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nalización de la reforma agraria (1915-1971) exis-tieron constantes cambios en los ordenamientosorganizativos, administrativos, directivos y operati-vos. Además de que fueron frecuentes las inconsis-tencias jurídicas, contradicciones operativas,superposición de funciones y demás, que provoca-ron conflictos y lagunas en las vías de tramitación.

Lo anterior generó constantemente ambigüe-dades, contradicciones, dilaciones, omisiones,negligencias y olvidos que desquiciaron y confun-dieron a los grupos peticionarios de campesinos ycomunidades del Istmo de Tehuantepec. Quienesante cada cambio tenían que reiniciar una y otra vezel desentrañamiento de los nuevos caminos proce-dimentales y de las nuevas disposiciones. Por ello,también fue frecuente que “erraran” en los trámi-tes, que tenían que reiniciar una y otra vez.

Para 1964, la estructura de la tenencia de latierra en el Istmo de Tehuantepec mostraba la pro-funda inequidad entre la propiedad social y la pro-piedad privada. En el distrito de Juchitán, en dondepredominaba la tenencia comunal, los prediosmayores alcanzaban una superficie de 103.4 hec-táreas, mientras que en el distrito de Tehuantepecpredominaba la propiedad privada con predios quealcanzaban las 629.6 hectáreas. Para entonces lapropiedad social de ejidos y comunidades recono-cida por el Estado apenas alcanzaba un 36 porciento en la región del Istmo.

A tal situación se había llegado no obstante lareforma agraria y los esfuerzos de las comunida-des zapotecas para hacerla cumplir y así recuperarsus tierras y reclamar su tenencia comunal. Recor-demos que en el larguísimo proceso de institucio-

Lucha por la tierraen el Istmo de TehuantepecMarcela Coronado Malagón

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Pero además, durante el largo proceso de lareforma agraria, las comunidades zapotecas seenfrentaron a diversas formas de acaparamiento desus tierras. Por ejemplo, los acuerdos de inafectabi-lidad agrícola crecieron sustancialmente en laregión durante los regímenes presidenciales deMiguel Alemán y Ruiz Cortines, favoreciendo a lospropietarios privados que acapararon las tierras másfértiles y mejor ubicadas. Otras formas de despojofueron las que se realizaron con la complicidad delas autoridades municipales, así como a través de lacompra de tierras a campesinos pobres endeudados.

No obstante los magros resultados de la refor-ma agraria, y las tensiones existentes entre los dostipos de tenencia, para principios de la década delos sesenta el gobierno decidió “regularizar” latenencia de la tierra en el Istmo de Tehuantepecdebido a la construcción de una gran obra hidráuli-ca. El resultado de esta intervención fue la dramáti-ca transformación de la estructura de la tenencia dela tierra en la zona de riego, que redujo drástica-mente el régimen comunal de un 83 por ciento en1962 a un 9.2 para 1980. Mientras que el régimende propiedad privada creció de un 6.48 en 1962 aun 76 por ciento para 1980.

La construcción de la Presa “Benito Juárez” yel Distrito de Riego No. 19 tuvo el objetivo inicialde irrigar 50 mil 807 hectáreas, lo cual nunca sealcanzó. A 40 años de existencia la mayor superfi-cie irrigada apenas llegó a las 21 mil 243 hectáreas,en una sola ocasión (1968-69). Así, para finales delsiglo XX el promedio de riego era de 7 mil 849 hec-táreas aproximadamente, es decir, apenas el 15 porciento de la capacidad proyectada inicialmente.

En 1962, el gobierno federal decidió la ex-propiación de 47 mil hectáreas en la superficie deriego a través de un decreto presidencial emitido porLópez Mateos. Dos años después, éste expidió unsegundo decreto en el que reconocía como ejido 68mil hectáreas, las áreas irrigables alcanzaban unasuperficie de 30 mil hectáreas, y el resto —38 milhectáreas— eran de temporal. El decreto establecíaque esa superficie se distribuiría equitativamenteentre 8 mil campesinos convertidos en ejidatarios.

Los representantes del entonces DAAC(Departamento de Asuntos Agrarios y Coloniza-ción) trabajaron intensamente en la zona de riegopara convencer a las comunidades zapotecas de quesus tierras comunales debían de cambiar al régimenejidal y ser parceladas, para así aprovechar losbeneficios del riego y acceder al crédito. Así que

promovieron asambleas sin proporcionarles sufi-ciente información para imponer el cambio de régi-men de tenencia, y levantaban actas asentando quedicho cambio de régimen era “voluntario”.

Las tierras de la comunidad zapoteca de Juchi-tán abarcaban el 59 por ciento del total de la superfi-cie de riego y además concentraba a cerca del 30 porciento de los usuarios del sistema de riego. Estacomunidad había recorrido una larga trayectoriapara restituir sus tierras, desde 1915 había hecho suprimera solicitud. Volvieron a insistir en 1930 y otravez en 1949 sin que sus peticiones fueran atendidas.

Fue hasta junio de 1964 que por decreto pre-sidencial de Díaz Ordaz se confirmaron y titularonlos bienes comunales de Juchitán por 68 mil hectá-reas; en el mismo decreto dichos bienes se revertí-an al régimen ejidal. Esta resolución reconocía a 7mil 984 capacitados distribuidos en Juchitán, Chi-capa de Castro, Xadani, La Ventosa, Espinal yUnión Hidalgo. A este decreto se opusieron rotun-damente tanto terratenientes como los comunerosde Juchitán, pero las razones obedecían a motivostotalmente opuestos.

Los terratenientes se oponían porque el decre-to hacía peligrar las tierras de las que se habían apro-piado. Los comuneros juchitecos porque se negarona que sus tierras fueran revertidas al régimen ejidal,ya que temían que el área comunal fuera pulveriza-da para beneficiar a grupos externos. En ese enton-ces corrían rumores acerca de que sus tierras seríandotadas a campesinos de otras regiones de Oaxaca.Suspicacia válida, si tomamos en cuenta que en eseperiodo se estaban colonizando vastas zonas delIstmo Norte con campesinos de Oaxaca y Veracruz,pero además con nuevos acaparadores.

