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¿Qué puede ser más funda-mental para el bienestar de lagente que su trabajo? El traba-jo determina el modo de vidade las personas y sus familias,así como el desempeño de laseconomías. La cantidad y lacalidad de los empleos disponi-bles inciden en personas y paí-ses por igual, motivo por elcual los problemas que encaranlos mercados laborales deAmérica Latina son tan preo-cupantes.

El desempleo, el subempleo, lainestabilidad laboral y los bajossalarios no son sólo problemaspersonales sino nacionales yaquejan a la mayor parte de laregión. En la actualidad el des-empleo se encuentra en sunivel más elevado en años, granparte de la fuerza laboral ganasalarios de pobreza, la desigual-dad entre los diversos nivelesde los salarios es de las mayo-res del mundo y no tiende amejorar y, aunque la probabili-dad de perder el empleo es ele-vada, los trabajadores que estánasegurados contra este riesgoson apenas una minoría. Nosorprende entonces que ensondeos de opinión pública loslatinoamericanos señalen eldesempleo, los salarios bajos yla inestabilidad laboral como

los problemas más apremiantesde la región, aun más que lacorrupción, la delincuencia yotros males sociales preocu-pantes.

En vista de la importancia delos mercados laborales, elBanco Interamericano de De-sarrollo ha dedicado suinforme Progreso económico ysocial en América Latina de2004 al análisis de los mismos.El IPES presenta un estudiodetallado de los mercadoslaborales latinoamericanos, undiagnóstico de los males quelos aquejan y las prescripcionespara tratar esas dolencias. Lasinvestigaciones y los análisisminuciosos que contiene hacende este informe un recursoinvalorable por igual paraacadémicos y funcionariospúblicos encargados deformular políticas. Este folletobrinda una pequeña muestrade algunos de los temascontenidos en:

www.iadb.org/res/ipes | 1

Introducción

Se buscan buenosempleos Los mercados laborales en América Latina

Los rostros del mercado Después de casi 10 años de ser-vicio, Juan se quedó sin suempleo en la compañía eléctrica.Miles de trabajadores quedaroncesantes durante la antesala dela privatización de la empresa, aobjeto de despejar el camino alos nuevos dueños. Afortunada-mente, Juan recibió una buenaindemnización, lo que le dio cier-ta tranquilidad mientras buscabaempleo. Pero con los meses eldinero de la indemnización se fueagotando, sin que él hallara nin-guna perspectiva alentadora.

Aunque miles de personasquedaron desempleadas de lanoche a la mañana a consecuen-cia de la privatización, no todastuvieron las mismas dificultadespara conseguir trabajo. El ex-jefede Juan, por ejemplo, no tardó eningresar en una firma contratistade la recién privatizada compa-ñía. Juan se enteró de personasque fueron vueltas a contratarpor la misma compañía. Pero,igual que él, muchos tambiénquedaron desplazados. Algunosde sus compañeros de trabajomás jóvenes quedaron en situa-ción peor que la suya, porquerecibieron una indemnizaciónmenor y tenían menos experien-cia que ofrecer en el mercadolaboral. A falta de un sistema deseguro social que ayudara a esaspersonas a sobrellevar la situa-ción, muchas se vieron obligadasa aceptar empleos con salariosmás bajos.

A sus 38 años, Juan tenía a sufavor unos cuantos años de expe-riencia, pero no había terminado

la escuela secundaria. Ahora sedaba cuenta del costoso error dehaber abandonado los estudios.La falta de un título limitaba elsalario que podía exigir. Nisiquiera se imaginaba lo quepodría ganar un graduado univer-sitario.

Afortunadamente, Juan habíaadquirido conocimientos impor-tantes durante los años en lacompañía eléctrica. Tenía quehaber algún sitio donde poderaprovechar toda esa experiencia.El problema era cómo ubicar alas compañías que podrían darleempleo. Juan se dedicó a buscar,preguntó entre sus amigos y revi-só detenidamente las ofertas deempleo. Pero aparte de eso nosabía cómo proceder con la bús-queda. Lamentablemente, elmercado laboral tenía escasosservicios o recursos que ofrecer alos desocupados.

Juan quería conseguir otroempleo en una compañía que lediera cierta estabilidad y presta-ciones. Pero a medida que pasa-ba el tiempo, comenzó a acariciarla idea de crear su propia peque-ña empresa. Después de todo,era mucho lo que había aprendi-do sobre electricidad en sus 10años de trabajo. Le agradaba laidea de ser su propio jefe. PeroJuan era realista y sabía que tra-bajar por cuenta propia tenía susriesgos. Quizá lo mejor seríahacer las maletas y emigrar.Había oído que en Estados Uni-dos había empleo por montones.Pero eso también tenía sus peli-gros.

Ni María ni Juan son personasreales,pero sus relatos ilustranaspectos muy reales del merca-do laboral latinoamericano.Algunos de los hechos subya-centes de estos perfiles ficticiosse pueden resumir de lasiguiente manera:

� En América Latina ha habi-do un aumento enorme de laparticipación de la mujer en lafuerza laboral en los últimosaños. Mujeres de todos los nive-les académicos han venido asu-miendo una presencia en elladesde hace más de un decenio,pero los mayores incrementosse han registrado entre lasmujeres menos preparadas.

� El desempleo ha aumentadoconsiderablemente y es mayorentre las trabajadoras jóvenes ymedianamente calificadas delas ciudades.

� En América Latina la rota-ción de personal es generaliza-da. Cada año se crea o se des-truye aproximadamente uno decada cuatro puestos de trabajo.

� El seguro social es una rare-za en América Latina, lo queconvierte al desempleo en unlujo que pocos se pueden dar.Menos de la mitad de los tra-bajadores cuenta con indemni-

Juan &

laboral latinoamericano

zaciones por despido, que cons-tituyen la forma más generali-zada de seguro social.

� Después de perder elempleo, los trabajadores amenudo deben aceptar salariosconsiderablemente menores ytrabajar en puestos que no secorresponden con sus conoci-mientos y experiencia. En pro-medio, entre los desplazadoslos hombres tienden a sufriruna pérdida de salario mayorque las mujeres. De igualmodo, los trabajadores despedi-dos de empleos que no lesotorgaban derecho al segurosocial y a la indemnización pordespido sufren una pérdida desalario mayor que los trabaja-dores que sí estaban cubiertos.

� La mayoría de los trabajado-res de México y Argentina, dospaíses donde existe informa-ción para analizar la transiciónentre empleos, encuentran tra-bajo en el sector desprotegido,vale decir, en el sector informal.En Argentina, 81% de los des-empleados que consiguen colo-cación lo hacen en puestos queno les brindan seguro social, enMéxico la cifra es de 62%.

�Muchos trabajadores en suedad más productiva, al quedardesempleados pasan a ser tra-bajadores independientes, a

María tenía que encontrar un tra-bajo. En los últimos dos años, suesposo había quedado cesantetres veces, y aunque había tenidola suerte de conseguir nuevoempleo, cada vez había tenidoque aceptar un salario más bajoque el anterior. Sin ahorros, segu-ro de desempleo ni otras presta-ciones en que apoyarse, no sepodía permitir quedar desemplea-do por mucho tiempo. Así quecomenzó a trabajar más por me-nos. De esa manera María tuvoque acudir al mercado laboral.

Pero una cosa era buscarempleo y otra conseguirlo. Paracomenzar, María no era la únicamujer que andaba en busca detrabajo. Muchas estaban en lamisma situación: tratando de con-seguir ingresos para complemen-tar el salario del marido. Dehecho, la ciudad estaba llena demujeres en busca de empleo, aun-que muchas se habían sumado ala fuerza laboral gracias a oportu-nidades interesantes de trabajo,en vez de verse obligadas por unpresupuesto familiar insuficiente.“Cómo han cambiado las cosas”,pensaba María. Antes las muje-res tenían algunos empleos paraescoger, pero pocas se interesa-ban en ellos. Hoy lo normal es quelas mujeres trabajen, pero eso nosignifica que sea fácil encontrar yconservar un empleo bien paga-do. A pesar de lo mucho que habí-an cambiado las cosas, Maríahabía descubierto que el mercadolaboral todavía podía ser un lugarpoco acogedor para la mujer.Compaginar las responsabilidades

del hogar con las de un empleoera una tarea abrumadora, que lamayoría de los hombres no afron-taban. Le parecía injusto tenerque esforzarse mucho más porcumplir con todas sus obligacio-nes y encima ganar menos que loshombres que trabajaban a su par.

Para colmo, estaba la cuestiónde las leyes laborales. Supuesta-mente esas leyes debían protegera los trabajadores, pero Maríahabía descubierto que algunascompañías no les hacían caso. Yen los pocos casos en que se obe-decía la ley, a veces eso acababapor perjudicar a los trabajadores,en vez de ayudarlos. Por ejemplo,las leyes debían asegurar que lostrabajadores ganaran un salariojusto, pero hacía un año, Maríahabía conseguido empleo en unacompañía textil que le pagabamenos del salario mínimo. Des-pués de cubrir el costo del trans-porte, el dinero que le quedabacasi no valía la pena. Y para ir altrabajo tenía que dejar a sus hijossolos.

Fue entonces que María tomóla decisión de crear su propia guar-dería infantil. Eso le permitiría pres-tar un servicio a sus vecinas, cuidara sus propios niños y de paso ganaralgo de dinero para redondear elingreso familiar. De hecho, tuvotanto éxito con su guardería infan-til que llegó a recibir demasiadosniños para atenderlos ella sola. Suhija mayor tuvo que abandonar losestudios para darle una mano.Quizá podría retomarlos más ade-lante, pero por ahora tenía quecolaborar en la casa.

& María

4 | Se buscan buenos empleos: los mercados laborales en América Latina

ocupar puestos en pequeñasempresas o puestos que no lesofrecen prestaciones. En Méxi-co, esos trabajadores, cuandoquedan cesantes, sufren unareducción de salario mayor quelos trabajadores más jóvenes yque los de mayor edad.

� La legislación laboral de lospaíses de la región tiende a serexcesivamente reguladora, perocon escasos mecanismos quegaranticen su aplicación. Peoraún, a menudo obra en perjui-cio de los trabajadores a losque debería proteger.

� El acatamiento del salariomínimo no es generalizado y esmenor en países en los que elsalario mínimo es relativamenteelevado.

� Según cálculos de la Orga-nización Internacional del Tra-bajo (OIT), en América Latina18 millones de niños realizanactividades económicamenteproductivas, las cuales ayudan aincrementar el ingreso familiardirecta o indirectamente.

� Ha habido un aumento con-siderable de los rendimientos

de la educación. Un trabajadorque haya terminado la escuelasecundaria gana entre 50% y60% más que uno que sólohaya completado la primaria.Esta diferencia es aun mayoren el caso de los trabajadorescon estudios terciarios. Untítulo universitario permite unaumento adicional de los ingre-sos de 85%, en promedio.

� La labor de negociación delos sindicatos a favor de susmiembros puede afectar la efi-ciencia de las empresas.

� El abultamiento artificial dela nómina es corriente entreempresas del sector público,y los despidos se hacen inevita-bles cuando esas compañías sepreparan para su venta al sectorprivado. Muchos trabajadoreshan quedado desplazados porlas privatizaciones, pero hansido contratados nuevamentepor la misma compañía o porsubcontratistas y proveedoresde las empresas privatizadas.

� Los emigrantes latinoameri-canos a Estados Unidos, queaumentaron de 1,8 millones a3,4 millones entre 1971 y 2000,

tienen un mejor nivel académi-co y es más probable que seaneconómicamente más activosque sus compatriotas que sequedaron atrás, pero tienen, enpromedio, un nivel de prepara-ción inferior al de los estadou-nidenses.

� En América Latina, los des-empleados disponen de pocosservicios o recursos que losayuden en la búsqueda deempleo.

Estos aspectos muestran algu-nas de las características másimportantes del mercado labo-ral latinoamericano actual.Apesar de su concisión, esteresumen permite hacerse unaidea muy aproximada de lacomplejidad del medio en elque trabaja la gente de laregión. La siguiente preguntaque cabe plantearse es qué fac-tores determinan este entorno.¿De qué modo el funciona-miento de los mercados labora-les en América Latina condi-ciona la vida de los trabajado-res tales como María y Juan?

“Numerosos supuestos relacionados con los mercados laborales de América Latina traban nuestracapacidad para reformular las políticas y las instituciones laborales con miras a ampliar lasoportunidades y crear más y mejores empleos.Este estudio detallado y sistemático es un pasoimportante para comprender mejor los complejos asuntos laborales.Deja en claro que no hay

soluciones fáciles para los urgentes problemas de América Latina y que los formuladores de polí-ticas enfrentan desafíos y dilemas complicados”.

— Jaime Saavedra,GRADE (Lima) y Banco Mundial (Washington,D.C.)

¿Cuál es la situación delos mercados laboralesnacionales de la región?

Los mercados laborales deter-minan la forma en que viven yse desenvuelven millones depersonas distintas, todas ellastan complicadas e individualescomo María y Juan. El funcio-namiento de los mercadoslaborales es una tarea monu-mental que se desarrolla condistinto grado de éxito de unpaís a otro. Específicamente, losmercados laborales debendesempeñar tres funcionesprincipales de asignación: derecursos, ingresos y riesgos. Laeficacia con la que el mercadolaboral de cada país cumpleesas tareas determina la eficien-cia y la equidad de ese mercado.

