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Resumo: LRF – Lei da Responsabilidade Fiscal – por Ministério do Planejamento

Resumo de Administração Pública

Assunto:

LRF – LEI DA RESPONSABILIDADE

FISCAL

Autor:

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Ministério do Planejamento – Governo Federal

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Dúvidas mais freqüentes

ÍNDICE

Interação com outras legislações

Abrangência

Questões de transição

Elaboração da próxima LDO

Orçamento

Renúncia fiscal

Mecanismo de compensação para despesas

Receita corrente líquida

Despesas de pessoal

Serviços de Terceiros

Despesas com inativos

Dívida

Garantias

Restos a pagar

Controle, Sanções e Responsabilização

Implementação

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Interação com outras legislações

1 - Há superposição de normas com relação à Lei n.º 4.320/64, tendo em vista que esta última não foi revogada ?

A Lei n.º 4320/64 não foi revogada pela Lei Complementar n.º 101/2000. Contudo, os objetivos das leis são distintos. Enquanto a Lei n.º 4320/64 se refere a normas gerais para elaboração e controle dos orçamentos e balanços, a Lei Complementar n.º 101/2000, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Não obstante essa distinção de objetivos, elas estão intrinsecamente ligadas e, se existir algum dispositivo conflitante, deve prevalecer o contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, que além de ser Lei Complementar, é a mais recente.

Complementar, é a mais recente.

2- Quais são as alterações da Lei de Responsabilidade Fiscal em relação a Lei n.º 4.320/64?

Não há um estudo completo com esse comparativo. De início, percebe-se que há, pelo menos três pontos que foram alterados devendo, neste caso, prevalecer a Lei Complementar n.º 101/2000:

- conceito de dívida fundada;

- conceito de empresa estatal dependente com todas as implicações legais para essas empresas;

- classificações orçamentárias.

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3 - Com a LRF, como ficam as discussões da reforma da Lei n.º 4.320/64 ?

O Projeto de Lei Complementar enviado pelo Poder Executivo com o objetivo de substituir a Lei n.º 4.320/64 continua em tramitação no Congresso. É importante ressaltar que a publicação da Lei Complementar n.º 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, em nada prejudica o andamento do Projeto de Lei Complementar que visa substituir a Lei n.º 4320/64, posto que este se refere a normas gerais para elaboração e controle dos orçamentos e balanços.

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4 - A Emenda Constitucional 25/00 terá vigência a partir de 01.01.2001. Isto significa que somente os orçamentos das câmaras municipais confeccionados em 2001, para vigência em 2002, deverão ser enquadrados na referida emenda? E em 2001, não haverá incompatibilidade entre a Emenda Constitucional e a Lei de Responsabilidade Fiscal ?

A Emenda Constitucional 25/00 deverá ser observada a partir da sua vigência, em 01.01.2001. Contudo, tendo a Lei de Responsabilidade Fiscal entrado em vigor desde 05 de maio de 2000, devem ser cumpridos desde então os limites para a despesa total com pessoal por Poder que ela estabelece, considerando-se o tempo previsto na própria LRF para adequação.

O que deverá, então, fazer a Câmara Municipal em 2001 ? Cumprir todos os limites, simultaneamente, o que significa que o limite efetivo será sempre o mais restritivo. Haverá casos em que será identificado o enquadramento nos limites da LRF e o desenquadramento nos limites da EC 25, ficando patente a necessidade de ajuste. A recíproca também é verdadeira. Se a Câmara estiver enquadrada na EC 25 mas não na LRF, também deverá ajustar-se.

Ainda que os conceitos fossem idênticos – o que não é verdade – se a LRF fixasse o limite de 6% e a Constituição o limite de 8%, o limite efetivo seria o da LRF, pois a lei complementar pode substabelecer. Caso fosse verificado o oposto, isto é, se a LRF fixasse 6% como limite e a Constituição 5%, valeria o limite constitucional pois o da LRF tornar-se-ia inefetivo. E, novamente, respeitado o limite mais restritivo ter-se-ia segurança de que as determinações de ambos os instrumentos estariam sendo cumpridas.

Limites não são autorizações de gasto independentemente de qualquer outra consideração. Só os Orçamentos autorizam despesas. Os limites, quer estabelecidos pela EC 25, quer pela LRF, criam níveis máximos a partir dos quais os Orçamentos deverão substabelecer. Ressalte-se que a despesa poderá ser inferior a ambos os limites se o Orçamento assim o determinar. Limites são, portanto, restrições que podem sobrepor-se ou não, e podem ser efetivas ou não.

Destaque-se ainda que, embora as duas peças tenham em comum o meritório objetivo de evitar o crescimento desordenado de despesas, os seus objetos são bastante distintos. A LRF limita despesas de pessoal, onde se incluem os gastos com ativos e inativos. Já a EC 25 limita as despesas em geral excluídos os gastos com inativos. Nesse conceito se incluem, por um lado, despesas que não são de pessoal como, por exemplo, investimentos e despesas de custeio. De outro lado, são excluídos os gastos com inativos, um importante item de pessoal. Além disso, a EC 25 também limita os subsídios dos Vereadores, o que constitui apenas uma parcela das despesas de pessoal, pois não estão incluídos assessores e demais funcionários. Por fim, a EC 25 limita o gasto com folha de pagamento em 70% dos repasses para a Câmara Municipal. Também esse conceito é diferente do de despesas de pessoal pois não inclui inativos. Portanto, não é possível comparar os limites estabelecidos pela EC 25 com o da LRF, posto que os conceitos são essencialmente diferentes.

Além de serem diferentes os conceitos de despesa também são diferentes as bases sobre as quais se calculam os limites. Na LRF, utiliza-se o conceito de receita corrente líquida, mais amplo, enquanto que na EC 25 utiliza-se como base, no caso das despesas em geral, o

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somatório de receita tributária e transferências constitucionais e, no caso dos subsídios dos Vereadores, o subsídio dos Deputados Estaduais.

É, portanto, de concluir-se que, independentemente das diferenças de conceitos apontadas, os limites da LRF e da EC 25 são compatíveis e complementares.