Los terratenientes aprovecharon la descon-fianza de los campesinos juchitecos en las decisio-nes del gobierno, y les ofrecieron una alianza paraevitar que dicho decreto fuera aplicado. Esta alian-za fue aceptada por los comuneros juchitecos, sinignorar sus desventajas. Los terratenientes fueronlos principales negociadores, y llegaron en 1966 aun acuerdo con Díaz Ordaz, que revocó parte deldecreto, de modo que el Cuerpo Consultivo Agra-rio (CCA) lo reformuló sustancialmente.

Pero dicho acuerdo no fue contra la cláusulaque revertía las tierras comunales al régimen ejidalcomo esperaban los comuneros juchitecos. Éstereconocía las tierras acaparadas en la zona de riegopor los terratenientes como propiedad privada queabarcaban 25 mil hectáreas para 3 mil 800 supues-


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Para principios de los setenta, tan sólo en elmunicipio de Juchitán había disponibles cerca de 6mil hectáreas desmontadas para ser repartidasentre comuneros. Pero dicha repartición nunca sellevó a cabo, pues estas tierras fueron adquiridasen operaciones de compra-venta por un nuevo tipode acaparadores compuesto por los ingenieros yfuncionarios de las dependencias del sector agra-rio del gobierno federal y estatal, completamenteajenos a las actividades agrícolas de la región.

El avance de la propiedad privada de las tie-rras en la zona de riego, fue paralelo al crecimientode la inequidad en el acceso a la tierra por superfi-cie. Así, para 1991, el 72 por ciento de los usuariosque poseían parcelas de 0 a 5 hectáreas tenía accesoal 34 por ciento de la superficie de riego, mientrasel 3 por ciento de los usuarios que tenían parcelasde más de 20 hectáreas tenían acceso al 22 por cien-to de esa superficie. Además, los que tienen mayo-res superficies tenían mayores privilegios en elriego y en la recepción de los recursos públicos.

Para 1992, la Comisión Nacional del Agua(CNA) reconocía como propiedad privada el 59por ciento de la superficie total del distrito deriego, y en el caso de la superficie de las tierras deJuchitán reconocía como propiedad privada todaslas ubicadas en la superficie de riego, 27 mil 795hectáreas que representan el 54 por ciento de lasuperficie total en la zona de riego. Lo que implicaque Juchitán fue la comunidad donde se concentróel embate contra la tenencia social de la tierra.

A principios de la década de los setentas seconstruyó una refinería en Salina Cruz. Desdeentonces, importantes cantidades de agua de lapresa “Benito Juárez” se envían hacia la refinería.El uso industrial del líquido no estaba contempladoen el proyecto de desarrollo que dio vida a la presay al distrito de riego, por lo que existe una perma-nente competencia por el abastecimiento del líqui-do, y la preferencia es para la refinería. Desde esadécada existe un constante estado de escasez dellíquido para los campesinos usuarios del riego, quecrea fricciones con los administradores del riego.

Los principales proyectos productivos impul-sados en la zona de riego por las instancias guberna-mentales fueron financiados con recursos del erariopúblico y préstamos de la banca internacional dedesarrollo. Esos proyectos (arroz, caña de azúcar,algodón, maíz híbrido) fracasaron rotundamente ytuvieron un adverso impacto social y ecológico.Además, se operaron defraudando a los campesi-

tos beneficiados. El resto de las tierras, 43 mil hectá-reas, según este acuerdo, podían quedarse como eji-dales, exactamente en los mismos términos deldecreto presidencial impugnado. Este acuerdo tuvoincontables irregularidades jurídicas. Por ejemplo,los “propietarios” no recibieron títulos de propiedadplena, sino de una figura jurídica hasta entonces ine-xistente denominada “terreno inafectable de origencomunal”. Esta fórmula estaba fuera del derechoagrario y había sido inventada específicamente paraasegurar a los terratenientes la propiedad privada delas tierras comunales juchitecas en las áreas de riegoque éstos habían acaparado. Además dicho acuerdono fue publicado en el Diario oficial como decretopresidencial, lo que violaba la legislación agraria.

Hubo tal desorden y confusión en la expedi-ción de esos títulos que mil 170 de ellos, localiza-dos en el Registro Nacional de la Propiedad, nocorrespondían a los títulos entregados, además deque entre el 10 y 15 por ciento de los títulos nuncafueron ratificados. Hubo también muchos casos deduplicidad de beneficiarios sobre una misma parce-la, sin olvidar la duplicidad de diferentes tipos depropiedad sobre una misma parcela. Por otra parte,los mismos terratenientes acapararon esos títulos,algunos concentraron hasta veinticinco, y fueronescriturados en las Notarías Públicas con la compli-cidad de políticos y notarios.

Además, los comuneros juchitecos enfrenta-ban nuevas formas de acaparamiento surgidas conla construcción del distrito de riego y la implemen-tación de los proyectos productivos gubernamenta-les en la zona. Pues terratenientes y funcionariosestablecieron una alianza que les permitió acapararmás tierras. Una forma muy frecuente era que losterratenientes “legalizaban” la posesión de un pre-dio declarándolo “ocioso”, sin que fuera el caso,para después solicitar certificados de propiedad.Otra, fue la falsificación de la documentación legaldel predio con el nombre de una persona distinta alverdadero propietario; una vez alterada dicha docu-mentación, el predio le era arrebatado.

Dicha alianza permitió que cuando los acapa-radores consumaban los despojos, crearan inmedia-tamente empresas que se dedicaron a desmontarsuperficies para abrirlas a la actividad agrícola, conmaquinaria y gastos de operación financiados conrecursos públicos, en la que los socios eran losfuncionarios de las diversas instituciones. La super-ficie desmontada en la zona de riego alcanzó 33 milhectáreas, lo que les redituó un buen negocio.