Cuando un mercado laboralasigna recursos, empareja tra-bajadores con puestos de tra-bajo. En un mercado laboraleficiente, toda persona dispues-ta a trabajar encuentra unempleo que se corresponde consu capacidad y no quedavacante ningún puesto de tra-bajo. Un aspecto clave es quelos trabajadores no sólo deberí-an tener empleo, sino que ade-más deberían tener un empleoadecuado a su nivel de escolari-dad, capacidad y experiencia,así como a las necesidades de laplaza. Si para poder ganarse lavida, Juan el electricista se veobligado a aceptar un empleocomo guardia de seguridad, esoconstituye una asignaciónineficiente de recursos. Otros

indicadores del nivel de efi-ciencia con el que un mercadoasigna sus recursos son el tiem-po que los trabajadores pasanbuscando empleo, la propor-ción de trabajadores a los queles gustaría trabajar más horasy si ciertos tipos de trabajado-res, diferenciados por sexo,edad, destreza o profesión,sufren más o menos eldesempleo.

En general, el desempeño delos mercados laborales latinoa-mericanos en lo que atañe a larelación entre trabajadores yempleos tuvo sus altibajosdurante los años noventa.Algu-nos países tienen niveles dedesempleo persistentementeelevados, mientras que otrospueden tener niveles muy bajoscomo para hacer corresponderadecuadamente trabajadores yempleos. Muchos países expe-rimentaron un aumento de susniveles de desempleo haciafinales de la década, cuando elcrecimiento económico eraescaso. Por otro lado, el desem-pleo de largo plazo en la regiónes relativamente bajo compara-do con el de Europa Oriental oel de algunos países desarrolla-dos. Este nivel se mantuvomayormente sin variacionesdurante los años noventa, perohubo variaciones considerablesde un país a otro. En la mitadde los países latinoamericanos,la búsqueda de empleo tomómás tiempo que en EstadosUnidos.Además, en los casosen que los trabajadores halla-ron empleo rápidamente, eso

pudo haberse debido a que lafalta de seguro social los obligóa aceptar empleos menos dese-ables, en vez de aguardar poruno mejor adaptado a su capa-cidad.

En cuanto a la carga de desem-pleo sobre ciertos tipos de tra-bajadores, las mujeres y losjóvenes han sufrido muchomás que los hombres y los tra-bajadores en la plenitud de suproductividad. No obstante,esas diferencias en el desem-pleo no variaron mucho duran-te la década. Las diferenciasentre el desempleo urbano y elrural también fueron muy con-siderables, aunque la dispari-dad relativa en realidad dismi-nuyó durante el período. Encuanto a los niveles de capaci-dad, el desempleo no parecióser mayor entre los trabajado-res no calificados. Si acaso,parece haberse dado lo opues-to, y los trabajadores con pre-paración universitaria tienencada vez más probabilidades dehallarse desempleados que suscontrapartes menos capacita-dos. En total, los mercadoslaborales de México, Hondu-ras, Guatemala, Perú y Chilefueron relativamente más efi-cientes en la asignación de tra-bajadores a empleos, mientrasque los de Colombia, Panamá,Uruguay y Paraguay fueronmenos eficientes.

La segunda tarea más impor-tante de los mercados laboraleses asignar ingresos. ¿Los traba-jadores ganan un salario justo?


Éste es un criterio básico paraevaluar el desempeño del mer-cado laboral de un país. En unaregión donde la desigualdadsalarial va de la mano con ladisparidad del ingreso y dondecasi la mitad de los trabajado-res de varios de sus paísesganan menos del equivalente aun dólar por hora, una respues-ta romántica a esta preguntaquizá sea que los trabajadoresno ganan un salario justo. Peroes importante aclarar el signifi-cado de “justo”. La respuestatiene dos vertientes. En primerlugar,“justo” se refiere a si untrabajador recibe o no lo quevale su labor; en otras palabras,el salario debería corresponder-se con la productividad del tra-bajador. En segundo lugar, lostrabajadores de productividadequivalente deberían percibir

salarios similares, independien-temente de su sexo, el tamañode la compañía y el sector.

Los salarios en toda la región sehan mantenido prácticamenteestancados durante el últimodecenio. Sin embargo, contra-riamente a la opinión generali-zada, ello no se debe a que lasempresas hayan venido dismi-nuyendo progresivamente laparticipación de los trabajado-res en la producción. De hecho,los salarios y la productividadse han mantenido fundamen-talmente parejos. El problemaes que el crecimiento de la pro-ductividad laboral en AméricaLatina durante los años noventafue prácticamente nulo. Demodo que si se emplea este cri-terio de evaluación, puede quelos salarios sean bajos, pero son

“justos” en relación con el nivelde productividad.

Sin embargo, los mercadoslaborales lucen menos equitati-vos desde el punto de vista delas diferencias salariales. Lostrabajadores de compañíasgrandes ganan 34% más enpromedio que los de compañí-as pequeñas. Los trabajadoresde los sectores de la construc-ción, ventas al por menor, res-taurantes y hotelería percibenmenos que los de la manufac-tura, mientras que los de lossectores comercial y financierotienden a ganar más. Los hom-bres latinoamericanos ganan enpromedio 26% más que lasmujeres de edad y nivel de pre-paración similares. Sin embar-go, a pesar de lo lamentablesque puedan ser estas divergen-cias, curiosamente no se dife-rencian mucho de las de Esta-dos Unidos.Tampoco pareceser éste el origen de la “injusti-cia” de los mercados laboraleslatinoamericanos en la asigna-ción de ingresos.

De hecho, no toda la desigual-dad en términos de ingresostiene su origen en el mercadolaboral. Ciertamente la des-igualdad salarial es real y engran medida se refleja en elmercado laboral, pero no surgede éste. Más bien, los trabaja-dores ganan salarios muy des-iguales entre sí porque son per-sonas muy diferentes. Lasvariaciones en escolaridad,experiencia y género represen-tan en promedio 35% de la


Medida resumen de eficiencia en el comportamiento del mercado laboral(Índice 0–1)

Fuente: Cálculos del BID basados en encuestas de hogares, Latinobarómetro (1997) y World Economic Forum (2001).

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

UruguayBrasil

ArgentinaBolivia

PanamáVenezuelaGuatemala

ChilePerú

EcuadorHonduras

NicaraguaCosta Rica

México

concentración del ingreso labo-ral de la región, y alrededor dela mitad de la concentración enArgentina, Costa Rica, El Sal-vador, Panamá y Honduras. Lasdiferencias en escolaridadconstituyen, con mucho, lamayor parte de la desigualdad,porque representan una cuartaparte de la concentración delingreso laboral, en promedio.De modo que las dificultadesque tienen María y Juan paraencontrar empleo, y más espe-cíficamente uno bien remune-rado, se deben principalmentea sus propias característicaseducacionales, no a las limita-ciones del mercado laboral.

En total, los mercados laboraleslatinoamericanos asignan losingresos razonablemente bien,a pesar de la desigualdad sala-rial generalizada y de los bajossalarios dominantes en laregión. El problema no tiene

tanto que ver con el mercado.La dificultad radica en el pasode tortuga al que ha crecido laproductividad y en la dispari-dad del acervo personal, esdecir, la educación.

Los mercados laborales tam-bién asignan riesgos. ¿Qué ries-gos encaran los trabajadoresque puedan provocar una pér-dida de ingresos? El riesgo másevidente es el de la pérdida delempleo. Los trabajadores quequedan desplazados de susempleos no sólo pierden ingre-sos mientras se encuentrandesempleados, sino que ademáspueden sufrir mayores pérdi-das si terminan aceptando unempleo que pague menos de loque ganaban anteriormente.

En un mercado eficiente, lostrabajadores están protegidoscontra el riesgo de pérdida deingresos. Una manera de prote-

gerse contra los riesgos es queel mercado laboral desempeñeeficazmente su función princi-pal, la de asignar recursos ade-cuadamente. Si los trabajadoresencuentran un nuevo empleorápidamente, entonces su pér-dida de ingresos se minimiza.Para quienes quedan desem-pleados, el seguro de desem-pleo proporciona un medio desostén. Lamentablemente,pocos países de la región ofre-cen este beneficio. En vez deello, el mecanismo preferido decobertura contra este riesgo enAmérica Latina es el pago obli-gatorio de indemnizaciones pordespido y por cesantía. Si unacompañía despide a un emple-ado, éste tiene derecho a recibiruna compensación que enmuchos países llega a ser consi-derable. Fue así que Juan pudotomarse su tiempo para buscarotro empleo y sopesar otrasopciones tales como montar supropio negocio o emigrar, lascuales requieren al menos decierto capital para poder explo-rarlas. Los programas de segu-ro social que incluyen pensio-nes de ancianidad y seguro deatención médica y de materni-dad también son muy comu-nes, pero brindan beneficiosmucho menores que en los paí-ses desarrollados.

Si la indemnización por despi-do es tan cuantiosa y otrasprestaciones de seguridadsocial son mayores que en lamayor parte del mundo endesarrollo, entonces ¿por quétantos latinoamericanos traba-


Medida resumen de la equidad en la asignación de ingresos(Índice 0-1)

Fuente: Cálculos del BID basados en encuestas de hogares.

0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8

BrasilNicaragua (2001)

Ecuador (1998)Panamá

ChileUruguay

BoliviaMéxico

HondurasEl Salvador (1999)

ArgentinaPerú

Costa RicaVenezuela

Guatemala (1998)

América LatinaEstados Unidos (1996)

jan con la amenaza de enfer-medades inesperadas, pérdidadel empleo o pobreza durantesu ancianidad? El problemaestá en la cobertura. En prome-dio, sólo 44% de los trabajado-res de la región están protegi-dos por las leyes laborales. Elesposo de María no estabacubierto y por eso se vio obli-gado a aceptar el primerempleo que encontró, aunquepagara menos que el anterior yobligara a su esposa a acudir almercado laboral. Para agravaraún más las cosas, en la regiónno se hacen cumplir eficaz-mente las leyes laborales. Poreso, las pocas personas que tie-nen derecho a recibir prestacio-nes no siempre reciben lo quelegítimamente les corresponde.Una vez que se toman encuenta la cobertura y la aplica-ción de las leyes, los niveles deseguro en la región resultansumamente bajos, especialmen-te en México, Perú, RepúblicaDominicana y Bolivia. SóloBrasil y Colombia cuentan conniveles similares al de EstadosUnidos, cuyas prestaciones sonbajas comparadas con la normade otros países desarrollados.El riesgo de perder su fuentede ingresos es una posibilidadmuy real y catastrófica para unnúmero excesivamente grandede trabajadores latinoamerica-nos. No extraña que en lasencuestas de opinión pública seindique el precario desempeñodel mercado laboral como unade las principales preocupacio-nes de un número creciente dehabitantes de la región.

¿Qué diferencias hay de unpaís a otro en términos de laeficiencia de sus mercadoslaborales? Cuando se combinala eficiencia de los mercados enasignar recursos con los ingre-sos y se toma en cuenta la cali-dad de las relaciones entre tra-bajadores y empleadores,México, Costa Rica, Hondurasy Perú se destacan, mientrasque Argentina, Brasil, Panamáy Uruguay exhiben la mayornecesidad de mejora. Pero laeficiencia no lo es todo. Paraalgunos gobiernos, de hecho, laequidad puede ser igualmenteimportante. La buena noticiapara los encargados de formu-lar políticas es que, al menos eneste caso, quizá no tengan queelegir una cosa en lugar de laotra. Cuando se compara la efi-ciencia con la equidad, no exis-te una relación inversa. Engeneral, mientras mejor funcio-ne el mercado laboral, menores

serán las diferencias salarialesentre los trabajadores en igual-dad de condiciones y mayorserá la equidad. El problemaestá en el seguro. Los paísesque mejor protegen a sus tra-bajadores contra el riesgo deperder el ingreso salarial tam-bién tienden a ser los menoseficientes en el desempeño desus mercados laborales.

Claramente, los encargados dediseñar políticas deben tomaren cuenta estos conflictos deobjetivos, cuyas consecuenciaspueden ser de consideración,tanto en términos políticoscomo económicos. Sopesar loscostos y los beneficios de laspolíticas y tomar las decisionescorrectas puede resultar tancrucial para el futuro de losgobiernos como lo es paragente como María y Juan.


Medida resumen de seguridad(Índice 0–1)

Fuente: Cálculos del BID basados en encuestas de hogares. Datos de pagos por cesantía, indemnizaciones por despido y preaviso provienen de Heckman y Pagés (de próxima publicación).

0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6Brasil

Colombia (1999)Uruguay

Ecuador (1995)Argentina

ChilePanamá (2001)

Venezuela (1998)México

Perú (2000)República Dominicana (1998)

Bolivia (1999)

Estados UnidosAmérica Latina

La primera impresión que cau-san las personas a menudo esengañosa. Lo mismo ocurrecon las economías.Ya que losmercados laborales latinoame-ricanos tienen que ver tantocon las personas como con laeconomía, no es extraño queun análisis más detenido demuchas opiniones generaliza-das arroje algunos resultadosinesperados. De hecho, concep-tos que en apariencia lucensencillos resultan mucho máscomplicados una vez que seinvestigan y analizan. Lassiguientes afirmaciones se fun-damentan en percepcionescomunes que a primera vistaparecen lógicas, pero que trasun análisis detenido revelangiros interesantes.

