel comportamiento de los distintos tipos deconstrucción.

La enciclopedia incluirá información sobre losdistintos países, desde antecedentes sobre lasamenazas sísmicas, pasando por los códigos ynormas de construcción, el tamaño, densidadrelativa y ritmo con que cambian las viviendasrurales y urbanas, las tendencias generales delclima, hasta datos sobre la pérdida de viviendasen terremotos anteriores. Los usuarios podrángenerar diagramas y cuadros, obtenerfotografías y dibujos, y bajar gratuitamente lainformación. http://www.eeri.org/

El Centro Multidisciplinario deInvestigaciones de Ingeniería Sísmica

El Centro Multidisciplinario de Investigacionesde Ingeniería Sísmica (MCEER, por sus siglasen inglés) de la Universidad Estatal de NuevaYork en Búfalo, Estados Unidos, persigueobjetivos similares, pero su énfasis es diferente.Procura aumentar la resiliencia de lascomunidades a los sismos mejorando losmétodos de ingeniería y de gestión de la

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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infraestructura esencial, para lo cual se ocupa delsuministro de agua y energía eléctrica, de losservicios hospitalarios y de salud y de los sistemasde transporte.

El MCEER trata de alcanzar sus objetivosrealizando actividades integrales de investigación,difusión y educación en colaboración con losusuarios de sus productos. Reúne a un núcleo deprestigiosos investigadores de numerosasdisciplinas e instituciones de los Estados Unidosa fin de incorporar sus conocimientos en loscampos de la ingeniería sísmica y los estudiossocioeconómicos. El resultado de estasactividades es un programa sistemático deinvestigación básica y aplicada que producesoluciones y estrategias para reducir el impactoestructural y socioeconómico de los terremotos.http://mceer.buffalo.edu/

Los códigos, políticas y procedimientos

El cumplimiento de las normas de protección dela seguridad pública es responsabilidad de losgobiernos. Los códigos deberían aplicarse tanto alas construcciones nuevas como alreacondicionamiento de las estructuras existentes.Por extraño que parezca dado el elevado número

de pueblos y ciudades situadasdentro del radio de alcance deerupciones volcánicas, se ha hechomuy poco por elaborar códigos deconstrucción que aumenten laresiliencia de las construcciones a lalluvia de cenizas, que es la amenazavolcánica más frecuente. Enrelación con otras amenazas lasituación no puede evaluarse tanfácilmente.

Elaborar normas es sencillo, perocumplirlas a menudo resulta másdifícil. La planificación y uso de latierra y las normas de construccióngeneralmente se adoptan y se hacencumplir a nivel local. Exigedecisiones prudentes, la confianza dela población en el valor atribuido asu aplicación y la disponibilidad derecursos para afrontarlas. Para crearuna cultura de prevención entre losfuncionarios públicos y lascomunidades, es indispensableutilizar mecanismos e instrumentospara hacer cumplir los códigos deconstrucción y los reglamentos deordenamiento territorial existentes.

El caso de Sudáfrica

Desde hace algunos años, lalegislación sudafricana contemplanormas y especificaciones paraconstruir en zonas vulnerables.Hace un tiempo, el Consejo para laInvestigación Científica e Industrialpublicó el Libro Rojo, que establecedirectrices para la planificación ydiseño de asentamientos humanos.Actualmente, el Gobierno estáinteresado en la planificación ygestión de los asentamientos noestructurados. Además, pararesolver el problema está prestandomás atención a los estudios y a laexperiencia profesionales. La solidezde las construcciones es un factorque contribuirá al desarrollo del paísy a la satisfacción de las necesidadesde su creciente población.

Recuadro 5. 24“No lo sabíamos”

En octubre de 2002, un temblor moderado demagnitud 5.4 en la escala de Richter afectó a Molise,en Italia. El único edificio que cayó fue la escuela delpueblo, provocando la muerte de 26 niños y tresadultos. Pese a que se había construido en 1953, lahabían renovado hacía poco.

El hecho conmovió a todo el país y dio lugar a unsentimiento de indignación que se tradujo en el iniciode una investigación criminal. Las autoridadescentrales, los funcionarios locales y los contratistasfueron acusados de corrupción y de no haber aplicadolas normas y reglamentos de construcción.

En su defensa, se afirmó que no obstante que laregión estaba clasificada como zona de riesgosísmico, nadie había sido informado al respecto y losmapas de riesgo no hacían referencia a esainformación. Además, se acusó a algunas autoridadeslocales de no haber cumplido con las obligacionesprevistas en la Ley de Construcción que se habíapromulgado en Italia en 1982.

“Los Estados Federadosde Micronesia hanpromulgado leyes yreglamentos deconstrucción, pero no loshan aplicado plenamentedebido a que hanencontrado dificultadespara cumplir con lasobligaciones financierasque requieren.”

Respuesta de Micronesiaal cuestionario de laEIRD, 2001.

“Uno de los problemasmás importantes que hayque resolver enZimbabwe es el de laobservancia de las leyes yreglamentos deconstrucción y laconservación de recursosnaturales, por ejemplo, loscultivos en las riberas delos ríos, la deforestaciónetc., que producen lasedimentación de los ríos yembalses.”

Respuesta de Zimbabweal cuestionario de laEIRD, 2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

364

“Uno de los problemas másimportantes que se debe

resolver en la India es el dela aplicación estricta de la

legislación, incluidos loscódigos de la construcción.”

Respuesta de la India alcuestionario de la EIRD,

2001.

“Existen códigos yreglamentos de construcción,

pero el problema es que secumplan sus disposiciones.

El punto es tema dediscusión en diversos foros

de Bangladesh, y elGobierno está prestándole

cuidadosa atención.”

Respuesta de Bangladesh alcuestionario de la EIRD,

2001.

“Se ha instado a la Oficinade Control de la

Construcción de las IslasCook a mejorar la

observancia de los códigosde construcción y de los

procedimientos para hacercumplir sus disposiciones,

contratando personalexperimentado provenientedel sector de la construcción

comercial.”

Respuesta de las Islas Cookal cuestionario de la

EIRD, 2001. Los gobiernos pueden dar el ejemploexigiendo que todos los edificios cumplancon la normativa de construcción.Además, puede exigirse a las autoridadesde gobierno que las dependencias que seconstruyan en zonas de terremotos seanantisísmicas y que, para dar el ejemplo,instalen todos los demás servicios deconformidad con las mejores prácticas deuso de la tierra. En todo el mundo, lasescuelas y lugares de reunión deberíanconstruirse de acuerdo con estándares quegaranticen la seguridad de las personas.

El caso de Bangladesh

Otro ejemplo revela lo fácil que resultaaprovechar las prácticas del gobiernopara promover un cambio positivo. Trasanalizar las técnicas de supervivenciaque habían dado resultados satisfactoriosen pequeñas comunidades remotasdurante un devastador ciclón que asolóla región en 1990, el Gobierno deBangladesh introdujo un cambio sencilloy claro en su política. El Ministerio deObras Públicas emitió un instructivo en

Recuadro 5.25Diferentes conceptos sobre las disposiciones legales orientadas a aumentar la resilienciade las construcciones a las amenazas (ligeramente exagerados)

Por lo general, los sismólogos critican las disposiciones de los códigos de construcción que datan devarios años, ya que después de promulgados surge la necesidad de redefinir el concepto de amenazade terremoto.

A los ingenieros les interesa que se incorporen las conclusiones de sus investigaciones recientes yejercen presión para que se adopten códigos más estrictos en la materia. Les preocupa menos laresistencia de las construcciones que la aceptación de sus logros profesionales.

Los inversionistas o propietarios de un inmueble se resisten a aumentar sus gastos un 2 o 5% paraproporcionar protección adicional contra el riesgo de un evento extremo que “de todos modos, a lomejor nunca se va a producir”.

Los contratistas no quieren que se los incomode con reglamentos ajenos o inspectores de laconstrucción inoportunos, especialmente si lo que exigen les significará reducir su margen de utilidades.

El Gobierno ni siquiera ha logrado hacer cumplir el código de construcción existente debido a la faltade recursos para aplicarlo, incluyendo inspectores de la construcción.

Las autoridades temen que la aplicación de los códigos de construcción pueda traducirse en elaumento de los costos. No exigen la aplicación de las normas de construcción ni siquiera para losedificios públicos. A los administradores públicos les preocupan otros asuntos más apremiantes oimportantes.

Los políticos no se arriesgan a perder popularidad, ya que se considera que la aplicación de loscódigos es un proceso de fiscalización restrictivo e inaceptable. Además, existen otros aspectosimportantes de la industria de la construcción que atender, como los contratos.

La comunidad no entiende el proceso y se siente confundida, especialmente cuando ha ocurrido undesastre.

Los medios de comunicación reconocen rápidamente cuándo un tema es polémico, particularmente sise han producido muertes.

Al parecer, ninguno de los actores principales se está ocupando del problema en un foro común.

En consecuencia, continúan construyéndose edificios vulnerables...

¿Qué debe hacerse para romper este círculo vicioso?

Cortesía del Centro Asiático para la Preparación ante Desastres (ADPC, por sus siglas en inglés)

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

365

virtud del cual la totalidad de los edificiospúblicos que se construyeran enlocalidades apartadas y que estuvieranexpuestas a la amenaza de ciclones debíanser de hormigón y tener dos pisos. Laexperiencia demostraba que si reuníanambos requisitos técnicos, los edificiospúblicos del gobierno local podían servirpara albergar a la población en caso detormentas e inundaciones.

La experiencia recogida en todo el mundodemuestra que es preciso crear un sistemade control de la planificación y de lasnormas de construcción que reúna losrequisitos siguientes:

• factible, de acuerdo con las limitacioneseconómicas, ambientales y tecnológicas;

• aplicable a las actuales prácticas ytécnicas de construcción;

• actualizado en forma periódica, enconsonancia con los avances delconocimiento;

• comprendido y aceptado en forma cabalpor los grupos de interesesprofesionales;

• puesto en práctica, de tal modo de evitarsu trasgresión o el desprestigio delsistema legislativo;

• respetado, con leyes y controles basadosmás bien en un sistema de incentivos yno en uno de sanciones; e

• integrado en un marco legal quecontemple la posibilidad de conflictosentre los distintos niveles deadministración y de gobierno.

Aumento de la resistencia de lasconstrucciones carentes de diseñotécnico adecuado

Sigue siendo algo paradójico que la fallade los edificios construidos sin empleartécnicas ingenieriles, que son los queprovocan más muertes en los terremotos,sea lo que menos atrae la atención de losingenieros. Esta indiferencia se explica almenos por dos razones. Un prestigiosoingeniero especialista en sismos señaló quesi bien es cierto que las deficiencias de unaconstrucción realizada sin diseño técnico

son un problema importante, no se debeatribuir a los ingenieros. A su juicio, “unedificio construido sin técnicas ingenierilesestá fuera del alcance o de las atribucionesprofesionales de un ingeniero”.

Naturalmente, ante esta percepción, quedapor preguntarse a quién le correspondeentonces concebir maneras de crearedificios comunes más seguros paraproteger a sus moradores de losterremotos. Con demasiada frecuencia, lomás que se logra es una sugerencia de queel problema probablemente “corresponde alos constructores locales”. Algunosejemplos recientes indican que talrespuesta es inaceptable.

Los comentarios de otro ingenieroespecialista en terremotos, esta vez deJapón, revelan que eludió el tema demanera similar. El profesional lamentabaprofundamente el grave problema queplanteaba el comportamiento deficiente delos edificios construidos en el país sintécnicas ingenieriles, y reconocía que suscolegas de profesión de todo el mundociertamente debían prestar atención alproblema. Sin embargo, a su entender,desafortunadamente lo usual es que no seasignen recursos para financiar lasinvestigaciones necesarias o tratar deaplicar medidas estructurales conocidas ymejoradas a la construcción de estasestructuras económicas. Este punto devista de que no hay medios disponibles nimedidas que puedan adoptarse eslamentable, por no decir limitado,especialmente si los objetos en cuestiónson de bajo costo.

Afortunadamente, existen notables, aunqueaisladas excepciones, a los puntos de vistamás limitados o a los enfoques másnegativos. Entre ellos puede mencionarsela importante labor que se lleva a cabo enPerú y que centra la atención en lasestructuras de adobe. En las viviendasautóctonas de Colombia, China yBangladesh se ha realizado un trabajosimilar. Entre los centros de investigacióny desarrollo en el campo de la protecciónde las construcciones autóctonas, se

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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cuentan el Instituto Central deInvestigaciones de la Construcción y elDepartamento de Ingeniería Sísmica de laUniversidad de Roorkee, del estado deUttar Pradesh, India.

En el 2001, un trabajo innovador para elreforzamiento de las construcciones noconvencionales le valió al Profesor Eméritode la Universidad de Roorkee, A.S. Arya, lamás alta distinción civil por los logros deuna vida consagrada a este tema. El apoyoprestado por el Banco Mundial al programade reacondicionamiento de las viviendasrurales en el estado de Maharashtra despuésdel terremoto de Latur, en 1993, es otroejemplo que pone de relieve el empleo demedios básicos para proporcionar protecciónde bajo costo a viviendas locales.

El caso de Santa Lucía

La mayoría de las familias del Caribeoriental viven, y muchas también trabajan,en casas individuales. Estas viviendasconstituyen un activo apreciable para lasfamilias que son dueñas de sus propioshogares, en especial las de bajos ingresos.Como disponen de pocos recursosadicionales para reconstruir o reparar suscasas afectadas por las amenazas, el daño opérdida de su casa puede dejar a una familiasin trabajo y en peligro financiero, ademásde sin hogar.

En una región tan propensa a las amenazasy ambientalmente vulnerable, es esencialtener presentes estos factores al establecer ellugar y los detalles de la construcción, paragarantizar la seguridad de la estructura y desus ocupantes. Es igualmente importanteminimizar el impacto y uso del edificio en elambiente circundante. Si bien es cierto queasegurando las casas se puede limitar elimpacto financiero de los daños vinculadoscon las amenazas, los habitantes de bajosingresos rara vez disponen de recursossuficientes para contratarlos.

En Santa Lucía, la Fundación Nacionalpara la Investigación y el Desarrollo(NRDF, por sus siglas en inglés) ofrece un

programa para las personas de bajosingresos destinado al mejoramiento de loshogares de manera que resistan loshuracanes. El programa proporcionacapacitación a los constructores locales enmateria de construcciones seguras yotorga pequeños créditos a las familiasque desean aumentar la seguridad de sushogares. La NRDF estableció esteprograma en 1996 con el apoyo delProyecto Caribeño de Mitigación deDesastres de la USAID/OEA, y operadesde entonces sin interrupción.

El programa de mejoramiento de loshogares ayuda a los jefes de hogar debajos ingresos a reacondicionar sus casaspara que resistan mejor las tormentastropicales. Proporciona capacitación entécnicas para levantar construccionesseguras a constructores y artesanos quetrabajan en la construcción de viviendaseconómicas. También ha elaboradonormas mínimas de construcción paradueños de viviendas y para constructores.Además, presta asistencia para el cálculode la cantidad del material requerido ypara asegurar el control de calidad.

Entre 1996 y 2002, la NRDF otorgó 345préstamos en el marco de este programade viviendas, por un valor promedioestimado de 4.100 dólares cada uno. Dostercios de ellos se destinaron a laampliación de las estructuras existentes o ala construcción de edificios nuevos. Elresto fue utilizado para reparaciones yrenovaciones, compras o reubicación delas viviendas.

Si bien las instituciones financierastradicionales consideran que estospréstamos son riesgosos, debido a losescasos ingresos del prestatario o la faltade garantía, este programa de la NRDFha tenido altas tasas de reembolso.

Mediante la construcción de viviendasmás resistentes, el riesgo es más aceptablepara las compañías de seguros, de talmodo que los propietarios de viviendas debajos ingresos tienen mayoresprobabilidades de poder asegurarlas.

EEll pprroobblleemmaa

“Los ocupantes deviviendas construidas deescombros y piedra, por

ejemplo, tienenmuchísimas más

probabilidades de moriren un terremoto de igual

intensidad, que losmoradores de estructuras

de hormigón reforzadodiseñadas y construidas de

acuerdo con normas deconstrucción modernas.

Un problema serio parala protección contra

terremotos es la extremavulnerabilidad de talesviviendas a los sismos.”

Fuente: Coburn y Spencer,2002

UUnnaa ssoolluucciióónn

“El reemplazo de lasviviendas existentes por

otras resistentes a losterremotos no es factible niquizá conveniente. Se ha

comprobado que es másrealista pensar en

soluciones más económicascomo la mejora de las

estructuras tradicionales,a fin de limitar los daños

provocados por lostemblores y permitir que

sus ocupantes puedanescapar en caso de que seproduzca un terremoto de

gran intensidad, lo queprobablemente suceda una

vez en la vida.”

Fuente: Coburn y Spencer,2002

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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Trabajando con un agente de seguros local, laNRDF ha creado un programa de segurocolectivo en virtud del cual el riesgo se distribuyeentre todos los participantes. Además deproporcionar cobertura por daños, los programasde seguros colectivos fomentan la construcciónde viviendas más seguras, ya que para participaren el plan se exige la adopción de medidas dereacondicionamiento para hacerlas más resistentesa los huracanes.

En el 2003, el programa de viviendas más segurasde la NRDF fue revisado y afianzadoperfeccionando la tramitación de los préstamos ymejorando los mecanismos de fiscalización.Asimismo, amplió sus actividades de difusiónmediante la publicación de dos documentos deorientación: Directrices para la Aplicación de unPrograma de Construcción y Reacondicionamientopara Viviendas más Seguras para las Personas deBajos Ingresos y Normas Mínimas de Construcción yDirectrices Ambientales de Emplazamiento. Esteúltimo actualiza los requisitos anteriores e incluyeuna nueva sección sobre criterios deemplazamiento de las viviendas insularesvulnerables al medio ambiente. La revisión delprograma y las mejoras resultantes también sonun reflejo del esfuerzo conjunto de lasorganizaciones de apoyo, que incluyeron la OEA,el Banco Mundial y el Gobierno de Brasil. Parainformación adicional consúlte en:<http://www.oas.org/cdmp/hrhip/>

El desarrollo de metodologías apropiadas

A fin de estimular una mayor capacidad nacionaly técnica de protección de la infraestructuraesencial se han llevado a cabo numerososproyectos y establecido diversas asociacionesprofesionales. Debido al acentuado componentede ingeniería en juego, gran parte del incentivo hacorrespondido a los especialistas en ingenieríasísmica. Ejemplo de ello es el método RADIUSpara evaluar el riesgo sísmico urbano desarrolladodurante el Decenio Internacional para laReducción de los Desastres Naturales (DIRDN),que actualmente se está ampliando a través delproyecto MINNADE de ciudades más seguras,dirigido por la EIRD. Los ejemplos que seofrecen a continuación ilustran otras iniciativasrelacionadas con la variedad de condiciones que seda en las diversas ubicaciones.

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica

La Iniciativa Mundial de Seguridad Sísmica(WSSI, por sus siglas en inglés) se inició en1992 como una iniciativa de oficio de losmiembros del Instituto Internacional deIngeniería Sísmica. Posteriormente, setransformó en proyecto piloto del DIRDN. Esun modelo de cooperación entre profesionalesque trabajan juntos con una estructurainstitucional mínima para estimular programasde reducción del riesgo sísmico en países endesarrollo de Asia, el Pacífico y África. ElWSSI tiene cuatro objetivos fundamentales:

• Difundir mundialmente los últimos adelantosen materia de ingeniería sísmica.

• Incorporar la experiencia y aplicar lasconclusiones de sus investigaciones en normasy códigos.

• Promover el avance de las investigaciones eningeniería, centrando la atención en lasnecesidades generadas por problemasespecíficos.

• Alentar a los gobiernos y a las institucionesfinancieras a que adopten políticas quecontemplen la posibilidad de sismos en elfuturo y se preparen para enfrentarlos.

Durante sus primeras actividades en Asia y elPacífico, la WSSI hizo hincapié en el incrementode la toma de conciencia por la población y en laatención del gobierno a la seguridad sísmica. Laidea era crear redes de información que pudieranservir de catalizador para la acción en materia deconocimiento, educación y gestión del riesgo deterremoto.

La WSSI ha centrado la atención en proyectosregionales bien definidos y de alcance modesto,que presten apoyo a las instituciones técnicaslocales emergentes. Entre ellas cabe mencionarla fructífera asociación con la NSET de Nepal yla Asociación de Seguridad Sísmica de Uganda. Además, la WSSI ha prestado apoyo a proyectosregionales y nacionales para la transferencia y ladivulgación de tecnología; la mayor aplicaciónde las prácticas profesionales de la ingenieríarelacionadas con la reducción del riesgo; y elaumento de los conocimientos que posee lapoblación, a fin de mejorar la respuestaestructural a los terremotos.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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La WSSI también fue fundamental en elestablecimiento de la Iniciativa sobre Terremotosy Megaciudades (EMI, por sus siglas en inglés)y colaboró con la Asociación Internacional deSismología y Física del Interior de la Tierra(IASPEI, por sus siglas en inglés) en laconfección de un mapa universal de las amenazas.A nivel mundial, también ha contribuido aldesarrollo de la Red Mundial de Informaciónsobre Desastres (GLO-DISNET).<http://www.geic.or.jp/glodisnet/dis/network/partner>

La Iniciativa de Terremotos y Megaciudades

La Iniciativa de Terremotos y Megaciudades(EMI, por sus siglas en inglés) fue creadadespués del Primer Taller sobre Terremotos yMegaciudades realizado en Seeheim, Alemania, en1997. El programa científico del EMI promuevela realización de investigaciones multidisciplinariaspara evaluar los efectos de los terremotos en lasgrandes zonas urbanas y el desarrollo detecnologías y métodos para mitigar dichos efectos.

De acuerdo con su programa, el EMI fomenta lacreación de sistemas de gestión del riesgo dedesastres que abarquen toda una ciudad y estimulael desarrollo de mecanismos de evaluación. Susactividades incluyen el suministro de informacióntecnológica que permita que las megaciudadesconozcan los riesgos que enfrentan y luegoadopten medidas para reducir su exposición a lasamenazas. La difusión de conocimientos acercade las amenazas, la vulnerabilidad urbana y otrosriesgos conexos fortalece las instituciones, aumentael sentido de responsabilidad y genera nuevasiniciativas.

Además de prestar apoyo a la investigacióncientífica, el EMI lleva a cabo proyectos paraagilizar la preparación, la mitigación y larecuperación relacionadas con los terremotos. Losproyectos estimulan a los científicos, profesionalesy usuarios finales a compartir conocimientos. Lasactividades apuntan principalmente a crear ymantener la capacidad profesional y técnica de lasmegaciudades de los países en desarrollo.

El EMI ha centrado su plan de generación decapacidades en tres proyectos principales. ElProyecto de Conglomerados de Ciudades (CCP,

por sus siglas en inglés) tiene como objetivo crearuna red de las grandes metrópolis expuestas a laamenaza de terremotos, de tal modo que puedancompartir sus experiencias y coordinar susactividades. La finalidad principal es permitirlesaumentar su capacidad de preparación, respuesta yrecuperación ante los desastres. El EMI facilita elintercambio dentro de la red y coordina lasactividades conjuntas de los participantes.

Los otros dos proyectos son el Proyecto deCentros Regionales, que es una ampliación delCCP, y el Programa de Capacitación y Educación,que involucra compartir los conocimientos a travésde los grupos de intereses profesionales, a fin decrear capacidad local y regional.

En el 2001, el EMI organizó tres seminariosregionales relacionados con el CCP. Durante eltercer seminario de conglomerados de ciudades delas Américas, realizado en Ecuador, seidentificaron tres campos de cooperación, a saber:la reducción de la vulnerabilidad de lascomunidades; la satisfacción de las necesidades dela población y la atención sanitaria durante losdesastres y el fomento de una cultura deprevención.

La reunión del conglomerado de ciudades deOceanía se realizó en la forma de un seminariochino-neozelandés dedicado al desarrollo urbano ya la mitigación de los desastres y condujo a lacelebración de un acuerdo de cooperación entre lasciudades de Tianjin y Wellington.

La reunión del conglomerado de ciudadeseuromediterráneas formó parte de la reunión de laRed Med-Safe, realizada en Nápoles, en el 2001.Con el fin de elaborar un marco para aumentar lacooperación euromediterránea en que participaranlas ciudades y asociados del EMI en la región, secreó un grupo especial de coordinación.

En el 2002, los conglomerados de ciudades de lasAméricas, Oceanía y la región euromediterránearealizaron tres seminarios adicionales. El tercerseminario internacional del EMI tuvo lugar enoctubre del 2002, en Shanghai, China, bajo elpatrocinio de la Dirección Sismológica de China, ysirvió de punto de partida para el inicio de unnuevo programa. Este nuevo ProgramaTransversal para el Desarrollo de la Capacidad esun programa multidisciplinario a largo plazo que

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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establece una estructura para la ejecución delprograma de generación de capacidades del EMI.Se llevará a cabo en colaboración con las ciudadesmiembros del conglomerado, principalmente lasciudades asociadas de Asia, por conducto deinstituciones seleccionadas que comparten susmetas de reducción de desastres.

El programa centra la atención en cuatroactividades, a saber: el desarrollo de mecanismospara enfrentar escenarios de desastres; el apoyo ala creación de escenarios de desastres en zonasrurales y sistemas urbanos seleccionados; lapromoción del diseño de edificios y sistemas deplanificación resilientes a los desastres; y lacreación de capacidad para la toma de conciencia yla participación creciente de la comunidad.

El EMI también participa en la elaboración de unprograma interdisciplinario de investigacionessobre la reducción y la respuesta a las amenazas enzonas metropolitanas. El proyecto fue concebidopor el Centro de Estudios Internacionales de laUniversidad de Pittsburgh, de los EstadosUnidos. Este programa se desarrolla en estrecharelación con el Proyecto de conglomerado deciudades de las Américas y fue iniciado en Ciudadde México, en el 2002.<http://www.megacities.physik.uni-karlsruhe.de>

Aunque no está directamente relacionada con elEMI, y respondiendo a una solicitud formuladapor la UNESCO a la Academia Internacional deArquitectura (IAA, por sus siglas en inglés), endiciembre de 1994 los Países Bajos crearon laFundación 2000 de Megaciudades. La Fundaciónreúne y difunde información sobre el desarrollo delas megaciudades. Posee un sitio web muy activo,organiza conferencias y produce publicacionespara promover sus objetivos.<http://www.megacities.nl>

GeoHazards International

GeoHazards International (GHI) es unaorganización sin fines de lucro con sede enCalifornia, Estados Unidos, que se ocupa deaumentar la seguridad sísmica en los países endesarrollo. Trabajando en conjunto con el Centrode las Naciones Unidas para el DesarrolloRegional (UNCDR, por sus siglas en inglés),

GHI introdujo un método para evaluar y reducirel riesgo de terremoto en las zonas urbanas. ElProyecto Mundial de Seguridad Contra losTerremotos (GESI, por sus siglas en inglés) hasido puesto en práctica en 21 zonas urbanas delmundo y hay planes para ampliar su aplicación enla India.

Tras el gran terremoto de Gujarat, India, en el2001, GHI trabajó en cooperación con laorganización no gubernamental india denominadaSociedad para el Desarrollo Ambiental yEcológico Sostenible (SEDES, por sus siglas eninglés) y con la Dirección de gestión del riesgo dedesastres del Estado de Gujarat, en la evaluacióndel riesgo de terremoto y las opciones de gestióndel riesgo en tres ciudades.

GHI también suscribió un acuerdo con la OficinaNacional de Emergencia (ONEMI) delMinisterio del Interior en Antofagasta, Chile, ycon el Centro de Investigación Científica yEducación Superior de Ensenada, México, paraaumentar la colaboración en esas zonas propensasa los terremotos.

Como prueba del espíritu innovador y de ladedicación de su director y fundador del GHI,Dr. Brian Tucker, la organización fue distinguidacon el prestigioso subsidio otorgado por laFundación John D. y Catherine T. MacArthur.Este galardón constituyó un reconocimiento a lalabor realizada a través del GHI para el diseño demétodos económicos de minimizar las fallasestructurales y los daños que causan a laspersonas los desastres de origen natural en elmundo en desarrollo. Estos fondos permitiránseguir trabajando en el desarrollo y aplicación deun índice mundial de riesgo de terremoto paraevaluar el riesgo y estimular la adopción demedidas para reducirlo.<http://www.geohaz.org>

El caso de Grecia

Al igual que muchos otros países europeos, Greciaadministra los planes de emergencia y preparacióndentro del marco de sus responsabilidades deproteger a la sociedad civil. En el 2002 sepromulgó una nueva ley que tiene presentes lasenseñanzas de desastres ocurridos en el últimotiempo en el país. La Ley aumenta la

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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responsabilidad de los municipios en la gestión delriesgo de desastres, pone de relieve la función quecumplen los voluntarios en la protección civil ypromueve la integración de los conocimientoscientíficos y técnicos relacionados con las amenazasy los riesgos que plantean a la población.

En el plano nacional se aplican algunas medidasde prevención relacionadas principalmente con elriesgo de sismos. El Código griego de diseñoantisísmico fue promulgado originalmente en1959 y ha sido actualizado en variasoportunidades. En 1995 se adoptó un nuevocódigo sobre la materia, que fue revisado en 1999.Más recientemente, este código y el código deconstrucciones de hormigón armado, ambos del2000, completaron el conjunto de disposicionespara la prevención de los terremotos. Suaplicación es obligatoria para todas lasconstrucciones nuevas.

Mediante una ley que data de 1983, se emprendióun proyecto de planificación urbana y del uso dela tierra. De acuerdo con las normas deplanificación establecidas, la protección contradesastres, y específicamente la seguridad en casode terremoto, pasaron a ser requisitos obligatorios.Sin embargo, en algunos lugares la aplicación delos planes no alcanzó los niveles previstos,principalmente debido a las presiones generadaspor la urbanización acelerada.

Pese a estos instrumentos legales, el fuerteterremoto de 1999 dejó importantes enseñanzas.El sismo azotó zonas densamente pobladas deAtenas y la región del Ática, dejando un saldo de143 muertos y 750 heridos, y varios centenares demiles de personas sin hogar. Al mismo tiempo,fue el terremoto más costoso que haya enfrentadoel país y provocó pérdidas por un valor estimadode 3% del PIB.

Aunque los edificios atenienses resistieron elsismo relativamente bien, otros impactosdemostraron que había que hacer mayor hincapiéen la planificación urbana y del uso de la tierra afin de proporcionar mayor seguridad en caso desismo. Por otra parte, el terremoto confirmó quela seguridad sísmica depende mucho del diseñogeneral de las construcciones. En consecuencia,ésta debería incluirse en el código general deconstrucción y en las normas aplicables al diseñode otras formas de infraestructura.

Cuando se produjo el terremoto, se estaballevando a cabo un proyecto para evaluar lavulnerabilidad de los edificios públicos y de lospuentes. El terremoto no hizo sino confirmar quehabía que reacondicionar las estructuras deconstrucciones para hacerlas resistentes a lossismos. La reconstrucción de los edificios dañadosse realizó de acuerdo con un nuevo código dereforzamiento, utilizando técnicas de reparaciónmodernas tales como el uso de fibra de vidrio,introducido por primera vez por el Ministerio deMedio Ambiente, Planificación y Obras Públicas.Asimismo, se publicaron instrucciones para lareparación de inmuebles y se realizaron seminariospara ingenieros.

Posteriormente se han emprendido nuevasevaluaciones de la vulnerabilidad. Desde luego, entodas las prefecturas del país se han realizadoinspecciones macroscópicas rápidas de los edificiosque se encuentran en condiciones críticas, de losdestinados al uso público, o que poseen una altadensidad de ocupación. Se está formando unabase de datos sobre las características de 200.000 omás edificios. El paso siguiente será realizar unaestimación de la vulnerabilidad relativa y luegoelaborar un plan para llevar a cabo un programagradual de reacondicionamiento.

Sin embargo, la elección de políticas dereconstrucción plantea varias alternativasimportantes. Un terremoto abre un abanico deoportunidades de mejorar el medio construido yde propiciar la adopción de medidas de seguridadsísmica, pero al mismo tiempo se ejerce presión por que los edificios se reconstruyan rápidamente,con lo cual se vuelve a la situación devulnerabilidad existente. Lo que está claro es quelos municipios que ya disponían de planes yproyectos para abordar la reducción del riesgoestán en mejores condiciones de aprovechar lasoportunidades a que da lugar un desastre degrandes proporciones.

Resultó evidente que se requieren más estudiosgeotécnicos y geológicos que conduzcan a estudiosde microzonificación sísmica que permitanaprovechar mejor la planificación urbana y del usode la tierra. La evaluación del riesgo sísmicotambién podría ser de utilidad útil para obtener unpanorama claro de los posibles efectos de losterremotos que ocurran en el futuro en ladensamente poblada región del Ática y contribuir

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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a la toma de decisiones sobre la protecciónen caso de sismo. Se han puesto enpráctica medidas adicionales especialespara la planificación del uso de la tierra yla protección de las industrias y comercios,incluyendo estudios geotécnicos de lacuenca del Ática, la planificación urbana yun programa de reubicación.

Para informar a la población yproporcionar capacitación a gruposespeciales en materia de protección contralos sismos, se han llevado a caboprogramas de toma de sensibilizaciónpública. Desde el terremoto que azotóKalamata en 1986, se han distribuidofolletos y afiches y se han realizadocampañas de información, especialmenteen las escuelas.

La educación sísmica produce dividendos.Actualmente se tiene conciencia de quegracias a la capacitación que recibieron enla escuela, muchas veces los niñosreaccionaron mejor que sus padresdurante las réplicas. Las nuevastecnologías de la informaciónproporcionan oportunidades adicionalesde impartir conocimientos y deberíanaprovecharse mejor. Tal como hasucedido en otros lugares, en Grecia sólose crearon proyectos de capacitación y detoma de conciencia después del terremoto.Entre ellos cabe mencionar laorganización de seminarios decapacitación para maestros y voluntarios,la producción de un CD-ROMinformativo para adolescentes y manualesy sitios en la web para llegar másampliamente al público en general.

La utilización más amplia derepresentantes de los medios decomunicación, en especial para estimularrelaciones de trabajo más estrechas con lacomunidad científica antes de que seproduzca una crisis, puede impedir que seperpetúe la entrega de mensajes erróneosdurante las etapas principales de unaemergencia. Estas relaciones previastambién pueden contribuir a que laslabores de reconstrucción posteriores a lossismos sean más estructuradas y seguras.

Protección de las instalaciones esenciales

Cuando se trata de identificar y protegerla infraestructura y los servicios vitales,todas las sociedades deben serparticularmente selectivas. Debido a queson indispensables para elfuncionamiento adecuado de unasociedad, deberían ante todo construirsey mantenerse de acuerdo con estándaresde seguridad para la vida humana. Elloentraña además importancia deprotegerlos del impacto de las amenazas,a fin de que puedan seguir funcionandoen todo momento y en especial ensituaciones de crisis o de grandesnecesidades de la comunidad.

Existen al menos cinco excelentesrazones para proteger los serviciosesenciales:

• La protección del mayor númeroposible de vidas, poniendo énfasis enlos lugares públicos de reunión o derefugio, tales como los localesreligiosos, teatros y estadios deportivos.

• La protección de las generacionesjóvenes que son el futuro de todas lassociedades, y de los servicios esencialespara su crecimiento y desarrollo,garantizando la seguridad de escuelas,universidades y otras institucioneseducativas.

• La protección de la economía y de losmedios de subsistencia, asegurando elresguardo de las fábricas, los mediosde transporte y comunicaciones, losmercados, los cultivos esenciales o losrecursos naturales de importanciaeconómica.

• La conservación de la viabilidad y de lacapacidad operativa de las instalacionesy de los recursos esenciales paraatender a la seguridad y el bienestar dela población en tiempos de crisis, talescomo hospitales y servicios sanitarios,instalaciones sanitarias locales, sistemasde agua potable, centros de evacuación,instalaciones de bomberos y policía,centros de actividades de emergencia yaeropuertos.

“En Turquía, son lasautoridades nacionales lasque establecen el marcolegal de la reducción dedesastres. En el campo dela planificación del uso dela tierra y delcumplimiento del códigode construcción, laresponsabilidadcorresponde a los gobiernoslocales. Ambos presentanmuchas deficiencias debidoa que estos gobiernoslocales carecen de losrecursos humanos decarácter técnico necesariospara imponer sucumplimiento y a que enese plano hay fuertestendencias populistas acorto plazo. Pordesgracia, los programasde estudio universitariosde esas disciplinas no serefieren expresamente alos conceptos y medidas dereducción de desastres.”

Respuesta de Turquía alcuestionario de la EIRD,2001.

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• La protección de piezas irremplazables delpatrimonio cultural o de íconos de la identidadcolectiva, o los hábitats únicos que determinanel valor económico o la base social de unacomunidad.

Al mismo tiempo, se debe tener presente queninguna sociedad puede proteger a toda supoblación y a la totalidad de sus recursos deposibles daños o pérdidas. Ni los habitantes ni lasautoridades de Tokio o de California tienenmedios suficientes para proteger todo lo que seencuentra a su alrededor. A primera vista, puedeparecer que la idea de establecer cuáles son laspérdidas aceptables es un lujo que sólo puedenpermitirse las comunidades más pudientes. Muypor el contrario, es mucho más importante que lassociedades más pobres, que dependen de menosbienes, sean más selectivas al momento de decidirqué servicios esenciales y qué recursosfundamentales deben protegerse a todo precio.

Ello requiere considerar deliberada y previamentefactores que sólo son posible abordar en unproceso metódico, en que participen plenamentelas personas afectadas más directamente.. Además,pone de relieve el importante hecho de que elcompromiso de proteger los servicios esencialesobedece solo en parte al conocimiento técnico o amedidas estructurales que se identifican condestrezas de la construcción y de la ingeniería.

El papel de la ingeniería y la capacidadtécnica en la protección de las instalaciones esenciales

Para el eficaz funcionamiento de una sociedad serequieren servicios e infraestructura esenciales.Por lo tanto, es preciso estudiar lo que hay quehacer para promover la aplicación de normasadecuadas en el medio construido.

A manera de ejemplo, la Oficina Canadiense deProtección de Estructuras Críticas y Preparaciónpara Emergencias (OCIPEP, por sus siglas eninglés) fue creada expresamente para aumentar laprotección de la infraestructura básica del país delas perturbaciones o de la destrucción, y paraactuar como principal entidad del gobiernoencargada de asegurar la preparación de lapoblación civil para enfrentar emergencias. Esto

subraya la importancia de la infraestructura críticacomo columna vertebral de la economía nacional.

Es importante tener presente que el valor de lasestructuras esenciales y de los sistemas que apoyansupera con creces el costo de sus estructuras oinstalaciones físicas. Su valor real es igual a lasuma del costo del edificio o instalación física, elcontenido y el equipo pertinentes, los suministrosy las existencias, y el valor de las actividades oservicios que proporcionan. Este valor total debetenerse presente en todos los cálculos de los costosrelativos en que se haya incurrido o en lasinversiones que se hayan realizado para protegerestos activos.

Existe una amplia experiencia técnica para generarnormas adecuadas para diseñar y construirestructuras e instalaciones esenciales resistentes alos daños. Falta voluntad política paracomprometer más y más frecuentemente losrecursos necesarios para aplicar las técnicas yprácticas conocidas. El hecho de que losconocimientos especializados se encuentrendiseminados a través de países y campos deexperiencia diferentes también puede limitar sumejor conocimiento y su utilización más eficaz.

Sin embargo, en muchos países en desarrolloescasean las personas que tienen la formación, lasdestrezas y a veces el estímulo apropiados. Almismo tiempo, es posible que las organizacionesprofesionales sean precarias y, en consecuencia, nose conozcan las normas de competencia y deconducta nacionalmente reconocidas.

Las presiones que ejercen el aumento de lapoblación, la pobreza, la corrupción, la falta dedestrezas adecuadas y una administracióndeficiente a menudo se suman para producirnormas de fiscalización de la construcciónlamentablemente inadecuadas. Además, es difícilllevar los conocimientos a la práctica.

Muchos países han adoptado códigos deconstrucción que exigen diseños y construcciónresistentes a los desastres. El problema noconsiste tanto en que los códigos seaninadecuados, sino en que a menudo no se hacencumplir eficazmente. Sus disposiciones ysuficiencia varían, pero cuando se cumplenestrictamente, los edificios son más resistentes delo que podrían ser de lo contrario. La necesidad

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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de reacondicionar las instalaciones esenciales y losedificios más antiguos es igualmente importante,pero más costosa.

Por lo general, los asentamientos no estructuradoso espontáneos compuestos de construccioneslevantadas por segmentos de la poblacióninmigrantes no han solicitado las autorizacionesnecesarias y no están sujetos a los mediosordinarios de fiscalización. Las autoridadespúblicas se ven obligadas a proporcionar serviciosbásicos de agua y alcantarillado a las poblacionesnuevas o en rápida expansión, pero se preocupanmenos de las condiciones en que viven.

En todo el mundo, la industria de la construcciónse caracteriza por la alta competencia y los bajosmárgenes de rentabilidad, que en muchos casoscontribuyen a impedir el logro de un elevado nivelde calidad del medio edificado. Entre los factoresque contribuyen a esta situación, cabe mencionar laelevada proporción de empresas locales pequeñas;el hecho de que gran parte de los trabajos no sefiscaliza o sólo se revisan una vez; el acentuadoriesgo financiero que representan en relación consu moderada rentabilidad; la posibilidad derecortar gastos ocultando trabajos defectuosos; y lafalta de capacitación adecuada. Cuando la culturadominante consistente en dar oficialmente laimpresión de seguridad pública es corrupta oineficaz, lo más probable es que ello se refleje en eltrabajo que realizan los contratistas locales.

Tal como lo expresó un experimentado ingenierode un país gravemente afectado por un terremoto,“al menos parte del problema obedece a que engran medida la fiscalización de las construccionesconsiste en verificar y aprobar los diseños, cuandoen realidad la mayoría de las violaciones ocurrenen el sitio mismo de la construcción”.

Si bien es cierto que a nivel nacional se debeaumentar los conocimientos de ingeniería parahacer que las construcciones sean resistentes a losdesastres, el proceso implica dos planos diferentes.Uno de ellos se relaciona con las asociaciones yprogramas internacionales que prestan apoyo a laeducación y crean oportunidades adicionales deintercambiar experiencias. Esto lleva a establecerescuelas de ingeniería prestigiosas y a capacitar aalgunos actores importantes en la materia, como lodemuestran ejemplos de Turquía, la India yalgunos países de América Latina.

Estos ingenieros no necesitan que se transfieranconocimientos desde el extranjero. Los problemasdependen más bien del compromiso profesional, yde los medios de divulgar estos conocimientosprofesionales entre los numerosos ingenieros quetrabajan ordinariamente en el país. El procesopuede estimularse mediante incentivos de losgobiernos nacionales y de los organismosinternacionales donantes.

Por otra parte, es bastante evidente que lapoblación local puede hacer su aporte paraprotegerse de los posibles efectos de las amenazassi le dan consejos sencillos y si se ponen a sudisposición los medios necesarios para llevarlos ala práctica. Este asesoramiento a menudo eslimitado y en muchos casos no intervienendirectamente profesionales experimentados.

Aparte de que comúnmente se pasan por alto lascondiciones de riesgo existentes, existennumerosos ejemplos de diseño inadecuado y deconstrucción y mantenimiento deficientes, que unay otra vez son las causas principales de la falla delas construcciones y de la pérdida de vidasinnecesarias. Es posible que gran parte de lasconstrucciones existentes daten de antes de que seadoptaran normas de construcción modernas,pero no habría justificación alguna para quefallaran los edificios nuevos.

Las enseñanzas basadas en la experiencia sonclaras. Periódicamente se realizan estudios deingeniería acerca de los daños que provocan losdesastres, y ellos son un elemento fundamental delproceso de diseño. En muchos países, los códigosy normas se revisan a la luz de esos estudios y sehan visto favorecidos por ellos, en especial cuandose han tenido presentes en las primeras etapas delas actividades posteriores al desastre.

Cuando existen las disposiciones pertinentes, lasinstituciones nacionales de ingeniería se hancomprometido a imponer sus miembros el respetode normas de ética e idoneidad profesionaladecuadas y a sancionar a quienes violendeliberadamente los códigos de conductaprofesional. En virtud de su estatus nacional,mantienen contactos con las altas autoridades degobierno y con organizaciones de ingenieríainternacionales.

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En consecuencia, están en condiciones depromover la importancia de la integridadtécnica, de absorber las enseñanzas de losdesastres, de identificar y evaluar losriesgos y de emplear prácticas de diseño yconstrucción resistentes a los desastres.También pueden esforzarse por lograr quela industria de la construcción esté máscapacitada y tenga mayor conciencia delriesgo.

Muchas instituciones nacionalesmantienen altos niveles de competenciaprofesional. Sin embargo, la presióninstitucional sobre los gobiernos para quemejoren la aplicación de los reglamentosde construcción no es tan manifiesta. Lasinstituciones nacionales que reúnen a losprofesionales de ingeniería son agentesimportantes para el logro que el medioconstruido sea más seguro y para alcanzaruna elevada integridad profesional. Losorganismos que se ocupan del desarrollopodrían estimular más expresamente eldesarrollo de instituciones profesionalesnacionales más eficientes e influir cada vezmás en la gestión del riesgo de desastres.

Aspectos múltiples de la protecciónde infraestructura urbana y otrosfactores en juego

La mayoría de las ciudades enfrentanamenazas relativamente con pocafrecuencia. No pasará mucho tiempoantes de que la mitad de la poblaciónmundial viva en zonas urbanas, y de quemuchas personas residan en grandesciudades en riesgo de amenazas naturales.Esto es algo inevitable y sus consecuenciasson profundas.

El grado de riesgo depende no sólo de lanaturaleza de la amenaza y de lavulnerabilidad de los elementos expuestosa ella, sino también del valor económico delos elementos en juego. A medida que lascomunidades crecen, se arraigan y setornan más complejas, también aumenta elgrado de riesgo que confrontan.

El crecimiento de la población a lo largode las zonas costeras está exponiendo cada

vez a más personas a los efectos de lasinclemencias del tiempo. Si bien es ciertoque estas amenazas pueden considerarsemoderadas, el crecimiento acelerado de lapoblación, las viviendas no reguladas, lainversión y la infraestructura cada vezmás compleja asociada a las ciudades,están forzando a un número creciente deresidentes urbanos hacia sectores demayor riesgo. Como las ciudadesproducen entre un 10 y un 30% del PIB,ya no puede pensarse que el desafío dehacer que las ciudades sean más segurassea un problema meramente local.

Los desastres son sólo uno de los muchosriesgos que confrontan las personas queviven en medios urbanos. Las amenazasnaturales se unen a otros problemasurbanos igualmente apremiantes, todoslos cuales se ven agravados por lapobreza. Entre ellos se cuentan elenvejecimiento o el deterioro de lainfraestructura, las viviendas precarias, laspersonas sin hogar, las industriaspeligrosas, los medios de transportedeficientes y de valor inalcanzable, lacontaminación, la delincuencia y losconflictos. Éste es también un campopara estudios de género, ya que a menudolas familias que viven en asentamientosurbanos no estructurados en que la mujeres jefe de hogar se encuentran en altoriesgo cuando ocurren desastres de origennatural.

El medio edificado se está deteriorando aun ritmo que la mayoría de las ciudadesson incapaces de enfrentar. Al respecto,puede citarse el caso de Bombay, en laIndia, entre muchos otros similares. Deacuerdo con el Plan de Gestión delRiesgo de Desastres, Evaluación delRiesgo y Respuesta del Gobierno deMaharashtra para el gran Bombay, en elcenso de 1999 se registraron 2.76millones de construcciones en la ciudad.No más del 9% de ellas eran de hormigónarmado, mientras que otro 31% eran demampostería de ladrillos. El restante60% de las estructuras había sidoconstruido de albañilería no convencionalo en forma artesanal, con materialesligeros ampliamente utilizados en los

“Si la gente mostrara elmismo interés por la

seguridad sísmica de susapartamentos como por eltipo de baldosas, puertas y

grifos utilizados, seríamás probable que los

contratistas respetaran lasnormas y reglamentos.”

Fuente: AlpaslanÖzerdem, 1999.

“La mitigación de lasamenazas no es

primordialmente unaactividad técnica: es depor sí y a menudo unacuestión profundamente

política, ya quegeneralmente implica

asignar alguna carga decostos a los que participan

en el proceso, y puedesignificar la redistribuciónde los recursos… Quienespropician la aplicación de

estrategias de mitigacióndeben concebir soluciones

tanto políticas comotécnicas.”

Fuente: Coburn y Spence,2002.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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barrios de tugurios. La vulnerabilidad de estasestructuras es tan evidente que un terremoto deintensidad 7 (de la escala modificada de Mercalli)probablemente provocaría daños importantes a lamitad o tres cuartas partes de las construcciones.

