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Laboratorio de G esti ón Urbana CEPAL-MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL LINCOLN I NSTITUTE OF LAND POLI CY – PLAN PARCI AL DE EXPANSIÓN MACROPROYECTO CGVR PEREIRA

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MACROPROYECTO CIUDADELA GONZALO VALLEJO RES TREPO DE PEREIRA: PLANES PARCIALES DE EXPANS IÓN PARA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL Y MECANIS MOS DE RECUPERACIÓN DE PLUS VALÍAS

MALDONADO, María Mercedes, PINILLA, Juan Felipe, RODRÍGUEZ Juan Francisco, VEJARANO María Clara, VALENCIA Natalia, (versión en revisión de artículo que será publicado por el Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo territorial, no citar, no copiar)

Equipo de trabajo

Martha Isabel Alzate, Secretaria de Planeación de Pereira - periodo Liliana Toro Henao, Directora Operativa Area de Planes Parciales – periodo

Orlando Bedoya – Director Operativo Planes Parciales periodo

Alonso Valencia – Asesor jurídico Equipo programa en Colombia Lincoln Institute of Land Policy María Mercedes Maldonado Juan Felipe Pinilla Juan Francisco Rodríguez Natalia Valencia

Consultora MAVDT/CEPAL, Programa de Laboratorios de Gestión Urbana

María Clara Vejarano TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN______________________________________________________________________ 3 1. MARCO JURÍDICO NACIONAL_____________________________________________________ 5

1.1. Función social y ecológica de la propiedad y función pública del urbanismo______________________ 5 1.2. Las acciones urbanísticas y los instrumentos legales de planeación (plan de ordenamiento, programa de

ejecución y plan parcial) son vinculantes, definen el régimen urbanístico de la propiedad y configuran la propiedad ___________________________________________________________________ 10

1.2.1. El plan de ordenamiento territorial _______________________________________________ 11


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1.2.2. El programa de ejecución _____________________________________________________ 14 1.2.3. El plan parcial _____________________________________________________________ 15

1.3. Los elementos que concretan el régimen urbanístico de la propiedad __________________________ 17 1.3.1. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO Y LA CALIFICACIÓN DEL SUELO PARA VIS Y DE ÁREAS

CRÍTICAS PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES_______________________________ 17 1.3.2. LA DEFINICIÓN DE LAS CARGAS O RESPONSABILIDADES URBANÍSTICAS PREVIA A LA

ASIGNACIÓN DE LOS DERECHOS O APROVECHAMIENTOS _______________________ 19 1.3.3. La gestión asociada del suelo urbanizable o de renovación URBANA, mediante unidades de actuación

urbanística que se concretan en reajuste de tierras, integración inmobiliaria o cooperación entre partícipes y sistemas de distribución equitativa de cargas y beneficios ______________________ 23

2. PREMISAS Y OBJETIVOS DEL MCGVR _____________________________________________ 29 3. ANUNCIO DE PROYECTOS U OBRAS PUBLICAS Y DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL SUELO

PARA EFECTOS DE ADQUISICIÓN POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA ____________ 33

3.1. Reglamentación legal del mecanismo de descuento de los incrementos de precios producidos por el anuncio del proyecto u obra ____________________________________________________________ 35

3.2. El anuncio del proyecto y los avalúos de referencia______________________________________ 37 3.3. Los principales puntos de discusión durante el proceso de solicitud, realización, revisión y objeción de los

avalúos derivados del anuncio del proyecto ___________________________________________ 41 3.4. Los resultados de los avalúos______________________________________________________ 44

4. PLAN PARCIAL DE EXPANSIÓN URBANA Y SISTEMA DE REPARTO EQUITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS _________________________________________________________________ 44

4.1. Planteamientos generales y explicación del esquema de gestión en función de los objetivos__________ 45 4.2. Contenido del plan parcial (documento técnico de soporte y articulado)________________________ 56

4.2.1. Objetivos, estrategias y directrices del Macroproyecto (a partir de los contenidos anteriores de este documento) _______________________________________________________________ 56

4.2.2. Delimitación y características del área del macroproyecto_______________________________ 57 4.2.3. Diseño urbanístico: Elementos derivados de LOS DETERMINANTES DE SUPERIOR JERARQUIA

O DE LAS normas ESTRUCTURALES Y DE LA ESTRATEGIA SOCIO-TERRITORIAL ______ 60 4.2.4. Las reglas de actuación para los distintos actores: propietarios, inversionistas públicos o privados en la

urbanización y administración municipal___________________________________________ 66 4.2.5. Sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios y modelo financiero____________________ 68

5. BIBLIOGRAFÍA_________________________________________________________________ 83


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INTRODUCCIÓN

El presente artículo es el resultado del laboratorio desarrollado en la ciudad de Pereira, como parte del programa de Laboratorios de Gestión Urbana, propuesto y liderado por la Dirección de Desarrollo Territorial del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial – (MAVDT) y adelantado con el apoyo de la CEPAL, con el fin de avanzar en el cumplimiento de una de sus responsabilidades: “diseñar propuestas y mecanismos metodológicos para propiciar la implementación por parte de los municipios, de los instrumentos de gestión urbanística, consignados en la Ley 388/97, que faciliten el ordenamiento y la planificación física del territorio municipal, distrital y metropolitano”.1

Entre los objetivos específicos del mencionado programa se encuentra la discusión técnica sobre posibles y aparentes obstáculos en el empleo de los instrumentos de planeación, financiación y gestión previstos en la ley 388 de 1997 para la ejecución de proyectos urbanos en sus diversas modalidades: renovación urbana, urbanización de suelos de expansión mediante planes parciales, espacio público, entre otros. Además, la formulación de una propuesta estratégica que incluya la especificación de un proceso de diseño y gestión de un proyecto urbano, con identificación pormenorizada de normas, plazos, contenido técnico, argumentos teóricos, entidades responsables, ruta crítica de las diversas fases o momentos del proyecto.

El principal objetivo del proyecto que desarrolla en Colombia el Lincoln Institute of Land Policy es contribuir al fortalecimiento del debate público en los diferentes aspectos relacionados con las políticas de suelo y acompañar y sistematizar proyectos demostrativos que señalen las posibilidades prácticas de aplicación de dichas políticas.

El laboratorio desarrollado en Pereira, trabaja el caso del Macroproyecto “Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo” consistente en un plan parcial de expansión que contempla una serie de actuaciones que permiten a la administración municipal movilizar las plusvalías producidas aún en los procesos de vivienda popular y aplicarlos a generar suelo urbanizado accesible para las familias de menores ingresos. Una de las preocupaciones centrales y reiteradas del proceso de formulación de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 fue la búsqueda de alternativas de solución a los problemas de acceso a la vivienda para los sectores más pobres de la población, alternativas centradas en la solución a los problemas de pobreza e inequidad ligados a los mecanismos existentes de apropiación de la tierra y distribución de las rentas derivadas del desarrollo urbano, en los términos contenidos en algunos de los proyectos de ley. Recientemente, esa preocupación se ha visto complementada por la reflexión sobre los problemas ambientales, el surgimiento de nuevas formas de concebir el espacio público o los problemas de movilidad que, unidos a aspectos como el de los equipamientos sociales, en conjunto han contribuido a definir un sentido colectivo del acceso y disfrute a la vivienda, que actualmente se expresa en nociones como la de hábitat o la premisa del derecho a la ciudad, que a pesar de circular hace ya un buen tiempo como parte de la sustentación de políticas públicas, de programas de agencias multilaterales o de reivindicaciones de organizaciones ciudadanas y populares, todavía no acaban de ser concretadas en sus contenidos políticos y jurídicos. Un elemento común a todos los problemas señalados es el de la regulación del mercado de la tierra, que es sin lugar a dudas el elemento más importante de las leyes mencionadas, ya que no tiene mucho sentido el simple ejercicio de la planeación territorial sin enfrentar uno de los problemas fundamentales de nuestras ciudades, cual es el de la movilización y redistribución de los incrementos en el precio del suelo producidos por los 1 MAVDT. Presentación del Programa de Laboratorios de Gestión Urbanística. Documento de trabajo.


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procesos urbanos. Esto parece haber sido bien comprendido por los autores de la ley 9ª de 1989 y, sobre todo, de la ley 388 de 1997, que logra una adecuada articulación entre la planeación territorial y la gestión del suelo y aunque establece las bases para un mejor aprovechamiento del suelo y para facilitar la incorporación de suelo para usos urbanos, lo hace adoptando una serie de mecanismos que permiten controlar y distribuir socialmente esos incrementos del precio del suelo, con el fin de cumplir los objetivos sociales y ambientales que constituyen el centro de atención de los procesos de ordenamiento territorial. Sin embargo, a pesar de todo lo anterior, se puede afirmar que uno de los problemas más graves que continúa sin ser resuelto en nuestras ciudades, grandes, medianas o pequeñas, es el acceso al suelo urbanizado de las familias de menores ingresos. Las familias de los sectores populares han demostrado en el largo plazo su capacidad para resolver el problema de la vivienda, considerada como el espacio individual, a través de procesos de autogestión, colectiva o individual y de construcción progresiva, como un proyecto de largo plazo, que no solo permite contar con una vivienda que genera rentas o que permite alojar a familiares y allegados, sino que en muchos casos ha permitido desarrollar importantes procesos asociativos o comunitarios de dotación de los elementos colectivos que definen la ciudad, como son los servicios públicos, los equipamientos sociales o las infraestructuras viales, que a su vez generan cohesión e integración social. Por el contrario el acceso al suelo con urbanismo, con condiciones de seguridad física y jurídica, y con los elementos colectivos que aseguren un hábitat digno es algo que está fuera de la órbita de acción de estas familias y cuya carencia genera pobreza y agudiza la exclusión social. Los procesos de urbanización informal, que se han mantenido como la solución mayoritaria para las familias de menores recursos y del llamado trabajo informal, implican además una transferencia de recursos muy importantes a los propietarios de tierra y a los mal llamados urbanizadores piratas, tanto de parte de las familias de menores recursos que paradójicamente pagan comparativamente precios altos por un suelo sin urbanización, en muchos casos sin títulos y en muchos otros localizados en zonas de riesgo y por parte de los presupuestos públicos que mediante los procesos de regularización y mejoramiento de barrios deben proveer infraestructuras, servicios y equipamientos una vez ocupados los terrenos y construidas las viviendas, a precios hasta tres veces o más que si se realizaran de manera anticipada. Eso sin contar con los costos igualmente significativos pero más difíciles de cuantificar en términos ambientales, de salud pública, de ruptura de la integración social o de generación de riesgos traducido en vidas humanas, derivados de la manera predominante de concebir el desarrollo urbano, el urbanismo o las políticas de vivienda. El macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo retoma en términos generales los lineamientos y premisas de la Operación Urbanística Nuevo Usme que viene siendo desarrollada en Bogotá por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y se fundamenta en dos planteamientos de partida: (1) la necesidad de dar aplicación práctica a la ley 388 de 1997 y de afirmar su importancia, no solo por el largo proceso que ha vivido el país para contar con una legislación urbanística, sino por las potencialidades que ofrece para enfrentar problemas urbanos como los ya señalados (2) la propuesta de políticas y mecanismos de intervención en el mercado del suelo que sirvan de soporte a las políticas de vivienda, los cuales se basan en el control público de los precios del suelo y la distribución de las plusvalías generadas por los procesos de urbanización para producir suelo con urbanismo para las familias de bajos ingresos El presente documento explica en detalle los instrumentos de gestión del suelo que estructuran o soportan el macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, uno de los proyectos prioritarios de la actual administración de Pereira, que en palabras del Alcalde Juan Manuel Arango Vélez responde a lo siguiente : “… lo que hemos vivido hasta ahora es la especulación en los precios del suelo, la cual es uno de los mayores impedimentos para que los menos favorecidos tengan acceso a una vivienda digna edificada sobre un terreno apto para ser urbanizado … el propietario debe ahora participar en la repartición de las cargas y los beneficios derivados de la acción urbanística … de manera que se podrán establecer derechos sólo en la medida en que


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se asuman obligaciones y, específicamente, se defina la manera cómo el propietario sufragará los costos del proceso de urbanización …”2. Esta experiencia viene siendo acompañada por el proyecto en Colombia del Lincoln Institute of Land Policy a través de talleres de trabajo con funcionarios y asesores de la administración municipal, de seminarios y otras actividades pedagógicas.

El artículo se estructura de la siguiente manera: Marco jurídico nacional, con énfasis en las disposiciones relacionadas con la generación de suelo para vivienda de interés social; premisas y objetivos del Macroproyecto Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo; explicación de los siguientes instrumentos: Anuncio del proyecto como base para descontar del precio indemnizatorio los incrementos de precios producidos por los proyectos u obras públicos en caso de adquisiciones públicas de tierra; avalúos; planes parciales de expansión urbana y sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios.

1. MARCO JURÍDICO NACIONAL

Los elementos que configuran el sistema urbanístico colombiano pueden ser organizados de la siguiente manera: 1.1. La función social y ecológica de la propiedad se traduce en obligaciones y responsabilidades

urbanísticas y ambientales y se concreta a través de los planes de ordenamiento territorial y los planes parciales – Tiene su correlato en la función pública del urbanismo

1.2. Las acciones urbanísticas y los instrumentos legales de planeación (plan de ordenamiento, programa de ejecución y plan parcial) son vinculantes, definen el régimen urbanístico de la propiedad y el alcance del derecho de propiedad

1.3. Los elementos que concretan el régimen urbanístico de la propiedad son: 1.3.1. La clasificación del suelo en urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y de protección y

la calificación del suelo para VIS 1.3.2. La definición de las cargas o responsabilidades urbanísticas a partir de un marco legal

general que se concreta en los planes de ordenamiento territorial 1.3.3. La actuación o gestión asociada del suelo urbanizable o de renovación, mediante unidades de

actuación urbanística que se concretan en reajuste de tierras, integración inmobiliaria o cooperación entre partícipes

1.3.4. La definición de los plazos para desarrollar los terrenos mediante la declaratoria de desarrollo y construcción prioritarias sujeta a venta forzosa en pública subasta

1.1. FUNCIÓN SOCIAL Y ECO LÓ GICA DE LA PROPIEDAD Y FUNCIÓN PÚBLICA DEL URBANISMO

Como es conocido la propiedad en la Constitución Política se equipara a la función social, en tanto la Constitución indica que es una función social que implica obligaciones, en lugar de expresar simplemente que está sometida a o tiene una función social.

2 Discurso del señor Alcalde Pereira Juan Manuel Arango Vélez, en la instalación del Foro Internacional sobre Instrumentos de Gestión del Suelo y Recuperación de Plusvalías. Pereira, dic 6 y 7 de 2004.


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Adicionalmente la Constitución Política establece que “…se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles3, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social”. Esta previsión de la Constitución deja claramente planteado que las categorías civilistas, como la de derechos adquiridos, aplican en el ámbito de las relaciones entre particulares y con arreglo a las leyes civiles, pero aún así sujetas a las obligaciones, cargas o responsabilidades derivadas de las normas expedidas por motivos de interés social. En el terreno del urbanismo y el medio ambiente no aplican, por tanto, estas categorías y la propiedad se concibe y se garantiza como una función social que implica obligaciones. La jurisprudencia constitucional ha precisado el significado de la fórmula función social que implica obligaciones al indicar en importantes y reiteradas sentencias que la función social se asume como un elemento constitutivo o esencial de la propiedad y no externo a la misma, y que esta función compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitución. La propiedad ha sido reconocida no solo como un derecho (derivado de las leyes civiles) sino como un deber, en tanto implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza no solo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente fundamentadas. La configuración legal de la propiedad, como traducción de la función social, ha dicho la Corte, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligatorio ejercicio de algunas obligaciones4 . Este elemento, que no remite a simples límites externos impuestos a la propiedad por la acción administrativa del Estado, sino a una redefinición de su naturaleza y contenido, es quizás el soporte más claro para la definición del alcance y contenido de la propiedad a través de los planes de ordenamiento municipal y de los instrumentos que lo desarrollan o complementan. En la misma sentencia citada la Corte Constitucional indica que “ la función social no es un dato externo a la propiedad. Se integra, por el contrario, a su estructura. Las obligaciones, deberes y limitaciones de todo orden, derivados de la función social de la propiedad, se introducen e incorporan en su propio ámbito. La naturaleza social de la atribución del derecho determina que la misma esté condicionada a la realización de funciones y de fines que traza la ley, los cuales señalan los comportamiento posibles, dentro de los cuales puede moverse el propietario, siempre que al lado de su beneficio personal se utilice el bien según el más alto patrón de sociabilidad, concebido en términos de bienestar colectivo y relaciones sociales más equitativas e igualitarias.5 (Subrayado fuera de texto).

3 Subrayado fuera de texto 4 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-006 de 1993. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. 5 CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C-006 de 1993. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.


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Algunas de las sentencias sobre la garantía y alcance de la propiedad abordan el tema desde la perspectiva de la relación de su ejercicio con el de la actuación pública, a través de la función pública del urbanismo, que es otro de los principios de la legislación urbanística colombiana. Ha sido señalado reiteradamente que el usus, en el esquema clásico, facultad esencial derivada de la propiedad, se subordina a la concreta determinación general y específica de las instancias públicas de planeamiento y desarrollo urbano”6. “Las regulaciones urbanísticas cumplen una función social y ecológica, pues tienen como propósito la ordenación y planificación del desarrollo urbano y el crecimiento armónico de las ciudades, con el fin de garantizar una vida adecuada a las personas que las habitan, teniendo en cuenta no sólo los derechos individuales sino también los intereses colectivos en relación con el entorno urbano”7 En consecuencia se puede afirmar que la función social equivale al conjunto de responsabilidades o deberes que pueden ser y han sido incorporadas a la propiedad en las normas urbanísticas y ambientales y que en la aplicación del principio de la función social y ecológica de la propiedad, a través de los instrumentos de ordenamiento territorial, se traduce en que dichos instrumentos no limitan o restringen como un elemento externo el derecho de propiedad sino que configuran su alcance y contenido, delinean ese derecho, inclusive en lo que tiene que ver con su contenido económico o expresión patrimonial. Para fundamentar esta afirmación, se incluye un último aparte de una sentencia de la Corte Constitucional “ en aras de garantizar que la propiedad cumpla la función social encomendada por la Carta, el legislador no sólo está autorizado para restringir el derecho de propiedad: aquél también puede imponerle cargas y gravámenes necesarios para su adecuado ejercicio, como es, precisamente, el caso de la norma que se analiza. (…) Ciertamente existen en el ordenamiento nacional y en los regimenes jurídicos locales, normas muy concretas que definen los parámetros urbanísticos a los cuales deben acogerse los bienes raíces y que deben ser observados a plenitud por los responsables de los mismos”8 Ahora bien, la facultad que se otorga en nuestro ordenamiento jurídico al legislador y a las autoridades municipales de configurar la propiedad, ha sido objeto también de importantes transformaciones y se manifiesta en la función pública del urbanismo, que se considera autónoma y diferenciada de otras potestades estatales, supera el simple ámbito de las tradicionales funciones de vigilancia del poder de policía (seguridad, moralidad, salubridad y tranquilidad públicas), o la aplicación aislada de figuras como la expropiación, en tanto se reconoce un poder estatal específico de ordenación del territorio Como evidencia de lo anterior, e incluso antes de la entrada en vigencia de la Constitución y con ocasión de la expedición de la ley 9 de 1989, la Corte Suprema de Justicia señalaba en relación con el alcance de las potestades públicas en materia de urbanismo y su relación con la concepción y tratamiento del derecho de propiedad: 6 Ibídem. 7 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-295 de 1993. Magistrado Ponente: Carlos Gaviria Diaz. 8 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 491 de 2002. Magistrado Ponente: Marco Gerardo Monroy Cabra.


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… Ahora bien, el urbanismo contemporáneo es, según la doctrina, un hecho social de vasta trascendencia que surge de la moderna realidad de los asentamientos humanos, del aprovechamiento y de la ordenación sociales del espacio que además genera profundos problemas y retos a los gobiernos y a la administración pública debiendo éstos ser afrontados por el derecho constitucional y el derecho administrativo.

En este sentido, la Corte estima que la función social de la propiedad inmueble en el espacio urbano, puede estar determinada por las obligaciones que surgen de la urbanización y del desarrollo de las ciudades y que nada se opone en la Carta a que el legislador recoja estos fenómenos y los regule, estableciendo, además, para la efectividad de sus mandatos, procedimientos administrativos como los que establece para lo que atañe a los planes de desarrollo en los municipios. No cabe duda pues de que las decisiones básicas sobre el fenómeno del urbanismo se han disociado también, cuando menos parcialmente, del concepto tradicional del derecho subjetivo de propiedad y que la administración ha recogido como función pública ineludible atender normativa y operativamente sus problemas.

El legislador ha decidido abordar el complejo y dinámico problema social urbano, y dispuso en consecuencia que el ordenamiento de las ciudades, sus magnitudes, y su configuración no sean, en absoluto asuntos de naturaleza privada sino de eminente proyección pública en el sentido de que no pertenezcan al arbitrio exclusivo de los intereses abstractos y subjetivos de los propietarios del suelo. Los fenómenos que comprende el urbanismo son hechos colectivos de naturaleza especial que interesan a la sociedad entera, ya que se proyectan sobre toda la vida comunitaria de manera directa y sus consecuencias tocan con la existencia, financiación, disposición y extensión de servicios públicos fundamentales como los de salud, higiene, transporte, enseñanza, electricidad, agua y esparcimiento, etc..

Son pues pocos los hechos sociales que tocan de manera mas directa con el interés colectivo y que ameritan competencias administrativas más directas que las que exigen los fenómenos urbanísticos; no siendo en verdad suficiente la actuación indirecta del Estado por la mera limitación de las libertades privadas, el legislador puede señalar como obligación social de los propietarios atender los procesos de planeación y gestión urbanística y, en estas condiciones, puede o no admitir una facultad absoluta de los propietarios para decidir sobre la existencia y disposición de las ciudades y condicionar la garantía al derecho de propiedad a su uso social planificado en términos de construcción y urbanización ... No se trata pues de someter la función social de la propiedad a unas supuestas atribuciones discrecionales de las autoridades locales en materia de planes de desarrollo, sino de imponer como deber del titular del derecho de propiedad sobre bienes urbanos, el de usarlos conforme a los planes urbanísticos locales, debiendo éstos últimos ser desarrollo administrativo de la ley, o lo que es lo mismo, en función aplicativa de la ley, también de conformidad con lo que en materia de competencias de los entes locales señala la Carta. 9.

Bajo la Constitución de 1991, la jurisprudencia ha definido e integrado diferentes fuentes constitucionales como habilitantes de la potestad estatal para la ordenación del territorio y como consecuencia para la configuración del derecho de propiedad a través de la normatividad urbanística. La Corte Constitucional, siguiendo la línea jurisprudencial iniciada por la Corte Suprema de Justicia, no se ha limitado al estudio aislado de las facultades constitucionales de intervención del territorio y usos del suelo (Artículos 82, 312 y 313 de la Constitución), y de planeación (Artículos 334 y 339 y siguientes de la Constitución), las cuales podrían considerarse suficientes por si mismas para legitimar la actuación pública en materia de ordenamiento territorial y usos del suelo, sino que ha elaborado una estructura de alcances de tales competencias que giran en torno a la “función social”, no sólo como rasgo fundamental de la propiedad privada, sino como elemento esencial y característica de la forma de Estado- social de derecho- que lo obliga en consecuencia a promover el

9 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Sala Plena. Sentencia Número 98 del 9 de noviembre de 1989. M.P. Fabio Morón Díaz


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bienestar general, garantizar condiciones de calidad de vida y asegurara el cumplimiento del principio de solidaridad. La ley 388 de 1997 en su artículo 3º establece expresamente que el ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una función pública, y precisa sus fines:

1. Posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas, infraestructuras de transporte y demás espacios públicos, y su destinación al uso común, y hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos domiciliarios.

2. Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible.

3. Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación del patrimonio cultural y natural.

4. Mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales.

A continuación en este artículo se realizan una serie de referencias de la ley al problema del acceso a la vivienda y a los elementos colectivos que permiten definirla como digna o adecuada: hacer efectivos los derechos constitucionales de la vivienda y los servicios públicos y el acceso a vías, infraestructuras y espacios públicos, así como la distribución equitativa de los beneficios del desarrollo (no solamente entre los propietarios del suelo sino entre todos los habitantes de la ciudad) y evitar el desarrollo de asentamientos en condiciones de riesgo. Estas previsiones coinciden con los objetivos de la ley 388, plasmados en su artículo 1º, del cual extractamos aquellos de interés para este artículo: Función pública del urbanismo:

“2. El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes. 4. Promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con la política urbana


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nacional, así como con los esfuerzos y recursos de las entidades encargadas del desarrollo de dicha política.

Función social de la propiedad como garantía del acceso al hábitat digno:

“3. Garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y a los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio público, así como por la protección del medio ambiente y la prevención de desastres”.

1.2. LAS ACCIONES URBANÍSTICAS Y LOS INSTRUMENTOS LEGALES DE PLANEACIÓN (PLAN DE O RDENAMIENTO, PROGRAMA DE EJECUCIÓN Y PLAN PARCIAL) SON VINCULANTES, DEFINEN EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD Y CONFIGURAN LA PRO PIEDAD

En concreto en el nivel municipal la función pública del urbanismo o del ordenamiento del territorio local en los términos del artículo 8º de la ley 388 de 1997 se ejerce mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales, referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo Las acciones urbanísticas son en últimas las que configuran el derecho de propiedad y aseguran el cumplimiento de los fines del Estado en materia urbanística:

1. Clasificación del suelo, que define un régimen diferenciado de derechos y obligaciones Esta categoría básica se ve reforzada con otras dos: la de identificación de zonas no urbanizables en razón de amenazas naturales y la calificación de suelo para vivienda de interés social, reforzando la que se ha señalado desde el inicio como preocupación central de la legislación urbanística colombiana.

5 Determinar las. zonas no urbanizables en razón del riesgo por amenazas naturales; áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística.

7. Calificación y localización de terrenos para la construcción de viviendas de interés social

A continuación se señalan aquellas acciones urbanísticas ligadas a la generación de calidad de vida, que hacen referencia a los elementos estructurales del ordenamiento del territorio:

12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados.


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2. Localizar y señalar las características de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios, la disposición y tratamiento de los residuos sólidos, líquidos, tóxicos y peligrosos y los equipamientos de servicios de interés público y social, tales como centros docentes y hospitalarios, aeropuertos y lugares análogos.

4. Determinar espacios libres para parques y áreas verdes públicas, en proporción adecuada a las necesidades colectivas.

13. Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas.

Y luego las normas urbanísticas propiamente dichas y los mecanismos para asegurar los objetivos del ordenamiento, a través de la regulación del mercado del suelo: Normas y obligaciones urbanísticas:

3. Establecer la zonificación y localización de los centros de producción, actividades terciarias y residenciales, y definir los usos específicos, intensidades de uso, las cesiones obligatorias, los porcentajes de ocupación, las clases y usos de las edificaciones y demás normas urbanísticas

Gestión asociada o reajuste de terrenos:

6. Determinar las características y dimensiones de las unidades de actuación urbanística, de conformidad con lo establecido en la presente ley

Ejecución de obras

9. Dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes.

Adquisición de terrenos por expropiación cuando no se logra por los reajustes de tierras: 10. Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley.

1.2.1. EL PLAN DE O RDENAMIENTO TERRITO RIAL La ley 388 de 1997 define el ordenamiento del territorio municipal como un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales El Plan de ordenamiento territorial (POT), en consecuencia, cumple las siguientes funciones:


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1. Definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. 2. La adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3. La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos. De manera esquemática el contenido del POT se puede clasificar de la siguiente manera: 1ª Desde la perspectiva territorial: Se prevé un componente general, uno urbano y uno rural 2ª Según la jerarquía de sus disposiciones y su vigencia temporal

Existen elementos o normas urbanísticas estructurales, generales y complementarias

- Las normas estructurales aseguran la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del plan y en las políticas y estrategias de mediano plazo del componente urbano. Prevalecen sobre las demás normas, en el sentido de que las regulaciones de los demás niveles no pueden adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece, y su propia modificación sólo puede emprenderse con motivo de la revisión general del plan o excepcionalmente a iniciativa del alcalde municipal o distrital, con base en motivos y estudios técnicos debidamente sustentados.

Son las siguientes:

a) Las que clasifican y delimitan los suelos b) Las que definan las áreas de protección y conservación de los recursos naturales y paisajísticos, las que delimitan zonas de riesgo y en general, todas las que conciernen al medio ambiente c) Las que establecen áreas y definen actuaciones y tratamientos urbanísticos relacionadas con - conservación y el manejo de centros urbanos e históricos - construcción de redes primarias de infraestructura vial y de servicios públicos - el espacio público vinculado al nivel de planificación de largo plazo d) Las que definan las características de las unidades de actuación o las que establecen criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior, incluidas las que adoptan procedimientos e instrumentos de gestión para orientar, promover y regular las actuaciones urbanísticas vinculadas a su desarrollo e) Las que establecen directrices para la formulación y adopción de planes parciales.


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Es de resaltar la importancia que de nuevo se otorga tanto a los planes parciales, que son un elemento esencial del sistema urbanístico colombiano, como a la gestión asociada o reajuste o integración inmobiliarias, que se consideran normas estructurales y de superior jerarquía.

En la práctica algunas administraciones municipales utilizan otro tipo de instrumentos, como los planes maestros (referidos a los elementos de estructura, como las viales, los servicios públicos domiciliarios, espacio público) o planes zonales, para ciertas zonas de la ciudad en función de los procesos territoriales que en ellas se verifican. Pero estos instrumentos se pueden considerar como desarrollos del plan de ordenamiento municipal, en tanto cuando fueron formulados los primeros planes, la ley asignó un plazo muy corto para hacerlo y no era posible cubrir todos los aspectos de ordenamiento del territorio y fue necesario diferir en el t iempo varios temas. En otras palabras, su función es completar el POT. También se ha extendido la práctica de expedir simples reglamentaciones de usos e intensidades del suelo, o fichas normativas para determinadas porciones del territorio urbano, en las que predomina la clásica intervención del urbanismo en términos de códigos o normas urbanísticas, que terminan desvirtuando la concepción general del sistema urbanístico y que son en cierta manera solo formas de completar el POT. La esencia del sistema urbanístico colombiano está constituida por el plan parcial, que será analizado más adelante, a través del cual se concreta la gestión. Es a través de los planes parciales que puede efectivamente concretarse la planeación de nivel intermedio.

- Las normas urbanísticas generales son aquellas que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión.

- Las normas complementarias, son más que complementarias, las que desarrollan el POT y concretan su gestión. Se trata de aquellas relacionadas con las actuaciones, programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los componentes general y urbano o de las decisiones sobre las acciones y actuaciones que por su propia naturaleza requieren ser ejecutadas en el corto plazo y todas las regulaciones que se expidan para operaciones urbanas especificas y casos excepcionales, de acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. Entre otras, pertenecen a esta categoría la declaración de los terrenos e inmuebles de desarrollo o construcción prioritaria; la localización de terrenos cuyo uso es el de vivienda de interés social y la reubicación de asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo y las normas urbanísticas específicas que se expidan en desarrollo de planes parciales para unidades de actuación urbanística y para otras operaciones como macroproyectos urbanos integrales y actuaciones en áreas con tratamientos de renovación urbana o mejoramiento integral.

Finalmente la estructura de un plan de ordenamiento territorial , se puede esquematizar de la siguiente manera:


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1º ESTRATEGIAS, OBJETIVOS, POLITICAS – EL PROYECTO SOCIO-TERRITORIAL 2º DECISIONES QUE ESTRUCTURAN EL TERRITORIO (Clasificación y calificación del

suelo; Elementos ecológicos y paisajísticos; interacciones urbano-rurales; territorios con régimen comunitario; sistemas de comunicación, vialidad, accesibilidad, grandes infraestructuras; sistemas de servicios públicos domiciliarios, espacio público, equipamientos sociales)

3º REGULACIÓN DE LOS PROCESOS TERRITORIALES -(conservación, expansión,

transformación o consolidación de la ciudad construida, mejoramiento) Y DE LAS OPERACIONES URBANAS ESTRATÉGICAS O MACROPROYECTOS y su expresión en términos de parcelación, urbanización y edificación

4º. Definición de condiciones de calidad de vida – estándares urbanísticos – Densidades,

cesiones, de movilidad, características de los elementos estructurales infraestructuras, equipamientos, servicios y espacio público en proporción adecuada a las necesidades colectivas; calificación y localización de suelo para vivienda de interés social en relación con índices de ocupación y de construcción

5º. Concreción del régimen urbanístico de la propiedad en términos de derechos y deberes u

obligaciones o responsabilidades urbanísticas, derivadas de las decisiones anteriores 6º. Reglas para la gestión del suelo (programación temporal de inversiones y de actuaciones

privadas; lineamientos de los planes parciales y de las unidades de actuación urbanística-reajustes, integraciones; mecanismos de financiación de las inversiones, adquisiciones públicas de tierra; avalúos)

7º. Normas como elemento dinámico del sistema de planeación/gestión, elemento central del

régimen urbanístico de la propiedad y del reparto equitativo de cargas y beneficios – Las normas de usos e intensidad de uso del suelo son los “beneficios urbanísticos” que permiten la financiación de las cargas y no pueden ser asignados de manera gratuita, sin contraprestación alguna

1.2.2. EL PRO GRAMA DE EJ ECUCIÓN Este instrumento de planeación cumple prioritariamente dos objetivos: es el mecanismo concreto de articulación del ordenamiento territorial con el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas y con la programación plurianual de inversiones de cada administración municipal y concreta la programación temporal de las acciones urbanísticas consideradas prioritarias en la ley 388 de 1997 (provisión de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios, oferta de vivienda de interés social y programas de mejoramiento integral de barrios) , apoyada en la declaratoria de desarrollo prioritario. De acuerdo con el artículo 18º de la ley 388 “el programa de ejecución define con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en el plan de ordenamiento, que serán


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ejecutadas durante el período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los recursos respectivos. El programa de ejecución se integrará al Plan de Inversiones, de tal manera que conjuntamente con éste será puesto a consideración del concejo por el alcalde, y su vigencia se ajustará a los períodos de las administraciones municipales y distritales. Dentro del programa de ejecución se definirán: (1) los programas y proyectos de infraestructura de transporte y servicios públicos domiciliarios que se ejecutarán en el período correspondiente (2) se localizarán los terrenos necesarios para atender la demanda de vivienda de interés social en el municipio o distrito y las zonas de mejoramiento integral, señalando los instrumentos para su ejecución pública o privada. Igualmente se determinarán los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios. Todo lo anterior, atendiendo las estrategias, parámetros y directrices señaladas en el plan de ordenamiento.

1.2.3. EL PLAN PARCIAL Como ya se ha expresado, es el instrumento por excelencia del sistema urbanístico colombiano, en tanto concreta la articulación entre planeación y gestión y, además, es la base para la gestión asociada de terrenos, a través de unidades de actuación urbanística que son, a su vez, la base para los reajustes de tierras, integraciones inmobiliarias o cooperaciones entre partícipes. Su formulación está prevista en la ley, consideramos que de manera obligatoria, para áreas determinadas del suelo urbano (según se defina en cada POT) y para las áreas incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas urbanísticas generales. El POT debe definir las directrices para los planes parciales y los parámetros para delimitar las operaciones urbanas o las áreas del municipio sometidas a plan parcial y también las disposiciones para delimitar las unidades de actuación urbanística. Recientemente, cuando Bogotá y Pereira han iniciado planes parciales para grandes áreas de terreno, llamados incluso de ordenamiento zonal o planes parciales de escala zonal, se ha presentado la discusión sobre la posibilidad jurídica de formular dichos planes. Consideramos que la discusión remite a una confusión aparente entre el plan parcial y la unidad de actuación urbanística y al supuesto de que se formularían planes solo para pequeñas porciones de terreno, definidas como unidades de actuación urbanística y en muchas regulaciones subsiste la confusión. En realidad el artículo 19 de la ley 388 de 1997 prevé la formulación de un plan parcial para cualquier escala o complejidad de las operaciones reguladas a través de esta figura. No es otro el sentido del numeral 2 de este artículo cuando señala como contenido del plan parcial “los programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación y las


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prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada”. Es decir, que cualquiera que sea la denominación que se de a nivel municipal, si el instrumento de planeación cumple con las previsiones del artículo 19 de la ley 388 de 1997 y del POT respectivo puede formularse para cualquier área del territorio municipal, sin importar la escala y complejidad de la operación urbana. El contenido del Plan Parcial es el siguiente:

1. Delimitación y características del área de la operación urbana o de la unidad mínima de actuación urbanística (gestión asociada del suelo)

2. Directrices urbanísticas específicas que orientan la correspondiente actuación u operación urbana, en aspectos tales como - Aprovechamiento del suelo - Provisión de espacio público, vías y servicios públicos - Los estímulos a los propietarios e inversionistas para facilitar procesos de

concertación, integración inmobiliaria o reajuste de tierras u otros mecanismos para garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios

- Los programas y proyectos urbanísticos que específicamente caracterizan los propósitos de la operación y las prioridades de su desarrollo, todo ello de acuerdo con la escala y complejidad de la actuación o de la operación urbana contemplada.

- Las normas urbanísticas específicas para la correspondiente unidad de actuación

3. Las previsiones necesarias para complementar el planeamiento de las zonas determinadas, de acuerdo con la naturaleza, objetivo y directrices de la operación o actuación respectiva. 4. La adopción de los instrumentos de manejo del suelo, captación de plusvalías, reparto de

cargas y beneficios10, procedimientos de gestión, evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento.

Se puede afirmar que el plan parcial concreta el régimen urbanístico de la propiedad y regula la movilización de recursos ligados a los procesos de desarrollo urbano, definiendo derechos y obligaciones de los propietarios de tierra, de los agentes públicos, y posibilitando la vinculación de inversionistas distintos a los propietarios y de promotores, urbanizadores o constructores.

10 Se subraya instrumentos de reparto de cargas y beneficios porque existe una interpretación de la ley en el sentido de que la distribución equitativa de cargas y beneficios es un principio pero no un instrumento y que establece condiciones de tratamiento igual entre los propietarios de suelo involucrados, pero que no puede considerarse una fuente de financiación de las inversiones


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1.3. LOS ELEMENTOS QUE CONCRETAN EL RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PRO PIEDAD

Como ya se ha indicado, estos elementos son la expresión del principio de la función social y ecológica de la propiedad que se expresa en un conjunto de responsabilidades asignadas a la propiedad en la ley o en los planes de ordenamiento territorial. Aquí nos detendremos en aquellos que tienen relación con el plan parcial de expansión del macroproyecto CGVR, es decir, con la provisión de suelo urbanizado para vivienda de interés social, dejando de lado algunas como las relacionadas con la conservación arquitectónica, histórica y ambiental.

1.3.1. LA CLASIFICACIÓN DEL SUELO Y LA CALIFICACIÓN DEL SUELO PARA VIS Y DE ÁREAS CRÍTICAS PARA LA PREVENCIÓN DE DESASTRES

La clasificación del suelo es el mecanismo básico de configuración de la propiedad, en tanto establece características claramente definidas según los tipos de procesos previstos para el ordenamiento del territorio, y, en consecuencia, un régimen diferenciado de derechos y deberes. El suelo se clasifica en urbano, rural y de expansión urbana y dentro del suelo rural y en el interior de estas clases se pueden establecer las categorías de suburbano y de protección. Se destacan los siguientes elementos, de relevancia para la configuración del derecho de propiedad: 1º. No puede ser clasificado como urbano el suelo que no cuente con infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, que posibiliten su edificación En términos de régimen urbanístico y de definición de derechos y deberes, el suelo que no cuente con dichas infraestructuras es rural o de expansión urbana. La única excepción son las zonas con procesos de urbanización incompletos, comprendidos en áreas consolidadas con edificación, que se definan como áreas de mejoramiento integral en los planes de ordenamiento territorial. El suelo de expansión urbana es el que será habilitado para uso urbano durante la vigencia del plan de ordenamiento, según lo determinen los Programas de Ejecución y en cumplimiento de las disposiciones de la ley 388 de 1997, es decir, mediando la formulación de un plan parcial y establecida la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva (…). Dentro de la categoría de suelo de expansión podrán incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de procesos que definan la conveniencia y las condiciones para su desarrollo mediante su adecuación y habilitación urbanística a cargo de sus propietarios, pero cuyo desarrollo estará condicionado a la adecuación previa de las áreas programadas.


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Teniendo en cuenta que la ley establece que el suelo de expansión urbana será habilitado para usos urbanos, en futuro, entre tanto esa habilitación no se concreta continúa siendo un suelo con usos rurales. Para finalizar se resalta la importancia de una de las acciones urbanísticas previstas en el artículo 8º de la ley 388 de 1997: la calificación y localización de terrenos para la construcción de viviendas de interés social, categoría al parecer poco comprendida y hasta ahora no utilizada en todo su potencial. Teniendo en cuenta las referencias de nuestra legislación urbanística a la española, esta acción no es una simple norma complementaria, como después va a ser considerada en la clasificación de las normas urbanísticas en el artículo 15º, sino que es elemento fundamental de la definición del régimen de la propiedad.

Uno de los problemas recurrentes cuando se analiza la escasa eficacia de las acciones en materia de oferta de vivienda para los sectores de más bajos ingresos, son los altos precios del suelo que impiden localizaciones adecuadas y precios accesibles de la vivienda. Pero en muchas ocasiones son las mismas decisiones del POT las que inducen esta elevación de los precios de la tierra al prever suelo para usos rentables, como comercio, oficinas o vivienda de altos ingresos en proporción mucho mayor a la efectivamente requerida, mientras la previsión de suelo para vivienda social es escasa, cuando no existente. Hace parte de la función pública del urbanismo, calificar suelo para vivienda social, que se debe prever en función de la composición socio-económica de la población de cada municipio y de las proyecciones de crecimiento. El ejercicio adecuado de esta función de las administraciones municipales, atendiendo a las necesidades reales de su población, sería por sí solo un mecanismo poderoso de regulación de los precios del suelo y facilitaría el acceso de la población de más bajos ingresos al suelo urbanizado, requisito esencial para acceder a la vivienda digna. Cuando además se complementa con la obligación de destinar una proporción de suelo para vivienda de interés social (que hoy tendría que ser forzosamente prioritaria) en cualquier desarrollo urbanístico, como por ejemplo lo contempla el POT de Bogotá, los impactos sociales son mucho más importantes, porque no solo se regula el precio del suelo sino que se establecen mecanismos para una menor segregación socio-espacial. Por último, otra de las acciones urbanísticas de interés para este análisis es la localización de áreas críticas para la prevención de desastres. Estos suelos hacen parte del Suelo de protección (Constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, t iene restringida la posibilidad de urbanízarse). Desde la perspectiva de la articulación entre políticas de suelo y de vivienda de interés social, la calificación de suelo para producir nueva vivienda de interés social y la del suelo en situaciones de riesgo, hacen parte del mismo problema y las respectivas acciones estatales.


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1.3.2. LA DEFINICIÓ N DE LAS CARGAS O RESPONSABILIDADES URBANÍSTICAS PREVIA A LA ASIGNACIÓN DE LOS DERECHOS O APROVECHAMIENTOS

Los siguientes artículos de la ley 388 concretan el régimen urbanístico de la propiedad, en términos de los derechos y deberes que la configuran. El artículo 15, numeral 2 sobre Normas urbanísticas generales, o sea las que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión. Literalmente indica esta norma que “otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus constructores, conjuntamente con la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica tal definición de derechos y obligaciones”. Es decir, que las normas sobre usos e intensidad de usos del suelo solo pueden ser asignadas previa la definición de las obligaciones urbanísticas y de los instrumentos necesarios para sufragar los costos que implica tal definición de derechos urbanísticos, que no son otros que las infraestructuras viales, de servicios públicos, el espacio público adicional y el suelo de protección y la calificación de suelo para vivienda de interés social11. La segunda norma (Art. 37), establece un régimen diferenciado, de acuerdo con los tipos de suelo y con los procesos urbanos (habitualmente llamados tratamientos) que en ellos se prevén:

1. De manera general, para cualquier tipo de actuación, se establece como primera obligación las cesiones urbanísticas gratuitas (o, más bien, como contraprestación a la urbanización) con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, que se definen en las reglamentaciones municipales. Es de tener en cuenta que con respecto al espacio para parques y áreas verdes públicas, de conformidad con el artículo 8.4 de la ley 388 de 1997 se deben calcular en proporción adecuada a las necesidades colectivas, criterio que debe ser aplicable a todos los demás elementos, es decir, que no se trata de normas fijas sino de áreas que guarden relación, en términos de proporción, con las necesidades de la población que habita o va a habitar la zona respectiva.

2. En el caso de suelo urbano, se especificarán las afectaciones que están sometiendo el suelo por efectos de reservas de terreno para construcción de infraestructura vial, de transporte, redes matrices y otros servicios de carácter urbano o metropolitano. Esta disposición se interpreta como la constitución de afectaciones cuando está era la forma de gestionar el desarrollo urbano, no sujeto a planes parciales y reajustes de tierras y se reservan áreas para posterior adquisición. No obstante,

11 Desafortunadamente la ley no es explícita en lo que se refiere a los equipamientos sociales, que son tan importantes como el espacio público en la generación de calidad de vida e integración social


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corresponde a cada administración municipal definir las condiciones de adquisición de estas áreas y, en ejercicio de la función pública del urbanismo puede definir que sean aportes de los propietarios beneficiados por las respectivas obras, sobre todo cuando esto ocurre en suelo sin edificar. 3. Para las actuaciones que lo requieran como la urbanización en terrenos de expansión y la urbanización o construcción en terrenos con tratamientos de renovación urbana, deberá señalarse el procedimiento previo para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación. Este último inciso del artículo 37 refuerza la idea de que las afectaciones se utilizarán solo en suelo urbano ya consolidado, pero el suelo urbano que vaya a ser objeto de renovación (es decir de cambios significativos en términos de mayores edificabilidades, cambios de uso, realización de nuevas obras públicas) y de expansión urbana12, debe ajustarse a lo previsto en el artículo 15.2, es decir que la asignación de las normas de uso e intensidad de uso está sujeta a que se defina la factibilidad de extender o ampliar redes de servicios públicos, vías y espacio público y a la definición de los procesos e instrumentos que garanticen su realización efectiva. Estos dos artículos son los que permiten afirmar que el derecho de construir (normas de uso y edificabilidad) no hace parte per se del derecho de propiedad, sino que está sujeto a que previamente se definan las obligaciones urbanísticas a cargo de los propietarios de los terrenos que permitan sufragar los costos (de urbanización) que se derivan de la asignación de dichas normas. 4. El artículo 39, referido a las unidades de actuación urbanística, ya que la ley 388 parte de la base de que es a través de este mecanismo que se desarrollará el suelo o se renovará la ciudad, señala los tipos de cargas: Hay unas cargas que se distribuyen al nivel de una unidad actuación urbanística y son, además de las cesiones de suelo, la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios. Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos se distribuirán entre los propietarios de toda el área beneficiaria de las mismas y deberán ser recuperados mediante

- tarifas - contribución de valorización - participación en plusvalía, - impuesto predial o

12 Consideramos que se asimila a suelo de expansión urbana el suelo clasificado inadecuadamente como urbano, pero que carece de infraestructura vial y redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, en los términos del art. 31 de la ley 388 de 1997


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- cualquier otro sistema que garantice el reparto equitativo de las cargas y beneficios de las actuaciones.