Los problemas del mercado laboral se reflejan en el desempleo.En realidad, el desempleo esapenas la punta del témpano.Mucha gente que tiene empleotrabaja en puestos mal pagadosy apenas si consigue subsistir.Además, las cifras de desem-pleo también pasan por altogran parte de la actividad quese desarrolla en el mercadolaboral. En un año dado, unagran cantidad de empresasamplían sus puestos de trabajo,mientras que muchas otrasreducen su nómina.Y esto ocu-rre por igual en años de bonan-za como de recesión, en el sec-

tor industrial y el agrícola, enempresas grandes y pequeñas, ytanto en compañías conmuchos años de experienciacomo en firmas recién creadas.En pocas palabras, fijarse exce-sivamente en el desempleo con-lleva el riesgo de ignorar lo queocurre debajo de la superficiedel mercado laboral. El cambiototal del empleo en el mercadolaboral, cuantificado como lasuma de todos los nuevosempleos que se generan en unaño dado (creación de empleo)y todos los puestos de trabajoque se eliminan en un año dado(destrucción de empleo), ofreceuna idea muy aproximada de laenorme tarea que cumple elmercado laboral. En una mues-tra de 12 países latinoamerica-nos, el cambio total de personalvaría entre 16% y 35%. El cam-bio total de personal es variosórdenes de magnitud mayorque la tasa de desempleo. En elcaso de Brasil, por ejemplo, unavariación de un punto porcen-tual en la tasa de desempleooculta una magnitud impresio-nante de mudanza en el merca-do laboral; los flujos brutosindican que cada año se crea ose destruye uno de cada trespuestos de trabajo, lo querepresenta un cambio total enel personal de 31%.

Curiosamente, este elevadonivel de reasignación de pues-tos de trabajo caracteriza a los

mercados laborales tanto depaíses desarrollados como depaíses emergentes. Los datosdisponibles de países latinoa-mericanos revelan tasas decambio de personal que nodifieren de los rangos observa-dos en los países desarrollados.Eso resulta sorprendente, con-siderando que las regulacionesdel mercado laboral difierenmucho entre los países deAmérica Latina. Pero, ¿impor-tan realmente todos esos girosdel mercado laboral? ¿No sedebería concentrar la atenciónen quienes salen perdiendo eneste juego de las sillas? Enotras palabras, aun reconocien-do que en el mercado laboralse desarrolla una actividadenorme, ¿no es el desempleo loque verdaderamente cuenta?

No del todo. Para comenzar,concentrarse exclusivamente enel desempleo presupone quetodas las demás personas quehan experimentado cambios enel mercado laboral han salidoganando.Y esto dista de sercierto, especialmente enAmérica Latina, donde lamayoría de los trabajadoresestán mal preparados para esteelevado nivel de movilidad por-que el seguro social sólo cubrea una pequeña proporción deellos. La mayoría de los trabaja-dores no se pueden permitirquedarse sin ingresos mientrasbuscan otro empleo. Esos tra-

Pensándolo bienMitos de los mercados

laborales de América Latina

bajadores se ven obligados aaceptar el primer empleo queencuentran, a pesar de queaguardar por un empleo mejoradaptado a su capacidad lesposibilitaría una mayor pro-ductividad y, por ende, unmejor salario. El hecho de quela pérdida de salario tienda aser mayor en el caso de los tra-bajadores que cambian de sec-tor o que tienen ocupacionesde mayor nivel, sugiere que enel proceso de desplazamientose pierden capacidades y cono-cimientos específicos. Compa-ñías y empleados pueden salirperdiendo por igual cuando lostrabajadores aceptan empleospor debajo de su capacidad, oen sectores que no se corres-ponden con su preparación.Añádase a esto la probabilidadde que los trabajadores vueltosa emplear tengan que aceptarsalarios menores y no sorpren-de que en 1996 los sondeos deopinión pública revelaran quemás de 85% de los latinoameri-canos se hallaban desemplea-dos o preocupados por la posi-bilidad de perder su empleo.Peor aún, para 2001 esa inquie-tud había aumentado en 11 delos 17 países cubiertos por elsondeo. La conclusión en cuan-to a las políticas es que resultafundamental que los trabajado-res cuenten con flexibilidad ensus capacidades y que hayaalgún tipo de seguro social quereduzca el costo de la inestabi-lidad laboral.

Ir más allá del desempleo yfijarse en los movimientos del

mercado laboral también tieneimplicaciones de fondo para elcrecimiento y la productividad.La mayor parte de la reasigna-ción de empleos guarda rela-ción con sacudidas que sufrenempresas específicas y que obe-decen a cambios en la demandade sus productos, el costo desus insumos o la tecnología queemplean. En otras palabras, larotación de personal en el mer-cado obedece a una variaciónconsiderable del desempeño delas empresas mismas.

El hecho de que buena partede la reasignación de empleostenga lugar en empresas que seconstituyen o cierran el mismoaño indica que los propietarioso gerentes de compañías conpocos años de existencia ajus-tan continuamente su produc-ción y su personal, basándoseen sus cambiantes percepcio-nes de las condiciones del mer-cado y de los costos de produc-ción. Este proceso de ensayo yerror es importante para el cre-cimiento. En países donde loscostos de acceso y salida delmercado son bajos, los empre-sarios emprenden muchos pro-yectos y dan continuidad a losmás prometedores. Por el con-trario, en países con elevadoscostos de acceso y salida, losempresarios disponen de esca-sos incentivos para experimen-tar, y muchos proyectos prome-tedores ni siquiera se llegan aintentar. Esto también sugiereque la rotación constante estanto causa como consecuenciadel crecimiento de la producti-

vidad. En efecto, la investiga-ción ha demostrado que elhecho de que las plantas menosproductivas salgan del mercadopara ser reemplazadas porplantas nuevas representa entre20% y 40% del crecimientototal de la productividad. Esosresultados ponen de manifiestola importancia de que lasempresas puedan contar concostos bajos de acceso y salidadel mercado.

Las economías de mercado sonextremadamente dinámicas yrequieren de la reasignaciónconstante de recursos, entreellos el empleo, hacia los secto-res donde más eficiente resultesu uso. Pasar por alto toda estaactividad o fijarse demasiado enlos niveles de desempleo esarriesgarse a ignorar factoresclaves de la promoción de laproductividad, el crecimiento yel bienestar de los trabajadores,las empresas y las economíascomo un todo. De hecho, el retoprincipal de las políticas públi-cas en este respecto es mante-ner en funcionamiento losmotores del crecimiento altiempo que se proporcionaseguridad adecuada a los traba-jadores.

La volatilidad macroeco-nómica de AméricaLatina ha afectadoprofundamente al empleo.De hecho, no es así. A pri-mera vista, luce razonable queel empleo aumente y el desem-pleo disminuya cuando las con-diciones económicas son propi-


cias. De igual modo, cuando laeconomía experimenta unbajón, el empleo debería dismi-nuir mientras aumenta el des-empleo. Pero en América Lati-na este mecanismo no funcionade este modo en general, o almenos no en la misma formaque en otros lugares delmundo, y puede que eso seapositivo para la región.

Es indiscutible que los merca-dos laborales de América Lati-na funcionan en un entornomacroeconómico desfavorable.Durante los últimos 30 años, elcrecimiento promedio delingreso per cápita en la regiónha sido de poco más de 1%.Sólo África Subsahariana yMedio Oriente registran cifraspeores. En América Latina, nosólo el crecimiento ha sido

lento, sino que además, debidoa su nivel de volatilidad econó-mica, también cabría describir-lo como “de alto riesgo a cual-quier velocidad”.

¿Cómo afecta la volatilidadeconómica a los trabajadores?Una sacudida adversa a lademanda agregada puedetener repercusiones en el mer-cado laboral en una de dosformas: haciendo disminuirlos niveles de empleo o amor-tiguando parte de la sacudidamediante un ajuste de sala-rios.

¿Es mejor ajustarse a una crisismediante recortes de salario omediante un aumento del des-empleo? A pesar de lo difícilque resulta hacer un juicio devalor sobre qué mecanismo de

ajuste es “mejor”, lo cierto esque los ajustes salariales contri-buyen a distribuir el costo delas crisis, mientras que el des-empleo tiene un efecto muchomás desigual. De hecho, apartede lo ineficiente que resulta larigidez salarial, al conducir aun desperdicio de recursos,hace que algunos salgan ganan-do y otros perdiendo, y puedehacer aumentar la desigualdad.Los trabajadores que conservansu empleo con salarios porencima del nivel que se tendríasi no hubiera rigidez, a todasluces salen mejor parados quelos que quedan desempleadosinvoluntariamente. En teoría, sedebería compensar a los quesalen mal parados con benefi-cios por desempleo y otrosmecanismos semejantes. Enrealidad, tal compensación escorriente en países desarrolla-dos y ricos, pero en AméricaLatina es una rareza.

Para agravar la situación, todoslos estratos sociales no acusanel aumento del desempleo en lamisma medida. Los trabajado-res menos calificados y debajos ingresos a menudo sonlos primeros en quedar cesan-tes o en pasar a empleos malremunerados. Desde este puntode vista, las recesiones tienenrepercusiones negativas encuanto a la distribución ydesempeñan un papel impor-tante en la propagación de lapobreza.

Al comparar la volatilidad delos salarios, el empleo y el des-


Flujos brutos de empleo en la manufactura, promedio anual (En porcentaje del empleo)

Fuente: Cálculos del BID; Davis, Haltiwanger y Schuh (1996); Barnes y Haskel (2002), Gronau y Regev (1997); Kaplan, Robertson y Martínez (2003) y Medina,Meléndez y Seim (2003).

Creación bruta de empleo

7,9

0,4

0,6

-3,5

1,5

-0,8

-1,1

-1,2

6,5

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 25

Destrucción bruta de empleo

Noruega (1976-86)

EE.UU. (1973-88)

Israel (1970-94)

Reino Unido (1981-91)

Colombia (1981-99)

Canadá (1979-84)

Chile (1980-99)

México (1994-2000)

Marruecos (1984-89)

Cambio neto promedio

empleo en América Latina ylos países desarrollados, el con-traste resulta sorprendente.Aunque el producto internobruto (PIB) de América Latinaes mucho más volátil que eldel mundo desarrollado, sunivel de volatilidad del empleoy su nivel de desempleo no sediferencian gran cosa de los delos países desarrollados. Sinembargo, esta estabilidad rela-tiva en términos de empleo seve más que compensada porsalarios reales sumamentevolátiles. El salario real enAmérica Latina es cinco vecesmás volátil que en los paísesdesarrollados.

Pero las cosas están cambiando,lo que podría ayudar a explicarpor qué los niveles de desem-pleo han reaccionado con talvirulencia a las sacudidas eco-nómicas de los últimos años. EnAmérica Latina el elevado gradode flexibilidad salarial pareceser resultado de dos males: lainflación elevada y la aplicaciónprecaria de las leyes laborales.Amedida que disminuye la infla-ción y mejora la aplicación de lalegislación laboral es probableque los países se vayan ajustan-do a las sacudidas macroeconó-micas menos a través de lossalarios y más a través delempleo y el desempleo.

Debido a que la volatilidad delPIB difiere tanto entre las eco-nomías latinoamericanas y lasdesarrolladas, comparar las res-pectivas reacciones salariales ydel empleo pinta una imagen

algo distorsionada. Pero cuandola sacudida del ingreso es igual—digamos, de 1%— la imagencomienza a aclararse. En lospaíses desarrollados, cuando elPIB decrece 1%, el desempleoaumenta 0,6%, el empleo dis-minuye en 0,5% y los salariosreales se reducen en 0,3%. Porotro lado, en América Latina, siel PIB decrece 1%, el empleo yel desempleo muestran reaccio-nes más leves (0,24% y 0,28%,respectivamente), mientras quelos salarios sufren un ajustemucho mayor (1%).

A todas luces, comparada conlos países desarrollados,Améri-ca Latina se ajusta a las sacudi-das de ingresos más a través delos salarios que a través del

empleo. Esto contribuye adistribuir el costo de las crisiseconómicas de modo másparejo, lo que no es nadadesdeñable, tratándose de unaregión que ya de por sí sufre lamayor desigualdad del mundo,y donde hay pocos mecanis-mos de protección socialcontra el desempleo. Sólo cabeimaginarse el gran desempleoque se produciría si noexistiera esta volatilidadsalarial.

La liberalización y laprivatización han acaba-do con muchos empleos.Falso. Las funestas prediccio-nes de los críticos de la reformano llegaron a materializarse. Locierto es que la liberalización


Efectos de una caída de 1% del producto sobre los salarios, el empleo y el desempleo(En porcentaje)

Nota: Los coeficientes se estiman a través de regresiones de efectos fijos donde la variable dependiente es el crecimiento real de los salarios, del empleo o del desempleo, y la variable independiente es el crecimiento del PIB real. Fuente: Cálculos del BID.