Otros ejemplos ilustran que existe una crecienteconciencia de la necesidad de proteger losservicios y la infraestructura esenciales. Tambiénindican que no es tan fácil establecer que losproblemas sean exclusivamente técnicos. Loscasos citados a continuación demuestran que, sibien es cierto que cada uno de ellos contieneelementos técnicos y especializados, existenaspectos adicionales que a menudo complican laaplicación de soluciones eficaces.

No obstante, en la mayoría de los casos, laprincipal clave del éxito es combinar elcumplimiento de las responsabilidades oficialescon una mayor participación de la población en lareducción del riesgo. A las entidades públicas yprivadas, las organizaciones internacionales y losorganismos de desarrollo les correspondedesempeñar un papel fundamental en el estímulode iniciativas conjuntas y de colaboración parabeneficio mutuo. No debe dejar de insistir en laimportancia de una gobernabilidad adecuada yresponsable, ni el desempeño de responsabilidadescívicas como medidas fundamentales para lasatisfactoria reducción del riesgo de desastres.

El caso de Argelia

En mayo de 2003, el centro-norte de Argelia, asólo 50 kilómetros de la capital, Argel, fuesacudido por el terremoto de mayor magnitudexperimentado desde 1980. El sismo, que alcanzó6,8 grados de la escala de Richter, causó la muertede al menos 2.300 personas, dejando un saldo demás de 10.000 lesionados y más de 200.000personas sin hogar. Muchos edificios sederrumbaron como castillos de naipes, y laimpresión general fue que la gestión deemergencia no había sido oportuna ni adecuada.

Movidos por un sentimiento de frustración al vera algunos removiendo la tierra con sus propiasmanos para rescatar a personas atrapadas, elsufrimiento ciudadano se transformó rápidamenteen ira contra el gobierno nacional, las autoridadeslocales, los urbanizadores y las empresas

constructoras. Al día siguiente, cuando elpresidente visitó las zonas afectadas, fue recibidopor una muchedumbre insubordinada y furibundaque exigía saber cómo “se había permitido que seprodujera” esta situación.

Si se considera que el origen del desastre radica enmuchos planos de vulnerabilidad socioeconómicay de decisiones políticas adoptadas o ignoradas, laexplicación no es única ni sencilla. Sin embargo,como el país está situado en una zona altamentesísmica, podía preverse con certeza que en laregión se produciría un fuerte terremoto, aunqueno fuese posible predecir con certeza en quémomento.

Ciertamente, una de las numerosas razones delimpacto fue la convicción general errónea, de quelas normas de construcción locales bastaban paraproporcionar un grado adecuado de resilienciaante los terremotos en condiciones conocidas. Lasnormas demostraron claramente que eraninadecuadas o que no se aplicaron con rigor.

Es probable que otros factores hayan contribuido ala situación. En los años ochenta se produjo unrepentino aumento de la demanda de viviendasnuevas para albergar a la creciente población detrabajadores, que se acompañó de una rápidaliberalización y desregulación económicas.

En estas condiciones, cabe preguntarse en quémedida se tuvieron en cuenta o se administraron laasignación de terrenos, la planificación del uso dela tierra y la fiscalización de las construcciones.Sin embargo, tras la devastación causada por elterremoto, resultó evidente que la gente habíaconstruido de manera imprudente, sin recurrircabalmente a la responsabilidad profesional o sinaplicar normas de seguridad adecuadas en laszonas de riesgo.

Las condiciones adicionales de desempleo,pobreza, desigualdad social, dependenciaeconómica y los problemas para hacer usoadecuado de los conocimientos localescontribuyeron aún más a que se aceptara lavulnerabilidad ante posibles pérdidas. Detrás demuchos desastres existe un denso trasfondo deprácticas riesgosas y de falta de atención a laprevención o a la mitigación del riesgo. La verdada menudo se conoce junto con el desastre.Si bien es cierto que la disminución de la

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desigualdad y de la pobreza, o la promoción delempleo y el servicio público son problemas quetienen muchas aristas, siempre es posible encontraralgunas soluciones de corto plazo para mejorar laprevención y la mitigación. Es fundamentalaumentar la conciencia pública acerca de lasamenazas y los riesgos locales. De esta manera,los posibles propietarios de viviendas puedenconvertirse en inspectores de la construcciónmovidos por el interés propio. Aunque losgobiernos tienen sus responsabilidades, losciudadanos también tienen las suyas.

El caso de Turquía

En mayo del 2003, un terremoto en la ciudad deBingol destruyó 300 edificios y causó daños a másde 5 mil. Ningún otro daño afectó tanto como elderrumbe del dormitorio de una escuela, queprovocó la muerte de 84 niños. La estructura, quese había construido de acuerdo con las normasmodernas, databa sólo de 1998.

Este evento se produjo cuatro años después delterrible terremoto de Izmit, en el que murieron 20mil personas y reanudó el amplio debate públicosobre aplicación (o falta de aplicación) de lasnormas y los códigos de construcción en vigor.Un estudio sobre 12 tipos de detritos realizado enBingol reveló que parte del hormigón utilizado nocumplía con los requisitos requeridos y conteníatipos de arena y de grava inadecuados. Además,las barras de hierro de refuerzo estaban unidas enforma defectuosa, por no decir descuidada. Unainvestigación realizada posteriormente por lostribunales turcos señaló que a la empresa quehabía construido el dormitorio ya se le habíaprohibido operar en el sector público debido a quesus precios eran excesivos.<http://www.info-turk.be>

En muchos países existen regiones apartadas oaisladas, con frecuencia montañosas o expuestas aactividad sísmica. Como reflejo de la escarpadageografía, las condiciones de vida de los habitantesde esas regiones son a menudo precarias. Debidoa que se encuentran a gran distancia de laconcentración política y económica de las grandesurbes, a menudo son víctimas de la tendencianacional y mundial a concentrar la riqueza enotros lugares, ampliando así las desigualdadesentre clases, etnias, convicciones religiosas o

comunidades. Estas fuerzas pueden desencadenarun proceso de subdesarrollo que estimula lacorrupción y hace que la gente se preocupeúnicamente de su rudimentaria supervivencia.

Esta perspectiva amplia de vulnerabilidad quelimita la mitigación y la prevención del riesgo semanifiesta con agudeza en el debate que realizaInterpretaciones Radicales de los Desastres(RADIX), foro electrónico de discusión sobre lapercepción que tiene la población acerca del riesgo yla propuesta de soluciones activistas. <http://www.online.northumbria.ac.uk/geography_research/radix>

La protección de los sistemas de salud

Tras el terremoto de ciudad de México, en 1985, laOPS comenzó a trabajar en la reducción de lavulnerabilidad y de los desastres en los servicios desalud de América Latina y el Caribe, haciendohincapié en los hospitales. La experiencia pusoclaramente de manifiesto que no bastaba con prepararmédicos y personal de apoyo para las emergencias yque era igualmente importante que las autoridadespolíticas y la población adoptaran medidas demitigación para reducir la vulnerabilidad de lainfraestructura de salud pública.

En los últimos 15 años, un número creciente deprofesionales y académicos se han esforzado enpreparar manuales técnicos sobre las medidas degestión del riesgo de desastres que deberíanaplicarse a la construcción, mantenimiento yreacondicionamiento de las instalaciones de salud.Asimismo, se han realizado trabajos preliminarespara el estudio de la vulnerabilidad y elreacondicionamiento de varios hospitales para queresistan los sismos.

Los desastres ocurridos durante el fenómeno de ElNiño en 1997-1998 pusieron de manifiesto lanecesidad creciente de estudiar el impacto de losdesastres relacionados con el agua en los sectoresvinculados a la salud. Además, sus efectos en lainfraestructura revelan su importancia ambiental ysanitaria, en particular dada la vulnerabilidad delsuministro de agua a los hogares y de lainfraestructura de saneamiento necesaria.

El riesgo sanitario relacionado con la interrupciónde los sistemas de distribución de agua y

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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alcantarillado después de los desastres,especialmente durante las inundaciones,contribuyen mucho a la tasa de mortalidad. Cadavez se aprecia más la importancia de asegurar elmantenimiento y protección adecuados de lossistemas de agua y desechos industriales, de talsuerte que no se traduzcan en la contaminación delos recursos hídricos por agentes tóxicos oquímicos.

La OPS ha venido ocupándose del tema desdecomienzos de los años noventa. Sin embargo, faltamucho camino por recorrer para reducir lavulnerabilidad en materia de agua y saneamiento.Hasta ahora, se ha hecho hincapié en lasatisfacción de las necesidades inmediatas de lapoblación y no se ha fomentado el mayor estudio yaplicación de medidas de prevención de losdesastres.

Lo anterior obedece en parte a la multiplicidad deinstituciones que intervienen en los campos delagua y el saneamiento y a la ausencia de liderazgoen los planos nacional o local. En parte, tambiénes consecuencia del alcance geográfico de estosservicios y de la complejidad de las solucionestécnicas en juego.

A partir de la experiencia de distintos países, sehan logrado avances en la elaboración de manualestécnicos para reducir la vulnerabilidad de lasinstalaciones de tratamiento del agua a losdesastres de origen natural. Sin embargo, aún nose dispone de publicaciones técnicas que señalendetalladamente los criterios aplicables a laconstrucción o protección de los serviciosesenciales contra los daños provocados por estaclase de desastres.

Para estimular la inclusión de actividades dereducción de desastres en sus planes de acción,Perú ha puesto en práctica directrices legales parael sector de la salud. Sin embargo, no se hanprofundizado los estudios relativos a las destrezastécnicas necesarias para aplicarlas. Esfundamental que las instituciones académicas y lasorganizaciones profesionales asuman laresponsabilidad de promover los conocimientostécnicos necesarios.

Como resultado de estas iniciativas, organizacionestales como la Asociación Interamericana de

Ingeniería Sanitaria y Ambiental (AIDIS) se hanfamiliarizado con los temas de prevención. Asimismo,diversos sectores, tales como la gestión de los serviciosde abastecimiento de agua, han avanzado en lapromoción de la reducción del riesgo. La mayorparticipación profesional ha permitido incluir estostemas en las medidas legislativas relativas a la gestióndel riesgo y de los desastres.

Con excepción de Costa Rica y Ecuador, son pocoslos países de América Latina que han llevado a caboproyectos concretos para reducir la vulnerabilidadde sus servicios a las amenazas naturales. Auncuando las instalaciones potabilizadoras de agua yotros sistemas relacionados supuestamente han sidomejoradas y cuando se reconoce que la primeraprioridad de las actividades de respuesta ante losdesastres es el suministro de agua potable, larealidad es que por lo general esta infraestructurasigue expuesta a distintos tipos de amenazas.

La protección de las instalaciones educativas

Las escuelas son un ejemplo particularmenteimportante de la obligación cívica de proteger losbienes comunes. Las comunidades del mundo songeneralmente reconocidas por su valor socialintrínseco como lugar público de reunión y amenudo de protección. Ordinariamente son unsímbolo de la identidad local y muchas vecesdefinen el valor de una comunidad y constituyen sufuturo. Encarnan los apreciados valores sociales dela educación y proporcionan las bases delcrecimiento, de los conocimientos y de laexperiencia entre las generaciones. Esto subrayaaún más la importancia de construir y mantenerescuelas de acuerdo con lo que deberían ser los másaltos estándares de protección.

Por diversas razones, en muchos países a menudoello no es así. Incluso en tiempos de agudanecesidad, cuando las escuelas se utilizan comoalbergues de emergencia durante una crisis o comoalojamiento transitorio después de un gravedesastre, puede verse afectada por largos períodosla función educativa primordial que cumplen lasescuelas. La comunidad debería examinar, debatir yfinalmente adoptar con esmero las políticas relativasa los asuntos de la seguridad pública y lacontinuidad de las funciones educativas que,durante y después de un evento de amenaza, exigendestinar las instalaciones escolares a otros fines.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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La necesidad de que en las deliberaciones sobreesta materia participen múltiples actores fueexaminada en un Seminario Internacional sobre laGestión de Desastres y la Protección de lasInstalaciones Educativas, organizado por laOrganización para la Cooperación Económica y elDesarrollo (OECD, por sus siglas en inglés),juntamente con el Ministerio de Educación griegoy la Organización Nacional de Locales Escolares,realizado en noviembre de 2001.

Otros ejemplos muestran las obligaciones que hanasumido comunidades, especialistas técnicos yautoridades del sector educativo para tratar deincorporar en el núcleo de los programas dereducción de desastres la importancia de protegerlas escuelas, poniendo de relieve las funciones quecumplen en la comunidad, en particular, su rol enla educación de los niños.

El programa de la OEA para proteger lasescuelas: EDUPLANhemisférico

En 1993 se inició la aplicación de una vastaestrategia interamericana para reducir lavulnerabilidad del sector de educación a lasamenazas naturales, por iniciativa de Unidad parael Desarrollo y el Ambiente Sostenibles de laOrganización de los Estados Americanos(UDAS/OEA), con la colaboración de la OPS yla EIRD. Conocido comoEDUPLANhemisférico, mediante la realizaciónde una serie de foros, el programa apunta acomprometer a instituciones públicas y privadas,organismos nacionales e internacionales,organizaciones no gubernamentales y particularesen la promoción entre los Estados miembros de unplan de acción para reducir la vulnerabilidad a losdesastres de origen natural del sector deeducación.

El EDUPLANhemisférico opera por conductode ocho secretarías técnicas, en cooperación conuna serie de instituciones de las Américas,incluyendo universidades y centros de desarrollode la infraestructura escolar. Todas ellas sirven decentros de coordinación de las actividades enArgentina, Costa Rica, los Estados Unidos, Perú,Trinidad y Tabago, y Venezuela. Realizanactividades a nivel local, nacional y regional ydistribuyen el trabajo en tres campos diferentes:mejora académica, participación ciudadana yprotección de la infraestructura física.

Existe el compromiso de mejorar los programas deestudio, agregándoles más elementos relacionadoscon el conocimiento de la reducción de lavulnerabilidad y del riesgo en la enseñanza básica,secundaria y superior, con el fin de estimular a laspersonas y a los diversos intereses profesionales aque trabajen más unidos en la reducción dedesastres.

Independientemente de los empeñosinternacionales por diseñar y aplicar normasaceptables para la construcción y elreacondicionamiento de las escuelas,EDUPLANhemisférico reconoce el valor y lanecesidad de una participación local vigorosa parareducir la vulnerabilidad de las escuelas a lasamenazas naturales.

Para EDUPLANhemisférico, hacer cumplir lasnormas internacionalmente aceptadas es unelemento complementario pero no esencial de lareducción de desastres en la infraestructuraescolar. El cumplimiento fundamental de lasnormas debería hacerse efectivo mediantemecanismos que operen en el plano másestrictamente local de una sociedad y en la formamás directa posible.

El cumplimiento de las normas a nivel localsignifica revisar y actuar en formas participativas,sean cuales fueren otros requisitos técnicos ogubernamentales, y es preferible a la supervisiónprovincial o nacional. No se recomienda imponerdicho cumplimiento internacionalmente debido aque la participación local debería exigir larendición de cuentas por los propietarios yoperadores más inmediatos de la infraestructuraescolar vulnerable.

Al respecto, EDUPLANhemisférico procuralograr una mayor participación e imputabilidadlocales al ocuparse de todas las formas devulnerabilidad del sector de educación, hasta quecada nivel de responsabilidad administrativa notenga otra opción que asumir más responsabilidad.En última instancia, una normainternacionalmente aceptada debe consistir en queno haya pérdida de vidas por el impacto de lasamenazas en los edificios escolares y en que seasegure que las instalaciones sigan funcionando entiempos de desastre.

El programa sectorial contemplado en ladeclaración emitida por los Ministerios de

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

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Educación en la reunión celebrada en Punta delEste, Uruguay, en setiembre del 2001, no incluyóel tema de la reducción de la vulnerabilidad de losedificios escolares a las amenazas. Enconsecuencia, EDUPLANhemisférico seguiráesforzándose por incorporarlo en el programa dedichos ministerios.

En América Latina existen al menos otros tresprogramas que ponen de manifiesto la realizaciónde esfuerzos concertados por aumentar laresiliencia de los edificios escolares ante los dañosprovocados por las amenazas naturales.

El estudio de la vulnerabilidad sísmica de los edificios escolares,Santa Fe de Bogotá, Colombia

Este programa de la Secretaría de Educación deldistrito de la capital fue desarrollado por Projectsand Designs Ltd., en abril de 2002. Gran partede los edificios escolares fueron construidos antesde que entrara en vigor la normativa del códigocolombiano para la construcción de edificiosantisísmicos. Por esta razón, la mayoría de lasconstrucciones colombianas, incluyendo muchasescuelas, fueron diseñadas y construidas sin aplicarcriterios de resistencia a los sismos. El estudioelaboró una metodología que debía utilizarse entodas las etapas del proyecto, y se capacitó a losfuncionarios del Ministerio de Educación en la

obtención de información destinada a realizar unaevaluación preliminar de la vulnerabilidad sísmica.Las evaluaciones preliminares se llevaron a cabo entodas las escuelas y establecieron la vulnerabilidadsísmica de cada una de ellas. A continuación, seasignaron prioridades entre las distintas escuelas deacuerdo con el presupuesto disponible. En algunoscasos se realizaron estudios más detallados sobre lavulnerabilidad y para el reacondicionamiento de lasestructuras.

La evaluación de la vulnerabilidady el reacondicionamiento de las escuelas, Quito, Ecuador

Esta evaluación fue desarrollada por la EscuelaPolitécnica Nacional y llevada a cabo en tressistemas estructurales característicos que se utilizanen Quito para la construcción de escuelas. Laevaluación incluyó las estructuras de albañilería noreforzada o de adobe; los edificios de hormigónarmado de dos a cinco pisos que generalmenteutilizaban pisos entramados y enlosados; y lasconstrucciones hechas de marcos de acero y murosde albañilería rellenos, que generalmente seencuentran entre las estructuras más livianas.

El estudio reveló que no había registros previos sobreel alcance o tipo de daños sufridos por las escuelas.Sin embargo, información más reciente señala que secomprobaron las siguientes deficiencias comunes:

Recuadro 5.26Los estudios de la vulnerabilidad y las medidas de mitigación aplicables al sector de la salud

Para poder asegurar la transferencia de los conocimientos técnicos a otros países, la OPS promueve el intercambio deideas entre profesionales y gobiernos a fin de impulsar el concepto de prevención de las pérdidas evitables que provocanlas amenazas naturales en el sector de la salud.

A pesar de los avances técnicos de que se ha dispuesto para apoyar proyectos contra las amenazas naturales en el sectorde la salud, muchos de ellos no se han aplicado a las instalaciones sanitarias. Esto se ha debido a la falta deplanificación, de recursos o simplemente de interés de parte de las autoridades de gobierno o de los posibles organismosde financiamiento. Por desgracia, muchos de estos proyectos han fracasado más por la falta de interés en hacer las cosasde manera responsable que por la escasez de recursos.

El tema ha despertado bastante interés en América Latina y el Caribe. La OPS y otras instituciones han procuradopromover el programa de reducción de desastres mediante la publicación y distribución de la información pertinente. Ellose está logrando más eficazmente mediante el trabajo conjunto de los académicos y de los sectores privado y de la salud.

Muchos hospitales han adoptado medidas para reforzar sus instalaciones de acuerdo con el riesgo de desastres. Paradesarrollar más este enfoque se debe promover y organizar permanentemente la realización de estudios sobre lavulnerabilidad del medio edificado, en especial de las instalaciones esenciales para la salud pública.

Fuente: OPS, 2002.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

380

• El diseño arquitectónico de la mayoría de losedificios de hormigón armado generalmenteincluye columnas cortas que en un terremotoprovocan serios daños.

• Durante los terremotos pueden producirsedaños en los edificios adyacentes debido aldiseño inadecuado de las uniones entre ellos.

• Los muros rellenos de las estructuras livianas deacero tienden a fallar debido a que están malconectados con los marcos de acero.

• La falta de tensores de refuerzo provoca lacaída de las techumbres livianas.

• Las construcciones de adobe y de albañilería noreforzada son muy vulnerables debido a quecarecen de vigas conectivas y de la presencia detejas pesadas.

También se estableció que la falta demantenimiento adecuado aumentaba lavulnerabilidad de las estructuras. Cada edificiofue visitado por ingenieros experimentados querealizaron una breve evaluación y luegorecomendaron procedimientos para clasificarlos deacuerdo con el grado de vulnerabilidad observado.Posteriormente, se evaluó más detalladamente unconjunto de escuelas aplicando modelosmatemáticos.

Últimamente, el Gobierno del Ecuador aprobó unnuevo código antisísmico para las estructurasconstruidas de acuerdo con normas de aplicaciónregional, pero por ahora no existen mecanismoseficaces para asegurar que se cumpla. De acuerdocon las nuevas disposiciones, las escuelas seconsideran instalaciones esenciales, de tal modoque se espera que se les apliquen normas técnicasmás severas.

Venezuela: el reacondicionamiento de las escuelasrurales

Esta actividad fue realizada en 1998 por la Fundaciónde Edificaciones y Dotaciones Educativas y tuvo porobjeto reforzar las estructuras que se utilizan másordinariamente en las zonas rurales. Las estructuraslivianas tienen marcos de acero y son de albañilería noreforzada y muros rellenos, tienen un solo piso y sutechumbre es de planchas de metal. Debido a lafragilidad de los materiales, las construcciones sedeterioran rápidamente. El plan dereacondicionamiento tenía por objeto reparar y mejorarlas construcciones existentes, a fin de hacerlas másdurables, seguras y cómodas.

En primer lugar, se reforzaron las estructuras. Latechumbre metálica fue reemplazada por unadelgada plancha de hormigón reforzada por unamalla de metal expandido a la que se agregó unacapa aislante. A continuación, se modificaron losmuros exteriores, puertas y ventanas, a fin demejorar la iluminación, la ventilación y la seguridaddel edificio. En cada caso se realizó un análisis decosto-beneficio para verificar si convenía másreacondicionar o reemplazar el edificio.

En un local preescolar se llevó a cabo un proyectopiloto, y los métodos empleados resolvieron losproblemas observados en la mayoría de los edificiosevaluados. Se observó que el costo inicial parecíaelevado comparado con el de una estructura nomodificada. Sin embargo, los evidentes beneficiosde la mejora de la calidad de la educación que podíaofrecer una escuela cómoda, segura, higiénica y másestética, convencieron a la gente de que el gasto erauna buena inversión.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.3 La construcción de estructuras seguras y la protección de los servicios esenciales

381

5

Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

Como componentes esenciales de toda estrategia exitosa de reducción del riesgo de desastres, lasprácticas de construcción seguras y la protección de las instalaciones esenciales brindan oportunidadesimportantes y a la vez constituyen aspectos a los que se debe prestar atención adicional. Al reflexionarsobre las experiencias citadas en este capítulo, los siguientes temas se presentan como desafíosimportantes para el futuro.

Las construcciones seguras se apoyan en la evaluación del riesgo

El principal punto de partida para la adopción de medidas de ingeniería y de construcción para lagestión del riesgo de desastres debe ser un compromiso sostenido y permanente de realizarevaluaciones del riesgo. Al respecto, se debe comenzar por tener en cuenta la ubicación prevista de lasviviendas, instalaciones e infraestructura, guiados por factores relacionados con el uso adecuado de latierra y los procesos de planificación asociados. Por lo que respecta a los factores de riesgo, la calidadde la construcción y el hecho de que sea adecuada están inextricablemente relacionados con laevaluación de los aspectos físicos de la vulnerabilidad.

La necesidad de organizar una coalición amplia de intereses interdependientes

La experiencia demuestra que el valor de las medidas estructurales para crear un medio edificado másseguro se basa en el reconocimiento mutuo de numerosos intereses diferentes. La combinación deaquellos que se relacionan con los aspectos físicos de la gestión del riesgo de desastres debe incluir unacreciente coalición de inversionistas, urbanizadores, planificadores, arquitectos, ingenieros,constructores y funcionarios de gobierno. Los formadores de cada una de estas disciplinasprofesionales, pero en especial los pertenecientes a los campos de los oficios de la construcción, laingeniería y la administración pública, son igualmente importantes. Son fundamentales para consolidarlos conocimientos y la experiencia del pasado y traspasarlos a las generaciones futuras junto con lasdestrezas profesionales. Para poder lograr un nivel apreciable de resiliencia física y de protección, espreciso hacer pesar toda la gama de elementos técnicos, sociales y políticos sobre cada una de estasresponsabilidades, con una apreciación más plena de su interdependencia mutua.

La responsabilidad empieza por casa

La responsabilidad primordial para lograr que el medio edificado sea seguro es preciso que lapoblación y cada una de las personas cumpla la función que le corresponde como propietario, usuario yocupante de las estructuras. Sólo con su comprensión y su participación podrá estimularse elcomportamiento colectivo que conduzca a proporcionar una mayor resiliencia en la comunidad. Laexpresión de este interés individual en una defensa más persuasiva depende de que se realicen intentossistemáticos por difundir información acerca de las amenazas y los riesgos conexos. Ello crea una basede fortaleza institucional, aumenta la rendición de cuentas y puede dar origen a nuevas iniciativas.

La necesidad de establecer cuáles son los niveles de riesgo aceptables

Aun cuando la base de la gestión efectiva de riesgos en el ambiente edificado está ligada a la evaluaciónde riesgos, es importante cerciorarse de que haya un compromiso relacionado con los niveles de riesgoaceptables. Para establecer prioridades respecto de las estructuras, instalaciones o sistemas durablesque se debe proteger a cualquier precio, debe disponerse de capacidades institucionales y de diálogopúblico. Tales prioridades deben ir más allá de la identificación de instalaciones y sistemas claves ydeben llevarse a la práctica mediante la determinación de la aplicación de los procedimientos oprocesos técnicos prioritarios. El análisis y el conocimiento son necesarios, pero en última instancia eléxito dependerá de la ampliación de acuerdos negociados que tengan en cuenta los factoreseconómicos, políticos y sociales que la sociedad o comunidad no puede darse el lujo de perder.

Vivir con el RiesgoInforme mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

382

Desa

fíos Por lo que toca a la infraestructura y a los servicios vitales, es particularmente importante adoptar

perspectivas de largo plazo teniendo en cuenta el bienestar colectivo. Ello sugiere que debe darseespecial relevancia a la protección de la salud y de los sistemas educativos que afectan la viabilidadsocial de una comunidad, al menos en igual medida que a los recursos económicos y naturales quedeterminan la viabilidad de una población. Por estas dos razones, es importante que el valor de lainfraestructura sea visto en función del servicio que proporciona en el contexto del desarrollosostenible.

El permanente desafío a la aplicación de prácticas seguras

Todos los países confrontan muchos desafíos constantes para afianzar la adhesión y la aplicación denormas seguras de construcción y regulación del uso de la tierra, que contribuyan a que el medioedificado sea más seguro. Si bien es cierto que siempre es conveniente esforzarse por mejorar loscódigos existentes y se insta a las autoridades a establecerlos si no existen, lo más importante esencontrar medios de aplicar y poner en práctica los ya existentes. Se reconoce ampliamente que paralograr la aplicación de las normas los incentivos sirven mucho más que las amenazas de sanción encaso de no hacerlo, pero al parecer ello no se persigue con la energía que era de esperar.

Como ya se dijo, las razones de incumplimiento son muchas pero la corrupción oficial y comercial, lanegligencia deliberada y la concentración en ventajas a corto plazo contribuyen a la adopción de unaactitud indiferente respecto de la seguridad pública. Estas actitudes más egoístas sólo podránsuperarse mediante esfuerzos públicos y privados concertados por crear un mayor sentido dededicación a la reducción del riesgo. Para que la reducción del riesgo llegue a ser aceptada como valorpúblico debe proponerse crear una masa crítica suficiente de expectativas públicas y responsabilidadespolíticas mediante una gobernabilidad adecuada.

La capacitación profesional y el conocimiento aplicado

Las profesiones de la construcción y la ingeniería, junto a los intereses comerciales y las institucioneseducativas que las sostienen, les corresponden responsabilidades especiales en la enseñanza ypromoción de los valores que contribuyen a la gestión exitosa del riesgo de desastres. Son ellas las quedeben esforzarse más por inculcar integridad profesional en sus propias filas, pero también abogar porque se apliquen políticas sostenidas en pro del interés público por un medio edificado más seguro. Talenfoque podría parecer contradictorio dadas las relaciones que tradicionalmente existen entre el sectorprivado, los académicos y el gobierno. Sin embargo, constituye la base de la colaboración público-privada que se identifica de manera creciente como la única forma viable y económica de lograr que lasconstrucciones y la infraestructura pública sean más seguras.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

383

5.4 Los mecanismos financieros y económicos

El financiamiento de la reducción del riesgo de desastres ha pasado a ser cuestión de suma importanciadebido a la creciente necesidad de invertir en actividades nacionales y locales de mitigación y preparaciónpara enfrentar desastres. El costo creciente de los desastres, las enormes pérdidas que deben cubrir lascompañías de seguros y los apremios fiscales que imponen a los gobiernos la reactivación y la reconstruccióndespués de ocurrido un desastre, han generado la necesidad de adoptar disposiciones financieras sustentablespara enfrentar el riesgo de desastres. No obstante que muchos gobiernos han solicitado asistencia y créditoexternos para estas actividades, las comunidades y las familias siguen requiriendo mayores recursos paraproteger sus ingresos y su consumo.

Los seguros son un mecanismo bien establecido para transferir el riesgo, pero menos de la cuarta parte de laspérdidas que provocan en todo el mundo los desastres de origen natural están aseguradas. Las pólizascontra desastres de origen natural muestran una fuerte concentración en los países desarrollados, ya que losEstados Unidos, el Reino Unido y Japón representan alrededor del 55% de la cobertura total.

En cambio, Asia, donde existen numerosos países en desarrollo y donde en los últimos años se han producidola mitad de los daños y dos tercios de las muertes por catástrofes de origen natural, representa sólo un 8%de los seguros catastróficos contratados en el mercado mundial. La falta de seguros y el hecho de que lasredes de seguridad social de los países sean más limitadas significa un alto grado de vulnerabilidad, que seve exacerbado por el riesgo de desastres de origen natural.

Para reducir esta vulnerabilidad, es preciso invertir en preparación y reducción del riesgo y tener acceso arecursos financieros. Los recursos se obtienen por conducto de la asistencia oficial para el desarrollo, losbancos multilaterales de desarrollo, el presupuesto de los gobiernos e instituciones del mercado y de lacomunidad. Su utilización depende de que se disponga de servicios e instrumentos y del apoyo institucionalnecesario.

La presente sección ofrece una breve reseña de las distintas fuentes de financiamiento, ya que ellas influyenmarcadamente en el desarrollo de instrumentos y servicios financieros específicos. Además, examina laforma en que estos mecanismos ayudan a los gobiernos, a las comunidades y a las familias a administrar elriesgo de desastres, centrando la atención en los siguientes aspectos:

• la asistencia internacional;• financiamiento nacional para la reducción del riesgo de desastres; y• los instrumentos de mercado para la reducción del riesgo.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

384

La asistencia internacional

La asistencia oficial para el desarrollo

Una de las fuentes importantes parafinanciar la reducción de los desastres es laasistencia oficial para el desarrollo queproporcionan los países miembros de laOCDE. A menudo es difícil determinarel monto preciso de la asistencia

proporcionada para reducir el impacto dedesastres debido a que la informaciónpertinente incluye cifras destinadas aemergencias complejas, tales comoconflictos que también pueden afectar a lazona en cuestión. Históricamente lareducción del riesgo de desastres se hafinanciado en gran medida a partir delsector de asistencia humanitaria, con unénfasis en las necesidades de asistencia deemergencia y de socorro en tiempos dedesastre o de crisis. Acontecimientosrecientes muestran una tendencia aincorporar la financiación de la reducciónde desastres en los proyectos de desarrollo,en especial cuando estos proyectos tienenen cuenta la evaluación del riesgo.

De acuerdo con informaciones de laOCAH, en el 2001 y el 2002, el monto

total de la contribución proporcionada porlos donantes para todo tipo de asistenciahumanitaria ascendió a 4.200 millones y4.500 millones de dólares,respectivamente. De esta asistencia paraprestar apoyo a situaciones de emergenciay a actividades de respuesta a desastres, losdesastres de origen natural representaronun porcentaje pequeño: 331 millones dedólares en el 2001 y 238 millones en el2002. A continuación se entrega undesglose anual de la respuesta a esta clasede desastres.

La incorporación de medidas de reduccióndel riesgo en la cartera de proyectos dedesarrollo es menos evidente, pero detodas formas estas medidas se estánreconociendo con creciente frecuencia.Aún no se dispone de estadísticasconsolidadas que den cuenta de estatendencia.

Los bancos de desarrollo que promueven la reducción de desastres

El Banco Mundial y los bancosmultilaterales de desarrollo, tales como elBID, el BAD y el BDC, se hanconvertido en fuentes importantes definanciamiento para la recuperación y la

“Las personas que seocupan del desarrollo y dela asistencia humanitaria

están procurandoencontrar formas deutilizar los recursos

destinados a asistenciahumanitaria para

satisfacer las necesidadesde emergencia de las

víctimas de desastres y, almismo tiempo, apoyar laintroducción de cambios

fundamentales orientadoshacia el desarrollo a largo

plazo. Ambas razones–la apremiante necesidadde ocuparse de las causasde los desastres y no tansólo de los síntomas, y la

necesidad de obtener elmejor resultado posible a

corto y largo plazos de losfondos de asistencia– están

obligando a lasautoridades a examinarmás detalladamente losmecanismos disponibles

para una planificación yprogramación eficaces.

Uno de los mecanismosque puede contribuirsignificativamente a

atacar la raíz delproblema y que a largoplazo puede apoyar un

desarrollo efectivo, eficazy equitativo es el análisis

de género.”

Fuente: Mary Anderson,1994.

Cuadro 5.1Asistencia oficial para el desarrollo enrespuesta a los desastres de origen natural

*Información no disponible para el año 2000.Fuente: OCAH <http://www.reliefweb.int/arfts/>

Región

África 19 21Asia oriental 13 58

9 44

36 36

9 22

16 19

Total 102 33

Año contribución para desastres deorigen natural (en millones deU$S)

1992 257.441993 77.661994 113.471995 104.67

1996 84.141997 302.69

1998 1,151.871999 296.41

2000*2001 331.51

2002 238.27

Cuadro 5.2Proyectos aprobados por el Banco Mundialpara actividades de reconstrucción posterioresa desastres de origen natural (1980-2000)

Europa oriental/Asia central

Medio Oriente/Norte de África

América Latina

Asia meridional

Porcentaje detodos losproyectosactivos

Número deproyectos relacionadoscon desastres

Fuente: Gilbert y Kreimer, 1999

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

385

reconstrucción después de grandes desastres. Porejemplo, tras el terremoto de Bhuj, en India, en el2001, el Banco Mundial aportó 400 millones dedólares mediante la renegociación de los créditosexistentes.

Muchos gobiernos del mundo en desarrollotropiezan con restricciones fiscales para reasignar suspropios recursos a necesidades de emergenciacuando ocurren grandes desastres y recurren a lasinstituciones financieras internacionales para obtenerasistencia inmediata. Sin embargo, se dispone deescasa información acerca de la mitigación dedesastres debido a que sólo un número reducido depaíses ha solicitado financiamiento a los bancosmultilaterales de desarrollo para programas demitigación de desastres.

Estas instituciones también tienen mayoresposibilidades de prestar apoyo para la aplicaciónde estrategias sostenibles de reducción del riesgode desastres ya que otorgan créditos en granescala. En los últimos años han reconocido ellugar estratégico que deben ocupar los proyectosde reducción del riesgo de desastres dentro de sucartera de créditos.

El Banco Mundial

El Banco Mundial ha prestado apoyo a proyectosde reconstrucción de numerosas regiones en 56países. Además de ayudar a la reconstrucción, elBanco Mundial ha invertido en proyectos demitigación de desastres, aunque en forma

Recuadro 5.27La falta de identificación como explicación de la escasa prioridad atribuida a la reducción del riesgo

Tearfund es una organización no gubernamental británica que se dedica a actividades de asistencia humanitaria ydesarrollo. Durante el 2003, finalizó un proyecto de investigación en el que se evaluaron las políticas y prácticas dereducción del riesgo de desastres de nueve instituciones donantes.

El estudio determinó que uno de los principales obstáculos para incorporar la reducción del riesgo en las actividades dedesarrollo era que las entidades de desarrollo no se identificaban con el tema. Ni los organismos donantes, ni losdepartamentos de socorro ni los que se encargan del desarrollo reconocen plenamente que la reducción del riesgo es uncampo de su competencia específica. En consecuencia, el tema se sitúa entre los procesos de desarrollo y asistenciahumanitaria y, por consiguiente, se produce una falta de identificación debido a los siguientes factores:

• La separación cultural entre asistencia humanitaria y desarrollo: los especialistas en desarrollo a menudo consideran quelos desastres no son su responsabilidad, sino más bien un lamentable desvío en el camino hacia el desarrollo.

• La poco fiable presunción de los profesionales del desarrollo que consideran que la labor de alivio de la pobreza, en elcontexto de su trabajo por el desarrollo, es sinónimo de reducción del riesgo de desastres. En consecuencia, todosaquellos que trabajan por el desarrollo dan por sentado que ya se están ocupando del problema de reducción dedesastres.

• La amplia gama de disciplinas que intervienen en la prevención de los desastres. Esto no hace más que aumentar laconfusión respecto de quién es realmente responsable.

Para mejorar e integrar el sentido de identificación, existen varias estrategias, a saber:

• Comprometer a las personas que trabajan en el campo del desarrollo mediante iniciativas, talleres, seminarios yconferencias de capacitación en reducción del riesgo.

• Utilizar mecanismos prácticos tales como listas de control, a fin de ayudar a los especialistas en desarrollo a estudiar unproyecto desde el ángulo del riesgo de desastres que enfrenta, y las formas en que se puede contribuir a mitigarlo. Laslistas deberían elaborarse con la más amplia participación posible. De este modo, serán de utilidad para incorporar elaspecto de riesgo y no tan sólo una regla adicional innecesaria.

• Establecer un proceso de monitoreo para asegurar que se utilicen las listas de control y evaluar el impacto de laspolíticas en las prácticas de la organización.

La investigación llevada a cabo por Tearfund se sumó a las conclusiones de la EIRD, de los bancos de desarrollo, de laFICR y de otras entidades que subrayan la necesidad de contar con pruebas más concretas sobre la eficacia de lareducción del riesgo en función de su costo.

Es fundamental persuadir a quienes se ocupan del desarrollo que vale la pena invertir en la prevención de desastres. Envista de que actualmente las razones económicas que justifican la reducción de desastres son más bien precarias, se debeconvencer a los especialistas en desarrollo y en particular a los economistas (incluyendo aquellos que preparandocumentos sobre estrategias para reducir la pobreza en los países en desarrollo) acerca de las ventajas de la reduccióndel riesgo.

Fuente: Natural Disaster Risk Reduction: The Policy and Practice of Selected Institutional Donors, Tearfund, 2003.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

386

indirecta. La mayoría de los proyectos demitigación apuntan a objetivos distintos de lamitigación de desastres, como los relacionados conla construcción de presas o la gestión de losrecursos hídricos. Son muy pocos los países quehan solicitado financiamiento al Banco Mundialúnicamente para programas de mitigación dedesastres.

América Latina y el Caribe

Si bien es cierto que lasinversiones económicas yfinancieras en reducción dedesastres avanzan a un ritmo diferente, reflejandodistinto grado de compromiso a través del mundo,los países de América Latina y el Caribe se hanpuesto a la vanguardia.

Las relaciones entre la reducción de lavulnerabilidad ante los desastres y el desarrolloeconómico han sido estimuladas por influyentesinstituciones regionales. Entre éstas se cuentan laCEPAL, el Banco Centroamericano deIntegración Económica (BCIE), el BDC, la CAF,el BID y la Dirección de Gestión del Riesgo deDesastres del Banco Mundial (DMF). Estasorganizaciones han reconocido la importancia deaplicar medidas de mitigación de los desastres parareducir y aliviar las graves perturbacioneseconómicas que producen y, en consecuencia,determinar el camino que deben seguir los paísespara alcanzar el crecimiento económico.

El BID es una institución crediticia que trabajaactivamente en el campo de la reducción dedesastres mediante políticas y actividades biendefinidas. Desde 1990, ha otorgado préstamospor más de dos mil millones de dólares a la regiónpara ayudar a los países a llevar a cabo programasrelacionados con desastres.

Un tercio de los préstamos se ha destinado ainversiones en actividades de prevención ymitigación, que a menudo son parte de losproyectos de desarrollo sostenible. El grueso delfinanciamiento otorgado después de desastres seha destinado a la reconstrucción de lainfraestructura física. Esto incluye los sistemas desuministro de agua, alcantarillado, energía ysistema vial (que han representado el 65% de lospréstamos para la reconstrucción). El

restablecimiento de los servicios sociales, incluidossalud, educación y vivienda ha sumado un 25% delos créditos. Las líneas de crédito adicionales y elapoyo a actividades productivas, tales como lasmicroempresas, representa otro 10%.

Más de dos tercios de los préstamos del BID parafinanciamiento después de ocurrido un desastreson recursos frescos proporcionados a los paísesafectados. Menos de un tercio de los recursospara reconstrucción provinieron de modificacionesa créditos ya aprobados para proyectos enejecución. El Banco cuenta con un mecanismoespecial de desembolso acelerado para situacionesde emergencia por un máximo de 20 millones dedólares por proyecto. Desde 1999 se hanaprobado ocho programas de este tipo. Lasestrategias del BID para incorporar la reducciónde desastres en el desarrollo se reseñan en eldocumento Enfrentando el desafío de los desastres deorigen natural en América Latina y el Caribe: un plande acción del BID, publicado en el 2000.

En marzo de 2001, el BID aprobó un nuevomecanismo financiero, el Servicio Sectorial para laPrevención de los Desastres de Origen Naturalpara prestar apoyo a programas piloto enprevención de desastres y gestión del riesgo. Elservicio proporciona recursos reembolsables porun monto máximo de 5 millones de dólares porproyecto, para actividades de afianzamiento de lossistemas de prevención de desastres y de gestióndel riesgo.

El Servicio abarca muchos campos de acción,incluidos el desarrollo institucional y de políticas,la adaptación de instrumentos financierosinnovadores, sistemas de alerta temprana einversiones en mitigación. Varios países de laregión están tratando de obtener recursosfinancieros a través de estas facilidades.

El Banco ha estado proporcionado recursos desde2001 para un Diálogo sobre Políticas Regionalesrelacionadas con desastres entre los paísesmiembros prestatarios. Junto con la CEPAL, hacreado programas especiales para aumentar ladisponibilidad y el uso de la información sobre elriesgo en la región y ha elaborado indicadoressobre los desastres con la ayuda de la UniversidadNacional de Colombia y en coordinación con elPNUD. Además, está desarrollando un conjuntode criterios y listas de control para administrar el

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

387

riesgo dentro del ciclo de los proyectos depréstamo.

El BDC ha adoptado pautas estratégicas yoperativas para evaluar los programas de gestióndel riesgo de desastres de origen natural. Estasiniciativas tienen por objeto ayudar a los paísesmiembros a desarrollar la capacidad de gestión delriesgo de desastres y al mismo tiempo asegurarque los principios de gestión sean incorporados ensus actividades. Los Estados miembros de laOFDA/USAID y del BDC hicieron posible queeste último creara el Fondo Caribeño de Asistenciapara Emergencias de Desastres, mecanismo parala gestión del riesgo de desastres establecido con elfin de aumentar la asistencia prestada para lamitigación y la preparación para los desastres.

La CEPAL ha revisado su metodología deevaluación de los daños socioeconómicos a fin depromover las inversiones en la reducción delriesgo como parte del proceso de rehabilitación yreconstrucción después de los desastres. Estarevisión se lleva a cabo en colaboración con variosotros organismos de las Naciones Unidas, elBanco Mundial y el BID. Un nuevo manualincluye aspectos adicionales relacionados con laevaluación ambiental y la atención al problema delgénero.

Asia

En Asia, el Banco Mundial,junto con el BAD, haproporcionado apoyo financieropor un valor de 2 mil millones de dólares paranumerosos proyectos de reactivación y dereconstrucción. Los proyectos se relacionan, entreotras cosas, con la asistencia financiera deemergencia, la reconstrucción en caso deterremoto, la reactivación y la rehabilitacióndespués de las inundaciones y la reconstrucciónposterior a los ciclones.

Debido a que opera en una región acosada pordesastres de origen natural, el BAD tiene plenaconciencia del riesgo que corren sus inversiones.Sin embargo, un estudio realizado en el 2000reveló que la experiencia del banco en materia deanálisis cuantitativo del riesgo se limitaba a unascuantas solicitudes de ayuda para estimar el riesgoque planteaban algunos proyectos de desarrollo deinstalaciones portuarias, de producción de energía

o un programa de productividad rural.El BAD está empezando a hacer más hincapiéen el alerta temprana, la prevención, lapreparación y la mitigación. Esto es prometedorpara el apoyo que pueda prestar en el futuro alanálisis de riesgo de desastres y a losprocedimientos de estimación orientados aincorporar la evaluación del riesgo y de lavulnerabilidad en las estrategias y programas delos países de acuerdo con su nueva política deayuda en las emergencias. Con la creación de unnuevo Departamento de Desarrollo RegionalSostenible, el BAD está en condiciones deaumentar su apoyo a las actividades de reduccióndel riesgo.

Sin embargo, esta nueva práctica en el campo delestudio del riesgo tiene limitaciones:

• Indica que habitualmente se aplica un enfoqueestándar de análisis del riesgo para proyectosque no incluye el riesgo de amenazas naturales.

• La determinación del riesgo cuantitativo serealiza mediante cálculos probabilísticos y noexisten indicaciones de que se hayan utilizadoprocesos en que intervienen todas las partesinteresadas.

En Bangladesh, Camboya, China, India, laRepública Islámica de Irán y otros países de laregión existen numerosos programas dereactivación y reconstrucción después de losdesastres. El BAD también ha respaldado variosproyectos de asistencia técnica para la creación decapacidad en numerosos países. En la India,inició un programa que rebasa su papeltradicional de otorgar préstamos para lareconstrucción después de los desastres y loamplía a la gestión del riesgo a largo plazo.

Un programa de asistencia técnica a los estadosindios de Uttar Pradesh y Uttaranchal, que fuellevado a cabo por el ADPC, contó con elrespaldo del BAD. El proyecto se puso enejecución después del terremoto de Chamoli, en1999, y centró la atención en la prestación deasesoramiento a los gobiernos de ambos estadosrespecto de los dispositivos institucionalesexistentes para la gestión del riesgo de desastres.También se organizaron seminarios decapacitación en ingeniería sísmica y se utilizaroncentros locales para promover las construccionesantisísmicas.<http://www.adpc.net/technical/ADBproject.htm>

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

388

África

A partir de 1979, el BAfD haestado prestando asistencia deemergencia a los países miembroscon el fin específico de reparar lainfraestructura y los servicios de utilidad públicadañados tanto por desastres de origen naturalcomo por emergencias de carácter complejo. Deacuerdo con las estadísticas disponibles, en el 2002alrededor del 33% de los desastres de origennatural que ocurren en el mundo, el 16% de lasmuertes provocadas por ellos y el 5% de todas laspersonas afectadas por esta clase de eventos seprodujeron en África. De ahí que uno de losmayores obstáculos para reducir la pobreza yalcanzar el desarrollo sea el impacto de losdesastres.

El BAfD ha centrado sus intervenciones en lareducción de la pobreza, pero en el último tiempoha dado pasos para ampliar su apoyo a la gestióndel riesgo de desastres. Ha creado un mecanismopara financiar la gestión que enfatiza loscompromisos proactivos para mitigar el riesgo dedesastres y está financiando proyectos para mejorarla preparación para los desastres. A fin deproporcionar una respuesta más coherente ante losdesastres, en diciembre de 1998 adoptó directricesde política para las operaciones de socorro a cortoplazo y para los proyectos de reconstrucción yrehabilitación de largo plazo. Asimismo, hacreado un fondo especial para proporcionarsubsidios a los países afectados por desastres deorigen natural y tecnológico, así como en los casosde emergencias complejas.

Actualmente, el BAfD y la EIRD están llevando acabo un proyecto conjunto para romper el círculovicioso de la pobreza y de la vulnerabilidad antelos desastres mediante la mitigación del impactode éstos, a fin de conservar los avances logradosen materia de desarrollo. Los objetivos son lossiguientes:

•permitir un mejor conocimiento del impactoeconómico de los desastres y de la importanciade la gestión del riesgo de desastres en laplanificación y en las actividades de desarrollo;

• promover actividades de desarrollo que seanresilientes a los desastres mediante laincorporación de la evaluación del riesgo dedesastres en los emprendimientos de desarrollo;

• proporcionar un mecanismo que sirva paraorientar las etapas de la evaluación del riesgoantes de que se formulen los proyectos dedesarrollo; e

• invertir el proceso de desarrollo del pasado,riesgoso e insostenible, examinando laexposición de las actividades de desarrollo alriesgo de desastres, de tal modo de poderutilizar eficientemente las escasas inversioneseconómicas, en especial aquéllas de los pobres.

