los recursos administrativos en la ley orgánica de aduanas (1)
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UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES
POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES ESPECIALIZACIN: TRIBUTOS. AREA: ADUANAS
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY ORGANICA DE ADUANAS
Trabajo para optar al ttulo de Especialista en Ciencias Contables
Mencin: Tributos. rea: Aduanas
Autora: Mara Carolina Snchez Quintero
Tutor: Adam Rivas Wyzykowska
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DEDICATORIA
A JUAN SEBASTIAN, MARCELA ELENA y DIEGO RODOLFO,
mis hijos, motivaciones para vivir y soar,
dedico este logro.
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RECONOCIMIENTOS
ABDON SANCHEZ NOGUERA y NILDA QUINTERO DE SANCHEZ,
mis padres y maestros. Sus enseanzas para la vida y para mi desarrollo profesional
han sido factores determinantes para el logro de esta meta.
A mi tutor, el Prof. ADAM RIVAS WYZYKOWSKA, por su dedicada colaboracin en el desarrollo de la investigacin.
A la UNIVERSIDAD DE LOS ANDES,
por la oportunidad que me brind para alcanzar este logro.
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INDICE GENERAL
ACTA DE APROBACION DEL TRABAJO DE INVESTIGACION DEDICATORIA RECONOCIMIENTOS INDICE GENERAL RESUMEN INTRODUCCION CAPTULOS I EL PROBLEMA Planteamiento del Problema Objetivos de la Investigacin
Objetivo General Objetivos Especficos
Justificacin de la Investigacin Delimitacin de la Investigacin
II MARCO TERICO
Antecedentes de la investigacin Fundamentos Tericos Concepto de los recursos administrativos Naturaleza jurdica de los recursos Objeto de los recursos administrativos Actos contra los cuales proceden Requisitos de la actividad recursiva Caractersticas de los recursos administrativos Extensin de la potestad decisoria del recurso El silencio administrativo. Bases Tericas Concepto de recursos aduaneros
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Clasificacin de los recursos aduaneros Requisitos de los recursos aduaneros Principio solve et repete Los recursos administrativos aduaneros El recurso de revisin El recurso de reconsideracin El recurso jerrquico El reconocimiento aduanero y los recursos que proceden contra el mismo El recurso contencioso tributario Objeto Fases del procedimiento III MARCO METODOLOGICO Tipo de Diseo de la Investigacin Sistema de Variables Fases de la Investigacin Procedimiento
Tcnicas e Instrumentos de Recoleccin de datos Tcnicas de procesamiento y anlisis de datos
IV RESULTADOS CONCLUSIONES ANEXOS Anexo A. Sistema de Variables. Definicin conceptual Anexo B. Sistema de Variables. Definicin Operacional Anexo C. Disposiciones de la LOA sobre los recursos Anexo D. Disposiciones de la LOPA sobre los recursos Anexo E. Disposiciones del COT sobre los recursos Anexo F. Sentencia N 920, Sala Constitucional. TSJ Anexo G. Sentencia N 144, Sala Constitucional. TSJ BIBLIOGRAFA
40 41 43 44 44 46 55 72 79 80 80 88 88 90 91 92 92 93 94 109 114 114 115 116 119 123 129 146 181
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES
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POSTGRADO EN CIENCIAS CONTABLES ESPECIALIZACIN: TRIBUTOS. AREA: ADUANAS
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY ORGANICA DE
ADUANAS
Autora: Mara Carolina Snchez Quintero Tutor: Adam Rivas Wyzykowska
Fecha: octubre, 2009
RESUMEN Esta investigacin, comprende el anlisis y estudio de los Recursos Administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas (1999), que los particulares pueden interponer contra las resoluciones administrativas y ante los propios rganos de la administracin aduanera. La misma se enmarca en una investigacin documental, obtenindose la informacin bibliogrfica fundamentalmente de doctrina y legislacin patria, complementada con el aporte de autores extranjeros. Se parte del anlisis de la doctrina general de los recursos administrativos para concretar luego el estudio de los recursos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas. Para encontrar el fundamento legal de los recursos aduaneros, se analizan las normas de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999), la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), el Cdigo Orgnico Tributario (2001) y la propia Ley Orgnica de Aduanas (2001). Tal anlisis permite adems, encontrar mediante la aplicacin del orden jerrquico de las leyes, las deficiencias en la regulacin de los recursos contenida en la Ley Orgnica de Aduanas y cuales de las normas de igual o superior rango, resultan aplicables para subsanar las mismas. Entre las conclusiones de la investigacin se encuentran: que los recursos tributarios tienen su fundamento constitucional en los artculos 133, 316 y 317 de la Constitucin de la Repblica, que consagran los principio de generalidad de los tributos, equidad y legalidad tributaria; y, que la regulacin de los recursos en la vigente Ley Orgnica de Aduanas, es escueta e incipiente, por lo que se hace necesaria la aplicacin supletoria del Cdigo Orgnico Tributario y la Ley de Procedimientos Administrativos para cubrir sus deficiencias. Descriptores: Recurso. Administrativo. Procedimiento. Aduanas. Revisin. Reconsideracin. Jerrquico. Contencioso. Supletoriedad.
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INTRODUCCIN
La administracin pblica tiene el privilegio de la ejecutoriedad del acto
administrativo, (Brewer, A, 1964), lo que implica la ejecucin inmediata del
mismo an sin el concurso de la voluntad del interesado y sin necesidad de
acudir a la va judicial.
No obstante, la voluntad de la administracin no significa sumisin
absoluta de los administrados a esa voluntad, pues a favor de estos se
consagran garantas y derechos que constituyen la autolimitacin de
potestades realizadas por el Poder Ejecutivo a travs de normas que
constituyen y regulan recursos en el procedimiento o trmite administrativo
como seala Marienhoff (1965).
La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (2000),
consagr el debido proceso como una garanta a favor de toda persona en
los procesos tanto administrativos como judiciales, determinando como uno
de los elementos del debido proceso, el derecho a la defensa y dentro de
este el derecho a recurrir de todo fallo, para solicitar el restablecimiento o
reparacin de la situacin jurdica lesionada a travs del acto administrativo.
Pero adems, el artculo 137 del mismo Texto Constitucional, al
establecer que La Constitucin y la Ley definirn las atribuciones de los
rganos que ejercen el Poder Pblico, a las cuales deben sujetarse las
actividades que realicen, consagra el principio de legalidad, con lo cual se
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somete el ejercicio de las potestades de la Administracin Pblica a los
parmetros que establece la propia Constitucin de la Repblica y las leyes,
de modo que cuando la Administracin intente imponer algo no autorizado
por la Ley o impida ejercer algo legalmente permitido... est, realmente,
agrediendo, coartando, la libertad ciudadana (De Pedro, 1994), de ah que
la oposicin a un acto administrativo ilegal es, en ltimo extremo, una
defensa de la libertad de quien ha resultado injustamente afectado por dicho
acto (Garca de E., 1986).
Distintos cuerpos legales regulan en Venezuela los procedimientos
administrativos y los recursos que proceden contra los actos administrativos;
entre ellos la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), el
Cdigo Orgnico Tributario (2001) y la Ley Orgnica de Aduanas (1999).
La Ley Orgnica de Aduanas (1999), no solamente contiene normas
que regulan la intervencin y control de la entrada, permanencia y salida del
territorio nacional, de mercancas objeto de trfico internacional y de los
medios de transporte que las conduzcan, as como la fijacin y determinacin
de los tributos, las conductas de los administradores y los administrados, los
controles, sanciones y procedimientos aduaneros, sino que va ms all,
consagrando a favor de los administrados, los recursos contra los actos de
la administracin aduanera, que modifican las reglas generales de los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, el Cdigo Orgnico Tributario, cuya aplicacin slo tendr
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lugar para cubrir las deficiencias de aqulla, mediante la aplicacin supletoria
de estas ltimas.
Para determinar la naturaleza y alcance de las normas de Derecho
Aduanero, es menester precisar el mayor o menor grado de dependencia de
sus normas de otras ramas del derecho pblico. Partiendo del Derecho
Administrativo, surgen una serie de ramificaciones del mismo, con autonoma
cientfica, entre ellas el Derecho Tributario y como una rama de ste el
Derecho Aduanero, con lo cual recibe el reconocimiento de su independencia
del Derecho Administrativo, para integrarse al Derecho Pblico. No obstante,
el Derecho Aduanero y el Derecho Tributario guardan entre si una estrecha
relacin con el Derecho Administrativo en general, ya que al lado de las
normas que regulan el tributo, como son las normas aduaneras propiamente
dichas, estn las que rigen la actividad de los rganos de la administracin
fiscal que son de naturaleza administrativa.