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Abrangência

5 - Gostaria de saber se os gestores de contratos nas sociedades de economia mista, como os bancos federais, por exemplo, também têm algo a ver com essa nova lei ou ela se aplica apenas aos Governadores, Prefeitos, etc. ?

Se as sociedades de economia mista e os bancos, quer da União, de Estados ou de Municípios, forem empresas estatais dependentes, nos termos do art. 2º, inciso III da Lei Complementar n.º 101/2000, estarão incluídas no conceito de ente da federação, devendo submeter-se a todas as determinações dessa Lei. A responsabilização dos respectivos gestores, neste caso, aplicar-se-á no que couber.

6 - Quais são os itens da LRF que irão recair sobre os municípios com menos de 50.000 habitantes ?

Todos os itens da Lei Complementar n.º 101/2000 se aplicam a municípios com menos de 50.000 habitantes. Apenas, nesses casos, nos termos do art. 63 da Lei Complementar 101/2000, a periodicidade com que são apresentados alguns relatórios é maior e o prazo em que se tornam legalmente exigíveis também.

7 - Se os fundos, autarquias, etc, fazem parte do ente Município (artigo primeiro, parágrafo terceiro, inciso I, letra b), suas despesas com pessoal devem ser incluídas para efeito do limite de que trata o artigo 19 ? Nesse caso, as receitas desses fundos, autarquias devem ser incluídas no calculo da receita corrente líquida ? Ao definir a receita corrente líquida (artigo segundo, inciso IV) a lei não esclarece isso.

A alínea b do § 3º do art. 1º estabelece que nas referências à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estão compreendidos as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. Assim, quando o art. 19 estabelece limites para a despesa com pessoal de cada ente, como proporção da sua receita corrente líquida, encontram-se compreendidos as administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, tanto no que se refere à despesa, como no que se refere à receita.

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8 - As despesas com pessoal da empresa controlada são incluídas para efeito do limite, apenas quando tratar-se empresa dependente (artigo primeiro, parágrafo terceiro, inciso I, letra b). Empresa estatal dependente é aquela que recebe do controlador recursos para pagamento de despesas de pessoal, de custeio geral ou capital. O controlador, entretanto, não pode enviar recursos para suas controladas, a não ser em pagamento de faturas por bens fornecidos ou serviços prestados. Estaria o legislador pensando no envio de recursos sobre outra forma, como subsídio aprovado em lei?

Há empresas que recebem recursos para custeio e investimento sem contraprestação de serviços ao controlador pois, na verdade, prestam serviços à sociedade e o governo delas se utiliza para alguma ação meritória. No Governo Federal, esses recursos constam do Orçamento Geral da União. São estas as empresas dependentes.

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Questões de transição

9 - Se a LDO para 2001 já se encontra em tramitação da câmara municipal, visto que o nosso prazo de encaminhamento foi anterior à vigência da LRF, será necessário encaminhar substitutivo adequando-a à LRF ? Se positiva a resposta como proceder ? As Câmaras Municipais terão que devolver os projetos ao Executivo ?

A Lei Complementar n.º 101/2000 entrou em vigor em 05 de maio de 2000. Logo, podem-se imaginar três diferentes situações,:

a) Projeto de LDO encaminhado ao Legislativo e já aprovado:

Não se aplica nenhuma das disposições do art. 4º da Lei Complementar n.º 101/2000. Essas disposições serão obrigatórias no próximo projeto de LDO.

Vale ressaltar, contudo, que se o Executivo desejar tornar aplicáveis várias disposições da Lei Complementar como, por exemplo, o art. 9º que dispõe sobre limitação de empenho e programação financeira, precisará do Anexo de Metas Fiscais da LDO. Assim, se desejar fazê-lo, poderá encaminhar um projeto substitutivo ao seu Legislativo adequando a LDO às disposições da Lei Complementar. Mas isto será conseqüência de uma decisão do Executivo e não de uma obrigatoriedade legal.

b) Projeto de LDO já encaminhado e em análise no Legislativo, não tendo sido ainda aprovado:

As disposições dos § 1º , 2º e 4º do art. 4º, que dizem respeito ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias ou à mensagem que o encaminhar, não se aplicam aos projetos encaminhados anteriormente a 05 de maio de 2000 porque a lei não pode retroagir. Não há obrigatoriedade legal de alterar o projeto que já foi enviado no que diz respeito, por exemplo,

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ao Anexo de Metas Fiscais, à evolução do patrimônio líquido, à avaliação da situação financeira e atuarial e ao anexo específico sobre política monetária. Essas disposições serão obrigatórias no próximo projeto de LDO.

No mesmo modo que no caso anterior, contudo, se o Executivo quiser, poderá encaminhar adendos ao seu Legislativo adequando a LDO às disposições da Lei Complementar. Este foi o caso da União que encaminhou o seu projeto de lei de diretrizes orçamentárias, já adaptado à Lei de Responsabilidade Fiscal, antes mesmo da sanção, quando ainda não tinha a obrigatoriedade de fazê-lo. A questão aqui é mais de mérito do que de legalidade.

Contudo, vale lembrar que, no que diz respeito às demais disposições do art. 4º, como a referência é à lei de diretrizes orçamentárias e não ao projeto, e tendo em vista que a lei ainda não foi aprovada, tornam-se obrigatórias as alterações pertinentes. Isto pode ser feito pelo próprio Legislativo ou mediante sugestão do Executivo encaminhada em adendo ao projeto.

c) Projeto de LDO encaminhado depois de 05 de maio de 2000:

Aplicam-se todas as disposições da Lei Complementar n.º 101/2000.

10 - Considerando que a Lei foi sancionada em 04/05/2000, ou seja, no meio de um exercício financeiro, com um orçamento aprovado e em execução:

a) A lei se aplica aos orçamentos em curso?

Os orçamentos em curso, cuja aprovação antecede a publicação da Lei Complementar n.º 101/2000, não são afetados pelas disposições estritamente relacionadas à elaboração do orçamento. Isto porque a Lei não retroage.

