manifestaciones de jmh al informe preliminar guarderÍa abc
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INFORME PRELIMINAR
COMISIN INVESTIGADORA 1/2009
MANIFESTACIONES DEL: MTRO. JUAN FRANCISCO
MOLINAR HORCASITAS.
LIC. ARTURO ZALDVAR LELO DE LARREA
MINISTRO DICTAMINADOR DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIN.
JUAN FRANCISCO MOLINAR HORCASITAS, mexicano, mayor de edad, sealando
como domicilio para recibir todo tipo de notificaciones y documentos el ubicado en la
Avenida Xola y Universidad, S/N Centro Nacional SCT, Cuerpo C, piso 1, Colonia
Narvarte, Cdigo Postal 03020, Delegacin Benito Jurez, de esta Ciudad, ante Usted,
respetuosamente, comparezco para exponer:
Que vengo, con fundamento en lo establecido en la Regla 23 del Acuerdo General
nmero 16/2007, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se
establecen la Reglas a que debern sujetarse las Comisiones de Investigacin que se
formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en el artculo 97, prrafo
segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a presentar las
manifestaciones que considero pertinentes, as como los documentos y elementos que
las sustentan.
M A N I F E S T A C I O N E S
OMISIN EN LA SUPERVISIN DE LOS ACTOS DE MIS SUBORDINADOS.
En el inciso D), del numeral 2.2. del Captulo VII, del Informe Preliminar, se asienta que
el suscrito, est involucrado en la violacin de garantas individuales, argumentando,
como primera razn, la siguiente:
La responsabilidad que les corresponde por el cargo que desempean es la
omisin en la supervisin de los actos de sus subordinados. 1
1 Pgina 365, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Disponible enwww.scjn.gob.mx.
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Sin embargo, del contenido del Informe Preliminar presentado por la Comisin
Investigadora no se desprende ninguna relacin con las supuestas conductas y
omisiones atribuidas al suscrito, lo que resulta lgico en razn de que la conclusin de
la Comisin Investigadora es incorrecta e improcedente, como se demostrar acontinuacin.
El Instituto Mexicano del Seguro Social es un organismo descentralizado de la
Administracin Pblica Federal, que tiene presencia en todos los Estados y Municipios
de la Repblica Mexicana, ya que sus derechohabientes se encuentran distribuidos a lo
largo y ancho del territorio nacional.
Para proporcionar a sus derechohabientes los diversos servicios y prestaciones que en
su favor establece la Ley del Seguro Social, el Instituto cuenta con 1,830 unidades
mdicas y 683 unidades no mdicas, ms las unidades a travs de las cuales
administra el Programa IMSS-Oportunidades, que son 3,549 unidades mdicas rurales,
70 hospitales y 226 unidades mdicas urbanas. Se acompaa como Anexo 1, y prueba
de esta afirmacin, el Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unin sobre la
Situacin Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social 2008-2009.
En ese universo de unidades laboraban diariamente, al mes de diciembre de 2008, un
total de 411,664 trabajadores. Se acompaa como Anexo 2, y prueba de esta
afirmacin, el Informe de los Servicios Personales en el IMSS, Enero-Diciembre 2008,
publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 29 de junio de 2009.
De lo anterior, resulta evidente que es materialmente imposible que una sola persona u
rgano de gobierno pudiese supervisar, coordinar y, en su caso, sancionar, la actuacinde todos y cada uno de dichos cientos de miles de trabajadores, as como vigilar el
correcto funcionamiento de los servicios encomendados a los miles de unidades
mdicas y no mdicas con los que opera el Instituto. En este sentido, con base en el
principio general de derecho, es obvio que nadie est obligado a lo imposible.
Son aplicables las tesis siguientes:
No. Registro: 220,723
Tesis aislada
Materia(s): Comn
Octava poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
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IX, Enero de 1992
Tesis:
Pgina: 130
AUDIENCIA CONSTITUCIONAL, DIFERIMIENTO DE LA, POR FALTA DE
EXPEDICION DE COPIAS SOLICITADAS CON ANTICIPACION
INMEDIATA A SU CELEBRACION. Los presupuestos lgicos para estimar
si una autoridad o un funcionario cumple con la obligacin impuesta en el
artculo 152 de la Ley de Amparo, entre otros, son los siguientes: a) La
peticin formulada a una autoridad por alguna de las partes del juicio de
garantas, para que le expida copias o documentos existentes en su poder;
b) La presentacin de la peticin con la anticipacin suficiente para que la
autoridad a quien se formule quede en condiciones materiales de poder
obsequiarla a tiempo y el solicitante pueda rendir la prueba en la audiencia
constitucional. Estos presupuestos conducen a determinar que, si la peticin
se formula cuando la celebracin de la audiencia constitucional va a tener
efecto en un tiempo relativamente breve, pero suficiente para satisfacerla,
aunque se requiera actuar con mayor celeridad a la impuesta ordinariamente
por la funcin o la ley a las actividades del rgano o institucin
correspondiente, se necesita, adems, que sta conozca con precisin la
fecha y la hora de la verificacin de la audiencia constitucional, sea por
comunicacin directa del rgano de control constitucional, si dicha autoridad
est vinculada como responsable o en cualquier forma al juicio de garantas,
o porque el solicitante se lo haga saber expresamente en la promocin en
donde se piden los documentos o las copias. El primero de los presupuestos
mencionados encuentra su razn de ser en que, con la solicitud, se vinculaal funcionario o autoridad a quien se le pide la expedicin de copias o
documentos con la instancia constitucional, colocndolo en el supuesto
previsto en el citado artculo 152. En lo concerniente al segundo, la
necesidad de la solicitud oportuna para ubicar a la autoridad en condiciones
materiales de expedir las copias o documentos correspondientes, tiene como
base de sustentacin el principio lgico general de derecho de que nadie
est obligado a lo imposible, y por otra parte, que cuando la ley impone
una obligacin, toma como base implcita la existencia o factibilidad de
los elementos necesarios para su cumplimiento, pues de lo contrario se
estara obligando a lo imposible. En el punto sujeto a estudio, se requiere
que el funcionario o la autoridad conozca la fecha y hora de la audiencia
constitucional, cuando el plazo entre sta y el momento de la formulacin de
la solicitud es muy breve, porque slo de esa manera quedar la autoridad
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en condiciones de cumplir, pues de lo contrario resulta completamente
razonable el obsequio de la solicitud dentro del trmino en el cual
comnmente desahoga sus actividades, con la idea de que si no se le
mencion la urgencia de la expedicin, esto se debe a la disposicin detiempo por el solicitante para esperar el desempeo ordinario del trabajo. Por
otra parte, la base por la cual la ley autoriza el aplazamiento de la audiencia
constitucional, radica en que las autoridades a quines se les piden copias o
documentos estn obstaculizando a la parte del juicio de garantas
correspondiente, en el ejercicio de su derecho de defensa, y es por ello que,
inclusive, se autoriza al rgano de control constitucional para utilizar los
medios necesarios para allanar ese obstculo; pero cuando no se da ese
elemento bsico, sino que la falta de los documentos o las copias es
atribuible a la parte oferente, no se surte el presupuesto, y por tanto,
tampoco puede resultar la consecuencia.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER
CIRCUITO.
Amparo en revisin 1342/91. Laura Cecilia Morales Rodrguez. 17 de octubre
de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez.
Secretario: J. Jess Contreras Coria.
Amparo en revisin 1314/88. Jess Arturo Hernndez Ramrez. 27 de
octubre de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Leonel Castillo Gonzlez.
Secretario: Ricardo Romero Vzquez.