El proyecto que llevan a cabo actualmente elBAfD y la EIRD culminará con un informepreliminar y en directrices para la evaluación delriesgo de desastres.

El Banco Mundial y la reducciónde los desastres

Desde 1980, el Banco Mundial ha invertido 7,5millones de dólares en 102 operaciones dereconstrucción en casos de desastres de origennatural, pero actualmente, junto con otrosprestatarios, ha comenzado a poner más atención ala necesidad de mitigar los efectos de los desastresde origen natural antes de que ellos se produzcan.La creciente tendencia al respecto se compruebapor el hecho de que en los años noventa aprobó 55proyectos, mientras que en los años ochenta sóloaprobó 40. Sin embargo, un estudio sobre losproyectos relacionados con desastres aprobadospor el Banco desde 1980 reveló que en la mayoríade los casos el total del préstamo no se utilizó enmedidas de mitigación y prevención.

Cuatro países –Bangladesh, Brasil, China y laIndia– representaron el 40% de la cartera decréditos del Banco para proyectos de mitigación.Además, es preocupante que la mitad de los paísesclientes más importantes para proyectos dereconstrucción no figura entre los principalesprestatarios de esta clase de proyectos. El Bancoestá en condiciones de aumentar la ayuda quepresta a estos países con fines de mitigación, la quepodría contribuir a reducir el número desolicitudes de financiamiento para actividades dereconstrucción.

El Banco Mundial ha entregado más de 14millones de dólares a Honduras y Nicaragua enapoyo a proyectos para mejorar la capacidad degestión del riesgo en los municipios. Las

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

389

actividades se centrarán en el mejoramiento de lossistemas de planificación y uso de la tierra a partirdel estudio de las amenazas y el fortalecimiento delos sistemas nacionales de gestión del riesgo y delos desastres. El proyecto se lleva a cabo alamparo de organizaciones municipales,organizaciones nacionales para casos de desastres einstituciones científicas y técnicas, tales como elInstituto Nicaragüense de Estudios Territoriales.

El Banco Mundial sigue destinando recursos a laOrganización de Estados del Caribe Oriental(OECO) principalmente mediante programassubregionales de préstamos para la reducción delriesgo a cinco países, para ayudarlos a crearcapacidad, fortalecer las instituciones, preparar ala comunidad y proteger mejor la infraestructurabásica. El número de proyectos de la OECOfinanciados por el Banco se ha triplicado desde1997 y sus compromisos se han duplicado hastaalcanzar a 71.2 millones de dólares.<http://www.oecs.org/>

Apoyo del Fondo Monetario Internacional a la balanza de pagos

A partir de 1962, el Fondo Monetario Internacional(FMI) ha proporcionado asistencia de emergencia alos países miembros afectados por desastres deorigen natural. Los créditos del Fondo tienen porobjeto mantener la posición de la balanza de pagos,y permiten que los países contrarresten los déficit deingresos por concepto de exportaciones o por elaumento de las importaciones con fines dereactivación y reconstrucción.

El FMI utiliza préstamos de desembolso rápidoque no involucran adhesión a criterios dedesempeño. Por lo general, la asistencia se limita aun 25% de la cuota del miembro en el FMI,aunque en algunos casos las sumas proporcionadasse han elevado hasta un 50% de ella. El préstamose otorga a una tasa estándar y el plazo dereembolso oscila entre 3 y 5 años.<http://www.imf.org/external/np/exr/facts/conflict.htm>

Hasta ahora, 24 países han recibido asistenciafinanciera relacionada con desastres de origennatural en 26 distintas oportunidades. El cuadrosiguiente muestra los países que se han visto

favorecidos por asistencia del FMI para desastresde origen natural desde 1998.

Financiamiento nacional para la reducción del riesgo de desastres

Tras los grandes desastres se ha prestado asistenciaoficial para el desarrollo y se han otorgadopréstamos multilaterales para la reconstrucción y larehabilitación, pero generalmente estos recursos noson suficientes para satisfacer las necesidades.Además, como los gobiernos también requierenrecursos para enfrentar desastres pequeños ymedianos, deben depender de sus propios recursospara financiar la gestión del riesgo de desastres.

El financiamiento interno de la gestión del riesgode desastres ha evolucionado lentamente debido adeficiencias institucionales y de información alabordar el riesgo de desastres. Aunque lospresupuestos nacionales contemplan partidas paradesastres, generalmente se destinan a actividadesde socorro y de respuesta a emergencias.

La prevención y la mitigación aún no formanparte de las finanzas públicas, ni se handesarrollado canales institucionales para invertir enla segunda. Actualmente, muchos países estáncreando fondos especiales para financiaractividades de reducción del riesgo de desastres,algunos de los cuales se examinan a continuación.

Los fondos para catástrofes

Los fondos para catástrofes tienen por objetoproporcionar recursos para satisfacer necesidadesde emergencia inmediatamente después de undesastre. Utilizando los recursos acumuladosantes de que ocurra un evento, estos fondoscompensan los gastos en que incurren losgobiernos en los planos municipal, local, nacionale incluso regional, durante una crisis. Variospaíses, tales como Colombia, India, Filipinas yFiji, han creado fondos para imprevistosprovocados por catástrofes.

Los fondos de reconstrucción, mitigación yreducción de la vulnerabilidad

Los objetivos de otros fondos son de mayor plazoy de ellos derivan su financiamiento, estructura

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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legal y principios operativos. Al igual que en elcaso de los fondos para catástrofes, para el usoeficiente de estos fondos, es imprescindibleprotegerse del uso inadecuado de los recursos, yresguardar la autonomía de las actividades y lasustentabilidad.

En Alemania, tras las inundaciones del Elba en el2002, se creó un fondo especial para el socorro y lareconstrucción, Sonderfonds Aufbauhilfe. Es unfondo de carácter general, que dispone de 7.100millones de euros provenientes de ingresostributarios y está reglamentado por una leyespecial de solidaridad ante las inundaciones, laFluthilfesolidaritätsgesetz.

En 1996, el Gobierno de México estableció unFondo Nacional de Desastres de Origen Natural(FONDEN) compuesto de tres fondos separados.El fondo para infraestructura se utiliza parareparar infraestructura no asegurada. El fondopara la agricultura proporciona asistenciainmediata para restablecer la productividad de loscampesinos de bajos ingresos. El fondo deasistencia proporciona alivio a las víctimas dedesastres que tienen bajos ingresos. Sin embargo,el FONDEN no ha logrado reunir capitalsuficiente para cumplir con todas sus obligaciones.En el 2002, el Banco Mundial le proporcionó 404millones de dólares para renovación del capital ypara respaldar actividades generales relacionadascon la gestión del riesgo de desastres.

En América Latina y el Caribe existen fondosambientales y de desarrollo que, además de susactividades ordinarias, pueden asignar recursospara la prevención y mitigación de catástrofes.

En Andhra Pradesh, India, se creó un Fondo deReducción de la Vulnerabilidad, que forma partede un proyecto de reconstrucción para el caso deciclones y que contó con el respaldo financiero delBanco Mundial. El objetivo del fondo eraproporcionar fondos de contrapartida a losdistritos, a fin de estimular a las comunidades arealizar actividades locales de reducción de lasamenazas.

Los fondos sociales

En muchos lugares del mundo en desarrollo, enespecial de América Latina y África subsahariana,los fondos sociales se han convertido enimportantes instrumentos de protección social.Generalmente se utilizan para realizar inversionesen infraestructura social, en particular salud,educación, abastecimiento de agua potable ysaneamiento. En el último tiempo han comenzadoa utilizarse también en la gestión del riesgo dedesastres y para responder a emergenciasespecíficas tales como el huracán Mitch enCentroamérica y la sequía en Zambia.

Los fondos se guían por sus objetivos específicos.Es posible que no sean lo bastante amplios comopara abarcar un elevado número de medidas dereducción del riesgo y su viabilidad dependetambién de los recursos públicos disponibles.Además, la mayoría de ellos comprende undeterminado segmento de la sociedad. Losejemplos señalados representan una defensa cadavez más marcada de mecanismos de gestión delriesgo basados en el mercado para responder a lasdeficiencias de las políticas públicas de gestión delriesgo.

Los programas de obras públicas

Los programas de obras públicas no sonconcretamente instrumentos financieros, pero síun medio útil para proporcionar empleo a lasfamilias pobres afectadas por una crisis o undesastre. Por lo general, centran la atención enproyectos de infraestructura y están orientados a

Cuadro 5.3Asistencia de emergencia del FMI relacionadacon desastres de origen natural (1998-2003)

País Año Evento Porcen-taje decuota

Bangladesh 1998 Inundación 138.2 25

RepúblicaDominicana

1998 Huracán 55.9 25

Haití 1998 Huracán 21.0 25Honduras 1998 Huracán 65.6 50Saint Kitts yNevis

1998 Huracán 2.3 25

Turquía 1999 Terremoto 501.0 37.5

Malawi 2002 23.0 25Grenada 2003 Huracán 4.0 25

Cantidad(en millo-nes deUS $)

Déficit alimentario

Fuente: Fondo Monetario Internacional, 2003.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

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hambrunas, aunque queda por demostrar sueficacia en otros tipos de crisis, tales comoinundaciones y terremotos.

Los instrumentos de mercadopara la gestión del riesgo

Los seguros son el mecanismo más conocido queofrece el sector privado para transferir el riesgo.En el último tiempo han surgido otrosmecanismos de mercado, tales como los bonospara catástrofes y para situaciones derivadas delclima, que pueden clasificarse como mecanismosalternativos de transferencia del riesgo.

Los seguros

Las grandes perturbaciones económicas, talescomo la crisis financiera asiática, pueden debilitarlas redes de seguridad social existentes en lospaíses en desarrollo. En muchos de ellos losbeneficios de desempleo, los sistemas de pensioneso las prestaciones por vejez o incapacidad son

Recuadro 5.28Fondo de Solidaridad de la Unión Europea para la Reactivación Nacional

El Fondo Europeo de Solidaridad, que es un fondo regional para la reducción de desastres con una capitalización anual dehasta mil millones de euros, fue establecido tras las inundaciones ocurridas en Europa central en el verano boreal de 2002.El Fondo proporciona asistencia a un Estado o país miembro que se vea afectado por un desastre mayor.

Para recurrir a él, los daños deben haberse estimado en más de 3 mil millones de euros o más de 0.6% del PIB del país.Sin embargo, puede haber excepciones en caso de desastres regionales de carácter extraordinario que hayan producidodaños inferiores a este monto o para regiones remotas y aisladas.

La asistencia proporcionada por el fondo puede destinarse a:

• restablecer el funcionamiento de la infraestructura y de las instalaciones en los campos de la energía, el agua potable ylas aguas servidas, las telecomunicaciones, el transporte, la salud y la educación;

• proporcionar albergue y recursos para los servicios de rescate destinados a satisfacer las necesidades de la poblaciónafectada;

• asegurar la infraestructura preventiva y adoptar medidas para la protección inmediata del patrimonio cultural; y• despejar las zonas afectadas por desastres, incluyendo las zonas naturales.

La asistencia del fondo consiste en la entrega de un subsidio general y único que no requiere cofinanciamiento y quecomplementa los esfuerzos realizados por el Estado beneficiario. El Fondo ha otorgado 444 millones de euros a Alemania,134 millones de euros a Austria, 129 millones de euros a la República Checa y 21 millones de euros a Francia.

Fuente: <http://www.ibereurope.com/Database/Factsheets/> y<http://europa.eu.int/abc/doc/off/bull/en/200209/p104030.htm>

las familias pobres. Proporcionándoles ingresos alas familias después de una crisis les ayuda a evitarmedidas caras y dolorosas, como tener que vendersus bienes o pasar hambre.

Uno de los programas de grandes obras públicaspara mejorar la situación de las familias en tiemposde crisis es el Programa de Seguridad en elEmpleo de Maharashtra. Iniciado durante lagrave sequía que afectó a la India en el período1970-1973, el programa se expandió rápidamentehasta dar asistencia mensualmente a unos 500 miltrabajadores.

En los años noventa, Argentina creó el ProgramaTrabajar II para enfrentar el creciente desempleo,que en 1996-1997 llegó al 18% y que se concentróen los más pobres.

Aunque los programas de obras públicas son amenudo costosos, se debe comparar su eficienciaen función del costo con los programas detransferencia alternativos. Los primeros se hanutilizado con éxito en los casos de sequías o

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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limitados o carecen de financiamiento adecuado. En el mundo industrializado, los seguros son unaforma habitual de transferir el riesgo de unaentidad o persona natural a una colectividad. Enotros países también existen seguros, pero cubrenvarios tipos de riesgo que no incluyen el caso delos riesgos catastróficos.

Las pérdidas aseguradas provocadas en distintasregiones por los grandes desastres permitenformarse una impresión acerca de la cobertura delos seguros. En el 2002, un 39% de las pérdidasaseguradas contra desastres en Europacorrespondieron principalmente a inundaciones ytormentas. Otro 39% de ellas se registró enEstados Unidos, la mayoría de las cualescorrespondieron a tormentas. En cambio, sóloalrededor del 4% de las pérdidas aseguradas seprodujeron en Asia, donde Swiss Reinsurancecontabilizó más de la mitad del total de lasvíctimas.

Además, los países ricos transfieren sus seguros deriesgos catastróficos de los sistemas nacionales deseguros a consorcios mundiales de distribución delriesgo. Estos consorcios son administrados porcompañías internacionales de reaseguros quedisponen de grandes capitales. En los paísespobres, gran parte de los riesgos catastróficos aúndeben ser asumidos por el país.

En estos países, la cobertura de los seguros contrariesgos catastróficos se limita por las condicionesde la oferta y la demanda. Desde el punto de vistade la demanda, el principal obstáculo es quedespués de un desastre los gobiernos tienden alevantar la caución de las partes no aseguradas porrazones legales y políticas, mientras que por ellado de la oferta, el capital de riesgo a menudo esdemasiado reducido como para que el seguro seaviable. En la mayoría de los casos, las familias nopueden financiar las primas de los seguros sobre lapropiedad.

Incluso en los países más ricos los seguros contrariesgos catastróficos han encarecido mucho debidoa que han ocurrido varios desastres muy costosos.En varios países, particularmente Francia, Españay Nueva Zelanda, los seguros por riesgoscatastróficos son subsidiados por compañíasaseguradoras del sector público.

En los Estados Unidos, la Póliza Nacional deSeguro contra Inundaciones, es el seguro másgeneral que se financia con recursos públicos. En1991, California estableció un consorcio deseguros, que en 1996 fue reemplazado por laDirección de Terremotos de California (CEA, porsus siglas en inglés). Cerca del 70% del mercadode seguros contra terremotos participa en la CEA.

Recuadro 5.29Los fondos sociales y la reconstrucción después del huracán Mitch

Tanto en Honduras como en Nicaragua los fondos sociales han jugado un papel clave al ayudar a las comunidades aenfrentar su reconstrucción después del huracán Mitch, en octubre de 1998. El Fondo Hondureño de Inversión Social(FHIS) fue descentralizado hacia las áreas más seriamente afectadas para poder colaborar más estrechamente con lascomunidades y municipalidades en la evaluación de las necesidades más inmediatas de vivienda, agua, sistemas desanidad, acceso vial y rehabilitación de puentes.

La autoridad y los procedimientos concedidos a las oficinas regionales del FHIS capacitaron a los equipos de respuesta deemergencia para actuar en el terreno, con una mayor capacidad para ubicar el proyecto rápida y efectivamente. En unplazo de 100 días se ejecutaron 2.100 proyectos por un valor total de 40 millones de dólares y se identificaron o evaluaronotros 2.500 proyectos por un valor total de 57 millones de dólares.

También en Nicaragua, los equipos del FHIS fueron rápidamente descentralizados, estableciendo oficinas en cuatroregiones. Se desplegó en las zonas afectadas una fuerza de tarea de 72 personas entre arquitectos e ingenieros. Allí,trabajaron para ubicar a las personas sin hogar, proporcionándoles sistemas de suministro de agua y sanidad, y abriendocaminos rurales y rehabilitando puentes. El equipo técnico del FHIS dirigió unidades del gobierno local para la contrataciónde empresas de la comunidad, contratando a 200 arquitectos e ingenieros locales para establecer sitios para elasentamiento de personas sin hogar, para instalar sistemas de suministro de agua y sanidad en los campos deasentamiento, y hacer frente a la rehabilitación extensiva de la infraestructura. En tres meses se realizaron 1.300 proyectospor un valor total de 12 millones de dólares.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 5.4 Los mecanismos financieros y económicos

393

Hawai creó un fondo catastróficovoluntario para jefes de hogar en 1993. Elfondo de catástrofes de Florida es unfondo de reaseguro que reembolsa a lascompañías de seguros cuando las pérdidasexceden niveles determinados.<http://www.raanet.org/policyupdate/natdisaster_state.html>

Estas tendencias nuevas de los seguroscontra desastres revelan que para muchosde los países más pobres de mundo losseguros contra riesgos catastróficos queofrece el sector privado quizá no sean másque una solución parcial o limitada. Serequiere un sistema de seguros de caráctermás general que combine los recursos delos sectores público y privado de tal modoque los riesgos sean compartidos por unconsorcio muy amplio de aseguradores.

El Consorcio de Seguros Catastróficos deTurquía establecido después del terremotode Mármara en 1999, con apoyo delgobierno, del Banco Mundial y de lacompañía privada de reaseguros Milli Re,es un buen ejemplo de asociación público-privada para proporcionar servicios detransferencia y financiamiento del riesgocatastrófico.<http://www1.worlbank.org/finance/assets/images/tcip_release.pdf>

Mecanismos alternativos detransferencia del riesgo:bonos para catástrofes y desastres derivados del clima

Tras las grandes pérdidas en queincurrieron las compañías aseguradoras delos Estados Unidos a raíz del huracánAndrew en 1992 y del terremoto deNorthridge, en California, en 1994, lascondiciones de reaseguro por la exposicióna riesgos catastróficos se tornaron másestrictas. Las compañías de segurostrataron de asegurar sus riesgos en elmercado mundial de capitales, ycomenzaron a investigar las posibilidadesque ofrecían mecanismos alternativos detransferencia del riesgo.

Esta estrategia se basa en el enormepotencial de absorber el riesgo que ofrecenlos mercados de capital. Debido a queéstos son tan amplios –el valor total de lasacciones y bonos que se transan en elmercado supera los 50 billones dedólares–, ofrecen buenas perspectivas deencontrar financiamiento para brindarprotección incluso en las mayorescatástrofes.

A comienzos de los años noventa seintrodujeron varios mecanismos nuevos detransferencia del riesgo para administrar laexposición a pérdidas catastróficas. LaBermuda Commodities Exchange creócontratos de futuros y de opción basadosen el Índice de Catástrofes de GuyCarpenter. La Cámara de Comercio deChicago comenzó a transar contratos afuturo y opciones trimestrales basados enlos informes de pérdidas catastróficas. Acomienzos de 1996 se creó la Bolsa deRiesgos Catastróficos que consiste en elintercambio directo de negocios por laInternet para todo tipo de contratos deseguros y otros productos relacionados conla gestión del riesgo.

Los bonos para catástrofes (bonos CAT)fueron emitidos por primera vez en 1996 ysu importancia ha aumentado desdeentonces. Son instrumentos del mercadode capitales en virtud de los cuales losinversionistas reciben una prima comocompensación por el riesgo asumido yrecuperan su capital si no ocurre unacatástrofe. La rentabilidad de estosinstrumentos varía según la naturaleza ygravedad del desastre. Si ocurre unacatástrofe, los inversionistas pierden todoel capital y los fondos son transferidos alasegurado.

Los seguros para eventos derivados delclima son otro instrumento detransferencia del riesgo que se basa en unoo más parámetros climáticos que puedenmedirse independientemente. A pesar delapoyo que les han prestado los mercadosfinancieros mundiales, estos instrumentosno han tenido mucho éxito. Actualmente

“La desdicha y laadversidad forman partede mi vida. Me hanenvejecido antes detiempo, pero no he perdidola esperanza. Luego vinola sequía de 1985. Mimarido y yo empezamos atrabajar en los lugares enque se proporcionabasocorro, cavando latierra. La sequía semantuvo durante cuatroaños consecutivos ydurante todo ese tiempocavamos la tierra; nohabía alternativa. Perdítodo el cabello y quedécalva.

Pero ahora tengo trabajoseguro. Pertenezco a laSEWA y soy dirigente degrupo de la aldea. Ganoentre 600 y 700 rupiasmensuales. Con misahorros de un año hecomprado un búfalo, loque me da un ingresoadicional. Soy el únicosostén de mi familia, yaque todos viven de misingresos. También ayudoa otras mujeres de laaldea a hacer finosbordados, para que tengantrabajo e ingresospermanentes. Ahora todoslos hombres de la aldeame respetan. Me llamansahib y me saludan. Elsarpanch (dirigente de laaldea) también meconsulta cuando hay unacrisis y me pide queplantee el tema ante laSEWA.”

Fuente: Perfil deBhachiben Bhurabhai, 45años, dirigenta de losartesanos en la aldea deVauva, mencionada en undocumento informativodel Instituto deMitigación de Desastres(Disaster MitigationInstitute) sobre lasmujeres y la sequía.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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está surgiendo un consenso general en favor deque los gobiernos desempeñen un papel central enla cobertura por los riesgos no asegurables. Sinembargo, no existe acuerdo acerca de cuál deberíaser la función concreta del gobierno, ni sobre sugrado de participación.

El microfinanciamiento

Los servicios de microfinanciamiento se destinan alas familias modestas, que permanecen al margendel sector bancario oficial. Comenzaron enBangladesh con el Banco Grameen y seextendieron a varios países, con distintos modelosinstitucionales. Originalmente, el programaconsistía en el otorgamiento de créditos, pero conel tiempo llegó a incluir ahorros y seguros. Si biendurante más de un decenio el microfinanciamientoha estado fuertemente vinculado a los esfuerzospor reducir la pobreza, su potencial de ayuda a lasfamilias que se encuentran en situaciones de crisiso de desastre sólo ha sido reconocido en el últimotiempo, en especial después de las devastadorasinundaciones que asolaron Bangladesh en 1998.

Los desastres de origen natural afectan con mayorseveridad a las mujeres. Los programas demicrocréditos, dirigidos principalmente hacia lasmujeres, pueden verse seriamente afectados por elimpacto de un desastre. En la India, la estrategiadel Sistema de Seguridad del Forraje para lasmujeres de Banaskantha, en Gujarat, está centradoen las personas. Se aparta de las simples medidas

de socorro y ofrece soluciones de desarrollo a largoplazo para aumentar la capacidad de la comunidadde prepararse para la ocurrencia de un desastre ymitigar los efectos de la sequía.El sistema ha favorecido de diversas maneras a lasmujeres responsables de la seguridad del forraje ydel sustento de sus familias en períodos de sequía.El forraje les proporciona seguridad alimentaria yaumenta sus posibilidades de obtener ingresos. Ladisminución de las migraciones ha reducido el pesode sus responsabilidades, ya que durante latemporada seca los hombres comienzan apermanecer en la aldea. En un plano másestratégico, las mujeres están participando en losasuntos públicos junto con los hombres en losprocesos de toma de decisiones relacionados con elprograma.

Las instituciones de microfinanciamiento puedenproporcionar apoyo financiero e institucional a lasfamilias clientes, ayudándolas a reducir suvulnerabilidad a los desastres. Desde el punto devista financiero, ayudan a las familias al darles laoportunidad de diversificar la fuente y la estación enque obtienen sus ingresos. La multiplicidad deoportunidades de percibir ingresos y crear activosmediante el microfinanciamiento contribuye a que lasfamilias pobres puedan enfrentar mejor los desastres.

Además, estas instituciones pueden facilitar elahorro o proporcionar créditos para inducir a susclientes a trasladarse a zonas más seguras e invertiren viviendas menos precarias. Algunos programasde microfinanciamiento han comenzado a

Cuadro 5.4Pérdidas aseguradas para diferentes continentes o regiones

Región/País Número decatástrofes

Porcentaje deltotal decatástrofes

Víctimas Porcentajedel total demuertes

Europa 40 11.6 1,063 4.5 5,221 38.5Las Américas 69 20.1 1,388 5.8 6,338 46.8

Estados Unidos 30 8.7 140 0.6 5,194 38.3Asia 154 44.8 14,057 59.1 647 4.8

África 65 18.9 6,638 27.9 151 1.1Oceanía 4 1.2 75 0.3 66 0.5

Océano/Espacio 12 3.5 574 2.4 1,131 8.3Total mundial 344 100.0 23,795 100.0 13,553 100.0

Fuente: SwissRe, Sigma, N° 2/2003.

Pérdidasaseguradas enmillones dedólares

Porcentaje deltotal de pérdidasaseguradas

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.4 Los mecanismos financieros y económicos

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experimentar con seguros de respuesta a losdesastres, recurriendo en algunos casos al mercadode reaseguros para repartir el riesgo global.Desde el punto de vista institucional, elmicrofinanciamiento procura ayudar mediante suproximidad física, sus contactos permanentes y susrelaciones con sus clientes, que se basan en laconfianza. La aplicación de un enfoquecomunitario o grupal, que se extiende en unaamplia red de filiales en zonas remotas, facilita ladifusión de información sobre los desastres y elestado de preparación de la comunidad. Losservicios conexos también pueden prestar asistencia

para la preparación de los medicamentosindispensables, el almacenamiento de alimentos y elsuministro de servicios relacionados con la salud.

Muchos de los servicios relacionados con losdesastres que ofrece el microfinanciamiento no hansido explotados; para ello hay que realizaresfuerzos sostenidos por diseñar productos yservicios adecuados. La inversión en programasde microfinanciamiento será beneficiosa tantopara el bienestar de las familias clientes como parala fortaleza y solvencia de los proyectospertinentes.

Recuadro 5.30Los microseguros de la SEWA, en la India

El alto grado de organización de las mujeres que trabajan por cuenta propia a nivel local permite la formación deasociaciones de grupos de mujeres y de las organizaciones privadas o públicas que trabajan en la reducción delriesgo y la respuesta a los desastres. En la India, la Asociación de Mujeres que Trabajan por Cuenta Propia(SEWA, por sus siglas en inglés), organización gremial creada en 1972 para representar a las trabajadoras delvasto sector laboral no estructurado del país, es un buen ejemplo de ello. Para proteger a sus miembros deriesgos tales como el desempleo, la pobreza, los desastres de origen natural y las enfermedades, la SEWA ofreceuna amplia variedad de programas de microseguros.

De acuerdo con una estructura básica, los miembros pueden adquirir pólizas de hospitalización hasta por 43dólares, de vivienda y enseres por 110 dólares, y de muerte por accidente por 870 dólares. El costo de esteprograma, que también contempla beneficios por muerte natural y por muerte accidental del marido, es un depósitofijo de 22 dólares y una prima anual de 1.85 dólares. Otros programas más costosos ofrecen protección adicionalcontra la muerte natural, la hospitalización y la pérdida de la vivienda y de los enseres. En más de diez años, 2 milmujeres han recibido más de 327.400 dólares en indemnizaciones.

Después del terremoto de Gujarat, en 2001, la SEWA desempeñó un papel fundamental para asegurar que lossuministros de socorro se distribuyeran equitativamente entre las mujeres, debido a que poseía listas de familiasmiembros de algunas de las zonas más afectadas. De inmediato realizó una evaluación de las necesidades de lasaldeas, trabajando en estrecha colaboración con los familiares sobrevivientes y con el centro local de mitigación dedesastres.

Consciente de la apremiante necesidad de las mujeres de obtener ingresos después del terremoto de Gujarat, laSEWA no sólo ayudó en la entrega de emergencia de alimentos, ropa y agua, sino que proporcionó materialesde trabajo a las artesanas deseosas de trabajar incluso mientras estaban albergadas en tiendas de campaña. Alcabo de dos semanas del terremoto, el grupo de la SEWA que se ocupaba de los seguros había examinado másde 2.500 solicitudes de indemnización por daños y perjuicios presentadas por los miembros asegurados.Trabajando en estrecha colaboración con las asociaciones locales en los tres distritos más afectados, el grupode trabajo encargado de los seguros documentó minuciosamente las pérdidas, especialmente la destrucción deviviendas.

Las amplias redes sociales de la SEWA y su conocimiento de las autoridades de hecho, de las condiciones de viday de los problemas de subsistencia que confrontan las mujeres la convierte en socio valioso en la empresa dereducir los desastres. También se encuentra en condiciones de ayudar directamente a las mujeres, pero propicia suplena participación en las actividades comunitarias de reconstrucción, que hacen hincapié en la reducción delriesgo.

Fuente: http://www.adb.org

Desa

fíos Desafíos y prioridades para el futuro

Las discusiones de esta sección indican que existen varios servicios e instrumentos financieros parareducir el riesgo de desastres, pero cada uno de ellos tiene ventajas e inconvenientes. Ninguno puedeaplicarse en forma aislada y la estrategia más conveniente es combinar servicios y métodos.

Actualmente, en todos los países se observa una tendencia a que la carga financiera de la reducción delriesgo de desastres sea compartida por los recursos públicos y privados. Existen problemas adicionalesa los que debe prestarse más atención.

La conformación de asociaciones entre los sectores público y privado dará lugar a nuevos instrumentosfinancieros y acrecentará el fondo común para riesgos. Además, permitirá que las familias, lascomunidades y las empresas cuenten con una gama más amplia de opciones de gestión del riesgo dedesastres. Al mismo tiempo, estimulará al sector de los seguros a estudiar la forma de otorgarincentivos para respaldar las medidas de reducción del riesgo de desastres.

Los organismos del sistema de las Naciones Unidas y los bancos de desarrollo pueden unir fuerzaspara promover muchos instrumentos y mecanismos innovadores de preparación para los desastres y demitigación, recuperación y reconstrucción. Para ello se debe instar permanentemente a los bancosinternacionales de desarrollo y a los organismos de desarrollo a que incluyan la exigencia deevaluaciones y de gestión del riesgo en los nuevos proyectos de desarrollo de la infraestructura.

Es indispensable diseñar mecanismos financieros de gestión del riesgo de carácter más específico queapunten a los más pobres. En las comunidades más necesitadas debe complementarse los programasde seguros con otros mecanismos de bajo costo para compartir el riesgo, tales como las redes depersonas unidas por lazos de parentesco, el microfinanciamiento y los programas de obras públicaspara aumentar la capacidad de enfrentar los problemas.

Para cuantificar los beneficios de la reducción del riesgo y de la mitigación de las amenazas es precisoreunir documentación y realizar investigaciones en forma más sistemática. En el 2003, el ConsorcioProVention abordó esta necesidad encargando la realización de un estudio orientado a elaborarmetodologías y directrices para evaluar los beneficios netos de la reducción de desastres.

Debería respaldarse el diálogo de política a escala regional, a fin de facilitar el intercambio deexperiencias en campos tales como las estrategias gubernamentales para financiar las pérdidasprovocadas por catástrofes. Entre los temas por tratar cabe señalar la pérdida de bienes públicos, laobligación de reembolsar las pérdidas provocadas por desastres de origen natural y las nuevasalternativas de la política financiera.

Un área relacionada de la cual se requiere un mayor conocimiento es la de las influencias contrastantesentre los efectos potencialmente perjudiciales de la desregulación del comercio y de la privatizacióneconómica, y los efectos positivos asociados a las oportunidades de comercio y de competitividadeconómica.

396

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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5.5 Los sistemas de alerta temprana

El objetivo último del pronóstico de las amenazas y de los sistemas de alerta temprana es proteger la vida y losbienes. En consecuencia, ellos son uno de los principales elementos de una estrategia de reducción de desastres.

Para satisfacer adecuadamente las necesidades de la gente, los sistemas deben ser integrados y vincular a todoslos actores en la fase inicial de la cadena de alerta temprana, incluyendo a la comunidad científica y técnica, alas autoridades públicas y a las comunidades locales. Es esencial que la comunicación sea precisa, oportuna,confiable e integral. Los procedimientos de alerta temprana en vigor deberían formar parte del sistemanacional institucional y legal de gestión de los desastres e incluir mecanismos para eliminar la duplicación deinformación.

La alerta temprana debe complementarse con servicios profesionales, con actividades de capacitación y creaciónde capacidad y con la asignación de los recursos necesarios para permitir la adopción de medidas oportunas paraevitar pérdidas.

La presente sección comenzará por referirse a las ideas actuales acerca de la alerta temprana. A continuación,se examinarán los tres requisitos fundamentales para crear sistemas de alerta temprana eficaces:

• responsabilidad política de promover estrategias integrales de alerta temprana;• la dimensión humana dentro de la alerta temprana; y• el apoyo internacional y regional.

Asimismo, se describirán los siguientes componentes de la cadena de alerta temprana:

• identificación técnica y monitoreo de las amenazas;• necesidades de comunicación; y• respuesta a las alertas.

Concepciones actuales sobre la alerta temprana

Siempre se ha considerado que la alerta tempranaes una piedra angular de la reducción de desastres.Una de las metas del DIRDN era que en el año2000 todos los países tuvieran acceso expedito asistemas mundiales, regionales, nacionales y localesde alerta temprana y que las alertas tuviesenamplia difusión.

En el decenio pasado, muchas actividadespromovieron las ventajas y la factibilidad de laalerta temprana, e identificaron los principalespuntos fuertes y las deficiencias de la capacidadpertinente en todo el mundo. Entre losdocumentos relacionados con el tema cabemencionar la Estrategia y Plan de Acción deYokohama para un Mundo más Seguro, de 1994,

la declaración de la Conferencia Internacionalsobre Alerta Temprana de Potsdam, en 1998, elPlan de Acción para el futuro del Programa deAlerta Temprana presentado en el Foro delPrograma Internacional del DIRDN, en 1999, ylos resultados de la segunda ConferenciaInternacional sobre Sistemas de Alerta Temprana,realizada en el 2003.

También se abordaron problemas específicosrelacionados con fenómenos climáticos tales comoEl Niño (Seminario Internacional de Guayaquil,1998) y con los pequeños Estados insulares endesarrollo (Conferencia Mundial de Barbados,1994).

La Asamblea General de las Naciones Unidas haestimulado en forma sostenida las actividades

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destinadas a incorporar la alerta temprana comocomponente esencial de la reducción de desastres.La importancia decisiva de la alerta temprana fuereiterada por el Equipo de TareasInterinstitucional de la EIRD, que le atribuyóprioridad y creó un grupo de trabajo sobre alertatemprana para el período 2000-2003.

Los avances de la ciencia y la tecnología en elúltimo decenio han aumentado las posibilidades deque la alerta temprana reduzca la pérdida de vidashumanas. En la actualidad, se puede estimaradecuadamente con 48 horas de anticipación elmomento y el lugar en que se producirá un ciclón.En diez años se ha duplicado el margen deadvertencia de la aproximación de un tornado. Laalerta de sequía puede ahora darse con variosmeses de antelación.

El desarrollo de nuevas tecnologías de lainformación y la rapidez de las comunicacionesmundiales han aumentado considerablemente ladisponibilidad de información y la alerta tempranade amenazas naturales y desastres de origennatural. Actualmente, estos avances tecnológicospermiten monitorear y pronosticar mejor lascondiciones climáticas extremas.

La apreciable mejora de los sistemas mundiales deobservación también ha aumentado la deteccióntemprana de las condiciones climáticas a medianoplazo, tales como los eventos de El Niño, y

ayudarán a emitir alertas sobre la existencia deamenazas a largo plazo relacionadas con el cambioambiental. Los sistemas avanzados de alertatemprana sólo serán eficaces si hay un intercambiolibre e irrestricto de información meteorológica.

Los sistemas de alerta también deben ser decarácter amplio y accesibles a todos los usuarios.Deben entregar mensajes claros y concisos,adaptados al contexto cultural y social en cuestión.La capacidad de entregar información vital a lapoblación en riesgo no ha sido siempresatisfactoria. En muchos casos, los mecanismoslocales para comunicar el riesgo e interpretar lasalertas siguen siendo deficientes. A menos que sevincule con la capacidad, recursos y tradicioneslocales, es posible que la información técnica seade escasa utilidad.

Más aun, muchas veces no se dispone deinformación detallada sobre los impactos adversosde las amenazas en las personas y lainfraestructura, y sobre su vulnerabilidad,condición necesaria para una toma de decisionesbien documentada incluso en los casos en que sedispone de procedimientos adecuados, lascomunidades a menudo no respondenadecuadamente a las alertas por la falta decapacidad de planificación y de compromiso de lacomunidad, de recursos o de opciones derespuesta viables. En muchos casos observados seha comprobado que el peligro de pillaje a que dalugar la evacuación es mayor que la pérdida debienes provocada por el desastre. Cuando noexiste información respecto de las medidas quepueden adoptarse, la alerta puede crear pánico oindiferencia.

Hoy día, se reconoce ampliamente que la alertatemprana es mucho más que una cuestióncientífica o tecnológica relacionada con elmonitoreo de las amenazas, los pronósticos, lastelecomunicaciones, la climatología, lavulcanología y la sismología. El campo de acciónde los satélites y las técnicas modernas desupervisión se encuentran ahora muydesarrollados. Tal como señalara Sorensen (2000),“una mejor gestión y toma de decisiones a nivellocal en el proceso de alerta temprana son másimportantes que promover la aplicación detecnologías más avanzadas, aunque ambas seríande utilidad”.

Recuadro 5.31Elementos de la cadena de alerta temprana

Los principales elementos de la cadena de alertatemprana son:

• detección y pronóstico de eventos extremosinminentes, a fin de poder formular alertas a partirde conocimientos y monitoreo científicos y delestudio de los factores que influyen en laintensidad y frecuencia de los desastres;

• difusión de información de alerta, unida alsuministro de información sobre el posible impactode un desastre en la población y en lainfraestructura (por ej.: evaluación de lavulnerabilidad) a las autoridades políticas, para suentrega a la población amenazada, incluyendo lasrecomendaciones pertinentes para la adopción demedidas urgentes; y

• respuesta a las alertas por la población en riesgo ylas autoridades locales, a partir del adecuadoconocimiento de la información y la posterioraplicación de las medidas de protección.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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La difusión de alertas y la respuesta a ellas sonaún temas poco explorados. Por ejemplo, en 1977,un estudio realizado en el Reino Unido indicóque, en general, los resultados de los sistemas dealerta de inundaciones eran deficientes. Esto seatribuía principalmente a la precariedad de lavinculación entre los pronósticos y la población enriesgo. El estudio puso de manifiesto que, en lapráctica, sólo un 50% de las alertas fueronrecibidas por los destinatarios correspondientes.

En algunos lugares, los habitantes se percatarondel riesgo de inundaciones gracias a procesos noconvencionales o extraoficiales de detección yalerta de inundaciones, y la alerta oficial fuerecibida mucho después de la primera. Inclusohubo casos en que se recibió después de que sehabía producido la inundación. Se comprobó quela gente estaba molesta porque los sistemas estabanmal orientados y las alertas no llegaban a quienesse encontraban en situación de riesgo. Parte de lasdeficiencias encontradas tuvo que ver con

Recuadro 5.32Principios y responsabilidades para que la alerta temprana sea eficaz

El objetivo de la alerta temprana es habilitar a las personas y a las comunidades amenazadas para actuar oportuna yadecuadamente, a fin de reducir la posibilidad de lesiones, pérdida de vidas y daños a la propiedad o al medio ambiente.

La evaluación del riesgo es el punto de partida de un sistema de alerta temprana eficaz. Identifica el posible peligro queplantean las amenazas y establece el grado de exposición o de vulnerabilidad locales a situaciones de amenaza. Esteconocimiento es fundamental para adoptar decisiones políticas que conviertan la información de alerta en acción preventivaeficaz.

La responsabilidad por la eficacia de la alerta temprana abarca desde el plano local al internacional, cada uno de los cualescumple funciones esenciales pero parcialmente superpuestas:

• Las poblaciones vulnerables deben tener conciencia de las amenazas y de los efectos asociados a que estánexpuestas y ser capaces de adoptar medidas concretas para minimizar el peligro de pérdidas o daños.

• Las comunidades locales deben estar suficientemente familiarizadas con las amenazas a que están expuestas. Losdirigentes comunitarios deben comprender el sentido de las alertas que reciben, a fin de poder aconsejar, instruir ocomprometer a la población, de tal manera que aumente su seguridad o se reduzca la posible pérdida de losrecursos de que depende la comunidad.

• Los gobiernos nacionales deben asumir la responsabilidad soberana de preparar y emitir oportuna y eficazmentelas alertas de amenaza en el territorio nacional. Deben cerciorarse de que las alertas e instructivos de protecciónrelacionados sean dirigidos a las poblaciones más vulnerables al riesgo de amenaza. Para que la alerta tempranaconduzca a prácticas de reducción del riesgo es indispensable prestar apoyo a las comunidades locales, a fin deque desarrollen conocimientos y capacidad de respuesta.

• Las instituciones regionales deben entregar conocimientos y asesoramiento especializados para respaldar lasactividades nacionales orientadas a desarrollar o mantener capacidades operativas, especialmente en los paísesque comparten un medio geográfico común. Las organizaciones regionales cumplen una función de granimportancia en la vinculación de la capacidad internacional con las necesidades específicas de los distintos paísesy en la facilitación de prácticas de alerta temprana eficaces entre países adyacentes.

• Las entidades internacionales deben proporcionar los medios para el intercambio de la información y de losconocimientos que son la base para la transferencia eficiente de información con fines de asesoramiento. De lamisma manera, deben prestar apoyo técnico, material e institucional para el desarrollo y la capacidad operativa delas instituciones nacionales oficialmente encargadas de la alerta temprana.

inadecuadas estructuras institucionales. Entre losaspectos que preocupaban se citaron las siguientesdeficiencias:

• el monitoreo y la evaluación del inicio de lassituaciones de amenaza;

• el aprendizaje de la experiencia de eventosanteriores, para mejorar las políticas y lasprácticas operativas en el futuro;

• la eficacia de los sistemas internos decomunicación;

• la comunicación con las potenciales víctimas,para asesorarlas respecto de las medidas quedebían adoptar;

• el dotar de capacitación adecuada antes de lasamenazas; y

• la movilización de recursos para actividades derespuesta.

Las inundaciones de marzo del 2001 en la ciudadde Grafton, Nueva Gales del Sur, Australia, sonun ejemplo de los problemas de la fase de

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respuesta en la cadena de alerta. La amenaza eratan seria que se resolvió evacuar a los 12 milresidentes de la zona en peligro de inundación.Sin embargo, en las nueve horas que duró laevacuación menos del 10% había abandonado ellugar, por lo que se realizó una investigación paraaveriguar las razones del hecho.

Informes recientes sobre los sistemas de alerta deinundaciones en América del Norte y Europatambién revelan que los resultados también songeneralmente negativos. Sin embargo, tambiénrevelan que en muchas localidades y países se haavanzado bastante y que la seguridad de lospronósticos y de los sistemas de comunicacionesha aumentado de manera sostenida.

Tal como lo indica el caso del monte Pinatubo, eléxito de los sistemas de alerta temprana dependeen gran medida de aspectos humanos relacionadoscon el conocimiento, la comunicación y laconfianza públicos. El hecho de que muchosservicios meteorológicos hayan dejado de aplicarun criterio centrado predominantemente en laciencia y optado por un enfoque más orientado alusuario es un paso notable hacia el aumento de laeficacia general de los sistemas de alerta temprana.

En la presente sección se reseñan los principiosbásicos para que la alerta temprana sea eficaz. Enparte, ellos son el resultado de varios años de labordel Programa de Alerta Temprana del DIRDN yconstituyen una base clara y amplia del proceso.En los próximos años, el problema será llevar a laacción principios aceptados y procedimientos

prácticos que protejan sistemáticamente a laspersonas de daños y pérdidas evitables.

La responsabilidad política de promoverestrategias integrales de alerta temprana

El primer requisito para que un sistema de alertatemprana sea eficaz es reconocer las ventajas queacarrea para la protección de las sociedades. Estereconocimiento generará el compromiso políticonecesario y la voluntad de promover la alertatemprana como instrumento de política para lagestión del riesgo de desastres. Sin embargo, nobasta con la voluntad política; los gobiernostambién deben mejorar y respaldar la legislación,la administración, la planificación de emergenciasy los procedimientos operativos, incluidos losmecanismos interministeriales einterinstitucionales.

Los gobiernos deben establecer y mantener lasestructuras de colaboración esenciales para elfuncionamiento de sistemas de alerta confiables yresponsables. Al respecto, uno de los aspectosimportantes es la necesidad de superar lasdificultades asociadas a la incertidumbre propia delas amenazas y pronósticos, y crear elconocimiento y el apoyo necesarios para poner enpráctica las decisiones de los gobiernos en tiemposde crisis.

Ello requiere movilizar los recursos políticos,humanos, técnicos, materiales y financierosnecesarios, incluyendo el apoyo de los grupos

Recuadro 5.33El monte Pinatubo, un caso exitoso de alerta temprana

La alerta temprana de las erupciones del volcán Pinatubo, de Filipinas, en 1991, fue un éxito notable. Pese a la magnitud yviolencia de la erupción, el número de muertos fue reducido comparado con el de personas en riesgo. Ello obedeció avarios factores, incluidos los siguientes:

• la identificación oportuna de la amenaza y la determinación de las zonas vulnerables;• la aplicación exitosa de técnicas modernas de monitoreo y supervisión;• la predicción precisa de las fases destructivas;• la emisión y difusión de alertas fácilmente comprensibles;• la acción oportuna de los funcionarios de la defensa civil y de las personas encargadas de la respuesta a los desastres; y• la evacuación oportuna de la mayoría de los habitantes en situación de riesgo.

La experiencia puso de relieve el valor de la cooperación internacional basada en el respeto mutuo, la educación públicaintensiva y permanente, la participación activa de científicos seleccionados que actuaron de portavoces para fines de tomade conciencia y de difusión, la comunicación abierta y rápida entre los especialistas y los funcionarios de la defensa civil, lasbuenas relaciones entre los científicos y los medios de comunicación.

Fuente: Punongbayan y Newhall, 1996 y 1998.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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comunitarios que están en mejorescondiciones de llegar a los gruposaltamente vulnerables, tales como lasorganizaciones de mujeres, lasradioemisoras administradas por lacomunidad y las redes de apoyo rurales.

El conocimiento de los principalesindicadores de la eficacia de la alertatemprana puede ser de utilidad paraorientar a los gobiernos en la aplicación desistemas adecuados y pertinentes. Entrelas medidas de la eficacia, cabe mencionarlas siguientes:

• la oportunidad y precisión de lospronósticos;

• la evaluación de cada etapa del procesode alerta respecto de metas específicastales como la proporción de población aque pudo llegarse y el tiempo que setardó en hacerlo;

• la calidad del diseño y delfuncionamiento del sistema de alerta;

• el conocimiento de las alertas por lapoblación;

• las pérdidas económicas y de vidashumana evitadas;

• el conocimiento y ejecución de accionesoportunas y adecuadas; y

• el grado de satisfacción de la poblacióncon el servicio de la alerta.

A continuación se ofrecen algunosejemplos de sistemas nacionales de alertatemprana que han dado resultadossatisfactorios.

El caso de Mauricio

Los detalles del sistema de difusión de laalerta de ciclones de Mauricio, incluyendolas funciones y responsabilidades, figuranen el programa para desastres de origennatural de 1995, dado a conocer por laoficina del Primer Ministro. El programaes dirigido por el Comité Central deCiclones, órgano central bien administradoy orientado a las comunicaciones, quegarantiza la eficacia del sistema de alerta.El apoyo prestado al programa por las másaltas autoridades políticas le otorga unimportante grado de legitimidad.Además, la dirección meteorológica formaparte de la oficina del Primer Ministro, loque da más autoridad a las alertas emitidaspor el director de los serviciosmeteorológicos.

“Para que un sistema dealerta temprana sea eficazes indispensable elcompromiso de lasautoridades. Al aceptarla responsabilidad políticade promover estrategiasintegrales de alertatemprana, los gobiernosdan un paso fundamentalpara proteger los interesesde las comunidades anteposibles desastres.

Los procedimientos dealerta temprana eficacesdeberían formar parte delas estructurasinstitucionales ylegislativas nacionales ycomplementarse conservicios profesionales,actividades de formación ycreación de capacidad y laasignación estratégica delos recursos.

“La primera conferenciasobre alerta temprana,realizada en Potsdamhace cinco años, puso derelieve la importancia dela alerta temprana parala reducción de desastresen el Siglo 21. Lasegunda conferenciapermitió ampliar eldiálogo sobre el tema alreunir a autoridades yprofesionales con el fin delograr una mayorintegración de lasactividades relacionadascon el proceso.

Como elementofundamental de lasestrategias de reducción dedesastres, la alertatemprana nos aproximaráal logro de los Objetivosde Desarrollo delMilenio.”