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nos: el gasto que ocasionaron les fue endosado a tra-vés de la constante reestructuración de sus adeudos,siendo los más afectados los campesinos pobres.

Los fracasos productivos fueron resultado delas acciones de los agentes gubernamentales, entreellas, la mala planificación, la falta de conocimien-to del nicho ecológico regional, la urgencia políti-ca en su implantación, la falta de coordinacióninterinstitucional y la negligencia. Además de lacorrupción, la arbitrariedad, la aplicación facciosade los financiamientos y apoyos técnicos, la com-plicidad con los acaparadores de tierras y con losproveedores de bienes y servicios para la concen-tración de tierras, recursos financieros y técnicos.

Pero sobre todo por su visión profundamente des-preciativa de la experiencia campesina.

Por otra parte, una característica político-cul-tural de los campesinos zapotecos es la continuaexperimentación social acerca de actividades pro-ductivas novedosas, tanto de cultivos como de tec-nología. Experimentación que se construye en lasredes de comunicación, solidaridad, complicidady memoria social, ya que en los múltiples inter-cambios se reflexiona cotidianamente acerca delas ventajas y desventajas de las novedades pro-ductivas y de las adecuaciones posibles.

Cuando los cultivos y tecnología son intro-ducidos desde el gobierno, los campesinos zapote-cos experimentan y diagnostican no sólo lasactividades productivas novedosas, sino también

las relaciones políticas con los agentes guberna-mentales que invariablemente las acompañan, asícomo las novedades también. Así tiene lugar elcontinuo sondeo acerca de las implicaciones deestas relaciones, sus ventajas y desventajas, asícomo el diagnóstico de los límites de la obedienciay la evasión. De esta forma-modo, los procesos deexperimentación y diagnóstico ante lo novedosotanto en la producción como en lo político, soninseparables en la experiencia campesina.

Una de las formas de resistencia cotidiana delas comunidades zapotecas en plena zona de riegofue la continuidad en la producción en temporal delmaíz zapalote, el criollo de la región, a contrapelo

de la tendencia guberna-mental a eliminarlo. Yaque ante los fracasosestrepitosos y la magni-tud del endeudamiento enque habían caído loscampesinos zapotecos,éstos decidieron conti-nuar tenazmente con suscultivos tradicionales yseguros: maíz criollo, fri-jol, calabaza, algunashortalizas y si se podía,ajonjolí y sorgo.

Pero además, loscampesinos zapotecosdesarrollaron otras for-mas de resistencia comonegarse a pagar créditos,sabotear las instalacionesde riego, mentir a los téc-

nicos oficiales sobre las extensiones de sus tierras osobre su productividad, hacer caso omiso de lasrecomendaciones técnicas, violar los condiciona-mientos oficiales, utilizar los “apoyos” del gobier-no para fines distintos, revender el fertilizante,utilizar la lengua zapoteca para ponerse de acuerdo,fingir y/o burlarse frente a los funcionarios que nola conocían y un sin fin de acciones más que segeneraron en las vastas redes de comunicación,complicidad y solidaridad.

En 1974, los campesinos juchitecosemprendieron una lucha abierta y frontal pordetener el despojo y acaparamiento de sus tierrascomunales. Acción que desembocó en la consti-tución del movimiento social abierto más impor-tante de la región en las últimas décadas del siglo


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los acaparadores entraron a trabajar las tierras enlitigio.

Junto a la lucha agraria contra el despojo enJuchitán, se desarrolló la lucha en la región por labaja en las cuotas de riego y su distribución justa,por la democratización de las autoridades campe-sinas y municipales, por los créditos para los cam-pesinos, por el pago de indemnizaciones, contra eldespido injustificado de trabajadores, por la for-mación de ejidos, sindicatos y colonias popularesy demás.

En 1978, en medio de una gran efervescenciapolítica, los campesinos coceístas volvieron aganar el Comisariado de Juchitán, en presencia de

los representantes de la Secretaría de la ReformaAgraria (antes DAAC), quienes instalaron laasamblea y vigilaron que se apegara a los procedi-mientos normativos. No obstante, los resultadosde esta elección fueron desconocidos poco des-pués por la misma SRA. Días antes de estas elec-ciones, fue secuestrado y desaparecido el profesorVíctor Pineda Henestrosa, dirigente de la COCEI,por un comando del ejército federal.

Ante este triunfo, los terratenientes interpu-sieron un amparo en contra de que la SRA volvie-ra a realizar dicha asamblea “hasta que no hubieracondiciones de hecho y derecho”. Este amparofue aceptado por el Juzgado Tercero de Distritodel Istmo, que ordenó la suspensión provisional

XX, impulsado por una organización de izquier-da, denominada Coalición Obrera CampesinoEstudiantil del Istmo (COCEI). Organizaciónpolítica que proporcionó direccionalidad a lafuerza de la gran inconformidad de los campesi-nos zapotecos ante el despojo de sus tierras ycuyo recurso político estratégico fue la moviliza-ción de masas.

En 1975, los campesinos organizados en laCOCEI, en una asamblea masiva lograron conquis-tar el Comisariado de Juchitán y emprendieron unaardua labor para desentrañar el enredo jurídico delas tierras comunales juchitecas, y luchar legal-mente contra el despojo y acaparamiento de sustierras comunales. Lograron desen-mascarar las aberraciones jurídicasy los contubernios mencionados ydecidieron interponer un amparocontra los títulos expedidos porDíaz Ordaz. A la vez, invadieronpredios que les habían sido despo-jados y se movilizaron intensamen-te en la región, en la capital delestado y en la Ciudad de México.