No. Registro: 223,049
Tesis aisladaMateria(s): Administrativa
Octava poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
VII, Mayo de 1991
Tesis:
Pgina: 294
SEGURO SOCIAL. CAPITAL CONSTITUTIVO, CASO EN QUE SU
FINCAMIENTO ES IMPROCEDENTE. Saber las leyes no consiste en
conocer el sentido de las palabras, sino en profundizar su espritu y su
intencin, por tanto, el intrprete debe buscar un equilibrio entre los intereses
de los particulares y del Estado, utilizando para ello diversos mtodos de
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interpretacin, atendiendo incluso a la naturaleza econmica de los
fenmenos contemplados por dichas normas, por lo cual, una correcta
interpretacin del artculo 84 de la Ley del Seguro Social, conforme al
principio general de derecho que reza que nadie est obligado a cumplir conlo que es materialmente imposible, permite concluir a contrario sensu, que el
patrn queda liberado de la obligacin de cubrir el capital constitutivo,
cuando por causa no imputable a l se encuentra imposibilitado para
presentar el aviso de alta del trabajador antes de la fecha en que ocurra el
siniestro.
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL SEXTO CIRCUITO.
Amparo directo 109/91. Hoteles Aristos Puebla, S.A. de C.V. 11 de abril de
1991. Unanimidad de votos. Ponente: Eric Roberto Santos Partido.
Secretario: Martn Amador Ibarra.
Por esa razn, entre otras, el Instituto Mexicano del Seguro Social ha adoptado,
prcticamente desde sus orgenes, como una caracterstica de su administracin, la
desconcentracin administrativa.
Es de explorado derecho que la desconcentracin es una forma de organizacin
administrativa en la cual se transfieren permanentemente competencias de los
rganos superiores a los inferiores y disminuye la subordinacin de stos a aqullos,
es decir, que las competencias se entregan a rganos de la misma persona jurdica
distintos de la cspide administrativa, pero siempre dentro del mismo ente.
La desconcentracin administrativa acrecienta la responsabilidad del rganoreceptor de la competencia desconcentrada y evita los inconvenientes de la extensa
escalera jerrquica con sus varios grados y niveles.
Dentro de ese contexto, la jerarqua administrativa se caracteriza por la aparicin de
dos figuras que son tpicas y constantes en ella: la lnea, que es el conjunto de rganos
dispuestos y ligados entre s en sentido vertical, es decir, del ms superior al ms
inferior; y el grado, que es la posicin o situacin jurdica que los rganos ocupan en la
lnea, y que se trasunta en una serie de derechos y obligaciones, propios de cada
grado.
Por consiguiente, las caractersticas de la desconcentracin administrativa son:
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a) Existe transferencia permanente de facultades de decisin y mando a
rganos inferiores.
b) Dentro de un rgano central funciona otro rgano con libertad tcnica y/o
administrativa.c) El titular del rgano desconcentrado depende directamente del titular del
rgano central.
d) Las unidades del rgano desconcentrado no tienen relacin jerrquica
respecto de las unidades del rgano central.
e) El rgano desconcentrado carece de personalidad jurdica y patrimonio propios.
Asimismo, otro rasgo fundamental en la operacin de los servicios del Instituto
Mexicano del Seguro Social, lo constituye su carcter tripartita, por virtud del cual, en su
administracin participan los tres sectores que conforman sus rganos de gobierno, es
decir, los trabajadores, los patrones y el Gobierno Federal.
En el mismo orden de ideas debo sealar que, al tener el Instituto Mexicano del Seguro
Social, la naturaleza jurdica de Organismo Descentralizado de la Administracin
Pblica Federal, le es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales,
ordenamiento que, entre otras, establece las disposiciones siguientes:
El Instituto Mexicano del Seguro Social, se regir por su ley especfica en
cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y vigilancia, pero en
cuanto a su funcionamiento, operacin, desarrollo y control, en lo que no se
oponga a aquella ley especfica, se sujetar a las disposiciones de la Ley
citada (artculo 5).
En las leyes o decretos relativos que se expidan por el Congreso de la Unin opor el Ejecutivo Federal para la creacin de un organismo descentralizado se
establecern, entre otros elementos: la manera de integrar el rgano de
Gobierno y de designar al Director General, as como las facultades y
obligaciones del rgano de Gobierno sealando cules de dichas facultades
son indelegables (artculo 15, fracciones V y VI).
La administracin de los organismos descentralizados estar a cargo de un
rgano de Gobierno, que podr ser una Junta de Gobierno o su equivalente, y
un Director General (artculo 17).
El rgano de Gobierno estar integrado por no menos de cinco ni ms de
quince miembros propietarios y de sus respectivos suplentes. Ser presidido
por el Titular de la Coordinadora de Sector o por la persona que ste designe.
El cargo de miembro del rgano de Gobierno ser estrictamente personal y no
podr desempearse por medio de representantes.
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correspondiendo designarcuatro de ellos a los representantes patronalesen
la Asamblea General, cuatro a los representantes de los trabajadores y
cuatro a los representantes del Estado, con sus respectivos suplentes. El
Ejecutivo Federal cuando lo estime conveniente, podr disminuir a la mitad larepresentacin estatal.
El Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Secretario de Salud, el
Secretario del Trabajo y Previsin Social y el Director General, son
Consejeros del Estado. El Director General presidir siempre el Consejo
Tcnico (artculo 263).
El Instituto Mexicano del Seguro Social tiene facultades y atribuciones para
organizar sus unidades administrativas, conforme a la estructura orgnica
autorizada (artculo 251, fraccin IV).
El Consejo Tcnico est facultado para aprobar la estructura orgnica bsica
del Instituto, a efecto de proponerla al Ejecutivo Federal para su consideracin
en el Reglamento Interior del mismo, que al efecto emita, as como la estructura
ocupacional correspondiente y sus modificaciones (artculo 264, fraccin IV).
El Instituto, a fin de lograr una mayor eficiencia en la administracin del
Seguro Social y en el despacho de los asuntos de su competencia, contar
con rganos de operacin administrativa desconcentrada, as como con
rganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del
sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas facultades, dependencia y
mbito territorial se determinarn en el Reglamento Interior del Instituto (artculo251 A).
Teniendo como marco legal las disposiciones antes enunciadas, el Consejo Tcnico
propuso al Ejecutivo Federal y ste consider en el Reglamento Interior del Instituto
Mexicano del Seguro Social, la estructura orgnica bsica, en la que se incluyen los
denominados rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada, entre los que
se encuentran las 35 delegaciones estatales y regionales con que cuenta el Instituto
Mexicano del Seguro Social, mismas que se encuentran ubicadas en los Estados y en
el Distrito Federal, y son las directamente responsables de administrar los servicios
institucionales, dentro de su respectiva circunscripcin territorial, establecida en dicho
Reglamento.
Al efecto, el Reglamento en cita contiene las disposiciones siguientes:
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Artculo 2. Para los efectos de este Reglamento, sern aplicables las
definiciones establecidas en el artculo 5 A de la Ley del Seguro Social, as
como las siguientes:I. y II.
III. rganos Colegiados:
a) Consejos Consultivos Delegacionales, y
b) Juntas de Gobierno de las Unidades Mdicas de Alta Especialidad.
IV. rganos de Operacin Administrativa Desconcentrada:
a) Delegaciones estatales y regionales, y
b) Unidades Mdicas de Alta Especialidad.
V.
VI. rganos Operativos:
a) Unidades de Servicios Mdicos y no Mdicos;
b) Subdelegaciones;
c) Oficinas para Cobros del Instituto Mexicano del Seguro Social, y
d) Otras unidades administrativas.