En materia de recursos, la legislacin aduanera, no prev el recurso de
reconsideracin propiamente dicho, cuyo conocimiento en el orden
administrativo corresponde al funcionario que emite el acto, no obstante,
regular una especie de reconsideracin atpica, cuando se trate de
reclamaciones por errores materiales o de clculo en los actos de liquidacin
de contribuciones o de multa prevista en el artculo 135 de la Ley Orgnica
de Aduanas (1999), por lo que atendiendo a las normas de dicha ley que
regulan los recursos administrativos aduaneros, slo procedera el recurso
jerrquico, previsto en el artculo 131 de la misma Ley, que seala como
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autoridad competente para conocer de dicho recurso, al Ministro de
Hacienda; sin embargo, esta atribucin fue conferida posteriormente al
Superintendente del Servicio Nacional Integrado de Administracin Aduanera
y Tributaria conforme al artculo 12 de la Ley del Servicio Nacional Integrado
de Administracin Aduanera y Tributaria (2001), agotndose la va
administrativa con tal instancia, exceptundose las decisiones en materia de
clasificacin y valoracin de mercancas, que sern conocidos por los
rganos tcnicos correspondientes en nica instancia.
Con el desarrollo del presente trabajo se analizan los distintos recursos
que proceden contra los actos administrativos, su objeto, su fundamento, los
lapsos para interponerlos, sus requisitos, la competencia para decidirlos y los
efectos de la decisin correspondiente.
Debe sealarse que la regulacin de los recursos en la vigente Ley
Orgnica de Aduanas, se aparta de la tradicin legislativa en materia
recursiva administrativa, pues la misma contiene previsiones que diferencian
estos recursos, de los regulados en forma ms amplia en otras leyes;
resultando por ello conveniente la previsin de la misma Ley de cubrir tales
deficiencias, precisamente mediante la aplicacin supletoria de la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos y del Cdigo Orgnico
Tributario.
De all que al concretar las caractersticas particulares de los recursos
administrativos consagrados en la Ley Orgnica de Aduanas (1999) y al
determinar las diferencias que se derivan de su regulacin particular, en
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relacin con los recursos administrativos que prevn la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario como leyes
supletorias, ha sido posible precisar el alcance de tal supletoriedad.
Al estudio de los recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica
de Aduanas, estar dirigida la investigacin, que se comprende en tres
captulos: el primero que desarrolla el planteamiento del problema, las
interrogantes, objetivos, justificacin del problema y el sistema de variables;
en el captulo segundo se desarrolla el marco terico, incluidos los
antecedentes relacionados con la investigacin, el fundamento, concepto,
naturaleza jurdica, fundamento, objeto y caractersticas de los recursos
administrativos previstos en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, el Cdigo Orgnico Tributario y particularmente en la Ley
Orgnica de Aduanas, as como los requisitos de la actividad recursiva, los
tipos de recursos administrativos aduaneros, incluidos el recurso de revisin,
el recurso jerrquico y una referencia general al recurso contencioso
administrativo y la diferente regulacin de los recursos administrativos en las
leyes indicadas; y el tercer captulo dirigido a explanar el marco metodolgico
de la investigacin, parra finalmente formular las conclusiones de la misma.
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CAPTULO I
EL PROBLEMA
Planteamiento del problema
La presente investigacin, comprende el anlisis y estudio de los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas, que los
particulares pueden interponer contra las resoluciones administrativas y ante
los propios organismos de la administracin aduanera, as como la
supletoriedad de las normas relacionadas con la materia contenidas en la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y en el Cdigo Orgnico
Tributario.
Las normas y principios bsicos del sistema aduanero, estn previstos
en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (1999), la cual
consagra en el artculo 133, el principio de generalidad de los tributos; en el
artculo 316 el principio de equidad y en el artculo 317 el principio de
legalidad tributaria, segn el cual no debe cobrarse ningn impuesto u otra
contribucin, ni concederse exenciones, ni exoneraciones sino en los casos y
en los trminos establecidos por la Ley y en el artculo 49 la garanta del
debido proceso administrativo.
En la escala de aplicacin de las fuentes del Derecho Administrativo,
Lares (2001) seala que despus de la Constitucin de la Repblica se
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aplican las Leyes Orgnicas, las Leyes Ordinarias, los Tratados y Convenios
Internacionales ratificados por la Repblica, los Reglamentos, los Decretos y
las Resoluciones; no obstante, tal estructura debe adaptarse al nuevo texto
constitucional, por lo que la jerarqua normativa que se inicia en la cspide
con las normas constitucionales como fundamento de todo el orden jurdico,
siguen en orden de aplicacin los Tratados y Convenios Internacionales
suscritos por la Repblica, que conforme al artculo 23 de la Constitucin de
la Repblica son de aplicacin preferente sobre las leyes internas,
aplicndose luego en el mismo orden descendente las leyes orgnicas, las
leyes ordinarias, los decretos, los reglamentos, las resoluciones y las
providencias y rdenes administrativas. En consecuencia toda ley (en
sentido formal) y toda normativa emanada de la Administracin Pblica, debe
adecuar sus disposiciones a los principios de jerarqua superior, establecidos
en la Constitucin y los Tratados y Convenios Internacionales, de modo que
los derechos consagrados en ellos a favor de los particulares, salvo la
reglamentacin de su ejercicio, no pueden ser limitados ni excluidos por
ninguna norma de rango inferior a la norma creadora de los mismos, esto es
la norma constitucional.
En la rama aduanera, las normas que la regulan, delimitan las
facultades de la Administracin Tributaria, sealan las obligaciones y
consagran los derechos de los particulares. La legislacin aduanera tiene
aplicacin en todo el territorio nacional, siendo competencia exclusiva del
Poder Nacional legislar y reglamentar la materia, por lo que ni los Estados, ni
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los Municipios pueden legislar sobre aduanas, por prohibirlo expresamente
la Constitucin, siendo de la competencia de la Asamblea Nacional sancionar
las leyes y del Poder Ejecutivo Nacional reglamentar, emitir decretos,
resoluciones, providencias y rdenes administrativas, sin contrariar ni
distorsionar el sentido y espritu de la Ley.
La materia aduanera se rige en Venezuela por las normas de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, los Tratados y
Convenios Internacionales ratificados por la Repblica, las obligaciones
comunitarias, las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas y sus
Reglamentos y la Ley del Servicio Nacional Integrado de Administracin
Aduanera y Tributaria y las normas de carcter aduanero dictadas por el
Ministro de Hacienda en ejercicio de la facultad que le confiere el artculo 4
de la Ley Orgnica de Aduanas, que constituyen el conjunto normativo
principal de la legislacin aduanera; pero de ella tambin forman parte, con
carcter supletorio reconocido expresamente por la Ley Orgnica de
Aduanas en el artculo 139, la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario, encontrndose adems otras
leyes cuya aplicacin no puede omitirse en los asuntos aduaneros, tales
como la Ley Orgnica de Hacienda Pblica Nacional, la Ley de Zonas
Francas, el Cdigo Penal, el Cdigo Orgnico Procesal Penal, la Ley Sobre
Prcticas Desleales del Comercio Internacional, el Cdigo Civil, el Cdigo de
Procedimiento Civil, el Cdigo de Comercio, entre otras; existiendo en todo
ese entramado legislativo una permanente conexin e interdependencia.
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En tal sentido, para englobar el conjunto normativo aduanero, resulta
apropiada la definicin del Derecho Aduanero esbozada por Moya (2006),
para quien:
El Derecho Aduanero es la rama del Derecho Pblico que regula el funcionamiento, organizacin y rgimen de las aduanas constituye el conjunto de normas legales y reglamentarias que determinan el rgimen fiscal al cual han de someterse los importadores, exportadores, agentes navieros y en general quienes realizan operaciones con mercancas a travs de las fronteras de la Repblica, sean estas terrestres, martimas, areas, lacustres, fluviales o postales.
Conforme al artculo 1 de la Ley Orgnica de Aduanas (1999), sta rige
los derechos y obligaciones de carcter aduanero y las relaciones jurdicas
derivadas de ellos, siendo la finalidad de la Administracin Aduanera:
intervenir, facilitar y controlar la entrada, permanencia y salida del territorio nacional, de mercancas objeto de trfico internacional y de los medios de transporte que las conduzcan, con el propsito de determinar y aplicar el rgimen jurdico al cual dichas mercancas estn sometidas, as como la supervisin de bienes inmuebles cuando razones de inters y control fiscal lo justifiquen.
La norma transcrita, da una nocin inicial del campo de la actividad
social atinente a la competencia y funcin aduanera. Los importadores,
exportadores, agentes de aduanas, transportistas, almacenes aduaneros,
funcionarios, organismos pblicos y privados y todas aquellas personas
vinculadas con el trfico de mercancas en o a travs del territorio aduanero,
deben sujetarse en su actuacin a las normas que conforman el Derecho
Aduanero.
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Los rganos de la Administracin Aduanera y el ejercicio lo determina la
Ley Orgnica de Aduanas, en su artculo 2, ellos son: el Presidente de la
Repblica en Consejo de Ministros, el Ministro de Hacienda y el Jefe de la
Administracin Aduanera, existiendo adems los funcionarios burocrticos
que permiten su funcionamiento. En ejercicio de sus competencias, tales
rganos y funcionarios realizan actos, tramitan procedimientos y aplican
medidas y sanciones que afectan intereses particulares o colectivos y con
ello, surge para los interesados, el derecho a que la tramitacin de
procedimientos y toma de decisiones por parte de tales rganos, se respete
el debido proceso consagrado a su favor en el artculo 49 de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Es por ello que contra las decisiones de esos rganos, que constituyen
actos administrativos, surge segn lo afirma Lares (1992), el derecho de los
interesados a que la cuestin resuelta sea objeto de nuevo examen como
medio de que disponen... para obtener por la va administrativa, la revisin
de aquellos actos que estimen ilegales o improcedentes y ello da origen al
procedimiento de impugnacin de los actos administrativos (Brewer, 1982).