Contudo, o orçamento é uma lei ordinária, hierarquicamente de status inferior à Lei Complementar n.º 101/2000. Além disso, o orçamento é autorizativo e nada impede que as despesas executadas sejam inferiores às autorizadas. Portanto, no que diz respeito às despesas de pessoal, por exemplo, ainda que o orçamento autorize gasto superior à aplicação dos limites, a execução financeira deverá ajustar-se de modo que os limites de pessoal estabelecidos pela Lei Complementar sejam cumpridos no prazo previsto.

b) A partir de que exercício financeiro, os Estados deverão começar a enquadrar-se nos limites com gastos de pessoal, de acordo com o que estabelece o art. 70 ?

O ente possui dois exercícios para ajustar o estoque excedente verificado quando a LRF entrou em vigor, à razão de pelo menos 50% ao ano. Logo, a partir de 05 de maio de 2000, completando o primeiro ano em 05/05/2001 e o segundo ano em 05/05/2002.

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A hipótese, aventada em alguns debates, de contagem a partir do início do exercício de 2000 corrente não é possível porque, neste caso, o prazo de ajuste de que fala a lei estaria retroagindo ao início do ano, quando as regras em vigor eram diferentes das atuais.

Do mesmo modo, a hipótese, também aventada em alguns debates, de início da contagem a partir de janeiro de 2001 não é possível pois criaria um vácuo jurídico entre 05 de maio de 2000 e janeiro de 2001. Isto porque a LRF revogou a Lei Camata, dando continuidade a vários de seus dispositivos, agora de forma aperfeiçoada.

11 - Como fica a limitação de empenho, prevista no art. 9º, já que a atual LDO não menciona que tipo de despesa deve ser preservada? Quais os parâmetros a serem observados?

No caso da atual LDO em vigor, não se aplica nenhuma das disposições do art. 4º da Lei Complementar n.º 101/2000. Essas disposições serão obrigatórias no próximo projeto de LDO. Vale ressaltar, contudo, que se o Executivo desejar tornar aplicáveis várias disposições da Lei Complementar como, por exemplo, o art. 9º que dispõe sobre limitação de empenho e programação financeira, precisará do Anexo de Metas Fiscais da LDO. Assim, se desejar fazê-lo, poderá encaminhar um projeto substitutivo ao seu Legislativo adequando a LDO às disposições da Lei Complementar. Mas isto será conseqüência de uma decisão do Executivo e não de uma obrigatoriedade legal. Uma outra alternativa, caso ainda não haja Anexo de Metas Fiscais, é fazer a limitação de empenho e movimentação financeira através de Decreto, fato que já ocorre há alguns anos na União. Neste caso, a diferença entre a aplicação do art. 9º da LRF e de um Decreto é de força impositiva.

Quanto aos critérios para limitação de empenho e movimentação financeira, a LRF, no seu art 9º, § 2º, já estabelece que não serão objeto de limitação as obrigações constitucionais e legais (pessoal, previdência, transferências constitucionais, Lei Kandir, FUNDEF, etc.) e o serviço da dívida. O que fica faltando são critérios de corte por Poder e eventuais critérios diferenciados (preservação de outras despesas, % diferenciados para custeio e investimento, etc.). Aqui, pode haver alguma dificuldade em arbitrar cortes por Poder sem o amparo da LDO.

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Elaboração da próxima LDO

12 – Em relação à elaboração da LDO, como proceder com o cálculo das Metas Fiscais e Riscos Fiscais ? Qual é a metodologia de resultado primário e nominal utilizada pelo Governo Federal ? Que parâmetros econômicos devem serem utilizados para projeção dos dados? Quando estarão disponíveis os modelos de anexos de metas fiscais, políticas fiscais, riscos fiscais e outros que consideram-se necessários ? Há alguma regra que podemos seguir ?

O Governo Federal não tem obrigatoriedade nem competência legal para determinar modelos de anexos de metas fiscais e outros necessários à elaboração da LDO.

Contudo, apenas a título de exemplo, o Governo Federal está disponibilizando na Internet (www. planejamento.gov.br) o seu Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2001, incluindo os Anexos pertinentes.

Embora tenha sido encaminhado ao Congresso Nacional em data anterior à da sanção da LRF, o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias da União para 2001, já está bastante adequado à Lei de Responsabilidade Fiscal.

O Anexo de Metas Fiscais, parte integrante do Projeto, contém os parâmetros utilizados. A metodologia deverá ser em breve disponibilizada no site, assim como eventuais alterações no projeto, atualmente em tramitação no Congresso Nacional, quando essas alterações forem consideradas relevantes do ponto de vista da adequação à LRF.

13 - A quem procurar na área federal para obter orientações sobre a elaboração da LDO ?

Eventuais dúvidas sobre a LRF poderão ser encaminhadas através da central tira-dúvidas do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ([email protected]).

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Orçamento

14- Um projeto de lei orçamentária apresentado pelo prefeito à Câmara Municipal pode sofrer um corte de 50% em todas as rubricas porque os vereadores entenderam estar superdimensionado ?

Sim, o Poder Legislativo sempre pode alterar o projeto de lei orçamentária que lhe é enviado, desde que sejam respeitados os mandamentos impostos por Lei Complementares e pela Constituição como, por exemplo, o limite para gastos mínimos com educação.

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mailto:[email protected])


Renúncia fiscal

15 - A renúncia fiscal deve constar dos demonstrativos do orçamento e da LDO. Como então fazer constar se não há ainda o instrumental que operacionalize a inclusão (Decreto regulamentador com os anexos que constarão do PPA, LDO e LOA)?

A exigência com relação ao § 6º, do art. 165 da Constituição Federal aplica-se desde que a mesma foi promulgada em 1988. As exigências adicionais introduzidas pela LRF aplicam-se a partir de 05 de maio de 2000. Com relação aos Orçamentos e LDOs já aprovados em data anterior à publicação da LRF, não há obrigatoriedade legal de adequação. Contudo, os Orçamentos e LDOs a serem elaborados ou em tramitação após essa data devem adequar-se e, caso não existam modelos de anexos, os mesmos deverão ser criados em tempo hábil de modo a atender à exigência legal.