VII. a IX.
Artculo 4. Las disposiciones contenidas en este Reglamento son de
carcter general y la observancia de las mismas estar a cargo de los
rganos Superiores, de la Secretara General, de los rganos Normativos,
Colegiados,de Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos
del Instituto, independientemente de las atribuciones que les confieran la Ley
y sus reglamentos.
Artculo 5. Los rganos Superiores y Normativos dictarn, de
conformidad con el mbito de su competencia, segn lo establecido en el
presente Reglamento, disposiciones, lineamientos y criterios que sern
de observancia general y obligatoria para los rganos Colegiados, de
Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos; regularn la
recopilacin, anlisis y sistematizacin de la informacin generada por estos
ltimos, y aprobarn los manuales de operacin, de procedimientos e
instructivos normativos.
Artculo 85. Los Consejos Consultivos Delegacionales dependen del
Consejo Tcnico, son rganos de gobierno de las delegaciones y tendrn
las atribuciones que les confiere este Reglamento, los dems ordenamientos
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Artculo 139. Las delegaciones del Instituto sern las directamente
responsables de la operacin de los servicios institucionales, excepto
los encomendados a las Unidades Mdicas de Alta Especialidad. Asimismo,
establecern la coordinacin necesaria entre sus diferentes reas, yproporcionarn a las unidades que las conforman los presupuestos y
recursos necesarios para que stas puedan cumplir de manera eficiente con
las metas fijadas en los programas de trabajo.
Artculo 142.Son rganos Operativos de la Delegacin:
I. Las unidades de servicios mdicos y no mdicos necesarias
para el funcionamiento de la misma;
II. Las Subdelegaciones, y
III. Las Oficinas para Cobros del Instituto.
Artculo 144.Son atribuciones del Delegado dentro de su circunscripcin
territorial, las siguientes:
I. a XXII.
XXIII. Llevar a cabo los procedimientos de contratacin que tengan
por objeto la adquisicin, arrendamiento y prestacin de
servicios, as como de obra pblica y servicios relacionados con
la misma, en los trminos de la legislacin, disposiciones
reglamentarias y administrativas aplicables, as como la
terminacin anticipada, o bien, la rescisin administrativa de los
contratos suscritos dentro del mbito de su competencia;
XXIV. a XXVIII.
XXIX. Supervisar que las unidades administrativas adscritascumplan con la aplicacin de las disposiciones de la Ley y
sus reglamentos, las dems disposiciones legales
aplicables, as como de los criterios emitidos por el Consejo
Tcnico del Instituto y la normatividad emitida en el rea de su
competencia;
XXX. Supervisar observaciones, recomendaciones y solicitudes de
informacin, derivados de los actos de fiscalizacin practicados
por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control,
seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas
y correctivas para evitar la reincidencia;
XXXI. a XXXV.
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XXXVI. Las dems que le sealen la Ley y sus reglamentos, los
acuerdos del Consejo Tcnico y el Director General.
Las delegaciones para el eficaz desempeo de sus atribuciones, seintegrarn con las jefaturas y unidades administrativas que sean
autorizadas por la Direccin General o la Direccin de Administracin y
Evaluacin de Delegaciones. stas tendrn a su cargo el desempeo de
las atribuciones que les sealen los manuales de organizacin
respectivos.
Artculo 145. Los delegados, en su mbito de competencia y
circunscripcin territorial, para la prestacin de los servicios institucionales de
manera operativa, ejercern a travs de sus unidades administrativas, las
atribuciones conferidas en este Reglamento a los rganos Normativos, salvo
aqullas cuyo ejercicio expresamente limiten o se reserven a stas.
Cabe mencionar que la facultad del Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro
Social para aprobar la estructura orgnica bsica de dicho Organismo, as como la
validez del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social que establece
las disposiciones relativas, han quedado reconocidas mediante la jurisprudencia de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, que a continuacin se
transcribe:
JURISPRUDENCIA 2a./J. 201/2008
INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL. SU REGLAMENTOINTERIOR NO VIOLA EL ARTCULO 92 DE LA CONSTITUCIN
POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUES NO
REQUIERE DEL REFRENDO DEL SECRETARIO DE LA FUNCIN
PBLICA PARA SU VALIDEZ. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ha sostenido que acorde con el artculo 92 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente de la Repblica, para la eficacia de su promulgacin, debern
someterse al refrendo de los Secretarios de Estado cuando a su ramo de
atribuciones corresponda, pero tal prevencin no debe llevarse al extremo de
exigir el refrendo de un reglamento por parte de un secretario cuando se
aborde slo de manera incidental o accesoria alguna materia diversa de la
principal. Por otra parte, si bien es cierto que la fraccin XVIII del artculo 37
de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal establece que la
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Secretara de la Funcin Pblica tiene facultades, previo dictamen
presupuestal favorable de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, para
aprobar y registrar las estructuras orgnicas y ocupacionales, as como sus
modificaciones, de las dependencias y entidades de la administracinpblica federal, tambin lo es que en trminos del artculo 264, fraccin
IV, de la Ley del Seguro Social, corresponde al Consejo Tcnico del
Instituto Mexicano del Seguro Social aprobar la estructura orgnica
bsica del Instituto, as como la estructura ocupacional
correspondiente y sus modificaciones, los niveles salariales, las
prestaciones y los estmulos de desempeo de los trabajadores de
confianza, adems de que conforme al artculo 277 D de la Ley ltimamente
citada, compete al Instituto publicar en el Diario Oficial de la Federacin el
informe analtico de todos los puestos y plazas, incluyendo los temporales,
sustitutos, residentes y anlogos; los sueldos, prestaciones y estmulos de
todo tipo de sus servidores pblicos, agrupados por nivel, grado y grupo de
mando, y los cambios autorizados a su estructura organizacional por el
Consejo Tcnico, as como el nmero, caractersticas y remuneraciones
totales de la contratacin de servicios profesionales por honorarios, de
donde se sigue que el referido Instituto debe regirse por su ley
especfica en cuanto a las estructuras de sus rganos de gobierno y
vigilancia conforme al principio general de derecho que reza la regla
especial deroga a la ley general.En ese sentido, si se tiene en cuenta
que al Instituto, a travs de su Consejo Tcnico, corresponde aprobar
las estructuras orgnicas y ocupacionales, es indudable que su
Reglamento Interiorno requiere del refrendo del Secretario de la Funcin
Pblica para su validez y, por ende, ste no viola el artculo 92constitucional.
Contradiccin de tesis 158/2008-SS.- Entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Cuarto, Tercero y Primero, todos del Dcimo
Segundo Circuito.- 26 de noviembre de 2008.- Unanimidad de cuatro votos.-
Ausente: Genaro David Gngora Pimentel.- Ponente: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano.- Secretario: Arnulfo Moreno Flores.
Tesis de jurisprudencia aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal,
en sesin privada del veintisis de noviembre del dos mil ocho.
Del contenido de las disposiciones antes citadas resulta claro que, en razn de la
desconcentracin administrativa con la que opera el Instituto Mexicano del Seguro
Social, la supervisin del funcionamiento de los servicios que se proporciona a los
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derechohabientes a travs de las unidades mdicas y no mdicas, que son los rganos
operativos de la Delegacin, queda a cargo de ese mismo rgano de Operacin
Administrativa Desconcentrada, para lo cual el Titular de la Delegacin y el Consejo
Consultivo Delegacional respectivo, cuentan con las facultades suficientes.
Todo lo anterior se confirma con el propio informe de la Comisin, en el cual se
reconoce la desconcentracin administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social, y
a ese respecto se hacen los sealamientos siguientes:
Ya se dijo que la ley prev que para la eficiencia administrativa, el
instituto cuenta con rganos de operacin administrativa
desconcentrada y rganos colegiados.