Puesto que entonces existíantierras aún por asignar, muchas deéstas acaparadas, este Comisaria-do se propuso repartirlas entre loscampesinos sin tierra, por lo queinvestigaron parcela por parcelapara identificar su situación. Loscasos irregulares los notificaban ala DAAC, para que los aclarara yexigieron una investigación paradeterminar el usufructo parcelario.Esta acción tenía el fin de mostrarel acaparamiento ilegal de las tierras comunales deJuchitán y los despojos. Ante tales actividades, elejército intervino e impidió que este Comisariadosiguiera desarrollándolas, mientras que la DAACnunca llevó a su fin la investigación solicitada.

Con intensas movilizaciones, entre 1975 y1977, la COCEI logró paralizar el crédito bancarioque estaba monopolizado por los terratenientes yfuncionarios del sector agrícola. Por lo que éstosinvocaron la Ley de Tierras Ociosas, al alegar quelas tierras no trabajadas por el amparo promovido,adquirían el rango de “improductivas”, con lo quelograron justificar el respaldo gubernamental quehizo caso omiso del amparo interpuesto por loscomuneros. Con el apoyo del ejército y la policía,


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de la realización de dicha asamblea y hasta el2004 continúa vigente.

La lucha por la democratización de los muni-cipios era políticamente estratégica para revertir eldespojo de las tierras comunales de Juchitán. Poresa razón desde 1974, la COCEI inició la primeracampaña electoral para conquistar el Ayuntamien-to de esa comunidad. En 1981 logró conquistar porprimera vez el Ayuntamiento de Juchitán, que fuedesconocido en 1983 por el Congreso local enmedio de una represión brutal.

El problema agrario de Juchitán y la luchaelectoral se convirtieron en los “núcleos duros” delmovimiento social coceísta que denunciaba la opre-sión en el Istmo y convocaba a luchar contra ella.Tuvo tal potencia que se constituyó en un movi-miento social de resonancia extensa. La influenciapolítica de la COCEI se extendió rápidamente haciaotras comunidades zapotecas del Istmo, a diferentesritmos y con diferentes motivos de lucha, aunque lalucha electoral por la conquista de los Ayuntamien-tos fue siendo cada vez más central.

En 1988, la COCEI entró en alianza con elFrente Democrático Nacional (FDN) que impulsa-ba a Cuauhtémoc Cárdenas para la presidencia dela República, en una coyuntura política que secaracterizó por el gran respaldo popular que estecandidato convocó a nivel nacional. Sin embargo,fue derrotado por el candidato priísta, Carlos Sali-nas de Gortari, a través de un gran fraude electoral.En 1990, la COCEI se incorporó al Partido de laRevolución Democrática (PRD) que se formó conla fusión de la mayor parte de los partidos y orga-nismos políticos que conformaron al FDN.

La llegada a la presidencia de la República en1988 de Carlos Salinas de Gortari fue en medio deuna gran crisis de legitimidad política. Este presi-dente impulsaría el Tratado de Libre Comercio conEstados Unidos y Canadá, e implementaría lasprincipales transformaciones constitucionalespara aplicar a fondo el modelo económico neolibe-ral en los diferentes ámbitos estratégicos. En estalógica, uno de sus objetivos fue dar por concluidala reforma agraria.

Para lograrlo, Salinas desplegó estrategiaspara contener a las organizaciones campesinasdel país, e impedir que éstas generaran protestasante las políticas neoliberales. Una de ellas fuefracturar las relaciones horizontales entre diri-gencias y bases sociales a través de la cooptaciónde los dirigentes y de los militantes por distintos

medios. A la vez que convocó públicamente a lasorganizaciones campesinas para firmar pactos yacuerdos para dar fin al rezago agrario y dar porconcluida la reforma agraria.

Las políticas salinistas y el ingreso al PRD,fueron factores que marcaron profundamente a laCOCEI. Para finales de la década de los ochenta, lalucha agraria en la región del Istmo de Tehuantepechabía llegado a un impasse. En el caso de Juchitán,el amparo promovido por los terratenientes contralas elecciones del Comisariado de Juchitán, habíaparalizado cualquier acción que permitiera nom-brar la mesa directiva. El acaparamiento de tierrascontinuó, mientras las diversas dependencias delsector agrario protegían a los terratenientes.

Aprincipios de marzo de 1990, la COCEI, quegobernaba el municipio de Juchitán, recibió a Car-los Salinas de Gortari en medio de fuertes críticas delas organizaciones de izquierda del país por darlecabida y voz al presidente ilegítimo. En el acto demasas realizado en la explanada de la ciudad, antemiles de coceístas procedentes de diversos munici-pios, Salinas se comprometió solemnemente aresolver de una vez por todas el “problema agrariode Juchitán” y así hacer justicia a los campesinosjuchitecos.

Sobra decir que nunca lo resolvió, más bienal contrario. En ese mismo mes y año —marzo de1990—, la mayor y más importante parte del expe-diente agrario de los bienes comunales de Juchitánfue sustraída de los archivos de la SRA en la capi-tal de la entidad —seis de nueve volúmenes— porel entonces Jefe del Departamento de Integracióny trámite de la Dirección de Bienes Comunales dela SRA en la ciudad de México. Hasta la fecha, losvolúmenes faltantes se encuentran “resguardados”(sic) en dicha dependencia.

En tanto, en la COCEI la actividad electoralfue cada vez más central, dejando paulatinamenteal margen la lucha agraria. Y en ese sentido lasmovilizaciones se concentraron en arrancar lospresupuestos y los programas gubernamentalesmunicipales. Por otra parte, la COCEI tambiénparticipaba en las elecciones por las diputaciones,senaduría y gubernaturas. De tal modo que durantela década de los noventa, las movilizaciones políti-cas más importantes de esta organización se cen-traron en la participación electoral.