Jan EgelandSecretario GeneralAdjunto de AsuntosHumanitariosy Coordinador delSocorro de Emergencia Naciones Unidas

Recuadro 5.34El huracán Michelle, un caso exitoso de preparación para desastres

Todos los años, antes de que se inicie la temporada de huracanes, Cuba pone a prueba su plan depreparación y su sistema de alerta temprana. El sistema se activa cuando las autoridades militares y dela defensa civil emiten el primer aviso y en él participan todos los actores, desde las autoridadesoficiales hasta las empresas y las cooperativas. A continuación, se activan las medidas previstas deacuerdo con los distintos grados de alerta que comprenden: una fase informativa, una fase ciclónica, laalarma ciclónica y, en caso necesario, una fase final recuperativa.

El huracán Michelle, que se originó en el golfo de Honduras el 2 de noviembre del 2001, llegó a Cubaentre el 4 y el 5 de noviembre con vientos de 220 kilómetros por hora. Esta magnitud correspondía a lacategoría cuatro de la escala de Saffir-Simpson y lo convertía en el huracán más violento que azotaraCuba en 50 años.

Apenas se recibió el primer aviso del Instituto de Meteorología, se aplicó el plan de evacuación. Para laevacuación, se activaron 12 sedes provinciales y 150 sedes municipales de la defensa civil, con unadotación de 87.000 trabajadores. Se dispusieron más de 5 mil vehículos para la evacuación.

Más de 700 mil personas fueron evacuadas, de las cuales 270 mil recibieron albergue provisional yelementos para satisfacer sus necesidades básicas por un período más prolongado. Además, 777 milanimales fueron trasladados a zonas seguras. El huracán produjo un retroceso económico importante.Los daños principales afectaron a la infraestructura, la agricultura y los servicios de comunicaciones.Pese a ello, sólo se informó de cinco muertos y 12 lesionados.

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El caso de África meridional

Los países de la SADC han estado preocupadosdesde hace mucho tiempo por la sequía y laseguridad alimentaria y por esta razón en losúltimos 20 años han desarrollado mecanismos dealerta temprana. Los recientes eventos climáticosextremos han llevado a ampliar los criteriosrelativos a la alerta temprana y a realizaractividades más generales de preparación para losdesastres.

Las necesidades de alerta adicionales debenabordarse mediante políticas que puedanproporcionar un sistema integral de alertatemprana y preparación para los desastres dealcance regional, que sea un reflejo de lasrelaciones que existen entre las amenazas, laactividad humana, el medio ambiente, la gestiónde los recursos naturales y el clima. Con este fin,la SADC, con el apoyo del PNUD y de otrosdonantes internacionales, está dando los pasosnecesarios para desarrollar la estructura de unaestrategia multisectorial de gestión del riesgo dedesastres.

En el 2000, después de las devastadorasinundaciones ocurridas en África meridional, losgobiernos de la SADC avanzaron otro paso haciala institucionalización de los sistemas de alertatemprana. Al revisar el aporte que entregan losservicios meteorológicos e hidrológicos serecomendó dar impulso a estrategias regionales dealerta temprana. Para ello, era necesario que lospaíses SADC adoptaran una política que prestemás atención a las necesidades regionales de alertatemprana y preparación para los desastres, para locual se propuso elaborar y aplicar en formagradual una estructura de carácter regional.

Asimismo, se recomendó proporcionarfinanciamiento adecuado a las institucionesnacionales a fin de dotarlas de las instalaciones einstrumentos necesarios para mantener un nivelsatisfactorio de servicio público. Otrarecomendación fue incorporar los planes de alertatemprana, la preparación contra desastres y lasactividades de mitigación en los sistemas generalesde gestión del riesgo de desastres de los paísesmiembros.

El caso de Vietnam

Con el apoyo sostenido del PNUD, la Unidad deGestión del Riesgo de Desastres de Vietnam(DMU, por sus siglas en inglés) ha desarrolladoun Sistema Nacional de Información queproporciona información en tiempo real al ComitéCentral de Control de Inundaciones y Tormentas(CCFSC, por sus siglas en inglés), que es elprincipal organismo gubernamental responsable dela aplicación de la política de gestión del riesgo dedesastres.

El sistema proporciona alerta temprana, actualizala información sobre las situaciones de desastreemergentes y la relacionada sobre la evaluación deldaño o de las necesidades mediante una redelectrónica que vincula el CCFSC, el DMU, losservicios hidrometeorológicos nacionales y los 61comités provinciales de vigilancia de inundacionesy tormentas. El sistema también puede valerse deinformación suministrada por el Ministerio deAgricultura y Desarrollo Rural.

La Internet ofrece nuevas oportunidades dedifundir alertas tempranas en la población, deocuparse de las necesidades que plantea laemergencia y de dar publicidad a informacióngeneral sobre la gestión del riesgo de desastres.Gracias al financiamiento adicional proporcionadopor OFDA/USAID, a partir de comienzos del2001 el proyecto ha podido disponer detecnologías incluso más avanzadas. Las nuevasactividades incluyen el diseño de sistemas de alertaclimática y contra desastres de origen naturalbasados en gráficos computarizados para uso de latelevisión vietnamita, a fin de que las alertaspúblicas sean más eficaces.

Mediante el uso de los SIG se estánconfeccionando mapas de inundaciones de todaslas provincias centrales de Vietnam, los que seacompañarán de la capacitación necesaria paraestimular su uso por las autoridades provinciales ylocales. Asimismo, se está desarrollando un nuevosistema de alerta para las zonas más expuestas ainundaciones repentinas.

El caso de la India

El Departamento Meteorológico de la India(IMD, por sus siglas en inglés) cuenta con una

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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estructura orgánica bien establecida para observar,detectar, seguir la trayectoria y pronosticar losciclones en la bahía de Bengala y el mar Arábigo,y para emitir las alertas pertinentes. Mediante eluso de satélites, un sistema especial de alerta dedesastres transmite alertas sencillas de ciclón enidiomas locales a los usuarios que viven en lugaresapartados.

Los boletines de alerta de ciclones en distintosidiomas son transmitidos por la radioemisora AllIndia Radio y la televisión nacional. IMD tambiénentrega informativos sobre ciclones a los paísesvecinos. Los avances logrados por los sistemas depronóstico y alerta son permanentes y se basan enexperiencias anteriores dentro y fuera del país y enel desarrollo tecnológico conexo.

La eficacia de los sistemas de pronóstico y dealerta quedó demostrada en varios eventos,incluido el súper ciclón de Orissa, en octubre de1999. La intensidad de este ciclón, el peor queazotara la región en el Siglo 20, causó grandespérdidas en vidas y bienes. Sin embargo, la alertaoportuna del IMD, unida a los esfuerzos previosde las autoridades, salvaron muchas vidashumanas.

La dimensión humana dentro de la alerta temprana

El segundo requisito para que la alerta tempranasea eficaz es el sólido reconocimiento del aspectohumano de los mecanismos de alerta temprana.Los mensajes de alerta temprana deben llegar a la

Recuadro 5.35Los principios relativos a la aplicación de la alerta temprana

Para aplicar la alerta temprana a nivel nacional y local hay que prestar atención a los siguientes principios:

• Las prácticas de alerta temprana deben abarcar un conjunto coherente de responsabilidades operativas relacionadasentre sí y establecidas por las autoridades locales y nacionales de la administración pública. Para ser eficaces, lospropios sistemas de alerta temprana deberían formar parte de un programa nacional más amplio de mitigación de lasamenazas y de reducción de la vulnerabilidad.

• Dentro de cada país, el único responsable de la emisión de alertas tempranas de desastres de origen natural o similardebería ser el organismo u organismos designados por el gobierno.

• La decisión de actuar que adopten las autoridades cuando reciban la información de alerta es de carácter político. Hayque individualizar a las autoridades encargadas de tomar decisiones y su responsabilidad política debe ser reconocidalocalmente. Por lo general, las actividades generadas por las alertas deberían basarse en los procedimientos de gestióndel riesgo de desastres de las organizaciones nacionales y locales.

• En la cadena de responsabilidad política, la información inicial sobre la amenaza a menudo es técnicamenteespecializada o corresponde a una determinada autoridad encargada de la amenaza. Para aplicarse eficazmente, lasalertas derivadas de esta información deben ser claramente comprensibles e institucionalmente pertinentes para losorganismos locales que deben actuar al respecto.

• Los sistemas de alerta deben basarse en estudios del riesgo que incluyan la evaluación de la ocurrencia de lasamenazas, la naturaleza de sus efectos y los tipos de vulnerabilidad predominantes, en los planos nacional y local deresponsabilidad.

• Para que la alerta temprana sea aplicable a las prácticas de reducción del riesgo, debe incluir los tipos y modelos deamenaza que predominan a nivel local, incluidas aquéllas de carácter hidrometeorológica menores o localizadas,relacionadas con las pautas de explotación económica o ambiental.

• El proceso debería incluir prácticas comprobadas que puedan entregar alertas e información a los grupos vulnerables, detal suerte que puedan adoptar medidas adecuadas para mitigar las pérdidas y daños.

• Particularmente a nivel local, es preciso realizar una labor permanente de monitoreo y de pronóstico de la variación delos patrones de vulnerabilidad, incluyendo los originados por acontecimientos sociales tales como la urbanizaciónacelerada, las migraciones repentinas, los cambios económicos, los conflictos civiles que ocurren en las cercanías, uotros elementos similares.

• A las autoridades locales les corresponde apreciable responsabilidad en la producción de información detallada sobre losriesgos, basada en las alertas, en su transmisión a las personas en riesgo y, en definitiva, en facilitar la adecuada accióncomunitaria para prevenir pérdidas y daños. Para ello se requieren conocimientos y experiencia detallados sobre losfactores de riesgo locales, los procedimientos de toma de decisiones, la función y atribuciones de las autoridades, losmedios de comunicarse con la población y las estrategias de recuperación establecidas.

• Las agrupaciones de personas tienen distintos tipos de vulnerabilidad y diferentes percepciones del riesgo y de lasestrategias de recuperación. Los sistemas de alerta aplicables a las situaciones locales deben proporcionar toda unagama de métodos de comunicación y promover estrategias múltiples de protección y reducción del riesgo.

• Para ser sostenibles, todos los aspectos del diseño y puesta en práctica de los sistemas de alerta temprana requieren laparticipación sustantiva de todos los actores en los planos local y nacional. Esto incluye participar en la producción yverificación de la información sobre el riesgo percibido, el acuerdo respecto de los procesos de toma de decisionesinvolucrados, la elaboración de protocolos operativos estándar y, en especial, la selección de medios de comunicaciónapropiados y la difusión de estrategias para las personas que se encuentran en situación de riesgo.

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población en riesgo, y ser comprendidos, aceptadose individualizados por ella, a fin de que adopte lasmedidas necesarias para reducir la exposicióninmediata a las amenazas. Por consiguiente, paradiseñar sistemas de alerta temprana localmenteeficientes y socialmente relevantes se requiere laparticipación de la comunidad.

Las comunidades informadas estarán en mejorescondiciones de superar las deficiencias de lossistemas de transmisión y de apreciar cabalmentelos riesgos y adoptar medidas de protección. Paraidentificar y satisfacer la necesidad de disponer deuna variedad de métodos y productos de alerta esindispensable la participación de la comunidad.

El diálogo permanente entre los usuarios y lasautoridades es un elemento esencial para precisar

las necesidades, percepciones y prioridades antes deque sobrevengan los desastres y evitar confusiones,contradicciones y conflictos en momentos de crisis.Un ejemplo al respecto es la necesidad de tener encuenta la seguridad de las pertenencias de laspersonas durante las evacuaciones y de asumirresponsabilidad por la pérdida de sus bienes. En el2000, cuando el volcán cercano a Puebla, enMéxico, amenazaba con entrar en erupción, lagente se resistió a ser evacuada debido a quealgunos años antes les habían robado sus animalesen una situación similar.

Los estudios sociológicos son importantes paracomprender adecuadamente los aspectos humanosde la emisión y uso de alertas, por ejemplo, paraexaminar la influencia que ejerce la forma de alerta,

Recuadro 5.36Elementos humanos de importancia para elproceso de alerta temprana• mejoramiento de la percepción de las alertas como

proceso social complejo;• aumento del entendimiento de los procesos

cognitivos que tienen lugar en las comunicacionesen la cadena de alerta temprana

• mejor conocimiento de las necesidades,percepciones y prioridades locales;

• identificación clara de las personas en riesgo y delos destinatarios de las alertas;

• conocimiento de las personas claves y de losrecursos disponibles a nivel local a fin de adaptar elcontenido de los mensajes, los canales de difusióny las opciones de respuesta;

• compilación de conocimientos empíricos sobre lasamenazas, de la experiencia y memoria local, asícomo de las estrategias locales para enfrentar laamenaza;

• acceso a los grupos sociales altamente vulnerables,incluyendo personas que viven en comunidadesapartadas o asentamientos ilegales, que padecende discapacidades físicas o cognitivas, enfermos,ancianos, viudas y jefes de hogar que carecen depareja, personas de paso y turistas,indocumentados, analfabetos y personas que nopueden comunicarse debido a barreras lingüísticas,y otros grupos socialmente marginados;

• conocimiento de las necesidades y preferencias delos usuarios en materia de educación y contenidos(qué, cómo, dónde, cuándo), así como lapresentación y formato de la información;

• reconocimiento de los factores culturales en elacceso, la comprensión y la reacción a las alertas;

• apoyo social a políticas y decisiones públicas talescomo las evacuaciones masivas;

• aumento de la confianza en los mensajes dealerta; e

• intercambio de información con los receptores delas alertas a fin de mejorar los sistemas pertinentes.

Recuadro 5.37Los conocimientos tradicionales

Los pueblos tribales de Rajastán, India, dependen dela alerta temprana que les proporciona la naturaleza.Observan el movimiento de las nubes y de losanimales, los cambios que experimenta la flora yescuchan el sonido del río. Entre las señales quepronostican fuertes lluvias e inundaciones, se cuentanlas siguientes: el patangga (insecto) vuela en sentidoopuesto a la corriente del río; un número inusitado dehende munjh (hormigas negras) se desplaza llevandohuevos; el machharanka (martín pescador) vuela fuerade temporada; el agua que cae de los techos de pajaforma burbujas; y las katam y siju (flores) florecenprofusamente.

Fuente: Coping strategies and early warning systemsof tribal people in India in the face of natural disasters,OIT, 2002.

Como se indica en el estudio Conocimientostradicionales sobre las amenazas inminentes: suposible aplicación en la costa de Bangladesh, nopueden descartarse las estrategias de bajo costo quepueden aumentar la supervivencia y mitigar la pérdidade bienes. Debemos investigar si la combinación delos indicadores indígenas principales y los mejoresindicadores científicos pudieran resultar un sistemamás adecuado, confiable y amplio para la poblaciónrural vulnerable. El estudio indica que la incorporacióndel conocimiento de los indicadores locales de alertaen los sistemas de alerta administrados en el ámbitolocal aumentaría la resiliencia de las personas pobresy vulnerables.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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la interpretación colectiva de éstas y de la percepcióndel riesgo, el apego natural de las personas a suhogar y a sus pertenencias, los lazos familiares ocreencias y supersticiones, los métodos existentes depronóstico y alerta y las estrategias de superaciónbasadas en los conocimientos tradicionales.

Un panorama general de los sistemas de alertatemprana de amenazas hidrometeorológicas en elsudeste asiático en el 2002 reveló que lascomunidades tienen un alto grado de resiliencia yque actúan a partir de su experiencia o responden asu instinto de supervivencia. Esto fue confirmadopor otro estudio realizado ese mismo año en laIndia por la OIT, que da cuenta de la cantidad deinformación para el pronóstico de las amenazas queposeen los pueblos tribales. Estos conocimientosdeben compilarse y verificarse, para luegoincorporarlos en los sistemas locales de alertatemprana.

Las comunidades y las organizaciones nogubernamentales son fundamentales para el

funcionamiento de los sistemas de alerta temprana.Deben intervenir especialmente en la difusión demensajes y estrategias de superación, y en laoperación y mantenimiento de los equipos.Además, les corresponde un papel importante en laorganización de la capacitación y de la educaciónpública y en la realización de pruebas periódicaspara asegurar que funcionen adecuadamentedurante una crisis. Es importante que aumentenla toma de conciencia sobre la responsabilidad delas personas sobre su propia supervivencia, almenos estimulándolas y creando confianza en lossistemas existentes.

La experiencia demuestra que, además de lapercepción y el conocimiento de las amenazas porla comunidad, las redes no convencionales ysociales contribuyen a la eficacia de los sistemas dealerta temprana.

Los ejemplos que se ofrecen a continuaciónilustran la participación de la población en ladifusión de alertas, el fortalecimiento de lacapacidad local, la aplicación de las experienciaslocales y el diseño de sistemas de alerta temprana.

El caso de Bangladesh

En los últimos 30 años, la Sociedad de la MediaLuna Roja de Bangladesh ha estado empeñada enreducir los efectos de los ciclones en lascomunidades. El Programa de Preparación paralos Ciclones (CPP, por sus siglas en inglés)difunde alertas y ayuda a las comunidadesafectadas por ciclones situadas a lo largo de los710 kilómetros de la costa de Bangladesh, en laBahía de Bengala.

Trabajan para el CPP más de 30 mil voluntariosde aldeas, provistos de sirenas manuales,megáfonos, radios portátiles, señales luminosas,banderas y equipos de primeros auxilios y rescate.Son el canal de comunicación por el cual la oficinacentral del CPP en Dhaka da a conocer losboletines de información climática deldepartamento meteorológico del país a más de 10millones de personas que viven en zonas de altoriesgo de ciclones.

La información local sobre el avance de un ciclónque se avecina o sus efectos después de que hapasado por una zona determinada se retransmite a

Recuadro 5.38El fomento de la participación pública

Entre los elementos que conducen a una mayorparticipación de la población en los sistemas de alertatemprana se cuentan los siguientes:

• el compromiso y la articulación política de la alertatemprana;

• el comienzo temprano del proceso de diseño dealertas, a fin de que haya tiempo suficiente degenerar confianza;

• la definición de la forma en que se organizará laparticipación pública;

• el suministro de toda la información necesaria a losdirigentes comunitarios y a los representantes de lasociedad civil;

• la difusión amplia del proceso de alerta en losmedios de comunicación social;

• la verificación de los resultados de las opciones, elmonitoreo y la aplicación del sistema de alerta;

• el intercambio y la reiteración de lascomunicaciones durante el proceso; y

• la institucionalización de los procedimientos deretroalimentación de la información, la seguridad yel mantenimiento de la sustentabilidad del sistema.

Fuente: B. Affeltranger, User-based Design of SociallyEfficient Flood Warnings (Diseño de alertas para laamenaza de inundación socialmente eficientes basadoen los usurios), 2002. .

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

406

la oficina central. La red también contribuye demanera importante a las actividades de socorrodespués de ocurrido un ciclón.

El CPP ha demostrado que los programas depreparación para los desastres pueden rendirfrutos cuando se utilizan métodos de gestión debase comunitaria y tecnologías básicas, siempreque ellos se apliquen en forma metódica ysostenida durante un tiempo determinado. Lacapacitación de voluntarios y los programas deconcientización de la población que lleva a cabo elCPP son fundamentales para su éxito.

Los voluntarios promueven la toma de concienciasobre los riesgos asociados a los ciclonesrealizando ejercicios prácticos y demostraciones.El uso habitual de la radio y la televisión paracrear un conocimiento común de los elementosbásicos de la alerta temprana y de las conductasque protegen de los ciclones se complementa conmaterial impreso, filmes y videos y con campañasdirigidas a destinatarios específicos.

El caso de Centroamérica

El Proyecto de Fortalecimiento de las EstructurasLocales y de los Sistemas de Alerta Temprana(RELSAT) fue llevado a cabo en zonas piloto decada uno de los seis países centroamericanos entrenoviembre de 1998 y diciembre de 1999. Fuefinanciado por la ECHO y formó parte delprograma del CEPREDENAC y la GTZ decooperación a largo plazo para la reducción dedesastres a nivel comunitario.

El proyecto tenía por objeto establecer sistemaseficientes y confiables de alerta temprana deinundaciones, adaptados a la realidad ycapacidades de las zonas piloto seleccionadas. Sinembargo, como las seis zonas teníancaracterísticas similares, también fue posible laacción regional.

Las zonas piloto pusieron de manifiesto lasexperiencias de las comunidades locales en laaplicación de técnicas locales de gestión del riesgode desastres, con el apoyo de las estructurasnacionales y regionales competentes en el campode la reducción de desastres. A continuación, seindican las principales actividades que se llevarona cabo en el proceso:

• estudio de las zonas de riesgo;• capacitación de la población local en la adopción

de medidas de lucha contra las crecidas;• selección, capacitación y equipamiento de

observadores y analistas en las cuencashidrográficas afectadas;

• perfeccionamiento de la capacidad decomunicación entre las personas e institucionesinvolucradas; y

• preparación de planes de emergencia yrealización de ejercicios de evacuación en laszonas piloto.

Gracias al proyecto se desarrollaron sistemas dealerta temprana que efectivamente dan resultados.La población que vive en localidades situadas en elcurso superior del río habitualmente realizamediciones de las precipitaciones y del nivel delagua. Y transmite esta información por radio auna oficina central del municipio más cercano,donde se analiza la información.

La oficina central se comunica con las personas quese encuentran en las zonas propensas ainundaciones. Cuando se prevé un peligro, el centropuede alertar a la población expuesta al riesgo a finde que esté preparada para ser evacuada en casonecesario. Para ser eficaz, este sistema requierecomunicación y coordinación confiables. Lasresponsabilidades deben estar claramente asignadasy la dedicación debe ser permanente.

El caso del sudeste asiático

Camboya, la República Democrática Popular Lao,Tailandia y Vietnam son miembros de la Comisióndel Río Mekong (MRC, por sus siglas en inglés),

Recuadro 5.39La Comisión del Río Mekong en la Internet

Presente en la red desde julio del 2001, el sitio Web de laComisión del Río Mekong proporciona servicios de alertay pronóstico de las inundaciones. Ofrece información deuso fácil sobre las condiciones hidrológicas actuales yprevistas de las zonas de los cursos superior, central einferior del Mekong. Los datos sobre las inundaciones y elgrado de alarma de la cuenca del Mekong se actualizandiariamente. Actualmente se están introduciendoaspectos adicionales relacionados con las necesidades delos usuarios.

http://www.mrcmekong.org/info_resources/ffw/overview.htm

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

407

que está diseñando un sistema de alerta tempranapara el bajo Mekong, zona propensa ainundaciones. La estrategia es técnicamenteeficiente y responde a las necesidades de lascomunidades. El proyecto que se lleva a cabo estábasado en investigaciones centradas en el complejoproceso social desencadenado por las alertas. Estehecho debe comprenderse para concebir los aspectostécnicos y sociales del sistema de alerta.

Al elaborar el Plan de Mitificación y Gestión de lasInundaciones, en el 2001, la MRC prestó plenorespaldo al valor de la identificación social de laestrategia de alerta. Actualmente, está incorporandogradualmente métodos participativos en la culturade gestión del riesgo de desastres en la región.

Los países miembros de la Comisión estándesarrollando métodos similares de acuerdo con suestructura institucional y la voluntad políticapertinente. Han presentado planes de acciónpreliminares de alerta de crecidas y mitigación delos desastres de fácil aplicación por los usuarios a lasecretaría de la MRC y a los representantes de lospaíses miembros que participaron en la Reunión deExpertos en Pronóstico de Inundaciones y Sistemasde Alerta Temprana, que tuvo lugar en PhnomPenh, Camboya, a comienzos del 2002.

Los planes hacían hincapié en la necesidad deconocer la vulnerabilidad, la cultura en materia deriesgos, las compensaciones conexas y la respuestasocial a las crecidas requerida para que las alertassean de utilidad. Para mejorar aún más suestrategia de alerta de inundaciones, se recomendó alas autoridades nacionales que realizaran unaevaluación preliminar proactiva de su pertinenciasocial y de su eficiencia prevista.

Se han llevado a cabo o completado variasactividades centradas en la mitigación por lacomunidad de las crecidas de la cuenca delMekong. Nuevos proyectos aprovecharán estasiniciativas, fortaleciendo así las redes, creandoconfianza mutua y desarrollando aún más la prácticay las destrezas profesionales.

El caso de Europa

El proyecto Soluciones Operativas para la Gestióndel Riesgo de Inundaciones en la Sociedad de laInformación de la UE y el Programa de

Tecnologías de la Sociedad de la Informaciónevaluaron el posible valor agregado de las nuevastecnologías de la información y de lascomunicaciones para la gestión de la alerta y de lainformación relativas a las inundaciones. Elproyecto también examinó las condicionesnecesarias para el adecuado funcionamiento deestos mecanismos, incluyendo factores deidentificación social.

En el 2000-2001, el Centro Europeo dePrevención del Riesgo (CEPR, por sus siglas eninglés) de Niort, Francia, organizó seminarioscomunitarios y realizó un estudio en dos etapasdestinado a establecer las diferencias en materia depercepción del riesgo y exigencias de informaciónde los actores en juego y a investigar la pertinenciasocial y la eficiencia de los sistemas de alertacontra inundaciones existentes o proyectadas. LaUNESCO llevó a cabo un estudio en Hungríasobre los sistemas de gestión de la informaciónrelativa a las inundaciones y la participación de lapoblación a nivel comunitario en la mitigación ydefensa contra las inundaciones.

Los ejemplos indican que las estrategias de alertatemprana no deberían separarse de la planificacióngeneral del desarrollo. Lo más probable es queobjetivos e incentivos prácticos den lugar a que lacomunidad participe en los procesos basados enlos usuarios. El respeto por los procesos socialesexistentes y la capacidad de aprovecharlos sonfundamentales para esquemas de participaciónpública exitosos.

El caso de Australia

Los funestos incendios de las zonas cubiertas dematorrales de Ferny Creek, en la cadenamontañosa de Dandenong, cerca de Melbourne,ocurridos en 1997, hicieron que un grupo deresidentes manifestara su preocupación por sufalta de conocimiento sobre el acceso a lainformación acerca de las amenazas de incendios ehicieron gestiones en todos los niveles de gobiernoy ante la Dirección de Incendios del país, para quese instalaran sirenas que pudieran escucharse entoda la zona.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

408

Sin embargo, se informó a los residentes que lassirenas se utilizaban para otros fines. En vista deello se estableció un grupo de trabajo ampliamenterepresentativo encargado de examinar otrasopciones para instalar un sistema de alertatemprana que pudiera resolver las inquietudes delos residentes. Además, organizó y llevó a cabouna campaña comunitaria de educación sobrepreparación y supervivencia de los incendios entrelos residentes de Ferny Creek. Se estableció uncompleto proceso de consultas a la comunidad,que comprendía una audiencia pública, visitasindividuales a los hogares y la preparación de unboletín informativo sobre el proyecto destinado alos residentes.

Entre enero y abril del 2000 se instalaron yprobaron tres sirenas. Durante la siguientetemporada de incendios, se hizo sonar las sirenasen cinco oportunidades. Al parecer, lasimpresiones contrapuestas acerca del valor del

sistema guardaban relación con las distintasprioridades de los residentes de la comunidad yaquéllas de las organizaciones de servicios deemergencia. La experiencia de Ferny Creekdemostró que el complejo proceso decomprometer a la comunidad en la reducción delriesgo mediante campañas de información y tomade conciencia exige que haya confianza social ycompromiso de crear una verdadera colaboración.

El apoyo internacional y regional

El tercer requisito para que los sistemas de alertatemprana den resultados satisfactorios es el apoyoque brindan las instituciones internacionales yregionales. Sus redes proporcionan incentivospara fortalecer la capacidad de alerta temprana,asegurar la coordinación de actividades ypromover el desarrollo y el intercambio deconocimientos.

Recuadro 5.40La alerta temprana de incendios forestales

El Proyecto de Gestión Integral delos Incendios Forestales (IFFM, porsus siglas en inglés), de Indonesia,es un proyecto de cooperacióntécnica que cuenta con el apoyode la GTZ y del Centro Global deMonitoreo de los Incendios. Elproyecto se basa en laparticipación de las comunidadeslocales en la prevención deincendios y la gestión de lapreparación contra éstos. El IFFMha estado trabajando desde 1995con un Sistema de Clasificación deAmenazas de Incendios (FDR, porsus siglas en inglés) en Kalimantanoriental. Este sistema está basadoen el Índice de Sequías de Keetch-Byram (KBDI, por sus siglas eninglés) y forma parte de un sistemaintegral de información espacialrelacionada con incendios.

El gráfico correspondiente a lasanotaciones del KBDI durante elfenómeno de El Niño en los años1997-1998 muestra la evolución dela sequía y el peligro de incendios en la zona costera de Kalimantan oriental. Este índice de sequía es de fácil manejoporque sólo requiere medir las precipitaciones y la temperatura del lugar. Como los patrones de incendios y clima de laregión de selvas tropicales húmedas varían dentro de distancias cortas, este sistema es ventajoso para entidades localestales como los departamentos de incendios, las empresas forestales y las comunidades.

Índice de peligrosidad de los incendios (FDR), Zona costera meridional,Kalimantan oriental, Indonesia, durante el fenómeno de El Niño, años 1997 y 1998

Fuente: OFFM / GTZ / GFMC, 2001

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

409

El apoyo internacional es necesario para laasistencia para el desarrollo, en especial lageneración de capacidad, y para disponer deinformación técnica avanzada, como el monitoreopor satélite, el pronóstico de El Niño y laevaluación de la situación alimentaria regional.

Las relaciones y los mecanismos regionales puedenproporcionar una estructura de apoyo yorientación para la acción a nivel nacional. Por suparte, las instituciones regionales pueden brindarestímulo y asesoramiento a las institucionesnacionales y ayudarles a reunir fondos. Ellas soninterlocutoras claves de las autoridades degobierno, y pueden ampliar el acervo de lasdistintas inquietudes o situaciones nacionales denecesidad o de logros. Las institucionesregionales también pueden ayudar a los países arealizar actividades internacionales y prestarasistencia a grupos que suelen tener escasacapacidad técnica, a establecer mayores contactos ycrear vínculos con colaboradores.

La cooperación internacional proporciona unrespaldo esencial para la generación decapacidades nacionales en alerta temprana. Los

proyectos internacionales de formación de redesfacilitan el intercambio de información y deexperiencia, así como de vinculaciones con losprogramas internacionales. Existen actividadesespecíficas, tales como el desarrollo de normasuniformes, que sólo pueden tener lugar a nivelinternacional con la cooperación del mayornúmero de países posible.

Las iniciativas internacionales recientes en materiade reducción de la pobreza apuntan a crear redesde apoyo social, aumentar la eficiencia de lasactividades de reducción de desastres, mediante lacreación y aplicación de sistemas de alertatemprana. La materialización de los principios yestrategias de alerta temprana en recomendacionespara la acción continúa siendo un problema difícil.La Cumbre Mundial sobre el DesarrolloSostenible hizo hincapié en la contribución de lossistemas de alerta temprana al logro del desarrollosostenible.

La Segunda Conferencia Internacional sobreAlerta Temprana (EWC-II), realizada en Bonn enel 2003, fue una buena oportunidad pararevitalizar el compromiso de abordar la alerta

Recuadro 5.41Principios para la aplicación de los sistemas de alerta temprana a nivel regional e internacional

1. Los países tecnológicamente avanzados pueden jugar un papel principal en la reducción de los efectos adversos de losdesastres, mediante el fomento y apoyo de las prácticas perfeccionadas de alerta temprana en los países en desarrollo,en los pequeños estados insulares en desarrollo, las economías en transición y los países proclives a los desastres concircunstancias especiales.

2. Los países afectados por desastres tienen una responsabilidad primaria en la identificación de sus necesidades de alertay la revisión y auditoría de la efectividad de sus capacidades de alerta. Después de ocurrido un desastre, esparticularmente importante llevar a cabo una evaluación de las capacidades de los sistemas nacionales y regionales dealerta temprana.

3. Los centros mundiales y regionales especializados comprometidos en la preparación y difusión de alertas, tales como losCentros Meteorológicos Especializados y los Centros de Monitoreo de las Sequías de la OMM, proporcionan vínculosimportantes con los sistemas nacionales de alerta temprana. La aplicación de sus capacidades técnicas y la utilidad desus productos debería ser integrada cuidadosamente a las necesidades de los países servidos, incluyendo cualquierclarificación de las responsabilidades existentes entre estos centros y las agencias nacionales de la misma región.

4. En el interés de proteger a las personas del riesgo de las amenazas naturales, es esencial que la formulación ypresentación de alertas se basen en el mejor conocimiento científico y técnico disponible, libre de toda distorsión ymanipulación de carácter político.

5. Las entidades internacionales y las organizaciones regionales deben trabajar para mantener el intercambio oportuno y elacceso irrestricto a la información observada y a otros tipos de información entre los países, particularmente en loscasos en que las condiciones peligrosas afecten a los países vecinos.

6. Los sistemas de alerta temprana deben integrarse al contexto de las normas de aceptación común, a la nomenclatura, alos protocolos y a los procedimientos para informes. Se deberían emplear los medios de comunicación establecidos ointernacionalmente acordados para la difusión internacional y regional de toda información de alerta a las autoridadesespecíficas designadas en cada país.

7. La colaboración y coordinación es esencial, entre las instituciones científicas, las agencias de alerta temprana, lasautoridades públicas, el sector privado, los medios de comunicación y los líderes de la comunidad local, para asegurarsede que las alertas sean precisas, oportunas y significativas, y den lugar también a una acción apropiada por parte de unapoblación bien informada.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

410

temprana en forma más directa y sistemáticamente(véase el recuadro 5.42). El fortalecimiento de lacooperación, la asociación y la adopción demedidas concretas permitirá llevar a la prácticasistemas de alerta temprana eficaces.

A nivel regional, la importancia creciente de lasfluctuaciones del clima ha impulsado a la OMM ya otras instituciones técnicas a ampliar su labormás allá de la investigación científica.Actualmente, la OMM está utilizando lainformación meteorológica disponible para ayudara crear sistemas de alerta temprana y afianzar lasprácticas locales de reducción del riesgo.

En los últimos diez años, la OMM, la USAID, laNOAA y el IRI han trabajadomancomunadamente con entidades regionales ynacionales en la organización de una serie deForos Regionales sobre las Perspectivas Climáticas(RCOF, por sus siglas en inglés). Han participadoen estas reuniones periódicas meteorólogos,especialistas en pronósticos climáticos,administradores agrícolas y de recursos hídricos,representantes de los medios de comunicación yencargados de la gestión del riesgo de desastres depaíses adyacentes, con el fin de examinar lospronósticos del clima y sus posibles efectos en susrespectivos países.

Las reuniones analizan los aspectos sociales yeconómicos de los pronósticos climáticos que sonde interés para la población. La idea es ocuparsede los aspectos meteorológicos de la gestión delriesgo de desastres, y de cuestiones relacionadascon la agricultura, la salud pública, la energía y elcomercio que interesan a los países participantes.

En el 2000 se llevó a cabo un estudiointernacional sobre los RCOF, cuyas conclusionesindicaban que había que mejorar la vinculaciónentre los participantes. Es preciso crear capacidaden esferas fundamentales, como el desarrollo depronósticos que se adapten a las necesidades desus usuarios.

De acuerdo con lo señalado en el estudio, eldesarrollo y uso de las predicciones climáticasestacionales se irá acrecentando por “laorganización más sistemática de las funciones yresponsabilidades de los participantes en el foro,incluyendo usuarios, investigadores yorganizaciones operativas y la cooperaciónnecesaria en todos los aspectos del proceso”.

Invita a los participantes a comprometerse en undiálogo para la gestión de los impactos climáticos.

Identificación técnica y monitoreode las amenazas

La primera parte del proceso de alerta temprana esla predicción de las amenazas, que depende de losconocimientos científicos y de la capacidad demonitoreo. Cuando estos elementos se suman ainformación sobre el riesgo y la vulnerabilidad,podrán formularse mensajes de alerta.

Por lo general, los sistemas de alerta temprana sehan ocupado de amenazas individuales, comotormentas, inundaciones o erupciones volcánicas, ohan seguido los requirimientos particulares de lasorganizaciones que los patrocinan. Se espera queen el futuro los sistemas de alerta temprana seande carácter más general y se apliquen a eventosambientales y climáticos que abarquen un períodomás prolongado.

Asimismo, se espera que seguirán manteniéndoseactivos entre episodios de amenaza, durante lacalma que suele darse entre períodos de peligroinminente. Se exigirá mayor uniformidad de lossistemas, incluyendo nomenclatura,procedimientos, relaciones institucionales ycriterios comunes para abordar la gestión de lainformación. Los avances en las comunicaciones yla tecnología de la información deberían facilitar lasatisfacción de estas necesidades.

Tal como se establece en las conclusiones del Forodel Programa del DIRDN, existe gran necesidadde poner en práctica sistemas de alerta tempranaque utilicen conocimientos interdisciplinarios einformación sociológica, política, institucional,económica y científica.

En todo el mundo hay numerosas organizacionesy centros que suministran información sobre laalerta temprana y promueven activamente su uso.A continuación se reseñan algunos de ellos.

Amenazas hidrometeorológicas

Casi tres cuartas partes de los desastres de origennatural se relacionan con el tiempo atmosférico, elagua o el clima. La OMM, organismoespecializado de las Naciones Unidas, cumple unafunción importante en la coordinación del

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

411

Recuadro 5.42Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, Bonn, 2003

La Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, celebrada en Bonn, Alemania, del 16 al 18 de octubre de 2003,fue un acontecimiento señero en el desarrollo internacional de la alerta temprana. La Conferencia fue propiciada y organizadapor un grupo de trabajo sobre alerta temprana creado por el Grupo de Tareas Interinstitucional sobre la Reducción deDesastres de la EIRD.

El principal cometido del grupo de trabajo era mejorar la coordinación de las actividades de alerta temprana en todo el mundoy utilizarla eficazmente en las actividades de reducción de desastres. El trabajo del grupo fue dirigido por la División deEvaluación y Alerta Temprana del PNUMA. Sus miembros incluyen, entre otros, la CDERA, la FAO, el Comité Alemán para laReducción de Desastres (DKKV), el ADRC, el GFMC, la IGAD, los centros de monitoreo de sequías de la SADC, la SOPAC,el CNUAH, la UNCCD, el PNUD, la UNESCO, el IRI y la OMM.

El grupo amplió el alcance de las actividades ya realizadas sobre el terreno y coordinó su labor con la de otros grupos detrabajo. Procuró comprometer la participación del mayor número posible de participantes de organizaciones nacionales,regionales e internacionales, a fin de asegurar su dimensión intersectorial y multidisciplinaria. Sus actividades principalesincluyeron la preparación de un inventario de los sistemas de alerta temprana, la elaboración de criterios para establecer laeficiencia de éstos y la planificación de la conferencia sobre alerta temprana.

El inventario electrónico, cuya elaboración fue coordinada por el PNUMA, la secretaría de la EIRD y el DKKV, proporcionaacceso a una base de datos de sistemas de alerta temprana de todo el mundo. La compilación del inventario ha contribuidoa poner de manifiesto las ventajas y los inconvenientes de los sistemas existentes.http://www.database.unep.dkkv.org

En la Segunda Conferencia Internacional sobre Alerta temprana (EWC-II) se dieron cita más de 400 participantes. La reunióncentró la atención específicamente en las responsabilidades y el compromiso políticos e hizo un llamamiento a que lasautoridades regionales, nacionales e internacionales actuaran resueltamente en la puesta en práctica de las recomendacionesque se indican a continuación y que se basan en los cuatro seminarios regionales preparatorios realizados en el 2003 enBandung (Indonesia), Antigua (Guatemala), Nairobi (África) y Potsdam (Alemania).

Los participantes reconocieron los avances logrados en la percepción de la importancia de la alerta temprana a partir de laprimera Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana, realizada en Potsdam, en 1998, y del DIRDN (1990-1999). Sinembargo, se dejó constancia de que aún no se aplican a cabalidad los principios orientadores sobre la alerta tempranaidentificados en la primera de estas reuniones.

Los participantes, que representaban a dirigentes políticos, organizaciones dedicadas a la gestión del riesgo de desastres ya la ayuda humanitaria, al sector privado y a la comunidad científica, señalaron que identificaron la necesidad de fortaleceraun más la capacidad de alerta temprana como elemento decisivo para reducir el riesgo y la vulnerabilidad a las amenazasnaturales y tecnológicas, asegurando así el desarrollo sostenible.

Los tres principales puntos que resultaron de EWC-II:

• La declaración de la conferencia• Un informe político destinado a las autoridades, sobre la incorporación de la alerta temprana en la política pública• Las bases de un programa internacional de alerta temprana, que contemplaban conjuntos de prioridades para la acción

La conferencia individualizó cinco campos de atención principales orientados a lograr una mayor coherencia de la acciónlocal, regional, nacional e internacional, a saber:

1. Es preciso incorporar mejor la alerta temprana en las políticas públicas, especialmente en las políticas y programas dedesarrollo.

2. El perfeccionamiento de aspectos técnicos tales como la recopilación de información, los pronósticos y el intercambio deinformación.

3. La necesidad de crear capacidad y proporcionar formación, especialmente en los países en desarrollo, a fin de reforzarlos sistemas de alerta temprana.

4. La necesidad de ocuparse más de los aspectos humanos de la alerta temprana, a fin de crear sistemas de alertatemprana basados en las personas, que se ocupen de las necesidades de quienes se encuentran en mayor riesgo.

5. La definición de medios concretos de mantener el diálogo sobre la alerta temprana, mediante actividades tales comoun programa (capacidad institucional) para promover la cooperación internacional, para reunir información y elaborarpautas y para promover la inclusión del tema de la alerta temprana en los programas internacionales, incluida laConferencia Mundial sobre Reducción de Desastres en enero de 2005 (Kobe-Hyogo, Japón).

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

412

desarrollo de normas y procedimientos para elmonitoreo, el análisis, el pronóstico y lainformación relacionados con las amenazashidrometeorológicas. Realiza su labor porconducto de los servicios meteorológicos ehidrológicos nacionales (NMHS) y de los centrosmeteorológicos regionales especializados, y lespresta apoyo. De no ser por estas instituciones, lacapacidad de alerta temprana sería prácticamenteinexistente.

Los programas de la OMM que se indican acontinuación contribuyen de maneraparticularmente importante a la detección,pronóstico y alerta temprana de amenazas a nivelmundial, y aportan procedimientos para minimizarsus consecuencias adversas mediante la aplicaciónde la ciencia y la tecnología.

• El Observatorio Meteorológico Mundial(WWW, por sus siglas en inglés), que cuentacon el apoyo de las observaciones realizadas porlos servicios meteorológicos e hidrológicosnacionales, permite el intercambio en tiemporeal de información, pronósticos, alertas yrecomendaciones a la población y a lacomunidad internacional. Es la basefundamental de los pronósticos del tiempo y delclima.

• El programa de Servicios PúblicosMeteorológicos del WWW publica una serie dedocumentos técnicos y directrices para aumentarla eficacia de los servicios públicos en la entregade alertas a los usuarios. Para contribuir a lasactividades de los NMHS en esta materia,publicó recientemente una Guía para elConocimiento de las Alertas para la Población ysu Respuesta a éstas, que está disponible en elsitio Web de la OMM.

• El Programa de Ciclones Tropicales mejora lasdestrezas profesionales y promueve la adopciónde sistemas nacionales y regionales paraasegurar que la población esté efectivamentepreparada para enfrentar los ciclones tropicales yotros fenómenos conexos.

• El proyecto de Servicios de Información yPronóstico Climáticos (CLIPS, por sus siglasen inglés) del Programa Mundial sobre elClima presta ayuda a los países en materia dealerta temprana y gestión de los desastres deorigen natural vinculados con el clima.

• El Programa de Investigaciones sobre el ClimaMundial desarrolla y promueve técnicas

perfeccionadas y eficientes en función del costopara el pronóstico de condiciones climáticas dealto impacto, tales como los ciclones tropicales,las tormentas de arena y de polvo y lasprecipitaciones abundantes que pueden provocarinundaciones.

• El Programa de Hidrología y RecursosHídricos ayuda a los servicios hidrológicosnacionales a realizar pronósticos y a evaluar elriesgo de amenazas relacionadas con el agua, ycentra la atención en las inundaciones y lassequías.

• La OMM encomienda la entrega depronósticos y avisos sobre ciclones tropicales uotros riesgos relacionados con la atmósfera oque tienen consecuencias de alcance mundial acentros meteorológicos regionalesespecializados. Entre los fenómenos de que seocupan estos centros cabe mencionar laserupciones volcánicas, el humo provocado porlos incendios y las emergencias ambientales.

El éxito de los programas de la OMM demuestralas ventajas económicas y sociales que puedenobtenerse de la aplicación de un sistema mundialacertado de monitoreo y pronóstico del clima. Losestudios realizados revelan que las ventajas delpronóstico del tiempo no se limitan a la alertatemprana de las amenazas naturales y otros riesgosconexos; sin embargo, muchos países todavía noaprecian el valor de los servicios meteorológicos,por mucho que ellos sean un elemento fundamentalde las estrategias de reducción de desastres.

La observación de los fenómenos climáticos vamás allá de los pronósticos inmediatos quedeterminan la actividad humana diaria. Paracomprender el fenómeno de El Niño, el cambioclimático o la disminución de la capa de ozono, esindispensable realizar estudios generales sobre laatmósfera y los océanos. Los estudios yadvertencias científicas de la OMM son de vitalimportancia para abordar estos problemas y paraprestar apoyo a la celebración de conveniosambientales multilaterales destinados a resolverlos.http://www.wmo.int

Las inundaciones

El Observatorio de Inundaciones de Dartmouthpuede detectar, elaborar mapas, medir y analizarlas inundaciones de gran magnitud que ocurren

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

413

en todo el mundo mediante la teleobservación. Apartir de 1985 produce anualmente catálogos,mapas e imágenes de las inundaciones de los ríos einformación actualizada diariamente sobre lasinundaciones. El Observatorio permite accederfácilmente a una serie de instrumentos einformación, tales como los datos del medidor dedispersión por microondas “Sea Winds” delsatélite Quicksat de la NASA, que suministrainformación actualizada exclusiva y frecuentesobre las condiciones de las agua superficiales detodo el mundo.http://www.dartmouth.edu/~floods/

Los incendios forestales

El GFMC, de Alemania, entrega alerta tempranaen tiempo real sobre los incendios forestales. Lossistemas se basan tanto en pronósticos del tiempo acorto y largo plazo en escalas espaciales diferentescomo información proveniente de diversasorganizaciones regionales. El CentroExperimental de Pronósticos del Clima produceinformación de alcance mundial.

Los sistemas regionales participantes incluyen laASEAN; el Sistema de Información Climáticapara la Prevención de Incendios Forestales, deCanadá; el Sistema Experimental Eurasiático deInformación Climática para la Prevención deIncendios y el Proyecto Europeo de AmenazasNaturales y Riesgo de Incendios Forestales, de laUnión Europea. También se utilizan datostérmicos e índices proporcionados vía satélite.

Mapas que se actualizan periódicamente permitenestimar la zona, intensidad y duración del peligropara la vegetación, así como las posibilidadeslatentes y el peligro de incendios. Junto coninformación satelital en tiempo real sobre losincendios activos, el sistema de información delGFMC proporciona una serie de mecanismos deinformación para la alerta temprana en situacionescríticas relacionadas con incendios.http://www.fire.uni-freiburg.de/

Los tsunamis

El Sistema de Alerta de Tsunamis del Pacífico dela Comisión Oceanográfica Intergubernamental(IOC, por sus siglas en inglés) de la UNESCO,

suministra advertencias y boletines informativossobre los tsunamis a las poblaciones del Pacífico.

Funciona a través del Centro de Alerta deTsunamis del Pacífico (TWC, por sus siglas eninglés) con el apoyo de centros regionales ynacionales de alerta de tsunamis. El sistemaautomatizado de alerta de tsunamis desarrolladopor el Centro de Desastres del Pacífico, de Hawai,que ha sido imitado por otros países expuestos aeste fenómeno, entrega automáticamente losboletines oficiales del PTWC. La IOC tambiéncuenta con un Centro Internacional deInformación sobre Tsunamis (InternacionalTsunami Information Centre) en Honolulu, quesirve de fuente de información a las autoridadesnacionales y regionales encargadas de la alerta deeste fenómeno.

El fenómeno de El Niño

El Centro Internacional de Investigación para elFenómeno de El Niño (CIIFEN) con sede enGuayaquil, Ecuador, fue creado bajo lacoordinación de la EIRD, de la OMM y delGobierno de Ecuador. El Centro realizaráproyectos regionales sobre sistemas de alertatemprana.

Aunque dispondrá también de vínculosmundiales, el centro desarrollará sus actividadesen el Pacífico ecuatorial oriental y en los paísesoccidentales de América del Sur. Seproporcionarán predicciones estacionales y lasalertas de El Niño/La Niña y las consultorías, las

Recuadro 5.43La cooperación técnica de la OMM

Los proyectos de cooperación técnica de la OMMcontribuyen a mejorar los sistemas de alerta tempranade muchos países en desarrollo. De acuerdo con unode estos proyectos, que se terminó recientemente,prestó apoyo a los sistemas de alerta temprana de losservicios meteorológicos nacionales de Burkina Faso,Mali y Níger.