16 – Os dispositivos referentes à renúncia fiscal abrangem a assinatura de Termos de Diferimento (acordos que postergam o pagamento do ICMS para uma outra etapa da comercialização do produto) ?

Os termos de diferimento não constituem renúncia de receita, uma vez que não há perda definitiva de arrecadação e sim a postergação para etapa futura. Na previsão de receitas para inclusão no Orçamento, deverá ser considerado o efeito decorrente desse fato, sem no entanto computá-lo como renúncia de receita.

17 - Os dispositivos referentes à renúncia fiscal abrangem a concessão de Crédito Presumido (créditos que existem, mas, operacionalmente, de difícil apuração e, por isso, presume-se e se atribui o valor) ? O recurso parece ser legítimo; o problema só ocorre quando os Estados, apropriando-se deste recurso, indevidamente, o utilizam para a concessão de um crédito outorgado. No crédito outorgado, este não existe, contrariamente ao presumido que existe, mas atribui-se como se existisse para fins de incentivo fiscal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 14, II, § 1º define, claramente, o crédito presumido como renúncia fiscal. Na legislação do IPI (União) e ICMS (Estados) o sistema de débito e crédito constitui a essência de apuração desses tributos.

Contudo, o crédito presumido estabelecido na LRF não se confunde com o crédito normal da estrutura de apuração do imposto. Decorre de um ato próprio estabelecendo o direito a uma dedução na apuração do imposto além daquela relativa a estrutura normal.

Creio que há uma certa confusão na interpretação do texto. Ao se referir a crédito presumido como aquele estabelecido, em razão da dificuldade operacional para apuração, o indagante

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confunde com o instituído como benefício fiscal. Aquele, em verdade, deve ser uma estimativa do crédito normal inserido na estrutura de apuração do imposto.

À guisa de exemplo pode-se citar a Lei nº 9.826 de 23/08/99 que no art. 1º, § 2º estabelece textualmente o seguinte:

“Art. 1º Os empreendimentos industriais instalados nas áreas de atuação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia - SUDAM e Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE farão jus a crédito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI, a ser deduzido na apuração deste imposto, incidente nas saídas de produtos classificados nas posições 8702 a 8704 da Tabela de Incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados - TIPI, aprovada pelo Decreto nº 2.092, de 10 de dezembro de 1996.

.................................................................

§ 2º O crédito presumido corresponderá a trinta e dois por cento do valor do IPI incidente nas saídas, do estabelecimento industrial, dos produtos referidos no caput, nacionais ou importados diretamente pelo beneficiário.”

Não há nenhuma dúvida que isto constitui renúncia fiscal. Em função desse dispositivo, a renúncia fiscal do projeto foi calculada de acordo com o seguinte roteiro:

R$ milhõesA) Valor do IPI incidente nas saídas (débito): 5.700B) Crédito de insumos (normal): 1.450C) Crédito presumido (benefício – 32% de “A”): 1.824

O valor da renúncia fiscal é, portanto, de R$ 1.824 milhões que constitui a perda de arrecadação decorrente do benefício concedido.

18 - Se, daqui por diante, um Governador de um Estado brasileiro qualquer conceder, por exemplo, incentivos e benefícios fiscais de ICMS para uma ou mais empresas, sem que isso tenha respaldo na LRF, o que pode acontecer?

a) Esse Poder Executivo cometeu um delito e por ele responderá?

A concessão de benefícios fiscais sem respaldo na LRF não caracteriza delito, no conceito de crime, e sim ato de improbidade administrativa (que não é crime), expressamente previsto no art. 10, VII da Lei nº 8.429/92, sujeitando-se à pena de perda da função pública e suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos e pagamento de multa até duas vezes o valor do dano.

b) O beneficiário perde o incentivo que lhe foi concedido, tendo que devolver aos cofres públicos o que direta, ou indiretamente recebeu?

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O beneficiário do incentivo poderá vir a perder essa benesse e, ainda, devolver o que deixou de pagar.

c) Há sanções de natureza criminal para quem concedeu e quem recebeu o tratamento privilegiado?

Não. No texto da Lei de Crimes, atualmente tramitando no Senado Federal, não há sanções para quem concedeu ou recebeu benefícios fiscais com inobservância da LRF.

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Mecanismo de compensação para despesas

19 – No caso de novas pequenas despesas, como assinatura de jornais, contribuições mensais a entidades, que serão devidas em cada mês no decorrer dos próximos meses, extrapolando, inclusive o presente exercício, há também a necessidade destas novas pequenas despesas serem compensadas com o corte de outras ou a indicação de um aumento continuado de receitas, de acordo com o art. 17?

Conforme o § 3º, do art. 16 da Lei Complementar n.º 101/2000, não precisa ser demonstrada a adequação orçamentária e financeira de despesa considerada irrelevante, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias. A lei de diretrizes orçamentárias é, portanto, o instrumento que deverá definir a partir de que valor a despesa fica dispensada dessas exigências. Esse valor poderá ser diferente entre entes da federação, o que permite uma melhor adequação à realidade de cada um.

Ressalte-se que as exigências do art. 17 adicionam-se às do art. 16, aplicando-se apenas a despesas obrigatórias de duração continuada, isto é, não a despesas de custeio e investimento que podem ser discricionariamente ampliadas ou reduzidas em cada projeto de lei orçamentária, mas a despesas correntes mandatórias por período superior a dois exercícios. Este não parece ser o caso de assinatura de jornais e contribuições mensais a entidades que, embora possam ser realizadas por período superior a dois exercícios, não tem obrigatoriedade derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo (portaria, instrução normativa, etc.).

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Receita corrente líquida

20 - Objetivamente quais as receitas compõe a Receita Corrente Líquida? Gostaria de saber como deve ser o cálculo da receita corrente líquida para a esfera Estadual, se possível com um exemplo numérico.

A definição de receita corrente líquida consta do art. 2º, inciso IV da Lei complementar n.º 101/2000.

21 - As transferências voluntárias (PNAE, PDDE, Convênios, etc...) contabilizadas como receitas correntes, devem ser considerados no cômputo para o cálculo da receita corrente líquida?