El proceso anterior institucionalizó al movi-miento e impulsó su profesionalización en el mer-cado político electoral. Lo que tuvo como resultado


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Para incorporar al mercado de tierras todotipo de tenencia social un objetivo crucial era darfin a la reforma agraria. Los argumentos que elgobierno salinista esgrimió fueron el señalamientode las deficiencias productivas y sociales del ejidoy del minifundio, así como la imposibilidad deseguir dotando tierras a todos los solicitantes. Otroargumento, arrebatado de las críticas opositoras,fue el de dar fin al paternalismo y al control de lasinstituciones estatales sobre los campesinos.

Además las modificaciones constitucionalesrestringieron la capacidad de decisión y gestión delas asambleas de ejidos y comunidades. Para ello,se reformaron los derechos de representación yorganización de las asambleas con los que aparen-temente tuvieron mayor capacidad de decisiónsobre asuntos que antes requerían de la interven-ción de los agentes gubernamentales. Pero elámbito de las decisiones de las asambleas fue cadavez menor, mientras que la imposición de formasindividuales de relación con el Estado conculcaronla organización y gestión colectiva de ejidos ycomunidades y limitaron sus atribuciones.

Los programas de combate a la “pobrezaextrema” como el Programa Nacional de Solidari-dad (Pronasol) y el Programa de Apoyo al Campo(Procampo) funcionaron como programas com-pensatorios dirigidos hacia el consumo y no a laproducción. Con ello se modernizaron las formasclientelares de sujeción estatal. Pero además, apartir de estos programas se obligó a los campesi-nos a ingresar a los programas de certificación dela propiedad agraria, a través del Procede.

Ejidos y comunidades se vieron presionadosa entrar a los programas de certificación comocondición para poder acceder a los “apoyos”gubernamentales como Procampo. Programa quese operó antes que los de certificación agraria yque además tuvo un uso electoral. La entrada aProcampo era para entonces una necesidad paralos campesinos, pues el campo mexicano enfrenta-ba una de sus mayores crisis del siglo XX agudiza-do por el retiro del Estado del respaldo a laproducción agrícola y pecuaria.

La instrumentación para dar fin a la reformaagraria se centró en: a) finiquitar el reparto agrario;b) dar por concluido el rezago agrario, c) parcelar yubicar con exactitud las parcelas y predios urbanosen ejidos y comunidades, d) certificar individual-mente las tierras de tenencia social, así como lapropiedad privada, e) incorporar a los ejidos y

que el núcleo semántico antagonista contra la opre-sión que implica la lucha por la democracia a travésde la lucha electoral, uno de los que le dio sentido yresonancia a la COCEI como movimiento social,fuera cada más difícil de identificar. Además buro-cratizó a algunos de sus grupos, dispersó a otros ysobre todo fragmentó las estrategias políticas.

En tanto que la lucha agraria, el segundonúcleo semántico antagonista del movimientosocial impulsado por la COCEI, se encuentra enlatencia, debido a varios factores, principalmenteal poderoso embate que la vía campesina ha tenidocon las políticas estatales neoliberales aplicadashacia el campo, al proceso de institucionalizacióny fragmentación del movimiento coceísta y a ladebilidad del movimiento campesino nacional.

En 1996, dos importantes dirigentes de laCOCEI firmaron con la Procuraduría Agraria (PA)el acuerdo para colaborar conjuntamente con estainstancia, los gobiernos estatal y federal y dar “final rezago agrario” en la entidad. Acuerdo que secelebró con otras importantes organizaciones cam-pesinas, la mayoría con una trayectoria de luchapor la tierra. Con esto se legitimó la incursión enOaxaca de las reformas salinistas en cuanto a la“regulación” de la tenencia de la tierra, piedraangular para la reconversión de las políticas estata-les hacia el campo.

Esta historia había iniciado en 1992, cuandoel Congreso aprobó la iniciativa de Salinas deGortari al artículo 27 constitucional, que contem-plaba cambios fundamentales a la legislaciónagraria que dieron fin a la reforma agraria. Conello el Estado mexicano rompía el “contratosocial” con los campesinos establecido despuésde la Revolución Mexicana y retiraba su respon-sabilidad social, económica y política ante loscampesinos del país.

Las principales tendencias de esta políticafueron: a) eliminar subsidios y apoyos a los preciosde los productores, b) cortar los créditos preferen-ciales, c) reducir o eliminar las barreras comercia-les proteccionistas, d) reemplazar los servicios deapoyo, asesoría e investigación proporcionados porel Estado por servicios privados; e) reducir drásti-camente el papel del Estado en la comercializaciónde los productos agrícolas, f) transferir la opera-ción, mantenimiento y los costos de irrigación a losusuarios, g) parcelar y titular ejidos y comunidadescon el fin de que las tierras de propiedad socialentraran al mercado de tierras.


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comunidades a empresas de asociación en una lógi-ca empresarial y, f) legalizar el que sociedades mer-cantiles privadas invirtieran en terrenos rústicos depropiedad social.

El efecto inmediato de la instrumentación delas modificaciones constitucionales al Artículo 27sobre las organizaciones campesinas fue la confu-sión y la división internas, frente a un movimiento

campesino débil a nivel nacional, que no pudodetener tales reformas. El surgimiento del EjércitoZapatista de Liberación Nacional en Chiapas en1994, proporcionó un potente marco de interpreta-ción antagonista a las políticas estatales neolibera-les que orientó a una parte importante de lasorganizaciones campesinas. Sin embargo, el movi-miento campesino nacional no pudo detener, en esacoyuntura, la implantación de las políticas estatalesen el campo.

Las tareas operativas de instrumentación dedichas políticas fueron divididas entre las nuevas yviejas instituciones: la Secretaría de Reforma Agra-ria se dedicó al rezago agrario, se crearon los Tribu-nales Agrarios para dirimir conflictos agrarios, así

como una Procuraduría Agraria que instrumentó elPrograma de Certificación de Derechos Ejidales yTitulación de Solares Urbanos (Procede). Tambiénse creó el Registro Agrario Nacional (RAN) con lafunción de registrar y certificar los derechos sobrela propiedad de las tierras y las formas de tenencia.