Países desarrollados América Latina

Salarios Empleo Desempleo-1,2

-0,8

-0,4

0

0,4

0,8

ha tenido una incidencia míni-ma en el nivel y la composicióndel empleo, y aunque la privati-zación ha eliminado muchospuestos de trabajo sobrantes,ha tenido un efecto leve en eldesempleo total. Pero los parti-darios del libre mercado debe-rían contener su alegría. Dehecho, la liberalización hareducido los salarios, especial-mente los de los trabajadoresno calificados, y las condicioneslaborales de muchos empleadosque se quedaron en compañíasprivatizadas han desmejorado.En pocas palabras, críticos yreformistas por igual han teni-do que tragarse sus palabras yreconsiderar sus posiciones, a laluz de los efectos que han teni-do las reformas en los trabaja-dores.

La experiencia de AméricaLatina con la reforma está llenade sorpresas. De entrada, laliberalización no produjo losenormes desplazamientos derecursos hacia sectores poten-cialmente más eficientes quevaticinaban los economistas. Elincremento de las importacio-nes tampoco desplazó empleode los sectores de bienes tran-sables. En total, los cambios enla composición del empleo fue-ron leves, al igual que los efec-tos en el desempleo. Esto tam-bién resultó una sorpresa,incluso para los economistasque se estaban preparando,como mínimo, para un repuntedel desempleo, a medida quelos trabajadores pasaban de unsector a otro.

Ése es el aspecto positivo. Ellado negativo es que a los eco-nomistas también les sorpren-dió ver que el salario real cayóa causa de la liberalización,especialmente en el sectorindustrial. Según la visión neo-clásica, el salario de los traba-jadores responde a su produc-tividad marginal, y la liberali-zación debería conducir a unuso más productivo de todoslos recursos, incluida la manode obra. Además, por un ladola liberalización debería redu-cir las rentas que favorecen alos capitalistas y, por el otro,reducir los precios que paganlos trabajadores por susbienes. Pero las cosas no resul-taron tal como se esperaba. Laclave está en que, al parecer,los trabajadores compartíanesas rentas y para poder con-servar sus empleos se vieronobligados a renunciar a ellas ysufrir un deterioro de su nivelde vida. Puede que los salariosindustriales también se hayanvisto afectados cuando seabrieron las puertas a produc-tos fabricados en países conbajos costos de producción,que competían con productosnacionales.

Otra sorpresa desagradablepara los economistas tuvo quever con la brecha salarial entrelos trabajadores calificados ylos no calificados. En vez deestrecharse, tal como muchosesperaban, esa brecha creció.Aunque hay una gran discu-sión sobre la magnitud y losorígenes de este efecto, el

hecho es que la disparidadentre los salarios de trabajado-res calificados y no calificadosse ha ensanchado, en parte almenos por las reformas intro-ducidas por el libre comercio.

La apertura de los países alcomercio internacional ha pro-ducido otras dos sorpresas,ambas relacionadas con la cali-dad de los empleos.Afortuna-damente, los puestos de trabajoque se han creado en el sectorexportador son similares, entérminos de calidad y remune-ración, a los demás empleos, y amenudo son mejores. Perolamentablemente, a medidaque se han ido desmontandolas barreras al comercio inter-nacional y han ingresado gran-des volúmenes de importacio-nes, algunos países —especial-mente los que tienen legislacio-nes laborales restrictivas— hanacusado un aumento del por-centaje de empleos sin presta-ciones y del número de compa-ñías con menos de cincoempleados.

La privatización fue otro ámbi-to importante de reforma en losaños noventa, e igual que con laliberalización, la visión de susefectos sobre el empleo a vecesse ha distorsionado. La opiniónpública ha denunciado a la pri-vatización por la pérdida deempleos que ocasionó, mientrasque los economistas han consi-derado la mejora de la eficien-cia de las entidades privatizadascomo un avance para gobiernosy consumidores por igual. Pero


como ocurre con la liberaliza-ción, ambos lados tienen razóny ambos se equivocan.

Evidentemente, muchosempleos se perdieron a raíz dela privatización de empresas.Después de todo, en muchasentidades propiedad del Esta-do el abultamiento de lanómina era una herramientapolítica que no se pudo soste-ner cuando esas empresaspasaron a manos privadas. Sinembargo, incluso en paísesdonde hubo despidos multitu-dinarios a raíz de las privatiza-ciones, el efecto en el desem-pleo en general fue pequeño.En el caso más extremo, el deArgentina, alrededor de150.000 personas quedarondesempleadas entre 1987 y1997 como resultado de la pri-vatización. Aun así, incluso sitodos esos trabajadores hubie-sen permanecido desemplea-dos (que no fue el caso), a laprivatización le corresponderíaapenas 13% del aumento deldesempleo durante el mismolapso. En otros países el efectofue aún más leve. En Bolivia,por ejemplo, los empleos per-didos en la privatización de lossectores eléctrico y de teleco-municaciones (con mucho, lasmayores privatizaciones de losaños noventa) representaronapenas 3% del aumento deldesempleo entre 1995 y 2000.En México, las empresas pro-piedad del Estado empleabanalrededor de 4% de la fuerzalaboral urbana en 1983, cuandoarrancó la privatización. Diez

años más tarde, esa proporciónhabía disminuido a 2%.

Incluso basándose en cifrasexactas, las comparaciones deantes y después de las privati-zaciones pueden resultar enga-ñosas. Las nuevas contratacio-nes por parte de la mismaempresa o de sus proveedores ycontratistas compensaronbuena parte de los empleosperdidos durante la privatiza-ción de esas entidades. Se cal-cula que en Argentina 80-90%de los recortes de personal enlas compañías privatizadas secompensó con los nuevosempleos creados en los mismossectores durante los cuatroaños siguientes. En México, elnivel de recontratación en lossectores afectados se calcula en45-50% durante el año siguien-te a la privatización.

En Perú, casi 20% de los tra-bajadores que perdieron susempleos durante el proceso deprivatización pasaron a sersubcontratistas de las mismascompañías al constituir suspropias pequeñas empresas enlos sectores de transporte,agua, minería, puertos yelectricidad.

En muchas empresas privatiza-das, la mejora de la productivi-dad también trajo consigomayores salarios y prestacionespara quienes conservaron suempleo. En México, por ejem-plo, en una amplia gama decompañías privatizadas haciafinales de la década del ochenta

y comienzos de los años noven-ta, los salarios se dispararon en76% en promedio en los añossiguientes (hasta 1993), muypor encima del promedio delresto de la economía. Sorpren-dentemente, los aumentos desalario fueron mayores entrelos operarios que entre los ofi-cinistas.

Pero estas explicaciones noalcanzan para rebatir plena-mente todas las críticas delefecto que la privatización hatenido en los trabajadores.Durante el proceso de privati-zación y posteriormente lascondiciones de trabajo amenudo se deterioraron. Losajustes organizacionales en lasentidades recién privatizadaspor lo general han ido de lamano de cambios en las con-diciones laborales que amenudo se han traducido enpérdidas de bienestar de lostrabajadores. La influencia y laactividad de los sindicatos sehan visto restringidas enmuchos casos y hay quejas deque en algunas empresas pri-vatizadas aumentaron los acci-dentes y los problemas desalud debido a jornadas detrabajo más prolongadas.

En síntesis, el efecto de lasreformas en el mercado laboraldista de ser claro. Las reaccio-nes inesperadas han tomadopor sorpresa a unos y otros. Elconsejo que cabe dar por iguala defensores y opositores de lareforma es: guíense por loshechos, no por los dogmas.


La educación es lapanacea para todos losproblemas del mercadolaboral.No necesariamente. Si asífuera, ¿por qué hay tantos lati-noamericanos bien preparadosdesempleados o en la pobreza?Es cierto que la escolarizaciónes un factor crítico en el desa-rrollo de una fuerza laboralproductiva y competitiva. Perosin un entorno institucional ymacroeconómico adecuado quela respalde, la educación, por sísola, no puede poner a la gentea trabajar ni garantizarle unsalario adecuado.

Mal se puede disputar el hechode que los resultados educati-vos en América Latina han sidodeprimentes. La región estáaquejada de bajos niveles deescolaridad, elevadas tasas dedeserción escolar, mediocrecalidad de las institucioneseducativas y profundas des-igualdades. Las deficiencias delsistema educativo son tan gra-ves y palpables, que resultatentador responsabilizarlas deldesempleo, los bajos salarios ydemás males del mercado labo-ral. Pero a pesar de lo lógicoque ello pueda parecer, ocultauna realidad distinta. Si la edu-cación fuese el único problema,todas las personas bien prepa-radas tendrían un empleo estu-pendo.Y éste no es el caso.Curiosamente, las tasas de des-empleo suelen ser menoresentre los menos preparadosque entre las personas mejorcalificadas, y los aumentos del

desempleo, donde se han pro-ducido, han afectado tanto a lostrabajadores menos calificadoscomo a los mejor preparados.

Indudablemente, la falta deescolaridad contribuye a la bajaproductividad laboral y lapobreza. Sin embargo, éste no esel único problema y puede queni siquiera sea la causa princi-pal. La productividad de los tra-bajadores depende en granmedida de factores fuera de sucontrol. Si el entorno económi-co e institucional desalienta lainversión y la innovación, o si secarece de financiamiento einfraestructura básica, la pro-ductividad laboral se verá perju-dicada y los esfuerzos por opti-mizar el nivel académico haránpoco por mejorar la situacióngeneral de los trabajadores.

Resulta revelador que muchostrabajadores relativamentebien preparados en algunospaíses no puedan ganarse lavida. Su productividad es tanbaja que ganan menos delequivalente a un dólar porhora, lo que no basta paracubrir siquiera las necesidadesbásicas de sus familias. EnBolivia, 46% de los trabajado-res con estudios secundarios y18% de aquéllos con cuatroaños de estudios universitariosganan menos de un dólar porhora. Esos porcentajes soncomparativamente elevados enNicaragua y Perú.

¿Qué puede hacer la educaciónpara resolver el problema de

los bajos salarios? No mucho,lamentablemente. Un ejerciciode simulación en el que laescuela secundaria se univer-saliza demuestra que el efectosería decepcionante. Inclusosuponiendo con optimismoque el aumento de la oferta decapacidad no deprimiera elrendimiento de la educación,más de 30% de los trabajado-res de Bolivia, Perú, El Salva-dor y Nicaragua percibiríanuna remuneración por debajodel nivel de referencia, inclusosi todo el mundo terminara laescuela secundaria. Basándoseen el promedio de los países,el porcentaje de trabajadoresmal remunerados disminuiríaapenas en una cuarta parte, esdecir que pasaría de 36% a27% de todos los trabajadores;una disminución impresio-nante, pero que requiere deuna tarea hercúlea. En algu-nos países tales como Argenti-na, Chile, Costa Rica, Panamáy Perú, al ritmo de avanceactual se podría dar este saltoeducacional en dos decenios, oen uno solo si el progresoeducativo se disparara a losniveles alcanzados por el Sud-este de Asia. Pero en otrospaíses la tarea es abrumadora.En Brasil, por ejemplo, habríaque aumentar el promedio deescolaridad al menos en cua-tro años, lo que tomaría otros40 ó 50 años, al ritmo históri-co de avance.

Evidentemente, una mayoreducación, por sí sola, no es loque se necesita para eliminar la


pobreza. Para que la amplia-ción de la escolaridad verdade-ramente permita mejorar elingreso personal, el efecto decada año adicional de escolari-dad en el salario (el llamado“rendimiento de la educación”)debe ser considerable. Curiosa-mente, a pesar del lamentableestado de los sistemas educati-vos latinoamericanos, los rendi-mientos de la educación son, dehecho, notablemente elevados.El problema es que en AméricaLatina un trabajador sin estu-dios ni destrezas gana tan pocoque, incluso si pudiera mejorarsus ingresos en términos por-centuales con más años deestudio, todavía estaría perci-biendo una miseria.

Si la educación por sí sola nopuede mejorar el salario, enton-ces ¿qué lo puede lograr? Larespuesta está en la “calidad”del entorno institucional y eco-nómico —la infraestructurafísica, de servicios, reguladora yde políticas— en la que viven yproducen los trabajadores.¿Cuán importante es el entor-no? Considérese, por ejemplo,el efecto hipotético de un ejer-cicio de simulación en el quelos países podrían alcanzar ins-tantáneamente las condicioneseconómicas e institucionales deMéxico, el país con las mejorescondiciones “subyacentes” de lamuestra, medido según elingreso de una persona sinestudios ni experiencia en elmercado laboral. Los resulta-dos de la proyección son reve-ladores: la proporción de

empleos de bajos salarios enPerú se desplomaría de 46% a9%, mientras que en El Salva-dor pasaría de 49% a 20%.

Claro está que es deseableaumentar el nivel y la calidadde la educación, pero eso no esel remedio universal para eldesempleo y la baja productivi-dad. Si todos los demás factorespermanecen sin cambios, unamayor escolarización probable-mente conduzca a más desem-pleo en lugar de menos, y harápoco por mejorar la productivi-dad y los salarios de millonesde trabajadores en países coneconomías débiles e institucio-nes que se desmoronan. Elmensaje en este caso es que noconviene descartar la educacióncomo fuente de productividad,crecimiento económico y desa-rrollo social. Más bien, la

advertencia es que no se debenesperar milagros de la educa-ción si la economía y el marcoinstitucional no mejoran.