Sim, porque são transferências correntes, nos termos do art. 2º, inciso IV da Lei complementar n.º 101/2000.

22 - A Contribuição da Municipalidade para formação do FUNDEF pode ser considerada como Receita Líquida Corrente?

Sim, a contribuição para o FUNDEF que a municipalidade recebe constitui sua receita corrente líquida. No caso do Estado, a contribuição para o FUNDEF que é transferida para o município deve ser deduzida da sua receita corrente líquida, de acordo com a alínea b, do inciso IV do art. 2º da Lei Complementar n.º 101/2000.

23 - A definição de receita corrente líquida indica como integrante o FUNDEF. Como tal valor resulta da retenção de percentual da receita dos Estados com o correspondente retorno depois de redistribuído pela União para fim específico, como se explica o enquadramento de tal valor como receita corrente líquida se não existe liberdade de utilização, se os valores são destinados para educação fundamental e algumas exceções definidas em lei ?

A vinculação do FUNDEF expressa uma prioridade nacional de gasto com educação, estabelecida através de Emenda Constitucional, a qual deve ser respeitada. Contudo, o conceito de receita corrente líquida estabelecido pela Lei Complementar n.º 101/2000 não está associado à existência ou não de vinculações em qualquer nível: União, Estados e Municípios. Nem expressa o montante de recursos disponíveis para gastos. Todos deverão calcular a sua receita corrente líquida, a qual servirá tão somente de parâmetro para despesas com pessoal, dívida e outras variáveis da Lei Complementar n.º 101/2000.

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Despesas de pessoal

24 - No limite dos gastos com pessoal do Poder Legislativo estão incluídas também as despesas com o Tribunal de Contas do Estado. Como deve ser calculado o percentual do TC para limitar as suas despesas com pessoal ?

Nos termos do § 1º, do art. 20 da Lei Complementar n.º 101/2000, os limites serão repartidos entre os órgãos, no caso Assembléia Legislativa e Tribunal de Contas do Estado, de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente líquida, verificada em 1997, 1998 e 1999.

25 - A Lei de Responsabilidade Fiscal limita os gastos com pessoal. Como fica a questão dos duodécimos da dotação orçamentária deste ano dos poderes legislativos? Poderá haver sobra de caixa ?

Os orçamentos em curso, cuja aprovação antecede a publicação da Lei Complementar n.º 101/2000, não são afetados pelas disposições estritamente relacionadas à elaboração do orçamento. Isto porque a Lei não retroage.

Contudo, o orçamento é uma lei ordinária, hierarquicamente de status inferior à Lei Complementar n.º 101/2000. Além disso, o orçamento é autorizativo e nada impede que as despesas executadas sejam inferiores às autorizadas. Portanto, no que diz respeito às despesas de pessoal, por exemplo, ainda que o orçamento autorize gasto superior à aplicação dos limites, a execução financeira deverá ajustar-se de modo que os limites de pessoal estabelecidos pela Lei Complementar sejam cumpridos no prazo previsto.

Deste modo, caso haja necessidade de realizar ajuste de pessoal ainda neste exercício e, por decorrência, as despesas sejam inferiores às inicialmente previstas, poderá haver sobra de caixa. Ressalto, contudo, que os duodécimos em geral compreendem também custeio e investimento dos órgãos e, neste caso, o limite não é o da lei complementar e sim o do orçamento e da lei de diretrizes orçamentárias em vigor.

26 - No Distrito Federal não há Judiciário nem Ministério Público pagos com recursos do Tesouro local. Isto significaria que o limite do DF para despesa total com pessoal passaria de 60% para 52%? Como ficaria a distribuição dos 60% entre o Legislativo e o Executivo sendo que os dois já estão limitados?

O Distrito Federal é equiparado, para fins da LRF, a Estado. Assim, devem ser respeitados os percentuais estabelecidos: 49% para o Executivo e 3% para o Legislativo. O fato de o Distrito Federal não possuir Judiciário e Ministério Público custeados por recursos próprios decorre de suas características especiais que implicam no custeio dessas funções pela União, nos termos da Constituição Federal. Contudo, isto não significa que o Executivo e o Legislativo do Distrito Federal devam ter condições privilegiadas relativamente ao percentual aplicado aos Estados. A LRF também não prevê qualquer redistribuição de percentuais, já

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que a responsabilidade é individualizada por Poder. Pela mesma razão, se um dos Poderes estiver com folga em relação aos limites, essa folga não pode ser transferida para os demais.

27 - Um município que já está no limite de despesas com pessoal, pode fazer contratações para suprir carências de servidores, especialmente para atender o Ensino Fundamental (professores, pessoal de apoio, assistentes sociais, pedadogos, etc.)?

Nos termos do parágrafo único do art. 22 da LRF, se já houver sido ultrapassado 95% do limite máximo aplicável a despesas com pessoal, o município apenas poderá contratar para reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança. Além disso, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato não poderá contratar sob numa hipótese, tendo em vista que é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nesse período, nos termos do parágrafo único do art. 21 da LRF.

28 - O § 5º do art. 20 da LRF diz que a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal “por poder e órgão será o resultante da aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias”. A LDO pode fixar percentuais maiores, por exemplo, que 3% da RCL para o legislativo estadual?

Não. A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária e, como tal, não pode sobrepor-se à Lei Complementar nº 101, de 2000, hierarquicamente superior. Se o fizer, estabelecendo limites superiores aos fixados na Lei Complementar, padecerá de vício na origem, podendo ser esse dispositivo contestado.

Atendendo ao mandamento do art. 169 da Constituição Federal, a Lei Complementar nº 101, de 2000, é o instrumento bastante para fixar, sem necessidade de regulamentação posterior, os limites para despesas com pessoal. E, de fato o faz, ao estatuir: “Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

............................................................................”

Não obstante, a Lei de Diretrizes Orçamentárias de cada ente poderá substabelecer, sempre de forma mais restritiva, com limites inferiores aos propostos na Lei Complementar, devendo, neste caso, ser também observada. Isto poderá ocorrer em função das dificuldades financeiras ou das prioridades de gasto do ente, bem como para cumprir as disposições dos artigos 71 e 72 da Lei Complementar nº 101, de 2000. Por essa razão, o § 5º do art. 20 determina que a entrega dos recursos financeiros correspondentes à despesa total com pessoal será a resultante da aplicação dos percentuais máximos da Lei Complementar ou daqueles fixados na lei de diretrizes orçamentárias.