Estas transformaciones constitucionalesliberaron al Estado del compromiso histórico derepartir tierras a los campesinos que no la poseye-ran, pero con ellas también desaparecieron losderechos de los pueblos a ser dotados de tierras. Laprimera acción estatal que se desplegó para la ope-ración de estas reformas fue la cancelación de larecepción a más solicitudes de tierras. Y aquellassolicitudes que estaban en proceso, en cualquierinstancia, se pusieron en estado de resolución.Para entonces existían 7 mil expedientes agrariosque habían sido instaurados a nivel nacional pordistintas vías y que aún no tenía resolución.

Para hacer expedito el desahogo del rezagoagrario, se instrumentaron reformas a la Constitu-ción para cambiar las reglas de procedimiento,además de que ya no sería el presidente de la Repú-blica el encargado de emitir las resoluciones, sinolos Tribunales Agrarios. Con esto el presidentedejaba de ser el responsable público de la reformaagraria y de finiquitar el reparto agrario. En Oaxa-ca, se sometieron a esta condición 925 expedien-tes, de los cuales el 50 por ciento se referían ademandas de exclusión de pequeña propiedad.

No obstante, ante la persistencia de grupos yorganizaciones campesinas que se opusieron a lasreformas liberales y que presionaban por entregade tierras, el gobierno federal canalizó recursospara la compra de predios rústicos a particularespara después incorporarlos al régimen ejidal. En elcaso de Oaxaca, este proceso tuvo dos etapas.

En la primera etapa (1988-1992) se formó uncomité de compras que determinaba quiénes reque-rían tierras para adquirirlas, o dar un pago comocontraprestación para regularizarlas Los recursosfederales que se aplicaron para tal fin fueron mane-jados como un “fondo de contingencia agraria”: Nose formaron nuevos ejidos con esta forma de adqui-sición de tierras, como en otras partes del país.

En la segunda etapa (1992-1999) se formó,con convocatoria de la PA, un Consejo AgrarioEstatal que diseñó un plan estatal agrario en el queparticiparon las dependencias del sector, el gobier-no del estado y organizaciones campesinas de laentidad. Como parte del acuerdo se identificaron


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En 1996, Procede formó una comisión estatalresponsable, en la que participaron la PA, la SRA,el INEGI y el gobierno del Estado. En ella, elgobernador tuvo la facultad de nombrar al coordi-nador del programa en la entidad. Lo cual amplió elespacio de pugna entre las instituciones para lograrla responsabilidad del programa. Así que cuando elProcede se promocionaba en los núcleos agrarios,llegaban conjuntamente la PA y la SRA, pero nohabía mayor coordinación o acuerdo entre ellas.

En la región del Istmo, los ejidos HeliodoroCharis y Emiliano Zapata fueron calificados en eldiagnóstico del programa como “favorables”.Ambos ejidos han sido uno de los bastiones mássólidos y combativos de la COCEI. De ahí queresulte sorprendente que fueran de los primerosejidos que se acogieron en la región al Procede yque además fueran un modelo en su implementa-ción. El proceso fue muy rápido, alrededor de unaño, de tal forma que habiendo entrado el progra-ma en octubre de 1993, para octubre de 1994 habíasido implementado en su totalidad.

317 asuntos agrarios de los cuales 66 concernían a“proyectos productivos especiales”, es decir, a laadquisición de tierras con recursos federales. Esterubro se constituyó en el principal núcleo de aten-ción de organizaciones e instituciones agrarias.

Para 1999, se habían entregado en la entidaden estas dos etapas 14 mil hectáreas, siendo lasregiones más beneficiadas la cuenca del Papaloa-pan, la Costa, Valles Centrales y el Istmo deTehuantepec. Esta estrategia de adquisición de tie-rras fue dirigida principalmente para las organiza-ciones campesinas y no para núcleos agrariosautónomos. Por lo que en los hechos esta “reformaagraria neoliberal” funcionó para contener las pro-testas de las principales organizaciones campesi-nas que se oponían a las reformas salinistas.

Mientras tanto, el Procede se instrumentó conceleridad inicialmente en ejidos. Al certificarse lasparcelas en el RAN, éstas adquieren el estatuto de“dominio pleno”, con ello se incorporan de facto alrégimen jurídico del derecho común como propie-dad privada, y por ello, en causantes al impuestopredial, que les es requerido al año siguiente de sucertificación. En las campañas promocionales de laProcuraduría Agraria para que ejidos y comunida-des ingresen al programa de certificación, esta últi-ma información generalmente es omitida.

Para ingresar al Procede se requiere cubrirvarios requisitos, entre ellos, que los ejidos tenganresuelta su situación jurídica, que sus colindanciasestén bien establecidas, que sus órganos de repre-sentación estén vigentes y que la situación políticasea favorable a la implementación del programa.Este programa fue antecedido por una gran campa-ña publicitaria, que se acompañó de apresuramien-tos en su implantación. Detrás de éstos se encon-traba la competencia entre la PAy la SRApor ganarla iniciativa en la aplicación del programa. Cadainstitución quería lograr el mayor número de asam-bleas para garantizar mayor ascendencia sobre laoperación del programa en la entidad.

En esta pugna, la PA trataba de ganar el pasoa la SRA, pues esta institución implicaba para elgobierno salinista un obstáculo, más que por ine-ficiente, por la función histórica que dicha secre-taría había implicado en la memoria campesinarespecto a los derechos agrarios. Fue tal la com-pulsión por promover las asambleas en los núcle-os agrarios para enrolarlos en el proceso decertificación parcelaria, que generó confusiónentre los campesinos.