Ese procedimiento de impugnacin, tanto en el orden administrativo
general como en el orden aduanero en particular presenta dos vertientes:
1. De una parte, el procedimiento administrativo, que se desarrolla ante
los propios rganos de la Administracin Pblica o Aduanera.
2. De otra, el procedimiento contencioso administrativo, de carcter
jurisdiccional, que se desarrolla ante los Tribunales Contencioso
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Administrativos o Contencioso Tributarios, segn la naturaleza del
acto recurrido.
Tratndose de los recursos contra los actos administrativos emanados
de los rganos de la Administracin Tributaria, la Ley Orgnica de Aduanas
(1999) consagra a favor de los administrados dos tipos de recurso
administrativo: el recurso de reconsideracin y el recurso jerrquico,
agregndose otros dos mecanismos de impugnacin como son el reclamo
por errores materiales o de clculo y el derecho a exigir un nuevo
reconocimiento, cuando existan observaciones de los interesados al primero.
La normativa legal reguladora de tales recursos (Anexo C), aparece a
primera vista como incipiente por lo exiguo de su contenido y contrasta con la
regulacin macro que contiene la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, lo que se pretende subsanar a travs de la reglamentacin
de la Ley, que tambin a primera vista pareciera extralimitar la actividad
reglamentaria.
Por esa razn, la regulacin del sistema recursivo contenido en la Ley
Orgnica de Aduanas, debe ser analizada en el contexto del Derecho
Administrativo, para delimitar el alcance de tal regulacin, sus omisiones y el
requerimiento de ser complementadas a travs de la supletoriedad legal.
En tal sentido, debe precisarse el orden de aplicacin de las normas
supletorias indicadas, tal como lo establece el artculo 139 ejusdem, en
cuanto dicho dispositivo legal seala que: En todo lo no previsto en este
ttulo se aplicar supletoriamente la Ley Orgnica de Procedimientos
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Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario (Anexos D y E), debiendo
interpretarse literalmente en el sentido de que se apliquen, en primer lugar
las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos y a falta de previsin en esta, se apliquen entonces las
contenidas en el Cdigo Orgnico Tributario. Distinto es, que el legislador
hubiese utilizado la conjuncin o que permitiera la aplicacin alternativa de
una u otra norma. Precisando as el orden de supletoriedad de las
disposiciones relativas a los recursos administrativos contenidas en la Ley
Orgnica de Aduanas, se sealan primero las regulaciones de sta en cada
aspecto y las normas supletoria para cada uno de ellos. De esa regulacin
legislativa, debern extraerse los elementos bsicos de los diversos recursos
all consagrados, que se relacionan con la legitimacin para recurrir, la
competencia para or y decidir los recursos, los lapsos para la decisin y las
facultades del rgano que debe decidirlos.
Los planteamientos anteriores, permiten formular las interrogantes que
con el desarrollo de la investigacin debern responderse. Ellas son:
1. Cmo regulan las normas previstas en la Ley Orgnica de Aduanas
los recursos administrativos aduaneros?
2. Existen omisiones en la Ley Orgnica de Adunas con respecto a la
regulacin de los recursos administrativos?
3. Existen otras disposiciones legales supletorias para subsanar las
omisiones derivadas de la regulacin de los recursos administrativos
conforme a las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas?
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4. Cules son los elementos bsicos del sistema de recursos
administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas?
Se espera que los resultados obtenidos en esta investigacin, permitan
detectar las lagunas y problemas que en relacin con los recursos pueden
plantearse en la aplicacin de la Ley Orgnica de Aduanas, cuyo diagnstico
pudiera contribuir para mejorar la gestin de los encargados de la
Administracin Aduanera en orden a tal aplicacin, y el ejercicio cabal de los
derechos de los administrados frente a las actuaciones de aquellos, sirviendo
de base para el diseo de estrategias que permitan superar las fallas
detectadas a nivel legal, mas an, en stos momentos en que la actividad
aduanera se visualiza en un auge inesperado, dada la situacin de
paralizacin de la industria nacional en casi todos los renglones.
Objetivos de la investigacin Objetivo General Precisar los recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de
Aduanas en funcin de las deficiencias que se derivan de su regulacin.
Objetivos especficos
- Identificar los elementos bsicos del sistema de recursos administrativos
previsto en la Ley Orgnica de Aduanas.
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- Determinar las omisiones en la regulacin de los recursos
administrativos conforme a la Ley Orgnica de Aduanas, y la relacin que
guarda con otras leyes (Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos. y
Cdigo Orgnico Tributario)
- Presentar los elementos bsicos del alcance de la regulacin de los
recursos en la Ley Orgnica de Aduanas, sus omisiones y el requerimiento
de ser complementadas a travs de la supletoriedad legal.
- Analizar las normas de la Ley Orgnica de Aduanas vinculadas a los
recursos administrativos aduaneros.
- Establecer las diferencias que se derivan de la regulacin particular de
los recursos de la Ley Orgnica de Aduanas con la regulacin de los
recursos administrativos de la LOPA y el COT.
Justificacin de la investigacin El presente estudio est motivado por el deseo de precisar el alcance
de la Ley Orgnica de Aduanas en su regulacin de los recursos
administrativos aduaneros y la adecuada aplicacin de sus normas y en caso
de que existan lagunas y omisiones en dicha ley, precisar el alcance de
aplicacin de las disposiciones contenidas en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos y el Cdigo Orgnico Tributario, como
normas supletorias en la materia.
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Tanto los rganos de la Administracin Aduanera como los particulares
que desarrollan su actividad o requieren realizar alguna gestin ante los
mismos, deben conocer el adecuado funcionamiento de la actividad
aduanera y cuales son los parmetros legales y reglamentarios que rigen su
actuacin.
El objeto de estudio y regulacin del Derecho Aduanero se basa en el
conjunto de normas jurdicas reguladoras de los diversos regmenes
aduaneros, tambin en sentido positivo, se le denomina legislacin
Aduanera; forma parte del Derecho Tributario y es independiente de otras
ramas del derecho pblico, por lo que la mayor parte de la doctrina no acepta
la autonoma del mismo, por cuanto guarda relacin con el Derecho
Financiero y el Derecho Tributario.
La ubicacin del Derecho Aduanero dentro del ordenamiento jurdico
puede ser vista como algo intrascendente, que no agrega ni quita algo al
cumplimiento de su finalidad, pero tal planeamiento es errneo, ya que a
medida que pasa el tiempo se hace ms compleja. Tiene peculiar
importancia desde el ngulo legislativo, didctico, administrativo y
jurisdiccional, es decir, para la debida elaboracin de las normas, estudio,
interpretacin, aplicacin, etc.
Partiendo de las afirmaciones anteriores, se considera necesario elevar
el nivel de conocimiento de las normas de rango constitucional, legal y
reglamentario que regulan tal actividad y particularmente aquellas que se
refieren a la actividad aduanera.
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El Cdigo Orgnico Tributario precepta en su artculo 2:
Constituyen fuentes del derecho tributario: 1.- Las disposiciones constitucionales 2.- Los tratados, convenios o acuerdos internacionales celebrados por la Repblica. 3.- Las Leyes y los actos con fuerza de Ley. 4.- Las reglamentaciones y dems disposiciones de carcter general establecidas por los rganos administrativos facultados al efecto.
Lo expuesto permite concluir que al Derecho Aduanero no debe
atribursele fuentes especficamente diferenciadas.
En el diagnstico se evidencia que en la actividad administrativa en
general y en la aduanera en particular, existe un inadecuado nivel de
preparacin y actualizacin del funcionariado, siendo de gran importancia
estudiar el aspecto recursivo en tales actividades, ya que el mismo puede
influir en su funcionamiento.
Las leyes delimitan las facultades de la administracin tributaria, en el
cobro de tributos aduaneros y seala las obligaciones de los particulares, por
lo que la actividad administrativa, revela que est compuesta de un conjunto
de elementos de cuya regularidad depende la validez.
Segn Lares, (1992):
...de tal actividad, variando la situacin que exista antes de la sancin de las leyes que regulan los procedimientos administrativos, particularmente el procedimiento aduanero y la situacin actual, mientras no exista tal regulacin, la jurisprudencia haba estimado que no se poda aplicar, a la Administracin Pblica, el excesivo formalismo..., por lo que en ausencia de una
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normativa general, el procedimiento administrativo tena cierta flexibilidad....
Pero al sancionarse tales leyes el primer principio que la informa es el
principio de la formalidad, por lo que no ser el arbitrio del funcionario el que
va a determinar cmo debe seguirse un procedimiento, sino que es la Ley la
que prescribe una serie de formas, lapsos y trmites, que deben cumplirse.
Esta investigacin puede aportar ideas y soluciones para la actuacin
de los administrados ante la actuacin de los administradores, para la
aplicacin de las normas que rigen la actividad aduanera y los derechos de
aquellos frente a los actos que realizan los gestores de la administracin
aduanera, y por ende contribuir al mejor desempeo del funcionariado y a la
mejor defensa de los derechos de los usuarios del servicio.