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29 - A lei entra em vigor a partir de sua publicação, certo? Então, a partir desse mês, os repasses para atender a despesas com pessoal a serem efetuados para os Órgãos já tem que se enquadrar aos percentuais estabelecidos pelos Artigos 19 e especialmente pelo Artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal? E a lei Orçamentária que já foi votada e está em pleno vigor, deve ser desconsiderada, sendo a adequação à LRF imediata ? Ou essas regras (art. 20) só passam a valer para o próximo exercício, enquadrando-se na LDO, mesmo que essa já esteja na Assembléia Legislativa através de emenda substitutiva?

Com base no parágrafo 5º, do artigo 20, pode a LDO fixar percentual maior que 60% para a “despesa total com pessoal”? Como deve ser compatibilizado o entendimento do citado parágrafo com o disposto no art. 70, que prevê 2 anos para adequação dos limites? Exemplo: se um órgão, com base em seu orçamento de 2000, estiver excedendo em 10% o limite de 60%, pode a LDO fixar em 65% o total da despesa de pessoal para o orçamento de 2001 e de 60% para 2002?

30 - Na Lei são fixados percentuais máximo de despesas com pessoal ,50 % para a União, 60 % para os Estados e Municípios, ocorre que anteriormente a lei tais percentuais limitavam-se a despesas com pessoal do poder executivo a nova lei realizou uma alteração incluindo dentro destes limites as despesas dos demais poderes, legislativo e judiciário; pergunto se os limites definidos são os valores máximos para despesas, se em um dos poderes os gastos foram inferiores ao permitido, poderá haver cumulação entre si para se obter o resultado de comprometimento de despesas com pessoal?

Não. A LRF não prevê qualquer redistribuição de percentuais, já que a responsabilidade é individualizada por Poder. Se um dos Poderes estiver com folga em relação aos limites, essa folga não pode ser transferida para os demais.

31 - Com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, que cuidados econômicos preferenciais um Estado "pobre" , como o Estado do Acre, deve ter para equacionar problemas internos "emprego", uma vez que a única fonte de renda ativa é o emprego público e, consequentemente, o seu limite com a folha de pessoal é extremamente extrapolada ?

32 - Por que os 60% do FUNDEF destinados ao pagamento de pessoal não compõem a base cálculo, no caso dos municípios, nos 54% do cálculo de pessoal do Poder Executivo?

É preciso distinguir receita e despesa. A contribuição para o FUNDEF que a municipalidade recebe constitui sua receita corrente líquida. No caso do Estado, a contribuição para o FUNDEF que é transferida para o município deve ser deduzida da sua receita corrente líquida, de acordo com a alínea b, do inciso IV do art. 2º da Lei Complementar n.º 101/2000. As despesas de pessoal custeadas por recursos do FUNDEF devem ser computadas, juntamente com as demais despesas de pessoal para efeito dos limites dos artigos 19 e 20.

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33 - Peço esclarecimento sobre a validade do Dec. 055/2000 desta Pref. M. de Tapejara que concedeu aos servidores públicos reajuste salarial de 10,00% a partir do mês de maio/2000. A data do Dec. é 04/04/00 e foi publicado em 19/04/2000. A resolução 20.562 art 37 item VIII permite a recomposição salarial. Essa recomposição que trato o artigo se refere aos ultimos 12 meses ou apenas a inflação do exercício?

A Lei Complementar nº 101/2000 entrou em vigor em 05 de maio de 2000 quando foi publicada no Diário Oficial. Sendo o Decreto Municipal anterior a essa data, isto o torna imune a vários questionamentos como, por exemplo, acerca da necessidade de mecanismo de compensação para atos que criem despesas de duração continuada. Esse seria o caso de reajustes salariais concedidos a partir de 05 de maio de 2000, pois a disposição da LRF se aplica aos novos atos a partir dessa data. No caso de atos anteriores à LRF, ainda que seus efeitos se façam sentir depois, a disposição não é aplicável.

De qualquer modo, preciso conhecer os termos da Resolução 20.562 a que se refere para responder à segunda parte da pergunta. Dê-me a fonte para localizar esse normativo.

34 - O que são verbas indenizatórias em uma exoneração, para fins de estabelecimento do limite de gastos com pessoal conforme art. 19, inciso I da LRF ?

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Serviços de Terceiros:

35 - Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra deverão ser somados à “despesa total com pessoal”, prevista no “caput” do artigo 18, para fins de cálculo dos limites mencionados no art. 19?

O parágrafo primeiro do artigo 18 é uma ressalva ou uma ênfase ? Explicando melhor: as despesas caracterizadas como terceirização de mão-de-obra, ao serem contabilizadas como “Outras Despesas de Pessoal” ficam excluídas para efeito dos limites de que trata o artigo 19 ou devem ser somadas àquelas listadas no caput do artigo 18 ?

É a mais complicada das questões, embora, regra geral, não seja algo tão relevante. Está clara a intenção do legislador, como vc. bem disse. Por um lado, o caput só faz referência a gastos com servidores. E pode-se dizer, como é hoje, que só se orça e contabiliza como despesas com pessoal aquela realizada com seus servidores, ativos ou inativos.

Por outro, pode-se arguir que o parágrafo primeiro do art. 18 está integrado ao caput, a começar por consta no mesmo artigo/dispositivo. Além disso, o título da conta previsto no parágrafo tem a palavra “Outras” - ora, pela prática, só são orçados ou contabilizados como outras, demais despesas, aqueles gastos que fazem parte de uma mesma categoria mas

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não se enquadrou dentre as contas detalhadas/discriminadas anteriormente. Sendo assim, “outras receitas correntes” sempre fizeram parte de “receitas correntes”; tb. nunca ninguém disse que “outras receitas de capital” não eram uma das receitas de capital. O mesmo vale para outras despesas correntes e outras despesas de capital. A decisão é sua, mas eu faria uma crítica ao legislador por não ter adotado a melhor técnica redacional mas diria que, ao pé da letra, a lei determina que os gastos com terceirização da mão-de-obra tem que contar como despesa com pessoal. A questão mesmo é outra: como medir, como calcular, quanto dos (atuais) serviços de terceiros referem-se a terceirização? Aqui, há um enorme grau de subjetividade e um campo quase-infinito para discussões entre Executivo/Legislativo, entre governos/Tribunais de Conta. Ainda mais que não está prevista a regulamentação dessa matéria por lei ordinária ou qualquer outro ato.