Es decir, que si no está asegurada la financiación de estas obras vía tarifas de servicios públicos o impuesto predial o no se ha aprobado una contribución de valorización o la participación en plusvalía con destino a las mismas, para dar cumplimiento a lo dispuesto por los artículos 15.2 y 37 se debe adoptar un sistema que garantice que los propietarios de terrenos contribuirán eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano y a sufragar los costos que implica la definición de derechos y obligaciones propia de las normas urbanísticas de uso e intensidad de uso del suelo (Art. 15.2); que sea factible la extensión y ampliación de las redes e infraestructuras a través de procesos e instrumentos que garanticen su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación (Art. 37 y 39.) En los artículos 37 y 39 de nuevo la ley 388 se refiere a la equidistribución como un instrumento, un sistema, un procedimiento, no como un principio sin contenido, tal como se analiza a continuación. Para cerrar este punto se recogen las obligaciones urbanísticas que legalmente pueden ser impuestas a los propietarios de tierra a través de los POT y los instrumentos que lo desarrollen y que legalmente deben imponer las administraciones municipales en ejercicio de la función pública del urbanismo o del ordenamiento del territorio: 1) Las cesiones urbanísticas con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general, que se definen en las reglamentaciones municipales 2) Las cesiones y la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios. Estas se distribuyen a la escala de una unidad de actuación urbanística, las cuales se delimitarán de forma que permitan el cumplimiento conjunto de las cargas de cesión y urbanización de la totalidad de su superficie, mediante el reparto equitativo entre sus propietarios (Art. 41 ley 388) 3) Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos (que incluye el suelo y el costo de construirlas) Todo ello aplicando el principio de distribución equitativa de cargas y beneficios. Es decir, que en la técnica de la equidistribución confluyen sin lugar a dudas dos objetivos: el de asegurar que se cumplan o financien las cargas de urbanización ya señaladas y que se haga dando un tratamiento equitativo a todos los propietarios involucrados, que no es otra cosa que la obtención de la misma remuneración por el suelo aportado a la respectiva actuación urbanística, independientemente de su uso final, pero una vez asegurada la ejecución de las cargas urbanísticas. El artículo 41º de la ley 388 es explícito al respecto:


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El proyecto de delimitación (de las unidades de actuación urbanística) se realizará (…) de acuerdo con los parámetros previstos en el plan de ordenamiento, siempre y cuando medie la formulación y aprobación del correspondiente plan parcial, el cual deberá determinar las previsiones relacionadas con la dotación de las infraestructuras y los equipamientos, las cesiones correspondientes, la subdivisión, si fuere del caso, en áreas de ejecución y las fases y prioridades de su desarrollo señalando los sistemas e instrumentos de compensación para la distribución de las cargas y beneficios entre los partícipes. En los casos de renovación y redesarrollo, el plan parcial incluirá además las previsiones relacionadas con la habilitación y el mejoramiento de las infraestructuras, equipamientos y espacio público necesario para atender las nuevas densidades y usos del suelo asignados a la zona Es decir que se establece y garantiza tanto la dotación de infraestructuras y equipamientos y las cesiones de suelo como los sistemas e instrumentos de compensación para distribuir las cargas y los beneficios. Lo anterior es reforzado en el artículo 46 (sobre integración inmobiliaria) que establece que “Los lotes adjudicados quedarán afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanización correspondientes al desarrollo de la unidad de actuación”. También en el 47 (sobre cooperación entre partícipes) que reproduce la disposición anterior y además establece “Cuando para el desarrollo de una unidad de actuación urbanística no se requiera una nueva configuración predial de su superficie y las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidos en forma equitativa entre sus propietarios, la ejecución podrá adelantarse a través de sistemas de cooperación entre los partícipes, siempre y cuando se garantice la cesión de los terrenos y el costeo de las obras de urbanización correspondientes, de conformidad con lo definido en el plan parcial, todo lo cual requerirá la previa aprobación de las autoridades de planeación.” La distribución equitativa de las cargas y beneficios se podrá realizar mediante compensaciones en dinero, intensidades de uso en proporción a las cesiones y participación en las demás cargas o transferencias de derechos de desarrollo y construcción, según lo determine el plan parcial correspondiente. Más aún, incluso para la excepción contemplada en el artículo 51 sobre Urbanización en suelo de expansión, se establece que “la adecuación de terrenos en suelo de expansión que no formen parte de unidades de actuación, con infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos, podrá ser realizada por las entidades públicas competentes o por los propietarios correspondientes, según las previsiones de los planes de ordenamiento, pero en todo caso serán a cargo de sus propietarios las cesiones gratuitas y las obras de infraestructura previstas en el primer inciso del parágrafo del artículo 39 de la presente ley. Los planes de ordenamiento y los instrumentos que los desarrollen podrán determinar que las inversiones públicas realizadas mediante la ejecución de infraestructuras para la adecuación de las áreas de expansión, sean recuperadas a través de la aplicación de los instrumentos tales como la valorización, participación en plusvalía o compensaciones. Las otras obligaciones urbanísticas serán analizadas a continuación:


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La gestión asociada del suelo con base de unidades de actuación urbanística y a través de reajustes de tierra, integraciones inmobiliarias y cooperación entre partícipes El desarrollo y construcción de los terrenos en los plazos definidos por el ordenamiento territorial La participación, por vía tributaria, de la colectividad en las plusvalías generadas por la acción urbanística del Estado.

1.3.3. LA GESTIÓ N ASOCIADA DEL SUELO URBANIZABLE O DE RENO VACIÓN URBANA, MEDIANTE UNIDADES DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA QUE SE CONCRETAN EN REAJUSTE DE TIERRAS, INTEGRACIÓ N INMOBILIARIA O COOPERACIÓN ENTRE PARTÍCIPES Y SISTEMAS DE DISTRIBUCIÓN EQUITATIVA DE CARGAS Y BENEFICIOS

La equidistribución es una técnica que sirve de base a los reajustes de tierra y las integraciones inmobiliarias, justamente para que se traslade a la administración municipal el suelo necesario para infraestructuras, servicios, espacio público y equipamientos y para que se financien los costos de construcción de aquellos elementos definidos por la ley . ¿Qué se distribuye? Los beneficios urbanísticos, o sea el incremento en el precio del suelo producido por las normas de uso y edificabilidad y las cargas u obligaciones urbanísticas definidas por la ley y el POT. De acuerdo con el artículo 38 de la ley 388 los mecanismos de reparto o distribución equitativa de cargas y beneficios pueden ser las unidades de actuación urbanística, la compensación entre distintos terrenos, la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros. Es decir, que el POT puede definir otros sistemas de reparto. Nuevamente se insiste que las cargas que se reparten no son otras que los costos de construcción de infraestructuras o la financiación de las mismas, en los términos que defina el POT y que el principal objetivo de la técnica de equidistribución es lograr la financiación de la urbanización, a través de mecanismos que aseguren la equidad entre los propietarios. La obligación de actuación asociada está prevista en la ley 388 de 1997 como una herramienta para ser utilizada por las administraciones municipales en los POT y los instrumentos que los desarrollan, de manera que es en el POT donde puede concretarse como una obligación urbanística a cargo de los propietarios de tierra. Para el suelo de expansión urbano, renovación (incluso redesarrollo) su utilización es conveniente ya que, de acuerdo con la ley, previamente se debe asegurar la factibilidad y los mecanismos de obtención de suelo y de financiación y ejecución de las infraestructuras viales y de servicios públicos y de espacio público adicional y equipamientos sociales. La secuencia establecida por la ley es la siguiente:


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1) El POT determina cuáles actuaciones de urbanización y de construcción, en suelos urbanos y de expansión urbana y de construcción en tratamientos de renovación urbana y redesarrollo en el suelo urbano, se deben realizar a través de unidades de actuación urbanística. 2) El Plan Parcial, de conformidad con lo previsto en el POT, define la delimitación y características de la respectiva operación urbana y la delimitación de una o varias unidades de actuación urbanística, de conformidad con la programación de inversiones y actuaciones públicas y privadas. El Plan parcial concreta las obligaciones y cargas urbanísticas (tanto locales y generales) y las formas de ejecución y de financiación, en la forma que se acaba de explicar y adopta los instrumentos de manejo del suelo, los sistemas de reparto de cargas y beneficios, los procedimientos de gestión, la evaluación financiera de las obras de urbanización y su programa de ejecución, junto con el programa de financiamiento 3) La unidad de actuación urbanística es el área conformada por uno o varios inmuebles, que debe ser urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo, garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y beneficios. 4) Una vez delimitadas las unidades de actuación urbanística, de forma que permitan el cumplimiento conjunto de las cargas de cesión y urbanización de la totalidad de su superficie, mediante el reparto equitativo entre sus propietarios, o sea, una vez aprobado el plan parcial, el proyecto de delimitación se pondrá en conocimiento de los titulares de derechos reales sobre la superficie de la unidad de actuación propuesta y sus vecinos, en la forma que determine el reglamento, quienes gozarán de un término de treinta (30) días para formular objeciones u observaciones. La ley tiene una contradicción en tanto se refiere, en el mismo artículo a proyecto de delimitación y a aprobación previa del plan parcial. Es por esta razón que se hace conveniente la aprobación de un plan parcial con varias unidades de actuación urbanística delimitadas, con las cuales se surta el proceso de objeción y aprobación definitiva. Tramitadas las objeciones y definidas las modificaciones a que hubiere lugar, el proyecto de delimitación será puesto a consideración del alcalde municipal o distrital, para su aprobación. El acto de delimitación de la unidad de actuación se inscribirá en el registro de instrumentos públicos, en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios que conforman la unidad. Los predios afectados no podrán ser objeto de licencias de urbanización o construcción por fuera de la unidad de actuación. 4) La aprobación de las unidades de actuación concreta la obligación urbanística de gestión o actuación asociada. Esta gestión asociada puede hacerse a través de reajustes de tierra (en suelo de expansión urbana o desarrollo) o de integraciones inmobiliarias (en suelo urbano con tratamientos de renovación o


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redesarrollo). Puede realizarse a través de cooperación entre partícipes. Es decir, que la gestión asociada no requiere necesariamente un reajuste de tierras, siempre y cuando se asegure la cesión del suelo para la urbanización y la financiación de las obras, que legalmente pueden ser imputadas o adscritas a los propietarios de tierra, a través de sistemas de reparto equitativo de cargas y beneficios (tratamiento igual de los propietarios de tierra, financiación de las obras de urbanización con cargo a los incrementos en los precios del suelo producidos por la operación urbana respectiva y por la asignación específica de las normas de uso y edificabilidad, y una vez descontadas las cargas de urbanización, tanto en suelo como en ejecución de obras, remuneración igual en función de los aprovechamientos urbanísticos asignados). Para facilitar la gestión de esta forma de compartir obligaciones urbanísticas, conjuntamente con los derechos o aprovechamientos urbanísticos la ley 388 prevé los derechos de construcción y desarrollo (El artículo 50 establece la posibilidad de determinación de los índices de edificabilidad relacionados con los inmuebles que formen parte de unidades de actuación o localizados en determinadas áreas o zonas del suelo urbano, para su convertibilidad en derechos de construcción y desarrollo) y los fondos de compensación, que pueden ser administrados mediante encargos fiduciarios (Art. 48). La ejecución de cada unidad de actuación se iniciará una vez definidas las bases para la actuación mediante el voto favorable de los propietarios que representen el cincuenta y uno por ciento (51%) del área comprometida. Es posible y conveniente que estas bases sean definidas en el mismo plan parcial, siempre y cuando se formalice la aceptación de los propietarios requeridos. Para apoyar los procesos de actuación asociada, la administración municipal iniciará procesos de enajenación voluntaria o expropiación en relación con los propietarios renuentes o incluso de enajenación forzosa en pública subasta si previamente se ha decretado la declaratoria de desarrollo prioritaria. Teniendo en cuenta esta alternativa son importantes los siguientes procedimientos previos:

1. La formalización del anuncio del proyecto en la forma ya indicada y la realización de avalúos de la tierra antes de iniciarse la respectiva operación o proyecto urbano contenido en el respectivo plan parcial. Así se podrán descontar del precio indemnizatorio los incrementos de precio producidos por la operación o proyecto y por las obras que deben ser realizadas

2. Una especificación precisa en el plan parcial de las obligaciones o cargas urbanísticas que

serán distribuidas entre los propietarios de tierra y de la forma de distribuirlas o financiarlas, que implica una reducción en los precios del suelo

3. La expedición de derechos de construcción y desarrollo o de derechos de participación en el

proyecto a desarrollar, que de conformidad con el artículo 61 de la ley 388 se aceptan como mecanismo de pago del precio indemnizatorio

De esta forma se regula o controla el precio del suelo, reduciendo el monto a pagar a los propietarios a favor de la financiación de los costos de urbanización, se apoyan los procesos de gestión asociada y se puede incluso expropiar sin afectar el presupuesto municipal porque se paga con los derechos


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de construcción, que no son otra cosa que la convertibilidad de los índices de edificabilidad, como lo expresa el artículo 50 de la ley 388. Los propietarios, al definir las bases de la actuación, pueden optar por:

1. Reajuste de tierras, en suelo de expansión o urbano de desarrollo, o integración inmobiliaria, en suelo de renovación o redesarrollo cuando se requiera una nueva definición predial para una mejor configuración del globo de terreno que la conforma, o cuando ésta se requiera para garantizar una justa distribución de las cargas y los beneficios. El reajuste de tierras facilita, en especial, la transferencia a la administración del suelo requerido para la ejecución de las obras de urbanización, en la forma definida por el plan parcial En este caso, se constituirá la unidad gestora según lo convengan los partícipes, siendo el mecanismo más práctico la constitución de un encargo fiduciario. Es conveniente que desde el mismo plan parcial se definan las reglas para la valoración de las tierras e inmuebles aportados, así como los criterios de valoración de los predios resultantes, los cuales se basarán en los usos y densidades previstos en el plan parcial, obviamente y en las cargas urbanísticas asignadas

Los aportes en suelo se restituirán con los lotes de terreno resultantes, a prorrata de los aportes; mediante certificados de construcción o mediante pago en dinero Los lotes adjudicados quedarán afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanización correspondientes al desarrollo de la unidad de actuación. Una vez recibidas las obras de urbanización correspondientes, la edificación de los lotes adjudicados podrá ser adelantada en forma independiente por sus propietarios, previa la obtención de la licencia de construcción respectiva.

2. Cooperación entre partícipes (art . 47) Aplica cuando no se requiera una nueva configuración predial y las cargas y beneficios de su desarrollo puedan ser repartidos en forma equitativa entre sus propietarios, siempre y cuando se garantice la cesión de los terrenos y el costeo de las obras de urbanización correspondientes, de conformidad con lo definido en el plan parcial, todo lo cual requerirá la previa aprobación de las autoridades de planeación.

Como ya se indicó, la distribución equitativa de las cargas y beneficios se podrá realizar mediante compensaciones en dinero, intensidades de uso en proporción a las cesiones y participación en las demás cargas o transferencias de derechos de desarrollo y construcción, según lo determine el plan parcial correspondiente.

En este caso también es necesaria la constitución de una entidad gestora (o un encargo fiduciario) que garantice el desarrollo conjunto de la unidad. En todo caso los predios que la conforman estarán afectados al cumplimiento de las cargas y al pago de los gastos de urbanización en los términos establecidos en la presente ley.


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1.3.4. La definición de los plazos para desarrollar los terrenos mediante la declaratoria de

desarrollo y construcción prioritarias sujeta a venta forzosa en pública subasta Todos los anteriores procedimientos de definición de condiciones de financiación de la urbanización, de diseño de mecanismos de distribución de cargas y beneficios y, de manera más general, de previsión de decisiones de ordenamiento dirigidas a generar mejores condiciones de vida y de integración social o de movilización de recursos ligados al desarrollo urbano, puede verse afectado por la renuencia de los propietarios a construir o desarrollar los terrenos, en razón de prácticas especulativas o por resistencias a las nuevas reglas de juego de gestión asociada y redistribución de plusvalías. Para superar los problemas ligados a estas prácticas la ley contempla reglas para el desarrollo o construcción de los terrenos, que puede ser considerada como una obligación urbanística y que se traduce en el instrumentos de declaratoria de desarrollo prioritario, sujeta a venta forzosa en pública subasta, que además involucra un mecanismo no tributario de recuperación de plusvalías, como se verá a continuación. De conformidad con el Artículo 52 “…habrá lugar a la iniciación del proceso de enajenación forzosa en pública subasta, por incumplimiento de la función social de la propiedad (entendida en este caso como la obligación urbanística de desarrollar y construir los terrenos en los tiempos previstos por los planes de ordenameinto territorial y los instrumentos que lo desarrollan) sobre: 1. Los terrenos localizados en suelo de expansión, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los tres (3) años siguientes a su declaratoria. 2. Los terrenos urbanizables no urbanizados localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de desarrollo prioritario, que no se urbanicen dentro de los dos (2) años siguientes a su declaratoria. 3. Los terrenos o inmuebles urbanizados sin construir, localizados en suelo urbano, de propiedad pública o privada, declarados como de construcción prioritaria, que no se construyan dentro del año siguiente a su declaratoria. "Lo anterior sin perjuicio de que tales inmuebles pueden ser objeto de los procesos de enajenación voluntaria y expropiación de que trata la presente ley." En los casos en que la declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria se refiera a terrenos o inmuebles que conforman unidades de actuación urbanística, los plazos establecidos en el artículo anterior se incrementarán en un cincuenta por ciento (50%). En los mismos eventos la enajenación forzosa se referirá a la totalidad de los inmuebles que conforman la unidad de actuación que no se hubieren desarrollado. La declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria estará contenida:

1) Directamente en el plan de ordenamiento 2) En el programa de ejecución, de conformidad con las estrategias, directrices y parámetros previstos

en el plan de ordenamiento territorial (parágrafo artículo 52) 3) Cuando se trate de inmuebles que conformen unidades de actuación urbanística, el desarrollo

prioritario puede ser determinado en el POT o en los instrumentos que lo desarrollen, es decir, el plan parcial (Art. 40º)


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La iniciación del proceso de enajenación forzosa procederá cuando las obras de urbanización o construcción, según sea el caso, no se inicien dentro del término señalado, y se referirá únicamente a la parte no urbanizada o construida. Los términos para la realización de la subasta empezarán a contarse a partir de la fecha de promulgación del Acuerdo que aprueba el plan de ordenamiento territorial o el programa de ejecución, según sea el caso, que declara el terreno o inmueble como de desarrollo o construcción prioritarios y podrá prorrogarse hasta por un cincuenta por ciento (50%), siempre y cuando las obras realizadas representen por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de la urbanización o construcción. La prórroga deberá solicitarse al alcalde municipal o distrital; antes del vencimiento del plazo, y no se procederá a la iniciación del proceso de enajenación forzosa mientras la autoridad no decida sobre la solicitud. Cuando existieren dificultades generales de financiación o de mercado, determinadas por el Gobierno Nacional, los propietarios podrán solicitar al alcalde prórroga del plazo concedido para cumplir con lo establecido en el artículo 52 de la presente ley. En ningún caso dichas prórrogas sucesivas podrán exceder los dieciocho (18) meses. Corresponderá al alcalde municipal o distrital, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación forzosa de los inmuebles que no cumplan su función social en los términos aquí previstos. En dicha resolución se especi ficará el uso o destino que deba darse al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el plan de ordenamiento y normas urbanísticas que lo desarrollen13. Una vez se produzca la inscripción en el registro inmobiliario de la resolución que ordena la venta forzosa, la administración municipal dentro de los tres (3) meses siguientes, deberá someter los terrenos e inmuebles respectivos a enajenación forzosa mediante el procedimiento de pública subasta. El precio de base de la enajenación, no podrá ser inferior al setenta por ciento (70%) del avalúo comercial del inmueble definido por peritos inscritos en la lonja de propiedad raíz u otras entidades especializadas. Al precio de la subasta se le descontarán los gastos de administración correspondientes en que incurra el municipio o distrito respectivo y la totalidad de la plusvalía generadas desde el momento de declaratoria de desarrollo y construcción prioritario. Si en la subasta convocada al efecto no se presentaren posturas admisibles, se citará para una segunda subasta, en la cual será postura admisible la oferta que iguale al 70% del avalúo catastral. Si en la segunda subasta no se presentaren ofertas admisibles, el municipio o distrito iniciará los trámites de la expropiación administrativa de los correspondientes inmuebles, cuyo precio indemnizatorio será igual al 70% de dicho avalúo catastral, y podrá ser pagado entre un 40% y un 60% en el momento de la expropiación y el saldo en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta.