Pues bien, el reglamento establece que los consejos consultivos
delegacionales dependern del Consejo Tcnico, que son los rganos
de gobierno de las delegaciones y que estarn integrados por el
delegado del instituto, quien fungir como presidente; un representante
del gobierno del estado sede de la delegacin, dos representantes del
sector obrero, dos representantes del sector patronal y un secretario.
Dispone que sus facultades sern cumplir y vigilar la observancia de
los acuerdos de la Asamblea General, del Consejo Tcnico y de la
Direccin General; ordenar la prctica de auditorias internas a los
diferentes servicios delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en
su caso, dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes.
Adems, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el
funcionamiento de los servicios del instituto en la circunscripcin de la
delegacin y sugerir las medidas conducentes al mejor funcionamiento
de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, de
incorporacin al seguro social y recaudacin y administracin a su
cargo2
Con la desconcentracin administrativa generada con motivo de la
expedicin de la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y
cinco, las fases del proceso de otorgamiento del contrato de prestacin
2 Pgina 39, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y el subrayado nopertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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y/o grupos organizados que administren guarderas cumplan con los
requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin
del servicio, tambin emitir opinin funcional sobre proyectos de
construccin, adecuacin y equipamiento para inmuebles donde se
implemente el servicio de guarderas, adems evaluar la operatividad y
resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las
desviaciones detectadas.
As, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones econmicas
quedan las tareas de supervisin en el cumplimiento de los requisitos
para el otorgamiento de los contratos y su eventual sancin. El trabajo
efectivo de aplicacin de los documentos que establecen los diversos
requisitos y trmites para la apertura o ampliacin de las guarderas del
esquema vecinal comunitario son responsabilidad propiamente del
departamento delegacional de guarderas.3
Queda claro con lo anterior, que no existe omisin alguna que pueda ser atribuible al
suscrito, que adems pudiese haber sido causa de los lamentables hechos materia de
la investigacin. Tan es as, que del contenido del Informe Preliminar presentado por la
Comisin Investigadora no se desprende ninguna relacin entre los hechos materia de
la investigacin, con las supuestas conductas y omisiones atribuidas al suscrito.
En efecto, a lo largo de las 385 pginas del Informe Preliminar de la Comisin
Investigadora las pocas ocasiones en que se hace mencin a la participacin del
suscrito como Director General, es para hacer referencia a la autorizacin del Consejo
Tcnico para firmar los contratos de prestacin de servicios de guardera, en lo general,y a la firma del contrato correspondiente a la Guardera ABC, en lo particular.
Sin embargo, de ninguna de dichas menciones, se desprende que el suscrito, en mi
carcter de Director General, haya omitido supervisar los actos de mis subordinados,
menos an indica en qu hubiese consistido dicha omisin.
Es decir, en el documento los comisionados fueron totalmente omisos en indicar
quines eran los subordinados a los que deba de supervisar, as como los actos objeto
de dicha supervisin.
Ms an, toda la argumentacin desarrollada por la Comisin a lo largo de su Informe
Preliminar, y los preceptos legales invocados en el mismo, conducen de manera lgica
3 Pginas 349 a 351, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009. Las negrillas y elsubrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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y consistente precisamente a la conclusin contraria a la que, intempestivamente y
desordenadamente arriba en el inciso D), del numeral 2.2 del Captulo VII, Otros
servidores del Instituto Mexicano del Seguro Social, del gobierno de Sonora y del
Ayuntamiento de Hermosillo. Esa conclusin est tan alejada de las premisas y loshechos que va estableciendo a lo largo de las 380 pginas previas, que ms parece un
agregado o aadido de ltima hora, que una conclusin lgica y empricamente
sustentada. Esta falta de coherencia y de datos de sustento me colocan en un posicin
grave de indefensin.
En efecto, como seala la Comisin Investigadora, del cmulo de atribuciones que me
otorga el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, la nica
relacionada con el caso a estudio, es la de formalizar, con el carcter de Director
General del Instituto Mexicano del Seguro Social, los contratos plurianuales para la
prestacin del servicio de guarderas, conforme a lo ordenado por el artculo 277 F, de
la Ley del Seguro Social, la cual se cumpli en tiempo y forma.
Derivado de lo anterior, la formalizacin del contrato referido en el ejercicio de las
atribuciones conferidas de manera indelegable al Director General, no puede sealarse
como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantas individuales, menos
an cuando aqullas se llevaron a cabo, en mi caso, insisto, como acto de gestin, y
con estricto apego a derecho, adems de que de ninguna manera se est
cuestionando, el lmite que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del
Estado.
Es ms, la propia Comisin manifiesta que de acuerdo con el ltimo de esos
instrumentos normativos, refirindose al Manual de Procedimientos para la Apertura yAmpliacin de Guarderas, as como el Reglamento de Organizacin Interna del
Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripcin de los contratos corresponde al
Director General del Instituto; que como ha quedado perfectamente claro, dicha
responsabilidad se circunscribe nicamente a la formalizacin del contrato conforme a
lo dispuesto en el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, acto, que por virtud de
esa disposicin, no puede delegar en ningn otro servidor pblico del Instituto, ya que
el procedimiento para el otorgamiento, repito, en voz de la propia Comisin, se
realiza en cada una de las delegaciones del Instituto.
Asimismo, indica que en el particular, de acuerdo con las constancias narradas, las
autoridades administrativas del Instituto Mexicano del Seguro Social que
intervinieron en el procedimiento de otorgamiento, as como en la verificacin del
cumplimiento de la normatividad, fueron el Delegado Estatal en Sonora, el Jefe de
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haba tres vehculos y escritorios; otra zona que almacenaba cajas con
placas de vehculos (al este) y otra zona en la que se almacenaban
documentos (al oeste).
Los peritos informan que en la zona utilizada para el almacenamiento de
documentos se encontraban anaqueles metlicos que contenan muchas
cajas apiladas sostenidas por rejillas de madera de una altura aproximada de
tres metros con sesenta centmetros. Tambin haba una zona con malla
ciclnica de control en la parte norte, que contena cajas adicionales de
documentos almacenados sobre anaqueles.
Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega tambin funcionaba
como cielo raso y se haba recubierto con material aislante de espuma de
poliuretano por aspersin (SPF), con un espesor promedio de siete punto
seis centmetros.
Los expertos ubican la zona de documentos como aquella que contena la
mayor parte del material combustible, el cual estimaron en ms de mil cajas
de documentos. Lo anterior con base en las operaciones matemticas
efectuadas entre el nmero de estantes que haba en el lugar y las medidas
de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo menos tres metros
sesenta centmetros, segn se advirti de los patrones de quemado sobre la
pared al final de cada estante.
Al analizar el patrn de quemado los peritos determinaron que las cajas
ubicadas al lado este del cuarto entre las dos puertas de entrada sufrierondaos considerables, con lo que tambin comprobaron que hubo un incendio
importante y de gran intensidad gracias a las aperturas (puertas) a cada
lado, que permitieron que una corriente de aire acelerara el incendio, para
que pudiera penetrar a la seccin contigua donde se guardaban los
vehculos y las cajas con placas de vehculos. Adems, agregan que la pila
de cajas al norte del pasillo grande entre las dos secciones, tambin sufri
grandes daos que contribuyeron a las condiciones incendiarias que
causaron la propagacin del incendio hacia el lado oeste de la zona de
almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las instalaciones de la
Guardera ABC de la seccin de documentos. El techo directamente encima
del centro de la seccin tambin sufri fatiga estructural debido al intenso
calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el incendio y la
carga de calor se da la canaleta o cubrejuntas metlico que funcionaba
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3. Encontraron varios artefactos elctricos y cordones elctricos en los
residuos, que se examinaron para concluir que el patrn de quemado
indicaba que el incendio se origin cerca de varios artefactos elctricos,
entre ellos dos enfriadores de aire por evaporacin, un refrigerador de aguaporttil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire porttil, as como
los respectivos cordones elctricos y alargadores (extensiones) elctricos
conectados con los aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la
siguiente manera:
3.1. Se encontr un alambre elctrico sobre el piso en la zona de origen que
se encontraba instalado sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente.