Otro proyecto estudia la factibilidad de crear unsistema regional que produzca y utilice la alertatemprana de las consecuencias sociales y económicasde El Niño, a partir de los pronósticos pertinentes. Lasposibilidades de realizarlo se analizarán desde lospuntos de vista técnico, económico, social, ambiental,legal e institucional.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

414

que luego serán convertidas en productos deinformación orientados al usuario.

Estas alertas tempranas deberían beneficiar amuchos sectores sociales y económicos,incluyendo: salud pública, agricultura, pesca,gestión del agua, producción y uso de la energía.http://www.ciifen-int.org

Los terremotos

Como reacción a los terremotos se ha puesto enpráctica un sistema europeo de alerta coordinadopor ECHO. El Centro SismológicoEuromediterráneo de París y sus 33 redes desismógrafos entregan información sobre laubicación de los epicentros, la magnitud del sismoy mapas de la ubicación de los epicentros.http://www.europaisks.coe.int/csem50.htm

El portal de alerta temprana de la base de datosmundial de información sobre los recursos GRID,del PNUMA, contiene información sobreproblemas ambientales actuales y emergentesdestinada a reducir la vulnerabilidad y los riesgosfuturos de la sociedad. Tres diferentes métodostemporales y temáticos se utilizan para difundirinformación científica fidedigna y pertinente sobrepolíticas a través de la formación de alianzasestratégicas y la cooperación internacional:

• Perspectivas de corto plazo: alertas operativas,por lo general relacionadas con desastres talescomo inundaciones, incendios forestales,erupciones volcánicas y terremotos.

• Perspectivas a mayor plazo: toma de concienciasobre temas ambientales emergentes, tales comoel impacto del cambio climático, reconociendoque los temas nuevos e inesperados son de porsí impredecibles.

• Nuevas formas de percibir los temasambientales contemporáneos: abordar losproblemas ambientales en forma más integralestableciendo conexiones entre la tierra, el aire,el agua y la biodiversidad que agravan losproblemas ambientales.

http://www.grid.unep.ch/activities/earlywarning/

La salud

El fenómeno mundial de popularización de losviajes y de ampliación del comercio exige

Recuadro 5.44Las inundaciones provocadas por eldesprendimiento de glaciares lacustres en Nepal y el Himalaya

El PNUMA está colaborando en la creación de unsistema de alerta temprana para monitorear lasamenazas en la región del Hindu Kush, en losHimalaya, incluyendo las inundaciones provocadas porlos desprendimientos de glaciares lacustres (GLOF). Laejecución del proyecto corresponde al Programa deEvaluación Ambiental para Asia y el Pacífico delInstituto Asiático de Tecnología de Bangkok, Tailandia.

Mediante un proyecto que lleva a cabo en colaboracióncon el Centro Internacional para el Desarrollo Integralde la Montaña (ICIMOD, por sus siglas en inglés),Nepal realizó inventarios de los glaciares y de los lagosglaciares de Bhután y Nepal, que señalan cuáles sonlos lagos que pueden provocar inundaciones.

El proyecto también recomendó crear sistemas demonitoreo por teleobservación de los lagos queplantean riesgos y sistemas de información geográfica,así como reforzar la capacidad nacional de poner enpráctica un sistema de alerta temprana de lasamenazas de los GLOF. También dio capacitación aespecialistas locales.

Tras el pánico que provocaron los medios decomunicación a comienzos de 1997 en los valles deRolwaling y Tama Koshi, el Gobierno de Nepal puso enpráctica un sistema de alerta temprana para dar avisooportuno a la población. Se instalaron un puesto delejército y dos de la policía en las localidadespertinentes y se los dotó de radiotransmisores de altafrecuencia, y a uno de ellos se le proporcionó un equipode respaldo. Se mantuvieron contactos radiofónicosregulares con el cuartel central de Katmandú.

Además, se dotaron los puestos de teléfonossatelitales. El Departamento de Prevención deDesastres del Ministerio del Interior recibía informacióndos veces al día. En caso de GLOF, Radio Nepal, laradioemisora nacional, debía transmitir una alerta. Laradio se escucha en la mayoría de las localidadessituadas a lo largo de los valles que se encuentran enriesgo.

El sistema de alerta de GLOF se compone de doselementos fundamentales: el sistema de detección, quelocaliza su ocurrencia e inicia el proceso de alerta, y elsistema de alerta del curso inferior, que transmite laalerta a las comunidades en situación de riesgo.Ambos elementos están vinculados por el sistema detransmisión de señales. El sistema de alerta hafuncionado en forma satisfactoria.

http://www.rrcap.unep.org/issues/glof/(véase el gráfico 5.2)

supervisar la ocurrencia de epidemias a fin degarantizar la seguridad de la salud pública entodo el mundo. Las actividades internacionalesdestinadas a frenar los peligros relacionados conla salud son coordinados por la OMS.

La OMS ha creado redes internacionales paraenfrentar el peligro de determinadasenfermedades y ha establecido varias bases dedatos electrónicas. Entre ellas cabe mencionarFluNet, un sistema de información geográficapara monitorear la influenza y la Red Mundial

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

415

de Servicios de Inteligencia en Materia de SaludPública (GPHIN, por sus siglas en inglés), unsistema electrónico desarrollado en colaboracióncon “Health Canada”, que rastrea la Internet enbusca de información sobre los brotes epidémicos.

Las necesidades de comunicación

Existen dos campos de las comunicaciones queson consustanciales al éxito de los sistemas dealerta. El primero de ellos se relaciona con

Gráfico 5.2Red Mundial de Sistemas de Control, Predicción y Alerta de Ciclones Tropicales

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

416

mejoramiento de sus sistemas de comunicaciones,en especial los relativos a la compilación,procesamiento y transmisión de información.

Por lo que respecta a la alerta temprana, lascomunicaciones deben reunir los requisitos deoportunidad, confiabilidad, respaldo,accesibilidad, retroalimentación, eficacia y, además,debe provenir de fuentes autorizadas. Losrequisitos técnicos implican un equilibrio sutilentre los canales tradicionales y los avanzados, yuna combinación de medios de comunicaciónmasivos y medios convencionales y noconvencionales selectivos. La evolución de lastecnologías de la información, en especial lavariedad de nuevas técnicas terrestres y satelitales

Recuadro 5.45Alerta temprana de enfermedades en el sur deSudán

En 1999, la OMS lanzó la Red de Alerta Temprana yRespuesta (EWARN, por sus siglas en inglés), encolaboración con varias agencias internacionales,organismos no gubernamentales y comunidadeslocales. El objetivo era fortalecer la detección debrotes de enfermedad y dar respuesta en el sur deSudán.

Los objetivos de la EWARN incluyen:

• Alerta y detección temprana e investigaciónrápida de los brotes sospechosos deenfermedad.

• Establecimiento y fortalecimiento de lapreparación contra brotes de enfermedad y derespuesta rápida.

• Disponibilidad de retroalimentación regular yorientación técnica para todos los interesados

• Creación de capacidad local de deteccióntemprana, investigación acelerada y respuestarápida.

Actualmente, los partícipes de la EWARNmanejan alertas que fueron previamenteutilizadas para movilizar a los equiposinternacionales. La EWARN ha perfeccionado lasalertas, la información y la respuesta en caso deproducirse brotes sospechosos de enfermedad yha contribuido a salvar vidas y a ahorrar tiempo ydinero.

Recuadro 5.46Alerta temprana del fenómeno de El Niño

La investigaciones científicas tuvieron un avancedecisivo alrededor de 1970, cuando se descubrió queel fenómeno de El Niño, que afectaba lastemperaturas del mar y las tendencias de lasprecipitaciones y de la pesca a lo largo de la costaoccidental de América del Sur, estaban íntimamenterelacionado con la Oscilación del Sur, que provocabasequías y modificaba la estructura de lasprecipitaciones a miles de kilómetros de distancia, através de Asia, Australia y las islas del Pacífico. Elconocimiento de la acción recíproca entre los marestropicales y la atmósfera mundial condujo rápidamentea construir modelos prácticos del fenómeno y arealizar pronósticos útiles de lo que actualmente sedenomina eventos de El Niño/Oscilación de Sur(ENOS).

Los pronósticos de ENOS se basan en la observacióncuidadosa de la variación de las temperaturas delocéano Pacífico, que se obtienen y difundenperiódicamente por los centros internacionalesmediante la utilización de complejos modeloscomputarizados de los mares y de la atmósfera.Instituciones tales como el IRI no sólo procuranencontrar formas de mejorar la calidad de lospronósticos sino que estudian la forma de utilizarlosmás eficazmente, por ejemplo, para administrar elagua de los embalses en Brasil y Filipinas, y elegircultivos resistentes a la sequía en Tamil Nadu, India.

Un estudio realizado con el apoyo de las NacionesUnidas sobre el fenómeno de El Niño en 1997 y 1998,que fue uno de los más graves del siglo, reveló que lacreciente conciencitización acerca del fenómeno habíagenerado respuestas más positivas, pero que aúnquedaba mucho por hacer para determinar la formamás beneficiosa de utilizar la informaciónproporcionada por los pronósticos disponibles –comobien lo indica el título del estudio (“Once burned, twiceshy”).

mantener los servicios vitales y con la necesidad decrear y afianzar sistemas de comunicacionesvigorosos, que resistan las amenazas. El segundoconsiste en mantener los contactos; la necesidad deestablecer y mantener vínculos y relaciones detrabajo eficaces entre los actores que participan enla cadena de la alerta temprana.

Los actuales sistemas de alerta temprana sonmucho más exactos y pueden entregar informaciónmás rápidamente que nunca. Sin embargo, lamayoría de estas tecnologías avanzadas no está alalcance de todo el mundo a precios razonables.Algunas de las poblaciones más vulnerables seencuentran en lugares en que las conexiones sondeficientes o simplemente inexistentes. La falta deellas también limita la capacidad de muchosorganismos nacionales de recibir la informaciónque suministran las organizaciones internacionalesy regionales, que podría utilizarse para mejorarlos pronósticos y los boletines informativos.

Las actividades de la EIRD y los programasbilaterales y regionales de cooperación técnicaofrecen asistencia a los países en desarrollo para el

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

417

inalámbricas aumentarán la protección delos principales canales de comunicación,asegurando que permanecerán abiertos encaso de desastre.

Por ahora, los sistemas de comunicación derespaldo, como las radios a transistores y losenlaces telefónicos, deben formar parte delos sistemas de alerta eficaces. En algunospaíses, por mucho que los sistemas decomunicaciones cubran el nivel local, nosiempre son utilizados eficazmente, por loque debe ocuparse de las interrupcionesque puedan producirse. Además, hay queasegurar el adecuado mantenimiento de lossistemas de difusión, especialmente cuandolas amenazas son esporádicas.

Las tecnologías de comunicaciónemergentes, incluyendo las que soninalámbricas, como los buscadores depersonas, los teléfonos celulares y losasistentes personales digitales, puedenllegar a ser de gran utilidad paracomunicar alertas tempranas. Sonrelativamente económicas, portátiles y norequieren de fuentes de energíatradicionales, que a menudo resultandañadas cuando ocurre un desastre.Pueden distribuirse entre los principalesmiembros de una comunidad y utilizarsepara transmitir alertas temprana en lascomunidades más pobres, que a menudocarecen de cables aéreos.

Sin embargo, continúan existiendo seriaslimitaciones entre estas tecnologías y suuso generalizado. Al respecto, cabedestacar los proyectos de investigaciónaplicada del Laboratorio deInvestigaciones Telemáticas de laUniversidad Simon Fraser de Vancouver,Canadá, que trabaja en colaboración conlas autoridades federales, provinciales ylocales del país, organismosinternacionales, de las Naciones Unidas yorganizaciones voluntarias y del sectorprivado. Su objetivo es conocer mejor lasventajas que podrían acarrear estas redesde información avanzada y susconsecuencias, a fin de aumentar yfortalecer las prácticas de gestión de lasemergencias.

Por desgracia, el perfeccionamiento de lastécnicas de alerta temprana no conducenecesariamente a una mayor seguridad dela comunidad. Ello a menudo obedece ala deficiencia de las comunicaciones conlas comunidades en situación de riesgo yentre ellas. Para que sean realmenteeficaces, debe corregirse una serie de fallashumanas e institucionales vinculadas conlas necesidades de comunicación, lo quepuede hacerse afianzando las relacionesentre los creadores de las técnicas, losintermediarios, las personas encargadas dedifundirlas y las comunidades en situaciónde riesgo.

El EMERCOM, que es el organismoencargado de la gestión de emergencias dela Federación de Rusia, reconoce elproblema que existe entre la confiabilidadde los pronósticos diarios y las alertas queefectivamente llegan a sus clientes. Poresta razón, atribuyen especial importanciaa la aplicación de mecanismos eficacespara respaldar las corrientes deinformación y a la interacción entre losdiversos especialistas que se ocupan dedetectar las amenazas y dar la alertatemprana.

Según lo informado por los medios decomunicación, una de las razones de losdesastrosos efectos de las inundacionesque se produjeron en Alemania en elverano del 2002 fue la falta decomunicación entre los meteorólogos, loshidrólogos, los municipios, los servicios deemergencia y la población en general.Otros criticaron que se habíansubestimado los posibles efectos de lasinundaciones, hecho que algunosatribuyeron a un esfuerzo deliberado porevitar un pánico innecesario, que setradujo en que después de emitirse laprimera alerta no se tomara ningunamedida, y a que los serviciosmeteorológicos competidores dieronalertas contradictorias.

Las comunicaciones a lo largo de lacadena de alerta temprana deben serinteractivas y en dos sentidos. Emisores,divulgadores y usuarios deben mantenerse

“El organizar a lacomunidad para actuarunida en la respuesta a unaamenaza constituye undrama real que requiere unaorquestación y direcciónefectivas, además de un guiónmuy bien escrito que todos losactores puedan memorizarhasta alcanzar laperfección.”

Fuente: Panorama delsistema de alerta tempranapara las amenazashidrometeorológicas en paísesseleccionados del sudesteasiático, ADPC, julio del2002.

Hemos descubierto que lasmujeres agricultoras prefierenla información climáticaestacional a la radio, parapoder estar disponibles ante elfuncionario de extensión o laescuela. Al intentarequilibrar el trabajo agrícola,la crianza de los niños y otrasresponsabilidades domésticas,tienen menos posibilidad dedestinar un tiempo fijo aescuchar la radio.

También prefieren un tipo deinformación que seaentregada en el lugar, en unambiente donde se puedanformular indagacionesinmediatamente y dondeexista un espacio para eldebate. Esto confirma lacreencia cada vez más comúnde que las mujeres conformanuna clientela mal servida enlo que se refiere a los impactosclimáticos y las aplicacionesde la comunidad.

Fuente: Emma Archer;Contribución a laConferencia en la Red sobreGénero, Igualdad, GestiónAmbiental y Gestión delRiesgo de Desastres deOrigen Natural.2001.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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en permanente contacto, a fin de que el sistemaresponda a las necesidades, prioridades ydecisiones de la gente. El sistema debe adaptarsea los usuarios y no a la inversa.

El tipo, forma y oportunidad en que se entrega lainformación meteorológica depende de los fines aque esté destinada y de sus usuarios. Por ejemplo,las personas que trabajan en el tema del climareconocen que se debe llegar a los usuarios consistemas nuevos, que den a conocer cuándo seprevé el comienzo del cambio de estación, latemporada seca y soluciones espaciales ytemporales adecuadas. La capacidad de pronósticono puede detenerse cuando se entrega el producto,ya que los usuarios también necesitan que lesayuden a analizar la información sobre el clima.

Recuadro 5.47La alerta temprana de amenazas ambientales

Actualmente existen los elementos de un sistemaamplio e integral de observación de la Tierra. ElSistema Mundial de Observación del Clima (GCOS,por sus siglas en inglés), el Sistema Mundial deObservación de la Tierra (GTOS, por sus siglas eninglés) y el Sistema Mundial de Observación del Mar(OOS, por sus siglas en inglés) son conocidos comolos tres sistemas mundiales de observación (G3OS).

Los organismos de las Naciones Unidas, el ConsejoInternacional para la Ciencia (CIC) y los organismosasociados trabajan mancomunadamente con losG3OS a fin de suministrar la información de alertatemprana que se requiere para enfrentar los cambios alargo plazo que experimenta el medio ambiente entodo el mundo. Las actividades de los G3OS estánestrechamente vinculadas con la CMNUCC y searmonizan mediante la Estrategia Mundial Integradade Observación (IGOS, por sus siglas en inglés). Otromecanismo de utilidad para el intercambio deinformación y conocimientos que contribuye a estaestrategia es el Observatorio Terrestre de NacionesUnidas, que proporciona información sobre los temasambientales que se debe incorporar en la nuevageneración de estrategias de alerta temprana.

Para abordar los desafíos ambientales que plantea elSiglo 21, es preciso mantener y mejorar lainfraestructura de gestión de la información. Alrespecto, cabe destacar la iniciativa internacional delos Estados Unidos de servir de anfitrión de la CumbreSobre Observación de la Tierra, realizada enWashington D.C., en julio del 2003. La Cumbre centróla atención en la idea de crear un sistemainternacional de carácter general para la observaciónde la Tierra.http://www.earthobservationsummit.gov/

Recuadro 5.48Alerta temprana contra pestes agrícolas

La alerta temprana contra pestes y enfermedadesagrícolas puede contribuir a reducir las pérdidascatastróficas y los impactos económicos. En 1994, laFAO estableció un Sistema de Prevención deEmergencia (EMPRES, por sus siglas en inglés) paraPestes y Enfermedades Transfronterizas de Plantas yAnimales tendiente a minimizar los riesgos de talesemergencias.

La prioridad del sistema son las pestes animales y laslangostas del desierto. El sitio Web del EMPRES y susdos componentes en Ganado y Langostas y otrasPestes Migratorias proporcionan mensajes oportunosde alerta temprana. También proporcionan acceso amaterial y software de capacitación.http://www.fao.org/EMPRES/default.htm

Los pronósticos y el monitoreo tienen quecoordinarse de principio a fin.

Los investigadores, incluidos especialistas enciencias sociales y comportamiento humano, debenmantenerse en contacto más estrecho con lapoblación en riesgo a fin de conocer susnecesidades y asegurar que el tema y lasconclusiones de sus estudios conduzcan aaplicaciones prácticas. El proyecto de aplicacionesde los pronósticos climáticos llevado a cabo enBangladesh es un buen ejemplo de los esfuerzospor establecer y aumentar la colaboración entre losactores nacionales e internacionales del proceso depronóstico de inundaciones. Utiliza los últimosadelantos tecnológicos, involucra a lascomunidades de usuarios, especialmente en lacomprobación de los resultados de los pronósticosexperimentales, y procura aumentar el diálogoentre los científicos y los usuarios.

Para satisfacer la necesidad de comunicar lasalertas tempranas, se requiere la colaboración delos distintos grupos sociales y sistemasinstitucionales, incluidos los medios decomunicación social y los canales públicos ycomerciales de comunicación. También, debedesarrollarse la capacidad intersectorial einterinstitucional de comunicación para atendersituaciones distintas de las emergencias y mantenerrelaciones en forma habitual. Ello permitiráasegurar que, al sobrevenir una amenaza, lasprincipales partes en juego ya se conozcan entre sí.Estos acuerdos preliminares también contribuirán

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

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a difundir alertas que se basan en la mismainformación oficial. La creación deasociaciones será de utilidad para explicarde manera coherente la razón por la cuallos eventos pronosticados suelen noocurrir, particularmente cuando se hanpuesto en práctica planes de emergencia.Ello es fundamental para que la poblaciónconozca las limitaciones inherentes a larealización de pronósticos. El trabajo encolaboración también facilita llegar a unacuerdo para que determinados usuarios seinformen con antelación de las amenazasinminentes.

Periódicamente debería ofrecersecapacitación conjunta a los actores queparticipan en las primeras etapas de lacadena de alerta temprana. Dentro del

“En una aldea de Hawaique tuvimos oportunidadde examinar, las mujeresque administraban elpresupuesto familiar y quese encargaban de obtenerlos alimentos y el agua norecibieron aviso algunosobre la situación de ElNiño. De haberlo sabido,habrían ahorrado másrecursos y habríandistribuido sus gastos demanera diferente, paraestar preparadas para elevento. Uno de losproblemas que plantean lasredes de informaciónmanejadas por los hombreses que las mujeres nopueden minimizar losriesgos relacionados con susactividades habituales.”

Fuente: Cheryl Anderson,Contribución a laConferencia en la red sobreIgualdad de Género,Gestión Ambiental y deDesastres de OrigenNatural, 2001.

“Algunas familias notienen radio ni televisión.En algunos países (entreellos Bangladesh), lasmujeres que permanecen ensus hogares o en lapropiedad familiar notienen acceso a lainformación de alerta quese transmite por la radio,la televisión u otrosmedios. En consecuencia,no sólo hay que desarrollarsistemas de alerta que seansensibles al género, a lacultura y a la economía,sino también asegurarse deque se preste el apoyorequerido para que lasmujeres y los niños puedantomar las medidasnecesarias en caso dealerta.”

Fuente: FainulaRodríguez, Contribución ala Conferencia en la Redsobre Igualdad de Género,Gestión Ambiental y de losDesastres de OrigenNatural, 2001.

sistema de gestión del riesgo de desastres,es fundamental dar a conocer claramentelas funciones y las responsabilidades. Porejemplo, en Filipinas, para ejercitarse en lacomunicación de las alertas, la capacitaciónhabitualmente se realiza en el lugar en quese reúnen todos los actores de un sistemade alerta de tifones. La gestión y lacomunicación de la información desde elplano internacional a los niveles localesayudan a los países a reducir la carga queles significa tener que producir su propiainformación científica y técnica.

La respuesta a las alertas

La alerta en sí misma no tiene muchovalor. Lo fundamental es la forma en que

La RANET fue establecida para hacer más accesible a la población y a las comunidades rurales lainformación sobre el tiempo y el clima, combinando los recursos y los conocimientos de los serviciosmeteorológicos, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones regionales einternacionales. La RANET utiliza un innovador sistema de transmisiones digitales por satélite, a travésde la Fundación Mundial del Espacio con el fin de entregar lo que en esencia es una Internet en sentidoúnico, a comunidades rurales, organizaciones no gubernamentales lejanas y organismos nacionalescuya sede u oficinas sobre el terreno no tienen acceso a la información que necesitan.

Pese a que esta nueva pero económica técnica permite que la RANET transmita información a todaÁfrica y gran parte de Asia, su punto fuerte es su capacidad de conectar la transmisión por satélite conlas redes locales de radioemisoras de frecuencia modulada, boletines informativos de las comunidades eincluso medios de información directa. Estimulando el sentido de identificación y la gestión de las redesa nivel local, la RANET asegura la sustentabilidad de sus actividades mediante la difusión de informaciónpor otras redes de fines múltiples, que también ofrecen información sobre temas como el VIH/SIDA,agricultura, educación, informaciones locales e incluso sobre esparcimiento.

No obstante las redes sólo pueden usarse un 1% del tiempo para temas relacionados con el clima y eltiempo, al ocuparse de necesidades más generales de información de la comunidad, la RANET está enmejores condiciones de asegurar el mantenimiento del equipo y las personas pueden resolver mejor losproblemas de aspectos múltiples. Para contribuir aún más a la creación de capacidad en materia decomunicaciones, la RANET organiza seminarios de capacitación y contenido técnico y produce unboletín informativo sobre temas de comunicaciones relacionados con los servicios en materia del tiempoy del clima.

La RANET se basa en una amplia red de organizaciones no gubernamentales, comunidades y serviciosmeteorológicos nacionales y organismos conexos. Suministra apoyo permanente a través del CentroAfricano de Aplicaciones de la Meteorología para el Desarrollo (ACMAD, por sus siglas en inglés), laoficina de la USAID de Asistencia a Desastres en el Extranjero y la Oficina de Programas Mundiales dela NOAA. <http://www.ranetproject.net>

Recuadro 5.49La radio y la Internet como medios de información hidrometeorológica y relacionadacon el clima para el desarrollo rural (RANET)

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

420

reaccionan las personas frente a ella. Endefinitiva, éste es el indicador de la eficacia delsistema. El hecho de que exista un sistema dealerta temprana no debería crear una falsaimpresión de seguridad. En el diseño y aplicaciónde los sistemas de alerta temprana, se debe prestarcuidadosa atención al último eslabón de la cadena,que es la respuesta a los mensajes de alerta.

La capacidad de respuesta es quizá el componentemás complejo de la cadena. La apreciación de losprocesos sicológicos, comunitarios e individuales

en momentos de tensión es más importante que latecnología. Estudios sobre los factores queinfluyen en la respuesta revelan que las personastienden a subestimar la importancia de los eventosde baja probabilidad y gran impacto (como lastormentas o terremotos de gran magnitud). Por lotanto, es posible que no se preparen ni reaccionenadecuadamente.

Los factores decisivos que permiten que lascomunidades adopten medidas adecuadas alrecibir una alerta incluyen los siguientes:

• tiempo y precisión suficientes;• conocimiento, confianza en la alerta y en la

realidad del peligro;• confirmación de la alerta por otras fuentes;• saber cómo reaccionar; y• estar preparados.

Además de la alerta misma, la evaluación de lavulnerabilidad y los mapas resultantes de ellapueden cumplir una función decisiva en la eficaciade la respuesta a las alertas.

Las referencias a sucesos históricos y laexperiencia personal directa en casos de amenazacontribuyen mucho a la forma en que las personasreaccionan a las amenazas y a las alertas. Estasúltimas deben ser dadas por fuentes fidedignasmúltiples a un público receptivo, de manera quepueda personalizar el riesgo vinculado con ellas.En consecuencia, cuando los planes de acción sonconocidos, estructurados, ejercitados y uniformes,pueden generar respuestas apropiadas a mensajesclaros, coherentes y fáciles de cumplir, en especialcuando la rapidez de la reacción se torna decisiva.Al respecto, la realización habitual de ejercicios desimulación y las campañas de educación públicacrean confianza.

En 1997, tras la desastrosa inundación del ríoOder en Europa, quedó de manifiesto que habíaque realizar ejercicios de emergencia y aumentar lacoordinación entre las autoridades de gobierno delas riberas alemana y polaca del río. Se hizoevidente que había que establecer un sistematransfronterizo de alerta temprana.

Las alertas no siempre incluyen recomendacionessobre lo que se debe hacer para reducir el riesgo.Es preciso superar las razones socioeconómicas,culturales o políticas que pueden entorpecer la

Recuadro 5.50La asociación de los sectores público y privadopara la difusión de las alertasEn los Estados Unidos existen varias asociacionespúblico-privadas que tienen por objeto asegurar que lapoblación se entere de los múltiples mensajes dealerta y otra información importante. Entre ellas secuentan las siguientes:

• La “Weather Radio” de la NOAA, sistema único deradioemisión del gobierno cuya misión es entregaralerta directa sobre desastres de origen natural,cuyo alcance le permite llegar a 90% de lapoblación.

• El “Weather Wire Service” de la NOAA, sistema deentrega de comunicaciones por satélite quesuministra pronósticos, alertas, recomendaciones yotros datos a usuarios tales como administradoresde emergencias, funcionarios encargados de laseguridad de la población y medios decomunicación.

• El “Weather Channel”, canal de televisión privadopor cable que funciona ininterrumpidamente las 24horas del día y retransmite las alertas ypronósticos del Servicio Nacional del Clima, einformación sobre medidas de preparación, inclusosobre otras amenazas naturales, además deorientar sobre el posible impacto de éstas en losdistintos grupos de población.

• El Sistema de Radioemisiones de emergencia, quetiene por objeto poder comunicarse con lapoblación en caso de crisis nacional, y queactualmente también informa a la población sobrelas amenazas naturales.

• Los planes para reforzar la “Weather Radio” y el“Weather Wire Service”, dotándolos de capacidadrespecto de todas las amenazas y de entregarinformaciones después de ocurrido un evento, porejemplo, respecto de los albergues y otros serviciosde emergencia disponibles.

• Se está llevando a cabo un programa para instalaraparatos receptores de “Weather Radio” en todaslas escuelas, hospitales, hogares de ancianos yguarderías infantiles, mediante una asociación delas autoridades estatales y locales con el sectorprivado.

5Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

421

acción cuando se recibe la alerta. En algunoscasos, el suministro de recursos adicionales puedereducir las pérdidas; en otros, para poder lograrque la comunidad sea verdaderamente resilientedeben superarse barreras profundamentearraigadas que impiden que las personas actúenpor sí mismas. Entre ellas se cuentan la pobreza ylos obstáculos, que impiden la participación de lasmujeres en la toma de decisiones.

Tras la erupción del monte Pinatubo en 1991, elInstituto de Vulcanología y Sismología de Filipinasrealizó un estudio que puso de manifiesto algunasdeficiencias del proceso de difusión, y el hecho deque algunas personas no aprecian plenamente elriesgo ni adoptan las medidas de protecciónnecesarias. Entre las razones por las cuales laspersonas se resistieron a ser evacuadas, como se lesrecomendó, cabe mencionar el hecho de quesubestimaron la gravedad de la erupción, larenuencia a abandonar sus casas, ganado ycultivos, la falta de medios de transporte, o suincapacidad de recorrer largas distancias a pie.Además, creían que el volcán era un dios que nopodía hacerles daño.

Recuadro 5.51Los boletines sobre los ciclones tropicales en Hong Kong

Entre los anuncios prácticos para la adopción de precauciones publicados en los boletines de alerta de ciclones en HongKong se cuentan los siguientes:

• Existen precauciones que deben adoptarse de inmediato. Deben limpiarse las cunetas y los desagües para que no seobstruyan; revisar las bisagras, tornillos, cerraduras y postigos de puertas y ventanas.

• Las personas que viven en cabañas de madera y zonas bajas deberán tomar las precauciones necesarias contra vientoshuracanados e inundaciones.

• Escuchar la radio o ver la televisión para obtener más información sobre el tiempo.• Las personas que tengan funciones que cumplir durante los ciclones tropicales deben permanecer en estado de alerta o

contactarse periódicamente con sus centros de control.• Si piensa visitar Macao, otra isla frente a la costa o lugares remotos de Hong Kong, recuerde que los cambios climáticos

pueden afectar sus planes.• Como el mar es, o puede estar, muy agitado, se le aconseja mantenerse alejado de la playa y no realizar deportes

acuáticos.• Los ingenieros, arquitectos y contratistas deben tomar medidas para cerciorarse de la firmeza de los andamios, carteles

y otras estructuras transitorias.• Los propietarios de embarcaciones pequeñas deberán asegurarse de que las amarras sean adecuadas y se encuentren

en buenas condiciones y adoptar todas las precauciones que estimen necesarias.• Los propietarios de letreros comerciales, avisos y antenas de televisión que penden sobre la vía pública o que están

situadas en lo alto de edificios deberán cerciorarse de que las abrazaderas y el marco de estas estructuras estén bienasegurados.

Fuente: OMM, 2002.

Recuadro 5. 52El rol de las mujeres en el alerta temprana

En el ciclón de Bangladesh, en 1991, las señales deadvertencia no alcanzaban a grandes cantidades demujeres dentro de sus hogares o residencias rurales,y muchas morían como resultado de ello. En las altasesferas de la sociedad, la información deadvertencias se transmitía entre hombres en espaciospúblicos donde se congregaban, con la suposición deque esto se comunicaría al resto de la familia, lo cualno siempre ocurría.

Muchos de los que oían estas alertas las ignorabanporque los ciclones que habían ocurrido después deldesastre de 1970 no habían causado muchadestrucción. En los consiguientes retrasos, lasmujeres que tenían comparativamente menosconocimiento sobre ciclones y las que erandependientes de las decisiones de los hombresperecían, muchas con sus niños, esperando que susmaridos volvieran a casa para llevarlas a losalbergues.

Fuente: Desarrollando Sistemas de Preparación yGestión del Riesgo de Desastres. Jean D’Cunha,1997.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

422

Recuadro 5.53Los sistemas comunitarios de alerta de inundaciones en Indonesia

Durante las inundaciones del 2000, la Asociación de Agricultores Banorawan (PPB), de Indonesia, ideó un sistema dealerta temprana de inundaciones para las comunidades. El sistema se basaba en la instalación de cuatro unidades de unequipo radiofónico de comunicaciones de doble propósito con la energía necesaria para tener una cobertura amplia. Dosde las unidades pertenecían a comunidades que respaldaban a la asociación. El sistema fue utilizado con resultadossatisfactorios en el período de monzones desde fines del 2001. Cuando recibe informes sobre lluvias torrenciales en elcurso superior, la PPB realiza actividades de preparación, transmitiendo y difundiendo información sobre el nivel delagua, coordinándose con los funcionarios de gobierno de las aldeas y subdistritos a fin de evacuar a la población antesde que se produzca la inundación.

Durante la temporada seca, el sistema de alerta temprana se utiliza como mecanismo de coordinación entre elpresidente de la PPB y los coordinadores de la aldea, u otros posibles miembros del área abarcada por la PPB. Seimparte capacitación sobre cómo utilizar las comunicaciones radiofónicas. En caso necesario, el sistema ayuda adistribuir el agua de regadío y contribuye a crear capacidad de gestión del riesgo de crecidas y a resolver otrosproblemas relacionados con la organización. Se reconoció que para evitar deformaciones de la información reunida através de las comunidades, es preciso realizar una cuidadosa difusión verbal.

A fin de aumentar la eficacia del sistema, la PPB está estudiando formas de ampliarlo a una radio comunitaria. Para ellose tendrán en cuenta los siguientes factores: función de esparcimiento, posibilidades de realizar campañas locales,medios de desarrollo de la comunidad que guarden relación con los problemas que se plantean a nivel regional ymundial, afianzamiento de la institucionalidad y de los resultados, ampliación de la cobertura y asociaciones.

Fuente: Panorama del sistema de alerta temprana contra amenazas hidrometeorológicas en países seleccionados delsudeste asiático, ADPC, julio del 2002.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

423

5

Desa

fíosDesafíos y prioridades para el futuro

Los sistemas de alerta temprana

Los temas examinados en esta sección permiten destacar los siguientes campos de acción prioritariospara el futuro:

• necesidades de comunicación;• alcance de los sistemas de alerta temprana;• aplicación de los pronósticos científicos;• conocimiento y participación pública; y• coordinación de las actividades de alerta temprana.

Necesidades de comunicación

En esta sección se ha hecho hincapié en la necesidad de mejorar los canales de comunicación entre losactores que participan en todas las etapas del proceso de alerta temprana. Existe la tecnología necesaria,pero se ha comprobado que la debilidad en uno de los eslabones de la cadena de alerta temprana esfalta de transmisión de los pronósticos en una forma que los receptores pueden comprenderlos y, enconsecuencia, generar una respuesta efectiva.

Esta conclusión no es nueva. El grupo de trabajo del DIRDN sobre los sistemas de alerta tempranacomprobó que las dificultades del sistema no son de índole tecnológica, sino más bien se relacionan conlas comunicaciones humanas e institucionales y con el diseño conceptual.

Para mejorar el conocimiento se requieren canales de comunicación institucionalizados y verificadosperiódicamente, que definan claramente las funciones de los actores a lo largo de la cadena de alerta.Una mayor coordinación entre los actores permitirá formarse un panorama general de las condicionesnecesarias para orientar la toma de decisiones y las medidas de respuesta.

Entre los campos de acción específicos para la realización de actividades en el futuro, cabe mencionarlos siguientes:

• mejoramiento de las vinculaciones entre los actores en todos los planos;• incorporación de las actividades, intereses y destrezas técnicas de los distintos actores en el proceso;• intercambio de información y de tecnología;• capacitación de los usuarios;• perfeccionamiento del diseño de los productos finales; y• fortalecimiento de la capacidad institucional.

Alcance de los sistemas de alerta temprana

Gran parte de la conceptualización y de la aplicación de los sistemas de alerta temprana siguecentrándose en los desastres que se producen en forma repentina o en intereses sectoriales individuales.Sin embargo, los desastres deben abordarse con criterio amplio y como eventos que obedecen amúltiples factores, cuyo inicio puede ser paulatino. De esta manera se ampliará el foco de atención dela alerta temprana de manera de incorporar problemas menos conocidos relacionados con amenazas yfenómenos a mayor plazo, incluidos el cambio climático, los fenómenos de El Niño y La Niña, lasamenazas de incendio, las enfermedades contagiosas y los procesos sociales.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Desa

fíos Como pilar de las estrategias de reducción de desastres, los sistemas de alerta temprana deben

incorporarse en políticas de desarrollo sostenible. Además, es necesario institucionalizar lanomenclatura, normas y procedimientos. Es preciso desarrollar la capacidad de los sistemas de alertatemprana de proporcionar información sobre los patrones de vulnerabilidad, además del pronóstico delas amenazas. Por ejemplo, hay que convertir los pronósticos de El Niño en información que puedautilizarse a nivel local para mejorar el proceso de toma de decisiones.

Probablemente el campo de acción más importante para el futuro sea la elaboración de criterios paramedir la eficacia de los sistemas de alerta temprana. La aplicación de un sistema para evaluar losresultados aumentaría notablemente la veracidad y la eficiencia del sistema. Los criterios de evaluacióndeberían contemplar los siguientes elementos:

• precisión de las alertas;• oportunidad de las alertas;• cobertura y número de receptores;• pérdidas económicas;• medidas de respuesta adoptadas;• grado de satisfacción de los usuarios;• conocimiento del sistema existente;• toda información conflictiva, improcedente o contradictoria; y• los procesos de validación.

La aplicación de los pronósticos científicos

El acceso irrestricto y económicamente accesible de todos los usuarios a la información de alertatemprana es necesario pero no suficiente. La mejora de la conexión entre quienes emiten la alerta y losintermediarios, a fin de poder interpretar mejor los pronósticos científicos y convertirlos en accionesadministrativas positivas, es un factor esencial de la cadena de alerta temprana. Es fundamental realizarmás investigaciones científicas que aborden todos los aspectos de la cadena de alerta temprana–amenazas, pronósticos, comunicaciones y, en especial, factores y procesos sociales.

Los avances en materia de pronósticos y monitoreo deben acompañarse de información precisa yamplia sobre la vulnerabilidad y el riesgo. En los próximos años habrá que empeñarse en evaluar lavulnerabilidad y en producir escenarios de riesgo y mapas de vulnerabilidad basados en tecnologíasestandarizadas. A continuación, se debe prestar más atención al desarrollo de productos de fácil usopor los encargados de la toma de decisiones y las comunidades en riesgo. Para ello, habrá que conocermejor las necesidades y preferencias de los usuarios respecto de la forma en que debe presentarse lainformación y cómo aplicarla al proceso de toma de decisiones. Es preciso prestar más atención a lasconsecuencias de la incertidumbre de los pronósticos en la toma de decisiones.

El conocimiento y la participación de la población

La información de alerta orientada hacia los usuarios sólo se hará realidad con la participaciónestructurada y atenta de la población. Las personas tienen que comprender los riesgos que confrontan,tener conciencia de que existe un sistema de alerta y saber cuáles son las reacciones apropiadas en casode alerta temprana.

En última instancia, el resultado de los sistemas de alerta temprana depende de que se tengandebidamente en cuenta los mecanismos sico-sociológicos y los procesos cognitivos en que se basan.Los encargados de emitir las alertas deben conocer mejor a las personas en situación de riesgo y el tipode información necesaria para asegurar que las alertas den lugar a una reacción eficaz.

Una selección de aplicaciones para la reducción de desastres5.5 Los sistemas de alerta temprana

425

5

Desa

fíosLa participación de la población es la clave de los sistemas de alerta temprana confiables. Ella incluye la

participación plena y equitativa de las mujeres. Es preciso elaborar sistemas integrales de información queaseguren la participación de la comunidad en las estrategias nacionales de alerta temprana. Estos sistemasdeben tener en cuenta los conocimientos tradicionales y locales y las estrategias de superación. Laparticipación de la población también es fundamental para poner a prueba periódicamente los sistemas dealerta y proporcionar retroinformación para mejorarlos.

La coordinación de las actividades de alerta

Es preciso fortalecer el marco internacional de los sistemas de alerta temprana, basándose en la ampliaexperiencia de organizaciones importantes en la materia, tales como la OMM. Entre otras cosas, estocontribuirá a asegurar la transferencia de tecnología y la creación de capacidad en los países en desarrollo.El proceso de alerta temprana se verá favorecido con el intercambio de recursos y de información medianteel afianzamiento de los contactos con instituciones encargadas de los acuerdos ambientales multilaterales,tales como la UNCCD y la CMNUCC. Estos contactos también contribuirán a mejorar la interacciónentre el proceso de alerta temprana y el programa internacional de desarrollo sostenible.

El proceso se vería favorecido si se adoptara un programa mundial y se creara un foro internacional dealerta temprana. De esta manera, aumentarían la coordinación y la cooperación y se acrecentaría elintercambio de información, experiencia y tecnologías entre las instituciones nacionales, regionales einternacionales.

6CapítuloDesafíos futuros:

Una visión común frente a la reducción delriesgo de desastres

427

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

428

“La conciencia de losbeneficios que podría aportarla reducción de los desastressigue estando limitada a los

círculos especializados ytodavía no se ha difundido

como corresponde a todos lossectores de la sociedad, en

particular a los encargadosde formular la política y el

público en general. No sepresta atención suficiente alasunto, no se manifiesta uncompromiso suficiente, ni seasignan los recursos que se

necesitarían paraactividades de promoción en

todos los planos.

En los cinco primeros añosdel Decenio se han obtenidoalgunos resultados positivos,

pero éstos han sido desigualesy no se ha procedido de

manera concertada ysistemática como esperaba la

Asamblea General (acomienzos del DecenioInternacional para la

Reducción de los DesastresNaturales).”

Estrategia y Plan de Acciónde Yokohama para un

Mundo más Seguro, 1994.

Se pueden extraer numerosas conclusiones a partir de las consultas y de la investigaciónpermanente realizadas para este informe desde fines del 2001. El presente capítulo hace unresumen de los principales argumentos y recomendaciones que aparecen como conclusión de cadasección, las que se complementan aun más con una revisión de los logros y retrocesos ocurridosdesde la adopción de la Estrategia y Plan de Acción de Yokohama en 1994. Como unacontribución a la emergente agenda internacional para la reducción del riesgo de desastres,dichas recomendaciones serán presentadas ante la Conferencia Mundial sobre Reducción deDesastres que se realizará en Kobe-Hyogo, Japón, en enero del 2005.

reconoce la importancia de los asuntosrelativos al riesgo, en contraste con eltérmino empleado anteriormente,“reducción de desastres de origennatural”.

Muchos planes nacionales y locales dedesarrollo se han visto beneficiados por elprogreso logrado en el uso de nuevasherramientas técnicas e institucionalespara perfeccionar las prácticas dereducción de desastres.

Específicamente, se han logradoimportantes avances en el creciente uso dela evaluación de riesgos, metodologíasespecíficas e iniciativas de investigación,sistemas de alerta temprana, información,capacitación, educación y actividades desensibilización pública.

La gestión efectiva de los riesgos dedesastres es un elemento clave para unabuena gobernabilidad. A menudo semenciona la falta de compromiso políticocomo el mayor obstáculo para laimplementación de la reducción dedesastres.

Otras dificultades que también semencionan son:

• prioridades opuestas para reunir fondosy atraer la atención política, tales comonecesidades y conflictos del desarrollo;

El Decenio Internacional para laReducción de los Desastres Naturales(DIRDN) demostró ser una experienciavaliosa para los especialistas, losgobiernos, las comunidades y las personasen sus esfuerzos mundiales para reducirlos impactos negativos de las amenazasnaturales.

La creencia de que los desastres soninterrupciones temporales que debenmanejarse sólo a través de respuestashumanitarias, o que se podrán reducir susimpactos sólo con intervenciones técnicas,ha sido reemplazada por elreconocimiento de que estánestrechamente ligados a las actividades dedesarrollo sostenible en los campos social,económico y ambiental.

Los así llamados desastres “de origennatural” empiezan a ser vistos cada vezmás como uno de los múltiples riesgosque deben enfrentar las personas y quevan desde las epidemias hasta las crisiseconómicas, pasando por la carencia dealimentos, de agua limpia y de unambiente a salvo del desempleo y lainseguridad.

En los casos en que muchos de estosriesgos se presentan combinados, losimpactos se exacerban a menudo. Elloexplica el creciente uso de la expresión“reducción del riesgo de desastres” que

Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

429

• visibilidad limitada de la reducción dedesastres, comparada con la asistenciahumanitaria y las prácticas elementalesdel desarrollo;

• falta de coherencia y coordinación de lasactividades de promoción debido alcambio constante en las prioridades ycaracterísticas de los miembros de lacomunidad dedicada a la reducción dedesastres a través de las fronteras; ytransinstitucionales y transdisciplinarias.

• ausencia de responsabilidad en laimplementación sistemática y elmonitoreo del progreso.

La secretaría de la EIRD se hacomprometido a revisar continuamente lasiniciativas pasadas, presentes y futuras encooperación con sus asociados claves. Elobjetivo de una revisión regular es dedoble naturaleza: compilar, sintetizar ydifundir información sobre actividadesrelacionadas con la redución de desastres;e iniciar el desarrollo de un marco queguíe la implementación y el monitoreo delprogreso y que pueda ser utilizado por losgobiernos, la sociedad civil y otros actoresrelevantes.

La difusión de pruebas de los beneficiosde la reducción de los riesgos y de lavulnerabilidad promueve la inversiónfutura sostenida y las prioridades de lareducción de desastres.

El compromiso y la colaboraciónpermanente entre las organizacioneslocales, los gobiernos, la comunidadcientífica y técnica, además de lasorganizaciones regionales einternacionales, constituyen un elementoesencial para unir esfuerzos orientados alograr el desarrollo sostenible. Ésta es unárea en la cual la EIRD puede marcar ladiferencia.

En colaboración con el PNUD y otrasorganizaciones internacionales yregionales, la secretaría de la EIRDpreparará informes mundiales futurossobre reducción de desastres queincorporarán los esfuerzos recientes paradesarrollar un Índice de Riesgo de

Desastres según se describe en Reducir elriesgo de desastres: Un desafío para eldesarrollo (PNUD, 2004).

El proyecto de Índice de Riesgo deDesastres mide y compara los nivelesrelativos de vulnerabilidad ante cuatrotipos de amenazas naturales (terremotos,ciclones tropicales, inundaciones ysequías). Se espera que un informeconjunto de las Naciones Unidas, lasecretaría de la EIRD y el PNUDperfeccione el entendimiento sobre larelación entre el desarrollo y el riesgo dedesastres, identifique las tendencias einiciativas mundiales, así como tambiénfomente un debate más profundo sobre lareducción del riesgo de desastres basadaen el impacto de las amenazas y losindicadores de vulnerabilidad y planteegradualmente otras amenazas naturales.

Prioridades para el futuro

En primer lugar, existe la necesidad deque la reducción del riesgo de desastresforme parte esencial de un concepto másamplio de desarrollo sostenible, y de allí lanecesidad de asegurarse de que se tomenen cuenta las evaluaciones de riesgo y lasmedidas para la reducción de lavulnerabilidad en diferentes campos, talescomo la gestión ambiental, la reducción dela pobreza y la gestión financiera.

Estos vínculos plantean nuevos desafíos.Cada sector, disciplina o institución hablaun lenguaje diferente y establece nuevasprácticas y experiencias sobre el tema querequieren uniformarse. Las Metas delMilenio para el Desarrollo fijadas para elaño 2015 no se podrán alcanzar a menosque se reduzca el impacto de desastres entérminos humanos y económicos. LaCumbre Mundial sobre el DesarrolloSostenible (CMDS) fue la actividad quemarcó un hito en el 2002 en la historia, elreconocimiento mundial de la importanciade la reducción de desastres en la agendadel desarrollo sostenible, citado en el Plande implementación de Johannesburgo(véase anexo 6).

“Muchos de nosotros ennuestra retórica hablamosde [reducción de riesgos dedesastres], pero en lapráctica creo que se hahecho muy poco entérminos de integrarla ala práctica.

Nadie dice ‘esto es lo quesugiero para este tipo desoluciones’ que no sondemasiado caras y, encambio, son apropiadaspara las comunidades.”

Estudio de la agenciadonante bilateraTearfund, 2003.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

430

En segundo lugar, es esencial señalar quelas prácticas para el desarrollo actuales noreducen necesariamente la vulnerabilidadde las comunidades ante los desastres,más bien, las prácticas mal dirigidaspueden aumentar los riesgos de desastres.Aún prevalece un desafío importante: el decrear conciencia de este problema, influirsobre los proyectos existentes para eldesarrollo, ampliarlos y crear no sóloestrategias para la reducción de la pobreza,sino otros programas para la reducciónsistemática del riesgo de desastres.

En tercer lugar, el compromiso político delas autoridades privadas y públicas y de loslíderes de la comunidad, basado en unamejor comprensión de los conceptos dereducción de riesgos y desastres, esfundamental para lograr el cambio. Elprogreso requiere una administraciónefectiva y una distribución de recursos,desde los niveles de autoridad más altosdentro de una sociedad, junto con lacomprensión y participación activa de laspersonas afectadas por los desastres.