13 El detalle del trámite se encuentra en el artículo 55 de la ley 388 de 1997


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2. PREMISAS Y OBJETIVOS DEL MCGVR

Como ya se ha indicado en la introducción el principal objetivo del MCGVR es el de dotar de una política de suelo, con procedimientos e instrumentos concretos, la política de vivienda de interés social municipal, en tanto es una de las principales responsabilidades y problemas que enfrentan las administraciones municipales. A continuación se señalan algunas de las preguntas y puntos de discusión que han guiado la formulación del plan parcial de expansión de este macroproyecto, para no tomarlas como objetivos y premisas definidas, ya que aún hacen parte de discusión y definición política tanto en el interior de la administración municipal como por parte de los distintos agentes privados interesados en este tipo de operaciones. Las premisas de partida para abordar el diseño general del Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo, retomadas en buena medida de las de la Operación Urbanística Nuevo Usme de Bogotá son: Tal como lo plantean los trabajos de Martim Smolka la urbanización informal se explica en gran medida por la existencia de grandes zonas de las ciudades que no cuentan con la posibilidad de recursos, públicos o privados, para ser urbanizadas, y en general, por la persistencia de marcadas diferencias en las posibilidades de acceso a infraestructuras viales, servicios domiciliarios y equipamientos colectivos. Esta escasez trae como consecuencia inmediata la sobrevaloración de la tierra urbanizada, aún en una cantidad superior al costo de provisión de servicios e infraestructuras lo que, a su vez, redunda en mayores dificultades para acceder al suelo urbanizado por parte de las familas de más bajos ingresos, y consecuentemente, mayor exclusión social y extensión de la urbanización informal En los procesos de urbanización ilegal existe una anticipación de los incrementos en los precios del suelo como resultado de la posibilidad futura de programas de regularización y mejoramiento (entre más seguros son esos programas, mayor es el precio del suelo) Existe la creencia – equivocada- de que la informalidad se explica porque el suelo en las periferias es más barato. Por el contrario, ante una ausencia total de regulación el precio del suelo comparativamente es más alto Se cree que hay una incapacidad de los más pobres para pagar el acceso a servicios urbanos cuando en efecto están pagando al propietario de la tierra o loteador pirata un “tributo” territorial muy importante, que en otras circunstancias podría ser movilizado y utilizado para financiar la urbanización y no el precio del suelo impuesto por el loteador pirata Además, consideramos que la urbanización ilegal no sólo se explica por la pobreza, la pertenencia al llamado trabajo informal o las restricciones de oferta de suelo urbanizado. Se explica también por las representaciones y prácticas de la mayoría de los pobladores urbanos respecto al hábitat y la vivienda, que habitualmente no son consideradas por las políticas públicas y los planes formales, que tienden a imponer modelos, estándares y patrones homogéneos, ligados a la lógica de la


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rentabilidad del sector inmobiliario o a las concepciones estéticas y funcionales de la vivienda ajenas a la composición familiar, la valoración de la vivienda, las estrategias de supervivencia, la necesidad de combinar trabajo y vivienda, entre otros elementos propios de la vida cotidiana de los sectores populares. Existe un segmento de la población cuyas necesidades de vivienda no han sido ni serán atendidas por los urbanizadores y constructores formales, que actualmente operan en el mercado, que pueden atender a capas de estratos medios y bajos, pero no a los de más bajos ingresos, o vinculados a formas de trabajo informal o a inestabilidad laboral o precariedad laboral crónica. Este segmento, que es muy importante, debe ser atendido por programas estatales que den prioridad a la producción de suelo urbanizado, que puede ser ofrecido como subsidio en especie o incluso pagado a precios inferiores a los del loteador pirata para financiar parcialmente la urbanización, para combinar con programas de autogestión en la construcción de vivienda progresiva. Teniendo en cuenta todo lo anterior, en la concepción del MCGVR se ha tenido en cuenta un planteamiento dirigido a comprender el problema desde la perspectiva de la movilización de recursos –públicos y privados–, es decir, se busca tener claro a quién benefician y de qué manera, los recursos invertidos en la transformación de nuevos espacios urbanos y construcción de vivienda, ya sea que adopten la forma de producción estatal o privada de vivienda, subsidios directos o indirectos, ó cualquier otro mecanismo Desde la perspectiva de política de suelo se han probado hasta ahora mecanismos cuyos resultados son reducidos: o la compra pública de suelo sin ningún mecanismo de regulación de los precios, o la reducción de las intervenciones al otorgamiento de subsidios o la reducción de los estándares urbanísticas, con las conocidas normas mínimas iniciadas desde principios de la década de 1990 o simplemente los programas paliativos de mejoramiento. Estas alternativas han redundado en una elevación de los precios del suelo y en la transferencia significativa de recursos tanto de las familias de más bajos ingresos, como del presupuesto público, a los propietarios de tierra, la mayoría de ellos loteadores piratas. El MCGVR propone una inversión en la actuación estatal: los recursos públicos se destinarán prioritariamente a la dotación de infraestructuras, servicios públicos, espacio público y equipamientos sociales, con un control de los precios del suelo desde el inicio del proceso, con la calificación de suelo para vivienda de interés prioritario en programas de entrega de lotes con urbanismo para autogestión, como mecanismo de regulación del precio del suelo y orientando los incrementos del precio del suelo producidos por la acción estatal a financiar la dotación de suelo urbanizado, y no a remunerar al propietario del suelo con precios especulativos. Con esto se logra el primer objetivo: reducir los precios del suelo, a favor de un incremento de recursos destinados a la urbanización. La segunda estrategia es evitar la compra a priori de tierras por parte de entidades públicas porque la adquisición pública de suelos eleva su precio, impacta fuertemente los presupuestos públicos y refuerza las inequidades derivadas del planeamiento urbano. Se pretende entonces conocer el valor del suelo despojado del valor expectante como base fundamental para el reconociemnto de deberes y


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derechos urbanísticos, una vez aplicada la técnica de distribución equitativa de cargas y beneficios a la escala de todo el plan parcial. El Macroproyecto se dirige a obtener el suelo para usos colectivos y para vivienda de interés prioritario como contraprestación por, las inversiones públicas en los elementos colectivos de carácter principal (vías arterias, redes matrices de servicios públicos domiciliarios) y el sistema vial intermedio, que legalmente corresponderían al propietario y que serán realizadas por la administración pública. Esta entra a actuar como inversionista, al asumir algunas de las obligaciones del propietario y, en consecuencia, participa en el sistema de distribución equitativa de cargas y beneficios. Uno de los puntos de discusión todavía no resuelto es hasta dónde debe llegar la combinación de usos y estratos socio-económicos, premisa que en principio es incontrovertible en términos de enfrentar o por lo menos atenuar la segregación socio – espacial y producir dinámicas urbanas diversas, con mezcla social. No obstante, el área donde se proyecta realizar el macroproyecto está rodeada de desarrollos para viviendas de estratos altos y medios y existe una previsión de suelo para estos estratos en el interior del perímetro urbano, muy superior a las necesidades de crecimiento futuro de la población, eso sin contar que buena parte de la demanda para los estratos más altos se está produciendo en suelo suburbano. Si de conformidad con el siguiente cuadro14 las necesidades de vivienda de los estratos 1 y 2 calculadas para 2009 son de 16.612 y de 11.488 para el estrato 3, mientras que para los estratos 4, 5 y 6 juntos son de 12.000, las necesidades de suelo para los estratos 1, 2 y 3 (calculadas sobre la base de 50 viviendas/ha bruta) serían de 468 hectáreas y el macroproyecto tiene un área de 164.47 hectáreas. Por lo tanto, teniendo en cuenta su integración con la ciudad existente y su cercanía a desarrollos de más altos ingresos, es plausible pensar en que el macroproyecto se concentre en estratos 1 y 2 y cuando más se combine con estrato 3.

Tabla 1. Déficit de vivienda en Pereira

Déficit de vivienda en Pereira

Diagnóstico POT 1998 Proyección de crecimiento

Poblacional diagnóstico Déficit Demanda de vivienda

Estrato Hacinamiento Reubicación Reordenamiento TOTAL Déficit

2000 2003

2003 2006

2006 2009

Total Demanda al 2009

1 2 544 2098 17 4659 885 935 1794 8273 2 2 224 1564 40 3 828 1 066 1 180 2 265 8339 3 3 079 277 629 3 985 1 838 1 940 3 725 11 488 4 1 308 18 111 1 437 1 267 1 324 2 543 6 571 5 399 0 88 487 671 922 1 386 3 466 6 31 0 0 31 394 536 1 029 1 990

14 Son datos oficiales del POT de Pereira, que consideramos son un tanto elevados


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Total 9 585 3 957 885 14 427 6 121 6 837 1 2742 4 0127 Fuente: Alcaldía de Pereira

Como se ha expresado, en el Macroproyecto se plantea que, en un escenario de recursos públicos escasos, éstos se deben concentrar en producir los elementos colectivos de soporte de los usos urbanos, es decir, en generar lo colectivo, y que a manera de subsidios se puedan otorgar en el acceso a lotes con urbanismo -que eficazmente combatan al fraccionador pirata- o en el acceso a materiales y tecnologías de bajo costo y en asistencia y apoyo a los procesos de producción social del hábitat -autogestión. El instrumento básico de sustento de este macroproyecto es la formulación de un plan parcial en suelo de expansión en la zona sur de la ciudad de Pereira, que se consolide como un macroproyecto de vivienda estratégico en la búsqueda de soluciones para lograr el acceso a suelo urbanizado y a partir de allí a vivienda, de las familias de más bajos ingresos o pertenecientes al sector informal, que no son atendidas por los mecanismos formales desarrollados por constructores privados. La selección de esta experiencia dentro del programa de laboratorios urbanos del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se verificó por el interés de analizar un plan parcial en zona de expansión en el que se aplican otros instrumentos de gestión del suelo como el anuncio del proyecto previsto en el parágrafo del artículo 61 de la ley 388 de 1997; el control y seguimiento a los avalúos y se realiza una aplicación concreta de la técnica o sistema de distribución equitativa de cargas y beneficios, y el tributo participación en plusvalías, eventualmente se plantea la utilización de la expropiación por vía administrativa y la declaratoria de desarrollo prioritario, todos ellos integrados y articulados por el plan parcial en torno a una estrategia que busca contribuir a resolver el problema de acceso a suelo urbanizado de las familias más pobres y vulnerables de la ciudad.


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Fuente: Alcaldía Municipal de Pereira

Figura 1. Localización del Macroproyecto GVR en el municipio de Pereira

3. ANUNCIO DE PROYECTOS U OBRAS PUBLICAS Y DETERMINACIÓN DEL VALOR DEL S UELO PARA EFECTOS DE ADQUIS ICIÓN POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL- APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL ENRIQUECIMIENTO S IN CAUSA

Las administraciones municipales en muchos casos han restringido su acción urbanística a la adquisición de terrenos por enajenación voluntaria o expropiación, que constituye quizás el mecanismo más oneroso para asegurar el cumplimiento de la función pública del urbanismo. Por eso la ley 388 de 1997 contempla como alternativa a la adquisición de suelo con cargo al presupuesto público, la obtención a través de las unidades de actuación urbanística y los reajustes de tierra. No obstante, es de suponer que la enajenación voluntaria o la expropiación continuarán siendo utilizadas como mecanismo complementario a los reajustes de tierras, incluso como facilitador de las asociaciones entre propietarios y entre inversionistas públicos y privados, bajo la premisa de que


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la no participación voluntaria en el esquema asociativo planteado dará lugar a la utilización del instrumento expropiatorio como mecanismo alternativo de vinculación de los propietarios renuentes. Lo anterior sin contar con las posibilidades que ofrece la hasta ahora escasamente utilizada enajenación forzosa en pública subasta de los inmuebles que hayan sido declaradas como de desarrollo o construcción prioritaria y que no cumplan con la obligación de urbanización o construcción en los plazos previstos en la ley 388 de 1997. Por esta razón es muy importante identificar los problemas y desarrollar alternativas de solución relacionados con los mecanismos de adquisición y específicamente con el uso del instrumento de la expropiación de los terrenos requeridos cuando se acometen programas y proyectos de utilidad pública o interés social. La principal tensión que subyace en el uso del instrumento expropiatorio es la definición del valor del terreno expropiado. Tradicionalmente en Colombia las Administraciones municipales, regionales o nacionales han sido permisivas o han actuado sin mucho conocimiento, frente al hecho de que en los avalúos (en sede administrativa o judicial dependiendo el momento del procedimiento donde finalmente se termine definiendo el valor a pagar por la adquisición) incorporen o reconozcan expectativas urbanísticas o incrementos de valor producidos por la intención manifiesta del Estado de llevar a cabo cierto programa, proyecto u obra. Prueba de lo anterior es que hasta hace muy poco tiempo era prácticamente desconocida la posibilidad –y obligación- de objetar los avalúos realizados por avaluadores públicos o privados, contemplada en el artículo 15 Decreto 1420 de 199815, que a juicio de la entidad solicitante no cumplan con las condiciones técnicas establecidas por las normas sobre avalúos de inmuebles y/o desconozcan el régimen de uso y aprovechamiento del suelo previsto en las normas urbanísticas correspondientes. Por lo anterior resulta de suma importancia dentro de cualquier esquema de gestión del suelo para una Operación Urbanística de promoción pública, como es el caso del MGVR, poder definir el momento de valoración de los terrenos y las condiciones en virtud de los cuales se fijará su valor. La definición de ese momento en el t iempo, que se tendrá en cuenta para la determinación del valor de los terrenos para efectos de establecer las condiciones aplicables al esquema de gestión que se plantee, guarda estrecha relación con las estrategias de financiación aplicables a una actuación urbanística de este tipo. La importancia del momento en que se determina el valor de un terreno (no necesariamente de realización del avalúo) es crucial si se tiene en cuenta que normalmente la administración pública primero valoriza el suelo con la asignación de normativas urbanísticas o el anuncio o realización de obras y luego cuando debe adquirirlo para la realización de las obras de utilidad pública o interés social que son necesarias precisamente para que dicha norma de uso o intensidad de uso del suelo se concrete y sea efectivamente posible, debe pagar una indemnización que ya incorpora el incremento del precio del suelo producido por dichas obras. 15 Al respecto es importante recordar lo previsto por el artículo 16 del Decreto 1420 de 1998 que establece: “Se entiende por revisión el trámite por el cual la entidad solicitante, fundada en consideraciones técnicas, requiere a quien practicó el avalúo para que reconsidere la valoración presentada, a fin de corregirla, reformarla o confirmarla. La impugnación es el trámite que se adelanta por la entidad solicitante del avalúo ante el Instituto Geográfico Agustin Codazzi, para que éste examine el avalúo a fin de corregirlo, reformarlo o confirmarlo”.


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3.1. REGLAMENTACIÓN LEGAL DEL MECANISMO DE DESCUENTO DE LOS INCREMENTOS DE PRECIOS PRODUCIDOS POR EL ANUNCIO DEL PROYECTO U OBRA

El artículo 61º de la ley 388 de 1997 establece que “en el proceso de enajenación voluntaria el precio de adquisición será igual al valor comercial16 determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario17 especial que sobre avalúos expida el gobierno”. El parágrafo 1 del mismo articulo 61 establece que “... al valor comercial al que se refiere el presente artículo se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la contribución de valorización, según sea el caso” (Subrayado fuera de texto). De conformidad con el Art. 2 del Decreto 1420 de 1998, reglamentario de la ley 388 de 1997 en materia de avalúos, por valor comercial se entiende “.... el precio más probable por el cual este se transaría en un mercado donde el vendedor y el comprador actuarían libremente, con el conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien18” Por condiciones jurídicas de un bien se entiende, entre otros elementos, el conjunto de reglamentaciones urbanísticas que inciden sobre él, tanto en términos de beneficios o aprovechamientos como de cargas urbanísticas (reajuste de tierras, cesiones obligatorias gratuitas, vinculación a la financiación de obras públicas a través de sistemas de reparto, participación en plusvalías, etc). El mecanismo previsto en el parágrafo mencionado es una forma expedita y eficaz de recuperación de incrementos de valor (plusvalías) que no son producto del esfuerzo o inversión del propietario, que aplica únicamente a las compras de inmuebles por las entidades públicas y que se dirige fundamentalmente a evitar un enriquecimiento sin justa causa por parte del propietario. Este mecanismo obedece claramente a la aplicación de los principios de función pública del urbanismo y primacía del interés general sobre el particular, así como de distribución equitativa de cargas y beneficios. De manera más general remite a un principio de justicia social, consistente en

16 Avalúo que el juez deberá tener en cuenta para la determinación del daño emergente en el proceso de expropiación judicial, de conformidad con el numeral 6 del artículo 62 de la ley 388 de 1997 17 Este Decreto es el 1420 de 1998. 18 que coincide con lo previsto en el segundo inciso del artículo 61 que dispone que “... El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica”.


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que mal podría el particular propietario de un terreno pretender que el Estado reconozca y pague los incrementos de precio de dicho terreno derivados del conjunto de actuaciones o de obras públicas que constituyen un determinado proyecto y que precisamente motivan o justifican la adquisición pública. Con respecto a la relación de este instrumento con el enriquecimiento sin causa, vale la pena recordar los argumentos expresados por la Corte Suprema de Justicia en el estudio de constitucionalidad del artículo 18 de la ley 9 de 1989, (Sentencia de septiembre 14 de 1989 Magistrado Ponente: Jaime Sanín Greiffestein), que contenía el mismo instrumento (descuento en el avalúo para adquisición de incrementos de valor producidos por el anuncio de programas, proyectos u obras a cargo del Estado) que el actualmente previsto en el Parágrafo del artículo 61. En esta sentencia la Corte Suprema de Justicia aclaró el objeto y finalidad de tal instrumento y declaró su exequibilidad con base en los siguientes argumentos: ... “ Estima el actor que esta norma es inconstitucional por ordenar que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o la entidad que cumpla sus funciones no tenga en cuenta las acciones o intenciones del Estado que allí se enumeran para efectos del avalúo de los bienes que se van a expropiar, por oposición con el artículo 30 de la Carta. La norma impugnada al señalar, a manera de ejemplo, las acciones o intenciones manifiestas y recientes del Estado que pudiendo ser susceptibles de producir valorización, no deben ser tenidas en cuenta en el avalúo respectivo, determinó la finalidad de dicha prohibición: evitar un enriquecimiento sin causa. Significa lo anterior, a “ contrario sensu” que si el incremento de valor es justificado, debe quedar fijado en la pericia respectiva” ... Son objeto de exclusión también las “intenciones manifiestas y recientes del Estado”; tales como la enunciación de proyectos (No.2º) o el simple anuncio de proyectar compras en un sector determinado (No. 3º), lo cual no puede ser causa legítima de un incremento patrimonial, pues ello conduciría a que habilidosos manejos publicitarios fuese determinantes de tales incrementos individuales con inequívoco detrimento del patrimonio público. La propiedad privada que protege el artículo 30 constitucional es la legítimamente adquirida, y lo habilidoso o fraudulento no es ciertamente legítimo ni justo. ... Pretender fundar un perjuicio en la parte de consideración valorativa de una obra estatal o en una simple intención manifiesta de éste que realmente no justifique dicho mayor valor, es hacer de la expropiación una fuente injusta de ganancia, y ello no encuadra en la preceptiva del artículo 30 de la Constitución Nacional”. (Subrayados fuera de texto) Estos argumentos son nítidos en aclarar que ni la intención ni el anuncio de proyectos u obras públicas, ni la realización efectiva de tales proyectos u obras, pueden ser fuente legítima de enriquecimiento de los propietarios de terrenos. Esta referencia jurisprudencial funda el razonamiento en el principio del enriquecimiento sin causa, y aclara que la propiedad que se protege constitucionalmente es la legítimamente adquirida, y no se adquieren legitimante incrementos de valor por la acción del estado, sino por la inversión o esfuerzo privados. Por tal motivo reconocer estos incrementos de valor provenientes de la acción estatal deviene en un claro detrimento patrimonial del mismo Estado.


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3.2. EL ANUNCIO DEL PRO YECTO Y LOS AVALÚOS DE REFERENCIA

Dada la importancia que tiene la posibilidad de realizar el descuento de los incrementos de valor que se hayan producido por el anuncio de un programa o proyecto de obra estatal, resultaba indispensable resolver dos problemas concretos no previstos de manera explícita por la ley 388 de 1997, con efectos especialmente probatorios. ¿Cómo se establecen las plusvalías o mayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que podrán ser descontadas del precio comercial del inmueble? ¿En qué momento se entiende formalmente anunciado un proyecto u obra? Para resolver el primer interrogante se recurrió por analogía a las normas sobre participación en plusvalía y es por esta razón que se ha vuelto común hablar de avalúos de referencia, así esta sea una figura prevista para la participación en plusvalía. Se dio entonces aplicación al artículo 80 de la ley 388 que establece el procedimiento de cálculo del efecto plusvalía. Este artículo indica que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75, 76 y 77 de esta ley. En el caso que nos ocupa, los avalúos solicitados serían aquellos correspondientes a la situación anterior al anuncio del proyecto u obra y no son avalúos puntuales sino utilizando la metodología de zonas geo-económicas homogéneas19. Para resolver el problema relacionado con la determinación del momento a partir del cual se entendía que quedaba formalmente anunciado un proyecto se optó por formalizar la iniciación de las actividades propias de la estructuración del Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo Restrepo a través de la expedición de un Decreto del Alcalde “ Por medio del cual se anuncia por motivos de utilidad pública e interés social, el Macroproyecto de Vivienda, que se ejecutará a través de Planes Parciales”. Este Decreto (65 de noviembre de 2004) determina que el Proyecto Urbanístico Integral “Macroproyecto de Vivienda”, (Artículo 4°) “ consiste en el conjunto de acciones que serán desarrolladas de manera coordinada entre las distintas entidades municipales, dirigidas a ejecutar

19 La metodología de zonas geoeconómicas homógeneas está definida por el artículo 75 de la Resolución IGAC 2555 de 1998 como “ el proceso por el cual se establece, a partir de puntos de investigación económica dentro de las zonas homogéneas físicas, el valor en el mercado inmobiliario para los terrenos ubicados en ellas.

Se entiende por puntos de investigación económica, aquellos seleccionados dentro del área urbana o rural del municipio para establecer valores unitarios del terreno, mendiante el análisis de la información directa e indirecta del precios en el mercado inmobiliario.

Paragrafo: Para los fines a que se refiere esta Resolución se entiende por zonas homogénea geoeconómica, el espacio geográfico de una región con caracteristicas similares en cuanto a su precio”.


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una operación urbana de gran escala que tiene por objetivos centrales programar el desarrollo en usos urbanos del suelo actualmente clasificado parte como suelo urbano, parte como de expansión urbana, incluyendo porciones de suelo urbano que garantizan las condiciones de conectividad de tales suelos de expansión con el suelo urbano consolidado colindante, incorporando la aplicación coordinada de los distintos instrumentos de gestión del suelo previstos en la ley 388 de 1997. Estas acciones darán prioridad a la generación de suelo urbanizado como elemento básico para garantizar el acceso a la vivienda de los habitantes de la ciudad que no son atendidos en la actualidad por el sector formal, como estrategia para enfrentar la urbanización ilegal, atender las viviendas ubicadas en zonas de riesgo y dar cumplimiento a los objetivos de la política habitacional del Municipio, en el marco de la generación de espacios urbanos de calidad que generen condiciones sostenibles de habitabilidad como base para la construcción de convivencia y cohesión social”. El Decreto adicionalmente ordenó “iniciar los trámites administrativos y presupuestales necesarios para la contratación de los avalúos masivos de los terrenos y construcciones que están ubicados dentro de la delimitación preliminar del Plan Parcial de Expansión “Macroproyecto de Vivienda que aquí se anuncia, a partir de la identificación de zonas o subzonas geo-económicas homogéneas, teniendo en cuenta su situación actual, de acuerdo con términos de referencia que expedirá dicha Secretaría” (Artículo 8°). Estos avalúos fueron realizados por la Lonja de Camacol- Risaralda y sobre la base de la definición de zonas geo-económicas homogéneas se asignaron valores para cada una de estas zonas. La definición de tales zonas partió de la determinación de zonas homogéneas físicas de acuerdo con las condiciones agrológicas, topográficas y climatológicas de los suelos. En el proceso de solicitud, revisión y aceptación de los avalúos practicados en desarrollo de lo previsto por el mencionado Decreto 65 de 2004 se tuvo especial cuidado en valorar los inmuebles de conformidad con lo establecido por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad que dispone: “Hasta tanto no se incorpore el suelo de expansión al perímetro urbano los usos autorizados serán agropecuarios y forestales”. Como se desprende de lo anterior, los usos que se podían tener en cuenta como usos autorizados para valorar estos suelos, eran exclusivamente usos agropecuarios y forestales, en tanto aún no se han formulado ni adoptado los planes parciales respectivos. Sobre la base de los usos autorizados por el POT y la definición de las zonas geo-económicas homogéneas20 los avalúos practicados por la Lonja de Camacol- Risaralda definieron unos valores de referencia, que servirán de base para evaluar al momento de la práctica de avalúos puntuales de predios que tengan que ser expropiados, incrementos de valor que no deban ser considerados y tenidos en cuenta en el avalúo respectivo, por provenir justamente del efecto del anuncio. Estos avalúos también servirán de base para el posterior cálculo del efecto de plusvalía que se genere una 20 Con relación a la muestra que se utilizo para definir el valor del terreno al interior de las zonas geoeconómicas homogéneas, el informe de avalúos determinó lo siguiente: “ La investigación económica, tendiente a identificar el precio de referencia de los terrenos, partió por utilizar el insumo de la clasificación de zonas homogéneas físicas, localizando en cada una de ellas, una muestra representativa que en conjunto cubre 15 predios, que representan numéricamente el 25% del total de los predios considerados y un cubrimiento territorial del 70% del área total de estudio.