Visto de esta manera, el estudio pretende aportar una visin actual del
sistema de los recursos administrativos previsto en la Ley Orgnica de
Aduanas, lo que puede derivar en una informacin adecuada que permita el
mejor desempeo administrativo aduanero y el conocimiento cabal de los
derechos de los administrados.
Delimitacin de la Investigacin.
La presente investigacin iniciada en enero de 2003 y que se espera
culminar para el mes de julio 2005, comprende el anlisis y estudio de los
recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas, as como
la supletoriedad de las normas contenidas en el Cdigo Orgnico Tributario y
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la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, relativas a los recursos
administrativos y tributarios, enfocada hacia el tratamiento de los recursos
administrativos aduaneros.
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CAPITULO II
MARCO TEORICO
Antecedentes de la investigacin
Los antecedentes de la Investigacin se orientan al estudio previo de la
bibliografa relacionada con el ttulo de la investigacin, el cual tiene que ver
con los recursos administrativos previstos en la Ley Orgnica de Aduanas y
la supletoriedad de otras Leyes. En tal sentido, es necesario sealar que en
el tema investigado, no obstante la bsqueda realizada en las bibliotecas en
las cuales pudieran encontrarse investigaciones sobre el mismo, tales como
la Biblioteca de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la
Universidad de los Andes, la Biblioteca de la Universidad Catlica del Tchira
y la Biblioteca de la Facultad de Ciencias Econmicas y Sociales de la
Universidad Central de Venezuela, solo fue posible encontrar trabajos
relacionados con los recursos administrativos en general, sin poderse ubicar
alguno referido al tema especfico de los recursos administrativos aduaneros,
encontrando la justificacin de tal carencia en la propia naturaleza del
recurso aduanero que constituye una especie del recurso administrativo. Por
tal razn, para cumplir el requisito formal de sealar los antecedentes de la
investigacin, se hizo necesario recurrir a los estudios realizados por autores
patrios y extranjeros sobre el tema.
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Moya (2006), define las aduanas como oficinas pblicas nacionales
cuya finalidad primordial es la de controlar el paso de mercancas nacionales
o extranjeras que, procedentes del exterior, van hacia otros territorios
aduaneros o circulan entre diversos puntos de un mismo mbito geogrfico.
Tal definicin, sin embargo, omite incluir dentro de la finalidad de las
aduanas, las actividades de trfico de mercancas desde territorio
venezolano hacia el exterior, esto es las actividades de exportacin y la
importante funcin de determinacin y percepcin de los tributos que afecten
todas las actividades aduaneras, vigilando y fiscalizando su paso a travs de
las fronteras de un pas, aplicando las normas legales y reglamentarias
aplicables a la importacin y exportacin y dems actividades aduaneras y el
otorgamiento de las exenciones o franquicias que lo benefician.
Conforme a nuestra legislacin aduanera, las aduanas son parte
integrante de todo el conjunto denominado Administracin Aduanera.
Las Aduanas son tan antiguas como el mismo Estado. En tal sentido,
Almajano, citado por Witker (1999), afirma que la India y Grecia las
conocieron y en Atenas se aplicaba un impuesto del 2% del valor de las
mercancas, pero Moya (2006) afirma que el ms antiguo antecedente de la
aduana lo constituye el portorio o portorium de los romanos, por cuanto en
Roma las aduanas existieron desde la primera monarqua y que su creacin
se atribuye a Anco Marcio, fundador del puerto de Ostia.
Ellas ejercen funciones de control bsicamente operativas y ejecutan en
la Jurisdiccin que les corresponda, las normas, polticas, directrices e
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instrucciones emanadas de los distintos rganos de la Administracin Pblica
que ejercen la Potestad Aduanera, definida en los artculos 6 y 7 de la Ley
Orgnica de Aduanas (1999) de la siguiente manera:
Artculo 6: La potestad Aduanera es la facultad de las autoridades competentes para intervenir sobre los bienes a que se refiere el artculo 7, autorizar o impedir su desaduanamiento, ejercer los privilegios fiscales, determinar los tributos exigibles, aplicar las sanciones procedentes y en general ejercer los controles previstos en la legislacin aduanera nacional. Artculo 7: Se sometern a la potestad aduanera: - Toda mercanca que vaya a ser introducida o extrada del territorio nacional; - Los bienes que formen parte del equipaje de pasajeros y tripulantes - Los vehculos y medios de transporte, comprendidos sus aparejos, repuestos, provisiones de a bordo, accesorios e implementos de navegacin y movilizacin de carga o de personas, que sean objeto de trfico internacional o que conduzcan las mercancas y bienes; - Las mercancas, medios de transporte y dems objeto cuando sean objeto de trfico interno en aguas territoriales o interiores, espacio areo nacional y zona de control, de almacenes generales de depsitos aduaneros o almacenes libres de impuestos.
La potestad aduanera tiene un sentido amplio, en cuanto es ejercida por
todos aquellos organismos pblicos que de una u otra forma intervienen, en
la fijacin, determinacin y control del rgimen fiscal aplicable al trfico de
mercancas y, en sentido restringido, en cuanto se quiere expresar, que la
mercanca an se encuentra a la orden de la aduana, por no haberse
cumplido con el proceso de desaduanamiento.
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Ante la produccin del acto administrativo dictado a travs del
procedimiento correspondiente, surge como contrapartida para su
destinatario, el derecho a la impugnacin, bien ante la propia Administracin
de quien el acto procede, bien ante un rgano jurisdiccional especializado.
Segn la afirmacin de Garca, (1977), existe, en principio, una
duplicidad de recursos, administrativos y jurisdiccionales, una doble garanta
a disposicin de los administrados que se ven afectados en su persona o en
su patrimonio por los actos administrativos.
Para la antigua Corte Federal y de Casacin, el fundamento de los
recursos administrativos es doble: constituan, para los particulares un
derecho pblico subjetivo, pues sin ellos los administrados quedaran
indefensos ante el actuar de la Administracin
En la calificacin del derecho de los administrados, coincide Brewer,
(1964), quien considera igualmente que no se trata de un derecho subjetivo
privado sino un derecho pblico subjetivo, de carcter general y de
indiscutible inters social por cuanto con l se busca el equilibrio y el imperio
de la justicia y la verdad.
Pero en diversos pases se presenta una particularidad, que atribuye al
recurso administrativo, un aspecto menos halageo: el de ser un privilegio
de la Administracin y, correlativamente, una carga efectiva del administrado.
En consonancia con tal criterio, Garca y Fernndez (1997), sealan
que al momento de acceder a la tutela judicial, cuando esta es efectiva, se
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aprecia que efectivamente el trmite administrativo resulta una carga, por lo
que:
el recurso administrativo es un trmite molesto que se deseara poder evitar. Cuando el control judicial no funciona, el recurso administrativo se transforma en el nico remedio disponible. En cualquier caso, es el precio que el ciudadano debe pagar para tener acceso a la va judicial.
En lo atinente a los recursos aduaneros, Asuaje (2002), afirma que:
..puede decirse que en la segunda mitad del siglo XX, han pasado por cinco pocas perfectamente diferenciadas. En la primera estaban regidos por la Ley Orgnica de la Hacienda Pblica Nacional, pero fuertemente influenciados por los principios generales del Derecho Administrativo; la segunda, que se inicia con la sancin de la Ley Orgnica de Aduanas, que incluy la regulacin de los mismos; una tercera que comienza en el ao 1982, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos y la consecuente derogatoria tcita de las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas que regulaban la materia de los recursos aduaneros; la cuarta, con motivo de la entrada en vigencia de la reforma del Cdigo Orgnico Tributario y la ltima, donde los recursos vuelven a regirse por la Ley Orgnica de Aduanas.
Nada establecen las disposiciones de la Ley Orgnica de Aduanas, ni
sus normas supletorias en cuanto a los motivos de los recursos
administrativos aduaneros, por lo que en cuanto se refiere a los recursos de
reconsideracin y jerrquico, Brewer, (1982) considera que su fundamento
puede estar dado en motivos de hecho, de oportunidad y conveniencia o de
derecho ilegitimidad, inconstitucionalidad, ilegalidad de fondo o de forma o
por ser contrarios al orden pblico. Los motivos de impugnacin son mas
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limitados tratndose del reclamo, que conforme al artculo 135 de la Ley
Orgnica de Aduanas slo procede por errores materiales o de clculo de
los actos de liquidacin de contribuciones o multas.
Fundamentos Tericos
Concepto de los recursos administrativos
Gordillo (2000), define el recurso administrativo como: el remedio o
medio de proteccin del individuo para impugnar los actos latu sensu- y
hechos administrativos que lo afectan y defender sus derechos frente a la
administracin.
Pero, la moderna tendencia de los administrativistas se inclina ha
considerarlo mas bien como una peticin enmarcada dentro del derecho
constitucional correspondiente y la correlativa obligacin de la administracin
de dar oportuna respuesta.
En ese sentido Garca, (1997), seala que:
..el Recurso Administrativo, es un acto del administrado mediante el cual pide a la propia administracin la revocacin o reforma de un acto suyo o de una disposicin de carcter general de rango inferior a la Ley en base a un ttulo jurdico especfico.