El avance tecnológico esuna amenaza para lostrabajadores.De ninguna manera. La tec-nología y los trabajadores nocompiten entre sí. El avancetecnológico no necesariamentelleva a una menor demanda detrabajadores. De hecho, la tec-nología puede contribuir alcrecimiento de la economía, loque significa más empleos ymejores salarios para los traba-jadores.América Latina debe-ría preocuparse mucho máspor el limitado progreso de latecnología en sus economíasque por el daño potencial quepueda provocar el avance tec-nológico.


Alternativas para reducir los empleos de baja productividad (Porcentaje de trabajadores que gana menos de US$1 por hora)

Fuente: Duryea y Pagés (de próxima publicación).

Mejorando el ambiente económico

0 10 20 30 40 50

Universalizando la escuela secundariaActual

MéxicoArgentina

PanamáCosta Rica

ChileUruguay

BrasilGuatemala

BoliviaPerú

El SalvadorNicaragua

El trillado argumento es quelas nuevas tecnologías hanreducido la demanda de traba-jadores en América Latina,haciendo que el empleo dismi-nuya y que los salarios seestanquen. De hecho, eso nopodría estar más apartado dela verdad. Es cierto que el des-empleo ha aumentado enmuchos países, pero la tecnolo-gía no es la culpable. La ideade que el avance tecnológicoreduce la necesidad de trabaja-dores no tiene asidero alguno;la historia ha demostrado lafalsedad de esa teoría una yotra vez. El avance tecnológicorápido y un incremento consi-derable del empleo no sonincompatibles, tal como lodemostraron el Reino Unidotras la Revolución Industrial yEstados Unidos durante todoel siglo XX. El motivo es, claroestá, que la producción no per-manece constante. Puesto entérminos sencillos, el avancetecnológico conduce a unaumento de la productividad,en lugar de a un mayor desem-pleo. En gran parte de AméricaLatina, la cuestión no es si latecnología ha hecho aumentarel desempleo, sino por qué laregión no ha podido aprove-char mejor la tecnología forá-nea para aumentar la produc-ción interna.

En términos de salarios, la pre-ocupación está igualmente malorientada. En principio, lossalarios pueden estancarse yasea porque los trabajadoresestán percibiendo una parte

menor del PIB o porque elPIB no crece. Curiosamente, laparte de la producción queperciben los trabajadores se hamantenido muy estable en eltiempo y de un país a otro,desde Estados Unidos hastaAsia del Este. ¿Acaso será laexperiencia de América Latinaen los últimos años una de laspocas excepciones a esta regla?

Si la participación de los tra-bajadores se estuviese redu-ciendo, entonces el aumento delos salarios debería ser menorque el incremento de la pro-ducción por trabajador, esdecir, que la productividadlaboral.Y sencillamente ésteno es el caso en América Lati-na. Las investigacionesdemuestran que los salariosevolucionan proporcionalmen-te a la productividad laboral.Esto significa que el hecho deque los salarios no crezcan conrapidez no se debe a la dismi-nución de la parte del ingresoque perciben los trabajadores,sino a un crecimiento lento dela productividad laboral. Enotras palabras, no es que lostrabajadores estén percibiendouna porción cada vez máspequeña del PIB, sino que elPIB no está creciendo.

La productividad laboralaumentó muy poco en Améri-ca Latina entre 1985 y 2000.En nueve de 18 países, la tasade crecimiento fue negativa, yen general promedió 0,03%anual. Sólo cuatro paísesostentan una tasa de creci-

miento de la productividadlaboral superior a 1% anual.

¿Qué papel desempeña aquí latecnología? Dado que el avancetecnológico no se puede cuan-tificar directamente, una medi-ción indirecta consiste enobservar el crecimiento de laproducción que no cabe expli-car mediante los aumentos delos insumos. De este modo sepuede vincular el crecimientode la productividad laboral condos factores contribuyentes: elavance tecnológico y la intensi-ficación del uso del capital.Según esta medición, entre1985 y 2000 el avance tecnoló-gico no hizo ningún aporte a laproductividad laboral de laregión.Y ésta es una afirma-ción verdaderamente lamenta-ble en esta era de progreso tec-nológico.

Los sindicatos son arenaen los engranajes del mercado laboral.No necesariamente. Los sin-dicatos han desempeñado unpapel clave en la obtención deimportantes beneficios para lostrabajadores, y muchas veces sehan enfrentado a gobiernosrepresivos y empresas explota-doras. Claro está que la priori-dad de los sindicatos no siem-pre es la eficiencia económica;pero las relaciones entretrabajadores y empleadores enun entorno sindicalizado nonecesariamente tienen queregirse por la norma de que loque una de las partes gana lopierde la otra.


Con todo lo que se dice de laactividad sindical en AméricaLatina, puede resultar sorpren-dente que apenas 18,3% de lafuerza laboral esté sindicaliza-da, muy por debajo del prome-dio mundial de 23,8%. Curio-samente, estas bajas tasas desindicalización no son necesa-riamente producto de la repre-sión política ni de las barreraslegales. Lo que ocurre más bienes que las características de laregión, tales como una fuerzalaboral joven y el empleo enempresas agrícolas, dificultan lasindicalización.Además, sor-prendentemente, a diferenciade la tendencia en los paísesdesarrollados, los trabajadoresque no han terminado la escue-la secundaria están menos sin-dicalizados que los trabajadoresmás preparados de la región, loque puede ayudar a explicar lapercepción de que los sindica-tos son un club elitista querefuerza la desigualdad salarial.

Sin embargo, esta es unaimpresión incorrecta, pues enmuchos países latinoamerica-nos los sindicatos han tenidoprecisamente el efecto contra-rio, al haber contribuido areducir la brecha salarial, espe-cialmente entre los trabajado-res calificados y los no califica-dos. Las investigacionesdemuestran que mientrasmayor es la afiliación sindical,mejor es la distribución delingreso. Más específicamente,un incremento de 10 puntosporcentuales en la afiliación sevincula con una baja de 6-10%

de la desigualdad salarial. Lasbrechas salariales entre hom-bres y mujeres también sonmenores entre los trabajadoressindicalizados. No extrañaentonces que la desigualdadsalarial haya aumentado amedida que disminuía la afilia-ción sindical durante los añosochenta y noventa.

Este efecto sobre la brecha sala-rial es apenas uno de los bene-ficios que los sindicatos hanobtenido para sus miembros.En suma, los sindicatos hanasegurado mejores salarios,aunque el promedio de incre-mento de los ingresos que hanlogrado, de 5-10%, es muchomenor que el que habrían obte-nido los trabajadores medianteuna mejor educación; para lamayoría de sus miembros aduras penas representa la libe-ración de la pobreza. Los sindi-catos también han permitidoobtener mejores condicioneslaborales: la cantidad de horaslaborables es menor, mientrasque las indemnizaciones pordespido, vacaciones, pensiones,etc. son en general mayores.Además, los trabajadores sindi-calizados tienden a recibir máscapacitación que sus compañe-ros no sindicalizados.

No obstante, los sindicatos sítienen un efecto en la producti-vidad, aunque no siempre delmismo tipo. Ese efecto puedeser positivo o negativo, depen-diendo del sector, el país y laépoca. No cabe formular unargumento general basado en la

productividad a favor o en con-tra de los sindicatos. Para poderevaluar los efectos de los sindi-catos en la productividad de lasempresas es preciso prestaratención especial a las condi-ciones de cada sector, la estruc-tura de las negociaciones colec-tivas, las relaciones industrialesy los métodos de producción.Los sindicatos también hacenaumentar los salarios, lo quepuede reducir las ganancias.Esto suscita dudas sobre si lossindicatos pueden o no incidiren los incentivos que tienen lasempresas para efectuar nuevasinversiones en plantas, investi-gación y desarrollo, y equipos.

Los sindicatos también llevan aaumentar los niveles de empleo,lo cual puede parecer paradóji-co, dado que ellos encarecen elcosto de la mano de obra a lasempresas. No obstante, dehecho ello es lógico, porque alos sindicatos les competen lascuestiones tanto de empleocomo de salarios. Esto resultaespecialmente pertinente ensectores en dificultades, dondelos sindicatos tienen un interésespecial en preservar los pues-tos de trabajo de sus miembros.Lo que se necesitaría para limi-tar los efectos adversos podríaser una mayor coordinaciónentre las empresas y los sindi-catos en las negociacionescolectivas. Por otro lado, lo quese vincula con los recortes deempleo es la desafiliación sindi-cal, no la sindicalización. Peroaunque esos recortes puedeneliminar ineficiencias, los costos


a corto plazo de debilitar elpoder de los sindicatos parecenincluir la pérdida de empleosen las empresas afectadas.

No hay lugar alguno donde lareputación de los sindicatos seapeor que en el sector públicode la región.A menudo seachaca el precario desempeñode muchos servicios públicos,en especial la educación, a unelevado nivel de sindicaliza-ción. Sin embargo, un análisismás detenido en algunos paísesdonde se usa el desempeñoestudiantil en pruebas estanda-rizadas como medida del éxitoeducacional revela algunas sor-presas. Contrariamente a laopinión generalizada, estudiosrealizados en Perú han reveladoque los sindicatos no tienenuna influencia significativa enlos esfuerzos de los docentes nien los resultados en los exáme-nes académicos. En Argentinalos resultados pintan una ima-gen más interesante de sindica-tos que influyen en el tamañode las clases y en la satisfacciónde los profesores en formas quefavorecen un mejor rendimien-to académico. El sistema edu-cativo descentralizado deArgentina pone de manifiestootro aspecto importante. Lasprovincias donde se producenhuelgas con mayor frecuenciason las que tienen mayor com-petencia entre sindicatos yrelaciones más tirantes con elgobierno. En otras palabras, almenos en este caso no danresultado ni la competenciaentre sindicatos ni las relacio-

nes antagónicas entre trabaja-dores y empleados, factoresambos que supuestamente sir-ven para disciplinar a los sindi-catos del sector público.

Para la economía a nivel agrega-do es difícil llegar a conclusio-nes sobre el efecto de los sindi-catos. Por un lado, parecenhaber desempeñado un papelen la demora y dilución delproceso de reforma en AméricaLatina durante las últimas dosdécadas. Por el otro, la tasa deafiliación sindical no parecetener relación alguna con indi-cadores de desempeño econó-mico tales como la inflación, latasa de desempleo, el creci-miento real de la remuneracióny la productividad laboral. Sinembargo, la cobertura de lacontratación colectiva puedeguardar relación con un mayorcrecimiento del salario real,menores niveles de empleo yuna mayor inflación. Como yase ha mencionado, los sindica-tos parecen haber contribuido areducir la desigualdad salarial.

Quizá la mejor respuesta a lapregunta sobre si los sindicatosson beneficiosos o perjudicialespara América Latina es que esodepende de las circunstancias.Depende de quién responda,del país, del sector y del con-texto industrial, y tambiéndepende del grado de coordi-nación que haya entre sindica-tos y empresas en la negocia-ción de los contratos colectivos.La conclusión más segura esque las relaciones entre sindi-

catos y empresas no necesaria-mente deben definirse en fun-ción de ganadores y perdedo-res: puede ser una situación sinestos últimos.

La economía informal esel lado oscuro del mercadolaboral latinoamericano.No siempre. El empleo inde-pendiente a veces constituyeun paso adelante para la gente,así como una oportunidad demejorar sus ingresos. De modoque la economía informal nosiempre es “oscura”.Tampococonstituye un “lado” claramen-te definido del mercado. Lagente constantemente entra ysale de los llamados empleosinformales. Fijarse en la econo-mía informal como fuente detodos los males laborales esarriesgarse a pasar por altootras deficiencias graves.

¿Qué es la economía informal?Depende de a quién se dirijala pregunta. Para algunos, eltérmino describe los empleosque proporcionan salariosbajos, prestaciones precarias yescasas posibilidades de pro-greso. Para otros, la informali-dad es una forma de evadir lasobligaciones con el Estado, oun medio para eludir leyeslaborales o tributarias.Y otros,incluida la OIT, ofrecen unadefinición más específica deinformalidad, como el conjun-to de los trabajadores inde-pendientes y no profesionales,empleados domésticos, traba-jadores no remunerados y tra-bajadores empleados en com-


pañías que tienen en totalcinco empleados o menos.Cada una de estas definicionesdescribe un conjunto distintode trabajadores. Efectivamenteexiste una superposición par-cial, pero también hay genteque se ajusta a una definicióny no a otra. El hilo común esla implicación subyacente deque los empleos en este sectorson “malos” y en cierto senti-do inferiores a los empleos delllamado “sector formal”.

¿Pero es cierto que todas laspersonas que trabajan porcuenta propia o en pequeñasempresas tienen condicioneslaborales inaceptables o ingre-sos miserables? La respuesta esno. Puede que muchas empre-sas pequeñas paguen salariosbajos y tengan una baja pro-ductividad, pero tambiénpuede haber compañías nuevasy pujantes. Mucha gente puedeverse impulsada al trabajoindependiente porque ha ago-tado sus opciones de empleo.Sin embargo, también haygente que abandona volunta-riamente su empleo en empre-sas grandes para apostarle altrabajo independiente, a menu-do con éxito. Si el trabajo porcuenta propia es tan malo, ¿porqué cuatro de cada cinco brasi-leños que trabajan en formaindependiente prefieren estacondición a un empleo “for-mal”? La respuesta podríaestar en el hecho de quemuchos trabajadores de empre-sas grandes perciben un salarioinferior al mínimo y no reciben

prestaciones, en lo que básica-mente son empleos sin porve-nir. En pocas palabras, la dis-tinción basada en la calidad essumamente vaga.