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vez adoptados los correspondientes planes parciales, en aplicación de la participación en plusvalías aprobada por el Concejo Municipal en diciembre de 2003 y para el cálculo de los aportes de tierra al reajuste o integración inmobiliaria. Tal como ocurrió en su momento en Bogotá, cuando fue anunciado la puesta en marcha del proyecto integrado Operación Urbanística Nuevo Usme, estos avalúos sirvieron de base para desarrollar una discusión entre los avaluadores y las entidades públicas, referida a una confusión sobre el régimen del suelo de expansión que eventualmente conducía a creer que se podían incorporar las expectativas propias de su carácter se suelos urbanizables, sobre todo cuando los POT contemplan de manera general las normas urbanísticas que serían aplicables a estos terrenos una vez concretada su conversión en urbanos por medio de planes parciales, previa la definición de la factibilidad y de las fuentes de financiación de infraestructuras viales y de servicios públicos y el espacio público requerido. Algunos avaluadores creían que se podía establecer el avalúo de estos terrenos teniendo en cuenta simplemente la norma urbanística de uso y edificabilidad prevista de manera general y abstracta. Se puede afirmar que actualmente es casi generalizada en el país la aceptación de que el precio de partida (valor de referencia) del suelo de expansión urbana es aquel correspondiente a usos rurales, ya que estos son los usos que continúan existiendo y rigiendo hasta tanto no se concreta la urbanización de los mismos. Una cosa distinta es que esos suelos obviamente obtendrán un mayor valor por efecto de la asignación de las normas específicas en los planes parciales, una vez deducidas las obligaciones o cargas urbanísticas que defina el POT y que parte de esos incrementos le corresponderán al propietario, pero para calcular el efecto de plusvalía en las ciudades que han aprobado acuerdos de plusvalía, o los aportes a los reajustes de tierra o integración inmobiliaria, o los incrementos de precio generados por el anuncio de los proyectos u obras que acometa la administración municipal, el precio es aquel que corresponde a los usos rurales, en tanto son estos usos lo que se pueden dar efectivamente (uso efectivo actual) antes de la urbanización del suelo21. Por último, se observa que el artículo 61º de la ley 388 de 1997 no determina nada sobre el periodo de tiempo en el cual operará el efecto del anuncio del proyecto, ni hacia el pasado ni hacia el futuro. Por lo tanto, consideramos que el descuento del mayor valor generado por el anuncio del proyecto opera desde la fecha en que se anuncie el proyecto y hasta que el proyecto sea ejecutado en su totalidad y se realicen la totalidad de las adquisiciones públicas de tierra que hagan parte del mismo, es decir, un periodo de varios años. En el momento en que las distintas entidades o dependencias de la administración municipal inicien los procesos de adquisición de predios por motivos de utilidad pública o interés social – en caso de requerirse- y contraten los respectivos avalúos puntuales, deberán solicitar a las firmas o entidades avaluadoras que no tengan en cuenta los incrementos producidos desde el anuncio del proyecto y para ello tendrán como prueba o referente los avalúos realizados en el momento del anuncio. 21 Nótese que con esta claridad en el diseño de una Operación Urbanística, en lugar de destinar importantes recursos públicos o privados (de urbanizadores o constructores o incluso de los demandantes de vivienda) a pagar el suelo, este se puede destinar a financiar la urbanización.


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No obstante, es preciso tener en cuenta, como ya se ha expresado, que el objetivo del MCGVR no es expropiar tierra sino obtenerla a partir del diseño de un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios a la escala de todo el plan parcial de expansión, estableciendo claramente las obligaciones o cargas urbanísticas de los propietarios de suelo y realizando la inversión en vías, infraestructuras de servicios públicos para obtener suelo para el desarrollo de programas de vivienda de interés social. Este mecanismo será analizado más adelante. Aún así, el procedimiento del descuento de los incrementos de precios del suelo producidos por el anuncio de proyectos y obras públicas no solo cumple la función de evitar un enriquecimiento sin justa causa del propietario del suelo, por efecto de las acciones e inversiones públicas, sino que estimula la coordinación interinstitucional entre entidades públicas y controla las compras públicas de tierra, además de que promueve la vinculación de los propietarios al plan parcial y al reajuste de tierras, como ya se ha indicado. Se conoce que es frecuente que las empresas de servicios públicos, que cuentan con fuentes propias de financiación como las tarifas o las empresas descentralizadas encargadas de la ejecución de obras viales, nacionales o municipales, que son fuertes financieramente, tienen como criterio de eficiencia la compra rápida de tierra y como generalmente solo necesitan fajas de tierra relativamente pequeñas, compran a altos precios, de manera que es la misma intervención pública la que induce elevaciones de precios de los terrenos. Cuando la administración debe salir a comprar tierra para equipamientos sociales o para vivienda de interés social, o lo hacen las organizaciones de vivienda, se encuentran con precios artificialmente elevados por las mismas empresas públicas. Una última duda surge con respecto a la vigencia de los avalúos de referencia o de partida. En algún momento se ha planteado que sería aplicable el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998 establece que “ los avalúos tendrán una vigencia de un (1) año, contados desde la fecha de su expedición o desde aquella en que se decidió la revisión o impugnación”. Aunque se podría interpretar que esta norma sería de aplicación general, su objetivo parece ser que aplica para el caso de los avalúos para adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación, que es cuando tiene sentido una vigencia de los avalúos. Nuevamente recurriendo a la analogía con las normas sobre participación en plusvalías, el avalúo correspondiente a la situación anterior tendría duración indefinida y se admitiría solamente un incremento o actualización equivalente a la variación del índice de precios al consumidor – IPC (parágrafo 2 del artículo 79º de la ley 388 de 1997). Los avalúos practicados en cumplimiento del Decreto 65 de 2004 cumplieron su cometido en el momento en que fueron practicados, pues con ellos se pudo establecer el precio del suelo antes de que se iniciaran las intervenciones públicas necesarias para llevar a cabo el Macroproyecto, sobre todo la ejecución de las obras previstas. Se puede afirmar que ahí se agota o se cumple su finalidad y razón de ser. No puede predicarse entonces que estos avalúos pierden vigencia por el paso del t iempo y, sobre todo, porque el Decreto 1420 de 1998 establece que los avalúos tienen vigencia de un año. A riesgo de ser reiterativos su finalidad es determinar, con un carácter casi probatorio, cuál era el precio del suelo en 2004 e incluso cuál seguirá siendo dicho precio mientras la normativa, las


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condiciones de infraestructura vial y de servicios y la destinación económica de los inmuebles no varíen. Si se tiene que recurrir a expropiaciones, tal como lo obliga la ley habrá que realizar no avalúos masivos sino avalúos particulares para cada inmueble, que tendrán que descontar las plusvalías producidas por el anuncio del proyecto. Cuando más entonces tendríamos que hablar de una actualización monetaria de los avalúos realizados en el año 2004 en cumplimiento del Decreto 65 del mismo año y para ser consistentes, continuar aplicando las reglas previstas para la participación en plusvalía, es decir, utilizar el índice de precios al consumidor, como índice a aplicar para mantener la valoración actualizada en el t iempo.

3.3. LOS PRINCIPALES PUNTOS DE DISCUSIÓN DURANTE EL PROCESO DE SOLICITUD, REALIZACIÓN, REVISIÓN Y OBJECIÓN DE LOS AVALÚOS DERIVADOS DEL ANUNCIO DEL PROYECTO

El trámite de estudio y definición de los valores de referencia por parte de la Lonja de Avaluadores de Camacol- Risaralda tuvo como estrategia de supervisión, la designación de un interventor técnico22 encargado de ser el vocero de la Administración Municipal ante el equipo de peritos avaluadores designados por la Lonja. Esta estrategia fue particularmente útil, pues permitió a la Administración contar con un actor que acompaño el proceso y se constituyó en el interlocutor técnico para la discusión y solución a los distintos inconvenientes técnicos y metodológicos que se presentaron durante la ejecución del estudio. Es importante anotar que la existencia de una interventoría técnica para este tipo de procesos de avalúos no es un requisito que se encuentre determinado por las normas nacionales sobre avalúos. Sin embargo, en este proceso resultó muy conveniente para los intereses de la Administración contar con una instancia de supervisión calificada que pudiera verificar y controlar la idoneidad de todo el proceso. Hay que recordar que muchas veces las dificultades en el control de los procesos de avalúos que solicitan las dependencias estatales, están relacionadas con la falta de preparación técnica de los funcionarios encargados de su solicitud en todos los temas metodológicos, jurídicos, inmobiliarios y económicos que la práctica de avalúos encierra. La primera dificultad que tuvo que sortearse en el proceso de elaboración del estudio de valores de referencia tuvo que ver con la existencia de altas expectativas urbanas en la zona del macroproyecto. En efecto al utilizar el método valuatorio comparativo o de mercado se encontró que los precios de oferta en la zona estaban altamente influidos tanto por el propio anuncio del proyecto, como por la

22 Como interventor técnico del proceso de valoración fue designado un perito avaluador con amplia experencia en procesos de valoración para entidades públicas y privadas, quien tuvo a su cargo todo el seguimiento del proceso en lo relativo a la definición de las zonas homogéneas físicas, la determinación de la muestra para determinar los valores que determinaron las zonas geoeconómicas homogéneas, los métodos valuatorios utilizados para determinar los valores de la muestra, y en general el acompañamiento técnico a todo el proceso realizado.


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localización del área del Macroproyecto en cercanías de los límites del perímetro urbano y por su clasificación como suelo de expansión urbana. Tal situación llevó a que el equipo de avaluadores con el aval del interventor, no utilizara “la información de ofertas y transacciones en la zona del macroproyecto y se acudió al método comparativo por analogía que consiste en identificar inmuebles localizados en el área rural del municipio, con idénticas características a las identificadas en la determinación de zonas homogéneas físicas al interior del área de estudio23 , cuyos precios no involucren expectativas urbanas, sino las asociadas a la producción agropecuaria, dada la reglamentación urbanística municipal y en particular la destinación económica, estandarizando los resultados obtenidos a través del sometimiento de la información a procesamiento estadístico, teniendo en cuenta los diferentes aspectos que las haga comparables a los puntos de investigación al interior del polígono a avaluar masivamente, como la distancia al perímetro urbano, tipo de vías y topografía”.24 A pesar de que el informe inicial presentado por la Lonja partió de la consideración antes expuesta, la Administración en conjunto con el interventor encontró que era necesario para la mayor claridad y coherencia del estudio, solicitar la revisión de los avalúos en desarrollo de lo previsto por el artículo 16 del Decreto 1420 de 1998. Es importante aclarar que además de la revisión, se solicitó en subsidio la impugnación de los mismos ante el IGAC, impugnación que se demandó fuera tramitada sólo una vez conocido el resultado de la revisión y tal revisión no fuese aceptada por la Administración. Finalmente el trámite de impugnación no fue necesario atendiendo a que la Administración estuvo de acuerdo con el resultado obtenido de la revisión del estudio. Los puntos sobre los que la Administración encontró fundados los motivos para la solicitud de revisión fueron los siguientes:

1. No se encontró claridad en la forma en que fue considerada la topografía de los terrenos estudiados y las implicaciones de aquellas áreas con topografía escarpada (Pendientes entre el 25% y el 50%).

2. Se solicitó revisar el procedimiento utilizada para la validación de la muestra que sirvió de base para la aplicación del método de comparación por analogía.

3. En el t ipo de fincas que se analizaron como muestra para la definición de los valores no se hizo una distinción clara entre las fincas que presentaban como cultivo pastos de aquellas que presentaban café.

4. Se consideró que los datos de ofertas, transacciones y consultas a personas especializadas que sirvieron de base para la definición de valores por el método comparativo, no se encontraban debidamente organizadas y soportadas.

La revisión del estudio realizada por la Lonja fue considerada como apropiada por la Administración, en tanto a cada uno de los puntos mencionados se le dio correcta solución. De 23 Las áeras seleccionadas para buscar los inmuebles con características similares se localizaron en las veredas Combia, Altagracia y Morelia. 24 LONJA DE AVALUADORES CAMACOL RISARALDA, Informe Final Avalúo Masivo Suelos Macroproyecto de Vivienda Gonzalo Vallejo Restrepo a partir de la determinación de zonas físcas y geoeconómicas homogéneas. Julio de 2005


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forma resumida se exponen los criterios y/o definiciones que se dieron con respecto a cada uno de los 4 puntos mencionados.

1. Se determinó que todas las zonas del macroproyecto que presentaban topografía escarpada tenían como consecuencia una menor productividad para actividades agrícolas. Por lo tanto se agruparon todas las zonas con pendientes entre el 25 y el 50% en una misma zona homogénea física cuya principal característica es la presencia de tierras con maleza. Como consecuencia de esto, se estableció que el valor que determinaría dichas áreas como zona geo-económica homogénea sería de $1.500 por metro cuadrado. Adicionalmente, a partir de la topografía promedio de la zona, la cual se determinó estadísticamente en un 50% mecanizable y un 50% pendiente se elaboró un proceso de ponderación en la cual se asignaron puntajes de ponderación diferenciales que oscilaron entre un factor máximo de 1,3 para áreas 100% mecanizables y un factor mínimo de 0,40 para predios con pendientes superiores al 40%. Estos factores de ponderación fueron utilizados para la asignación de puntajes en el proceso de homogenización del estudio, en relación con el factor topografía.

2. Para la validación de la muestra de los predios avaluados se separaron fincas rurales cercanas

o de distancia media al perímetro urbano (5 km.) de las lejanas (15 km.), y para la homogenización de la muestra teniendo en cuenta el factor diferencial de distancia, se realizó un análisis de resistividad25, que permitió comparar el precio a acuerdo con cada kilómetro de distancia.

3. Para la definición de los valores base que permitieron determinar los valores asignables a las

zonas geo-económicas se separaron claramente fincas con pastos y fincas con café. En esta separación se definió que tenían un mayor valor las fincas con cultivos de café teniendo en cuenta la rentabilidad de tal cultivo.

4. Se determinó con claridad las fuentes consultadas para la definición de los valores de

referencia y se organizo la información de tal forma que resulta de fácil consulta y comprensión. Cada avalúo realizado cuenta con una ficha resumen donde se determina la información relativa a: 1. Condiciones agronómicas (tipo de suelo, especies cultivables, posibilidad de mecanización, irrigación, cultivos transitorios o permanentes), 2. Condiciones climatológicas, 3. condiciones hidrológicas y metereológicas.

Finalmente los datos de la muestra que sirvieron de base para la asignación de valores a las zonas geo-económicas homogéneas se resumieron por parte de la Lonja de la siguiente forma:

Tabla 2. Datos de la muestra como base para determinar las zonas geo-económicas

Descripción Valor cuadra $ Valor m2 $ Valor promedio fincas cafeteras localizadas en zona media (5 km. Aprox.) $ 25.320.829 $ 3.956

Valor promedio fincas cafeteras localizadas en límites zona rural (15 $ 13.255.263 $ 2.071 25 Entendida la resistividad como la variación del precio por unidad de longitud.


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km. Aprox.) Valor promedio fincas pastos localizadas en zona media (5 km. Aprox.)

$ 24. 068.877 $3.760

Valor promedio fincas cafeteras localizadas en límites zona rural (15 km. Aprox.)

$18.214.285 $2.845

Valor promedio fincas localizadas en áreas objeto de avalúo. Sin cultivos, construcciones e infraestructura (1 Km. Aprox. Homogeneizado por distancia).

21.772.233 $ 3.401

3.4. LOS RESULTADOS DE LOS AVALÚOS

El resultado final de los avalúos de referencia practicados en desarrollo del Anuncio del Proyecto aparece en el siguiente Plano.


Figura 2. Zonas geo-económicas Homogéneas y sus respectivos valores iniciales de suelo

4. PLAN PARCIAL DE EXPANSIÓN URBANA Y S ISTEMA DE REPARTO EQUITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS

Este capítulo parte de una explicación inicial del esquema de gestión del suelo planteado para el MCGVR, y de una definición del mismo en función de sus objetivos. A continuación se explica en detalle el contenido del plan parcial de expansión que está siendo formulado.


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4.1. PLANTEAMIENTOS GENERALES Y EXPLICACIÓN DEL ESQUEMA DE GESTIÓN EN FUNCIÓN DE LOS OBJETIVOS

El mecanismo del anuncio del proyecto aplicado en la forma antes explicada establece el valor del suelo antes del macroproyecto, ahora hay que resolver la pregunta de cuánto vale después, este valor depende del sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. La ecuación es la siguiente: 1. Suelo sin urbanizar (que se aporta por parte del propietario al mecanismo de gestión asociada

que se seleccione) 2. Obras necesarias para que se convierta en suelo urbanizado, que requieren suelo y recursos de

inversión, que se establecen a partir de los costos de construcción 3. Suelo urbanizado y con autorización específica de usos y edificabilidades, que se utiliza para

pagar los aportes de suelo 4. Las normas urbanísticas de usos e intensidad (índices de ocupación y de construcción) reflejan

valores diferenciados del suelo y que se pueden eventualmente convertir en certificados de derechos de construcción que permiten la financiación de las obras de urbanización y el pago de los aportes en suelo

Que se representa en el siguiente esquema:


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Figura 3. Esquema del sistema de reparto de cargas y beneficios

O sea que surge nuevas preguntas que irán siendo resueltas: ¿Cuales y cuantos son los suelos y costos de infraestructura necesarios para la conversión de esos suelos en urbanos o en edificables? ¿Cuáles pueden ser imputados al propietario? ¿Cuál es el precio del suelo resultante del reparto? Esta pregunta remite a un segundo elemento, el de estándares urbanísticos ligados a criterios de calidad de vida de las personas que habitarán la zona objeto del plan parcial. En primer término densidades, índices de ocupación y de construcción que permiten calcular las áreas de suelo requeridas para espacio público, vías, infraestructuras de servicios públicos, equipamientos sociales. El otro factor que define los suelos y costos de infraestructura requeridos son los elementos estructurales definidos en el POT, que son de obligatorio cumplimiento en el Plan Parcial (sistemas de comunicación entre el área urbana y el área rural; áreas de protección ambiental y de conservación de los elementos naturales y de defensa del paisaje; áreas o elementos de conservación del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico y áreas con factores de riesgo para la localización de asentamientos humanos, por amenazas o riesgos naturales o por condiciones de insalubridad y los sistemas estructurantes de transporte y movilidad, espacio público y equipamientos).


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Teniendo en cuenta lo anterior, como primer punto a resaltar, la experiencia derivada del Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo deja en claras las secuencias de la planeación y la gestión necesarias para la aplicación del sistema urbanístico colombiano: - El Diseño Urbanístico (calidad de vida e integración social) - El Sistema de Distribución equitativa de Cargas y Beneficios, en la forma en que ha sido

explicado - El modelo económico-financiero Los resultados que se producen a partir de la interacción de estos tres componentes, constituyen la base para determinar las condiciones en las cuales, primero, se asociarán los propietarios del suelo26 para facilitar el reajuste de los terrenos objeto de un Plan Parcial y, segundo, cual será su relación con el urbanizador, el constructor y la administración municipal. Esta relación, durante todo el desarrollo del macroproyecto, estará estrechamente ligada a los objetivos puntuales que, tanto el sector privado como el sector público, se fijen para la incorporación de los suelos para usos urbanos. La presentación de la metodología utilizada para el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios se realizará teniendo en cuenta los objetivos definidos para el macroproyecto CGVR. Primer objetivo: Regular o controlar los precios del suelo desde el inicio de la intervención pública Este objetivo se atiende con el anuncio formal del proyecto que fue la base para establecer los precios del suelo antes de cualquier intervención, es decir, despojados en lo posible de toda expectativa de desarrollo urbano. Todos los incrementos en el precio del suelo por encima del valor rural que se verifiquen hacia el futuro, son producidos por la colectividad y no se derivan ni del esfuerzo, ni del trabajo del propietario. A partir de ahí, los incrementos de valor del suelo serán distribuidos entre quien aporta la tierra y quien aporta los recursos para financiar la urbanización. El valor final del suelo que corresponde al propietario está sujeto a la asunción de las cargas o responsabilidades urbanísticas y al sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. El tercer mecanismo de regulación de los precios del suelo es la calificación del suelo para vivienda de interés prioritaria, tal como lo contempla la ley 388 de 1997, en función de la composición socio-económica de la población de Pereira y del crecimiento proyectado de la misma, así como de las necesidades de vivienda para los sectores de más bajos recursos, hasta ahora no atendidos por la oferta formal. Segundo objetivo: evitar la adquisición del suelo mediante enajenación voluntaria o expropiación y hacerlo a través de los sistemas de gestión o actuación asociada y de reparto 26 A través de cualquiera de las alternativas de gestión asociada previstas en la ley 388 de 1997. Una de las opciones estudiadas hasta el momento es una fiducia inmobiliaria


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equitativo de cargas y beneficios y financiar los costos de urbanización con cargo a la asignación de las normas urbanísticas En cumplimiento de las disposiciones ya explicadas en el punto 1º, la asignación de las normas de uso y edificabilidad está sujeta al cumplimiento de los deberes urbanísticos, a la definición de la factibilidad de la realización de las obras de urbanización y al establecimiento de los mecanismos a través de los cuales los propietarios sufragarán los costos que implica la asignación de las normas y la construcción de edificaciones que de ella se deriva. Pero para llegar a esta asignación es preciso definir los derechos y responsabilidades de los propietarios del suelo: 1er paso: Determinación de los suelos con derecho a participar en el reparto equitativo de los aprovechamientos urbanísticos (en adelante suelos objeto de reparto SOR), en relación con los cuales se calculará tanto la participación en las cargas como en los beneficios o incrementos en los precios del suelo producidos por la urbanización y por la asignación de las normas urbanísticas. En el área del macroproyecto existen suelos que no se contabilizan dentro del sistema de reparto, que son los siguientes: - La ronda hidráulica de los cuerpos de agua y los caminos y vías previamente existentes, por ser

bienes de uso público, de conformidad con la Constitución y la ley - Los suelos con remoción en masa alta, que por esta razón no pueden ser objeto de desarrollos

urbanísticos en razón del riesgo que generarían. El Parágrafo del artículo 1º del Decreto nacional 1337 de 2002 establece que “En ningún caso, pese a que se encuentren en suelo urbano o de expansión urbana, serán objeto de compensación, los terrenos o inmuebles que por sus características físicas, topográficas o geológicas sean inconstruibles ni aquellos que sean declarados como zonas de amenaza o riesgo”. Por lo tanto, esos suelos no pueden entrar a participar en el sistema de reparto, ya que la base legal para hacerlo sería que se les reconociera derecho a compensación urbanística mediante transferencia de derechos de construcción o cualquier otro mecanismo previsto en la ley o el POT. Por esta razón, cuando estos suelos sean privados, se reconocen solamente al valor inicial, pero sin tener derecho a aprovechamientos urbanísticos.

Sobre el primer punto se presentan algunas confusiones, ya que además de la categoría ronda hidráulica las administraciones municipales contemplan Zonas de Manejo y Preservación Ambiental o Áreas de control Ambiental de las Vías y otros tipos de suelo de protección propias de los futuros usos urbanos de los terrenos. Las rondas hidráulicas (definida como el área delimitada por el nivel máximo de inundación del cauce de un cuerpo de agua a niveles tolerantes de calados para el desarrollo urbano)de ríos, quebradas y cuerpos de agua, que son condiciones previas que van a permanecer en la misma condición y que tienen un régimen especial en la legislación ambiental, incluso en la Constitución Política. De acuerdo con el Código Nacional de recursos naturales


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renovables y medio ambiente27 las rondas hidráulicas son las líneas que contienen y definen los límites de los cauces o alvéolos de los cuerpos de agua y son por lo tanto bienes de uso público. Como tal son imprescriptibles, inalienables e inembargables de tal manera que no es posible reconocer aprovechamiento urbanístico ni constituir derechos reales de dominio sobre los mismos, es decir, estos suelos no se obtienen por medio de un sistema de reparto de cargas y beneficios y no deben considerarse para efectos de adquisición o negociación.28 Para el macroproyecto la cuidadosa interpretación de las condiciones iniciales de los terrenos tiene una especial relevancia dadas las condiciones físicas y topográficas de los suelos propias de esta región del país.