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El Procede llegó a estos ejidos a través de laPA, quien se saltó a la instancia municipal —en laque gobernaba la COCEI—, a la SRA y también alliderazgo de la COCEI. Para entonces la dirigenciade la COCEI estaba concentrada en los asuntoselectorales y en la aplicación de los recursos dePronasol y Procampo en los municipios. De talforma que la Procuraduría Agraria logró involu-crar a los combativos ejidatarios y legitimar laentrada del programa.

La celeridad del Procede en los ejidos Charis yZapata, fue acompañada por la contratación de jó-venes que hablaban zapoteco, quienes actuaron co-mo intérpretes ante los ejidatarios. Sin embargo, lapieza clave para la aceptación del programa fue eltemor de los ejidatarios de que las parcelas fueranvendidas individualmente, vulnerando así el man-dato de la asamblea de ejidatarios. Por ello, éstosllegaron al acuerdo interno de que una probableventa, tendría que ser una decisión colectiva, ya quesería la asamblea quien tendría la última palabra.

Pero además, el programa fue aceptado por-que dichos certificados eran indispensables paratener acceso al crédito y a otros recursos delgobierno. La expectativa de los ejidatarios era queel Estado siguiera cumpliendo con sus funcionesante los campesinos. Con ello, aceptaron las nue-vas reglas del juego, pero esta aceptación implica-ba a la vez la experimentación y el sondeo paradesentrañar sus posibilidades de acción ante lasacciones del gobierno, respaldados por su expe-riencia política coceísta.

Con las comunidades el Procede actuó deforma parecida, a pesar de que éstas se ubican en elArtículo 27 con un tratamiento diferenciado de losejidos dada su naturaleza histórica, ya que éstaslegalmente se encuentran en un régimen de protec-ción que garantiza la integridad de las tierras de losgrupos indígenas, a quienes el Estado les “recono-ce” su derecho a sus tierras ancestrales. Por eso,legalmente el gobierno sólo les restituye o confir-ma sus tierras, mientras que a los ejidos los “dota”.

Esta diferencia fundamental entre ejidos ycomunidades no fue reconocida en los hechos porlos agentes gubernamentales que implementaronlos programas de certificación, pues detendría elobjetivo de incorporar al régimen de propiedadprivada todo tipo de tenencia social de la tierra. Ypor otra parte, la nueva Ley Agraria diluye la cargasimbólica histórica del derecho de las comunida-des indígenas a sus tierras ancestrales al legislar el

“libre” cambio de régimen de comunidades a eji-dos, así como a propiedad privada.

El artículo al que invocaron los agentesgubernamentales para que el programa de certifi-cación entrara en las comunidades fue el 107 de laLey Agraria: “Son aplicables a las comunidadestodas las disposiciones que para los ejidos prevéesta ley, en lo que no contravengan lo dispuesto eneste Capítulo”.

La ambigüedad de este artículo permitió a losfuncionarios interpretarlo de múltiples formaspara incorporar a las comunidades al programa decertificación. También les proporcionó un resqui-cio incorporarlas —en caso de parcelación— alartículo 80 de la Ley Agraria que abre la puerta a laenajenación individual de la tierra, que para lascomunidades es contraria al Artículo 27 constitu-cional dado el régimen de protección que supues-tamente las ampara. Con el mayor de los cinismosla Procuraduría Agraria afirmaba que todo esto lesera aplicable a las comunidades mientras no seopusiera a la Ley agraria actual.

Para que las comunidades pudieran ingresar alprograma de certificación se requería que no tuvie-ran conflictos por colindancias, que tuvieran susestatutos comunales, que los órganos de representa-ción estuvieran vigentes y que el padrón de comu-neros estuviera actualizado. Y hacia estas accioneslos agentes gubernamentales de la PAy de la SRAseavocaron expeditamente. Empezó a operar enOaxaca en 1996 y fue conocido como Programa deCertificación Comunal (Procecom), aunque en tér-minos oficiales internos es denominado Procede.

A partir de entonces dicho programa se hadesplegado de dos formas principales. Una formaes la certificación por parte del RAN de la superfi-cie total con su polígono, el establecimiento de lasáreas de uso común, explotación colectiva, asenta-mientos humanos, infraestructura, ríos, arroyos yáreas especiales, así como su inscripción en elrégimen de tenencia comunal. La segunda formaes que además de las anteriores, se certifica el par-celamiento en tierras comunales.

En la primera forma existe una contradic-ción en el procedimiento, ya que los trabajostécnicos que conforman los dictámenes oficialespara la certificación comunal realizados por laPA y el INEGI, dan cuenta de la extensión delas superficies parceladas en las comunidades enun rubro específico, como una situación dehecho. Pero, en los mismos dictámenes, dicho


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comunal, ya que entonces existía el temor genera-lizado de que las reformas salinistas privatizaranlas aguas y los ríos así como los bancos de arenadel río y la mina de cementante.

Sin embargo, encontraron que la reciéninaugurada autonomía de la asamblea era bastan-te limitada. Así tenemos la tenacidad con la quelos promotores agrarios de la SRA quisieronmantener su ingerencia en los asuntos internos dela asamblea por distintos medios, además delmanejo a su favor de lo poco que se sabía enton-ces de las transformaciones y el alcance de lasreformas salinistas.

La elaboración de los estatutos por parte de laasamblea de comuneros, tomó por sorpresa al per-sonal del RAN, quienes esperaban que fuera laProcuraduría Agraria quien “orientara” estaacción. Fue así que para registrar legalmente susestatutos, la asamblea de comuneros de Ixtepec seenfrentó a la desgastante pugna con el RAN acercadel sentido de cada uno de sus puntos.

La PA aprovechó que esta comunidad tuvierasus estatutos y se avocó a realizar una intensa cam-paña en 1998 para que entrara al Procede. El pro-ceso inició en septiembre de ese año y culminócompletamente para mayo del 2000. La explica-ción de por qué entraron al programa de certifica-ción dada por el entonces Comisariado —defiliación priísta— fue que con ello los comunerospodrían acceder de forma segura al crédito y a losrecursos oficiales.