Quizás aún más imprecisa seala concepción dualista del mer-cado laboral, según la cual laeconomía formal y la informalfuncionan en mercados labora-les segmentados y existe unamovilidad limitada entreambos. Nada podría ser másalejado de la verdad. Por elcontrario, hay una elevadamovilidad entre el sector infor-mal y el formal, independiente-mente de cómo se definan esossectores. Usando la definiciónde trabajador informal comoalguien que no recibe las pres-taciones que prescriben lasleyes laborales, la probabilidadpromedio de que un trabajadorinformal pase a ocupar unpuesto de trabajo con esasprestaciones es de 16% enMéxico y de alrededor de 12%en Argentina. La probabilidadde que un trabajador haga elcambio en el sentido contrarioes aproximadamente la misma.La magnitud de estos movi-mientos es enorme: en cual-quier período de seis meses,alrededor de 16% de los traba-jadores de México y 11% delos de Argentina pasan aocupar un empleo en el sectorinformal o lo abandonan.

Si se usa el empleo indepen-diente o el tamaño de laempresa como el criterio fun-damental para definir la infor-

malidad, entonces se verifica elmismo grado de movimiento.En México y Argentina, encualquier lapso de seis meses,alrededor de 23% de los traba-jadores abandonan un trabajoindependiente para pasar a serasalariados. Lo opuesto noocurre con tanta frecuencia.Sólo alrededor de 5-6% de lostrabajadores asalariados de esospaíses pasan a ser trabajadoresindependientes.Alrededor de16-17% de los trabajadores decompañías con menos de cincoempleados pasan a trabajar engrandes empresas, mientrasque un porcentaje aún mayorde trabajadores en empresasmedianas y grandes pasan atrabajar en pequeñas firmas.El mensaje es claro: al menosen México y Argentina, lamovilidad entre ambos sectoreses elevada.

Es indudable que en todaAmérica Latina hay millonesde vendedores callejeros, obre-ros no especializados que tra-bajan por cuenta propia y tra-bajadores domésticos que ape-nas si pueden ganarse la vida.Pero hay millones de emplea-dos de empresas grandes yreconocidas a los que no les vamucho mejor.Al mismo tiem-po, hay muchos pintores, car-pinteros y trabajadores de cual-quier otro tipo de oficio inde-pendiente que llevan una vidaproductiva y económicamentegratificante. La línea divisoriano está claramente definida. Dehecho, puede que no haya líneadivisoria alguna.


Los mercados laborales latinoa-mericanos están quebrantadosy millones de trabajadoresestán insatisfechos y desalenta-dos. Cuesta encontrar empleo,los salarios son bajos y estánestancados, las condiciones dellugar de trabajo a menudo sonpeligrosas y no hay autoridad ala que recurrir si los trabajado-res son víctimas de abusos onegligencia patronal. ¿Qué pue-den hacer los gobiernos parapaliar el malestar de los trabaja-dores y ayudarlos a llevar unavida mejor y más productiva?

Para comenzar, los gobiernospueden colaborar adoptandopolíticas para reducir la volati-lidad macroeconómica y crearcondiciones macroeconómicasestables y que promuevan elcrecimiento. Ello contribuiríaen buena medida a superar elestancamiento de la productivi-dad y por ende del salario real,que ya lleva dos decenios. Peroesta búsqueda de un entornomacroeconómico mejor, contodas sus promesas, no deberíacegar a los encargados de defi-nir políticas en cuanto a losmuy reales riesgos que los tra-bajadores encaran cada día enel mercado laboral. Cada año secrea o se destruye una cuartaparte del número total deempleos y muchos trabajadoresquedan desplazados. Los afor-tunados pasan directamente deun empleo a otro, pero la

mayoría atraviesa un interludiode desempleo, mientras queotros quedan atascados en eldesempleo y hay quienes acep-tan trabajos peor remuneradosa falta de una alternativa mejor.

No existe una recomendaciónuniversal que ayude a todos lostrabajadores a sobrellevar lasituación. En algunos paísescon una regulación excesiva yun gran cúmulo de prestacioneslegales, la continua rotación delmercado laboral puede engen-drar un sector mayormentedesprotegido y prolongadosperíodos de desempleo. Enotros países, el cumplimientolaxo de la ley se puede manifes-tar en un deterioro de las con-diciones de trabajo, así como enexplotación y relaciones tirantesentre trabajadores y empleado-res. La combinación y orienta-ción de las políticas en cadapaís debería obedecer a losdiversos contextos, así como alacervo y la distribución de acti-vos subyacentes, especialmenteel capital humano.

Por este motivo, antes de anali-zar las políticas laborales, con-viene observar el marco regula-torio. La regulación del merca-do laboral a menudo formatanto parte del problema comode la solución. Primero y prin-cipal, la falta de cumplimientode las normas perjudica alEstado de Derecho, que es un

activo social crítico. Las normasse deben hacer cumplir y a talfin es preciso destinar losrecursos necesarios. Los gobier-nos deben revertir el deterioroinstitucional y financiero de lasautoridades laborales (por logeneral, el ministerio de traba-jo) que ha llevado a la falta decumplimiento de las normaslaborales básicas. Crear y llevarlos registros administrativosexigidos por la ley es funda-mental para que una políticalaboral sea efectiva. Sin ellos, esimposible hacer cumplir loscontratos sociales expresados enlas leyes y los reglamentos querigen las transacciones del mer-cado laboral.

Tratar las normas como objetossagrados e intocables o, en elextremo opuesto, como obstá-culos a la eficiencia que debenser removidos a toda costa, sondos posiciones que rinden flacoservicio a trabajadores yempresas. El nivel de prestacio-nes legalmente obligatorias, laestabilidad laboral y el salariomínimo son legítimas variablesde política. Sin embargo, aligual que con cualquier reme-dio, pueden tener efectossecundarios que hay que teneren cuenta. Los aumentos gene-rosos del salario mínimo pue-den ser una victoria pírricapara los trabajadores que pier-den el empleo porque susempleadores sencillamente se

Terapias para losquebrantos laborales

ven obligados a ocupar menospersonal para compensar elalza de los salarios. El incre-mento de las prestaciones lega-les puede acabar perjudicandoa los trabajadores si las compa-ñías reducen la nómina, o siofrecen a sus trabajadores con-tratos poco satisfactorios y pordebajo de la mesa a fin decompensar el aumento de suscostos. Para evitar tal situación,es preciso evaluar los nivelesactuales o deseados de las pres-

taciones legalmente obligato-rias a la luz de la disposición delos trabajadores a pagar sucosto. Si los trabajadores valo-ran esos beneficios y están dis-puestos a pagar el precio enforma de salarios más bajos,entonces las prestaciones obli-gatorias no inciden en lademanda de trabajadores porparte de las empresas. Por lotanto, la reforma de las normasse debería tratar como unmedicamento: elíjase el que

corresponda a los síntomas yténgase cuidado con los efectossecundarios y las contraindica-ciones.

La reforma de las normas es unprimer paso importante haciaun mercado laboral que fun-cione mejor, pero no constituyeuna panacea. Las institucionesencargadas de aplicar las políti-cas deben transformar la filoso-fía protectora que inspiró sudiseño original en un régimenque, en primer lugar, agilice lafunción del mercado laboral deasignar recursos e ingresosentre trabajadores y empresas,y que, en segundo lugar, pro-mueva el crecimiento de la pro-ductividad laboral.

Esta transformación conllevaun dilema de política, pero noentre eficiencia y equidad.Mientras más eficiente sea elmercado laboral, menores seránlas diferencias salariales entretrabajadores de nivel de pro-ductividad similar. Si la pro-ductividad es baja y está estan-cada, lo mismo ocurrirá con lossalarios. Si la educación se dis-tribuye en forma dispareja, esadisparidad se manifestará tam-bién en la distribución delingreso. En ambos casos, unmercado laboral eficiente res-ponde a las tendencias subya-centes de productividad y a ladesigualdad del acervo perso-nal. Las políticas educativasenérgicas (especialmente laeducación de adultos) resultanmucho más eficaces para atacaresta desigualdad subyacente


Receta 1 para la reforma de los sistemasde regulación

Las prestaciones laborales obligatorias brindan servicios valiososa los trabajadores, tales como vacaciones pagadas, licencia pormaternidad, seguro de atención médica, pensiones y seguros con-tra accidentes y desempleo. Ordenar legalmente estas prestacio-nes puede ayudar a trabajadores y empresas a lograr resultadosinalcanzables en las negociaciones privadas. Si los trabajadoresvalorasen esas prestaciones, podrían estar dispuestos a pagar porellas en forma de un menor salario.

Efectos secundarios: Una dosis demasiado alta puede provocar elrechazo del tratamiento. Si las prestaciones resultan demasiadoonerosas para trabajadores y empresas, ambos tratarán de evadir laley. Los efectos secundarios también pueden incluir un menorempleo para las mujeres y los trabajadores jóvenes y no capacita-dos en países donde la aplicación de las normas es adecuada. Unefecto secundario más corriente es la ampliación del sector infor-mal, o más exactamente el desplazamiento de trabajadores haciasectores no regulados y en los que no reciben protección alguna.Contraindicaciones: Si se incrementan las prestaciones o los apor-tes legales para cubrir el costo de los beneficios, supervísense cui-dadosamente los niveles de empleo y desempleo (especialmente delas mujeres y los trabajadores jóvenes y no calificados), los nivelessalariales y la cobertura de las prestaciones. Suspéndase el trata-miento si se reduce el empleo o la cobertura, porque eso puede seruna señal de que se han fijado niveles de prestaciones superiores alo que los trabajadores están dispuestos a pagar.

que cualquier intento de cam-biar los precios de mercadopara favorecer a ciertos grupos,lo que probablemente produci-rá desempleo y otros males enel mercado laboral.

El dilema que enfrentan losencargados de definir políticassurge del hecho de que los regí-menes que proporcionan segu-ridad parecen conspirar tantocontra la eficiencia como contrala equidad. De hecho, el dilemaradica en cómo evitar sofocar lareasignación de trabajadores—una fuente potente de creci-miento— al tiempo que se lesbrinda seguridad económica.

Se necesita una compleja redde instituciones públicas y pri-vadas para poner en prácticaesas nuevas políticas, las cualesdeben cumplir cuatro funcio-nes específicas: (1) facilitar lacorrespondencia entre oferta ydemanda de empleo, (2) asegu-rar a los trabajadores adecua-damente contra los riesgos deinestabilidad laboral, (3) mejo-rar las oportunidades de lostrabajadores por medio del for-talecimiento de sus destrezas, y(4) hacer cumplir las normas.

Facilitar el emparejamientoentre oferta y demanda deempleo

El mercado laboral tiene bre-chas y retrasos persistentesentre la demanda de trabajado-res y la oferta de gente enbusca de empleo. La informa-ción limitada sobre los puestos


Receta 2 para la reforma de los sistemas de regulación

Las normas de estabilidad laboral brindan a un segmento limitadode los trabajadores una forma privada de seguro contra el riesgo depérdida del ingreso en caso de desempleo. Esta forma de seguro esespecialmente adecuada cuando no es posible brindar formas mássocializadas de protección. Este seguro no es un elemento desde-ñable en economías en las que cada año cambia de manos unacuarta parte de todos los empleos. Si los trabajadores valoran estasprestaciones, estarán dispuestos a sufragar su costo en forma deun menor salario.

Efectos secundarios: Fijar normas excesivas de estabilidad laboralaltera los incentivos de las empresas para contratar y despedir tra-bajadores. También puede limitar la capacidad de las empresas dereaccionar a condiciones económicas cambiantes, restándole asíefectividad al potente factor de crecimiento que es la reasignaciónde trabajadores a empleos más productivos. También crea un incen-tivo considerable para contratar trabajadores provisionalmente opor plazos limitados de tiempo, a fin de evadir las leyes.Contraindicaciones: Si se adoptan medidas destinadas a aumentarla seguridad del empleo, supervísense cuidadosamente la duracióndel desempleo y la distribución de los niveles de empleo por edad,sexo y nivel de capacitación. Dosis elevadas hacen aumentar laduración del desempleo, dado que las empresas rehuyen a la con-tratación por temor a los onerosos costos de cesantía que puedanproducirse en el futuro. Si bien los hombres adultos pueden benefi-ciarse de una mayor estabilidad en su empleo, a los trabajadoresmás jóvenes, a las mujeres y a los trabajadores no calificados lescostará más conseguir empleo. En un caso extremo, a los trabaja-dores que pierden el empleo puede resultarles sumamente difícilconseguir un nuevo puesto de trabajo, a menos que acepten condi-ciones no reguladas y de pocas prestaciones, con lo que se crea unmercado laboral de dos niveles. Según los parámetros internaciona-les, las reglas que rigen la estabilidad del empleo son considerablesen la mayoría de los países latinoamericanos. En vista de los efectossecundarios y las contraindicaciones posibles, no es aconsejablereforzar esas normas más allá de los niveles actuales.

de trabajo disponibles, la faltade emparejamiento entre lacapacidad del individuo y lasnecesidades del empleo, y ladiscriminación son apenas tresde los factores que contribuyena explicar esas brechas y retra-sos. En un mundo en el queuna cuarta parte de los trabaja-dores cambia de empleo cadaaño, esas brechas y retrasos tie-nen costos económicos y socia-les considerables. Los serviciosde intermediación laboral pro-porcionan información útilpara vincular la oferta y lademanda, aumentando así laproductividad y el bienestar.Pero no crean empleos. Si unpaís encara una verdadera crisisde empleo, con un elevado nivelde desempleo estructural,

resulta generalmente más pro-ductivo resolver la rigidez sala-rial que impedir la creación depuestos de trabajo.