Se observa que el autor indica como nota caracterstica del recurso
administrativo el constituir una peticin, pues los medios de impugnacin en
la va administrativa de los actos, se deriva del derecho de todo ciudadano
de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad o funcionario
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pblico sobre los asuntos que sean de competencia de stos, y a obtener
oportuna y adecuada respuesta, como lo establece el artculo 51 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
Al amparo de la disposicin correspondiente de la Constitucin de la
Repblica de 1961, se desarroll en Venezuela la teora del recurso
administrativo, pues hasta el ao 1981, cuando fue sancionada la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, los distintos tipos de recursos
administrativos tenan una regulacin legal dispersa y la mayora de las
veces contradictoria; pero una vez sancionada dicha Ley, no obstante
mantenerse en distintas leyes la regulacin de los recursos correspondientes
a la actividad administrativa por ellas reguladas, se unificaron criterios y se
allanaron dificultades que afectaban a los administrados a la hora de ejercer
algn recurso.
El medio de impugnacin que constituye el recurso administrativo, es la
va que tiene el administrado para:
..atacar, para impugnar la validez del acto administrativo que lesiona sus derechos e intereses. La impugnacin ser entonces un acto del administrado dirigido a obtener la rescisin de un acto administrativo. Rescisin que puede manifestarse en la revocacin, reforma o sustitucin del acto administrativo atacado (Brewer, 1964).
Y tratndose de la administracin aduanera, los recursos
aduaneros:
..son medios que otorga la legislacin aduanera a los particulares, para poder impugnar o atacar los actos
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administrativos, cuando estimen que los mismos no se ajustan a la legalidad o al mrito. Mediante este gnero de recursos, pueden los interesados ejercer su derecho a la defensa frente a los actos de la Administracin Aduanera (Rivas H., 2000).
Esas impugnaciones pueden proponerse de distintos modos y a travs
de distintos rganos, lo que da lugar a la clasificacin de los recursos
administrativos.
Segn Garca, (1977),
La interposicin de cualquier recurso administrativo da lugar a la incoacin de un procedimiento distinto e independiente del que fue seguido para producir el acto recurrido, pero, al igual que ste, de carcter administrativo, sujeto por ello a las mismas normas e inspirado en los mismos principios.
Sin embargo, existen aspectos singulares que por la finalidad
perseguida impone la necesidad de algunas reglas especiales para su
tramitacin.
Naturaleza Jurdica de los recursos administrativos
Para determinar la naturaleza jurdica y el alcance de las normas que
establecen los recursos administrativos es necesario precisar la variedad de
recursos administrativos ms importantes. Entre los cuales encontramos:
1. Alzada: Es el recurso que se interpone ante el rgano superior
jerrquico del que dict acto o disposicin recurrida.
2. Reposicin: Recurso administrativo ordinario que se interpone ante
el mismo rgano que dict el auto o disposicin impugnados,
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generalmente como trmite previo a la interposicin del recurso
contencioso-administrativo contra el mismo. La interpretacin de este
recurso tiene carcter preceptivo, salvo, en los siguientes supuestos:
actos que implicaren resolucin de cualquier recurso administrativo,
actos de fiscalizacin cuando fueren aprobatorios del acto fiscalizado,
actos presuntos no manifestados por escrito y las disposiciones de
carcter general que fuesen objeto de impugnacin directa.
3. Queja: Es el recurso que se interpone contra los defectos de
tramitacin de un expediente administrativo, especialmente cuando
supongan paralizacin, infraccin de plazos preceptivos u omisin de
trmites. Se interpone ante el superior jerrquico del funcionario
causante de la queja con cita del precepto infringido.
4. Revisin: Recurso de carcter extraordinario que nicamente puede
interponerse contra actos firmes, por no haber sido recurridos en
tiempo y forma o por haber sido desestimados los recursos,
basndose exclusivamente en los motivos tasados por el
ordenamiento jurdico.
5. Splica: Es un recurso de alzada que se interpone ante el Consejo de
Ministros, las comisiones delegadas de gobierno o la presidencia de
gobierno en los casos en que est expresamente establecido en la
Ley.
En todos los recursos indicados antes, se encuentra una caracterstica
comn, como es que a travs de ellos el interesado formula una peticin ante
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el rgano correspondiente que debe conocer de cada recurso y por ello, el
recurso administrativo, al igual que todas las instituciones jurdicas como
seala Fraga (1998), no puede ser suficientemente entendida sino a la luz
de la perspectiva constitucional. Precisamente, al entender que el objeto del
recurso administrativo es la impugnacin de un acto administrativo y que tal
impugnacin se formula a travs de una solicitud de reconsideracin, de
revocatoria, de modificacin o de anulacin de dicha acto, no hay duda que
el recurso es una peticin que se formula al rgano de la administracin
pblica y esa peticin debe enmarcarse dentro del derecho de peticin
consagrado en el artculo 51 de la Constitucin de la Repblica Bolivariana
de Venezuela, conforme al cual:
Toda persona tiene el derecho de representar o dirigir peticiones ante cualquier autoridad, funcionario pblico o funcionaria pblica sobre los asuntos que sean de la competencia de stos o stas, y de obtener oportuna y adecuada respuesta. Quienes violen este derecho sern sancionados o sancionadas conforme a la ley, pudiendo ser destituidos o destituidas del cargo respectivo.
Ahora bien, implicando la interposicin de un recurso el ejercicio del
derecho de peticin, el mismo est revestido de requisitos y formalidades
que determinarn su admisibilidad. Entre tales requisitos cabe mencionar los
siguientes:
a. El recurso debe expresar los motivos en que se fundamenta. Tal
fundamento no puede ser otro que el derivado de la propia ley que lo regula
o de las leyes que constituyen normas supletorias de aqulla. En tales
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normas aparecern sealados los requisitos tanto formales como de fondo
de los actos administrativos y ser precisamente la violacin de tales
requisitos el fundamento del recurso que se interponga contra los mismos.
b. El recurso deber interponerse ante el rgano al cual la propia ley le
atribuya la competencia para su decisin, variando tal competencia segn se
trate de un recurso de reconsideracin, jerrquico, de revisin o de cualquier
otra naturaleza.
c. El recurso administrativo slo podr interponerlo quien est
legitimado para su interposicin, resultando la determinacin de quien est
legitimado de la aplicacin del artculo 85 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos para los recursos administrativos en general
y el artculo 242 del Cdigo Orgnico Tributario cuando se trate de los
recursos aduaneros en particular. Del anlisis concatenado de ambas
normas de encuentra coincidencia en cuanto a la exigencia de que el sujeto
debe resultar lesionado por el acto administrativo en sus derechos
subjetivos o intereses legtimos, personales y directos, para pueda
considerarse legitimado para la interposicin del recurso.
Es as como el artculo 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos establece:
Los interesados podrn interponer los recursos a que se refiere este captulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin, cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos.
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Y el artculo 242 del Cdigo Orgnico Tributario, establece:
Los actos de la Administracin Tributaria de efectos particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados, podrn ser impugnados por quien tenga inters legtimo, personal y directo mediante la interposicin del recurso jerrquico regulado en este Captulo.
Sealando al efecto Asuaje (2002) que en dicha disposicin:
..el recurrente en sede administrativa est sujeto a un requisito adicional no requerido en el contencioso: la lesin de sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos. Por interpretacin en contrario, cuando el acto no sea lesivo no es recurrible, por lo que la lesin debe ser acreditada y probada por el recurrente.
Y precisando Gordillo (1998) que: No es suficiente el inters simple,
pero s el derecho de incidencia colectiva.
En la doctrina venezolana, Araujo (1996) afirma que el acto
administrativo slo puede ser objeto de impugnacin cuando el mismo
agravia o lesiona al recurrente en sus derechos subjetivos o intereses
legtimos, personales y directos, o dicho en otras palabras si es susceptible
de causarle agravio, lo que requiere que produzca consecuencias jurdicas,
pues si el acto no crea, modifica o extingue derechos, no entra en la
categora de los actos recurribles, como ocurre con las respuestas dadas por
la administracin tributaria a una solicitud de informacin.
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Objeto de los recursos administrativos El acto administrativo es una declaracin concreta y unilateral de
voluntad de un rgano de la Administracin en ejercicio de la potestad
administrativa (Fraga P., 1998), o como establece el artculo 7 de la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos, toda declaracin de carcter
general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos
establecidos en la ley, por los rganos de la administracin pblica.
El acto administrativo es la culminacin del procedimiento administrativo
constitutivo, se haya abierto o no un sumario administrativo, pues la
Administracin debe proferir una decisin que ponga fin a este
procedimiento. Y contra esta actuacin de la Administracin, surge como
contrapartida a favor del administrado, el derecho a recurrir contra los actos
emanados de aquella, pues conforme al artculo 85 de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, se faculta a los interesados para
interponer los recursos a que se refiere este captulo contra todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin,
cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione
sus derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos. Esta
norma de aplicacin general para toda la Administracin Pblica, encuentra
desarrollo particular tratndose de la Administracin Tributaria al ser
consagrado tal derecho en el artculo 242 del Cdigo Orgnico Tributario en
los trminos siguientes: Los actos de la Administracin Tributaria de efectos
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particulares, que determinen tributos, apliquen sanciones o afecten en
cualquier forma los derechos de los administrados, podrn ser impugnados
por quien tenga inters legtimo, personal y directo
Como puede observarse de las transcripciones anteriores, sin perjuicio
de la llamada autonoma del Derecho Aduanero sustantivo frente a otras
disciplinas, especialmente frente al Derecho Administrativo, nadie pone en
duda hoy da que la revisin en va gubernativa de los actos administrativos.