27 A pesar de que la legislación nacional ya establecía mecanismos de protección para las riberas es el Decreto Ley 2811/74 (Código Nacional de Recursos Naturales) el instrumento que establece la especial naturaleza de las áreas que posteriormente y atendiendo a criterios técnicos se denominarían “Rondas Hidráulicas” concepto que se ha hecho extensivo a las zonas adyacentes a los cuerpos de agua en general: Artículo 83.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: a) El álveo o cauce natural de las corrientes;;b) El lecho de los depósitos naturales de agua; c) Las playas marítimas, fluviales y lacustres;d) Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la de caucepermanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;

Adicionalmente también señaló obligaciones para los propietarios ribereños afectando las posibilidades de uso que estos tenían sobre los suelos adyacentes a los cuerpos de agua, concepto que se decantaría con posterioridad con lo que conocemos como Zonas e Manejo y Preservación Ambiental:ARTICULO 118. Los dueños de predios ribereños están obligados a dejar libre de edificaciones y cultivos el espacio necesario para los usos autorizados por ministerio de la ley , o para la navegación, o la administración del respectivo curso o lago, o la pesca o actividades similares. 28 Esto no pretende desconocer la existencia de graves problemas de titulación, de tal manera que en algún casos aparezcan alinderadas e incluidas en el folio de matrícula inmobiliaria suelos pertenecientes a la Ronda Hidraúlica y la ZDMPA. Como se señalo inicialmente el problema es de titulación y no de titularidad toda vez que no se discute la naturaleza de bienes de uso público de esas zonas sino la necesidad de corregir los folios de matrícula inmobiliaria y de ajustarlos a las realidades ambientales y urbanísticas.


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Fuente: Alcaldía Municipal de Pereira. Diagnóstico.

Figura 4. Hipsometría y morfología

El segundo paso es definir y concretar las obligaciones urbanísticas o soportes de la urbanización (también conocidos como cargas generales o locales). Esta obligación involucra tanto el suelo como los costos de ejecución. El criterio para definir las cargas generales que serán imputadas o adscritas al área del plan parcial es que se trate de infraestructura vial principal y redes matrices de servicios públicos (parágrafo art . 39 ley 388) dotación adicional de espacio público (artículo 37), que tenga una incidencia o beneficio directo y exclusivo sobre el área del proyecto o, en otras palabras, que no hubiera que realizar si el suelo hoy rural no fuera convertido en urbano. La siguiente imagen ilustra las características de las cargas generales que se pueden incluir en el reparto. Todavía está sin definir la discusión de hasta dónde llega la imputación de las cargas al propietario del suelo. En Pereira está claro que el propietario debe aportar sin remuneración el suelo, pero está por definir la financiación de los costos de construcción. La alternativa que tiene mayor aceptación es que las obras se financien a través de una contribución de valorización por beneficios local que se aplicaría al suelo. Esta alternativa tiene la ventaja de la utilización de una metodología conocida en el país y que implica la aprobación en el Concejo Municipal, lo cual proporciona seguridad jurídica, pero en la práctica los resultados monetarios serían los mismos.


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En todo caso, se resalta la forzosa aplicación de los artículos de la ley 388 que constituyen el régimen urbanístico de la propiedad: la asignación de las normas de usos y edificablidad debe ir acompañada de la especificación de los instrumentos que se emplearán para que contribuyan a sufragar los costos que implica la asignación de dichas normas y en el caso de suelo de expansión urbana se debe señalar el procedimiento concreto para establecer la factibilidad de extender o ampliar las redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la correspondiente actuación.


Figura 5. Cargas generales no incluidas en el reparto

Figura 6. Cargas generales incluidas en el reparto


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Las cargas locales son las cesiones urbanísticas con destino a vías locales, equipamientos colectivos y espacio público en general (Art. 37) y las cesiones y la realización de obras públicas correspondientes a redes secundarias y domiciliarias de servicios públicos de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos, así como las cesiones para parques y zonas verdes, vías vehiculares y peatonales y para la dotación de los equipamientos comunitarios (parágrafo Art. 39). Las cargas u obligaciones urbanísticas se expresan en áreas de suelo requeridas para las infraestructuras, los equipamientos y el espacio público, así como para el suelo de protección y en costos de construcción de la red vial principal objeto de reparto, la secundaria y la local, vehicular o peatonal y las redes secundarias y locales de servicios públicos domiciliarios, y el suelo para parques y zonas verdes y para equipamientos comunitarios. Las áreas se calculan en función de la población que va a vivir en la zona, estableciendo metros cuadrados de espacio público, de equipamientos sociales y kilómetros de vías en función de objetivos de movilidad, cada uno de ellos por habitante, dentro del marco establecido en el POT municipal. Definidas claramente estas obligaciones y cuantificadas, el Municipio puede obtener todo el suelo para los elementos colectivos antes señalados, sin necesidad de adquirirlo a través de enajenación voluntaria o expropiación. En otras palabras, no basta la tierra para tener derechos a los aprovechamientos urbanísticos, se requiere también recursos de inversión en la urbanización. Como consecuencia de esta definición de obligaciones urbanísticas el propietario solo tendrá derecho a los aprovechamientos urbanísticos cuando asuma la financiación de los costos de urbanización. Además, los mecanismos de gestión asociada y el diseño urbanístico en una escala adecuada, facilitan la obtención de la tierra necesaria para usos colectivos y el mejoramiento de las condiciones de estructura urbana y calidad de vida. La estrategia planteada para el Macroproyecto CGVR es que la administración municipal gestiona los recursos de inversión de las obras que legalmente le corresponden al propietario y ofrece ejecutarlas a cambio de su participación en el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios, en la proporción del monto de las obras que realice. La misma actuación podría ser desarrollada por actores privados, como organizaciones de vivienda, cajas de compensación o constructores formales, con el apoyo del municipio en las actividades que son de resorte exclusivo de la administración pública (aplicación del anuncio del proyecto, declaratoria de desarrollo prioritario, expropiación, aprobación del plan parcial). La premisa, como ya se ha expresado es que los recursos públicos y privados no se destinan en primer término a comprar tierra sino a urbanizar, que es lo que genera los soportes colectivos que sirven de base para la edificación, o en otras, palabras crea ciudad, y, además realmente valoriza el suelo. Con esta participación la administración municipal puede obtener no solo el suelo para vías, servicios, espacio público y equipamientos sino suelo para destinar al desarrollo de programas de vivienda de interés social prioritario.


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El tercer y último paso es cuantificar y concretar las normas de uso e intensidad de uso, en función de los criterios de densidad, necesidades de vivienda social y otros usos en la ciudad y posibilidad real de comercialización de los productos inmobiliarios. Estos elementos alimentan tanto la definición jurídico-formal del plan parcial como el modelo económico-financiero de sustento del mismo y, sobre todo, la política municipal en materia de vivienda de interés social. La cuantificación del valor del suelo una vez asignados los aprovechamientos o beneficios urbanísticos se realiza utilizando la técnica residual, que es la que permite establecer el efecto que sobre los precios del suelo tiene una determinada norma de usos o edificabilidad. Esta técnica también permite deducir del precio del suelo los costos de urbanización, sean estos locales o generales. La técnica residual parte de definir un precio de mercado o de venta del producto inmobiliario que va a ser construido (según uso, estrato socio-económico, área, localización etc), por ejemplo, oficinas, comercios, viviendas de altos estratos o de bajos estratos. Del total de ventas esperadas en función del número total de metros cuadrados que serán construidos se deducen los costos de urbanización y de construcción, los gastos indirectos (administración e impuestos, licencias, etc), la ganancia del constructor y eventualmente del urbanizador y se obtiene un porcentaje de repercusión del suelo en ese producto inmobiliario que arroja un precio del suelo por metro cuadrado.


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Figura 7. Esquema de la técnica residual

Este dato es muy importante para establecer si la diferencia entre el precio del suelo rural y el precio del suelo con las normas urbanísticas específicas permite financiar los costos de urbanización, sean locales o generales. Generalmente esos incrementos son importantes (de 1 a 40 en vivienda de altos ingresos o a 50 o más en usos comerciales) y posibilitan sin ningún problema la financiación de la urbanización. Incluso en el caso de vivienda social estos incrementos son importantes. Del precio del suelo que resulte de esta técnica residual, si se verifica un incremento en relación con el precio anterior o de referencia, además se deberá pagar la participación en plusvalía, correspondiente al 50% de dicho incremento, de conformidad con la reglamentación vigente en el Municipio de Pereira.

“El método residual es un procedimiento de cálculo del valor del suelo aplicable en los supuestos en los que no es posible la aplicación del método de comparación. Es este el caso del suelo de la ciudad consolidada o de terrenos urbanos o urbanizables (de expansión) destinados a usos que generan un posible lucro en el mercado.” (subrayado fuera de texto). ”


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Se trata, por lo tanto, de la comercialización de un producto en un mercado especializado, con una demanda muy profesionalizada, lo que origina en primer lugar un funcionamiento del negocio circunscrito a un circuito cerrado que impide el conocimiento directo, no solo de los precios alcanzados en las operaciones que se realizan, sino de las meras ofertas de precios de venta. Además, el rendimiento económico de la actividad se basa en la escasez de la oferta de suelo urbanizado, así como en el hecho de que el suelo es un bien único, que no permite su sustitución por otro idéntico: todo suelo es únicamente igual a si mismo.” “Por lo tanto, la actitud del mercado inmobiliario de suelo en la ciudad consolidada y en los restantes supuestos antes mencionados, es precisamente la opuesta a la que caracteriza al mercado perfecto: ausencia de transparencia en las operaciones realizadas; oferta rígida, esporádica y puntual, desigualmente distribuida e indiferente a las necesidades de la demanda; transacciones muy limitadas y opacas”. “Por ello, el procedimiento a utilizar para conocer el valor del suelo de estas características renunciará a la obtención de los precios en la oferta de terrenos análogos, evitando, por lo tanto, el método de comparación. Se recurrirá, en cambio, 29 a una investigación sobre los valores que deberían alcanzar el suelo a la vista de las restantes circunstancias que concurrirán en la promoción inmobiliaria que, normalmente, debería desarrollarse sobre el.” “Se pretende así desarrollar un modelo teórico que reproduzca con la máxima fidelidad las circunstancias reales del mercado en el proceso de formación de los precios inmobiliarios, por lo que podría decirse que el método se basa en la simulación de un proceso que conduce a un valor virtual del suelo” (subrayado fuera de texto). “Se trata en este caso de la obtención del máximo rendimiento edificatorio del suelo que, a su vez, proporciona a su propietario el máximo beneficio económico posible.”

Queda claro entonces que el utilizar el método residual logra despejar la incógnita principal de nuestro sistema urbanístico y es encontrar cuál es la justa retribución de un aporte en suelo cuando el propietario no realiza ningún esfuerzo o inversión para que los incrementos en los precios del suelo se produzcan. En el caso del macroproyecto CGVR se presenta una dificultad particular para la aplicación de la técnica residual: ¿cuál es el precio del suelo cuando el producto inmobiliario predominante son lotes con urbanismo para el desarrollo de programas de vivienda progresiva por auto-gestión? Si el precio del producto inmobiliario es determinado en últimas por la capacidad de pago de quien demanda vivienda, por ejemplo, cuál sería el criterio para determinar el precio? La capacidad de pago de las familias de más bajos recursos de la ciudad? Esta es una dificultad por resolver, pero es central en el diseño del macroproyecto que se dirige a resolver una preocupación central ¿cómo asegurar el acceso a un hábitat digno sin generar condiciones de exclusión social? Tercer objetivo: Dar el mismo tratamiento a los propietarios de suelo objeto del plan parcial y de la gestión asociada Una vez cumplido el objetivo de obtención del suelo y de financiación de aquellos costos de urbanización que sean imputables a los propietarios, la función central de la distribución equitativa

29 Completar la cita Mimeo, Universidad Carlos Tercero de Madrid, 2001.


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de cargas y beneficios es dar el mismo tratamiento a todos los propietarios involucrados, que solo aporten el suelo y que no realicen además inversiones en la urbanización. Es importante tener en cuenta dos conceptos ya indicados como puntos de partida a la propuesta de sistema de reparto del Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo : 1). Los beneficios otorgados por el Plan no corresponden de manera exclusiva a las porciones del territorio donde estos son concretables (Áreas Netas Urbanizables o Áreas Útiles) sino que deben ser repartidos entre todos los terrenos participantes del ámbito de reparto, es decir tanto los suelos con aprovechamientos lucrativos como los destinados a soportes colectivos (vías, parques, equipamientos), Estos suelos serán llamados Suelos Objeto de Reparto o SOR. En consecuencia, obtendrá la misma remuneración por el suelo aportado el propietario cuyo suelo se destine a un área de protección ambiental o a una vía o el propietario cuyo suelo se destine a usos residenciales o comerciales. El criterio para definir la participación en las cargas y aprovechamientos está dado por el área del suelo aportada y por el valor anterior del suelo, en función de los usos agropecuarios y forestales. No importa, insistimos, la destinación final. En el plan parcial se define un porcentaje de participación, que será el mismo para las cargas o responsabilidades urbanísticas y para los aprovechamientos urbanísticos lo que arrojará un valor promedio final del suelo igual para todos los aportantes o partícipes, resultante del balance entre cargas y beneficios. Una cosa distinta es que el valor del aporte se pague, por ejemplo, con suelo exclusivamente de uso comercial o de vivienda de interés prioritario, pero lo que se remunera, el valor por metro cuadrado de suelo aportado a la gestión asociada es el mismo.

4.2. CONTENIDO DEL PLAN PARCIAL (DOCUMENTO TÉCNICO DE SOPORTE Y ARTICULADO)

4.2.1. OBJETIVOS, ESTRATEGIAS Y DIRECTRICES DEL MACROPROYECTO (A PARTIR DE LOS CONTENIDOS ANTERIO RES DE ESTE DOCUMENTO )

Se destaca el objetivo y estrategia de prever un porcentaje importante de lotes con urbanismo y suelo para vivienda de interés social y de diseñar condiciones urbanísticas de alta calidad, que sirvan de soporte al desarrollo futuro de la zona. Como ya se ha indicado, la premisa es que los recursos públicos se dirigen prioritariamente a generar los elementos colectivos de la urbanización, que garanticen de entrada la construcción de ciudad y la generación de un hábitat digno que contribuya a proponer desde el inicio del macroproyecto integración social y menores costos ambientales, sociales y financieros en la urbanización popular, enfrentando la urbanización ilegal. La provisión de espacio público y equipamientos sociales se calcula en función de la población esperada y no de manera fija, para lograr mejores condiciones de calidad de vida.


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4.2.2. DELIMITACIÓ N Y CARACTERÍSTICAS DEL ÁREA DEL MACROPROYECTO

La selección el suelo más adecuado para la intervención lo realizó la Alcaldía Municipal de Pereira a través de su Secretaría Planeación Municipal utilizando el llamado “Método de Umbrales”30. T ras el estudio de todas las zonas de expansión del Municipio de Pereira, en el cual se evaluaron por parte de Aguas y Aguas, Empresa de Energía y la Secretaria de Infraestructura del Municipio y Planeación de Pereira los costos de la macro estructura por vivienda, de acuerdo con la capacidad del uso del suelo, se escogieron como zonas de mayor potencial la ZONA DE EXPANSION SUR31.

Fuente. Alcaldía Municipal de Pereira.

Figura 8. Delimitación del ámbito de aplicación

En general el ámbito se delimitó teniendo en cuenta los límites propios establecidos por la clasificación del suelo y los Sistemas Generales definidos por el Plan de Ordenamiento Territorial.

30 Este método define, de acuerdo con el sistema de variables asignado, la aptitud del suelo a la urbanización en una relación costo-beneficio. 31 DECRETO 3993 /2000. De acuerdo a los resultados arrojados por este análisis, se determinó la zona de expansión Sur Occidental del Municipio, como la más adecuada para la realización de operaciones urbanísticas de vivienda, resultado del menor costo promedio de infraestructura principal por vivienda.


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Fuente: Alcaldía Municipal de Pereira.

Figura 9. Límites del ámbito de aplicación

Como se puede observar en la figura anterior el ámbito se encuentra compuesto por suelos que se encuentran hoy en situaciones jurídicas y urbanísticas distintas. ZO NA 1 Plan Parcial Sur Occidental y zona urbana especial

Tabla 3. Predios Zona 1

Área Comprendida dentro de la Zona Urbana ItemPREDIOS Area Has 1 PARQUE SAN JOAQUIN 4.31 2 ASENTAMIENTO CAMPO ALEGRE 1.56 3 PLAN PARCIAL SUROCCIDENTAL 21.40 TOTAL 27.27

1) El Parque San Joaquín, es hoy por hoy, un predio perteneciente a la administración que era un antiguo basurero. Este se considera como parte del ámbito solamente a ser tenido en cuenta como parte de los suelos necesarios para parques. Se considera por lo tanto suelo sin derecho a aprovechamiento urbanístico. 2) El plan parcial suroccidental se encuentra en proceso de formulación y aprobación. Por lo tanto se considera como un área de manejo especial (o unidad de actuación) en condiciones especiales de reparto. Deberá participar de las cargas en función de los beneficios que obtengan por la concreción de la asignación de normativa urbanística una vez se apruebe el Plan Parcial. Sin embargo, los


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beneficios propios de esta operación no serán objeto de transferencia o compensación de derechos con respecto a las demás unidades que se conformen en el ámbito de reparto. 3) El asentamiento Campo Alegre es un asentamiento ubicado en la antigua banca del ferrocarril (suelo público). A través del sistema de reparto se pretende su reubicación dentro del futuro suelo urbanizado del plan parcial como parte de los programas de reasentamiento planeados por el Municipio. ZO NA 2 (Zona de expansión urbana). Esta zona es la que actualmente aparece como zona de expansión urbana en el PORTE (Plan de Ordenamiento Territorial).

Tabla 4. Predios Zona 2 (Zona de expansión Urbana)

Área Comprendida dentro de la Zona de Expansión ItemPREDIOS Area Has 1 SECTOR SAN JOAQUIN 36.1873 2 BARRIO EL RECREO 4.2178 3 BARRIO BELLO HORIZONTE 7.2842 4 AUTOPISTA DEL CAFÉ 8.2340 5 BANCA DEL FERROCARRIL 1.2708 6 PREDIOS DE PARTICULARES 47.9010 TOTAL 105.0951

1) El sector San Joaquín, que se encuentra al sur de del parque San Joaquín o antiguo basurero, corresponde a un conjunto de predios que en el momento del diagnóstico se encontraba en estado de consulta para la formulación y aprobación de un Plan Parcial. La intención es involucrarlo en el proyecto como una unidad de actuación urbanística sujeto a las condiciones generales de reparto en cuanto a cargas y beneficios. 2) y 3) A pesar de estar clasificados como suelos de expansión se encuentran dentro de estos dos barrios (el recreo y bello horizonte) que hasta este momento se consideran ilegales por no tener licencia de urbanismo y construcción. Con el fin de evitar que se desarrollen independientemente del macroproyecto se considerarán como unidades con condiciones especiales de reparto que para su redesarrollo o renovación deben conformar un ámbito completo con el fin de que se produzca un reajuste de terrenos. 4) En los suelos de expansión se encuentran también contenidos los predios que fueron adquiridos por el concesionario de la Autopista del Café con el fin de construir en un futuro la variante sur – sur. Aparentemente este proyecto no va ser ejecutado a largo plazo. Se ha tomado la decisión de excluirlo de cualquier unidad de actuación urbanística32 dado que estos se considerarán como suelos sin derecho a aprovechamiento urbanístico. 32 Esto se ajustará en el proceso del diseño formal de las piezas


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5) Sobre los predios particulares se conformarán unidades de actuación urbanística de acuerdo al diseño urbanístico y a la disponibilidad de los servicios además de las condiciones de producción que se encuentren en los mismos. ZO NA 3. Suelos suburbanos a ser incluidos como suelos de expansión en la revisión del PORTE.

Tabla 5. Predios zona 3

Área Comprendida dentro de la Zona Suburbana Item PREDIOS Area Has 1 LA MONTAÑITA (parte) Familia Blanco 2,92 5% 2 HACIENDA COROZAL (parte) 4,98 8% 3 EL RETIRO 20,03 33% 4 VILLA NUBY 3,06 5% 5 BELGICA 25,66 42% 6 LA CAROLINA (Quinta de Recreo) 0,64 1% 7 LA GLORIA Y OTRA(Quintas de Recreo) 0,65 1% 8 OTROS 3,64 6% TOTAL 61,58 100%

Estos suelos que están destinados a ser parte del plan parcial, una vez se apruebe la revisión extraordinaria del Plan de ordenamiento territorial municipal, y como se hace evidente en la tabla se encuentran concentrados en dos grandes propiedades que suman el 75% del total del área. Al igual que los denominados “predios de particulares” en el suelo de expansión su actividad es rural y productiva.

4.2.3. DISEÑO URBANÍSTICO: ELEMENTO S DERIVADOS DE LOS DETERMINANTES DE SUPERIOR JERARQ UIA O DE LAS NORMAS ESTRUCTURALES Y DE LA ESTRATEGIA SOCIO-TERRITO RIAL

La propuesta que se presentó bajo la denominación de estructura urbana cubrió los siguientes aspectos:

- Propuesta ambiental - Servicios Públicos domiciliarios - Sistema vial y de movilidad - Sistema de Equipamientos. - Sistema de espacios públicos. - Análisis predial.

Propuesta ambiental: manejo componente geosférico, manejo componente biótico, manejo componente atmosférico, manejo componente hídrico, recomendación de tratamientos según las zonas de riesgo


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Propuesta de servicios públicos domiciliarios: Consulta a las empresas prestadoras del servicio, diseño de redes primarias, fuentes de suministro, demandas proyectadas, estudio de la operabilidad actual y futura, certificado de viabilidad del diseño expedido por la empresa prestadora del servicio Definición de la factibilidad de extender las redes Propuesta de movilidad urbana: movilidad vehicular, movilidad peatonal, movilidad alternativa, propuesta de estacionamientos, secciones viales Propuesta de espacio público: elementos constitutivos y jerarquías, definición de usos y aplicación de estándares, cobertura, dimensiones, localización. Propuesta de equipamientos colectivos: elementos constitutivos y jerarquías, definición de usos y aplicación de estándares, dimensiones, cobertura, localización. Las determinantes de superior jerarquía y las normas estructurales. (Definición de las cargas de primer nivel o sistemas generales) El diseño urbanístico no se puede entender como el diseño definitivo y formal de la pieza. El diseño urbanístico empieza por las determinantes contenidas en el POT con respecto a los sistemas estructurantes y las determinaciones del modelo socio-territorial y aquellas más específicas sobre uso e intensidad de uso contenidas como modelo económico en el POT.

Figura 10. Determinantes de superior jerarquía


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La dimensión espacial de las previsiones del POT en relación con las cargas generales o sistemas estructurantes define los suelos destinados a áreas protegidas, vías, áreas verdes y recreativas y equipamientos pertenecientes a los sistemas generales. De esta forma es posible cuantificar el suelo necesario para las cargas generales y además se puede calcular el costo de construcción de infraestructura y dotación de zonas verdes – de acuerdo a las especificaciones técnicas – costos que serán imputados al sistema de reparto En general el diagnóstico arrojó los siguientes datos que se convirtieron en determinantes en el momento de definir el diseño y las estrategias urbanísticas puntuales. Sistema Vial y de Transporte. Está constituido por las vías que definen los Sistemas de Comunicación entre las Áreas Urbanas y Rurales del Municipio y de este con el Sistema Regional y Nacional. Como determinante principal se tomaron las vías estructurantes con el territorio de los sistemas regionales y nacionales (variante sur – sur de la autopista del café). Desde la perspectiva puramente formal el paso de la variante representa un límite físico (asociado a un problema de rasantes) y sobre estas se darán los pasos a nivel o desnivel que se convertirán en nodos de conexión. Según el diagnóstico en sus bordes se mantendrá la idea de ofertar usos relacionados con el almacenamiento industrial según una demanda detectada por el diagnóstico.

Figura 11. Sistema vial y de Transporte

Servicios Públicos Domiciliarios. Acueducto. La disponibilidad del servicio público de acueducto está garantizada por la empresa Aguas y Aguas, por medio de la red expresa Sur Oriental, incluida en las proyecciones del Plan Maestro años 2004-2018.