Se encontr que se haba hecho un empalme del alargador elctrico con
dicho alambre para conectar un tomacorriente mltiple, donde diversos
enchufes se interconectaban entre s y se empleaban para alimentar los
distintos artefactos elctricos que estaban cerca del punto de origen del
incendio. La evidencia no confirma que los cordones elctricos hayan sido la
causa del incendio, pero podran haber sido un factor contribuyente.
3.2. La unidad de refrigeracin de agua se encontr en la zona de origen, sin
embargo, la evidencia indica que la unidad no estaba enchufada antes del
siniestro. Los machos del enchufe del cordn elctrico estaban carbonizados
y tenan una acumulacin de holln. Se descart que este artefacto fuera la
causa del incendio.
3.3. Se encontr un refrigerante porttil de agua en la zona inmediata al
origen, y se encontr que un cordn elctrico estaba enchufado al conjuntode cables segn se indic en prrafos precedentes. Sin embargo, no se
encontr evidencia de falla elctrica o cortocircuito en el cableado o en la
unidad misma, por lo que se descart como causa del incendio.
3.4. Un enfriador de aire por evaporacin se encontr aplastado por los
artefactos pesados de luz suspendidos que cayeron al piso. La unidad no
estaba en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la investigacin le faltaba
el motor del ventilador y el motor de la bomba de agua. Se descart esta
unidad como causa del incendio.
3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba enchufado al conjunto de
enchufes elctricos conectado con el tomacorriente segn se ha indicado.
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Sin embargo, no se encontr evidencia de que el motor del ventilador o el
cordn elctrico fueran causa directa del incendio.
3.6. En otro enfriador de aire por evaporacin que se encontr en la navecentral en la zona de origen del incendio, pareciera que su motor fue retirado
despus del siniestro por una persona o personas desconocidas, durante
una anterior investigacin. Los anillos de retencin empleados para sujetar el
motor an se encontraban en el lugar. Sin embargo, se haba quitado el
motor sin soltar los tornillos de retencin, ya que los montajes del motor
haban sido desplazados por el incendio. La polea del ventilador se haba
derretido y convertido en escoria de aluminio justo afuera de la parte de
abajo de la unidad de empotramiento del costado correspondiente a esa
parte. La bomba de agua, la manguera y el arns del cableado tambin se
haban derretido o quemado en la parte de abajo de la unidad. El motor se
encontr en una pila de documentos quemados y se le haba quitado la tapa
de inspeccin. El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se
encontr derretida dentro de la unidad.
Al examinar el motor se prest atencin al detalle de los arrollamientos de
alambre dentro de la unidad de empotramiento. A su costado se encontr la
tapa de inspeccin, junto con los tornillos largos usados para unir ambos
extremos. Haba desaparecido el extremo opuesto de la tapa de
empotramiento del motor y, como ya se mencion, se encontr derretido
dentro de la unidad de ventilacin. Se encontr una pequea cantidad
derretida de la cubierta de aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que
concuerda con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el motorde la unidad de empotramiento. Haba evidencia de que un arco elctrico
fundi los filamentos de alambre a ambos extremos de los arrollamientos del
motor, indicando que hubo un cortocircuito elctrico y que este aparato
estaba funcionando justo antes del siniestro.
Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no indica que un
incendio del exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se
encontr sobre el arrollamiento del motor, adems de que se encontraron
tres trozos grandes de escoria derretida sobre la tapa de aluminio del
arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida
durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor y que no haba
evidencia de que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el
receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha
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fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando el motor hasta
que ste prendi fuego. Un elemento clave que los peritos consideraron
para arribar a la conclusin anotada y que comprob un cortocircuito
directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneoencontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor, ya que su posicin
est directamente alineada con un perlado grande en forma bulbo sobre el
arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la
tapa de cubierta.
La opinin de los peritos fue compartida en el mismo dictamen por el informe
rendido por el ingeniero electrotcnico visible en el inciso (D), ya que luego
de analizar los diferentes artefactos elctricos consider que en la bodega de
la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora se usaban varias
conexiones elctricas temporarias que violaban la norma NFPA 70 del
Cdigo Nacional de Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando
que es un defecto usar cables y conductores flexibles para el cableado
general sin una proteccin adecuada. Tambin agrega al problema el uso de
mltiples empalmes y la ausencia de mtodos de conexin de aceptacin
general. El sistema elctrico para este circuito tambin pareca carecer de un
sistema de conexin a tierra o de un conductor a tierra, como lo exige la
norma citada.
Con la evidencia revisada el perito electrotcnico concluy que una falla total
del cableado elctrico flexible y la proteccin de sobre corriente asociada a
ste, as como la longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los
alambres, produjeron una importante cada del voltaje y finalmente el motordel aparato enfriador de aire fallara por sobrecalentamiento fsico y se
produjo una falla por conexin a tierra a travs de la caja, lo que podra
haber sido la fuente de ignicin.
Es importante sealar estas deficiencias en las instalaciones elctricas de la
bodega adjunta a la guardera s constituyen situaciones que se originan en
conductas relevantes y culpables, es deci, en una condicin que, suprimida
no hubiese producido el resultado indeseable. Ms importante an es el
hecho, fcilmente reconocible, de que la prevencin de esas conductas o la
supresin de es condicin, lo cual ubiera evitado el siniestro, no estaba al
alcance de ninguno de los funcionarios del Instituto Mexicano del Seguro
Social, pues ninguno de esos funcionarios, independientemente de su nivel
en la lnea de mando,supervisin u operacin, o del alcance de sus
responsabiliades en el sistema desconcetrado del Instituto, a nivel central o
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delegacional, poda tener conocimiento de los actos u omisiones que dieron
lugar a la condicin relevante establecida con toda clarida en el peritaje, es
decir, la instalacin inadecuada y peligrosa de conductos elctricos, en
violacin a normas vigentes en el estado de Sonora y en el municipio deHermosillo.
C) Propagacin del incendio
Del dictamen pericial se obtiene que los expertos extranjeros concluyen que
la forma en que se extendi el incendio desde su punto de origen, que como
ya se anunci fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretara
de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a travs de la parte
superior de las cajas hacia la parte interior del techo cubierto por material
aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin (SPF), que
prendi fuego y luego cay en trozos ardientes sobre otras cajas
combustibles de documentos. As, el incendio se propag a medida que
migr hacia el lado oeste de la zona de almacenaje, esto es, hacia el muro
que separaba las instalaciones de la Guardera ABC.
Es importante destacar que en el peritaje se da puntual referencia de que el
muro de separacin entre la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado
de Sonora y la Guardera ABC estaba construido con bloques de concreto
colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tena entre las dos
naves un cubrejuntas y canaleta para captar aguas de lluvia del ancho del
muro, que corra sobre la parte superior del muro y conectaba las estructuras
del techo de ambas instalaciones, en la que se observan numerosasaperturas, aparentemente instaladas previamente para dar acceso a cables
elctricos por una estructura tipo charola entre las dos secciones del edificio
original.