Llevado al campo del Derecho Aduanero tal derecho a la revisin de los
actos emanados de la administracin pblica, los actos administrativos de
contenido aduanero, si bien tienen un rgimen impugnativo especial,
regulado por la Ley Orgnica de Aduanas, se halla estrechamente vinculado
a las reglas y principios generales previstos en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos y en el Cdigo Orgnico Tributario, cuya
aplicacin supletoria est prevista en la propia Ley Orgnica de Aduanas,
entrando en aplicacin lo establecido en el artculo 4 del Cdigo Civil (1982),
esto es que Cuando no hubiere disposicin precisa de la Ley, se tendrn en
consideracin las disposiciones que regulan casos semejantes o materias
anlogas
Y dada la escueta regulacin que en la materia de recursos contiene la
Ley Orgnica de Aduanas, que en su articulado no seala cual es el objeto
de los mismos, deben aplicarse las normas supletorias indicadas,
derivndose de ello que el acto administrativo objeto del recurso debe ser
una declaracin de carcter general o particular (elemento material),
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emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley
(elemento formal), por los rganos de la Administracin Pblica (elemento
orgnico); lo que llevado al mbito del Derecho Tributario en general y al
Derecho Aduanero en particular, debe contener el agregado de que el acto
que constituya el objeto del recurso, debe tratar sobre la determinacin de
tributos, aplicacin de sanciones o que en cualquier forma afecte los
derechos de los administrados.
Los interesados en consecuencia, pueden interponer los recursos
legales correspondientes contra los actos administrativos emanados de la
Administracin Aduanera y ante los propios organismos de dicha
administracin, dirigidos a obtener la revisin, modificacin, suspensin o
revocatoria de tales actos, bien mediante decisin del propio rgano del cual
emana o del rgano jerrquicamente superior.
Actos contra los cuales proceden
No apareciendo previsto en la Ley Orgnica de Aduanas (1999), cuales
son los actos recurribles, en aplicacin de la supletoriedad legal y conforme
al artculo 85 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981),
los recursos administrativos aduaneros proceden contra todo acto
administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuacin,
cause indefensin o lo prejuzgue como definitivo.
Pero, no procede contra las decisiones que resuelvan el recurso de
reconsideracin interpuesto conforme a lo dispuesto en el artculo 94 de la
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Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), pues slo podr
hacerse valer contra un acto primario o el que se produzca con motivo de la
interposicin del recurso de revisin, pues de no ser as los actos podran
quedar sujetos a un infinito nmero de recursos de reconsideracin...
provocando la ausencia de firmeza del acto recurrido por la va de
reconsideracin.
Tales actos se clasifican en:
1. Actos definitivos: Son aquellos que resuelven al fondo de la cuestin
planteada y ponen fin al procedimiento.
2. Actos equiparables a los definitivos. Son aquellos que sin resolver al
fondo de la cuestin debatida, impiden directa o indirectamente en
forma total la tramitacin del reclamo o pretensin del administrado.
En esta categora, afirma Araujo (2001), entran los actos
administrativos de trmite, mediante los cuales la Administracin
Pblica impide el desarrollo de cualquier impugnacin paralizando
indefinidamente el procedimiento administrativo, evitando que se
produzca la decisin final.
3. Actos que causen indefensin. Son aquellos que se deriven de un
procedimiento en el cual se impide al administrado el ejercicio del
derecho a la defensa o se viole la garanta del debido proceso, como
consecuencia de los actos del rgano o funcionario ante el cual se ha
desarrollado el mismo, como cuando la Administracin le niegue al
particular, por ejemplo, una prueba que el pretende que debe aportar
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al procedimiento para demostrar determinados hechos a su favor
(Brewer, 1982). Hoy, el vicio de indefensin se encuentra ligado a la
garanta del debido proceso consagrada en el artculo 49 de la
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, conforme al
cual, el debido proceso se aplicar a todas las actuaciones judiciales y
administrativas y en consecuencia: La defensa y la asistencia jurdica
son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigacin y
del proceso, quedando comprendidos dentro del derecho a la
defensa, el derecho que tiene toda persona a ser notificada de los
cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de
disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su
defensa, el derecho a recurrir contra los actos administrativos y las
decisiones judiciales, la presuncin de inocencia, a ser oda dentro de
un plazo razonable, el derecho a ser juzgada por sus jueces naturales,
quienes debern ser competentes, imparciales e independientes
establecidos con anterioridad, entre otros.
Requisitos de la actividad recursiva
No aparece sealada en la Ley Orgnica de Aduanas ninguna
exigencia de orden formal de los recursos, por lo que su determinacin debe
hacerse conforme a las normas supletorias contenidas en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, especficamente conforme a las previsiones
de los artculos 49 y siguientes de dicha Ley.
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Caractersticas de los recursos administrativos - Constituyen una actividad que se desarrolla en sede administrativa
Los recursos administrativos constituyen actos de impugnacin de la
actividad administrativa, cuya tramitacin y decisin se produce igualmente
en sede administrativa. Son los propios rganos de la administracin pblica
los competentes para su tramitacin y decisin, sin injerencia de otros
rganos contralores de la constitucionalidad y legalidad de los actos
administrativos, como seran los rganos jurisdiccionales, cuya intervencin
se produce generalmente despus de agotada la va administrativa.
Conforme al criterio de Araujo (2001),
lo que caracteriza al recurso administrativo es la circunstancia de que la misma autoridad administrativa el autor o superior jerrquico- examina nuevamente el acto y dicta la decisin. Es un remedio administrativo especfico, a travs del cual se promueve el control de la juridicidad (legalidad y oportunidad) de un acto emanado de la propia Administracin Pblica.
- Los recursos no suspenden los efectos del acto administrativo.
El artculo 87 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos,
consagra que la interposicin del recurso no suspender los efectos del acto
administrativo impugnado, salvo previsin legal en contrario, de modo que el
acto recurrido se cumple de inmediato, tratndose de los recursos
administrativos ordinarios. Pero la propia Ley, establece la posibilidad de
suspender los efectos del acto impugnado mediante recurso administrativo,
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de oficio o a peticin de parte, cuando la ejecucin inmediata del mismo
pudiera causar un grave perjuicio al interesado, si la impugnacin del acto se
basa en alegatos de nulidad absoluta, pues tratndose de un vicio tan grave,
que en principio, provoca que el acto no pueda producir efectos, lo contrario
sera ir en contra de las propias normas que regulan la nulidad absoluta.
En materia tributaria, el Cdigo Orgnico Tributario establece lo
contrario en su artculo 247, pues conforme al mismo: La interposicin del
recurso suspende los efectos del acto recurrido, pero dejando a salvo la
utilizacin de las medidas cautelares previstas en este Cdigo.
En materia aduanera, el artculo 131 de la Ley Orgnica de Aduanas, es
tajante en cuanto atae al recurso jerrquico, al establecer que La
interposicin del recurso no suspender los efectos del acto recurrido.
Puede afirmarse entonces que los recursos administrativos aduaneros y
en general respecto de los recursos administrativos, tienen como rasgo
caracterstico que su interposicin no suspende el acto administrativo
impugnado, lo que se considera como un principio generalmente aceptado
que es la insuspendibilidad, cuya finalidad es asegurar el mantenimiento del
estatus patrimonial de los contribuyentes, en caso de que dicho recurso no
tenga xito y poder asegurar as la recaudacin de los crditos que le son
debidos (Moya 2006).
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Extensin de la potestad decisoria del recurso.
La administracin pblica tiene la potestad de revisar sus actos, esto
es, la accin de volver sobre los mismos, a fin de su modificacin o
desaparicin del mundo del derecho, de modo que segn Balzn (1998):
..los actos administrativos pueden ser revocados por razones de mrito, oportunidad o conveniencia o bien, por estar afectados de algn vicio de nulidad relativa, siempre y cuando no se hayan generado derechos subjetivos o intereses legtimos, personales y directos para los administrados, tal como se desprende de la norma contenida en el artculo 82 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos.
La revocatoria constituye un acto unilateral, en el sentido de no requerir
la aquiescencia del interesado; es un acto autnomo, porque no deriva del
propio acto revocado.
Cuando el acto administrativo ha generado derechos subjetivos o
intereses legtimos, personales y directos para los administrados, ya no
puede producirse ese acto unilateral de revocatoria; pero la administracin
podr decidir igualmente la revocatoria del acto o su modificacin, si as lo
pide el particular legitimado para interponer los recursos administrativos
correspondientes.