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Alcantarillado. Existe disponibilidad de conexión dado que existe un punto de entrega, el colector de la margen izquierda del río Consota. Se presenta un problema inicial por la no coincidencia de los puntos de entrega del acueducto y alcantarillado para el mismo período de inversión como se puede observar en las figuras siguientes y señaladas por los círculos amarillos. Los trabajos de gestión, teniendo en cuenta que esta es una prioridad del municipio, se apuntan a lograr la coincidencia en las inversiones para que el orden en que se habiliten los suelos sean los más convenientes para el proyecto y no que esta decisión esté condicionada a los planes anteriores que no se establecieron de acuerdo a la voluntad técnica y política de la administración.

Figura 12. Plan de inversiones en acueducto y alcantarillado

Suelos de Protección. (Como componente de la estructura de Espacio Público). En el área de estudio existen cinco drenajes naturales de cauces permanentes, estos deben ser protegidos y preservados. La normativa vigente exige 30 metros de retiro a partir del eje del cauce del drenaje natural. Estas áreas se convierten en la determinante esencial de la zona, para el análisis de las ofertas y requerimientos de espacio público y como ejes generadores y articuladores del espacio público recreativo, ambiental y paisajístico.


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Figura 13. Estructura de espacio público

Sistema de equipamientos. El diagnóstico detectó y caracterizo los equipamientos existentes en lo que se puede considerar el área de influencia del Macroproyecto con el fin de complementar esta oferta y producir dentro del macroproyecto aquellos equipamientos de escala zonal que complementen la oferta existente teniendo en cuenta también que los suelos pertenecientes al macroproyecto se encuentran cerca de barrios de origen informal cuya alta ocupación del suelo hace que sean deficitarios en este tipo de oferta.

Figura 14. Sistema de equipamientos


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En general, lo contenido en el planeamiento estructural se puede resumir en la siguiente imagen como determinantes de diseño urbanístico puntual, que sirven como base para establecer el sistema secundario o local de espació público entendido como vías (intermedias y locales) parques y equipamientos.

Figura 15. Determinantes del diseño urbanístico (contenido del planeamiento

estructural)

4) Concreta los objetivos de ordenamiento para todo el ámbito de aplicación y su articulación con la ciudad ya existente y con las áreas suburbanas. La definición de bordes a través de proyectos como el MGVR genera una especial tensión con las áreas suburbanas dado que estas, hasta ahora, no tiene obligaciones con respecto a la urbanización33 a pesar de alcanzar densidades hasta de 10 o 15 viviendas por hectárea. Estos suelos suburbanos están empezando entonces a absorber la demanda de estratos más bajos que lo que comúnmente atendía dado que los costos de desplazamiento al centro no son altos y la apropiación de plusvalías por parte de los propietarios del suelo es del 100%. Como laboratorio este es uno de los temas que resultará clave trabajar desde el Ministerio como parte de una política integral de ordenamiento territorial.

Adicionalmente a las cargas derivadas de los elementos estructurales, se resalta la carga urbanística que implica la calificación del suelo como vivienda de interés prioritario en lotes con urbanismo, que evidentemente incide sobre el valor del suelo. Si se analiza esta situación a nivel o escalal municipal puede representar una inequidad para el propietario del suelo, en tanto al mismo tiempo

33 Autoprovisión en servicios y ningún tipo de obligación en temas como viales.


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existen muchos suelos en el municipio destinados a vivienda de ingresos altos y medios, tanto urbanos como de expansión o suburbanos. Las alternativas de solución a este problema puede ser dos: (1) mejorar la condición financiera del macroproyecto, en el interior mismo del área del Macroproyecto previendo usos rentables que mejore el incremento en el precio del suelo para financiar la urbanización y remunerar al propietario. Se trabajaría en la óptica de un equilibrio financiero interno. El riesgo es que se reduzca el porcentaje de lotes con urbanismo, si prima el objetivo del equilibrio financiero. (2) La otra alternativa, que puede ser la más adecuada, es la de establecer un sistema de reparto de la responsabilidad urbanística calificación de suelo para vivienda de interés prioritario, a nivel de toda la ciudad. Si a todo el suelo de desarrollo, en urbano, expansión o suburbano se le impone la obligación de destinar un porcentaje (a definir de acuerdo con el crecimiento esperado de la población de bajos ingresos) para vivienda de interés prioritario, esto se refleja en unos recursos expresados en derechos de construcción o en suelo urbanizado o en dinero, que genera cualquier proyecto de desarrollo y que se destinan en parte a la financiación de las obras del macroproyecto, estableciendo así una mayor equidad en la remuneración del suelo y una fuente de recursos para la urbanización.

4.2.4. LAS REGLAS DE ACTUACIÓN PARA LOS DISTINTOS ACTO RES: PROPIETARIOS, INVERSIONISTAS PÚBLICOS O PRIVADOS EN LA URBANIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓ N MUNICIPAL

En este tipo de proyectos intervienen, en su primera etapa y hasta la urbanización de los suelos, tres categorías de agentes públicos y/o privados cada uno con una serie de responsabilidades y derechos. Estos agentes se puede clasificar como: a) Propietarios de suelo. b) Urbanizador o ejecutor de las obras de urbanización (Público o Privado) c) Administración Pública, que actúa como el detentador y responsable de la función pública del urbanismo y también como inversionista

a) Administración pública

Los proyectos como la Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo, que tienen como objetivo fundamental el acceso a suelo urbanizado de familias de menores ingresos, se conciben como proyectos que deben ser promocionados, gestionados y ejecutados por el sector público obteniendo a cambio suelo urbanizado. Esta es la condición fundamental y punto de partida del MGVR. El municipio hace efectivo su derecho de urbanizar, como parte de la función pública del urbanismo, con el fin de concretar sus objetivos de ordenamiento en relación con su política de hábitat y por lo tanto reemplaza al los propietarios en su deber de urbanizar. Por otra parte, puede ser también política de la administración municipal, habilitar suelo urbanizado para que se desarrollen proyectos de edificación en otros usos, estratos e intensidades que pueden ser desarrollados por el sector formal y que puedan ser absorbidos por los desarrolladores


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inmobiliarios dentro de los próximos tres años. Teniendo en cuenta los dos factores anteriores vale la pena resaltar que la mayor demanda actual de vivienda se encuentra en los sectores populares quienes recurren a la invasión de zonas de protección o de riesgo para suplir sus necesidades. En este sentido, la composición de usos está condicionada por una política pública y las necesidades efectivas de vivienda y no por supuestos que busquen el equilibrio económico y financiero del proyecto. Es importante recalcar que la inclusión de las cargas en el sistema de reparto no incide en la rentabilidad final de los proyectos de edificación (construcción), ya que son dos actividades diferentes. Por el contrario, regulan los precios del suelo y garantizan que el primer producto (suelo urbanizado) se de en condiciones optimas de habitabilidad para los futuros habitantes, bien sea lotes con urbanismo o proyectos inmobiliarios de distinto tipo. La administración municipal puede hacer uso de su capacidad de movilización de recursos para urbanizar la tierra, pero con una regulación y control de los precios del suelo e incluso con la posibilidad de participar en el reparto con suelo urbanizado al sustituir al propietario en el deber de urbanizar. De entrada al municipio corresponde el 50% de las plusvalías que se genere, por efecto del acuerdo de participación en plusvalía, recursos que en un 40% deben ser destinados para desarrollar proyectos de vivienda de interés prioritario tipo I y un 30% adicional para actuaciones urbanísticas en macroproyectos, que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística. Adicionalmente la administración tiene la posibilidad de aportar al proyecto actuaciones muy importantes para el desarrollo del mismo, como son la expropiación por vía administrativa, incluso a favor de terceros o la declaratoria de desarrollo prioritario y posterior venta forzosa en pública subasta o la formulación y gerencia de un plan parcial para un área de 180 has. b) Propietarios de suelo Teniendo en cuenta que el deber de urbanizar en buena medida es del propietario del suelo y se espera que estos aporten sus terrenos al sistema de reparto en asocio con el Municipio que realizará las inversiones en infraestructura (incluidas las locales), su retribución se verá reflejada en un aumento de valor del suelo en relación con su valor inicial, del cual se deducen las cargas imputables al área del macroproyecto y la participación en plusvalía. En términos generales los propietarios pueden optar por incorporar sus predios al proceso urbanizador y/o edificador para ser beneficiarios del precio resultante del reparto equitativo o bien vender o solicitar a la Administración su compra al valor inicial contenido en los avalúos de referencia y no participar en el proceso. En el primer caso, los propietarios obtienen al final del proceso unos suelos edificables o suelo útil o derechos de construcción que sustituyen su derecho inicial sobre suelo sin desarrollar, por el valor equivalente al precio del suelo aportado resultante del reparto equitativo de cargas y beneficios. De existir el interés y posibilidad por parte de los propietarios de asumir voluntariamente parte de la inversión en la urbanización e inclusive la de constructor de la misma serán retribuidos en tanto inversionistas o urbanizadores, es decir, cambiará su papel dentro de la gestión y ejecución del plan.


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Lo anterior procede siempre y cuando acepte la clasificación del suelo para vivienda de interés prioritaria. El propietario puede finalmente optar por solicitar que a través del encargo fiduciario se vendan los lotes urbanizados que le lleguen a corresponder o los derechos de construcción y recibir dinero en efectivo, sin ninguna otra participación en el proyecto. c) Urbanizador o constructor de la urbanización. Basados en que el DEBER-RESPONSABILDAD de urbanizar es del propietario del suelo se presenta la acción urbanizadora como una actividad empresarial desvinculada de la propiedad de los terrenos, la cual puede eventualmente ser también retribuida en suelo urbanizado, de conformidad con el sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios. Las tres consecuencias inmediatas importantes de este enfoque son: a) Asegurar para el Municipio la adecuada urbanización de los suelos para su incorporación a usos urbanos, con estándares que generen calidad de vida e integración social b) Habilitar suelo para la población más vulnerable b) Mejorar la asignación de recursos, que ahora pueden aplicarse íntegramente a la acción urbanizadora, sin necesidad de inmovilizar parte de ellos al emplearlos en la compra previa de terrenos En cualquier caso, el Plan Parcial especificará la forma de remuneración y de recuperación de costos de urbanización en función entre el mayor valor del suelo útil (como venta de suelo urbanizado que en Pereira se conoce como neto) y la inversión realizada entendiendo que eso costo hace parte de este mayo valor y por lo tanto representa un porcentaje del mismo.

4.2.5. SISTEMA DE REPARTO EQ UITATIVO DE CARGAS Y BENEFICIOS Y MO DELO FINANCIERO

A continuación se presentan las cifras del MGVR que hasta el momento ha producido en la etapa de diagnóstico: Paso 1. Suelo sin urbanizar (que se aporta al mecanismo de gestión asociada que se seleccione). Durante el t iempo del laboratorio y en desarrollo del paso 1 se obtuvieron los datos sobre la situación inicial del los suelos con el fin de determinar: a) Cuales suelos deben ser objeto de reparto y cuales no son objeto de reparto. b) Los valores de los dos tipos de suelo. c) El valor de las construcciones existentes en la zona.


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La siguiente tabla muestra la situación de los suelos y su definición dentro el sistema de reparto. Tabla 6. Condiciones de reparto de los suelos del Macroproyecto

Has % TOTAL AREA MGVR 164,47 TOTAL Suelo objeto de reparto (SOR) 113,93 Suelo No Objeto de Reparto (SNOR) (Pendientes superiores al 60%) 37,04

SNOR (Área vías autopista del café (vía de integración regional) 8,14

SNOR (Área banca ferrocarril existente) 1,27 SNOR (Pre-existencias suelo autopista del café) 4,09 TOTAL SNOR 50,54 En consecuencia las 133, 93 Ha de suelo fueron avaluadas según sus características y usos agrológicas y forestales y los precios se definieron con base en la metodología de zonas neoeconómicas homogéneas, como ya se indicó. El valor rural del suelo no es necesariamente aquel con el cual el propietario del suelo será remunerado al participar en el Plan Parcial, sino el valor por el cual se aporta al esquema de gestión asociada. Además puede ser utilizado en el evento en que el propietario no quiera participar voluntariamente y se produzcan expropiaciones a favor del estado para la ejecución de obras o a favor de terceros para la ejecución de futuras unidades de actuación urbanística. Se utiliza también para el cálculo de la participación en plusvalías.

Tabla 7. Valor inicial de los suelos objeto de reparto

Área Ha

Valor m2 zona homogénea

VALOR INICIAL TOTAL DE SOR

8,42 $ 5.161 $ 434.556.200 7,81 $ 5.161 $ 403.074.100 5,74 $ 5.161 $ 296.241.400 6,27 $ 5.161 $ 323.594.700 3,13 $ 4.345 $ 135.998.500 1,95 $ 5.161 $ 100.639.500 1,66 $ 4.345 $ 72.127.000 8,37 $ 4.345 $ 363.676.500 7,37 $ 4.345 $ 320.226.500 6,08 $ 4.345 $ 264.176.000 8,09 $ 4.345 $ 351.510.500 4,48 $ 4.345 $ 194.656.000 3,79 $ 4.345 $ 164.675.500 10,1 $ 4.345 $ 438.845.000 5,52 $ 4.345 $ 239.844.000 6,31 $ 4.345 $ 274.169.500 8,71 $ 4.345 $ 378.449.500

10,11 $ 4.345 $ 439.279.500 113,91 $ 5.195.739.900


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Se debe tener en cuenta que los suelos con pendientes superiores al 60% no son suelos construibles y por lo tanto no tienen derecho al aprovechamiento urbanístico. Se considera su adquisición a valor inicial como parte de los costos de urbanización al igual que las reubicaciones de las familias que se encuentran invadiendo la banca del ferrocarril. Se valoraron también los cultivos existentes, con el fin de incluirlos en los costos de urbanización teniendo en cuenta sobre todo que el agente urbanizador será el Municipio.

Tabla 8. Costo asociados al proyecto por concepto pendientes superiores al 60% de reubicaciones, cultivos y construcciones existentes

Área Ha Vr m2 ($) $ Suelo con Pendientes superiores a 60% 37,04 1.500 $ 555.600.000 Reasentamiento de población - $ 875.375.000 Cultivos existentes - $ 663.910.000 Construcciones existentes - $ 2.197.512.176 TOTAL $ 4.292.397.176 Paso 2. Obras necesarias para que se convierta en suelo urbanizado, que requieren suelo y recursos de inversión, que se establecen a partir de los costos de construcción. El objetivo es cuantificar cuánto suelo se necesita para la infraestructura vial, de servicios públicos, zonas verdes y equipamientos y los costos asociados a su construcción, esto se calcula tanto para los sistemas primarios o generales como secundarios o locales. De igual forma se debe determinar cuáles de estos costos deben ser imputados al sistema de reparto. En términos generales es importante responder la siguiente pregunta. ¿Cuáles y cuantos son los suelos y costos de infraestructura que se necesitan si y solo si se desarrollan estos suelos? Cargas de escala regional y Nacional La autopista del café será construida por la “Concesión Autopista del café”. Al iniciar el estudio se consideró que esta obra comenzaría en el 2006, sin embargo la fecha de construcción ha sido pospuesta. Aunque los suelos necesarios para esta obra son una determinante importante para el diseño del Macroproyecto, aquellos que aún faltan por adquirir serán negociados directamente por la entidad competente que es del orden nacional y no dentro del esquema de reparto propuesto. De todas maneras, es de esperar que la adopción del plan parcial reduzca los precios de este suelo. Cargas de escala del plan parcial.

1. Cálculo de las cargas generales

El cálculo de las cargas generales fue el producto de una consultoría contratado por el Municipio de Pereira. Se considera que los costos que se imputan al reparto son todos aquellos que se causan solamente en el evento en que se deba desarrollar el suelo. De manera más específica se puede decir que los criterios para evaluar esa situación son los siguientes:


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Para las vías pertenecientes a los Sistemas Generales. Todas aquellas vías de la Malla Vial Principal que sean vías que discurren por el ámbito de reparto y los estructuren con otras parte de la ciudad y a su vez, sean de utilidad para la organización de sus comunicaciones internas serán objeto de reparto zonal deberán ser incluidas dentro del sistema de reparto en suelo y costos de infraestructura. Aquellas vías que serían construidas independientemente del desarrollo de la pieza y que en general son vías que estructuran el suelo urbano ya existente con otras partes del territorio, comúnmente conocidas como regionales, en principio se debe incluir el suelo más no los costos de construcción. Para los elementos pertenecientes a la estructura ecológica principal (suelos protegidos), parques y equipamientos de los sistemas generales. Serán objeto del reparto propio del Plan Parcial aquellos parques o equipamientos públicos que, aún estando incluidos en los Sistemas Generales Urbanos, no hacen parte de los suelos que sirven al suelo urbano al momento del plan. Es decir que estos serán necesarios una vez se hayan incorporado los suelos de expansión para usos urbanos. Todos los elementos propios de los Sistemas Generales que se computen como parte del cumplimiento de estándares establecidos para el ámbito de reparto, es decir que se asimilen como red local, deberán ser cedidos y ejecutados con cargo al mismo. De igual forma se espera que a través del sistema de reparto se obtengan TODOS los suelos pertenecientes a las cargas generales. En lo relacionado con la gestión del suelo de estos sistemas vale la pena recalcar lo siguiente:

- Los Sistemas Generales hacen parte del ordenamiento estructural y como tal los cambios en los mismos deben ser objeto de revisiones del POT o por lo menos de aprobación frente al Concejo.

- A través de la asignación de la normativa urbanística se debe lograr tanto el suelo como la

construcción de la infraestructura necesaria de los elementos pertenecientes a los sistemas generales que completen la estructura urbana de la pieza. La no asunción de cargas por parte de los propietarios del suelo, se trasladara al valor del mismo y se visualizará como plusvalía trasladándole estos costos a la colectividad.

- Como espacio público, los sistemas generales, hacen parte de los suelos computables dentro

de los estándares urbanísticos una vez hayan sido incluidos dentro del sistema de reparto. Es muy importante que esto sea tenido en cuenta dado que estos suelos se están obteniendo vía la asignación de la normativa específica para el ámbito de reparto.

Teniendo en cuenta todas estas consideraciones a continuación se muestran los costos de las cargas generales imputables al sistema de reparto discriminados por tipo de carga34: 34 En general no debe ser un problema calcular los costos de la infraestructura pertenecientes a cualquiera de los sistemas: vías, parques o equipamientos. Las vías deben ser calculadas teniendo en cuenta su perfil completo, es decir de paramento a paramento, pues en el esta contenido parte de la infraestructura de los servicios públicos domiciliarios. De igual forma, las zonas verdes y


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Tabla 9. Costos imputables al sistema de reparto.

Vías generales $ 21.679.246.814 Construcción Espacio publico nivel 3 y 4 $ 1.215.750.000 Tratamiento de aguas negras $ 200.000.000 Acueducto** $ 484.636.348 Alcantarillado de Aguas lluvias ** $ 920.304.593 Alcantarillado de Aguas Negras ** $ 1.015.814.286 Redes de teléfono $ - Red eléctrica $ 317.839.623 Movimiento de tierra $ 12.891.019.478 Manejo ambiental $ 59.479.337 TOTAL CARGAS GENERALES $ 38.784.090.479 OTROS COSTOS $ 4.292.397.176 TOTAL COSTOS DE URBANIZACIÓN $ 43.076.487.655

*La construcción de equipamiento se considera como un primer escenario de carga que puede ser excluido de existir fuentes ciertas para estas inversiones. ** Es necesario revisar si las inversiones requeridas están incluidas en la estructuración del sistema tarifario. *** Se debe revisar la valoración de las construcciones existentes. **** No se han cuantificado aun los costos de las redes de teléfono, que no harían parte del sistema de reparto

Es importante tener en cuenta también que el monto de vías que se presenta en la tabla incluye las vías que no hacen parte de los sistemas estructurantes del POT pero que aún siendo de otra escala (intermedia y algunas locales) estructuran también el territorio por lo cual se consideran de reparto general para todo el ámbito de aplicación del Macroproyecto 35 , como una expresión de la interacción entre diseño urbanístico, régimen de la propiedad del suelo y modelo financiero del proyecto. Estos costos deberán ser repartidos entre todos los propietarios del suelo independientemente de su ubicación espacial en el diseño final. Los suelos objeto de reparto (SOR) serán aquel denominador común que operará para el reparto equitativo. Todos los metros cuadrados de suelo objeto de reparto tendrán derecho al mismo aprovechamiento y por lo tanto a la misma carga. Los suelos objeto de reparto calculados para el plan parcial son 1.139.300 m2. La carga a asumir por m2 de suelo será entonces de:

Carga General Carga (m2SOR) = ------------------------------

SOR Entonces;

equipamientos se consideran urbanizados cuando estan delimitadas por andenes que las contienen y el moviliario cuando sea necesario según el tipo, la escala y las determincaciones legales. Es obligación del propietario o urbanizador equipar o dotarlos las zonas de manejo y preservación, sin embargo si no es posible calcular el costo de esta dotación, puede estimarse un costo por m2 de suelo. Los cálculos de cargas también pueden incluir la construcción de los equipamientos como lo señala la ley . 35 Es de resaltar el alto costo del movimiento de tierras dado la topografía de la zona.


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$ 43.076.487.655

Carga (m2SOR) = ------------------------------ = 37.809,61 $/m2sor 1.139.300 m2sor. Es importante resaltar que en la gestión tradicional o hasta ahora dominante en el país la administración municipal es la que ha asumido estos costos, a pesar de que existen disposiciones legales que permiten definirlo como una obligación urbanística del propietario del suelo. Cuando se traslada esta obligación a la administración municipal, lo que se produce es un incremento en los precios del suelo que es apropiado por el propietario de suelo quién no participa con su esfuerzo o trabajo para que se de dicho incremento, es decir actúa como un agente pasivo. Es, por tanto, irracional adoptar sistemas que trasladen las obligaciones urbanísticas a la administración municipal (que solo dispone de los impuestos para asumir estos costos) y eleven el valor de lo que recibe el propietario del suelo, en detrimento de la calidad del espacio urbano y de vida de sus habitantes. Además, en muchos casos se autorizan los desarrollos en edificabilidad y se reservan las áreas para vías y equipamientos, que posteriormente debe adquirir la administración municipal valorizadas por los desarrollos que ella mismo autorizó, sin contar cuando se llega al extremo de tener que adquirir espacio construido o reasentar población para construir infraestructuras viales. Los costos de lo que se conoce como urbanización local dependen de las consideraciones puntuales de cada proyecto y pueden ser calculados en cada etapa o unidad de actuación urbanística. En la cifra presentada anteriormente, se incluyeron parte de los costos de las vías que son locales, pero que contribuyen a la estructuración del futuro espacio urbano. Se trata del sistema vial intermedio que es sin lugar a dudas una carga local, pero que es importante cuantificarlo en tierra y costearlo a la escala de todo el macroproyecto para asegurar que se configure una malla vial intermedia que otorgue condiciones adecuadas de movilidad y estructure adecuadamente las manzanas, en función del diseño urbanístico global y no fragmentado. La urbanización “local” puede hacer parte entonces del ejercicio puntual de diseño, teniendo en cuenta no obstante su incidencia en el precio de repercusión del suelo, aunque por lo general estos costos se asumen como un costo de construcción y se incorporan en el precio de la vivienda. De los descuentos producidos por los suelos pertenecientes a estos sistemas estructurantes o generales sobre el área objeto de reparto o ámbito del plan parcial resulta lo que se denomina en Pereira área útil del proyecto36 . No es todavía el área construible, porque falta descontar las demás cesiones locales.

2. Calculo de las cargas locales. Con respecto al sistema de espacio público secundario o local es importante tener en cuenta lo siguiente: 36 Esta área se conoce como Neta Urbanizable en sistemas como el aplicado en POT de Bogotá.


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- La cuantificación y necesidades de espacio público se tiene que calcular en función de la densidad poblacional y por lo tanto bajo ninguna circunstancia deben ser porcentajes fijos, como se acostumbra hacer en varias ciudades

- Se pueden relacionar con el número de viviendas o de personas por hectárea bruta o con el índice de construcción (metros cuadrados de espacios privados) aumentando progresivamente en función del criterio que se escoja.