En el caso de Juchitán, la situación sobre laregularización de la tenencia de la tierra sigueparalizada. En 1999, el diagnóstico que hizo elProcede sobre las posibilidades de su ingreso alprograma fue catalogado como “desfavorable”:“... actualmente el ejido presenta problemas políti-cos bastante fuertes, ya que en el poblado de Juchi-tán nace la COCEI, grupo fraccionario (sic) que seafilia al PRD, y son los que manipulan todas lasacciones político-sociales del núcleo, actualmenteciudad. Además de esto se encuentran enclavadoscuatro municipios grandes en cuanto a poblacióndentro de las tierras ejidales mismos que consideranque sus tierras son o pertenecen a la pequeña propie-dad, ya que el 90 por ciento de la totalidad de las tie-rras fueron beneficiadas por el canal de riego y sededican a la ganadería. Se han organizado un sin finde reuniones con las organizaciones COCEI-CNC,sin embargo no se han llegado a puntos de acuerdopor lo complejo del problema...”1

parcelamiento es declarado como “no existente”.Es decir, en términos oficiales la superficie par-celada en tierras comunales certificadas existe y ala vez no existe.

En esta contradicción son los comisariadoscomunales quienes otorgan los certificados deposesión a los comuneros, avalados por las asam-bleas y según las normas que establezcan en susestatutos. Además, el Procecom asigna derechossobre las tierras de uso común por partes igualesentre los comuneros y establece un porcentajesegún su número y la superficie total de las áreascomunes. Este porcentaje es hipotético, ya que noimplica el acceso o la asignación a una porción detierra real. En los hechos, la asignación del porcen-taje a un determinado número de comuneros esta-blece una frontera que acota y complica laposibilidad de ampliar la distribución de la tierracomunal en el futuro.

La segunda forma que tomó el programa decertificación en comunidades abarcó, además delas ya descritas, la parcelación en las tierras comu-nales. Con ello, las tierras parceladas en superficiecomunal se incorporan al Artículo 80 de la LeyAgraria y permite su enajenación, que al ser certi-ficadas por el RAN, operan de facto bajo el régi-men de propiedad privada. En el caso de los ejidos,la superficie que ampara los títulos de origen par-celario se le resta a la superficie total del ejido. Enel caso de las comunidades, esta operación no hasido realizada, sobre todo debido a la gran contra-dicción jurídica que implica la certificación parce-laria en comunidades.

El programa de certificación en comunidadesque promueven la parcelación no ha avanzado tantocomo pudiera esperarse debido a los propios agen-tes gubernamentales. No porque éstos pretendanproteger a las comunidades, sino más bien pornegligencia. Ya que el parcelamiento individual leimplica al INEGI mucho mayor trabajo y mismoprecio que sólo establecer el polígono y la superficiede uso común y demás. Recordemos que las comu-nidades se caracterizan por tener mucho mayorsuperficie que los ejidos.

La comunidad de Ciudad Ixtepec fue una delas primeras en la región que entró al programa decertificación. Esta comunidad fue la primera en laentidad que elaboró sus estatutos comunales en1993. Acción que desarrolló la asamblea de comu-neros con un Comisariado coceísta, ante las refor-mas salinistas, con el fin de garantizar la propiedad


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Este reporte sintetiza la posición estatal fren-te al problema agrario de Juchitán, en el que noreconoce ninguna responsabilidad. Sin embargo,la actuación de dichas instituciones sigue profun-dizando el problema agrario de Juchitán.

Así tenemos por ejemplo, que en el año del2002, la PA promovió la certificación de superfi-cies de “propiedad privada” que se encuentran enel municipio de Espinal, sin que se llegara a unacuerdo previo con la comunidad de Juchitán, yaque según la resolución presidencial de 1964, esassuperficies son parte de los bienes comunales deJuchitán y conforman un anexo de éstos. Lo cualaugura un grave conflicto entre Juchitán y Espinal,así como entre comuneros y propietarios.

En abril del 2003, el mayor avance del Pro-cede se presentó en los ejidos. Dentro de este tipode tenencia, cuya superficie abarca el 22.19 por

ciento de la propiedad socialen la entidad, dicho avancees del 69 por ciento. Mien-tras que en las comunidades,cuya superficie abarca el77.81 por ciento de la pro-piedad social en la entidad,el Procede ha avanzado un29. 4 por ciento.

El avance del Procedehasta el 2003 indica que esen la tenencia comunaldonde se concentran 678casos “de atención espe-cial”. Es decir, son aquellosnúcleos agrarios en los queProcede tiene pocas proba-bilidades de entrar por con-flictos de diverso tipo.

No obstante, el objetivo del programa eraconcluir la certificación en Oaxaca para el 2004,meta que no se alcanzó. Como vemos, son preci-samente las comunidades, las que representanpara las instituciones agrarias estatales que operanel Procede el mayor obstáculo para concluir elprograma de certificación. El ultimátum del Esta-do es que quien no entre a este programa ya nopodrá acceder al subsidio de Procampo, ni a otros“apoyos” gubernamentales. En tanto que lascomunidades parecen esperar.

Marcela Coronado, doctora en antropología por la ENAH,investigadora de la Universidad Pedagógica en Oaxaca.Notas:1. Procede SISEC, Ficha de registro y control por núcleo agra-rio, Clave: 2014109622063363.

Avance del Procede en Oaxaca al 30 de abril del 2003

Núcleos agrarios Universo Certificados No certificadosDe atención especial Viables Total

Ejidos 833 579 231 23 254

Comunidades 697 205 447 45 492

Total 1,530 784 678 68 746

Fuente: Procede, SISEC, 7 de mayo del 2003.


lucha por la tierra en el istmo de tehuantepec€¦ · la tierra en la zona de riego, que redujo...

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