En cuarto lugar, aun cuando lasautoridades nacionales y locales tengan lamayor responsabilidad por la seguridad desus pueblos, es el deber de la comunidadinternacional promover las políticas yacciones que, en los países en desarrollo,promuevan las estrategias, bien informadasy mejor diseñadas, para la reducción dedesastres y asegurarse de que sus propiosprogramas reduzcan y no aumenten losriesgos de desastres.

En particular, el énfasis continuo en elalivio posterior a un desastre permite quelos costos y responsabilidades de riesgosmal administrados sean transferidos a lacomunidad internacional y constituyan unmagro incentivo para los países endesarrollo y proclives a los desastres, paraque asuman prácticas de gestión de riesgossignificativas y sostenidas.

En algunos casos, las comunidades confíanen que los desastres atraerán la atención delos medios de comunicación y la asistencia

financiera, tanto de los donantes comode la comunidad internacional. A esterespecto, el sistema de las NacionesUnidas, las organizacionesinternacionales y los donantes bilateralesdeben jugar un papel crucial para apoyarlas iniciativas nacionales y los esfuerzoslocales por crear las capacidades queperfeccionen la reducción de desastres.Una vez que han ocurrido desastres degran impacto el compromiso a largoplazo de apoyar los esfuerzos localespara reducir los desastres es igualmenteimportante como proveer fondos para laasistencia de emergencia.

Las autoridades nacionales einternacionales necesitan ir más allá delas resoluciones retóricas e invertir enmedidas prácticas que consideren losfactores de riesgo y vulnerabilidad.Éstos deberían ser incorporados en losprogramas de asistencia paraemergencias y en los programas dedesarrollo suscritos por la comunidadinternacional.

Tal enfoque debe ir unido con la tarea deadaptar las necesidades de corto plazo delos países en desarrollo, y mantenersimultáneamente un enfoque sobre losobjetivos a largo plazo para reducir losriesgos y asegurar que el desarrollo seasostenible. Con mucha frecuencia sesoslaya o descuida el vínculo entre lareducción de desastres y el desarrollosostenible, especialmente en paísesdonde el desarrollo se ve opacado por lasnecesidades inmediatas de sobrevivencia.

La comunidad internacional y lasautoridades nacionales deben reconocersu obligación moral de orientar losrecursos hacia la reducción del riesgo dedesastres como parte de los esfuerzospor alcanzar el desarrollo sostenible.Ésta es una obligación moral queademás es efectiva en términos de costosa largo plazo, ya que se requerirá menosrecursos para proporcionar asistenciapara la respuesta y reconstrucción.

“Existen tres importantespilares para las

actividades de reducciónde desastres: Jijyo

(autoasistencia), Gojyo(asistencia mutua) y

Koujyo (asistenciapública).”

Kiiche Inoue,Ministro de Estado parala Gestión del Riesgo de

Desastres, Japón.

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

431

Áreas de prioridad

La presente sección destaca las prioridades clavesen la reducción de desastres que aún necesitanatención. Además de las cinco áreas identificadasen el marco de la reducción de desastres que setrata más adelante en este capítulo, se reconocenotras áreas adicionales: apoyo internacional yregional para los esfuerzos de reducción dedesastres, y el monitoreo y evaluación de suimplementación.

Algunas de las prioridades describen accionesdesarrolladas por organizaciones internacionales ypor el sistema de las Naciones Unidas,conjuntamente con programas bilaterales ymultilaterales de asistencia para el desarrollo. Otrasdestacan la necesidad de adoptar un enfoqueregional hacia la reducción del riesgo de desastres,poniendo en contacto a aquellos actores quecomparten características comunes tales como lageografía y el lenguaje.

Muchos solicitan que las autoridades y los actoresa escala nacional sirvan de nexo a amplios sectores,demostrando así su compromiso y ofreciendosoluciones concretas. La mayoría de éstas –si notodas– son aplicables a escala local e individual,pudiendo cada persona jugar un papel relevante alcontribuir con la formación de sociedadessostenibles.

Compromiso político y desarrollo institucional(gobernabilidad)

“Recae sobre cada país la responsabilidad primordialde proteger a su población, sus infraestructuras y otrosbienes nacionales de los efectos de los desastres de origennatural.”

10mo principio de la Estrategia de Yokohama y Plande Acción

•• Reconocer la reducción de desastresprincipalmente como una responsabilidadnacional y local. Las autoridades nacionales ylocales necesitan reconocer el valor de invertiren la reducción del riesgo de desastres,asegurando la distribución de recursos y laimplementación de políticas realistas. Serequiere un creciente compromiso nacional ylocal, con más estructuras institucionales para

coordinar las actividades de reducción dedesastres.

•• Esfuerzos continuos para descentralizar lagestión del riesgo de desastres. La participaciónde la comunidad y la toma de decisiones en elplano local son esenciales para promover uncompromiso y la participación pública. Espreciso descentralizar los esfuerzos siempre quesea posible.

•• Ampliar el desarrollo y la integración de lapolítica para asegurar que todos los sectoresrelevantes incluyan la gestión del riesgo dedesastres como herramienta básica para eldesarrollo sostenible. La cooperación políticaintersectorial es necesaria para afirmar unenfoque coherente y consistente en las áreas depolíticas ambientales y socioeconómicas.

•• Aumentar la cooperación e interacción regionalefectiva. Los intereses políticos y los recursosmateriales deben trascender los aspectospuramente nacionales y contar con esfuerzosregionales tendientes a fortalecer las capacidadeslocales y nacionales. El intercambio deinformación y de experiencia en el ámbitoregional es vital para mantener un diálogo sanoen torno a la reducción del riesgo de desastres.

Identificación y evaluación de riesgos

“La evaluación del riesgo es un paso indispensable parala adopción de una política y medidas apropiadas ypositivas para la reducción de desastres.”

1er principio de la Estrategia de Yokohama y Plan deAcción

•• Aumentar la amplia comprensión sobre lasamenazas y la vulnerabilidad como doscomponentes del riesgo de desastres. Las medidasde reducción de desastres deben basarse en laevaluación continua de la vulnerabilidad y lasamenazas, asegurándose así de alcanzar unacomprensión profunda del riesgo de desastres.Las evaluaciones del impacto ambiental debenconsiderar constantemente el riesgo. Los sistemasde alerta temprana deben ser mejor comprendidosy reconocidos por su valor en informar a lasautoridades y al público sobre los riesgosinminentes, que permitan la acción oportuna.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

432

•• Creciente precisión de la evaluación de riesgos.Las evaluaciones de riesgos deben reflejar lanaturaleza dinámica del ambiente, tomando encuenta las nuevas y complejas formas deamenazas. Las tendencias emergentes en elterreno de las amenazas y la vulnerabilidadprovocan cambios en la percepción del riesgo, asícomo en los procedimientos de evaluación, talescomo el cambio climático, el crecimiento urbano,las enfermedades y la degradación ambiental.

•• Mejorar la calidad de la información y los datos.Los datos confiables son cruciales para laidentificación de las tendencias en materia deamenazas, vulnerabilidad, predicción y alertatemprana. Los que toman las decisiones necesitandisponer de acceso a información relevante yprecisa para poder tomar decisiones acertadas,adoptar estrategias apropiadas e incluir lareducción del riesgo de desastres en los planes ypresupuestos nacionales.

•• Perfeccionar los canales de comunicación entre losactores de la alerta temprana. Existe la necesidad de aprovechar las tecnologíasde alerta temprana, fortaleciendo el vínculo entrelas predicciones y los supuestos interesados. Espreciso contar con una mejor coordinación entrelos distintos actores de la cadena de alertatemprana para que se den las condiciones óptimaspara acciones eficientes en la toma de decisiones yen la respuesta.

“Es esencial disponer de un enfoque integrado e inclusivo,para las múltiples amenazas, con miras a un mundo másseguro en el Siglo 21. Se requieren acciones a todo nivelpara... desarrollar y fortalecer los sistemas de alertatemprana y las redes de información en la gestión delriesgo de desastres... [se requieren acciones para]promover el acceso y transferencia de tecnologíarelacionada con los sistemas de alerta temprana y con losprogramas de mitigación para los países en desarrolloafectados por desastres de origen natural.”

Plan de acción de Johannesburgo, Cumbre Mundial sobreel Desarrollo Sostenible, 2002

Gestión del conocimiento

“El establecimiento y la consolidación de la capacidad paraprevenir y reducir desastres así como mitigar sus efectosconstituyen un asunto de suma prioridad que hay que tener

en cuenta en el Decenio a fin de sentar una base sólidapara las actividades posteriores a este.”

“La vulnerabilidad puede reducirse mediante laaplicación de métodos apropiados de diseño y unosmodelos de desarrollo orientados a los gruposbeneficiarios, mediante el suministro de educación ycapacitación adecuadas a toda la comunidad.”

4to y 7mo principios de la Estrategia de Yokohama yPlan de Acción

•• Aumento en la educación y la concienciapública sobre las opciones de reducción deriesgos y desastres adaptada a contextosgeográficos y culturales específicos. Lainclusión de la reducción de desastres en losprogramas educativas a todo nivel, laconciencia pública efectiva y las campañas deinformación, el compromiso de los medios decomunicación, la difusión de información, losprogramas de capacitación para la comunidad yel acceso a especialistas técnicos, soningredientes claves para apoyar la base delconocimiento para una efectiva reducción delriesgo de desastres.

•• Desarrollar programas educativos sobre las dimensiones sociales del riesgo con un enfoque que enfatice el equilibrio de género. Se le debe otorgar un mayor apoyoa los estudios académicos y a los programaseducativos formales, como los cursos paraadministradores públicos, que planteen:condiciones socioeconómicas y ambientales devulnerabilidad, materias concernientes a laigualdad social relacionadas con el riesgo, y laparticipación de la comunidad local con unenfoque de equilibrio de género.

•• Integrar a la capacitación profesional el temadel riesgo de desastres. Las institucioneseducativas necesitan incluir el tema del riesgode desastres en la capacitación de profesionalestales como ingenieros, meteorólogos, científicossociales, profesores, comunicadores sociales,periodistas, planificadores urbanos,administradores ambientales y científicosfísicos.

•• Expandir las asociaciones y las redes en todoslos ámbitos, incluyendo al sector privado, lasinstituciones académicas, las ONG, las

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

433

comunidades y el gobierno. Éste debe ser unenfoque primario para los programas nacionalespara la reducción del riesgo de desastres,incluyendo una gama de actores y recursosvaliosos, armonizando esfuerzos para producir unmayor impacto general.

•• Aumentar la disponibilidad y acceso a lainvestigación de apoyo. Existe una crecientenecesidad de crear centros de investigacióndedicados a la recopilación y difusión de una ampliagama de antecedentes de investigación y experienciadisponible para apoyar el desarrollo de políticas y latoma de decisiones. La documentación del análisisdel factor de riesgo y las estadísticas de desastrespueden representar una valiosa inversión para lareducción del riesgo de desastres.

Aplicaciones e instrumentos de gestión de riesgos

“La protección del medio ambiente como componente de undesarrollo sostenible que sea acorde con la acción paliativa dela pobreza es esencial para prevenir los desastres de origennatural y mitigar sus efectos.”

9no principio de la Estrategia de Yokohama y Plan deAcción

Los instrumentos para la gestión de riesgos han proliferadoespecialmente con el reconocimiento de la gestión de recursosnaturales y ambientales, la reducción de la pobreza y lasherramientas de gestión financiera como solucionescomplementarias.

•• Introducir el aspecto ecológico en la reducción delriesgo de desastres y viceversa. La reducción dedesastres se ha concentrado primordialmente en laprotección física ante las amenazas y las esferaseconómicas y sociales de desarrollo sostenible. Lasnecesidades de reducción del riesgo de desastresdeben integrarse a la gestión de recursos naturales yambientales. La gestión de los humedales y de lacuenca hidrográfica para reducir los riesgos deinundación, la deforestación para controlar losdeslizamientos, la conservación de los ecosistemas ylas sequías se hallan entre las aplicaciones másconocidas.

•• Usar las prácticas y políticas del desarrollo social yeconómico para el alivio de la pobreza con el finde reducir la vulnerabilidad a las amenazas.

La protección y la seguridad social sonreconocidas, cada vez más, como útilesherramientas para la reducción de riesgos y laconfianza en la recuperación. Los instrumentosfinancieros, en forma de seguros, fondos paracalamidades y bonos de catástrofe, comomedios de expansión de los riesgos, aúnresultan difíciles de establecer en los países debajo ingreso. No obstante, se podríandesarrollar la microfinanza y las asociacionespúblico-privadas de los seguros en los países ycomunidades más pobres.

•• Perfeccionar y utilizar medidas técnicas y físicas, tales como técnicas de controlde inundaciones, prácticas de conservación desuelos, reconversión de edificios y planificaciónde uso de la tierra. Las herramientas y lastecnologías existentes deben ser utilizadas yampliadas, haciendo uso de las leccionesaprendidas para ampliar aun más suefectividad. Es vital dar un énfasis consistente ala protección de las instalaciones críticas,centrándose particularmente en las escuelas y enlas dependencias sanitarias, así como tambiénen la infraestructura vital como el agua, laenergía y las comunicaciones.

•• Reconocer y adoptar prácticas y conocimientoslocales y tradicionales. Se deberán reconocer, enforma documentada y en el momento adecuado,los ejemplos de pueblos y comunidades delpasado que lograron protegerse a ellos mismos ytambién sus recursos, empleando métodostradicionales. Se deberá promover también laexperiencia local, ya que ella frecuentementedemuestra ser superior a los remedios “mágicos”impuestos a la comunidad.

Preparación para los desastres, gestión deemergencia y planificación de contingencia

“La prevención de desastres y la preparación paracasos de desastres revisten importancia fundamentalpara reducir la necesidad de socorro en casos dedesastre.”

2do principio de la Estrategia de Yokohama y Plan deAcción

La reducción de riesgos requiere una mejor sinergiaentre las prácticas de gestión de riesgos de desastres y el

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

434

desarrollo sostenible, además de un mayorreconocimiento del papel que juega el alerta temprana.

La planificación efectiva de contingencia y lascapacidades de respuesta son tareas importantespara la asistencia humanitaria. Ésta es un áreasignificativa por derecho propio, que no ha sidoelaborada en detalle en este informe.

•• Aumentar las sinergias y la coordinación entrelos encargados de la gestión desastres y lossectores del desarrollo. La reducción dedesastres incluye la inversión en preparación ygestión de emergencia, pues ambas soninstrumentos efectivos para la reducción de lasmuertes causadas directa o indirectamente porlos efectos de los desastres. Un sistema bienorganizado de gestión de emergencias –amenudo representado por las organizaciones deprotección o de defensa civil– comprendesistemas efectivos de alerta temprana, planes decontingencia, planes locales y nacionales depreparación bien ensayados, una red bienorganizada de voluntarios y una estrechacoordinación con las sociedades de la CruzRoja/Media Luna Roja, una comunicación ycoordinación fluidas, así como también lainfraestructura logística y los fondos deemergencia necesarios para responder demanera adecuada. La preparación a escala localrequiere una atención cuidadosa, ya que laspersonas y las comunidades son con frecuencialos mayores contribuyentes para la reducción delas pérdidas en vidas y bienes de subsistencia.

•• Fortalecer los sistemas de alerta temprana conenfoque comunitario. Los sistemas de alertatemprana deben combinar capacidades técnicasy sociales, procurar la disponibilidad de lainformación útil para que ésta pueda serutilizada por las autoridades y las personas engeneral. Ello requiere un enfoque más integradode lo que normalmente se da, es decir quecombine destrezas de monitoreo de riesgos,predicción, comunicación de alertas oportunas yclaras, y respuestas efectivas. Esto requiereeducación, capacitación y compromiso de lacomunidad. Alerta temprana puede ser unpoderoso vehículo para el logro de muchas otrasprioridades.

Apoyo internacional y regional sostenido ycooperación para los esfuerzos de reducción dedesastres, a escala local y nacional

“La comunidad internacional reconoce la necesidad decompartir la tecnología requerida para prevenir yreducir los desastres y para mitigar sus efectos; estatecnología debería suministrarse libremente y en formaoportuna como parte integrante de la cooperacióntécnica.

...La comunidad internacional debería demostrar lafirme determinación política necesaria para movilizarrecursos adecuados y hacer uso eficaz de los existentes,incluidos los medios financieros, científicos y tecnológicos,en el ámbito de la reducción de los desastres de origennatural, teniendo presentes las necesidades de los paísesen desarrollo, en particular las de los países menosadelantados.”

8vo y 10mo principios de la Estrategia de Yokohama yPlan de Acción

La reducción de riesgos debe transformarse en unaprioridad máxima dentro de la política de las entidadesdonantes bilaterales y multilaterales y las institucionesfinancieras internacionales, en relación con laplanificación del socorro, el desarrollo y laprogramación.

•• Aumentar los recursos para la reducción dedesastres y asignarlos donde las necesidades seanmás urgentes. Informar sobre el “éxito” de lasactividades de reducción de desastres esextremadamente compleja, por lo cual se esperacon frecuencia que las organizaciones y losprofesionales especulen respecto del número demuertes y pérdidas que se pueden evitar, gracias ala inversión de los donantes. Tanto éstos como losreceptores de los fondos deben superar esteobstáculo, aquéllos con una mejor comprensióndel tema, y éstos apreciando más laresponsabilidad de los donantes.

•• La reducción de los riesgos es tanto unproblema humanitario como del desarrollo. Porlo tanto, debe integrarse a ambos sectores. Ni elsector de la respuesta ni los del desarrollo “sondueños de” la reducción de desastres. Más bien,ambos necesitan invertir en la reducción de losriesgos y de la vulnerabilidad ante las amenazasnaturales y tecnológicas dentro de sus ámbitosde especialidad. Sus inversiones respectivas se

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

435

la revisión quedó en evidencia la necesidad dedisponer de un marco mundialmente concertadopara la reducción de desastres que contribuya aarmonizar y sistematizar los diversos elementos ylogros en el ámbito de la gestión general del riesgode desastres.

En colaboración con el PNUD, la secretaría de laEIRD desarrolló un modelo para dicho marco,con el doble objetivo de servir de guía para laacción y monitorear el progreso alcanzado. Ello sellevó a cabo en conjunto con un gran número departícipes de las Naciones Unidas, de lasorganizaciones locales, nacionales einternacionales, a través del Equipo de TareasInterinstitucional sobre la Reducción de Desastres,así como también mediante la consulta en la redefectuada en agosto del 2003, en la cualparticiparon más de 300 representantes de todo elmundo. http://www.unisdr.org/dialogue

Dicho marco podría constituir la columnavertebral necesaria para recoger información ydatos, así como también captar y difundir lasprácticas adecuadas. Podría también contribuir alanálisis de las tendencias en materia de prácticasde reducción de desastres, a la identificación de losvacíos y las limitaciones existentes para la toma dedecisiones.

Se espera que el marco:

• Proporcione una base para la promoción de laacción política, así como también para la acciónde tipo práctico y la implementación.

• Refleje la naturaleza multidimensional,interdisciplinaria y de multiamenaza de lareducción de desastres.

• Ayude en la determinación de los papeles y lasresponsabilidades en los usuarios que deberánasumir en sus circunstancias específicas.

• Asista a los usuarios en la tarea de destacaraquellas áreas en donde se deban desarrollarcapacidades.

• Proporcione las bases para el establecimiento demetas y objetivos, adaptados a diversoscontextos, contra los cuales se pueda medir elprogreso logrado e identificar los vacíosencontrados.

El marco puede también proporcionar un granímpetu para la promoción de la reducción dedesastres de una manera coherente y efectiva. Estepapel es esencial en el camino hacia la Conferencia

complementan simultáneamente, además de losotros sectores tales como la educación, la salud,la agricultura, la gestión urbana, el empleo, eltransporte, la infraestructura y otros.

Monitoreo y evaluaciónde la implementación

“No se ven los resultados en 3 años, no se logra elcompromiso político sin persistencia y tiempo (ademásde un par de desgraciados desastres). Los puntos dereferencia deben reflejar esta dimensión a largo plazo.”

Claude de Ville de Goyet,Conferencia en la red sobre el marco para guiar ymonitorear la reducción del riesgo de desastres, 2003.

• Medir el progreso. El desafío apremiante en lareducción de desastres es lograr la reducción delos números de víctimas fatales y de las pérdidasde la propiedad en un número creciente depaíses y comunidades. Para lograr esto, esesencial documentar la creciente comprensióndel concepto y sus implicancias, desarrollarpuntos de referencia e indicadores y poner enpráctica las medidas de reducción de desastres.La autoevaluación es el primer paso, el cualdeberá seguir las directrices establecidas por unmarco común para la reducción de desastres.

• Desarrollar indicadores para medir la reduccióndel riesgo de desastres. El monitoreo yevaluación del impacto de las iniciativas dereducción de desastres aumenta la apreciación ypromueve la inversión para obtener beneficios alargo plazo. El desarrollo de indicadores es unproceso polifacético que requiere la adopción deun enfoque cualitativo para evaluar el progresoalcanzado.

Bases para un marco comúnpara la reducción de desastres

Llegando al final de la tarea de conducir esteinforme mundial sobre iniciativas de reducción dedesastres en el 2001, el grupo de expertosrecomendó que se desarrollase un conjunto decriterios para medir la efectividad de la reducciónde desastres. Éstos deberían reflejar finalmente dequé manera se ha podido salvar vidas y bienes, yde qué forma los países han podido darcumplimiento a los objetivos de la EIRD. Como lo indican las conclusiones, a través de toda

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

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Mundial sobre Reducción de Desastres, en el 2005.Como ya se ha dicho, la revisión del progresoalcanzado, desde la Estrategia y Plan de Acción deYokohama, se basa en las áreas temáticas del marco ylos hallazgos servirán de retroalimentación para losresultados de la Conferencia.

Estos resultados vendrán a complementar yampliar la Estrategia Internacional para laReducción de Desastres y facilitarán el logro delos objetivos del Plan de Implementación deJohannesburgo y los Objetivos de Desarrollo delMilenio; formarán una base sólida para reducir losriesgos y la vulnerabilidad ante las amenazasnaturales y asegurar el desarrollo sostenible.

El establecimiento de metas y objetivos ofrece unmedio de dar impulso y acelerar la velocidad delprogreso en la reducción de desastres y lamedición de sus resultados. También facilitará suimplementación por parte de los gobiernos y lasorganizaciones. Si bien es cierto que dichosobjetivos deben ser establecidos a escala mundial,deben ser diseñados cuidadosamente para serfácilmente adaptados para su implementación en elámbito nacional, local e institucional.

Se pretende que el marco sirva de guía para elestablecimiento de los citados objetivos, además decontribuir a identificar los vacíos, definir lasprioridades nacionales y aplicar los planes deacción necesarios para cumplirlos.

Objetivos para la reduccióndel riesgo de desastres

Los objetivos y metas para la reducción de losdesastres deberían ser “SMART”, para poderdesarrollar y evaluar estrategias efectivas dereducción de desastres:

• Sostenibles en el tiempo.• Medibles, con criterios definidos para el éxito y

con puntos de referencia específicos.• Alcanzables dentro del tiempo establecido por

los gobiernos. Dicho tiempo puede durar meseso años dependiendo de los recursos disponiblesy las prioridades nacionales.

• Relevantes, para satisfacer las diversas situacionesnacionales relativas a las amenazas nacionales, lasvulnerabilidades y capacidades y para serestablecidas dentro de las estructurasgubernamentales nacionales.

• Tempestivos, relacionados con tareascuidadosamente enmarcadas, con objetivosclaros, tanto a corto como a largo plazo.

Las metas deben adaptarse a cada contextogeográfico y cultural específico y, en consecuencia,someterse a prueba. Deben, además, basarse enobjetivos definidos según cada área temática delmarco establecido para la reducción del riesgo dedesastres.

Medición del progreso: los beneficiosde la actividad de informar

Varios expertos, académicos y agencias hanpropuesto la determinación y aplicación de líneasbásicas de reducción de riesgos, objetivos eindicadores durante el último decenio.

Hasta la fecha se han desarrollado varias iniciativasmundiales y regionales valiosas para lograr estecometido, entre ellas se encuentran el Índice deRiesgo de Desastres del PNUD y del ProgramaAmbiental de las Naciones Unidas(PNUMA/GRID), como parte de su informeReducir el Riesgo de Desastres: Un Desafío para elDesarrollo; el desarrollo de indicadores para lagestión de riesgo de desastres en las Américas,llevado a cabo por el Instituto de EstudiosAmbientales, la Universidad Nacional de Colombiay el Banco Interamericano de Desarrollo; elproyecto Sitios de Alto Riesgo de Desastres CríticosMundiales en Riesgo de Desastres, desarrollado enla Universidad de Columbia y apoyado por elConsorcio ProVention, el Banco Mundial y lasecretaría de EIRD; y el desarrollo de indicadoresde riesgo para la gestión hídrica, coordinada por lainteragencia Programa Mundial de EvaluaciónHídrica de la UNESCO (véase capítulo 4).

Todo ello apunta al desarrollo de políticasnacionales e internacionales a través de ladeterminación de una base mínima de informaciónsobre los riesgos y la vulnerabilidad.

En el pasado, los enfoques técnicos y científicos sehan centrado en indicadores que sugieren unajerarquía de logros (por ejemplo, el número deevaluaciones de riesgo efectuadas, la existencia debases de datos, el número de decretos o actosjurídicos, los programas de investigación, lasreformas educativas).

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

437

Cuadro 6.1Marco de guía y monitoreo de la reducción del riesgo de desastres (véase la representación gráfica en lafigura 1.3)

Área temática 1: COMPROMISO POLÍTICO Y DESARROLLO INSTITUCIONAL (GOBERNABILIDAD)La gobernabilidad es cada vez más un área clave para el éxito de la reducción sostenida de los riesgos. Definida entérminos de compromiso político e instituciones fuertes, se espera que una buena gobernabilidad eleve la reduccióndel riesgo de desastres al rango de prioridad política, destine los recursos necesarios para ello, la ponga en vigor y leasigne una responsabilidad por sus posibles fallas, así como también facilite la participación de la sociedad civil y elsector privado.

Características

Política yplanificación

Marco jurídico yregulatorio

• Leyes, decretos y reglamentos.• Códigos, normas.• Cumplimiento e implementación.• Responsabilidad y rendición de cuentas.

Recursos • Movilización de recursos y distribución:financiera (fondos innovadores yalternativos), humana, técnica, material ysectorial.

• Evidencia de distribución presupuestaria. • Distribución de personal.• Asociación público-privada.

Estructurasinstitucionales

Características

Evaluación deriesgos y calidad delos datos

• Amenazas registradas y cartografiadas.• Desarrollo de indicadores de capacidad y

vulnerabilidad y confección sistemática demapas y registros.

• Desarrollo y uso de escenarios de riesgo.• Evaluación sistemática del riesgo de

desastres en la programación para eldesarrollo.

Sistemas de alertatemprana

• Monitoreo y predicción.• Escenarios de riesgos.• Advertencia y difusión.• Respuesta a la alerta.

• Estrategia y plan nacionales de reducción deriesgos.

• Reducción de desastres en documentos deestrategias para la reducción de la pobreza, eninformes de Metas del Desarrollo del Milenio.

• Reducción de desastres en el Plan Nacional deAcción de Adaptación al cambio climático (paralos Países Menos Desarrollados).

• Seguimiento nacional del Plan de implementaciónde la Cumbre Mundial sobre el DesarrolloSostenible (CMDS).

• Existencia de una estructura administrativaresponsable de la reducción de desastres.

• Programas sectoriales en ministerios enlínea.

• Consulta con la sociedad civil y el papel queella desempeña, las ONG, el sector privadoy las comunidades.

• Existencia de grupos “fiscalizadores”.

Sistemas de alerta temprana efectivos queincluyen:

• Calidad de la predicción.• Canales de difusión y participación a escala

local.• Efectividad de la respuesta a las alertas.

• Análisis de amenazas: características,impactos, distribución histórica y espacial,evaluaciones multiamenazas, supervisiónde las amenazas, incluyendo las amenazasemergentes.

• Evaluación de la vulnerabilidad y lacapacidad; los factores sociales,económicos, físicos, ambientales, políticos yculturales.

• Capacidades de supervisión de riesgos,mapas de riesgo y escenarios de riesgos.

• Requerimiento legal de cumplimiento.• Existencia y puesta al día de códigos y

normas.• Existencia de sistemas para asegurar el

cumplimiento e implementación.

• Organismo de coordinación eimplementación.

• Mecanismos intra e interministeriales,multidisciplinarios y multisectoriales.

• Instituciones locales para la implementacióndescentralizada.

• Sociedad civil, las ONG, el sector privado yla participación de la comunidad.

• Reducción de riesgos como prioridadpolítica.

• Reducción de riesgos incorporada a lareconstrucción posterior al desastre.

• Integración de la reducción de desastres ala planificación y a las políticas sectoriales(erradicación de la pobreza, protecciónsocial, desarrollo sostenible, adaptación alcambio climático, desertificación, gestión derecursos naturales, salud, educación, etc.).

Áreastemáticas/componentes

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Áreas temáticas/componentes

Área temática 2: IDENTIFICACIÓN Y EVALUACIÓN DE RIESGOSLa identificación de riesgos es un área relativamente bien definida que cuenta con un conocimiento básico sobre métodospara determinar el impacto de los desastres y evaluar los riesgos. La evaluación sistemática de las pérdidas, particularmenteel impacto social y económico de los desastres, y la confección de mapas de riesgos son fundamentales para comprenderdónde llevar a cabo la acción. Las evaluaciones previas a la inversión ante el riesgo de desastres al desarrollo y viceversa, elestudio del riesgo de desastres en las evaluaciones de impacto ambiental se hallan en camino a transformarse en prácticasrutinarias. Se define a la alerta temprana como un medio de informar a las autoridades y al público sobre los riesgosinminentes, de aquí que sea esencial que los insumos oportunos reduzcan su impacto.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

438

Características

Gestión ycomunicaciónde la información

• Documentación y bases de datos sobredesastres.

• Redes profesionales y públicas.• Difusión y uso del conocimiento y práctica

locales y tradicionales.• Centros y redes de recursos, particularmente

instalaciones educativas.

Educación ycapacitación

• Material educativo y referencias sobredesastres y reducción de desastres.

• Instituciones y cursos especializados. • Personal capacitado.• Evidencia de programas de desarrollo de

capacidades sistemáticas.

Conciencia pública

Investigación • Programas e instituciones de investigaciónpara la reducción de desastres.

• Evaluación y retroalimentación.• Cooperación nacional, regional e

internacional en la investigación, la ciencia yel desarrollo tecnológico.

Características

Gestión de recursosnaturales yambientales

Cuadro 6.1 (continuación)Marco de guía y monitoreo de la reducción del riesgo de desastres (véase la representación gráfica en lafigura 1.3)

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Áreas temáticas/componentes

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Áreas temáticas/componentes

• Inclusión de la reducción de desastres en todoslos niveles de la educación (currículos, materialeducativo), programas de capacitación paracapacitadores.

• Capacitación profesional. • Difusión y uso del conocimiento tradicional y

local.·• Programas de capacitación de la comunidad.

• Cobertura de las actividades relativas a lareducción de desastres por parte de losmedios de comunicación.

• Público consciente e informado.• Visibilidad de la reducción de desastres.

• Existencia de un vínculo entre la ciencia y lapolítica (política basada en la evidencia einvestigación orientada hacia la política).

• Indicadores, normas y metodologíasestablecidas para la identificación deriesgos.

• Intercambio y creación de redes regionalese internacionales.

• Uso de las tierras pantanosas y la gestiónde bosques para reducir las inundaciones yel riesgo de deslizamientos.

• Tendencias de la tasa de desertificación yreforestación.

• Uso de evaluaciones de impacto ambientalen la planificación de reducción dedesastres.

• Interfaz entre la gestión ambiental y lasprácticas de reducción de riesgos, enparticular en las zonas costeras, las zonaspantanosas y la gestión de cuencashidrográficas, la gestión integrada delrecurso hídrico; la reforestación, lasprácticas agrícolas y la conservación delecosistema.

Área temática 3: GESTIÓN DEL CONOCIMIENTOLa gestión y comunicación de la información, la educación y la capacitación, la conciencia pública y la investigaciónson parte del perfeccionamiento y gestión del conocimiento sobre los riesgos de los desastres y su reducción. Lainclusión de la reducción de los desastres con un fuerte y equilibrado enfoque de género a todos los ámbitos deeducación, la efectiva conciencia pública y las campañas de información, el compromiso de los medios decomunicación en la militancia y la difusión informativa, la disponibilidad de capacitación para las comunidades enriesgo y el personal profesional, además de la investigación orientada a grupos específicos son ingredientes deapoyo para el conocimiento de base para una reducción efectiva de los desastres.

Área temática 4: APLICACIONES E INSTRUMENTOS DE LA GESTIÓN DE RIESGOSLos instrumentos de la gestión de riesgos han proliferado especialmente con el reconocimiento de la gestión ambiental, lareducción de la pobreza y las herramientas de gestión financiera como soluciones complementarias. Se reconoce el papel de lagestión de los recursos ambientales y naturales en la reducción del riesgo de desastres climáticos. La gestión de las tierraspantanosas y de las cuencas hidrográficas para reducir los riesgos de inundaciones, la deforestación para controlar losdeslizamientos, la conservación de los ecosistemas para controlar las sequías se cuentan entre las aplicaciones másconocidas. Para obtener resultados efectivos, se deben crear sinergias entre el desarrollo sostenible y las prácticas de lagestión de riesgos. Cada vez con más frecuencia, las prácticas del desarrollo económico y social con resultados probados en lareducción de la pobreza, tales como la protección social y las redes de seguridad, aparecen como formas de reducción deriesgos e instrumentos para la autoconfianza en la recuperación. Pueden prestar gran ayuda los instrumentos financieros enforma de microfinanciación y de sociedades público-privadas. Otros como los seguros, los fondos para calamidades y los bonospara catástrofes son muy útiles en la dispersión de los riesgos, aunque son todavía difíciles de establecer en países de bajosingresos. Las medidas técnicas y físicas tales como las técnicas de control de inundaciones, las prácticas de conservación desuelos, la reconversión de inmuebles y la planificación del uso de las tierras son prácticas muy conocidas y han sido puestas envigor con resultados mezclados. Su fracaso a menudo se ha debido más bien a una gobernabilidad deficiente que alconocimiento de qué se debe hacer. Más aún, tales medidas, aunque efectivas en materia de control de amenazas, pueden serfrecuentemente inadecuadas para la protección social y la recuperación económica.

• Política, programas y materiales para latoma de conciencia pública.

• Compromiso de los medios decomunicación en la comunicación deriesgos y en la toma de conciencia.

• Programas y canales de información y difusión.• Sistemas públicos y privados de información

(incluyendo desastres, bases de datos y sitios dela red sobre amenazas, desastres y riesgos).

• Redes para la gestión del riesgo de desastres(científicos, técnicos, de información aplicada y deconocimiento tradicional y local).

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

439

Cuadro 6.1 (continuación)Marco de guía y monitoreo de la reducción del riesgo de desastres (véase la representación gráfica en la figura 1.3)

Características

Prácticas dedesarrollo social yeconómico

Medidas físicas ytécnicas

• Aplicaciones de uso de la tierra, programasde desarrollo urbano y rural.

• Intervenciones estructurales (construcción einfraestructura resistentes a las amenazas,reconversión de las estructuras existentes,técnicas de control de sequías,inundaciones y deslizamientos).

• Conservación de suelos y prácticasagrícolas resistentes a las amenazas.

Características

Preparación yplanificación decontingencia

• Planes de contingencia (logística,infraestructura.

• Sistema efectivo de comunicación ycoordinación.

• Ensayo y práctica de los planes.

• Prueba y puesta al día de redes y planes derespuesta a emergencia (nacional/local,privado/público).

• Cobertura de capacitación comunitaria ypreparación basada en la comunidad.

• Fondos y existencias de emergencia.

Gestión deemergencia

• Organizaciones de protección civil y dedefensa y redes de voluntarios.

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Áreas temáticas/componentes

Criterios para puntos de referencia(muy tentativos)

Áreas temáticas/componentes

• Redes de protección y seguridad social. • Instrumentos financieros (compromiso del sector

financiero en la reducción de desastres: seguros yreaseguración, instrumentos de difusión deriesgos para la infraestructura y los bienesprivados, tales como los fondos para calamidadesy los bonos para catástrofes, el microcrédito y lasfinanzas, los fondos comunitarios rotatorios y losfondos sociales).

• Estrategias sostenibles de bienes desupervivencia.

• Acceso a las redes de protección y seguridadsocial, así como también a los servicios demicrofinanzas para la reducción del riesgo dedesastres.

• Uso de las redes de seguridad y los programasde protección social en el proceso derecuperación.

• Activación de los seguros.• Asociación público-privada para las microfinanzas

y los seguros con el ámbito de la comunidad.

• Construcción de planes reducidos y dezonificación puestos en vigor en planiciesanegadas y otras áreas de peligro cartografiadas

• Conformidad de los inmuebles públicos yprivados con los códigos y normas establecidos.

• Reconversión de inmuebles públicos de altoriesgo (instalaciones de salud pública, escuelas,vías de comunicación).

• Mantenimiento regular de las estructuras para elcontrol de amenazas.

• Respuesta efectiva ante los desastres ymovilización de voluntarios, incluyendo ONG,particularmente las Sociedades de la CruzRoja y la Media Luna Roja.

Área temática 5: PREPARACIÓN PARA LOS DESASTRES, PLANIFICACIÓN DE CONTINGENCIAS Y GESTIÓN DEEMERGENCIASLa preparación y la gestión de emergencias han sido instrumentos efectivos en la reducción de pérdida de vidas de los efectosdirectos a los efectos indirectos de los desastres. Se espera que un sistema bien preparado esté efectivamente informado porparte de la alerta temprena, disponga de planes de preparación locales y nacionales y sistemas de comunicación y coordinaciónensayados regularmente, así como la infraestructura logística adecuada y los fondos de emergencia necesarios para responderadecuadamente. La preparación del nivel local, particularmente de las comunidades, incluyendo su capacitación, merece unaatención especial como la forma más efectiva de reducir las pérdidas en vidas y en bienes de supervivencia.

Fuente: EIRD/ONU, octubre, 2003

La medición cuantitativa del impacto de lasiniciativas individuales de reducción dedesastres, a menudo durante un períodorelativamente breve, es un desafío específico.

Si no ocurriese ningún desastre después de laimplementación de medidas, sería difícilprobar su efectividad relativa. Una manerade enfrentar este dilema sería tratar deidentificar situaciones en las cuales sepudiese aplicar un escenario anterior y otroposterior al evento.

La medición de los logros cualitativos se vuelve inclusomás estricta en la medida en que se hace más difícil elacceso a los cambios de percepciones, valores, actitudesy conducta a través de la educación y la concienciapública.

Sin embargo, éstos son los factores esencialesnecesarios para el logro de un desarrollo sostenible.Los puntos de referencia y los indicadores para reducirel riesgo de desastres pueden transformarse eninstrumentos valiosos para supervisar el cumplimientode otros requisitos del desarrollo en ámbitos como la

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

440

educación, el equilibrio de género, la participacióncomunitaria, la gestión local, la confianza de laspersonas en sí mismas, los bienes de subsistenciasostenibles, la gestión ambiental y la planificacióndel uso de la tierra.

La medición de la evolución de la reducción dedesastres en un país o región requiere diferentesmarcos y distintas escalas cronológicas. En el largoplazo, los cambios inducidos por los desastres enlos indicadores de desarrollo sostenible, tales comoel índice de desarrollo humano, el productonacional bruto, las prácticas de reducción de lapobreza y de la gestión ambiental perfeccionadadeberían reflejar, hasta cierto punto, el alcance delnivel de resiliencia ante los desastres, como ocurreen los países desarrollados y también en el mundoen desarrollo.

Un esfuerzo colectivo para implementar lareducción de desastres

Si bien es cierto que la motivación y laresponsabilidad de evaluar el progreso alcanzadoen el proceso hacia una reducción más efectiva delos riesgos se encuentra dentro del ámbito de lospaíses individuales y las comunidades locales, existeun requisito colectivo que se extiende a lacomunidad internacional para aumentar elconocimiento sobre las metodologías y los recursosdisponibles.

ObjetivoHacer de la reducción de desastres una política nacional.

Metas• Política nacional de reducción del riesgo de desastres

adoptada [anualmente].• Legislación de apoyo para la reducción de desastres

adoptada [anualmente], incluyendo regulaciones ymecanismos para determinar el no cumplimiento y sutratamiento.

• Una línea de presupuesto especial destinada a lareducción del riesgo de desastres en el presupuestonacional [por año] y presupuestos administrativoslocales [por año] [%].

• Reducción del riesgo de desastres integrada a laspolíticas y programas sectoriales [salud, agricultura,infraestructura, ambiente, educación] [por año].

Recuadro 6.1Ejemplo de objetivo y meta de reducción dedesastres

Los puntos de referencia de la reducción del riesgode desastres requieren una acción práctica ycentrada para asegurarse de que haya progreso enla reducción del riesgo y de la vulnerabilidad antelas amenazas naturales.

Es importante que el proceso adoptado searevisado y ajustado regularmente para reflejar elprogreso alcanzado y las cambiantes circunstanciasy capacidades.

A escala nacional y local, cada país adaptará susmetas y objetivos a sus propias prioridades ycronogramas, desarrollando los planes deimplementación que fueren necesarios. El procesopuede contar con el apoyo de asociadosnacionales, regionales e internacionales, realizandomúltiples actividades en el ámbito de lacomunidad.

El trabajo en grandes áreas urbanas será departicular importancia, dado el rápido crecimientourbano y el aumento del nivel de vulnerabilidadque se espera en los próximos años.

En el ámbito regional, los países tendrán quecooperar compartiendo información y recursos,intercambiando experiencias y buscandosoluciones a problemas comunes en contextossimilares. Las organizaciones regionales y los

Recuadro 6.2Beneficios del informe

Entre los beneficios que tiene la compilación sistemáticade información acerca de las iniciativas de reducción dedesastres se hallan:

• La identificación de problemas existentes,aumentando su importancia aceptada en la agendapolítica y promoviendo soluciones a través de nuevaspolíticas perfeccionadas, programas, planes,relaciones institucionales y distribución de recursos.

• Las relaciones y la integración de los temas degestión del riesgo de desastres en agendas dedesarrollo más amplias.

• El establecimiento de normas y directrices genéricaspara la reducción de desastres.

• La determinación de las prioridades dentro del ámbitode la reducción de los desastres.

• El desarrollo de sistemas de gestión de información ydatos amplios y sistemáticos sobre la reducción dedesastres.

• La investigación y el avance orientadores para lareducción de desastres.

• La investigación y el avance orientadores para lareducción de desastres.

6Desafíos futuros:Una visión común frente a la reducción del riesgo de desastres

441

bancos regionales de desarrollo, en cooperacióncon ONG y el sector privado proporcionaránorientación y asistencia técnica para laimplementación nacional, supervisando einformando acerca del progreso logrado.

Los “centros de excelencia” regionales, ubicadosen áreas relacionadas con la reducción del riesgode desastres, podrán apoyar los esfuerzosnacionales, facilitar la transferencia deconocimiento e información, la cooperacióntécnica, la creación de capacidades y de políticasde asistencia.

En el ámbito internacional, los donantes, lasinstituciones financieras internacionales, el sistemade las Naciones Unidas y otras organizacionesinternacionales, así como ONG y el sector privado,deberán proporcionar incentivos y orientación, asícomo apoyo técnico y financiero para unaimplementación nacional y local.Éstas pueden plantear necesidades y requisitossectoriales para monitorear informar acerca delprogreso y pueden integrar las metas y objetivos de

la reducción del riesgo de desastres como parte desus prioridades, programas de trabajo, cooperacióntécnica y financiera, creación de capacidades ypolíticas de asistencia.

Con el propósito de disponer de una mejorcoordinación a escala mundial y para estar ensintonía con las recomendaciones del Plan deimplementación de Johannesburgo, la secretaría dela EIRD está presta a facilitar monitoreo einformación sobre el progreso de laimplementación, con apoyo de asociadosimportantes, particularmente del PNUD, y deotras agencias y organizaciones regionales einternacionales que trabajan en el Equipo de TaeasInterinstitucional sobre la Reducción de Desastres.

La secretaría de la EIRD está reforzandogradualmente su capacidad como centro deintercambio de información para realizar un mejorseguimiento de las iniciativas, sean éstas constanteso emergentes, y desarrollar asociaciones decooperación para la reducción de desastres.

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

442

Una ventana hacia la oportunidad

Los dos caracteres chinos, que al unirlos forman la palabra crisis, separadamente significan amenaza y oportunidad.Un concepto combinado como éste nos recuerda que, a medida que cambian las condiciones, también cambian lasactitudes. En un mundo en el cual las cosas parecen empeorar, existe el creciente incentivo de asegurarse de que ellono sea así.

Cuando las viejas amenazas parecen multiplicarse, son las nuevas formas de pensar las que tendrán queproporcionar las soluciones. Las comunidades deben adoptar la noción de que es posible reducir los impactos de losdesastres, y no esperar a que éstos tengan que ser gestionados. En algunos casos, se podría incluso reducir lasamenazas. En otros, ciertamente es posible reducir la vulnerabilidad humana a dichas amenazas.

La combinación de la ciencia y la historia es instructiva: afirma la certidumbre de que los desastres que ocurren unavez pueden ocurrir nuevamente. Los terremotos, por ejemplo, son un hecho de la vida en las fronteras de las placastectónicas, las cuales han sido ya muy bien cartografiadas. Las inundaciones son un hecho de la vida en las planiciesanegadas y sus suelos enriquecidos son una prueba tangible de ello.

El cambio que se da, al avanzar desde la gestión de los desastres hacia la reducción del riesgo de desastres, implica laexplotación del proceso de reflexión retrospectiva y el desarrollo de la previsión a través del discernimiento.