Adems, el incendio tambin se propag por conduccin de calor a travs de
una gran canaleta de metal galvanizado para aguas de lluvia, ubicada
encima del muro comn que separaba la guardera y la bodega. El incendio
se propag hacia la guardera por corrientes de conduccin y conexin,
prendiendo fuego al SPF inflamable que cubra toda la superficie inferior del
techo y las armazones de la Guardera ABC.
Al analizar la separacin descrita, los peritos concluyeron que a pesar de
que haba un muro entre las instalaciones de la Guardera ABC y la bodega
de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, no cumpla con el
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La causa del incendio tambin resulta unvoca en el sentido de que de
acuerdo a la presencia de mltiples aperlamientos o bolitas por fusin en el
alambrado, enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado
cooler encontrado en el almacn intermedio, zona de documentos de labodega de la Secretara de Hacienda del Estado, y al lado oriente de la
guardera, as como a las condiciones en que se encontr el centro de carga
localizado en el almacn, se consider que son las caractersticas
producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este motor contaba en
esos momentos con suministro elctrico, ya que de acuerdo con las
caractersticas del sobrecalentamiento en el motor del aparato de
enfriamiento ambiental denominado cooler y en el conector mltiple, del
que tambin los expertos extranjeros manifestaron que pudo ser un factor
que contribuy al siniestro, localizados en la parte media de la bodega, lo
que sucedi es que el flujo elctrico debilit el aislante trmico y
posteriormente alcanz altas temperaturas y derriti el alambre del
embobinado interno del motor, lo que gener que el aluminio ya derretido y
en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se propag al
resto de la papelera localizada en la bodega.
Los peritos extranjeros explican el punto relativo al cortocircuito de la
siguiente manera:
La evidencia no indica que un incendio desde el exterior de la unidad podra
haber causado el perlado que se encontr sobre la tapa de aluminio del
arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida
durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor. No haba
evidencia que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el
receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha fuente de corriente
elctrica habra seguido alimentando al motor hasta que ste prendiera
fuego. Un elemento clave que comprueba un cortocircuito directo en el
arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado
sobre la tapa interior de inspeccin del motor. Su posicin est directamente
alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre el arrollamiento del
motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.
Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que lo que ocurri fue que
al desencadenarse el incendio derivado del cortocircuito se gener un calor
intenso y llamas abiertas que invadieron la superficie interior del techo
metlico que cubra la zona de documentos de la bodega, es decir, el
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3. La migracin o propagacin del incendio de la bodega, hacia la Guardera
ABC, se debi a que el muro que las divida no reuna las caractersticas de
un muro cortafuegos al tener oquedades por las que penetr el humo y
gases txicos calientes, y a la transmisin de calor por la canaleta de lminaque serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre
estos espacios.
De igual forma, el propio Informe al referirse sobre este particular a las autoridades
estatales, establece lo siguiente6:
B) Autoridades estatales.
Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega contigua que estaba
alquilada por la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora.
Tambin se explic que dicho inmueble debe ser considerado un centro de
trabajo de acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado de
riesgo deba contar no solo con sistemas de prevencin de incendio, sino
contra incendios, de suerte que conforme a la regla 9.3.1. de la norma oficial
en cita, debi instalar muros o techos de materiales resistente al fuego,
detectores de humo y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas
recabadas demuestran que el inmueble no contaba con ninguno de esos
elementos de seguridad.
Evidentemente, la falta de las ms elementales condiciones de prevencin,
dteccin y combate de incendios en la bodega adjunta es otra condicin
relevante que, de ser suprimida, hubiera evitado el siniestro. De nuevo, esevidente que ningun empleado del Instituto o de la guardera estaa en
posicin de concoer la existencia de esa condicin y, menos an, de evitarla
o suprimirla.
Por otra parte, si bien para operar la bodega no se requera contar con
licencia de funcionamiento municipal, s deba contar con dictamen de
seguridad conforme a lo dispuesto por el artculo 8, fraccin III, del
Reglamento de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio
de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete.
La obligacin aludida corra a cargo del posesionario, que en este caso es la
Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, cuyos titulares
6 Pginas 358 a 364, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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produjeron condiciones relevantes que, si se hubiesen supomido, hubieran evitado el
resultado conocido. Por ello, el Informe Preliminar debi atribuir a esas condiciones, y a
quienes las produjeron las responsabilidades con ellas relacionadas. Todo este se
deprende, mediante un razonamiento recto y lgico, de lo contenido en el propioInforme Preliminar, por lo que resulta incomprensible que las conclusiones finales, de
manera repentina e inconsistente con las premisas, normas y hechos empricamente
acreditados atribuyan responsabilidades a funcionarios del Instituto que estaban
imposibilitados para conocer la existencia de ess condiciones relevantes.
Por lo tanto, de los hechos sealados por la Comisin Investigadora, imputados
irregularmente a mi persona como responsabilidades, respecto a este punto, no se
desprende que los mismos existan y, en consecuencia, que constituyan violaciones
graves a las garantas individuales, atribuibles al suscrito cuando era Director General
del Instituto Mexicano del Seguro Social.
En resumen, respecto a este apartado, ha quedado plenamente comprobado que en mi
carcter de Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no incurr en
ninguna omisin respecto a la supervisin de mis subordinados, ya que el otorgamiento
de los contratos, la operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, as como su
buen funcionamiento, no dependen personalmente de la actuacin del Director General,
sino de la accin exclusiva de los rganos de operacin administrativa desconcentrada
y rganos operativos que dependen de ellos, como la propia Comisin Investigadora lo
hace evidente en su Informe Preliminar.
De acuerdo a lo anterior, resulta claro que no es posible considerar en los hechos que
el suscrito, en mi carcter de Director General, hubiere omitido deber alguno de cuyoincumplimiento se propiciara dao en personas o bienes, pues dentro de la estructura
orgnica del Instituto Mexicano del Seguro Social, no implica la actuacin operativa de
ste, en virtud de que dichas funciones corresponden en el mbito delegacional, que
como qued establecido, gozan de autonoma de gestin, tcnica, administrativa y
presupuestaria, y ejercen su propia competencia en la jurisdiccin a su cargo.
De esta manera, la Direccin General del Instituto Mexicano del Seguro Social, no
implica la ejecucin directa de aquellas acciones concretas e inmediatas para atender
los servicios a cargo de la institucin, entre los que se encuentran los de guarderas,
sino que se traduce en la realizacin de funciones de planeacin, programacin y
directrices generales de actuacin, funciones todas ellas que se concretizan y
corresponde atender a las 35 Delegaciones del propio Instituto, de acuerdo con el
mbito territorial de competencia, que les define el Reglamento Interior respectivo, para
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Por lo tanto, de la simple lectura de este artculo se concluye que:
A. Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, laalimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin
de los menores en la primera infancia, hijos de la mujer
trabajadora, del trabajador viudo o divorciado o de aqul al que
judicialmente se le hubiera confiado la custodia de sus hijos.
B. Los servicios de guardera infantil sern proporcionados por el
Instituto.
C. Dichos servicios de guardera infantil a cargo del Instituto, se
prestarn en los trminos de las disposiciones que al efecto
expida el Consejo Tcnico.
En tal virtud, la disposicin en comento, no da lugar a dudas o interpretaciones.
Ahora bien, en el presente caso suscrib el contrato nicamente para los efectos a que
se refiere el artculo 277 F, de la Ley del Seguro Social, por ser de carcter multianual.