Un reto especial para los servi-cios de intermediación laboralen América Latina es el predo-minio de formas no reguladasde contratos de empleo, incluidoel trabajo independiente. Esosservicios deben adaptarse a lasnecesidades de esos clientes ydeben incluir, por ejemplo, lareferencia a programas paramicroempresas. En la mayorparte de la región una gama deinstituciones gubernamentales yno gubernamentales ofrece pro-gramas de trabajo independien-te sin necesidad de un mecanis-mo centralizado de intercambio

de información y referencia. Laintermediación laboral deberíaasumir esa función.

Otro desafío es garantizar laatención a los grupos másnecesitados.A menudo, la faltade capacitación, una educaciónprecaria, la pobreza y la discri-minación constituyen obstácu-los al ingreso en el mercadolaboral. Los servicios de inter-mediación deben incluir entresus clientes a los individuos ygrupos afectados por esos fac-tores.

En la actualidad, los serviciosde intermediación laboral enAmérica Latina son contados.De modo que las reformasdeberían comenzar por estable-cer un entorno regulatorio ade-cuado que facilite al sector pri-vado y a organizaciones sinfines de lucro trabajar en aso-ciación con el sector público enla prestación de servicios deintermediación laboral.

Protección contra losriesgos de la inestabilidadlaboral

El elevado nivel de volatilidadmacroeconómica de las econo-mías latinoamericanas ha dadopie al clamor por formas deproteger a la masa trabajadoracontra el riesgo de desempleo yde pérdida de ingresos. La res-puesta tradicional a estademanda ha sido la imposiciónde pagos cuantiosos de indem-nización por despido y la pro-hibición de despedir trabajado-


Receta 3 para la reforma de los sistemas de regulación

El salario mínimo proporciona apoyo legal a los trabajadores queganan poco en sus negociaciones con las empresas, y facilita lacontratación de trabajadores por parte de empresas pequeñas ymedianas. Aumentos moderados y cuidadosamente concebidos delsalario mínimo pueden reducir la desigualdad entre diferentesniveles de salarios, al menos en el corto plazo. Se desconoce elalcance que pueden llegar a tener los aumentos del salario mínimoa mediano y largo plazo.

Efectos secundarios: Los aumentos del salario mínimo reducen losniveles de empleo y aumentan el desempleo entre trabajadores queperciben salarios bajos, así como entre los trabajadores jóvenes yno calificados.Contraindicaciones: Después de aumentar el salario mínimo,supervísese cuidadosamente su cobertura. La disminución de lacobertura o una mayor evasión puede significar que el aumento hasido demasiado grande para las condiciones subyacentes de nego-ciación colectiva y de aplicación de las leyes.

res. Sin embargo, estos benefi-cios sólo cubren a los trabaja-dores amparados por contratosregulados, los que representanuna minoría en la región. Másde la mitad de la fuerza laboraltrabaja independientemente oforma parte de relaciones labo-rales precarias no reguladas. Setrata de gente que necesita for-mas más generalizadas deseguro social.

Los programas de seguro socialdeben propender a proporcio-nar una garantía de ingresosmínimos al mayor númeroposible de trabajadores. Paraque sean viables financiera yeconómicamente, deben:

�Minimizar las distorsionesdel mercado laboral y especial-mente evitar la creación deincentivos que ocasionen unadisminución del empleo o de laproducción.

� Lograr la cobertura másamplia posible, dado que elriesgo de desempleo afecta atodos los trabajadores, inclui-dos los que forman parte decontratos laborales no regula-dos o precarios.

� Hacer que su financiamien-to se ajuste de manera contra-cíclica: creciendo en los perío-dos de recesión, cuandoaumenta el desempleo, y con-trayéndose en los buenos tiem-pos, cuando éste disminuye.

Los elementos y mecanismosnecesarios para construir un

sistema de seguro social se ori-ginaron en las medidas de pro-tección social que adoptaronlos gobiernos latinoamericanospara hacer frente a las crisis delos años noventa. Sin embargo,los mecanismos de segurosocial y las medidas de protec-

ción ofrecen distintos trata-mientos a distintos tipos depacientes.Aunque las medidasde protección se sustentan enla necesidad de proteger elcapital humano de los pobresdurante las épocas difíciles, losmecanismos de seguro social


Receta 1 para el seguro social

El seguro de desempleo proporciona a los trabajadores ingresoscomplementarios durante su búsqueda de empleo. El derecho arecibir estas prestaciones se limita a los trabajadores que hacenlos aportes correspondientes contemplados en los contratos labo-rales regulados y registrados. El sistema debería estar vinculadocon el mecanismo de intermediación laboral para poder aplicar efi-cazmente el requisito de búsqueda de empleo y también para ayu-dar a los trabajadores a acudir a la red de servicios de intermedia-ción. Si los trabajadores valoran estas prestaciones, estarán dis-puestos a sufragar su costo en forma de un menor salario.

Efectos secundarios: El seguro de desempleo crea incentivos paraextender la búsqueda de empleo, aumentando así tanto la duracióndel desempleo como su incidencia. Este efecto se amplía si la tota-lidad de los costos laborales aumenta a la par de la prima de segu-ro. Para evitar los efectos negativos del establecimiento del segurode desempleo sobre la ocupación se recomienda una reduccióncompensatoria de las prestaciones.

Los intentos de extender la cobertura a los trabajadores bajocontratos no regulados y que no han efectuado aportes al sistemacrean incentivos para la evasión y pueden provocar problemasfinancieros. Por el contrario, condiciones bien definidas para laobtención del derecho y costos razonables pueden alentar a traba-jadores y compañías a registrar contratos que de otro modo no seregistrarían.Contraindicaciones: Evítese el uso del seguro de desempleo cuan-do no exista un sistema bien llevado de registros administrativos yregulatorios. Los países que no cuentan con mecanismos viables deaplicación de las leyes que rigen el mercado laboral ni con sistemasde registro deberían darle al establecimiento de los mismos unaprioridad superior a cualquier consideración de un seguro de des-empleo.

deben ayudar a todos los traba-jadores por igual (no sólo a lospobres) a sobrellevar el procesonormal de creación y destruc-ción de empleo propio de laseconomías modernas. La impli-cación es que las políticas delos mercados laborales puedenrequerir una dosis mayor deseguro social, en relación conlos programas de paliación dela pobreza, de lo que fue lapráctica de los gobiernos y larecomendación de los organis-mos internacionales durante ladécada del noventa.

No existe una combinaciónúnica de instrumentos de polí-ticas para construir un sistemade seguro social. Los paísesdeben seleccionar y adaptar lareceta que mejor responda asus circunstancias. El únicoelemento común es la necesi-dad de crear un registroadministrativo y regulatorio delos contratos laborales. Toda“promesa” de seguridad carecede sentido si los trabajadoresno pueden hacerla cumplir enel futuro, cuando cambien lascircunstancias. A este respectotambién hay que ejercer laprudencia, porque las políti-cas, al igual que los medica-mentos, pueden tener efectossecundarios y contraindica-ciones sorprendentes y hastapeligrosos. Los encargados deformular políticas puedenreducir esos costos si evalúancontinuamente los efectos deesas políticas y reglamentos, altiempo que abandonan los queno sirven.

El medicamento preferido eneste sistema de seguro social esel seguro de desempleo. Sinembargo, en la medida en quelos trabajadores no estén dis-puestos a pagar el costo de estaprestación en forma de meno-res salarios, y en la medida enque la misma duplique la fun-ción de la estabilidad laboral, elseguro de desempleo incre-mentará los costos laborales y,por lo tanto, frenará la deman-da de trabajadores.Además,

resulta adecuado únicamentepara aquellos trabajadores quetienen contratos laborales regu-lados y registrados. En el casode los trabajadores que estánfuera de la cobertura del segu-ro de desempleo, las recetasque tienen a su disposición losdiseñadores de políticas sondiversas, aunque no siemprerecomendables. Los cursos decapacitación breves puedenponer al día a los trabajadoresescasamente calificados que



Las obras públicas de uso intensivo de mano de obra ofrecen a lostrabajadores desempleados ingresos básicos en momentos críti-cos. Esos programas se destinan automáticamente a los desocupa-dos porque pagan salarios inferiores a los salarios del mercado. Elgobierno financia esos programas y las obras son ejecutadas poruna serie de instituciones públicas y organizaciones no guberna-mentales. Las organizaciones locales por lo general seleccionan alos beneficiarios. Para evitar favoritismos discriminatorios en elproceso de selección resultan cruciales la participación de lacomunidad y un sistema de vigilancia basado en el muestreo.

Efectos colaterales: Los beneficiarios pueden quedar estigmatiza-dos si el programa se percibe como un mecanismo de asistenciasocial sin contenido productivo o de capacitación. Este efecto sepuede reducir mediante las referencias cruzadas a los sistemas deintermediación y capacitación del mercado laboral. Para los traba-jadores puede resultar difícil buscar empleo mientras participan enestos programas. Este riesgo se puede reducir si el programa tomaen cuenta el tiempo y los requisitos necesarios para buscar empleo.Contraindicaciones: El gasto en estos programas debe ser consi-derablemente contracíclico, aumentando en los malos tiempos yreduciéndose cuando la economía se recupera. Las reduccionespresupuestarias de gran magnitud pueden dificultar la tarea de man-tener un nivel adecuado de gasto durante las recesiones, y las pre-siones políticas pueden entorpecer la eliminación del programacuando la economía se recupera.

ingresan en el mercado laboralen cuanto a conocimientos,experiencia en el mercadolaboral y asistencia en la bús-queda de empleo. En el caso delos trabajadores no calificadosdesplazados, las obras públicasintensivas en uso de mano deobra son la mejor alternativa entérminos de empleo local. Lossubsidios a los salarios se debe-rían utilizar muy poco, si acaso.Las distorsiones que ocasionanlas interferencias en los salariosrelativos de distintos tipos detrabajadores son motivo sufi-ciente como para aconsejar lacautela a este respecto. Por últi-mo, las transferencias de efecti-vo a familias de escasos ingre-sos son el mecanismo de últi-ma instancia para ayudar a lasfamilias que quedan fuera delsistema de apoyo.Ahí radica laintersección principal entre laspolíticas laborales y de erradi-cación de la pobreza.

Quizás el ingrediente másimportante de un sistema deseguro social sea su financia-miento. Por su propia naturale-za, el seguro social exige unapolítica fiscal contracíclica, queimplica que durante los perío-dos de bonanza se ahorran losrecursos que deben gastarse enlos períodos de recesión. Ideal-mente, el seguro de desempleoharía aumentar automática-mente el gasto gubernamental,a medida que aumentase eldesempleo en una recesión, yreducir el gasto automática-mente cuando se recuperase elempleo. Lamentablemente, en

América Latina la política fiscales de naturaleza fuertementeprocíclica, es decir que gastamás en períodos de bonanza ytrata de hacer ahorros en losperíodos de penuria. Como mí-nimo, el financiamiento del sis-tema de seguro social requieresuavizar esa naturaleza procíclica.

A largo plazo, los países latino-americanos probablemente sepodrán beneficiar de un Esta-do benefactor más desarrolla-do, tanto a través de una mayorestabilidad macroeconómicacomo de un menor riesgo de

que la población se vea afecta-da cuando haya inestabilidad.En palabras de Nancy Birdsall,del Carnegie Endowment forInternational Peace, ello reque-rirá de una “gestión fiscal bri-llante”, más confianza de laciudadanía en su gobierno, ymayor transparencia y rendi-ción de cuentas. Los mecanis-mos de estabilización automá-tica, tales como el seguro dedesempleo, pueden resultarriesgosos en un contexto depoca transparencia y limitadacapacidad del Estado. Puederesultar imposible en tal con-



Los subsidios salariales se han usado para agilizar la colocaciónde trabajadores desempleados en puestos de trabajo del sector pri-vado. Tales subsidios se aplican reduciendo los impuestos sobre lanómina o los pagos de indemnizaciones por despido a grupos par-ticulares de trabajadores. Las compañías que amplían el empleomás allá del nivel de referencia adquieren el derecho de recibireste subsidio. Esto requiere un sistema de contabilización sofisti-cado.

Efectos colaterales: Sin un control adecuado del nivel de referenciadel empleo, las firmas comienzan a reemplazar trabajadores no sub-sidiados con trabajadores subsidiados, sin afectar el número totalde empleados. Debido a este problema, este subsidio ha recibidouna evaluación muy negativa en los países miembros de la Organi-zación para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).Contraindicaciones: Una vez aplicados los subsidios al salario,obsérvense cuidadosamente los niveles de empleo por grupos deedad, sexo y capacidad, a fin de detectar cualquier efecto de susti-tución. Evítese utilizar el subsidio al salario si no se cuenta con sis-temas administrativos y de registros legales bien llevados de loscontratos laborales, que permitan la cuantificación de los niveles dereferencia en compañías específicas.

texto recortar el gasto en lasépocas de bonanza, especial-mente si el gobierno no puededeterminar y mucho menoscontrolar el empleo en el sectorque no está cubierto por elseguro de desempleo.