- Los elementos de la red primaria o sistemas generales que se obtengan vía el reparto propio del plan parcial se contabilizarán como parte de los estándares adoptados

- El proceso del cálculo de la cantidad de suelos que se necesitan para la red local o secundaria debe hacerse previo a contratar el diseño formal del plan dado que estos datos deben ser datos de entrada a ser tenidos en cuenta por el diseñador.

- Como se verá más adelante las cargas locales tienen un alto impacto económico sobre el proyecto, por eso resulta tan importante que en este tema.

Existen distintas posibilidades para regular la cuantificación de la cantidad de suelo necesaria para la red secundaria cuando el uso principal del ámbito es el de vivienda, o para espacios públicos y equipamientos sociales. Lo más conveniente es que esta previsión esté incluida en el Plan de Ordenamiento Territorial, con el fin de que sea aplicable a todos los casos y se mantenga la regla de la equidad entre propietarios cualquiera que sea la clasificación del suelo y el tratamiento que se aplique. En cuanto al criterio, lo ideal es que se defina como un número de metros cuadrados por habitante, según el t ipo de soporte colectivo de que se trate37. Se anexan las previsiones al respecto contenidas en el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Pereira. A partir de la primera composición de usos e intensidad de los mismos se estructuró la posible densidad habitacional y de población flotante que sirvió como base para el cálculo del suelo para la red local de espacio público (vías, parques y equipamientos) a partir de los estándares habitacionales que se estiman adecuados teniendo en cuenta que el POT de Pereira define esta obligación a partir de la relación con la densidad de viviendas por hectárea expresado en m2 de cada componente (zonas verdes y equipamientos). Las vías fueron el producto del ejercicio de diseño urbano. Se utilizó un método de matrices por zona que permitió hacer los cálculos de costos del nivel local para que cada técnico pudiera trabajar independientemente y posteriormente se pudieran agregar los resultados sectoriales.

37 No es difícil establecer unas tablas que definan el número de habitantes promedio según estrato socio-económico en la ciudad y calcular los estándares urbanísticos de espacio públlico, movilidad o equipamientos en función del número de viviendas estimado en el plan parcial y multiplicado por los promedios de habitante


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Fuente: Alcaldía Municipal de Pereira.

Figura 16. División por zonas como metodología para el cálculo de costos locales

La diferencia entre el total del área objeto del plan parcial y el suelo correspondiente a los elementos estructurales (áreas protegidas, zonas de riesgo, vías principales, redes matrices de servicios públicos) y los elementos ligados directamente a calidad de vida y habitabilidad (áreas libres, verdes y recreativas, equipamientos sociales, todos estos de escala del macroproyecto sistema vial intermedio) da como resultado las super manzanas, que en el en el macroproyecto se demonina “suelo comercializable” o suelo objeto de usos rentables. Es posible dentro del diseño agrupar áreas que corresponden a la definición técnica y jurídica de cesiones locales, para producir mejores condiciones de espacio público y equipamientos, sin elevar las obligaciones urbanísticas, todo sobre la base, como se ha expresado, de que las áreas para espacio público y equipamientos sociales se calculan en función de la población que va a habitar la zona, respetando obviamente los mínimos establecidos por las normas legales, sean estas nacionales o municipales. Las previsiones sobre el urbanismo secundario permiten empezar a construir los escenarios iniciales de distribución equitativa de cargas y beneficios y de financiación con base en los incrementos del precio de suelo producidos por acciones externas al propietario del suelo. La siguiente tabla resume los costos por unidad de venta elaborados por la consultoría contratada por el municipio.

Tabla 10. Costo del urbanismo secundario por unidad edificada, según uso

VIP Unifamiliar

VIS Bifamiliares Multifamiliares Comercio en

Multifamiliar Bodegas

Red eléctrica $ 585.000 $ 386.100 $ 156.250 - Acueducto $ 445.652 $ 294.130 $ 93.750 - Alcantarillado AN $ 745.455 $ 492.000 $ 93.750 -


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Alcantarillado ALL $ 271.739 $ 179.348 $ 156.250 - Pavimento $ 1.952.154 $ 1.288.422 $ 656.250 $ 925.000

Total $ 4.000.000 $ 2.640.000 $ 1.156.250 $ 925.000 $ 3.200.000 * Se debe tener en cuenta que los costos relacionados con los comercios en multifamiliares hacen parte de los costos por edificiocalculados por el Estudio de Vida y Futuro. Los precios por unidad son de elaboración propia a partir de la información entregada por los consultores del municipio.

Los costos en infraestructura local son entonces el producto de multiplicar las unidades privadas objeto de comercialización calculadas por la consultoría de Vida y Futuro como el escenario recomendado38 por los costos por unidad como se muestra en la siguiente tabla.

Tabla 11. Costo de construcción de las cargas locales

Tipo No. De Unidades

Costo por Unidad Total en pesos

Vip Unifamiliar 4.792 $ 4.000.000 $ 19.168.000.000 VIS Bifamiliares 394 $ 2.640.000 $ 1.040.160.000 Multifamiliares 2.776 $ 1.156.250 $ 3.209.750.000 Comercio en Multifamiliar 1.127 $ 925.000 $ 1.042.475.000 Bodegas 80 $ 3.200.000 $ 256.000.000 Total $ 24.716.385.000 Los costos de urbanización se resumen en la siguiente tabla y se relacionan con el suelo objeto de reparto. Es importante tener en cuenta que aunque normalmente estos costos se asumen prácticamente como costos de construcción y están incluidos dentro de los precios de la vivienda39, en estricto sentido en el sistema urbanístico colombiano constituyen una obligación urbanística a cargo del propietario. Por consiguiente, si por efecto de un diseño en mayor escala o por su cálculo en función de la población y no como porcentajes fijos estas cargas se incrementan, deben incidir sobre el precio del suelo en lugar de ser consideradas como un incremento en los costos de construcción.

Tabla 12. Costos totales imputados al sistema de reparto

Tipo de carga Total en $ SOR (m2) Costo/m2 SOR Cargas Generales $ 38.784.090.479 1.139.300 $ 34.042 Cargas Locales $ 24.716.385.000 1.139.300 $ 21.694 Otros costos $ 4.292.397.176 1.139.300 $ 3.768 TOTAL $ 67.792.872.655 1.139.300 $ 59.504 El ejercicio final permite cuantificar en pesos la obligación urbanística del propietario por cada metro cuadrado. Conociendo el suelo destinado a las cargas generales podemos hacer todos los

38 La composición de usos que se presenta es la recomendada por la consultoría al momento de entrega del informe final. Sin embargo estas cifras serán revisadas por la administración municipal a la luz de la política de vivienda establecida por el alcalde y la revisión del POT y, por tanto, son susceptibles de cambio. 39 La manera cómo han sido calculados por Vida y Futuro corresponde a esta concepción


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cálculos relacionados con los aprovechamientos o beneficios urbanísticos. Es importante advertir que este tipo de ejercicios, derivado de la fase de diagnóstico, todavía trabaja con un nivel alto de supuestos, que se pueden ir concretando en las decisiones finales del plan parcial, para lo cual la confluencia público-privada-comunitaria en la definición de los proyectos o destinaciones específicas del suelo resulta especialmente útil. Esta circunstancia vuelve también muy importante la definición precisa de la dimensión temporal de los planes parciales, es decir, la definición de fases de ejecución, que redunden en los menores costos posibles derivados de la programación de las obras. Es difícil concebir un trámite de un plan parcial que no tenga intenciones de ejecución inmediatas. De otra parte, se resalta que todos estos costos son los que normalmente no asume el fraccionador ilegal o “pirata” y que son asumidos por el Estado un tiempo después, lo que se traduce en valores del suelo apropiados por el propietario o fraccionador. Este agente actúa comprando anticipadamente suelo a valor rural y posteriormente vende lotes (cuyo tamaño puede variar entre 34 y 110 m2) sin urbanización por un valor entre 10 o 15 veces más que el valor rural por m2 de suelo, ocupando en promedio del 70% del área bruta incluidos suelos de protección). Además en los programas de mejoramiento integral de barrios se pueden elevar alrededor de 3 veces el costo de la urbanización sin contar con la necesidad de comprar suelo ya valorizado para posibles intervenciones. Paso 3. Suelo urbanizado y con norma urbanística con autorización específica, que se utiliza para pagar los aportes de suelo Con respecto al uso vivienda los cálculos se realizaron teniendo en cuenta los objetivos y premisas básicas de la operación sobre el producto inmobiliario que será predominante en el macroproyecto (lotes con urbanismo) y los datos conocidos sobre necesidad de vivienda para los más pobres, reasentamientos de zonas de alto riesgo y proyecciones de crecimiento además de potencial demanda para suelos de otros estratos, según datos suministrados por constructores con conocimiento del mercado inmobiliario en la ciudad. Estos se utilizaron, dentro del sistema de reparto, como base para el cálculo de los potenciales beneficios del Macroproyecto, en términos de incrementos en los precios del suelo. El beneficio urbanístico, como ya se ha indicado, es el valor de repercusión del suelo producido por la edificabilidad y los usos que se autorizan de manera específica, repercusión que se deriva del valor de mercado del respectivo producto inmobiliario. El valor de venta del producto inmobiliario, particularmente en el caso de la vivienda se deriva, a su vez, de la capacidad de pago de los compradores. En últimas este precio debe reflejar lo que, en condiciones de mercado, está dispuesto y en capacidad de pagar el constructor por el suelo, en función del proyecto que va a desarrollar. Como ya se indicó, el principal problema para el cálculo de los aprovechamientos es el de la metodología para establecer el precio del suelo cuando el producto inmobiliario son lotes con urbanismo. En este caso, no es fácilmente posible aplicar el método residual, de manera que hay que establecer un precio que consulte los objetivos de la política social de vivienda municipal, la capacidad de pago real de la mayoría de la demanda de vivienda en el municipio y una remuneración al propietario que responda al principio de distribución equitativa de cargas y


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beneficios. Cualquiera de los criterios aplicados hasta ahora es insuficiente: si se utiliza como referencia lo que se paga por un lote informal se estarían reconociendo los sobreprecios propios de la informalidad, que, por lo demás, no es reconocida por las regulaciones sobre avalúos vigentes en Colombia. Si se calcula en relación con los costos de urbanización se estaría aplicando un criterio financiero y no realmente lo que sería el precio residual del suelo. El último criterio es tomar la capacidad de pago de las familias en función de una aproximación a sus ingresos, para establecer el precio de un lote urbanizado. A partir de los valores residuales de los distintos usos previstos en el macroproyecto, se define un precio o valor promedio de repercusión, del que se deducen los costos de urbanización por metro cuadrado y finalmente se calcula el valor igual al que será remunerado el suelo aportado a la ejecución del plan parcial a través de las unidades de actuación urbanística y sistemas de gestión asociada. Una vez definidos los valores que deben ser pagados a los propietarios del suelo, la diferencia se destina a la financiación del suelo. Para el cálculo del valor residual de los usos distintos a vivienda se utilizaron datos sobre demanda (industria, comercio y servicios) teniendo en cuenta el crecimiento de la ciudad como nodo central de la región y el paso de la variante sur – sur por el área del plan parcial como potencial generador de demandas de almacenamiento e industria. Esto se muestra en la siguiente tabla:

Tabla 13. Datos utilizados para determinar el valor residual de los lotes con urbanismo

Escenario recomendado No unidades Area del lote Valor lote Total Lotes con urbanismo para Vivienda de Interés Prioritario (VIP)

3.720 54 $ 4.300.000 $ 15.996.000.000

Lotes con urbanismo VIP con comercio-sobre ejes viales 801 66 $ 6.000.000 $ 4.806.000.000

Lotes con urbanismo (pequeña industria) 271 102 $ 8.500.000 $ 2.303.500.000 TOTAL 4.792 $ 23.105.500.000 (*) En el cálculo inicial se toma como precio de comercialización del lote, el valor residual del suelo, lo cual no es necesariamente correcto

Tabla 14. Valor de repercusión del suelo urbanizado

Escenario recomendado por la consultoría de Vida y Futuro

No unidades

Area del lote

M2 de construcción

Valor Unidad % de repercusión

Valor de repercusión del suelo por cada unidad de vivienda

Valor total de Repercusión del suelo Urbanizado

Viviendas Bifamiliares

788 38,5 30 $ 18.910.000 14% $ 2.647.400 $ 2.086.151.200

Viviendas Multifamiliares

2576 70 $ 57.000.000 22% $ 12.540.000 $ 32.303.040.000

Viviendas Multifamiliares 200 60 $ 48.000.000 22% $ 10.560.000 $ 2.112.000.000

Comercio 1127 30 30 $ 30.000.000 36% $ 10.800.000 $ 12.171.600.000 zona múltiple 80 490 600 $ 300.000.000 19% $ 57.000.000 $ 4.560.000.000 TOTAL $ 53.232.791.200


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Los beneficios totales de la venta del suelo urbanizado se pueden resumir por usos VIP y no VIP de la siguiente manera:

Tabla 15. Beneficios totales por venta del suelo urbanizado

Valor venta Usos VIP $ 23.105.500.000 Usos no VIP $ 53.232.791.200 TOTAL $ 76.338.291.200 S.O.R. (M2) 1.139.300 Beneficio por m2 de SOR $ 67.004 Es importante resaltar que el escenario considerado está concebido en densidades medias teniendo en cuenta que en los lotes donde se desarrolla vivienda progresiva tienden a tener, con el t iempo, entre 1,3 y 1,5 viviendas por lote en promedio.

Tabla 16. Número y densidad de viviendas proyectadas

Viviendas Consolidación Total Lotes con urbanismo VIP 3720 1,3 4.836 Lotes con urbanismo VIP (comercio-sobre ejes viales) 801 1,3 1.041,3 Lotes con urbanismo (usos industriales) 271 1,3 352,3 Viviendas Bifamiliares 788 1,0 788 Viviendas Multifamiliares 2576 1,0 2.576 Viviendas Multifamiliares 200 1,0 200 TOTAL 9.793,6 AREA BRUTA (Ha) 164,47 Densidad Viv/ Área Bruta 60 Paso 4. Mecanismos de financiación de las obras de urbanización y de pago de los aportes en suelo. Primer balance del Plan Parcial Como se mencionó anteriormente una vez se urbanice el suelo este podrá ser vendido a constructores o a organizaciones populares de vivienda para que en estos suelos puedan concretar los m2 de construcción autorizada según el uso: El balance preliminar de la operación, según la metodología desarrollada, es el siguiente40:

Tabla 17. Balance preliminar de la operación

Total Por m2 de SOR 1 Valor de Venta Suelo Urbanizado $ 76.338.291.200 $ 67.005 2 Costos de Urbanización $ 67.792.872.655 $ 59.504 3 Valor suelo menos cargas $ 8.545.418.545 $ 7.501

40 Este ejercicio no considera todavía el escenario temporal de ejecución de obras y ventas de los suelos dado que estos serán objeto de ajuste.


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Se trata de valores medios de lo que se ha llamado suelo objeto de reparto. La diferencia entre el valor final, una vez definidas las obras de urbanismo y asignadas las normas de usos e intensidad de usos en un plan parcial y el valor inicial, adicionalmente está sujeta al tributo participación en plusvalía. Basados en la tabla que se presentó atrás con los avalúos de referencia podemos construir entonces los valores finales que se reconocerían a los propietarios de la siguiente manera.

Tabla 18. valores finales a reconocer por aporte

Área Ha SOR Valor m2 zona homogénea

Valor Medio de repercusión Deducidas cargas

Plusv alía por m2

Participación propietario (50% )

Valor del Aporte

Valor Total a reconocer a los propietarios

8,42 $ 5.161 $ 7.501 $ 2.340 $ 1.170 $ 6.331 $ 533.070.200 7,81 $ 5.161 $ 7.501 $ 2.340 $ 1.170 $ 6.331 $ 494.451.100

5,74 $ 5.161 $ 7.501 $ 2.340 $ 1.170 $ 6.331 $ 363.399.400

6,27 $ 5.161 $ 7.501 $ 2.340 $ 1.170 $ 6.331 $ 396.953.700

3,13 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 185.389.900

1,95 $ 5.161 $ 7.501 $ 2.340 $ 1.170 $ 6.331 $ 123.454.500 1,66 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 98.321.800

8,37 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 495.755.100

7,37 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 436.525.100

6,08 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 360.118.400 8,09 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 479.170.700

4,48 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 265.350.400

3,79 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 224.481.700

10,1 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 598.223.000

5,52 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 326.949.600 6,31 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 373.741.300

8,71 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 515.893.300

10,11 $ 4.345 $ 7.501 $ 3.156 $ 1.578 $ 5.923 $ 598.815.300 113,91 $ 6.870.064.500

Teniendo en cuenta que el valor de venta del suelo urbanizado es de $ 76.338.291.200 los propietarios del suelo podrán obtener que se les pague con suelo urbanizado el valor de su aporte, que corresponde al 11% del valor comercial total del suelo urbanizado. Pueden optar que se les pague en usos comerciales, vivienda multifamiliar o lotes con urbanismo, de manera que variará el área del suelo que les será adjudicada, en función del valor residual del respectivo uso. La tabla de convertibilidad para los propietarios de suelo se concreta como una relación entre el valor del suelo aportado y el valor del suelo urbanizado por uso una vez se definan con exactitud los usos, densidades, programación de la incorporación de los suelos etc. Se resalta que al calcular el valor del suelo que se reconoce sobre el total de ventas esperado del proyecto el residual del suelo es particularmente bajo, porque corresponde al 2% cuando


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habitualmente el propietario del suelo cobra mínimo un 8% y puede llegar hasta un 15%. Estas son las plusvalías captadas por el propietario. Si eventualmente el propietario más adelante concreta usos más rentables o edificabilidades mayores a las que fueron calculadas, habrá lugar a un recálculo de la participación en plusvalía. La administración municipal puede destinar los recaudos de la participación en plusvalía para inversión en la misma zona del macroproyecto, mejorando su calidad urbanística, inversión que beneficiará a los propietarios de suelo urbanizado o a los usuarios finales y no al propietario de suelo rural que no realiza ningún esfuerzo para el desarrollo de la zona. El porcentaje tan bajo de participación del suelo en las ventas totales se explica por varias razones: (1) porque está calculado sobre área bruta y no útil y se trata de un suelo con poco rendimiento en función de la topografía (2) porque se están calculando de manera integrada algunas cargas generales y las cargas locales y se están imputando al propietario y no al constructor o al usuario final (3) porque hay un porcentaje importante del suelo destinado a lotes con urbanismo, es decir, sin un real derecho de construir, que es transferido o asignado a los usuarios finales, quienes van a construir de manera progresiva y por autogestión sus viviendas (4) porque adicionalmente se estaría recaudando por la vía fiscal un porcentaje de estas plusvalías, que pueden ser invertidas en la zona, pero estas inversiones no necesariamente benefician al propietario. Aún así, reconocer a un propietario de suelo rural, un valor de $ 6.000/Mt2 de tierra bruta, sin que realice ninguna inversión ni esfuerzo de gestión no es un mal precio. Además se les paga con suelo urbanizado que en un futuro puede ser objeto de valorizaciones adicionales. No obstante, se pueden presentar resistencias de los propietarios, sobre todo teniendo en cuenta lo que están acostumbrados a percibir o, sobre todo, a situaciones de inequidad en relación con otras zonas del municipio donde un propietario puede percibir entre $ 20.000.oo y $ 50.000 por metro cuadrado. Por esta razón se ha indicado que una opción puede ser imputar la carga de generar suelo urbanizado para vivienda de interés social rango 1 y 2 a las zonas que vayan a ser desarrolladas para altos estratos en el mismo periodo de desarrollo del macro-proyecto para así ampliar el espacio de aplicación de la técnica de reparto equitativo de cargas y beneficios y que los propietarios de suelo reciban una mejor remuneración por el suelo aportado, para facilitar su vinculación al proyecto, remuneración adicionales que sería financiada con cargo a incrementos de suelo y no a los impuestos habituales del Municipio. El 89% del suelo urbanizado entraría a ser adjudicado en la fiducia a quien aporte los recursos para inversión, que puede ser la administración municipal o terceros interesados en el proyecto, como constructores u organizaciones populares de vivienda o simples inversionistas. Pero estarían adquiriendo suelo urbanizado y no tierra rural para urbanizar, que seguramente les sería vendida a los precios de expectativa de la urbanización, si no se adaptan los mecanismos de regulación del mercado de la tierra que aquí se indican. El papel de la administración municipal es en primer término es de reorientar la movilización de los recursos relacionados con los procesos de urbanización, haciendo esa movilización más racional y equitativa, a través de la utilización de las herramientas de gestión del suelo que la legislación de


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desarrollo territorial le otorga. También puede utilizar su propia capacidad de movilización de recursos en gran escala, que normalmente no puede asumir un constructor privado para obtener mayores condiciones de calidad urbanística y de calidad de vida, a menores costos. Queda además la pregunta respecto a los subsidios para garantizar el acceso de las familias de menores ingresos al suelo urbanizado. Indudablemente hay un importante porcentaje de la población que no cuenta con los recursos suficientes, ni con una relación salarial que le permita adquirir un bien de las características de la vivienda, a pesar de ser esencial para su supervivencia. La pregunta es entonces, en qué momento se otorgan los subsidios y a quién benefician. Varios estudios muestran que los subsidios directos a la demanda que fueron implementados desde comienzos de la década de 1990, que no están acompañados por políticas de suelo son captados en un porcentaje importante por los propietarios de suelo. Además en la práctica están articulados a una oferta de vivienda de cada vez menor tamaño y mayor precariedad y con sistemas de financiación inaccesibles para esta población. En un esquema como el del Macroproyecto Gonzalo Vallejo Restrepo la administración municipal puede optar por gestionar los recursos para la urbanización del suelo y a través de la fiducia vender suelo urbanizado a un precio que le permita recuperar los costos, en cuyo caso actuaría como intemediario entre el propietario del suelo y los constructores, a través de la realización de la urbanización. Puede optar por remplazar la tradicional adquisición de suelo rural por la adquisición de suelo a cambio de la ejecución de la urbanización que puede financiar con base en su presupuesto general41 o en esquemas de reparto de cargas y beneficios a la escala de la ciudad, para obtener recursos con base en el suelo, a través de la participación en plusvalías recuperada en los proyectos rentables. En este caso entra a operar como un banco inmobiliario, regulando los precios del suelo urbanizado y no urbanizado para vivienda social, lo que plantea otras condiciones de recuperación de los costos. Por último puede optar por otorgar subsidios en suelo urbanizado a los más pobres, para que estos destinen los recursos que pueden agenciar con su escasa capacidad de ahorro o de crédito en redes comunitarias construya la vivienda de manera progresiva. Esta alternativa eliminaría las incertidumbres y costos de sistemas de crédito otorgados por el mismo municipio y la dependencia del crédito bancario al que difícilmente pueden acceder las familias que recurren a los loteadores piratas. O puede vender lotes con urbanismo, seguridad física y jurídica a un precio similar al de los loteadores piratas y otorgar subsidios para los procesos de autogestión de las viviendas en asistencia técnica o en materiales de construcción que los pobres usualmente pagan a precios especialmente altos. Las alternativas son diversas y dependerá de las decisiones políticas municipales, de las formas de organización comunitaria, de la riqueza y solidez de las redes de economía solidaria, pero en todo caso, contando con un elemento de soporte de partida: el control a la especulación con el suelo y a los altos costos financieros, sociales y ambientales de la urbanización informal con la que nos hemos inconvenientemente acostumbrado a convivir. 41 Que sería la misma fuente de financiación de las compras de tierra


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macroproyecto ciudadela gonzalo … · laboratorio de gestión urbana cepal-ministerio de ambiente,...

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