36 - Um contrato para coleta de lixo, em que o preço é fixado por tonelada, onde o contratado aloca mão-de-obra e equipamento, deve ser conceituado como terceirização ? Nesse caso, como contabilizar as despesas referentes à mão-de-obra ?

37 - A terceirização deve ser caracterizada apenas quando houver demissão de pessoal próprio e efetiva substituição ? Uma necessidade nova, serviço de vigilância de uma nova unidade escolar, se contratada, enquadra-se como terceirização também ?

38 - O art. 18, em seu parágrafo 1º, diz que os contratos de terceirização de mão-de-obra, serão contabilizados como “outras despesas de pessoal. E em seu art. 72, limita as despesas com estes contratos, aos valores percentuais da receita líquida, a do exercício financeiro à entrada em vigor da referida Lei. Pergunto, se o órgão não tinha nenhum contrato de terceirização de mão-de-obra no exercício de 1999, e firmou um contrato desta natureza no exercício atual, antes de vigorar a Lei Complementar 101/2000. Qual deve ser o exercício financeiro que devemos considerar visando o cumprimento dos limites fixados pela Lei?

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Despesas com Inativos:

39 - A Despesa com Inativos e Pensionistas deve entrar para o cálculo do limite com despesa de pessoal ?

Sim, tendo em vista que faz parte do conceito de despesa total com pessoal estabelecido no caput do art. 18. Contudo, a parcela custeada por recursos provenientes dos segurados, dentre outras, nos termos do inciso VI, do § 1º, do art. 19, deverá ser deduzida. Isto é, para efeito de apuração dos limites, só entra a parte “desequilibrada” da previdência, aquela que representa ônus para o ente.

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40 - O art. 18, inclui como Despesas Totais com Pessoal, os gastos com inativos, mas no inciso VI, parágrafo 1º, do art. 19, diz para não computar os gastos com inativos mesmo que por intermédio de fundo específico. Me pareceu contraditório esta questão, gostaria de maiores esclarecimentos a respeito.

Aqui, discordo de sua interpretação. E acho que a lei prevê exatamente o que vc. considera mais adequado: quando pagas por receitas ordinárias do Tesouro, as despesas com inativos contam para apuração do limite global de pessoal. Primeiro, tanto a norma constitucional, como o caput do art. 18 são claros ao prever que gastos com inativos fazem parte da despesa total com pessoal. Segundo, a leitura adequada do dispositivo do art. 19 que mencionas deve ser feita independente dos gastos serem custeados ou não por fundo específico. A expressão “ainda que”, ao meu ver, significa: “mesmo que financiados por tal fundo”. E a regra principal, ao meu ver, está clara: se a despesa total é constituída pela soma de gastos com ativos mais inativos, desse montante deve ser diminuída a parcela ou o total da despesa com inativo que for coberta: 1-pela contribuição dos segurados, 2- pela compensação financeira paga pelo INSS e/ou 3- (e aqui só vale para quem tem fundo), pelas demais receitas próprias de um fundo específico.

Portanto, está dentro da despesa total com pessoal, por conta da combinação do disposto nos arts. 18 e 19, todo gasto com inativo que não tenha sido financiado por uma das três fontes citadas (1- contribuição; 2- compensação financeira; 3-receita direta de fundo). Aliás, esta deve ser a maioria dos casos de Municípios: não cobram contribuição, não fizerem acerto de contas e nada recebem do INSS, e não criaram fundo, logo, toda folha com inativos conta no chamada limite-lei Camata.

Por último, gostaria de lembrar que o fundo a que se refere o dispositivo não é um fundo de pensão clássico, uma entidade fechada de previdência complementar, e sim um mero fundo financeiro, formado por receitas vinculadas, como é o FAT (só que no caso vinculado para pagar seguro-desemprego). Após sair a lei complementar (ainda no Congresso), até poderá ser criado o fundo de previdência complementar, mas, a exemplo dos atuais fundos das empresas estatais, o orçamento e o balanço dos novos fundos não integrarão as contas do governo.

41 - Os valores despendidos para o pagamento dos inativos serão considerados para efeito do cumprimento das metas de redução?

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Dívida

42 - A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê a obrigatoriedade de pagamento de precatórios previstos para o ano 2000 na gestão do atual prefeito, ou o mesmo poderá deixar para o próximo prefeito, sem que o mesmo sofra alguma penalidade? O que fazer caso o precatório não seja pago, já que o mesmo encontra-se no orçamento do ano 2000?

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Garantias

43 - As prefeituras que assinaram convênio com instituições financeiras para prestarem aval em operações de crédito, estão impedidas de continuarem a prestar garantia?

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Restos a Pagar

44 - Com o veto do art. 41, há obrigatoriedade de ajustar em 100% os Restos a Pagar no final deste exercício ? E se a LDO e a LOA não estiverem adequadas à LRF neste aspecto ?

O art. 41 foi vetado. Assim, a disposição sobre restos a pagar do art. 42 diz respeito a uma regra de final de mandato e, no caso das prefeituras, aplica-se neste ano. Ao final do exercício, a inscrição em restos a pagar deve ser acompanhada de igual disponibilidade de caixa. É contrário à LRF contrair obrigação de despesa nos dois últimos quadrimestres do último ano de mandato sem que essa obrigação possa ou ser paga neste exercício ou, caso reste a pagar no próximo, sem que haja igual disponibilidade de caixa.