La extensin de la potestad de la administracin en orden a la decisin
de los recursos administrativos que los particulares interpongan contra sus
actos, comprende la decisin de cuantas cuestiones, tanto de forma como de
fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los
interesados. No obstante, la extensin de los poderes de la administracin en
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cuanto a tal decisin, presenta variaciones tanto en la doctrina como en la
legislacin comparada.
As, en Espaa, la resolucin debe ser congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su
situacin inicial. Para Garca (1997),
La reformatio in peius, queda as formalmente proscrita, sin otra excepcin posible que la existencia de recursos cruzados, de signo contrario, interpuestos por interesados con pretensiones diferentes, en cuyo caso, claro est, la posible agravacin de la situacin inicial de uno de ellos no resultara de la iniciativa de la Administracin, sino, ms bien, de la accin impugnatoria de sus eventuales adversarios.
En Venezuela, la Administracin tiene los ms amplios poderes de
revisin de sus actos administrativos cuando se ha intentado un recurso
contra el mismo, y, adems, la Administracin puede revocar el acto o
modificarlo, no slo conforme a lo pedido sino tambin alegando sus propias
razones e inclusive empeorndole la situacin al recurrente que intent el
recurso.
Podr igualmente resolver todos los asuntos que surjan con motivo del
recurso, aunque no hayan sido alegados por el interesado, como ser
ordenar la reposicin del procedimiento en caso de haberse producido vicios
en el mismo, sin perjuicio de la potestad para convalidar los mismos cuando
el vicio sea de nulidad relativa.
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El silencio administrativo.
Si el recurso interpuesto, sea de revisin, de reconsideracin o
jerrquico no es decidido por el rgano correspondiente dentro de los lapsos
legalmente previstos, se considera que ha sido resuelto negativamente
conforme a lo previsto en el artculo 4 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, entendindose con ello que se abren para el recurrente las
vas correspondientes para interponer los recursos que le estn consagrados
contra la decisin del recurso en el cual se omita pronunciamiento expreso.
Bases Tericas
Concepto de recursos aduaneros
Los recursos aduaneros son medios que otorga la legislacin aduanera
a los particulares, para impugnar o atacar jurdicamente los actos
administrativos aduaneros, con fundamento en que los mismos no se ajustan
a la legalidad o al mrito. Mediante este genero de recursos, pueden los
interesados ejercer el derecho a la defensa frente a la Administracin
Aduanera.
Clasificacin de los recursos aduaneros La Legislacin Aduanera le otorga a los particulares dos opciones
recursivas, y a su vez, dos instancias administrativas para impugnar los actos
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de la Administracin Aduanera, cuando considere que los mismos afectan
sus derechos, estas son:
1. En va administrativa a travs del recurso jerrquico
2. En va jurisdiccional a travs del recurso contencioso-tributario.
Es posible impugnar el acto administrativo ante la propia Administracin
Aduanera, mediante el recurso jerrquico. No obstante, es posible hacer la
impugnacin directamente ante los Tribunales Contencioso-Tributario, sin
agotar la va administrativa. Tambin se puede ejercer el recurso jerrquico y
contra la decisin en esa instancia o ante el silencia administrativo, ejercer el
recurso contencioso-tributario.
En la Ley Orgnica de Aduanas, aparecen consagrados adems en
forma implcita, dos recursos que no obstante aparecer sealados
incidentalmente, constituyen mecanismos que permiten la revisin parcial o
total de los actos emanados de la administracin aduanera a peticin de los
interesados, como son la revisin y la reconsideracin, incluyndose en este
el denominado recurso de exigencia de nuevo reconocimiento, consagrado
en el artculo 52 y siguientes de dicha Ley.
Requisitos de los recursos aduaneros
Apareciendo el reconocimiento del recurso de reconsideracin en forma
incidental en la Ley Orgnica de Aduanas, como se determinar ms
adelante y no teniendo ninguna regulacin en cuanto a su ejercicio, para su
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interposicin, tramitacin y decisin debern aplicarse supletoriamente las
disposiciones de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos .
Por ello, los recursos aduaneros debern interponerse mediante un
escrito, cumpliendo los requisitos correspondientes, como lo exigen los
artculos 86 y 49 de la misma Ley, estableciendo este ltimo que en el escrito
deber indicarse:
1. El organismo al cual est dirigido. 2. La identificacin del interesado, y en su caso, de la persona que acte como su representante con expresin de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado civil, profesin y nmero de la cdula de identidad o pasaporte. 3. La direccin del lugar donde se harn las notificaciones pertinentes. 4. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de la solicitud. 5. Referencia a los anexos que lo acompaan, si tal es el caso. 6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias. 7. La firma de los interesados.
Todos estos requisitos se exigen como condiciones de admisibilidad del
recurso, por lo que cualquier incumplimiento de estos requisitos formales,
puede provocar que el recurso pueda ser declarado inadmisible. Es por ello
que el mismo artculo 86 de la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos, establece que cuando el recurso no llene los requisitos
exigidos, no ser admitido, a cuyo efecto la Administracin debe dictar una
decisin motivada que ser notificada al recurrente; pero El error en la
calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su
tramitacin, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carcter.
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Como puede observarse, no basta, un documento donde simplemente
se diga apelo de tal decisin, sino que el particular est obligado a indicar,
con precisin, cules son sus argumentos y sus razones para fundamentar el
recurso (Brewer, 1992), exigindose el cumplimiento de los requisitos del
artculo 49 como condiciones de admisibilidad del recurso.
El principio solve et repete El Cdigo Orgnico Tributario, aplicable supletoriamente en materia de
recursos aduaneros contra actos administrativos por los cuales se haga la
liquidacin de los gravmenes y dems derechos causados con ocasin de
la introduccin o extraccin de las mercancas, establece en su artculo 247
que La interposicin del recurso suspende los efectos del acto recurrido,
dejando a salvo la utilizacin de las medidas cautelares previstas en este
Cdigo.
Pero en materia aduanera el artculo 133 de la Ley Orgnica de
Aduanas, introdujo el principio solve et repete, el cual impone al
administrado que recurre la gravosa obligacin de pagar o garantizar el
monto del tributo o pena pecuniaria contra los cuales acciona (Asuaje,
2002), requisito sin el cual no ser admitido el recurso. Con la conversin de
tal principio en norma positiva, el legislador incurri en la grave omisin de
acoger el criterio desarrollado en el Cdigo Orgnico Tributario, que con la
previsin contenida en el artculo 247 deja inclume el derecho del
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administrado a la interposicin de los recursos, sin el impedimento que le
impone dicho principio.
No obstante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
acertadamente decidi suspender cautelarmente la aplicacin de dicho
artculo 133, calificando dicha norma como autoaplicativa, es decir que no
est supeditada a la aplicacin por acto posterior, de modo que su sola
entrada en vigencia puede suponer, la violacin de derechos
constitucionales, derivando de ello que al requerirse de la parte afectada el
pago de la obligacin o la caucin suficiente, debe presumirse la violacin del
derecho a la tutela judicial efectiva que comporta el acceso a la justicia en los
trminos consagrados en el artculo 26 constitucional y por tales razones
decidi tal suspensin, hasta tanto se decidiera el recurso interpuesto, pero
otorgando a tal suspensin efectos erga omnes en virtud del carcter
normativo del acto contra el cual opera la cautela (Ramrez y Garay, 2004).
Los recursos administrativos aduaneros
El recurso de revisin
En la Teora General de los recursos administrativos, como afirma
Araujo (2001), la revisin es considerada como una actividad que la
administracin, de oficio o a peticin del interesado, realiza para controlar, y,
en su caso, enmendar sus propios actos, pudiendo a travs de tal actividad
revocar, anular, convalidad o rectificar el acto administrativo ya producido.
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En materia aduanera, el artculo 135 de la Ley Orgnica de Aduanas
consagra a favor de los interesados un recurso especial que la propia ley
denomina de revisin, que tiene por finalidad nica es la correccin de
errores materiales o de clculo en los actos de liquidacin de contribuciones
o de multa, el cual se corresponde con la potestad administrativa de revisar
sus propias decisiones, de oficio o a solicitud de parte, prevista en el artculo
241 del Cdigo Orgnico Tributario.
Tal revisin es competencia de la Aduana de la cual emana el acto y se
tramitar y resolver por la propia Aduana que lo origin.
Este recurso deber interponerse ante la Aduana correspondiente
dentro del trmino concedido para el pago de las correspondientes planillas,
y en este caso no se requerir el pago o la constitucin de garanta.
Ahora bien, como la revisin puede ser tambin realizada de oficio,
resulta aplicable tal revisin oficiosa una vez interpuesto el recurso
jerrquico, en los trminos que establece el artculo 246 del Cdigo Orgnico
Tributario (2001):
Interpuesto el recurso jerrquico, la oficina de la cual eman el acto, si no fuere la mxima autoridad jerrquica, podr revocar el acto recurrido o modificarlo de oficio en caso de que compruebe errores en los clculos y otros errores materiales, dentro de los tres (3) das hbiles siguientes contados a partir de la interposicin del recurso. La revocacin total produce el trmino del procedimiento. En caso de modificacin de oficio, el recurso continuar su trmite por la parte no modificada.
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El recurso de reconsideracin
Afirma Rivas (2000), que en la Legislacin Aduanera el recurso
jerrquico es el nico recurso administrativo previsto en la Ley Orgnica de
Aduanas, negando la procedencia del recurso de reconsideracin.