Crisis = amenaza + oportunidad

443

Acrónimos

ACC Administrative Committee on Coordination (now CEB), United NationsACDS African Centre for Disaster Studies, Potchefstroom University, South AfricaACMAD African Center of Meteorological Applications for Development (Centre africain

des applications de la météorologie pour le développement), Niamey, NigerACS Association of Caribbean States, Trinidad and TobagoADB Asian Development Bank, Manila, PhilippinesADESO Asociación para la investigación del desarrollo sostenible de las Segovias,

NicaraguaADMIN Australian Disaster Management Information NetworkADPC Asian Disaster Preparedness Center, ThailandADRC Asian Disaster Reduction Center, JapanADRRN Asian Disaster Reduction and Response NetworkAECF European Centre on Floods/Centre Européen sur les

Inondations, MoldovaAEDES Agence Européenne pour le Developpement et la Santé, BelgiumAEGDM ASEAN Experts Group on Disaster Management AfDB African Development BankAFEM European Natural Disasters Training Centre/Centre Européen

de Formation sur les Risques, TurkeyAGIS Agriculture Geo-referrenced Information System AGMP Agricultural Meteorology Programme, WMOAGRHYMET Specialized Hydrometeorological Institute of the Permanent Interstate

Committee for Drought Control in the SAHEL (CILSS). AGSO Australian Geological Survey OrganizationAIDIS Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria y Ambiental (Panamerican

Engineering Association for the Public Health and Environment)AIST National Institute of Advanced Industrial Science and Technology, JapanAIT Asian Institute of Technology, ThailandAJWS American Jewish World Services AKNF Africa Knowledge Networks ForumALIDES Alianza para el Desarrollo Sostenible (Alliance for Sustainable Development),

Central AmericaALITE Augmented Logistics Intervention Team for EmergenciesANAFAE Honduran National Network for the Promotion of Ecological

AgricultureAOSIS Alliance of Small Islands StatesAPEC Asia-Pacific Economic Cooperation, SingaporeAPELL Awareness and Preparedness for Emergencies at the Local Level (UNEP) APUR Atelier Parisien d’Urbanisme, FranceARC Agricultural Research Council, South AfricaARF ASEAN Regional Forum ARPDM ASEAN Regional Program on Disaster ManagementART Alternative Risk TransferARTEMIS Advanced Real Time Environmental Information Monitoring SystemASEAN Association of South East Asian NationsAU African UnionAUDMP Asian Urban Disaster Mitigation Program, ADPC, ThailandAusDIN Australian Disaster Information NetworkAVHRR Advanced Very High Resolution Radiometer

A

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

444

BCAS Bangladesh Centre for Advanced StudiesBCPR Bureau for Crisis Prevention and Recovery, UNDP (formerly Emergency Response

Division)BenfieldHRC Benfield Hazard Research Centre, University College London, United KingdomBHRC Building and Housing Research Centre, IranBIBEX Biomass Burning ExperimentBICEPP Business and Industry Council for Emergency Planning and PreparednessBIT Bandung Institute of Technology, IndonesiaBPIEPC Bureau de la protection des infrastructures essentielles et de la protection civile,

Canada. See also: OCIPEP, Office of Critical Infrastructure Protection and EmergencyPreparedness

BRGM Bureau de recherches géologiques et minières, FranceBWG Bundesamt für Wasser und Geologie (Federal Office for Water and Geology),

Switzerland

CABEI Central American Bank for Economic Integration, HondurasCAC Consejo Agricola Centroamericano (Central American Agricultural Advisory Board)CAF Corporación Andina de Fomento (Andean Development Corporation), VenezuelaCAMI Central American Mitigation InitiativeCARDIN Caribbean Disaster Information NetworkCARE Cooperative for Assistance and Relief EverywhereCARICOM Caribbean CommunityCAS National Academy of Sciences, ChinaCAT Catastrophe bondsCATEX Catastrophic Risk ExchangeCBD Convention on Biological Diversity, United NationsCBDM Community Based Disaster ManagementCEBOT Chicago Board of TradeCBRI Central Building Research Institute, IndiaCCA Common Country AssessmentCCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (Central American Commission

for Environment and Development), El SalvadorCCFSC Central Committee for Flood and Storm Control, Viet NamCCGC Coordinating Council for Disaster Management, MozambiqueCCOP Coordinating Committee for Coastal and Offshore Geoscience Programmes in East and

Southeast Asia, ThailandCCP Cluster Cities ProjectCDB Caribbean Development BankCDC Center for Disease Control and Prevention, USACDERA Caribbean Disaster Emergency Response AgencyCDM Clean Development Mechanism, UNFCCCCDMP Caribbean Disaster Mitigation ProjectCDPC Cranfield Disaster Preparedness Center, United KingdomCDRN Citizen’s Disaster Response Network, PhilippinesCEA California Earthquake AuthorityCEB United Nations System Chief Executives Board for Coordination (formerly ACC)CEDERI Centro de Estudios sobre Desastres y Riesgos (Study Centre on Disasters and Risks),

ColombiaCEH Center for Ecology and Hydrology, United KingdomCEI Central European InitiativeCEISE European Centre for Research into Techniques for Informing

Populations in Emergency Situations/Centre Européen de Recherche sur les Techniques d’Information de la Population dans les Situations d’Urgences/Centro Europeo de Investigacion de Técnicas deInformation a la Poblacion en Situaciones de Emergencias, Spain

CEMEC Centre Européen pour la Médecine des Catastrophes/European Centre for Disaster Medicine, San Marino

CENAPRED National Center for Disaster Prevention, Mexico

B

C

Acrónimos

445

CENAT Swiss Natural Hazards Competence CentreCENDIM Centre for Disaster Management, Bogazici University, TurkeyCEOS Committee on Earth Observation SatellitesCEPREDENAC Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en America

Central (Coordinating Centre for the Prevention of Natural Disasters in CentralAmerica)

CEP Caribbean Environment Program, UNEPCEPAL Comisión Económica para America Latina (Economic Commission for Latin America)CEPT Center for Environmental Planning and Technology, IndiaCEPR Centre Européen de Prévention des Risques (European Center for Risk Mitigation),

FranceCEPRIS Euro-Mediterranean Centre on Evaluation and Prevention of Seismic Risk/Centre

Européen sur l’Evaluation et la Prévention du Risque Sismique, MoroccoCERG European Centre on Geomorphological Hazards/Centre Européen sur les Risques

Geomorphologiques, FranceCERG-UNIGE Centre d’Etude des Risques Géologiques, University of Geneva, SwitzerlandCERU European Centre on Urban Risks/Centre Européen sur les Risques Urbains, PortugalCESE Centre for Environmental Science and Engineering, Indian Institute of Technology, IndiaCEUDIP Central European Disaster Prevention ForumCFA Country Fire Authority, AustraliaCFAB Climate Forecasting Application in BangladeshCGIAR Consultative Group for International Agricultural ResearchCGMW Commission for the Geological Map of the WorldCHARM Comprehensive Hazard and Risk Management Program (Pacific Island States)CHED Philippine Commission on Higher EducationCICESE Center of Scientific Investigation and Higher Education, MexicoCIDA Canadian International Development AgencyCIERRO Inter-African Centre for studies on Rural Radio/Centre interafricain d’études en radio

rurale (CIERRO), Burkina FasoCIFAL International Training Centre for Local Actors, FranceCIIFEN Centro Internacional de Investigación sobre el Fenómeno El Niño, (International

Research Centre for the El Niño Phenomenon), EcuadorCILSS Comité permanent Inter Etats de Lutte Contre la Sécherresse dans le SAHEL

(Permanent Interstate Committee for Drought Control in the SAHEL)CIMDEN Center for Disaster Research and Mitigation, GuatemalaCINDI Center for Integration of Natural Disaster Information, USACIRDAP Center on Integrated Rural Development for Asia and the Pacific, BangladeshCIS Commonwealth of Independent States CISMID Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres CITTA Center for Research and Transfer of Appropriate Technology, ArgentinaCLIVAR Climate Variability and Predictability, Project, World Climate Research ProgrammeCMEPC Civil Military Emergency Planning CouncilCNCIDR China National Committee for International Disaster ReductionCNCNDR China National Center for Natural Disaster ReductionCNDR Corporate Network for Disaster ReductionCNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Costa

Rica (National Risk Prevention and Emergency Response Commission) CNES Centre National d’Etudes SpacialesCNHAP Canadian Natural Hazards Assessment ProjectCOEN Comite de Emergencia Nacional, El Salvador (Committee for National Emergency) COHG Conference of Heads of Governments of the Caribbean CommunityCOMPASS Comparability of Technological Risk Assessment Methodologies CONRED Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres, Guatemala (National

Coordinator for Disaster Reduction)COP Conference of the PartiesCOPECO Comisión Permanente de Contingencias, Honduras (Permanent Commission

Contingency)COPUOS United Nations Committee for Peaceful Use of Outer SpaceCORDES Corporación para el Desarrollo, El Salvador (Development Corporation)

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

446

CORECA Consejo Regional de Cooperación Agricola para America Central, Mexico y laRepublica Dominicana (Regional Council for Agricultural Cooperation in CentralAmerica, Mexico and the Dominican Republic)

COST European Cooperation in the Field of Scientific and Technical ResearchCOSUDE Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación, (Swiss Agency for Development

and Cooperation (SDC))CPACC Caribbean Planning for Adaptation to Global Climate Change CPP Cyclone Preparedness Programme (Bangladesh Red Crescent Society) CRED Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, Catholic University of

Louvain, BelgiumCRID Centro Regional de Información sobre Desastres, América Latina y El Caribe, Costa

Rica (Regional Disaster Information Centre, Latin America and the Caribbean)CRS Catholic Relief ServicesCRSTRA Euro-Mediterranean Centre for Research on Arid Zones/Centre Euro-Mediterranéen sur

les Zones Arides, Algeria.CRTO Regional Remote Sensing Centre, AfricaCSC Coastal Services Centre, NOAA, USACSD Commission on Sustainable Development, United NationsCSEM Euro-Mediterranean Seismological Centre/Centre Sismologique

Euro-Méditerranéen, FranceCSDS Countries in Special Development SituationsCSIR Council for Scientific and Industrial Research, South AfricaCSLT European Centre for School Training in Risk Prevention/Centre Européen sur la

Formation Scolaire à la Prévention des Risques, BulgariaCSRE Centre for Studies in Resources Engineering, IndiaCST UNCCD’s Committee on Science and TechnologyCSW Commission on the Status of Women, United NationsCTGC Disaster Management Technical Council, MozambiqueCUEBC European University Centre for Cultural Heritage/Centre Universitaire Européen pour les

Biens CulturelsCUREE Consortium of Universities for Research in Earthquake Engineering, USA

DAPSA Department of Early Warning and Food Security, MozambiqueDAW Division for the Advancement of Women, United NationsDDMC District Disaster Management Committee, BangladeshDDMFC Department of Dyke Management and Flood Control, VietnamDEPHA Data Exchange Platform for the Horn of AfricaDEPI Division for Environment Policy Implementation, UNEPDESA United Nations Department of Economic and Social AffairsDESINVENTAR Inventario de Desastres (Disaster Inventory), LA RED DEWA Division for Early Warning and Assessment, UNEPDFID Department for International Development, United KingdomDFNK Deutsches Forschungsnetz Naturkatastrophen (German Research Network for

Natural Disasters)DHA Department of Humanitarian Affairs (now OCHA), United NationsDHM Department of Hydrology and Meteorology, NepalDIAB Dubai International Award for Best Practices to improve the living environmentDiMP Disaster Mitigation for Sustainable Livelihoods Programme, University of Cape Town,

South AfricaDIPECHO Disaster Preparedness, European Community Humanitarian OfficeDISMAC Disaster Management Committee at National Divisional and Districts levels, FijiDISMAN Disaster Management DatabaseDKKV Deutsches Komitee für Katastrophenvorsorge (German Committee for Disaster

Reduction)DMB Disaster Management Bureau (DMB), BangladeshDMC Drought Monitoring Centres, Zimbabwe and Kenya

D

Acrónimos

447

DMFC Disaster Mitigation Facility for the CaribbeanDMI Disaster Mitigation Institute, IndiaDMIS Disaster Management Information System, IFRCDMISA Disaster Management Institute of Southern Africa, South AfricaDMMU Disaster Management and Mitigation Unit, ZambiaDMT Disaster Management TeamsDMTP Disaster Management Training Programme, United NationsDMU Disaster Management Unit, Viet NamDNA National Directorate of Water, MozambiqueDOTRS Department of Transport and Regional Services, AustraliaDPCC National Disaster Prevention and Preparedness Commission, EthiopiaDPCCN Department for the Prevention and Control of Natural Disasters, MozambiqueDPCSS Disaster, Post-Conflict and Safety Section, UN-HABITATDPPC Disaster Prevention and Preparedness Commission, EthiopiaDPPI Disaster Preparedness and Prevention InitiativeDRBA Disaster Recovery Business AllianceDRRP Disaster Reduction and Recovery Programme, UNDPDRM Disaster Reduction Management, Network of the World Institute for Disaster Risk

ManagementD&SCRN Disaster and Social Crisis Research Network (European Sociological Association)DSD Division for Sustainable Development, United NationsDWAF Department of Water Affairs and Forestry, South AfricaDWS Disaster Warning System

EAECEP European Advisory Evaluation Committee for Earthquake PredictionEANHMP Eastern Asia Natural Hazards Mapping ProjectEAPAP Environment Assessment Program for Asia-Pacific

(Asian Institute of Technology, Thailand)EAWAG Swiss Federal Institute for Environmental Science and Technology EC European CommissionECA Economic Commission for Africa, United Nations, Addis Ababa, EthiopiaECE Economic Commission for Europe, United Nations, Geneva, SwitzerlandECE Extreme Climate Events ProgramECGS European Centre for Geodynamics and Seismology/Centre Européen de Géodynamique

et de Sismologie, Luxemburg.ECHO European Community Humanitarian OfficeECILS European Centre for Vulnerability of Industrial and Lifeline Systems/Centre Européen sur

la Vulnérabilité des Réseaux et Systèmes Industriels, Skopje (Former YugoslaviaRepublic of Macedonia)

ECLAC Economic Commission for Latin America and the Caribbean, United Nations, Santiago,Chile

ECMHT European Centre on Training and Information of Local and Regional Authorities and Population on the Field of Natural and Technological Disasters/Centre Européen de Formation des Autorités Locales et Régionales dans le domainedes Catastrophes Naturelles et Technologiques, Azerbaïjan

ECMWF European Centre for Medium Range Weather ForecastECNTRM European Centre of New Technologies for the Management of Major Natural and

Technological Hazards/Centre Européen des Nouvelles Technologies pour la Gestiondes Risques Naturels et Technologiques Majeurs, Federation of Russia

ECOMOG ECOWAS Cease-Fire Monitoring Group ECOSOC United Nations Economic and Social CouncilECOWAS Economic Community of West African StatesECPC Experimental Climate Prediction Centre, USAECPFE European Centre for Prevention and Forecasting of Earthquakes/Centre Européen pour

la Prévention et la Prévision des Tremblements de Terre, GreeceECTR European Inter-regional Centre for Training Rescue Workers/Centre Européen de

Formation Inter-Régionale pour les Sauveteurs, ArmeniaEDM Earthquake Disaster Mitigation Research Center, Japan

E

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

448

EEA European Environment Agency, DenmarkEERI Earthquake Engineering Research Institute, USAEEZ Exclusive Economic ZoneEHC Earthquake Hazard Centre, New ZealandEHP/USGS Earthquake Hazards Program of the United States Geological SurveyEIA Environmental Impact AssessmentELMS Environment and Land Management Sector of SADC, Southern AfricaELSA European Laboratory for Structural Assessment – Earthquake Engineering, Ispra, ItalyEMA Emergency Management AustraliaEMAI Emergency Management Australia Institute (former AEMI)EM-DAT Emergency Events Database (CRED, Catholic University of Louvain)EMERCOM Emergencies and Natural Disasters Mitigation, Ministry of Civil Defense, Russian

FederationEMI Earthquake and Megacities InitiativeEMPRES Emergency Prevention SystemEMS Environmental Management SystemsEMSC Euro-Mediterranean Seismological Centre, FranceENDA Environment and Development Action in the Third World, SenegalENSO El Niño Southern OscillationEPC Emergency Preparedness CanadaEPN Escuela Politécnica Nacional, Ecuador EPOCH European Programme on Climatology and Natural HazardsEQTAP Earthquake and Tsunami Disaster Mitigation Technologies in the Asia-Pacific RegionERA European Research AreaERD Emergency Response Division, UNDP (now BCPR)EMWIN Early Warning System for tropical cyclone, Cook IslandsESA European Space AgencyESB Emergency Services Branch, OCHAESCAP Economic and Social Commission of Asian and the Pacific, United Nations, Bangkok,

ThailandESCWA Economic and Social Commission for Western Asia, United Nations, Beirut, LebanonESI Environment and Society Institute, USAESPRIT European Strategic Programme for Research and Information TechnologyETH Swiss Federal Institute of Technology, SwitzerlandETS Emergency Telecommunications Service, ITUEU European UnionEU-MEDIN GDIN Mediterranean working groupEUR-OPA Major Hazards Agreement of the Council of EuropeEWARN Early Warning and Response Network, Southern SudanEWSs Early Warning Systems

FANR Food, Agriculture and Natural Resources Sector of SADC, Southern AfricaFAO Food and Agriculture OrganizationFAO/AGL Food and Agriculture Organization/Land and Water Development DivisionFDR Fire Danger RatingFEDE Fundación de Edificaciones y Dotaciones Educatives, VenezuelaFEMA Federal Emergency Management Agency, Government of USAFEMID Fortalecimiento de Estructuras Locales para la Mitigación de Desastres

(Strengthening of Local Structures for Disaster Mitigation)FEWS Famine Early Warning SystemFEWSNET Famine Early Warning System NetworkFHWA Federal Highway Administration, US governmentFICCI Federation of Indian Chambers of Commerce and IndustryFIMA Federal Insurance and Mitigation Administration, USAFINCA Foundation for International Community AssistanceFIVIMS Food Insecurity and Vulnerability Information and Mapping Systems, FAOFLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Latin American Social Science

Faculty)

F

Acrónimos

449

FONDEN Fund for Natural Disasters, MexicoFOREC Fondo para la Reconstruccion y el Desarrollo Social del Eje Cafetero, ColombiaFSWW Foundation for the Support of Women’s WorkFUNDE Fundación Nacional para el Desarrollo (National Development Foundation) FUSAI Fundación Salvadoreña para la Asistencia Integral, El Salvador (Salvadorian

Foundation for Integral Assistance)

GA General Assembly, United NationsGADR Global Alliance for Disaster Reduction, USAGAV Vulnerability Analysis GroupGCOS Global Climate Observing SystemGDIN Global Disaster Information NetworkGDP Gross Domestic Product GECHS Global Environmental Change and Human SecurityGEF Global Environmental Facility (implemented by UNDP, UNEP and the World Bank)GEO Global Environment Outlook Report, UNEPGESI Global Earthquake Safety Initiative, JapanGFMC Global Fire Monitoring Center, GermanyGHHD European Centre on Geodynamical Hazards of High Dams/Centre Européen sur les

Risques Géodynamiques liés aux Grands Barrages, GeorgiaGHI GeoHazards International, USAGIEWS Global Information Early Warning System, FAOGIS Geographic Information SystemsGLIDES Global identifier numberGLO-DISNET Global Disaster Information NetworkGLOF Glacial Lake Outburst FloodGMES Global Monitoring for the Environment and Security (EU initiative)GMGS Groupe Maghrébin de Génie SismiqueGNP Gross National ProductGOOS Global Ocean Observing SystemGPHIN Global Public Health Intelligence NetworkGPS Global Positioning System GRID Global Resource Information Database, UNEPGROOTS Grass Root Organization Operating in SisterhoodGSDMA Gujarat State Disaster Management Authority, IndiaGSJ Geological Survey of JapanGSHAP Global Seismic Hazard Assessment ProgramGSI Geological Survey of IranGTOS Global Terrestrial Observing SystemGTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit

(German Agency for Technical Cooperation)

HAZ TAIWAN Earthquake Loss Estimation Methodology, TaiwanHAZUS Natural Hazard Loss Estimation Methodology, FEMAHDR Human Development Report, UNDPHIV/AIDS Human Immunodeficiency Virus/Acquired Immunodeficiency SyndromeHMU Hazard Management Unit, World Bank (formerly DMF, Disaster Management FacilityHNDGDM Hungarian National Directorate General for Disaster ManagementHOMS Hydrological Operational Multipurpose System of WMOHPC-DMP High Powered Committee on Disaster Management Plans, IndiaHRHIP Hurricane-Resistant Home Improvement ProgrammeHRRC Hazard Reduction and Recovery Center, Texas A &M University, USAHWRP Hydrology and Water Research ProgrammeHYCOS Hydrological Cycle Observing System

G

H

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

450

IACNDR Inter-American Committee for Natural Disaster Reduction, OASIADB Inter-American Development Bank. See also: IDBIAEA International Atomic Energy AgencyIAEE International Association of Earthquake Engineering, JapanIASC Inter-Agency Standing CommitteeIASSI Indian Association of Social Science InstitutionsIASPEI International Association of Seismology and Physics of the Earth’s InteriorIAVCEI International Association of Volcanology and Chemistry of the Earth’s InteriorIBHS Institute for Business and Home Safety, USAIBRD International Bank for Reconstruction and Development, World BankICA Insurance Council of AustraliaICAO International Civil Aviation OrganizationICCA International Council on Chemical Associations/UNEPICDRM Institute for Crisis, Disaster and Risk Management, George Washington University, USAICET Intergovernmental Conference on Emergency TelecommunicationsICIMOD International Center for Integrated Mountain Development, NepalICL International Consortium on LandslidesICLR Institute for Catastrophic Loss Reduction, CanadaIcoD Euro-Mediterranean Centre on Insular Coastal Dynamics/Centre

Européen de la Dynamique Côtière Insulaire, MaltaICPR International Commission for the Protection of the Rhine (Internationale Kommission

zum Schutz des RheinsICRC International Committee of the Red CrossICSU International Council of Science, FranceICTP International Center for Theoretical Physics, ItalyICVA International Council of Voluntary Agencies, SwitzerlandICWE International Conference on Water and the Environment, United Nations IDA International Development Association, World BankIDAACA International Distributed Active Archive Centre for AfricaIDB Inter-American Development Bank (Banco Interamericano de Desarrollo). See also:

IADBIDF Institutional Development Fund, World BankIDIC International Drought Information Center, University of Nebraska, USAIDMC Inter-departmental Disaster Management Committee, South AfricaIDNDR International Decade for Natural Disaster Reduction, 1990-1999IDRC International Development Research Centre, CanadaIDRM International Institute for Disaster Risk Management, PhilippinesIDRN India Disaster Resource NetworkIERMP Iran Earthquake Risk Mitigation ProgrammeIFAD International Fund for Agricultural DevelopmentIFFM Integrated Forest Fire Management, IndonesiaIFP/Crisis In-Focus Programme on Crisis Response and Reconstruction, ILOIFRC International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, Geneva,

SwitzerlandIGAC International Global Atmospheric ChemistryIGAD Intergovernmental Authority on Development, Republic of DjiboutiIGADD Intergovernmental Authority on Drought and Development (now IGAD since 1996)IGBP International Geosphere-Biosphere ProgrammeIGCP International Geological Correlation Programme, UNESCO IG-EPN Instituto Geofisico, Escuela Politécnica Nacional, EcuadorIGOS Integrated Global Observing Strategy IHDP International Human Dimensions Programme on Global Environmental ChangeIHP International Hydrological Programme, UNESCOIIASA International Institute for Applied Systems Analysis, Laxemburg, AustriaIIEES International Institute of Earthquake Engineering and Seismology, IranIIPA Indian Institute of Public AdministrationIISD International Institute for Sustainable Development, CanadaIKSR Internationale Kommission zum Schutz des Rheines, Germany (International Commission

for the Protection of the Rhine)

I

Acrónimos

451

ILO International Labour OrganizationIMC Inter-Ministerial Committee for Disaster Management, South AfricaIMCC Interdepartmental Mitigation Coordinating Committee, CanadaIMD India Meteorological DepartmentIMERCSA India Musokotwane Environment Resource Centre for Southern Africa, ZimbabweIMF International Monetary FundIMO International Maritime OrganizationINAM National Institute for Meteorology, MozambiqueINCAP Instituto de Nutrición de Centro América y Panama (Central American and Panamanian

Institute for Nutrition)INCEDE International Centre for Disaster Mitigation Engineering, University of TokyoINDECI National Civil Defence System, PeruINGC Instituto Nacional de Gestao de Calamidades, Mozambique (National Institute for the

Management of Calamities)INES International Network on Environment and SecurityINETER Instituto Nicaraguense de Estudios Territoriales (Nicaraguan Institute for Territorial

Studies)INFRAID Infrastructure Damage Prevention, Assessment and Reconstruction following a DisasterINSAH SAHEL Institute, MaliIOC Intergovernmental Oceanographic Commission, FranceIOM International Organization for MigrationIPCC Intergovermental Panel on Climate Change IPSC Institute for the Protection and Security of the Citizen, Technological and Economic RiskIRI International Research Institute for Climate Prediction, Columbia University, USAIRIS Incorporated Research Institutions for Seismology, USAISA International Sociological AssociationISDR International Strategy for Disaster ReductionISFEREA Information Support for Effective and Rapid External AidISO International Organization for Standardization, SwitzerlandISP Integral Sustainable Production UnitsISPU Higher Institute of Emergency Planning/Institut Supérieur de Planification d’Urgence,

Archennes, BelgiumITC International Institute for Geo-information Science and Earth Observation, The NetherlandsITCA Information Technology Centre for AfricaITIC International Tsunami Information Center, HawaiiITT Indian Institute of Technology, BombayITU International Telecommunication UnionIUCN World Conservation UnionIUED Institut universitaire d'études du développement (Graduate Institute of Development

Studies), SwitzerlandIWRM Integrated Water Resources Management

JICA Japan International Cooperation AgencyJMA Japan Meteorological AgencyJRC European Commission Directorate General Joint Research Centre

KBDI Keetch-Byram Drought IndexKEERC Korea Earthquake Engineering Research Center, Seoul National University, KoreaKOVERS Compentence Center for Technical Risks, ETH, SwitzerlandKVERMP Kathmandu Valley Earthquake Risk Management Project, NSET, Nepal

LA RED La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina (The LatinAmerican Network for the Social Study of Disaster Prevention)

LCAS Logistics Capacity Assessments, WFPLDCs Least Developed CountriesLDUC Land Development and Utilization Commission, Jamaica

J

K

L

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

452

LIDERES Curso Internacional para Gerentes sobre la salud, desastres y desarrollo (PAHO)LILACS Latin American and Caribbean Health Science Literature

MAB Man and Biosphere Programme, UNESCOMADER Ministry of Agricultural and Rural Development, MozambiqueMAHB Major Accident Hazards BureauMANDISA Monitoring, Mapping and Analysis of Disaster Incidents in South Africa MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, El Salvador (Ministry of

Environment and Natural Resources)MATE Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, France (Ministry of

Land Use Planning and Environment)MCEER Multi-disciplinary Center for Earthquake Engineering Research, USAMCT Ministry of Science and Technology, VenezuelaMDMR Ministry of Disaster Management and Relief, BangladeshMEER Marmara Earthquake Emergency Reconstruction Project MEGS Maharashtra Employment Guarantee SchemeMERCOSUR Southern Common Market, South AmericaMOEF Ministry of Environment and Forest, BangladeshMOST Management of Social Transformations Programme, UNESCOMRC Mekong River Commission, CambodiaMSC Meteorological Service of CanadaMSF Médecins sans Frontières

NADIMA National Disaster Management Authority, KenyaNaDiVA National Disaster Vulnerability Atlas, South AfricaNANADISK-NET National Natural Disaster Knowledge Network, IndiaNASA National Aeronautics and Space Administration, USANASG North African Scientific GroupNATO North Atlantic Treaty OrganizationNBA Niger Basin AuthorityNBI National Botanical Institute, South AfricaNCAR National Center for Atmospheric Research, USANCCM National Centre for Calamity ManagementNCCR National Centre of Competence in Research North-South, SwitzerlandNCDM National Center for Disaster Management, IndiaNCDM National Committee for Disaster Management, CambodiaNDC National Development Commission, El Salvador (Comisión Nacional de Desarrollo)NDCC National Disaster Coordinating Council, PhilippinesNDMC National Disaster Management Centre, South AfricaNDMO National Disaster Management OfficeNDMS National Disaster Mitigation Strategy, CanadaNDRP National Disaster Reduction Plan, People’s Republic of ChinaNDVI Normalized Difference Vegetation IndexNEAP National or regional Environmental Action PlanNEDIES Natural and Environmental Disaster Information Exchange SystemNEMA National Emergency Management Association, USANEMO Network of State Hazard Mitigation Officers, USANEPA National Environment and Planning Agency, Jamaica (former NRCA)NEPAD New Partnership for Africa’s DevelopmentNHIA Natural Hazard Impact AssessmentNHRC Natural Hazards Research Centre, AustraliaNRC Nuclear Regulatory Commission (NRC), USANRCA Natural Resources Conservation Authority (now NEPA), JamaicaNEWU National Early Warning Unit, AfricaNFIP National Flood Insurance Program, USANGI Norvegian Geotechnical InstituteNIBS National Institute of Building Sciences, USA

M

N

Acrónimos

453

NICT New Information and Communication TechnologiesNIDP National Institute for Disaster Prevention, Republic of KoreaNIRD National Institute of Rural Development, IndiaNMHSs National Meteorological and Hydrological Services, WMONOAA National Oceanic and Atmospheric Administration, USANOVIB Netherlands Organisation for International Development CooperationNPDPM National Policy on Disaster Prevention and Management, EthiopiaNRA National Resource AccountsNRC Nuclear Regulatory CommissionNRDF National Research and Development Foundation, Saint LuciaNSA National Systems for Environmental AccountingNSF National Science Foundation, USANSET National Society for Earthquake Technology, Nepal

OAS Organization of American States (Organización de Estados Americanos), Washington, DC,USA

OCD Office of Civil Defence, PhilippinesOCDS Oxford Center for Disaster StudiesOCIPEP Office of Critical Infrastructure Protection and Emergency Preparedness, Canada, See

also: BPIEPCODA Official Development AssistanceODI Overseas Development Institute, United KingdomODPEM Office of Disaster Preparedness and Emergency Management, JamaicaOECD Organization for Economic Cooperation and Development, FranceOECS Organization of Eastern Caribbean States, Castries, Saint LuciaOFDA/USAID Office for Foreign Disaster Assistance/US Agency for International Development OFEFP Office Fédéral de l’Environnement, des Forêts, et du Paysage, Suisse (Swiss Agency for

the Environment, Forests and Landscape, Economics and Climate Section)OGP/NOAA Office of Global Program/ National Oceanic and Atmospheric Administration, USAOHCHR Office of the United Nations High Commissioner for Human RightsOOE Scientific Centre of Monaco, European Oceanological Observatory/Centre scientifique de

Monaco, Observatoire Océanologique Européen, MonacoOOSA Office for Outer Space Affairs, United NationsORAP Organisation of Rural Associations for Progress, ZimbabweORSEC Organisation des SecoursOSDMA Orissa State Disaster Mitigation Authority, IndiaOSIRIS Operational Solutions for the Management of Inundation Risks in the Information Society

PACD Plan of Action to Combat DesertificationPAHO Pan American Health Organization (Organización Panamericana para la Salud),

Washington, DC, USAPAMERAR Programme for Assessment and Mitigation of Earthquake Risk in the Arab RegionPBSP Philippines’ Business for Social Progress, ManilaPDC Pacific Disaster CenterPERI Public Entity Risk InstitutePHIVOLCS Philippine Institute for Volcanology and SeismologyPICCAP Pacific Island Climate Change Assistance ProgramPIK Postsdam Institute for Climate Impact Research, GermanyPLANAT National Platform for Natural Hazards, SwitzerlandPPP 2000 Public Private Partnership – 2000, Washington DC, USAPRA Participatory Rapid AppraisalsPREANDINO Andean Regional Programme for Risk Prevention and Reduction, VenezuelaPRECLIF Project for the Local Prevention and Control of Forest Fires, GuatemalaPREVAC Programa de Prevención de Desastres en América Central (Disaster Prevention Program

in Central America) PREVIEW Project for Risk Evaluation, Vulnerability, Information and Early WarningPSI Paul Scherrer Institute, Switzerland

O

P

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

454

PSMP Public Sector Modernization Programme, JamaicaPTWS Pacific Tsunami Warning System PTWC Pacific Tsunami Warning Centre, Hawaii, USAPWS Public Weather Services, WMO

RADIUS Risk Assessment Tools for Diagnosis of Urban Areas against Seismic DisastersRADIX Radical Interpretation of DisasterRCB Response Coordination Branch, OCHARCC Regional Consultative Committee on regional cooperation in disaster management,

Bangkok, ThailandRCC Regional Climate Centers, WMORCOF Regional Climate Outlook Forums RDMP Risk Disaster Management Programme, UN-HABITATREIS Regional Environmental Information SystemRELEMR Reduction of Earthquake Losses in the Eastern Mediterranean RegionRELSAT Strengthening of local structures and early warning systemsRESCDAM Development of rescue actions based on dam-break flood analysisREWS Regional Early Warning System, AfricaREWU Regional Early Warning Unit, SADC, ZimbabweRIKEN Institute of Physical and Chemical Research, JapanRRSU Regional Remote Sensing Unit, SADC, ZimbabweRSDD Regional and Sustainable Development Department, ADBRSMC World Meteorological Organization Specialized Regional Meteorological CentersRTD Research and Technological Development, EURUTA Regional Unit for Technical Assistance (Project UNDP/World Bank)

SAARC South Asian Association for Regional Cooperation, NepalSACP State Agency for Child Protection and Child Protection Policy, BulgariaSADC Southern African Development CommunitySADCC Southern African Development Coordination ConferenceSAFIRE Southern Alliance for Indigenous ResourcesSAR Synthetic Aperture RadarSARS Severe Acute Respiratory SyndromeSAQA South African Qualifications AuthoritySARCOF Southern Africa Region Climate Outlook ForumSARDC Southern African Research and Documentation Center, ZimbabweSAREC Swedish Agency for Research Cooperation with Developing Countries SBO School Building Organization, GreeceSCF-UK Save the Children Fund, United KingdomSCHR Southern Centre for Human Rights, USASDC Swiss Agency for Development and CooperationSEAGA Socio-Economic and Gender AnalysisSEEA System for Environmental Economic AccountingSEEDS Sustainable Environment and Ecological Development Society, IndiaSEGEPLAN Secretaría General de Planificación, Guatemala (Planning Secretariat)SEI Stockholm Environment InstituteSEISMED Cooperative Project for Seismic Risk Reduction in the Mediterranean RegionSERMP Suva Earthquake Risk Management Scenario Pilot Project, FijiSESAME Secure European System for Applications in a Multi-vendor EnvironmentSESI School Earthquake Safety Initiative, UNCRD/DMPHOSETSAN Secretariat for Food Security and Nutrition, MozambiqueSEWA Self Employed Women’s Association SICA Sistema de Integración Centroamericana (Central American Integration System)SIDS Small Island Developing StatesSIDS-POA Small Island Developing States Program of ActionSIDA Swedish International Development Agency

R

S

Acrónimos

455

SIF Social Investment Fund, HondurasSLF Swiss Federal Institute for Snow and Avalanche ResearchSINAPROC Sistema Nacional de Protección Civil, Panama (National Civil Protection System)SNET National Service for Territorial Studies, El SalvadorSNPMAD Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres, Nicaragua

(National System for Disaster Prevention, Mitigation and Attention) SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales, El Salvador

(National Service for Territorial Studies)SOPAC South Pacific Applied Geoscience Commission, FijiSOPAC-DMU South Pacific Applied Geoscience Commission - Disaster Management UnitSPDRP South Pacific Disaster Reduction Program SPFS Special Programme for Food Security, FAOSPPO South Pacific Program OfficeSPREP South Pacific Regional Environmental Programme, Apia, Western SamoaSRAP Sub-Regional Action Programme to combat desertification in West Africa and ChadSSP Swayam Shiksam Prayong, IndiaSTART System for Analysis, Research and TrainingSwiss Re Swiss Reinsurance Company

TCP Tropical Cyclone ProgrammeTEFER Turkish Emergency Flood and Earthquake RecoveryTESAG School of Tropical Environment Studies and Geography, James Cook UniversityTESEC European Centre of Technogenic Safety/Centre Européen de Sécurité Technologique,

Kiev, UkraineTDCPU Turkana Drought Contingency Planning Unit, KenyaTRL Simon Fraser University Telematics Research LabTRM Total Disaster Risk Management (RCC strategy)TPD Town Planning Department, Jamaica TWAS Third World Academy of Sciences, Italy

UCR Universidad de Costa Rica (University of Costa Rica)UEMOA West Africa Economic and Monetary UnionUNA Universidad Nacional (National University), Costa RicaUNAIDS Joint United Nations Programme on HIV/AIDSUNAM National Autonomous University of MexicoUNAN Universidad Nacional de Nicaragua (National University of Nicaragua)UNCBD United Nations Convention on Biological DiversityUNCCD United Nations Convention to Combat DesertificationUNCSD United Nations Common Supply DatabaseUNCED United Nations Conference on Environment and DevelopmentUNCHS United Nations Centre for Human Settlements (now UN-HABITAT)UNCRD United Nations Center for Regional DevelopmentUNCRD/DMPHO United Nations Center for Regional Development/Disaster Management Planning

Hyogo Office, JapanUNCTAD United Nations Conference on Trade and DevelopmentUNDAC United Nations Disaster Assessment and Coordination teamUNDAF United Nations Development Assistance FrameworkUNDCP United Nations International Drug Control ProgrammeUNDG United Nations Development GroupUNDHA-SPO United Nations Department of Humanitarian Affairs-South Pacific OfficeUNDP United Nations Development ProgrammeUNDP-SPO United Nations Development Programme-South Pacific OfficeUNDRO Office of the United Nations Disaster Relief Coordinator UNEP United Nations Environment ProgrammeUNEP/DEPI United Nations Environment Programme/Division of Environmental Policy ImplementationUNEP/DEWA United Nations Environment Programme/Division of Early Warning and AssessmentUNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

T

U

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre las iniciativas para la reducción de desastres

456

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate ChangeUNFIP United Nations Fund for International PartnershipsUNFPA United Nations Population FundUNHCR United Nations High Commissioner for RefugeesUN-HABITAT United Nations Human Settlements Programme (formerly UNCHS)UNICEF United Nations Children’s FundUNISPACE United Nations Conference on the Exploration and Peaceful Uses of Outer SpaceUNIDO United Nations Industrial Development OrganizationUNIFEM United Nations Fund for WomenUNITAR United Nations Institute for Training and Research UN-OCHA United Nations Office for the Coordination of Humanitarian AffairsUNOPS United Nations Office for Project ServicesUNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near EastUNSC United Nations Staff CollegeUNSO Office to Combat Desertification and Drought, UNDP (now Drylands Development Centre)UNU United Nations UniversityUNU/RTC-HSE United Nations University Research and Training Centre on Human Security and the

Environment, Bonn, GermanyUNV United Nations VolunteersUPU Universal Postal UnionUSAID US Agency for International DevelopmentUSDE/OAS Unit for Sustainable Development and Environment of the Organization of American StatesUSGS United States Geological SurveyUSSA Uganda’s Seismic Safety AssociationUSTDA United States Trade and Development Agency UWI University of the West Indies, Jamaica

VAAC Volcanic Ash Advisory CentreVAG Vulnerability Analysis GroupVAM Vulnerability Assessment and Mapping, WFPVAT Vulnerability Assessment and TechniquesVCA Vulnerability and Capacities AssessmentVEI Volcanic Explosivity IndexVHF Very High Frequency

WAEMU/ West Africa Economic and Monetary Union (WAEMU), UnionUEMOA Economique et Monetaire de l’ouest Africaine (UEMOA)WAICENT World Agricultural Information Centre, FAOWB World BankWCP World Climate Programme, WMOWDNH Weather-Driven Natural HazardsWFP World Food Programme, United NationsWHO World Health Organization, United NationsWIPO World Intellectual Property Organization, United NationsWMO World Meteorological Organization, United NationsWOVO World Organization of Volcano ObservatoriesWOVOdat World Organization of Volcano Observatories’ databaseWRCU Water Resources Coordination Unit, SADC, Southern AfricaWSL Swiss Federal Institute for Forest, Snow and Landscape Research WSSD World Summit on Sustainable DevelopmentWSSI World Seismic Safety InitiativeWTO World Trade OrganizationWVI World VisionWVR World Vulnerability Report, UNDPWWAP/WWDR World Water Assessment Programme/World Water Development ReportWWF World Wide Fund for NatureWWRP World Weather Research Programme, WMOWWW World Weather Watch, WMO

ZRA Zambesi River AuthorityZENEB Zemtrum für Naturrisiken und Entwickung, Germany (Centre for Natural Risks and

Development)ZFFHC Zimbabwe Freedom From Hunger Campaigns

V

W

Z

457

Índice por tema

En el presente índice no se hace referencia a las agencias,organizaciones internacionales, regionales, nacionales niespecializadas de las Naciones Unidas. Ellas aparecen en elanexo 2 (organizaciones internacionales, regionales, nacionalesy especializadas) y en el anexo 3 (agencias de las NacionesUnidas)

Acuerdo EUR-OPA sobre Amenazas Importantesver amenazas

acción comunitariaver comunidad

adaptaciónVer clima, cambio

aforestación/reforestación 22, 32, 202, 309, 333, 338, 363, 433,438Afganistán 55, 341, (anexo 3, 83)África 2, 4, 13, 21, 30, 35, 82, 104, 165, 166, 168, 169, 171,172, 173, 174, 175, 195, 202, 204, 209, 215, 223, 224, 250,251, 252, 265, 266, 273, 274, 275, 276, 282, 289, 307, 308,313, 335, 367, 384, 388, 394, 411, 419Agenda 21: 152, 334, 335, 343 (anexo 4, 96, 97, 103, 104, 107)agricultura (y cultivo) 6, 16, 21, 24, 29, 31, 36, 331, 333, 335,339, 340, 344, 345, 350, 356, 390, 01, 402, 410, 414, 419, 435,440

Asociación Nacional Hondureña de Fomento Ecológico (ANAFAE) 306

ver HondurasPrograma sectorial agropecuario de manejo del riesgo 102

ver Costa Rica Sistema de Información sobre Mercados Agrícolas 251

ver Estados Unidossistemas de producción agrícola de IGAD165, 166, 167,

168, 169, 193agua 31, 35, 36, 41, 45, 46, 47, 49, 52, 53, 54, 55, 57, 58, 60,63, 91, 100, 106, 120, 123, 124, 131, 136, 138, 139, 143,144, 145, 146, 147, 151, 166, 168, 172, 173, 176, 184, 192,193, 204, 205, 206, 241, 274, 298, 304, 307, 316, 319, 324,331, 332, 333, 335-339, 341, 345, 346, 350, 353, 363, 371, 373,376, 386, 390, 391, 392, 395, 404, 406, 410, 412, 413, 414,416, 419, 422, 428, 433

agua dulce 331, (anexo 4, 94, 96, 97, 103, 104, 108)ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas

2003: Año Internacional del Agua Dulce 285 (anexo 4, 104)2002: comité UN-WATER (AGUA) (anexo 4, 104)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas1992: Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre el Agua y el Ambiente (anexo 4, 103)Declaración de Dublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (anexo 4, 103)Diálogo sobre el agua y el clima 336

ver clima, cambio Foros sobre el Agua

2003: tercero 31 (anexo 4, 104)2000: segundo (anexo 4, 103)

Gestión Integrada de los Recursos Hídricos (IWRM) 54Programa Mundial de Evaluación Hídrica, UNESCO 434, (anexo 3, 83), (anexo 4, 104)Proyecto Integrado de Gestión de Cuencas Hidrográficas 337

ver Santa LucíaProyecto Nacional de Desarrollo de Cuencas Hidrográficas para el Secano

ver IndiaVisión Mundial del Agua (anexo 4, 103)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas Alafua (declaración) 181

ver declaracionesAlbania 183, 191, 274 (anexo 3, 82, 83)Alemania 3, 5, 53, 63, 122, 143, 159, 161, 166, 181, 191, 192,204, 205, 218, 241, 255, 273, 287, 296, 297, 318, 321, 368,390, 391, 411, 413, 417 (anexo 3, 74)

conferencias sobre alerta tempranaver alerta temprana

Grupo de Acción Comunitaria para las Inundaciones de la Antigua Comunidad de MunichRe

ver segurosver mapas

Red Alemana de Investigación sobre Desastres Naturales (DFNK) 296, 297

ver investigación y redesRodenkirchen 202, 321

ver comunidadver inundaciones

sistema municipal de gestión de inundaciones de Colonia 3211997: Taller sobre Terremotos y Megalópolis 368

ver ciudadesver terremotos

Sonderfonds Aufbauhilfe 390alerta temprana 7, 11, 12, 13, 16, 17, 18, 30, 36, 54, 59, 60, 63,76, 101, 109, 111, 114, 117, 118, 119, 125, 127, 128, , 160,161, 162, 166, 167, 168, 169, 171, 172, 173, 174, 175, 176,178, 179, 185, 187, 189, 191, 194 201, 202, 203, 208, 211,214, 215, 219, 222, 224, 230, 234, 235, 237, 242, 252, 256,261, 288, 296, 299, 300, 320, 333, 335, 336, 339, 386, 387,397-425, 428, 431, 432, 434, 437

definición 17conferencias:1998: 1ª 3952003: 2ª 395, 409Programa Regional de Alerta temprana, SADC 224Proyecto de Fortalecimiento de las Estructuras Locales y de los Sistemas de Alerta Temprana (RELSAT) 405Red de Alerta Temprana y Respuesta (EWARN) OMS

ver Sudánver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas

Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna (FEWSNET) 168

ver hambrunasistemas 395-423Sistema de Alerta Temprana para Ciclones Tropicales (EMWIN) 119

ver Islas CookSistema de Información Mundial sobre Alerta temprana (GIEWS), FAO 168 (anexo 3, 77)

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasSistema Nacional de Monitoreo a la Seguridad Alimentaria y Alerta Temprana (SINSAAT) 104

ver Boliviaver alimentación

Alianza para la Reducción de los Desastres (DRA) 301alimentaria (seguridad) 30, 94, 100, 102, 108, 109, 112, 117

Programa de Seguridad Alimentaria y Programa Regional de Alerta Temprana 172programa especial para la seguridad alimentaria , FAO (anexo 3, 77)

ver sistema de iniciativas de las Naciones Unidas Sistema Nacional de Monitoreo a la Seguridad Alimentaria y

ver Boliviaver alerta temprana

ambiente 2, 5, 7, 11, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 28, 30, 31, 32, 33,35, 36, 37, 40, 41, 43, 47, 48, 55, 56, 61, 63, 64, 69, 79, 83, 99,102, 103, 109, 117, 118, 119, 132, 133, 147, 150, 160, 162,163, 164, 165, 166, 167, 172, 173, 174, 178, 188, 190, 196,219, 221, 224, 229, 231, 235, 236, 238, 240, 259, 264, 265,269, 270, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 281, 283, 288, 292,293, 301, 304, 310, 317, 319, 330, 331, 332, 333, 334, 335,337-346, 347, 349, 352, 354, 366, 367, 381, 399, 402, 417, 418,428, 432, 433, 440

Autoridad Caribeña de Conservación 3351972: conferencia de Estocolmo 340Conferencia Ministerial Africana sobre el Ambiente 163

A

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

458

Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo, África del Sur 312003: Cumbre sobre la Observación de la Tierra 418

ver Estados Unidosdegradación ambiental 2, 17, 18, 21, 30, 32, 33, 35, 43, 48, 61, 62, 64, 84, 150, , 160, 166, 187 287, 330, 334, 338, 343, 347, 432ecosistemas 13, 20, 30, 31, 32, 55, 56, 57, 58, 61, 64, 200, 209, 252, 255, 290, 331, 332, 333, 335, 338, 344, 353, 433, 438Envirocast 238Estado del Ambiente en África del Sur, SRDC/IMERCSA224Estado del Ambiente 343Estrategia Integrada Mundial de Observación (IGOS) 4181999: Estrategia para la Reducción de la Vulnerabilidad Ambiental en América Central al Enfrentar Desastres Naturales: Gestión Ambiental y Evaluación de la Vulnerabilidad 30evaluación de impacto Ambiental (EIA) 332, 343gestión ambiental 330-334 336, 337, 340, 341, 343, 344, 345, 346, 347, 419, 429, 438Gestión Integrada de la Zona Costera en las Islas del Pacífico 340Informe Mundial Panorámico del Ambiente, PNUMA 343, 344

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidaslegislación ambiental 330, 334, 335, 341Plan Nacional de Acción Ambiental 335Plan Nacional de Acción Ambiental 339

ver Haitípolítica ambiental 332, 337, 347Programa Ambiental Regional, Pacífico Sur 229, 283, 339Programa de Cooperación Ambiental de Asia del Sur 340

ver Sri LankaPrograma de Evaluación Ambiental para Asia-Pacífico (EAPAP) 414Programa Internacional sobre las Dimensiones Humanas del Cambio Ambiental Mundial 30programa de sostenibilidad ambiental, marco de colaboración para Mitigar los Desastres Naturales 343

ver VietnamPrograma Regional para el medio ambiente del Pacífico Sur (SPREP) 229, 283, 339, 340

ver islasRed Internacional del Ambiente y la Seguridad 30

ver redesver seguridad

Reforma Nacional de la Política Ambientalver República Dominicana

Sexto Programa Comunitario de Acción en materia de medio ambiente 37Sistema climático Mundial (GCOS) 418Sistema de Intercambio de Información sobre Desastres Naturales y Ambientales (NEDIES)

ver sistemas de informaciónSistema Mundial de Monitoreo del Medio Ambiente y la Seguridad (GMES) 231, 293, 342

ver seguridadSistema Mundial de Observación Terrestre (GTOS) 418Sistemas Nacionales de Contabilidad Ambiental (NSA) 345Sistema de Contabilidad Económica Ambiental (SEEA) 345Tres Sistemas de Observación Mundial (G3OS) 418

América 97, 105,, 157América Latina y el Caribe 376, 379, 386, 390Países MenosDesarrollados (LDC) 64, 76 (anexo 4, 96, 99, 100, 108)

Programa de Acción 2001-2010 (anexo 4, 99, 108)2001: Tercera conferencia (anexo 4, 96)

amenazasAcuerdo EUR-OPA sobre Amenazas Mayores 166, 167, 168, 169clasificación: 41, 43definición 17

ver desastre(s)amenazas ambientales 33, 41, 167, 219, 231, 286

ver desastre petrolero del Exxon Valdez amenazas biológicas 17, 41, 43, 48, 60,61

ver SARSver VIH/SIDA

amenazas geológicas 58, 72, 75, 224 amenazas hidrometeorológicas 17, 43, 48, 51, 53, 61,

165, 166, 172, 290, 405, 410, 412, 417, 422ver huracanesver inundacionesver sequíaver tsunamisver tormentasver tormentas tropicales

amenazas naturales 2, 8, 10, 13, 16, 17, 18, 20, 22, 28, 30, 33, 35, 36, 40, 41, 43, 48, 49, 50, 51, 60, 61, 62, 65, 66, 68, 69, 89, 92, 97, 103, 104, 117, 122, 123, 124, 125,

126, 127, 130, 131, 134, 138, 139, 140, 150, 152, 155, 158, 159, 162, 165, 171, 178, 180, 185, 187, 188, 190, 194, 195, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 227, 228, 231, 234, 235, 236, 237, 244, 247, 252, 257, 262267, 270, 282, 284, 286, 290, 292, 287, 299, 304, 330, 333335, 343, 349, 351, 354, 356, 374, 377, 378, 379, 387, 398, 409, 411, 412, 413, 420, 429, 436, 440amenazas tecnológicas 17, 18, 48, 64, 132, 166, 167,