En consecuencia, el ejercicio de las atribuciones conferidas al Director General, que
como he sealado no tienen nada que ver con el otorgamiento de los contratos,
operacin, vigilancia o supervisin de las guarderas, ni tampoco de sancin o
coordinacin, relacionada con el buen funcionamiento de las mismas, no puede
considerarse como un hecho constitutivo de violaciones graves a las garantasindividuales, menos an cuando dichas atribuciones se llevaron a cabo, con estricto
apego a derecho y de ninguna manera se est cuestionando, en este supuesto, el lmite
que tiene o debe tener el ejercicio de la fuerza legtima del Estado.
Lo que hice fue cumplir con mi responsabilidad legal, obedecer una instruccin del
rgano de Gobierno, Administrador y Representante Legal del Instituto, que no
constituye un acto de autoridad, as como acatar el criterio normativo de la entonces
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, que reza que los convenios de
subrogacin que se venan celebrando hasta el ao de 2001, deben estar sujetos a la
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, ya que su
verdadera naturaleza jurdica es la de un contrato de prestacin de servicios, al no estar
regulados en la Ley del Seguro Social los procedimientos de contratacin y de
adjudicacin de los instrumentos jurdicos que de estos procedimientos se derivan.
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Resulta aplicable, la siguiente tesis:
Localizacin:Octava poca
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin
VIII, Octubre de 1991
Pgina: 226
Tesis Aislada
Materia(s): Administrativa
ORGANISMOS PBLICOS DESCENTRALIZADOS. LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS QUE REALIZAN DENTRO DE SU RGIMEN, NO
SON ACTOS DE AUTORIDAD. Las personas morales denominadas
Juntas de Agua y Drenaje, son organismos pblicos descentralizados que
fueron creados por el Congreso del Estado de Tamaulipas con el propsito
especfico de que sean ellas quienes en forma exclusiva administren los
servicios de agua potable y drenaje en los distintos municipios que esta
entidad federativa y acorde con el principio de autonoma de que estn
investidos, han sido considerados como personas morales distintas de
ste, de suerte que sus rganos componentes, en el caso, Consejo de
Administracin y Presidencia del Consejo no son dependencias
estatales y, por ende, los actos que realizan dentro de su rgimen no
son actos de autoridad que deban ser enjuiciados a travs del juicio
de garantas. La anterior apreciacin cobra mayor certeza si se toma en
cuenta que los integrantes de un organismo descentralizado cuando soncolocados frente a la propia persona moral o frente a sus dems miembros
no originan de ninguna forma una relacin de gobernante a
gobernado pues sta slo se da en al actividad externa de esos
organismos frente a los particulares. Por ende, si los actos impugnados
en esta va afectan exclusivamente las relaciones internas de los miembros
del Consejo de Administracin, es claro que no pueden catalogarse
como actos provenientes de autoridad que deban ser examinados a
travs del juicio constitucional, actualizndose as la causal de
improcedencia prevista en el artculo 73 fraccin XVIII de la Ley de Amparo,
en relacin con el 1o., fraccin I, del mismo ordenamiento.9
9 Las negrillas y el subrayado no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DEL DECIMO NOVENO CIRCUITO.
Amparo en revisin 24/91. Comisin de Agua Potable y Alcantarillado de
Reynosa, Tamaulipas. 15 de Agosto de 1991. Unanimidad de votos.
Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretario: Enrique Morn Pia.Amparo en revisin 140/90. Consejo de Administracin de la Junta de
Aguas y Drenaje de Matamoros, Tamaulipas. 7 de junio de 1991.
Unanimidad de votos. Ponente: Aurelio Snchez Crdenas. Secretaria:
Arely Elizabeth Cant Salinas.
Por lo tanto, la formalizacin de los contratos de prestacin de servicios de guardera ,
reitero, no constituye un acto de autoridad, dado que para su celebracin existe una
bilateralidad en el perfeccionamiento del mismo, aunado a que no puede exigirse su
cumplimiento mediante el uso de la fuerza pblica, o bien, a travs de otras
autoridades, pues se contrata con quien manifieste su voluntad expresa de hacerlo.
No es bice para ello, el que en los contratos administrativos el ente pblico goce de
privilegios y potestades aceptadas voluntariamente por el cocontratante particular, dado
que los contratos administrativos son una especie dentro del genero de los contratos,
con caractersticas especiales, tales como que una de las partes intervinientes es una
persona jurdica estatal, que su objeto es un fin pblico y que llevan insertas clusulas
exorbitantes, o sea, las que otorgan a la Administracin derechos sobre su
cocontratante que seran nulos o ilcitos dentro del derecho privado.
Ciertamente, como qued establecido, un acto de autoridad es aquel que se emite en
forma unilateral, coercible e imperativamente, por medio de facultades decisorias y que,
con base a disposiciones legales o de hecho, pretende imponer obligaciones, modificarlas existentes o limitar los derechos de los particulares, caractersticas que no tiene el
contrato de prestacin del servicio de guardera y, por lo tanto, no puede ser violatorio
de garantas individuales.
Es aplicable la siguiente tesis, por analoga.
Tesis aislada, Materia(s): Administrativa, Novena poca, Instancia:
Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
IX, Marzo de 1999, Tesis: 2a. XXXVI/99, Pgina: 307
AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE
CARCTER UN RGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA
JURDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURDICAS QUE NO
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SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES. La teora general del derecho
distingue entre relaciones jurdicas de coordinacin, entabladas entre
particulares en materias de derecho civil, mercantil o laboral, requiriendo
de la intervencin de un tribunal ordinario con dichas competencias paradirimir las controversias que se susciten entre las partes; de subordinacin,
entabladas entre gobernantes y gobernados en materias de derecho
pblico, donde la voluntad del gobernante se impone directamente y de
manera unilateral sin necesidad de la actuacin de un tribunal, existiendo
como lmite a su actuacin las garantas individuales consagradas en la
Constitucin y las de supraordinacin que se entablan entre rganos del
Estado. Los parmetros sealados resultan tiles para distinguir a una
autoridad para efectos del amparo ya que, en primer lugar, no debe
tratarse de un particular, sino de un rgano del Estado que unilateralmente
impone su voluntad en relaciones de supra o subordinacin, regidas por el
derecho pblico, afectando la esfera jurdica del gobernado.
Contradiccin de tesis 71/98. Entre las sustentadas por el Tercer y el
Sexto Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito.
19 de febrero de 1999. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: Jos Vicente
Aguinaco Alemn. Ponente: Mariano Azuela Gitrn. Secretario: Ariel
Alberto Rojas Caballero.
Nota: Esta tesis no constituye jurisprudencia pues no trata el tema de la
contradiccin que se resolvi.
Sptima poca, Registro: 911601, Instancia: Segunda Sala, Tesis Aislada,
Fuente: Apndice 2000, Tomo III, Administrativa, P.R. SUPREMA CORTEDE JUSTICIA DE LA NACIN, Materia(s): Administrativa, Tesis: 36,
Pgina: 34,
Apndice 1917-1985, Tercera Parte, Segunda Sala, novena tesis
relacionada con la jurisprudencia 356, pgina 611.Informe 1986, Segunda
Parte, Segunda Sala, tesis 17, pgina 20.Semanario Judicial de la
Federacin, Sptima poca, Volmenes 139-144, Tercera Parte, pgina
46, Segunda Sala.
Tesis P.XXVII/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nacin, visible en la pgina 118, Tomo V, correspondiente al mes de
febrero de mil novecientos noventa y siete, del Semanario Judicial de la
Federacin y su Gaceta, Novena poca, que se lee:
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Tesis aislada, Materia(s): Comn, Novena poca, Instancia: Pleno,
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, V, Febrero de
1997, Tesis: P. XXVII/97, Pgina: 118.
Consecuentemente, en la especie, mi intervencin en la suscripcin del contrato de
prestacin de servicios, fue dentro del marco jurdico de mis atribuciones de gestin,
que no pudo conllevar a la alteracin del orden constitucional y a una violacin grave de
las garantas individuales.