Os orçamentos em curso, cuja aprovação antecede a publicação da Lei Complementar n.º 101/2000, não são afetados pelas disposições estritamente relacionadas à elaboração do orçamento. Contudo, o orçamento é uma lei ordinária, hierarquicamente de status inferior à Lei Complementar n.º 101/2000. Além disso, o orçamento é autorizativo e nada impede que as despesas executadas sejam inferiores às nele autorizadas. Assim, o ajuste às disposições do art. 42 deve ocorrer.

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45 - Os restos a pagar de exercícios anteriores (1999 e demais) terão que ser pagos dentro do exercício de 2000, juntamente com a regra do equilíbrio preconizado no artigo 42 (regra de final de mandato)?

46 - O artigo 42 é auto aplicável para o exercício de 2000, uma vez que o orçamento foi elaborado em 1999, quando então vigorava outra regra?

47 – Quanto aos projetos que requerem financiamentos de longo prazo para as prefeituras, como a construção de lagoa de tratamento de esgoto, por exemplo, os prefeitos poderão obter o financiamento, mesmo que os prazos de pagamento ultrapassem o do mandato? Faço essa colocação porque no meu município, a prefeitura está para assinar um termo de ajustamento e conduta se comprometendo em construir num curto espaço de tempo uma lagoa de tratamento de esgoto. Como o valor da obra é alto demais, já sabemos de antemão que se a prefeitura fizer a obra deixará conta para a próxima administração pagar. A lei permite financiamentos que ultrapassem o tempo de mandato do prefeito?

(CONJUR)

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Controle, Sanções e Responsabilização

48 - Eu gostaria de saber se haverá realmente um controle rígido das contas prestadas pelos governantes e se realmente irá evitar fraudes.

49 - Os Tribunais de Contas apenas emitirão parecer prévio sobre as contas dos Órgãos de acordo com o disposto no art. 56, ou podem julgá-las como por exemplo de uma Secretaria de Estado, vinculada ao Governo de Estado ?

50 - Conforme cartilha de divulgação da presente lei, verifica-se que a responsabilidade pelos gastos com pessoal além do permitido recaem sobre o poder executivo. De que forma o poder executivo poderá exercer um efetivo controle sobre a administração dos demais poderes sem ferir a autonomia dos poderes?

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51 - De que forma o poder executivo poderá impedir a criação de novas despesas nos outros poderes sem que a negativa por aqueles possa gerar prejuízo de ordem da responsabilidade fiscal, ou seja de que forma legalmente se poderá comprovar a requisição para enquadramento nos parâmetros da lei e em negativa ocorra a transferência de responsabilidade?

52 - Gostaria de saber se o gestor responsável pelas infrações da Lei Fiscal, e se existe a figura do co-responsável, como por exemplo, no caso do tesoureiro, contador, diretor administrativo, etc.

53 - Sanções:

Sua interpretação está perfeita. A Constituição fala, de modo geral, em repasses de verbas. O que isso significa? Pessoalmente, acho que inclui qualquer transferência, inclusive a constitucional. O MINIFAZ/PGFN, me parece, há cerca de um ano e meio atrás, estava elaborando um parecer, se me lembro, na mesma linha.

Nessa ótica, a lei complementar foi mais restritiva.

De qualquer forma, acho que essa não é uma discussão tão relevante no sentido de que, se a STN ou uma Fazenda Estadual quiser bloquear uma cota de FPM ou ICMS, respectivamente, terão que fazê-lo com base na Constituição e não com base na LRF.

Sugiro vc. fazer alguma menção que o alcance da restrição poderia ser maior, dependendo da interpretação que seja dado pelo repassador em relação a norma constitucional. Porém, isso nada tem a ver com a LRF. Ainda que seja lei complementar, ela não suspende a eficácia da Constituição, que, no citado dispositivo, não dependia de regulamentação - o que cabia a lei era a definição do prazo para ajuste. A LRF é que foi além do que previa o texto constitucional, para organizar e dar um tratamento completo da matéria. Mais uma vez, embora seja uma matéria relevante, não vejo nada de mal de vc. registrar a possível discrepância entre CF e LRF. Inclusive, porque o texto é seu - seria complicado é um documento oficial do ministério falar nisso. Só sugiro alertar que se trata de interpretação, de modo que, de um lado, não se deixa de registrar a possibilidade, mas, por outro, não se crie um clímax de terror e nem se coloque a culpa na LRF. Como já te disse, quem ampliou o alcance da punição foi o próprio Congresso, quando votou a emenda consituticonal da reforma administrativa - depois, acho que eles se arrependeram (daí que mudaram o projeto da LRF para diminuir a restrição apenas sobre transferências voluntárias).

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Implementação

54 - Informo que o BNDES vem trabalhando na contratação de um sistema para as prefeituras implantarem a LRF. Ainda não sabemos quando será disponível pois depende de contratação, e pelos orçamentos disponíveis deve ser necessário licitação pública, com todos os percalços que voce conhece. Solicitaram-me que enviasse as perguntas do IDEMP. Essas perguntas nada tem com a LRF, mas aí vão elas:

Dentro do espírito de transparência da LRF, porque o BNDEs não divulga a carteira por estado? - O BNDES divulga periodicamente esta informação, inclusive pelo site www.bndes.gov.br Como o município poderá ter acesso ao PMAT? - O município deverá apresentar um projeto seguindo as recomendações das normas do programa (disponível no site ww.bndes.gov.br). Se o pleito é inferior a R$ 2 milhões ele deve ser encaminhado por meio de agente financeiro (qualquer um dos bancos do país) ou pelo B.Brasil que possui convênio específico para este fim com o BNDES (taxas idênticas às praticadas pelo BNDES). Projetos maiores podem ser encaminhados diretamente ao BNDES.

Se o PMAT não se aplica a despesas de custeio, como financiam despesas de capacitação? - O BNDES apoia os gastos vinculados a treinamento e capacitação como investimentos vinculados ao projeto. Esclarecemos que não serão considerados os gastos do pessoal que esta sendo treinado. Serão apoiados os gastos com professores, material didático, apoio específico para o treinamento, etc., ou seja gastos eventuais diretamente ligados ao evento.

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http://www.bndes.gov.br/

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