170, 171, 174, 185, 187, 189, 194, 271, 274, 290, 1984 : accidente químico de Bhopal, India 64, 2581996 : desastre nuclear de Chernobyl 64, 124Iniciativa Central Europea (CEI) Acuerdo de Cooperación sobre la Predicción,Prevención y Mitigación de los Desastres Naturales y Tecnológicos 193

Mapa de Amenazas Geológicas de Asia Oriental 72ver mapas

Mapa Norteamericano de Amenazas Naturales y Desastresver mapas

ver investigaciónProyecto para Desastres Naturales, DG JRC 393tendencias 48, 51, 53, 56, 57, 64, 66,

Angola 169Antigua 370áreas costeras 13, 32, 39, ,54, 49, 55, 56, 57, 62, 64, 65, 160,184, 321, 338, 351, 372

costeras (anexo 3, 92)ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasMaldivas 205Minimata 64océanos 37, 528, 65, 118, 172, 285, 411 proyecto de la OMM sobre reducción de desastres naturales en las tierras bajas

Argelia 5, 9, 98, 118, 133, 185, 186, 320, 337, (anexo 3, 82) 5,107, 117, 132, 362, 375

ver inundaciones ver terremotos

Argentina 267, 272, 285, 287, 378 (anexo 3, 73)Programa Trabajar II 391

Armenia 9, 187, 241, 306, 316 asentamientos humanos (e informales) 59, 63, 64, 65, 118, 133,139, 142, 149, 150, 151, 161, 252, 320, 321, 345, 348, 352,353, 360, 363, 373, 373, 374, 404 (Anexo 3, 69, 75, 85, 86),(anexo 4, 94, 95, 96, 97, 105, 106)

base de datos de las Mejores Prácticas para los Asentamientos Humanos,UN-HABITAT 252

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidasver mejores prácticas

1996 : Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, Estambul (Anexo 4, 96)

ver sistema de iniciativas de la Naciones Unidas Asia 35, 43, 90, 93, 98, 148, 150, 155, 173, 175, 176, 177,178, 179, 190, 191, 193, 195, 205, 228, 229, 241, 254, 259,265, 266, 267, 270, 274, 276, 277, 303, 306, 324, 340, 341,367, 369, 383, 387, 392, 394, 414, 416, 419 Australia 5, 25, 52, 56, 75, 81, 90, 82, 173, 175, 179, 180, 210,234, 266, 270, 285, 301, 302, 304, 314, 341, 346, 348, 399,407, 416

AusDin 232Dirección de Bomberos 407Directrices para la Evaluación de Pérdidas por Desastres

801992: Política Nacional contra la sequía 56

ver sequíaProyecto de Ciudades AGSO 75

ver ciudades

Indice por tema

459

Red Australiana de Información sobre Gestión de DesastresRed (ADMIN) 232

ver redesRiesgos de la Comunidad en Cairns 75

ver comunidadSerie de Manuales Australianos de Gestión de Emergencia 232

Austria 3, 53, 192, 193, 244, 258, 268, 391autoridades locales 71, 89, 91, 92, 128, 137, 139, 140, 141, 142,143, 145, 148, 150, 151, 154, 155, 157

Programa Local de Gestión de Riesgosver Bolivia

Reglamentación de la Gestión de Emergencias para lasAutoridades Locales

ver Canadáavalanchas 27, 33, 41, 43, 56, 58, 61, 62, 71, 73, 107, 122, 132Azerbaiyán 184, 230

Bangladesh 2, 6, 7, 50, 74, 90, 98, 178, 190, 197, 203, 204,207, 216, 266, 337, 341, 344, 364, 365, 387, 388, 390, 394,404, 405, 418, 419, 421

expuestas a inundaciones de los municipios de Tongi y Gaibandha Informe ambiental del estado de Bangladesh, 2001 337Método de base comunitaria para reducir la vulnerabilidad de las comunidades Ordenanzas para situaciones de desastrePlan de Acción contra Inundaciones 982000-2002 programa amplio de gestión de desastres 90Programa de gestión de desastres para el período 2000-2002Programa de Preparación contra Ciclones (PPC) 405Proyecto de Aplicaciones de Predicción Climática 412Proyecto de Áreas Verdes Costeras de Bangladesh 337Proyecto de Mitigación de Desastres Urbanos de Bangladesh 203

Barbados 397, (anexo 3, 82, 90) 397Conferencia Mundial en Barbados sobre el Desarrollo Sostenible de los Pequeños Estados Islas en Desarrollo 1994: 397Plan de Acción de Barbados (anexo 3, 82), (anexo 4, 107)

ver Pequeños Estados Islas en Desarrollobase(s) de datos 217

Base de Datos de Información Mundial sobre Recursos (GRID), PNUMA, 237, 241, 242, 282, 414, 436Anticipada (PREVIEW) 237PREVIEW-IMS 237PREVIEW-NET 237Proyecto de Evaluación de Riesgos, Vulnerabilidad, Información y Alerta Base de Datos Bibliográficos LILACS 225base de datos de las Mejores Prácticas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT 252

ver sistema de iniciativas de las Naciones Unidasbase de datos de servicios NatCat, MunichRe 218base de datos DESINVENTAR, América Latina 226, 282base de datos EM-DAT, CRED 3, 9, 44, 51, 52, 78, 218, 282Base de Datos sobre la Gestión de Desastres (DISMAN) 231CAT-NET Swiss Re 220Perfil de velocidad en los vientos asimétricos de los ciclones 241Supervisión, Mapas y Análisis de Incidentes Desastrosos (base de Datos MANDISA) 232, 233, 282

ver SuráfricaWOVOdat 243Bélgica 3, 9, 51, 52, 187, 217, 308, (anexo 3, 75, 89)Bhopal, India, accidente químico 64, 258

ver amenazas tecnológicasbiodiversidad 43, 47, 63, 64, 224, 255, 284, 321, 331, 334,335,336, 339, 343, 344, 346, 347, 414Bolivia 65, 104, 105, 142, 163, 274, 316 (anexo 3, 83)

Plan Nacional para la Prevención y la Mitigación de los Riesgos 107Política nacional de carácter integral para la prevención e

desastres y la gestión del Política nacional para la prevención y gestión de riesgos 105Programa Local de Gestión de Riesgos 103, 104Programa Nacional de Subsidio para la Vivienda 105Programa para la Prevención y la Reducción de Riesgos 105Riesgo del 2002 142Sistema Nacional de Supervisión de la Seguridad Alimentaria y el Alerta temprana 107Subprograma de Prevención y Mitigación de Riesgos 105

bosques/silvicultura 27, 30, 31, 47, 49, 61, 62, 63, 73, 121, 178,183, 192, 193, 208, 224, 255, 292, 297, 298, 309, 331, 333,335, 336, 337, 338, 341, 346, 438

Asociación Colaboradora sobre Incendios Forestales 63ver incendios forestales

bosques húmedos de Brasil 208Evaluación Mundial de Recursos Forestales, FAO 63

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasForo de las Naciones Unidas sobre los Bosques 63

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasGestión Integrada de Incendios Forestales (IFFM) 408

ver incendios forestalesProyecto Europeo de Amenazas Naturales y Riesgos de Incendios Forestales 413

ver incendios forestalesProyecto para la Prevención Local y el Control de Incendios Forestales (PRECLIF)

ver incendios forestalesRegión de bosques tropicales del Petén 255

Botswana 169, 314Brasil 259, 260, 274, 341, 365, 386, 414 (anexo 3, 73, 85)

bosques húmedos de Brasil 208ver corredores comercialesver bosques

Bulgaria 186, 193, 289Burkina Faso 172, 413Bután 97, 176, 338, 413

Cambio Ambiental Mundial y Seguridad Humana 30ver ambienteRed Internacional sobre Ambiente y Seguridad 30

ver ambientever redes

Camboya 34, 90, 149, 176, 266, 341, 387, 406, 407ver desarrollo sostenible

Plataforma Regional de Phnom Penh sobre Desarrollo Sostenible para Asia y el Pacífico 342002: Reunión de Expertos en Predicción de Inundacions y Sistemas de Alerta temprana, Phnom Penh 407

ver inundacionesCamerún 316Canadá 5, 75, 102, 122, 158, 160, 177, 228, 247, 294, 295, 308,413, 417 (anexo 3, 74)

Desfoque del Río Rojo, Manitoba 102Estrategia Nacional de Mitigación de Desastres (NDMS) 106Health Canada 293, 415

ver saludPrograma Provincial de Emergencia (PEP) 75Proyecto Canadiense de Evaluación de Amenazas Naturales (CNHAP) 103Reglamento de Gestión de Emergencias para las Autoridades Locales 75Sistema de información climática para la prevención de incendios forestales 413

1998: Taller Nacional de Mitigación 1022001: Tercera Cumbre de las Américas 158

capacidad para hacer frente a las circunstancias, capacidadpara enfrentar, capacidad de superación 45, 46, 48, 68

definición 17capacitación 90, 95, 113, 117, 119, 120, 127 129, 141, 142,148, 149, 157, 159, 161 162, 163, 165, 167, 172, 176 177, 178,181, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 193, 194,206, 208, 209

Programa de Formación en Gestión de Desastres, PNUD, 161, 274

C

B

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

460

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas Caribe (el) 160CARICOM (Comunidad del Caribe)

ver desarrollo económicoCEPREDENAC

ver en reducción de desastres Sistema de IntegraciónCentroamericana (SICA)Chad 172, 340Chile 80, 154, 267, 272, 321, 367, (anexo 3, 73, 74, 89, 90)China 2, 5, 6, 8, 50, 52, 61, 80, 93, 95, 96, 97, 177, 181, 194,233, 247, 287, 295, 304, 315, 318, 334, 341, 365, 368, 387, 388(anexo 3, 73, 74)

Ciudad de Naga 149, 150, 151, 152ver Filipinas

Comisión Brundtland, informe (anexo 4, 96)Plan de Acción Nacional de China para la Conservación de los Humedales

ciclones 50, 57, 66, 75, 76, 98, 237, 241, 253, 258, 285, 337,339, 344, 345, 365, 387, 390, 401, 403, 405, 406, 412, 415,421, 429

1991: ciclón en Bangladesh 50, 4211999: ciclón en el estado indio de Orissa 93, 402Programa de Preparación para los Ciclones (CPP) 404, (anexo 3, 91)

ciudades 13, 22, 41, 58, 64, 65, 66, 75, 99,100, 105, 106, 118,132, 138, 139, 140, 143, 148, 156, 155 ,169, 180, 206, 210,265, 277, 292, 299, 321, 331, 351, 363, 367, 368, 369, 374

Iniciativa de Sismos y Megaciudades (EMI) 153, 368, 369ver terremotos

Programa Transversal de Desarrollo de Capacidades 368Proyecto de Ciudades AGSO 75

ver AustraliaProyecto de Ciudad del Pacífico 180

ver IslasProyecto de Ciudades Más Seguras MINNADE 367Proyecto de Conglomerado de Ciudades (CCP) 368Reunión de conglomerados de ciudades euromediterráneas 368Proyecto del conglomerado de las ciudades de las Américas 3692002: Taller de Aglomeración Urbana de las Américas 368

ver Méxicover corredores comerciales

1997: Taller sobre Terremotos y Megaciudades, Alemania 368

ver Alemaniaver terremotos

Reunión de Oceanía sobre Aglomeraciones Urbanas 368Reunión del conglomerado de ciudades de Oceanía

climaAcuerdos de Marrakech (anexo 4, 98, 99, 100)adaptación 183, 336, 339, 347, 437

Planificación caribeña para la adaptación al cambio climático mundialPlanificación para la Adaptación al Cambio Climático en el Caribe (CPACC) 339

actividades del FNAM relativas a la adaptación 157 (anexo 4, 99)Conferencia de las Partes (CP) 311, (anexo 4, 98, 101)cambio 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 12, 18, 21, 30, 32, 33, 35, 36, 37, 43, 48, 49, 51, 52, 53, 56, 57, 60, 61, 62, 119, 120, 132, 172, 178, 184, 228, 238, 239, 252, 266, 289, 291, 292, 296, 297, 298, 305, 332 333, 335, 336, 338340, 341, 342, 343, 347, 412, 414, 423, 432, 437, (anexo 4)Evaluación Nacional de los Estados Unidos de las Consecuencias del Cambio y laseventos climáticos extremos 56Foros Regionales sobre el Panorama Climático (RCOF) 410Foros sobre las perspectivas climáticas en el Cuerno de África 166Foro Surafricano de Perspectivas Climáticas (SARCOF) 172grupo de trabajo II del PICC: impactos, vulnerabilidad y adaptación (anexo 4, 102)Iniciativa de Gestión de Riesgos del Caribe (anexo 3, 82)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidasver reducción de riesgos

Mecanismo de Desarrollo Limpio 336, (anexo 4, 100)Programa de Eventos Climáticos Extremos, ECE 56, 239Panel Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (PICC) 30, 53, 57, 336 (anexo 4, 98, 100)Programa de asistencia sobre el cambio climático en las Islas del Pacífico (PICCAP) 340

ver islasPrograma Internacional sobre Biósfera y Geósfera 287Programa Internacional sobre las Dimensiones Humanas del Cambio Ambiental Mundial 30, 287Programa Mundial sobre Impactos Climáticos 336Programa Mundial sobre el Clima (WCP), OMM 409, 410, 411, 412, 413, 421, 425

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasPrograma Mundial de Investigación Climática 52, 287Programa Regional de Trabajo sobre el Cambio Climático, Pacífico 339Proyecto para la Variabilidad y Pronóstico del Clima (CLIVAR) 52proyecto sobre cambio climático UICN/IISD/SEI 336

Servicio Mundial de Puesta en Práctica (GEF) 171, (anexo 4, 99, 100, 102)Sistema de Análisis, Investigación y Capacitación, Washington DC, (START) 272, 287 Sistema de Observación Climática Mundial (GCOS) 418Variaciones climáticas 182variabilidad, variaciones 5, 12, 13, 14, 31, 53, 54, 55, 56, 57, 61, 64, 108, 110, 112, , 167, 176, 181, 184, 216, 228, 236, 292, 298, 334, 409

códigos de construcción 28, 76, 89, 119, 120, 123, 129, 130,134, 194, 298, 315, 352, 363, 364, 372, 376Colombia 5, 9, 22, 101, 103, 104, 105, 141, 163, 269, 317, 318,323, 346, 365, 379, 386, 389, 436

estrategia para la puesta en práctica a corto y mediano plazo del plan de gestión y prevención de desastres 141plan de acción ambiental local 141Plan Nacional de Desarrollo 103Plan Nacional de Gestión de Prevención de Desastres 103Plan Nacional para la Prevención de los Desastres 104,

141Sistema Nacional para la Prevención y la Respuesta a los Desastres Naturales 104

comunidad/acción/ participacion comunal 5, 7, 10, 11, 13, , 15,16, 18, 19, 51, 63, 70, 72, 75, 79, 81, 82, 89, 95, 97, 113, 119,120, 123, 135, 141, 148, 152, 154, 159, 167, 189, 194, 197,202, 203, 205, 208, 209, 211, 232, 246, 257, 277, 321, 345, 347,403, 404, 425, 431, 432, 437

Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central

ver redesComunidad de Riesgos en Cairns 75ver AustraliaConferencia de Jefes de Gobierno de la Comunidad del Caribe (COHG) 162Consejo Internacional para Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI) sobre las Comunidades resistentes, UNESCO (anexo 3, 84) ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasFederación Centroamericana de Organizaciones Comunales 159Fortalecimiento de EstructurasLocales para la Mitigación de Desastres (FEMID) 160Grupo de Acción Comunitaria contra las Inundaciónes en la Antigua Comunidad de

ver Alemaniaver inundaciones

Iniciativa regional de base comunitaria 162Opciones de Subsistencia para la Reducción del Riesgo de Desastres, proyecto, Asia del Sur 205

ver reducción de riesgos de desastresver Duryog Nivaran

Panchayati Raj, India, 95programa de acción de la comunidad, UE 190Primer Plan de Acción para la Comunidad de los Andes 190Proyecto Amplio de Gestión de Riesgos y Amenazas (CHARM) 180, 181, 283

ver islasver gestión de riesgos

Indice por tema

461

proyectos de base comunitaria para la gestión de desastres, CNUDR (anexo 3, 70)

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasRed Comunitaria de Asociados para la Mitigación de la Sequía 204

ver Zimbabwever sequía

Red de la Comunidad Centroamericana para la Gestión de Riesgos 207Rodenkirchen 204, 205, 321Sexto programa comunitario de acción en materia de medio ambiente 37

conciencia pública 137, 138, 150, 152, 314, 315, 376, 432, 438,439Consorcio ProVention, Banco Mundial, 223, 249, 250, 282, 283,286, 289, 336, 396, 436contaminación 5, 31, 43

2002: contaminación con cianuro de los ríos Somes, Tisa y Danubio 131

convención Alpina 335ver convencionesver montañas

Convención Ramsar sobre la Preservación de los Humedalesver convencionesver humedales

Corea, República de 92, 178, 303, 308Ley de medidas preventivas contra los desastres naturales 98

1997: Protocolo Kyoto (anexo 4, 96, 98)Quinto Plan Básico de Prevención de Desastres 98Seminario Internacional sobre Cooperación para la Prevención de Desastres 93

Corea, República Democrática Popular 9, 98, 303, 308 creación de capacidad 22, 90, 95, 108, 112, 113, 114, 121, 124145, 148154, 155, 157, 158, 159, 161, 162, 163, 165, 167, 172,174, 175, 176, 177, 178, 181, 196, 197, 200, 239, 252 254, 262,266, 272, 276, 298, 331, 339, 347, 368, 369, 387, 389, 397,410, 411, 416, 422, 425, 435, 441

Pacífico (anexo 3, 72)proyecto ESCAP de creación de capacidad en gestión de desastres en Asia y el

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidascreación de redes (y asociaciones) 13,16, 18, 63, 79, 177, 209,217, 229, 233, 235, 248, 252, 336, 409, 438

“Comunidades Resistentes” 152Nueva Asociación para el Desarrollo de África 196, 336Nueva Colaboración para el Desarrollo de África (NEPAD)

175Congo, República Democrática del, (anexo 3, 83, 87) 59, 108,169, 308

volcán Nyamalagira, Goma 59, 108construcción 5, 16, 68, 331, 336, 338, 343, 344, 351-382, 439convenciones

1989: Convención Alpina 335Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación (UNCCD) 56, 335 (anexo 4 82)1998: Convención de Tampere sobre la Provisión de Recursos de Telecomunicación para la Mitigación de Desastres y Operaciones de Socorro (anexo 3, 79)Convención Marco de las Naciones unidas sobre el Cambio Climático, 63, 268, 333, 334 (anexo 4, 97, 98, 102)1971: Convención Ramsar sobre la Preservación de los Humedales 302 (anexo 4, 71, 101, 102, 103)Convención sobre la contaminación transfronteriza del aire de largo alcance (anexo 3, 73)Convención sobre la Diversidad Biológica, 63, 335 (anexo 4, 97, 101, 102, 103)1979: Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (anexo 4,105)Convención sobre la Evaluación de Impacto Ambiental en un Contexto Transfronterizo (anexo 3, 73)Convención sobre la Protección y Uso de los Cursos de Agua Transfronterizos y los Lagos Internacionales (anexo 3, 73)

corredores comerciales 65, 66Carretera Centroamericana 65Carretera Panamericana, región Andina 65corredor Buenos Aires-Mendoza-Santiago-Valparaíso 65

Corredor Logístico de Puebla a Panamá 60Corredor Quito-Guayaquilcorredores costeros brasileños 65

Costa Rica, 71, 102, 225, 269, 274, 313, 317, 324, 344, 375,376 (anexo 3, 81, 90, 91)

1999: Cumbre Presidencial Centroamericana 102evaluación de múltiples amenazas en Turrialba, UNESCO 71Programa de Gestión de Riesgos de la Secretaría Ejecutiva de Planificación Agropecuaria 102

ver agriculturaver gestión de riesgos

Croacia 193,Cuba, 308, 324, 352, 353, 354, 401 (anexo 3, 83, 86)

ver uso de la tierra

datos 214, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 223, 224, 225, 226,227, 228, 231, 232, 233, 234, 235, 236, 237, 240, 241, 242,243, 244, 245, 247, 248, 251, 252, 256, 282, 296, 299, 302, 303Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales(IDNDR)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas declaraciones

1999: declaración Alafua 1791998: Declaración de la Conferencia Internacional sobre Alerta Temprana de Postam y plan de acción para el futuro del programa de Alerta Temprana 397Declaración de Río 20, (anexo 4, 71, 97, 107)declaración del Milenio, 36, (anexo 4, 77, 94)2000: Declaración Ministerial sobre Seguridad Hídrica (anexo 4, 103, 104)

deforestación 5, 30, 43, 61, 62, 63, 132, 307, 320, 332, 337,339, 344, 363, 433, 438, degradación de la tierra/ del suelo 22, 26, 35, 43, 47, 49, 62,63, 64, 67, 92, 130, 131, 132, 133, 151, 166, 172, 209, 290,333, 336, 347

ver erosióndesarrollo sostenible 1, 2, 5, 8, 11, 15, 18, 20, 23, 35, 41, 46, 66,79, 92, 117, 122, 134, 141, 143, 148, 152, 154, 155, 165,167, 174, 182, 183, 189, 190, 195 (anexo3, 69, 70, 71, 72, 77,78, 81, 82, 84, 86, 92), (anexo 4, 95, 96, 97, 98, 100, 101, 104,108)

2002: Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible 23. 36 23, 36, 152, 163, 427, 430, 435 Declaración Ministerial Africana ante la CMDS WSSD 36

ver Barbados2002: Foro de Partícipes para Nuestro Futuro Común 219

ver redesver ONG

hitos en la agenda del desarrollo sostenible (anexo 4, 94)Plan de Acción de Johannesburgo 23, 283, 432

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas2002: Plataforma de Acción de Río de Janeiro con Miras a Johannesburgo 36Plataforma Regional de Phnom Penh sobre Desarrollo Sostenible para Asia y el Pacífico 34

ver Camboyaprograma multidimensional de DESA (anexo 3, 71)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidasdesarrollo económico 27, 141, 147, 154, 153

CARICOM (Comunidad del Caribe) 162, 163, Conferencia de África del Sur para la Coordinación del Desarrollo (SADCC) 169, 170Comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas (anexo 3, 72)

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasGrupo del Banco Mundial (anexo 3, 87)MERCOSUR (Mercado Común de América del Sur) 343Sistema de Integración Andina 163,

desastre(s)definición17ver bases de datosCarta Internacional para el espacio y los grandes desastres 229desastres naturales, desastres de origen natural 3, 4, 8, 9, 10, 11, 13, 17, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 33, 34, 35, 36, 44,

D

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

462

48, 49, 50, 51, 52, 53, 61, 62, 63, 65, 66, 67, 71, 72, 80, 83, 86, 88, 92, 98, 94, 97, 103, 104, 105, 109, 110, 111, 112, 114, 115, 116, 118, 120, 122, 123, 124, , 213, 215, 217, 218, 219, 219, 220, 222, 225, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 235, 236, 237, 249, 251, 258, 260, 265, 269, 275, 284, 289, 290, 291, 292, 293, 294, 295, 296, 297, 299, 300, 301, 302, 303, 315, 318, 332, 330, 332, 335, 338, 339, 343, 349, 353, 356, 359, 374, 377, 378, 383, 384, 386, 387, 388, 389, 390, 394, 395, 396, 98, 401, 402, 403, 410, 412, 417, 420, 428, 431-434 (anexo 4, 94,95, 96, 97, 98, 103,

104, 105, 106)ver amenazasver avalanchasver ciclonesver sequíaver terremotosver inundacionesver deslizamientos de tierraver nievever tormentasver tormentas tropicales, ciclones tropicalesver tsunamisver tifonesver volcanesver incendios forestales

desastre nuclear de Chernobyl 64, 123ver amenazas tecnológicas

desastre petrolero del Exxon Valdez 64ver amenazas ambientales

desertificación 43, 56, 62, 63, 105, 118, 166, 172, 173, 174,186, 290, 333, 335, 336, 339, 340, 343, 437, 438 (anexo 4, 92,94, 95, 97, 99, 101, 102)

1977: Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desertificación (anexo 4, 97)Plan de Acción para Combatir la Desertificación(anexo 4, 82)Programa de Acción Subregional para Combatir la Desertificación en África Occidental y Chad (SRAP) 174, 340

deslizamientos de tierra 5, 19, 27, 37, 54, 56, 58, 62, 92, 97,119, 131, 132, 134, 166, 176, 186, 191, 236, 237, 269, 285, 290,292, 304, 309, 324, 333, 334, 337, 339, 351, 433, 438, 439

Comité Técnico Conjunto sobre deslizamientos (ICL) 582001: El Salvador (causado por un terremoto) 51985: Nevado del Ruíz, Colombia 101, 317Programa Internacional sobre Deslizamientos de Tierra (IPL) 58Proyecto de Mitigación de deslizamientos de tierra de Sironko

ver UgandaRUNOUT 2851999: Venezuela 58, 107 Volcán Casita en Nicaragua (causado por Mitch) 5

Directrices para la Evaluación de Pérdidas de Desastres, EMAver Australia

Djibuti 164Duryog Nivaran 207, 251, 282

Economía 2, 4, 21, 25, 26, 330, 345, 347, 349, 350, 351, 371,372, 409, 419

Marco de Cooperación Económica del Mar Negro 193Ecuador 26, 49, 66, 75, 77, 80, 106, 163, 240, 274, 308, 318,324, 346, 368, 377, 379, 380, 413 (anexo 3, 90, 91, 92)

corredor Quito-Guayaquil 65ver corredores comerciales

evaluación de vulnerabilidad y reforzamiento de las escuelas 378

PRECUPA 261998: Seminario Internacional de Guayaquil 3972001: Tercer Taller sobre el Proyecto de Conglomerado de las Américas 368

educación 11, 14, 16, 18, 22, 36, 46, 54, 60, 83, 97, 105, 107,120, 122, 123, 126, 127, 129, 140, 148, 153, 159, 163, 164,165, 166, 168, 175, 177, 178, 180, 181, 183, 186, 187, 198, ,215, 222, 230, 233, 246, 252, 259, 262, 264, 265, 267, 269,271, 272, 273, 274, 275, 276, 277, 278, 279, 280, 284, 303,

305, 310, 312, 316, 317, 318, 319, 325, 334, 350, 361, 363, 367, 368,371, 373, 377, 378, 380, 386, 390, 391, 400, 404, 405, 419, 420, 428,432, 434, 435, 437, 438, 439, 440

Ambassador Network 265ver Francia

EDUPLAN hemisférico 378, 379Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) 271Iniciativa regional de base comunitaria para la mitigación de inundaciones 177

ver Indonesiaprograma educacional escolar para la reducción de los desastres 177

ver FilipinasPrograma Escolar Sismo 188Programa de Educación y Capacitación EMI (Iniciativa Sísmica y de Megaciudades) 368programa de educación pública 120

ver VanuatuPrograma FORM-OSE 188

ver reducción de desastresver investigación

Radio Progreso 360ver Honduras

Radionovela Tiempo de Huracanes 324ver huracanes

Riesgolandia 323Egipto 362El Niño

ver ENOSEl Salvador 5, 58, 83, 158, 160, 162, 225, 253, 254, 313, 323, 324,335, 341, 346, 349 (anexo 3, 73, 82)

Proyecto de Reducción de Riesgos del Valle del Bajo Lempa 37, 341 Suministros de socorro en emergencias/respuesta 21, 24, 29, 395

emisiones de dióxido de carbono 49ver gas invernadero

ENOS (El Niño Oscilación del Sur) 416 (anexo 3, 83), (anexo 4,100)El Niño, 5, 13, 33, 36, 45, 48, 49, 50, 52, 53, 57, 64, 66, 102, 104, 105, 106, 110, 160, 163, 178, 183, 202, 239, 240, 286, 313, 333, 376, 397, 398, 408, 409, 412, 413, 414, 416, 419, 423 (anexo 4, 94, 95, 100, 102, 103, 108)

Perspectivas del Fenómeno de El Niño 52Proyecto El Niño, Naciones Unidas (anexo 3, 87)1998: Seminario Internacional de Guayaquil 397

La Niña 5, 36, 48, 52, 53, 64, 160, 178, 414, 423 (anexo 4, 94)erupciones volcánicas

ver volcanesEtiopía 80, 108, 109, 110, 308, 318, (anexo 3, 75)

Hambruna de los años setenta, 108 Nivel local de coordinación Woreda 109, 110Sistema Nacional de Prevención y Gestión de Desastres

(NPDPM) 109, 110Eritrea 150, 308erosión/degradación del suelo 43, 47, 53, 56, 57, 63, 67, 149, 289,290, 293, 298, 308, 309 Eslovenia 193,Eslovaquia 53, 189, 190espacio (ultraterrestre) 245, 372 (anexo 3, 9, 74)

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasEspaña 53, 185, 187, 188, 192, 194, 230, 285, 391Estados Federados de Micronesia 51, 184, 363 Estados Unidos 9, 27, 49, 52, 53, 142, 148, 152, 153, 163, 168, 173,178177, 181, 184, 192, 193, 229, 236, 241, 242, 252, 253, 255, 256,257, 264, 266, 267, 285, 286, 287, 305, 306, 308, 313, 314, 341,343, 351, 360, 361, 362, 363, 369, 378, 383, 392, 393, 394, 418, 420(anexo 3, 90)

Autoridad de Terremotos de California (CEA) 392Amenazas EE.UU. (HAZUS) 81Bermuda Commodities Exchange 393 bonos de catástrofes 393Cámara de Comercio de Chicago 393 2003: Cumbre de Observación de la Tierra 418Impacto del Proyecto, FEMA 75, 76, 81, 137, 138, 256Índice de Catástrofes Guy Carpenter 393Póliza Nacional de Seguros contra Inundaciones(NFIP) 392Programa Nacional de Reducción de Amenazas de

E

Indice por tema

463

terremotos FEMA 242Programa sobre Amenazas de terremotos, EHP/USGS 242Red de Funcionarios Estatales para la Mitigación de las Amenazas (NEMO) 256Sistema de Información sobre Mercados Agrícolas 253

ver agriculturaver terremotos

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD)ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidas

1994: Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundomás Seguro 9, 10, 11, 69, 88, 181, 283, 332, 356, 397, 428,431, 433, 434 (anexo 4, 95, 96, 105)Europa 27, 31, 107, 121, 123evacuación 7, 18, 59, 111, 127, 131evaluación de riesgos

ver riesgos

Federación Rusa 55, 60, 99, 100, 112, 113, 114, 115, 116, 123,124, 125, 126, 127, 128, 155, 192, 193, 210, 211, 235, 247,299, 331, 333, 341, 417

EMERCOM 112, 113, 114, 115, 116, 123. 124, 125, 126, 127, 235, 299, 417Sistema Ruso de Gestión de Desastres (RSDM)124, 125, 126, 235

Fiji 75, 76, 118, 121, 318, 341, 3891998: Ley sobre Gestión de Desastres Naturales 120Mitigación de Riesgos de Amenaza Volcánica 120PICCAP (Inventarios de los Gases Invernadero y Evaluaciones de Adaptación) 1201995: Plan Nacional de Gestión de Desastres 120Preparación contra la Inundación Ba 120Proyecto de Riesgos del Volcán Taveuni 120

ver volcanesProyecto Piloto de Suva para la Gestión de Riesgos Posibles (SERMP) 75, 120

Filipinas 2, 6, 90, 98, 149, 182, 203, 208, 239, 266, 272, 277,289, 318, 341, 389, 400, 416, 419, 421

Monte Pinatubover volcanes

Naga Kaantabay sa Kauswagan 151Red Ciudadana de Respuesta a Desastres (CDRN) 203

ver redesPlanes Nacionales de Preparación para Catástrofes y Desastres 98 Programa de Identificación de Capacidad y Amenazas 151programa educacional escolar para la reducción de desastres 174

ver educaciónPrograma Principal para la Construcción de Refugios 272Proyecto de la Ciudad de Naga para la Mitigación de Desastres 148, 149Sistema Integrado de Gestión de Emergencias de la Ciudad de Naga 151

finanza (y recursos) 350, 389, 439Bonos de Catástrofe

ver Estados UnidosDiálogo Regional sobre Política de Desastres, Banco Mundial 386Dirección del Sector para la Prevención de los Desastres Naturales, IADB 386

ver iniciativas del sistema de las Naciones UnidasFondo Hondureño de Inversión Social (SIF)

ver HondurasFondo para los Desastres Naturales (FONDEN)

ver Méxicoherramientas 433, 438Intercambio de Riesgos Catastróficos

ver Estados Unidos Sonderfonds Aufbauhilfe

ver Alemaniaflujos residuales

ver deslizamientos de tierraFrancia 5, 37, 185, 195, 231, 235, 255, 265, 304, 321, 334,354, 356, 391, 392, 407 (anexo 3, 73, 74, 84, 86)

Ambassador Network 265educación 2652002: Novena Sesión Ministerial del Acuerdo EUR-OPA

sobre Amenazas Mayores 37, 185, 186, 187, 188Plan para la Distribución del Suelo (POS) 354Plan para la Prevención contra Riesgos naturales (PPR) 354, 356Prim.net 235

gas invernadero (GHG) 109 (anexo 4, 98, 100, 103, 106)ver emisiones de dióxido de carbono

género 10, 14, 31, 33, 34, 35, 46, 74, 77,81, 84, 85, 146, 160,168, 208, 215, 222, 223, 225, 244, 245, 246, 252, 253, 260,261, 306, 324, 325, 326, 338, 356, 374, 384, 387, 417, 419,432, 438, 440 (anexo 4, 96, 104)

1995: Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (anexo 4, 104)

2002: Foro de Asia y el Pacífico sobre la Mujer, el Derecho y el Desarrollo 341995: Programa de Acción de Pekín (anexo 4, 104)Red sobre Género y Desastres 223, 252, 253

ver redes2002: Reunión del Grupo de Trabajo de Especialistas, Ankara 220

ver TurquíaSelf-employed Women’s Association (SEWA) 393, 394

ver Indiaver seguros

Georgia 185gestión de riesgos

ver reducción de riesgosGhana 35, 116

2002-2004 estrategia para la reduccion de la pobreza 116globalización 48, 68, 283GLIDE (Número de identificación mundial) 78,216,218Grecia 5, 126, 127, 185, 186, 193, 195, 292, 308, 369, 371

Código Griego de Diseño Sísmico 370Grenada, 390Guadalupe (Francia) 285Guam (EE.UU.) 182Guatemala 9, 75, 101, 254, 255, 256, 269, 308, 309, 324, 341,346, 411

Plan Nacional de Reducción de la Pobreza 102PRECLIF 253PREVOL, proyecto 255, 256Región de bosques tropicales del Petén 255

ver bosquesSistema Nacional de Reducción de Riesgos 101

ver volcanes

hábitats 78, 169, 187, 206, 208, 236, 252, 333, 372 (anexo 4,agenda: 105)

ver asentamientos humanosver islas y PEIDver montañasver UN/HABITAT, iniciativas de las Naciones Unidas (anexo 3, 69, 75, 77, 85, 86, 105)ver urbano

Haití 273, 337 (anexo 3, 80)Plan Nacional de Acción Ambiental 339Sistema nacional de gestión de riesgos de desastres 273

hambruna 3, 6, 50, 60, 90, 94, 108, 109, 117, 165, 168, 253,308

1883: Código de Hambruna de Madrás 6ver India, Estado de Madrás

1895: Código para la Hambruna de Bengala 61874: Experiencia Administrativa Registrada en Hambrunas Anteriores 6

ver IndiaRed de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna (FEWSNET) 166, 2532002: hambruna de África del Sur 60

Hawai 182, 2301993: fondo voluntario para jefes de hogar en caso de catástrofe 391

hidrología 241, 298,Comité Técnico de Operacions Conjuntas,

F

G

H

Vivir con el Riesgo:Informe mundial sobre iniciativas para la reducción de desastres

464

ZRA/Hidroeléctrica de Cabora Bassaver Zambia

Programa Hidrológico Internacional, UNESCOver iniciativas de las Naciones Unidas

Programa de Recursos de Hidrológicos e Hídricos 411, (anexo 3, 91)RANET (Radio e Internet para la Comunicación de Información Hidrometereológica y Climática para el Desarrollo Rural) 419Sistema de Observación del Ciclo Hidrológico (SADC/HYCOS) 173

Honduras 2, 31, 160, 162, 225, 250, 254, 308, 309, 323, 324,388, 390, 392, 401 (anexo 3, 83)

Asociación Nacional Hondureña de Fomento Ecológico (ANAFAE) 308Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) 392Radio Progreso 324

Hong Kong (provincia de China) 287, 304, 421Plan de Contingencia para Desastres Naturales 98

humedales 334Esquema de las metas nacionales proyectadas para el 2010 971999 Marco Político para promover la gestión ecológica de las cuencas hidrográficas 61Noveno Plan Quinquenal Nacional para el Desarrollo Económico y Social 971998-2010: Plan Nacional de Reducción de Desastres 97, 98, 233, 295Provincias de Jiangxi, Yunnan y Shanxi 97

Hungría 53, 191, 192, 193, 273, 407huracanes 9, 54, 236, 264, 286, 313, 316, 324, 334, 338, 339,366, 367, 401

1992 : huracán Andrew 361, 3931998 : huracán Georges 33, 102, 311, (anexo 3, 73)2000 : huracán Keith (anexo 3, 73)2001 : huracán Michelle 4011998 : huracán Mitch 2, 5, 31, 33, 34, 66, 101, 102, 160, 162, 195, 207, 225, 307, 308, 313, 324, 330, 332, 341, 390, 392 (anexo 3, 73, 83, 88)programa de mejoramiento de viviendas para resistir huracanes, Santa Lucía 366

directrices 367radionovela Tiempo de Huracanes 324

ver educación

IADB: Plan de Acción 2000 386impacto económico 3, 4, 52, 79, 80, 86, 163, 192, 234, 288,318, 333, 388

2001 Costo Económico de los Desastres Naturales en Australia 802002 Directrices de Evaluación de Pérdidas deDesastres 80metodología ECLAC para evaluar el impacto de los desastres sobre el desarrollo (anexo 3, 73)

ver iniciativas del sistema de las Naciones Unidasincendios

1997-98: fuego y humo, Asia 333Gestión Integrada de Incendios Forestales (IFFM) 408incendios de matorrales 298, 407

1997: incendios de matorrales en el área de Fermy Creek, Australia 4071997: incendios de matorrales en los alrededores de Melbourne, Australia 82incendios forestales 3, 5, 7, 12, 49, 53, 54, 57, 63, 64, 139, 189, 194, 236, 237, 238, 241, 242, 255, 289, 290, 292, 293, 296, 298, 305, 321, 333, 408, 413, 414Proyecto Europeo sobre Amenazas Naturales y Riesgo de Incendios Forestales, UE 413Sistema de Información Climática para la Prevención deIncendios Forestales, Canadá 413Sistema Experimental Eurasiático de Información Climática sobre Incendios 413Sistema MODIS de Respuesta Rápida por Tierra 242Proyecto para la Prevención Local y el Control de los Incendios Forestales (PRECLIF) 255Noticias Internacionales sobre Incendios Forestales

(anexo 3, 74)India 2, 5, 6, 8, 34, 64, 90, 93, 94, 95, 96, 98, 149, 156, 178, ,195, 198, 199, 201, 203, 204, 205, 206, 207, 209, 218, 224,227, 233, 243, 247, 250, 253, 254, 257, 258, 260, 266, 269,270, 276, 277, 286, 307, 308, 313, 318, 341, 343, 356, 357,364, 366, 373, 374, 387, 388, 389, 390, 391, 394, 395, 402,403, 404, 405, 416 (anexo 3, 73, 82, 83)

Asociación Femenina de Empleo Autogestionado (SEWA) 393, 395

ver génerover segurosAtlas de vulnerabilidad 93

2002 : Cuarta Reunión Internacional ADRC, Nueva Delhi 177Esquema Nacional de Política sobre el Uso de laTierra 353Esquema de Garantía de Empleo de Maharashtra 391Estado de Andrah Pradesh 390Estado de Assam 95Estado de Bengala 6

Código de Hambruna de Bengala 6Estado de Bihar 95Estado de Guyarat 93, 95, 96, 98, 198, 199, 206, 207

Plan de acción para la reconstrucción 98Proyecto de Rehabilitación de Guyarat 257

Estado de Karnataka 95Estado de Madrás 6

1883: Código de Hambruna de Madrás 6Estado de Madhrya Pradesh 95Estado de Maharashtra 98, 198, 199, 364Estado de Orissa 2, 93, 95, 403Estado de Uttar Pradesh 93, 95, 366, 387Estado de Uttaranchal 93, 951874 experiencia administrativa registrada en hambrunas anteriores 6Fondo para la Reducción de la Vulnerabilidad 390Plan de acción de contingencia para ciclones 98Plan de Acción Nacional de Contingencia 98Plan de acción para la reconstrucción en terremotos 982000 : Plan de Contingencia para Sequías 98Plan de Maharashtra para la Gestión de Desastres del Gran Bombay 374Plan de Respuesta y Evaluación del Riesgo 374Planes Estatales y Provinciales de Reducción deDesastres 97Plan Nacional de Respuesta a Desastres 98Proyecto Esfera 228Proyecto Nacional de Desarrollo de Cuencas Hidrográficas para Áreas Lluviosas 356Proyecto Patanka 207

ver uso de la tierraRed Nacional de información sobre Gestión de Desastres Naturales 233Red de Recursos para Desastres (IDRN) 233Sistema de Seguridad de Forraje 394Swayam Shiksam Prayong 199

indicadores 6, 241, 253, 268, 283, 293, 296, 299, 308, 309, 345,386, 401, 404, 429, 435, 436, 437, 438, 440

ver índices de desastresindicadores ambientales OCED 283indicadores de ambiente de la Agencia Europea del Ambiente 283indicadores de desarrollo sostenible del Grupo Asesor IISD 283indicadores sociales del Banco Mundial 283indicadores de trabajo sobre sostenibilidadSCOPE/PNUMA 283indicadores urbanos y de vivienda de UN-HABITAT 283Objetivos del Desarrollo y del Milenio de las Naciones Unidas e indicadores relativos programa de trabajo sobre indicadores de desarrollo sostenible 283UN/DESA y la Comisión de Desarrollo SosteniblePrograma Mundial de Evaluación de los Recursos Hídricos: indicadores de evaluación hídrica integrada 283

índices de riesgos de desastresEIRD/IATF Group 2,72Fortalecimiento de Estructuras Locales para la Mitigación

I

Indice por tema

465

de Desastres (FEMID) 160ver reducción de riesgos

Índice de Catástrofes Guy Carpenter 393Índice de Desarrollo Humano, PNUD 219Índice Mundial de Riesgo de Vulnerabilidad, PNUD 78Índice Mundial de Vulnerabilidad Ambiental, SOPAC 283Índice de Pobreza Humana, PNUD 219Índice de Riesgos de Desastres, PNUD 79, 219, 282, 283, 429, 436 Índice de Sequía Keetch-Byram (KBDI), 4072001 : Programa Regional para la Gestión de Riesgos y la Reducción de Desastres PNUD 159Programa del Pacífico Sur para la Reducción de los Desastres (SPDR) 29, 180, 181,

ver islasPrograma Regional Ambiental del Pacífico Sur (SPREP) 229

ver ambientever islas

Programa Regional sobre Gestión de Desastres ASEAN (Asociación de Naciones del Asia Sudoriental) 175Proyecto del Pacífico Sur para la Reducción de los Desastres (SPDRP) 29, 163, 164, 180, 181

Indonesia 77, 80, 99, 149, 176, 177, 205, 206, 239, 270, 277,303, 341, 408, 411, 422

Directorio Nacional de Coordinación de la Gestión de Desastres Naturales 99Plan de Acción Nacional 99proyecto Bandung 205proyecto de base comunitaria de mitigación de desastres por inundaciones 177

ver educaciónSistema de alerta temprana para inundaciones 422volcán Merapi, Java 89

ver volcanesIniciativa Centroamericana de Mitigación (CAMI) 254iniciativa multidisciplinaria para reducir los desastres naturalesen Asia, América Latina y el Caribe, EIRD/UNESCO 153Iniciativa para la Preparación y Prevención de Desastres (DPPI),Europa 191iniciativas del sistema de las Naciones Unidas

Asociación de Comunidades Resistentes bajo la guía de ICLEI, UNESCO (anexo 3, 84)Base de Datos Mundial de Información sobre Recursos (GRID), PNUMA

ver bases de datosBase de Datos de las Mejores Prácticas para los Asentamientos Humanos, UN-HABITAT 252comisiones económicas regionales de las Naciones Unidas (anexo 3, 72)

ver desarrollo económicodirectrices CEPE sobre prevención alimentaria sostenible (anexo 3, 72)

ver inundacionesdirectrices ESCAP sobre planificación participativa y gestión para la mitigación y preparación ante inundaciones (anexo 3, 72)

ver inundacionesmetodología de la CEPAL para evaluar el impacto de los desastres sobre el desarrollo 224, (anexo 3, 73)

ver impacto económico proyecto ESCAP para crear capacidades en la gestión de desastres en Asia y el Pacífico (anexo 3, 70)

ver creación de capacidad 1972: Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano 338

ver ambiente 1994: Conferencia Mundial de Reducción de Desastres, Yokohama, Japón

ver Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN) 2005: Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres, Kobe-Hyogo,

Japón 9, 11, 264, 277, 341, 411, 428 Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo, África del Sur 35

1996: Conferencia sobre Asentamientos Humanos, Estambul (anexo 4, 105)

ver asentamientos humanos1999: Conferencia UNISPACE III, Austria 231

ver espacio (ultraterrestre) 247, 419, (anexo 3, 73) 2002: comité UN-WATER (anexo 4, 104)

ver agua2000: Cumbre del Milenio, Nueva York (anexo 4, 96) 2002: Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible (WSSD), Johannesburg 36, 154, 165, 222, 271, 432, (anexo 4, 95, 96, 97, 98, 107)

plan de implementación de Johannesburgo 432, 441, 436 (anexo 4, 107)

Declaración Ministerial Africana 361996: Cumbre Mundial de la Alimentación (anexo 3, 77)Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN)) 9, 10, 11,12, 60, 69, 71, 72, 79, 88, 89, 96, 113, 130, 148, 153, 181, 190, 191, 197, 208, 225, 285, 294, 314, 315, 367, 428, 4321994: Conferencia Mundial sobre Reducción de Desastres Naturales Yokohama, Japón 9, 10, 11, 88, 181

ver Estrategia y Plan de Acción de Yokohama para un Mundo más Seguro

Día Internacional de la Reducción de Desastres215, 217, 2241999: Foro Programa DIRDN 89, 4102001: Diálogo sobre Políticas Regionales relacionadas con Desastres, Banco Mundial 386 1999: documento de estrategia del PMA para Hacer Posible el Desarrollo (anexo 3, 88)estrategia de la UNESCO para 2002-2007 (anexo 3, 83)Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) 11, 12, 13, 16, 17, 18,

(anexo 4, 94, 95, 96, 98,104, 105)Evaluación Mundial de los Recursos Forestales, FAO 63Foro de las Naciones Unidas sobre los bosques 63Fuerza de Tareas de las Agencias para la Reducción de Desastres y grupos de trabajo 12, 49, 53, 423 (anexo 4)guía sobre mitigación hospitalaria de la OMS (anexo 3, 90)Índice de Desarrollo Humano, PNUD 219

ver índices de desastresIniciativas de Gestión de Riesgos del Caribe, PNUD(anexo 3, 75)

ver reducción de riesgosver clima/cambio/ adaptación

Iniciativa de la Voz de las Islas Pequeñas, UNESCO (anexo 4, 108)

ver Pequeños Estados Insulares en DesarrolloÍndice de Pobreza Humana, PNUD 219

ver índices de desastresÍndice de Riesgo de Desastres del PNUD

ver índices de desastresÍndice Mundial de Riesgo de Vulnerabilidad, PNUD

ver índices de desastres Observatorio Mundial del Clima (WWW), OMM 412

ver meteorologíaPanorama Mundial del Ambiente (GEO), PNUMA 219Premio Sasakawa para la Reducción deDesastres 317, 318Programa Convergente sobre la Respuesta ante Crisis y la Reconstrucción (IFP/Crisis), OIT (anexo 3, 78)

ver reconstrucciónPrograma contra Ciclones Tropicales de la OMM(anexo 3, 91)

ver ciclonesPrograma de Control de la Malaria en África del Meridional, OMS 169

ver saludPrograma de Entrenamiento y Manejo de Desastres (DMTP) 274, 276 (anexo 3, 75)

ver capacitaciónPrograma especial de seguridad alimentaria, FAO(anexo 3, 78)

ver alimentaciónPrograma de Gestión de las Transformaciones Sociales (MOST), UNESCO (anexo 3, 83)Programa de gestión de riesgos y desastres, UN-HABITAT(anexo 3, 85)Programa de la OMS para la preparación y mitigación de sequías (anexo 3, 91)

ver sequíaPrograma del Hombre y la Biósfera, UNESCO