En sentido similar se pronuncia Asuaje (2002), quien seala que la Ley
Orgnica de Aduanas, slo admite los recursos jerrquico y de revisin,
desechando el de reconsideracin por considerarlo ocioso e imprctico.
No obstante, el mismo autor afirma luego que con la escueta
disposicin contenida en el artculo 137 de la mencionada Ley subsiste en
el mundo aduanero el recurso de reconsideracin.
Con base a tales afirmaciones se hace necesario indagar en el
contenido de la Ley Orgnica de Aduanas, si efectivamente la misma niega
la existencia del recurso de reconsideracin en el mbito aduanero o si por el
contrario se reconoce como uno de los mecanismos de defensa del particular
que resulte afectado por un acto administrativo aduanero.
En tal sentido, es posible coincidir con los autores mencionados, en
cuanto a que la Ley Orgnica de Aduanas no consagra ni regula en forma
expresa el recurso de reconsideracin; no obstante, como las leyes deben
interpretarse en su contenido ntegro y buscando cual fue la intencin del
legislador, se encuentra que el artculo 137 de dicha Ley establece que La
Administracin Aduanera podr, de oficio o a solicitud del interesado,
reconsiderar sus propias decisiones, cuando se trate de actos revocables y
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si tal disposicin se interpreta conforme a la regla general de interpretacin
de la ley contenida en el artculo 4 del Cdigo Civil, no cabe duda que el
sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras
contenida en dicha norma, la conexin de esta con las dems normas de la
propia Ley Orgnica de Aduanas y con las de la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos y del Cdigo Orgnico Tributario, debe
concluirse que al conferirse a la Administracin Aduanera la potestad de
reconsiderar sus propias decisiones, de oficio o a solicitud del interesado, al
conferrsele tal atribucin, surge la contrapartida a favor del particular de
poder ejercer el derecho a formular la solicitud de reconsideracin del acto
administrativo aduanero y por ello puede afirmarse que en materia de
aduanas, no slo podr interponerse el recurso jerrquico sino tambin el de
reconsideracin.
Establecida la premisa anterior, debe precisarse que el recurso de
reconsideracin como afirma Hutchinson, citado por Gordillo (2000), es el
que se presenta ante el mismo rgano que dict el acto administrativo, para
que produzca un nuevo pronunciamiento por el cual lo revoque, sustituya o
modifique por contrario imperio. Se trata de que el funcionario no slo
reexamine el acto, sino que lo reexamine atentamente, por el origen
etimolgico de la palabra, de modo que la decisin del recurso contenga un
razonamiento por el cual mejore los fundamentos del acto impugnado
cuando la misma sea desestimatoria, rebatiendo los argumentos del
recurrente, por lo que la propia denominacin del recurso resulta correcta,
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pues lo cierto es que la actividad del rgano que decide el recurso consiste
en volver a considerar los hechos y antecedentes del acto, a raz de la
impugnacin que formula el interesado (Araujo, 2001).
Se trata de un recurso mediante el cual la persona lesionada por el acto
administrativo aduanero solicita del mismo rgano que lo dict, su
modificacin o anulacin por un acto de contrario impero, constituyendo una
especie de acto de conciliacin propuesto por el interesado para que la
Administracin Aduanera reconsidere sus actuaciones y a la vista de la
decisin impugnada, caso de considerar que no es legtima, la elimine,
modifique o sustituya por el acto decisorio del recurso.
Y como quiera que la Ley Orgnica de Aduanas no contiene ninguna
regla para la tramitacin de dicho recurso, resulta entonces procedente la
aplicacin supletoria de las normas del Cdigo Orgnico Tributario y de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos para su tramitacin.
Lapso para interponerlo El lapso para interponer el recurso de reconsideracin conforme al
artculo 94 de la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, es dentro
de los quince (15) das hbiles siguientes a la notificacin del acto
administrativo que se impugna.
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Inaplicacin del carcter previo Generalmente, en el Derecho Administrativo se tiene que este recurso,
tiene carcter de trmite previo o preceptivo, si el acto administrativo de
efectos particulares no pone fin a la va administrativa, como lo estableci la
Corte Primera en lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 06 de
abril de 1989, decidiendo el recurso interpuesto por Alfredo Vzquez,
constituyendo por tanto una condicin para la admisibilidad del eventual
recurso jerrquico, siempre que una norma expresa le otorgue tal carcter
condicionante. (Ramrez y Garay, 1989).
Conforme a la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, la
interposicin del recurso de reconsideracin constituye un requisito de
procedencia del recurso jerrquico, pues as se deriva de lo dispuesto en el
artculo 95 de dicha Ley, al establecer que el recurso jerrquico procede
cuando el rgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la
forma solicitada en el recurso de reconsideracin, constituyendo este uno de
los efectos ms importantes de este recurso, que impide al recurrente que
contra un acto que no cause estado y que no pone fin a la va administrativa,
el interesado pueda agotarla directamente ante el superior por va de recurso
jerrquico (Brewer, 1992).
Pero en el mbito aduanero, no es aplicable la regla contenida en la Ley
Orgnica de Procedimientos Administrativos (1981), pues la Ley Orgnica de
Aduanas contiene una norma expresa en cuanto a la interposicin del
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recurso jerrquico en forma inmediata y sin necesidad de interposicin del
recurso de reconsideracin como mecanismo que abra la va para interponer
el recurso jerrquico; en efecto, conforme al artculo 132 de la Ley Orgnica
de Aduanas (1999), el recurso jerrquico puede interponerse contra los actos
dictados por los funcionarios de inferior categora al Ministro de Hacienda y
no contra la decisin del recurso de reconsideracin como ocurre en el
procedimiento recursivo previsto en la Ley Orgnica de Procedimientos
Administrativos.
Ante tal situacin, cabe la acotacin hecha por Gordillo (2000), en el
sentido de considerar que la interposicin del recurso de reconsideracin
tiene mayor utilidad para la administracin que para el administrado, si se
considera que el mismo constituye una oportunidad para que aqulla
produzca ms prueba en contra de sus alegaciones, refute los argumentos
del administrado y mejore su propia posicin jurdica y por ello en el mbito
aduanero, se ha desarrollado la tesis de la inconveniencia de interponer el
recurso de reconsideracin y proponer el recurso jerrquico contra el acto
administrativo, independientemente del funcionario que lo haya dictado.
rgano competente para resolverlo
Si el recurso de reconsideracin debe interponerse ante el propio rgano
que produce el acto recurrido, no hay duda que es la misma autoridad
que lo produjo y ante el cual se recurre, quien debe decidirlo.
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Se plantea sin embargo la situacin no prevista ni en la Ley Orgnica
de Aduanas, como es cuando se trata de decisiones tomadas por
funcionarios de inferior categora que actan por delegacin del Ministro, que
constituyan actos administrativos aduaneros recurribles.
En tal sentido es necesario sealar que conforme al artculo 34 de la
Ley Orgnica de Administracin Pblica, los superiores jerrquicos de los
rganos y entes de la Administracin Pblica podrn delegar las atribuciones
que les estn otorgadas por ley a los rganos o funcionarios inmediatamente
inferiores bajo su dependencia y lo ratifica el numeral 7 del artculo 18 de la
Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos, al permitir que un
funcionario de inferior categora pueda producir un acto administrativo
actuando por delegacin y si ello es posible, surge la interrogante Ante qu
funcionario debe recurrirse el acto dictado por delegacin?
En la legislacin Argentina se ha consagrado que si el rgano que ha
dictado el acto impugnado por la reconsideracin ejerci en dicho acto una
potestad delegada a l por un superior jerrquico, este ltimo puede resolver
el recurso de reconsideracin interpuesto ante el inferior (Gordillo, 2000),
pero si la delegacin ha cesado al momento de producirse el recurso, o cesa
luego de interpuesto pero antes de la decisin del recurso, la competencia es
exclusiva y obligatoria del delegante (Cassagne, 1998).
En Venezuela existen disposiciones contradictorias, precisamente en
las leyes que son supletorias de la Ley Orgnica de Aduanas, pues mientras
la Ley Orgnica de Procedimientos Administrativos prohbe la delegacin
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para resolver los recursos., al establecer en el artculo 88 que ningn rgano
podr resolver, por delegacin, los recursos intentados contra sus propias
decisiones, el Cdigo Orgnico Tributario en el artculo 253 si permite tal
delegacin, estableciendo al efecto que: La decisin del recurso jerrquico
corresponde a la mxima autoridad jerrquica de la Administracin Tributaria
respectiva, quien podr delegarla en la unidad o unidades, bajo su
dependencia.
Brewer (1982), antes de la promulgacin del Cdigo Orgnico Tributario
y refirindose al recurso jerrquico previsto en la Ley Orgnica de
Procedimientos Administrativos, afirm que ni siquiera en el caso de
delegacin para la realizacin de ciertos actos podr delegarse la
competencia para or, tramitar y decidir los recursos que contra tales actos se
interpongan, debiendo en todo acto proponerse los mismos ante el rgano
delegante; pero con la promulgacin del Cdigo Orgnico Tributario, y
cuando menos en cuanto se refiere a actos de liquidacin de