Mejoramiento de las aptitu-des de los trabajadores

El tercer grupo amplio de polí-ticas laborales procura mejorarlas oportunidades de los traba-

jadores mediante el mejora-miento de sus capacidades. Sinembargo, las políticas educati-vas y de capacitación no pue-den funcionar en el vacío. Suefectividad depende de unnúmero de políticas que denforma a los incentivos para quelas empresas demanden capaci-dades y los trabajadores lasprovean.

A la cabeza de la lista se ubicala política educativa. Universa-

lizar la educación básica hastael noveno grado es algo necesa-rio, pero está lejos de ser sufi-ciente para sostener un procesode desarrollo de aptitudes. Lossistemas educativos deben serlo suficientemente flexibles einteresantes para motivar a losestudiantes a continuar susestudios más allá de la forma-ción básica. Facilitar la transi-ción entre la escuela y el mer-cado laboral, y viceversa, escrucial para dar a los trabaja-dores menos capacitados laoportunidad de adquirir lasdestrezas básicas que se necesi-tan para alcanzar los conoci-mientos más especializados quepueden requerir las empresas.

Es preciso ampliar la educaciónde los adultos, dado el bajo nivelde logro académico de la pobla-ción en general y de los trabaja-dores activos en particular. Serápreciso contar con modelosalternativos de prestación quesean adecuados para los adultosque ya están empleados o queestán buscando trabajo, lo queprobablemente presupone unuso más intensivo de las instala-ciones educativas existentes y eldiseño de programas aceleradosde acreditación basados en exá-menes. Los subsidios a compa-ñías que alientan a sus trabaja-dores a recurrir a la educaciónpara adultos y que les facilitanla capacitación también podríanmotivar a los trabajadores nocalificados para que retomen losestudios. Pero los diseñadoresde políticas deben resistir a latentación de utilizar la educa-



Los programas breves de capacitación se han venido utilizando nor-malmente para transferir ingresos a grupos de beneficiarios especí-ficos, por lo general, jóvenes desempleados. En Chile la combinaciónde clases teóricas y pasantías en el programa Joven hizo aumentarlos niveles de colocación en empleos formales. Para que el programafuncione, es preciso efectuar inversiones considerables en supervi-sión y evaluación, a fin de hacer cumplir las normas sobre calidad ypertinencia entre las múltiples entidades de capacitación. Las becasacadémicas se deben fijar a un nivel lo suficientemente bajo comopara no desalentar la búsqueda de empleo en el mercado laborallocal, y los grupos beneficiados se deben limitar exclusivamente apersonas que estén fuera del sistema educativo, para no alentar ladeserción escolar.

Efectos colaterales: Estos programas facilitan el ingreso de trabaja-dores jóvenes al mercado laboral y crean experiencia en el manejo demecanismos de intermediación de dicho mercado, tales como la asis-tencia en la búsqueda de empleo.Contraindicaciones: Tal como ocurre con cualquier programa decapacitación, no se debería albergar la expectativa de que estos pro-gramas generen nuevos puestos de trabajo, sino más bien que pro-porcionen a los nuevos trabajadores cierta experiencia en el mercadolaboral. Debido a que el desempleo entre los jóvenes es un problemapersistente, estos programas deben ser un elemento permanente detodo sistema de intermediación del mercado laboral que funcionedebidamente, el cual podría ampliarse y contraerse a la par de lademanda, pero de modo contracíclico.

ción para adultos como un pro-grama de apoyo al ingreso. Si lacalidad de la formación imparti-da es deficiente, los participan-tes en los programas seránestigmatizados y el programaperderá su efecto en la remune-ración futura de los participan-tes.También pueden resultarútiles los descuentos tributariosque subsidien una gama de pro-gramas de capacitación.

Además se debe sintonizar laregulación de los mercadoslaborales con este proceso por-que la productividad es unafunción de las relaciones con-tractuales y de las condicionesde trabajo en la empresa. Lasinnovaciones contractuales(incluidos los contratos deadiestramiento en el trabajo)

que permiten que los trabaja-dores compartan el costo de lacapacitación mediante unareducción del salario, y que eli-minan la suposición legal de uncontrato laboral indefinidopara los aprendices, sirven paraaumentar la oferta y demandade destrezas. Pero un compor-tamiento oportunista podríallevar al uso de aprendicescomo mano de obra barata y ala falta de una aplicación firmey eficaz de las normas de cali-dad y pertinencia de los pro-gramas de capacitación.

Los programas de capacitacióntambién tienen su lugar en lanegociación de la contratacióncolectiva, ya que brindan a com-pañías y sindicatos la oportuni-dad y los medios de negociar el

nivel de inversión en el desarro-llo de capacidades. En variospaíses latinoamericanos, sindi-catos y empresas manejan insti-tuciones de capacitación, algu-nas de ellas de muy alta calidad.

Los mecanismos de proteccióndel ingreso de los trabajadoresdesempleados —incluidas laindemnización por despido y elseguro de desempleo— deberí-an incluir subsidios a la capaci-tación, preferiblemente enforma de instrumentos simila-res a vales que los trabajadorespudieran negociar como partede su estrategia de búsquedade empleo.

No existe un modelo “perfec-to” para el diseño de sistemasde capacitación, pero sí hayreglas prácticas para lo queconviene y lo que no convienehacer que pueden servir paraorientar las políticas en estesector. Se necesita de una vigo-rosa entidad pública reguladoradel sistema de capacitación,que fije y haga cumplir las nor-mas de calidad y pertinencia delos programas de capacitación.Debido a la naturaleza centralde tal institución en las políti-cas del mercado laboral, lamisma debería basarse lógica-mente en el ministerio de tra-bajo, en vez del ministerio deeducación. La entidad regula-dora debe ser separada e inde-pendiente de cualquier otraentidad pública que manejeprogramas de capacitación,para evitar los conflictos deintereses que podrían surgir de



Las transferencias de dinero en efectivo hace poco que se han hechoincondicionales y no específicas en términos de beneficiarios. Seutilizan para limitar los efectos del desempleo generalizado duranteperíodos de crisis. Los beneficiarios del programa Jefas y jefes dehogar de Argentina fueron cabezas de familia desempleados. Elrequisito de contrapartida de trabajo fue nominal.

Efectos colaterales: Las transferencias de efectivo inducen ciertasdistorsiones graves en el mercado laboral al aumentar los salarios dereserva y crear incentivos contra el trabajo. También tienden a crearfuertes expectativas de derechos, lo que dificulta la tarea de ajustar elnúmero de beneficiarios y el nivel de prestaciones.Contraindicaciones: Úsense con extrema cautela y supervísensecuidadosamente los niveles de salarios y las tasas de empleo y des-empleo en los ramos y grupos beneficiados. Defínanse por adelanta-do los indicadores directamente observables que provocarán la acti-vación y la suspensión del programa.

injerencias burocráticas. Igualque en cualquier mercado, laregulación funciona mejorcuando es independiente de laprovisión. Claro que esto noconstituye una manifestaciónde respaldo a una burocraciapública ilustrada pero aislada:el regulador debe ganarse laconfianza del sector privado, ypara ello es preciso que interac-túe con los representantes ins-titucionales de trabajadores yempresas y no sólo con lasentidades docentes.

La certificación de las aptitu-des adquiridas también consti-tuye un elemento importantedel proceso de capacitación.Resuelve problemas informati-vos, al proporcionar a losempleadores potenciales unregistro de la clase y nivel de lacapacidad de los trabajadores.Pero para que los mecanismosde certificación funcionen,empresas, trabajadores y sindi-catos deben participar en laconcepción de las normassobre contenido y mecanismosde acreditación.

Hasta ahora los sistemas decapacitación han tenido elcometido de preparación yeducación correctiva, y proba-blemente continúen teniendoun papel de esta naturaleza envista de las falencias en la for-mación básica de la fuerzalaboral. El problema es queestos programas tienden atener un efecto menor en losbeneficiarios y, por ende, unrendimiento social limitado.

Estos programas no deben serfinanciados si no se cuenta conmecanismos estrictos y conti-nuos de evaluación que permi-tan un rediseño flexible delcontenido de los programas,métodos de prestación y desti-natarios. Las autoridades nodeben olvidar que la misiónmás importante del sistema decapacitación es dar a la pobla-ción en general los niveles y lacombinación de conocimientosy destrezas necesarios para quetrabajadores y empresas creenempleos vinculados con unaeconomía más competitiva.Esto presupone que todamedida adoptada en el sistemade capacitación, desde el adies-tramiento correctivo básicohasta el proceso de certifica-ción de capacidades más avan-zadas, debe ser evaluada en tér-minos de su efectividad y eco-nomía en el logro de ese objeti-vo, y no en términos de suefectividad para contener lasconsecuencias sociales adversasdel desempleo.

Aplicación de las normas ypromoción de relacioneslaborales armoniosas

A fin de hacer cumplir eficaz-mente el contrato social, lospaíses deben invertir en el desa-rrollo de instituciones que seencarguen de las políticas labo-rales, tanto las que recaban,analizan y procesan informa-ción, como las que ponen enpráctica las políticas y hacencumplir las normas. Por unlado, es preciso efectuar inver-

siones considerables para reco-ger datos del mercado laboral yanalizarlos. Por el otro, evaluarlos beneficios y los costos de laspolíticas laborales requiere des-trezas que por lo general noposeen la mayoría de las autori-dades administrativas laborales(por lo general, el ministerio detrabajo).Aunque los investiga-dores de universidades y firmasespecializadas puedan encargar-se de dicha supervisión, losfuncionarios laborales debenser los que contraten el análisis,sopesen los costos y beneficios,y luego decidan qué tratamien-to se ha de seguir. Esto significaque se requieren inversionesconsiderables para recuperar lacapacidad de la autoridadadministrativa laboral y de supersonal para desempeñar esasnuevas funciones.

Un incumplimiento generali-zado de las normas sobre pres-taciones y condiciones de tra-bajo hace aún más difícil latarea de aplicarlas. Se necesi-tan nuevos enfoques paraampliar la cobertura de las ins-pecciones y demás mecanis-mos para aumentar el acata-miento. Los ministerios de tra-bajo tienen una tarea de regu-lación enorme, que va desde laseguridad y las normas desalud en el trabajo hasta cues-tiones de derechos laboralesbásicos, tales como la libertadde asociación y de negociacióncontractual colectiva.Tambiénse espera que los ministeriosorganicen una amplia gama deservicios, desde la intermedia-


ción hasta la capacitación. Envista de la larga lista de funcio-nes que les corresponden y delo limitado de los recursos deque disponen, es normal que amenudo los ministerios noconsigan cumplir con sucometido.

Se necesita un empeño renova-do para realzar la capacidadreguladora y de aplicación delas leyes de las autoridadeslaborales, así como para crearnuevas maneras de cumplir conlas funciones anteriores y lasnuevas. La evolución de los sis-temas de capacitación e inter-mediación laboral es un ejem-

plo estimulante de la complejared de relaciones entre las enti-dades públicas y privadas (amenudo, sin fines de lucro) queprestan servicios de interme-diación, colocación y capacita-ción. Conviene ampliar estosinnovadores modelos de cola-boración entre el sector públicoy el privado.

Las relaciones laborales enAmérica Latina se hallanestancadas por la suspicaciaentre compañías y trabajado-res. Esta falta de confianzaentorpece el desarrollo de polí-ticas laborales porque muchasde ellas requieren, para ser exi-

tosas, que haya cooperaciónentre sindicatos y empresas. Laautoridad laboral debe prestarmucha atención al estado de lasrelaciones entre trabajadores yempleadores utilizando, porejemplo, indicadores tales comola frecuencia de las huelgas y lacantidad de días laborablesperdidos, y debe dedicar susesfuerzos al mejoramiento delas relaciones entre trabajado-res, empresas y sindicatos. Laaplicación de normas sobresalarios y negociación de con-venios colectivos más transpa-rentes contribuiría en granmedida a mejorar esas relacio-nes.


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Otros comentarios de los expertos:

“... un estudio espléndido, exhaustivo y muy necesario para com-prender la situación de los mercados laborales de América Latina.Los autores pasan de un diagnóstico riguroso a un análisis seriode las opciones en materia de política. Es lectura obligatoria paracualquiera que esté interesado en comprender por qué, al cabode años de reformas, el desempeño de la región sigue por debajode su potencial económico. Lo recomiendo enfáticamente.”

Sebastián Edwards, Universidad de California, Los Ángeles

“El éxito o el fracaso del torbellino de reformas de los años noven-ta en América Latina dependerá en última instancia del desempe-ño de los mercados laborales, en particular de las tasas de crea-ción de empleos y del aumento de las remuneraciones. Tal comose pone de relieve en este importante estudio, algo anda mal enlos mercados laborales de la región. Con calma clínica, el librocuestiona mitos y ofrece un análisis minucioso de los mercadoslaborales de América Latina.”

Dani Rodrik, Universidad de Harvard, Boston

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