Por ello, ante esta conclusin de la Comisin Investigadora de que mis supuestas
omisiones y acciones me involucran en la violacin grave de garantas individuales, es
indispensable hacer las consideraciones siguientes, partiendo del concepto de
garantas individuales.
Para Jorge Carpizo son lmites que los rganos de gobierno deben respetar en su
actuacin; es decir, lo que no pueden realizar (). Las constituciones garantizan a toda
persona una serie de facultades, y se le garantizan por el solo hecho de existir y de vivir
en ese Estado. Adems, establece la diferencia con los derechos del hombre, ya que
considera que mientras stos son ideas generales y abstractas, las garantas, que son
su medida, son ideas individualizadas y concretas.10
Enrique Snchez Bringas apunta que por garantas individuales () en general, nos
referimos a las prerrogativas alcanzadas por los hombres frente al poder pblico
personificado en la autoridad. Son los derechos que los gobernados pueden oponer a
los gobernantes con el fin de que se conduzcan de la manera dispuesta por aquellas
normas del orden jurdico del Estado que protejan la vida, la integridad, la libertad, laigualdad, la seguridad jurdica y la propiedad de las personas.11
Felipe Tena Ramrez destaca que la parte dogmtica de la Constitucin erige como
limitaciones a la autoridad ciertos () derechos pblicos de la persona, llamados entre
nosotros garantas individuales. 12
Por ltimo, el Maestro Ignacio Burgoa,13 ha sealado que por garantas individuales
debe entenderse la relacin jurdica de supra a subordinacin entre el gobernado
10 CARPIZO, Jorge, Estudios Constitucionales, Mxico, 2003, Porra, Octava edicin, pp. 299 y 446.11 SNCHEZ BRINGAS, Enrique, Los derechos humanos en la Constitucin y en los tratadosinternacionales, Mxico, 2001, Porra, p. 55.12 TENA RAMREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, 2005, Porra, Trigsima sptimaedicin. p. 512.13 BURGOA ORIHUELA, Ignacio. Las Garantas Individuales. Mxico, 1985, Porra, 19 edicin, pp.186 y187.
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(sujeto activo) y el Estado y sus autoridades (sujetos pasivos), en donde por un lado
emana un derecho pblico subjetivo a favor del gobernado (objeto) y, por otro, una
obligacin correlativa a las entidades estatales, consistente en respetar el consabido
derecho y en observar o cumplir las condiciones de seguridad del mismo (objeto),teniendo como fuente formal de la citada relacin la Ley Fundamental.
Con base en estas definiciones podemos concluir que la doctrina coincide en que las
garantas individuales infieren un vnculo jurdico entre gobernantes y gobernados en el
cual, los gobernantes tienen la obligacin de respetar los derechos pblicos subjetivos
de los gobernados, incluyendo entre los gobernantes a los organismos
descentralizados, cuando realizan actos de autoridad frente a particulares.
En este orden, se ha sostenido que para que se afecte de manera grave las garantas
individuales, debe haber una participacin activa de las autoridades en los hechos
denunciados, dado que las garantas individuales son derechos que el legislador ha
establecido a favor de los gobernados y deben ser respetados por el poder pblico.
Adems, que la actuacin de la autoridad se produzca al margen del ejercicio de las
facultades que legalmente tenga encomendadas.
En efecto, una de las conclusiones de la Comisin Investigadora es que existe una
violacin grave de las garantas individuales por parte de empleados del Instituto
Mexicano del Seguro Social, siendo que en este caso en concreto, ni el Instituto ni las
personas firmantes del contrato respectivo, actuamos como autoridades, por este
motivo dicha Comisin no se pronuncia en manera alguna respecto a la actuacin de
los dueos de la bodega o de los socios de la Guardera ABC, porque son particulares,
no autoridades.
De esta manera, al constituir las garantas individuales limitantes al ejercicio del poder
pblico, su violacin no puede reclamarse en contra de particulares.
Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha sealado
lo siguiente:
La Suprema Corte ha establecido en diversas ejecutorias, la tesis de que las
garantas constitucionales por su naturaleza jurdica, son, en la generalidad
de los casos, limitaciones al poder pblico, y no limitaciones a los
particulares, por lo cual stos no pueden violar esas garantas, ya que los
hechos que ejecuten y que tiendan a privar de la vida, la libertad
encuentran su sancin en las disposiciones del derecho comn; razn por la
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otra manera han participado desde 1983 en la contratacin respectiva, con todo
respeto, me permito sealar a Usted lo siguiente.
En su Conclusin Primera, los comisionados establecieron que el Instituto Mexicanodel Seguro Social carece de facultad legal para otorgar los contratos de prestacin
de servicios de guardera que ha venido celebrando con particulares, no obstante que
en el mismo prrafo aclaran que dichos instrumentos jurdicos estn fundados en la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos
emitidos por su Consejo Tcnico.
Igualmente sealan que el tema de operacin de las guarderas comprende dos
aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los cuales operan las
guarderas; el segundo, informa sobre la manera en que se presta el servicio. En estos
aspectos tienen aplicacin la Ley del Seguro Social, y la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.15
La conclusin citada, no concuerda con los elementos contenidos en el Informe
Preliminar, particularmente en el apartado 2 Operacin de las Guarderas, del captulo
II Marco Jurdico, en el que los comisionados mismos reconocen que la Ley del
Seguro Social no contiene ninguna disposicin que regule la manera en que debern
otorgarse los servicios de guarderas, por lo que corresponde al Consejo Tcnico
emitir las normas correspondientes, (precisamente con fundamento en lo establecido
en el artculo 203 de la Ley del Seguro Social) como se aprecia a continuacin:
La Ley del Seguro Social establece en trminos generales la obligacin del
Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar el servicio de guardera. Los
trminos bajo los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones
expedidas por el Consejo Tcnico del propio Instituto.
Los convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios que
pueden celebrarse con aquellos patrones que instalen guarderas en sus
empresas o establecimientos, quedan supeditados tambin al cumplimiento
de los requisitos sealados en las disposiciones relativas.
Lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual
deba operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera
en cmo se otorgue la prestacin, lo que lleva a la necesaria revisin de las
15 Pgina 3, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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normas emitidas por el Consejo Tcnico para conocer cules son los
esquemas de operacin del seguro de guarderas y en qu consiste
cada uno.16
A mayor abundamiento, en el apartado 4 Alcances y grados de responsabilidad del
mismo captulo, la Comisin Investigadora reitera que el Consejo Tcnico cuenta con
facultades previstas en la propia Ley del Seguro Social, para reglamentar la prestacin
del servicio de guarderas como se aprecia en el prrafo siguiente:
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 253 de la Ley del
Seguro Social, vigente en ese ao, el Consejo Tcnico tena comoatribuciones expedir los reglamentos interiores del Instituto, extender
el rgimen obligatorio del seguro social en los municipios donde no
operara y autorizar la iniciacin de servicios; adems proponer al
ejecutivo federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los
beneficios a los trabajadores asalariados del campo, ejidatarios,
comuneros y pequeos propietarios.
Cabe observar que conforme al entonces vigente artculo 253 de la
Ley del Seguro Social, el Consejo Tcnico tena facultad para expedir
reglamentos interiores. Por ende, ms all de que se pudiera
reprochar su eventual legalidad, lo objetivamente cierto es que en
uso de esa facultad el Consejo Tcnico autoriz el inicio del
esquema participativo de operacin de guarderas.17
Podr observar su Seora que, tanto la apreciacin como la interpretacin de laComisin Investigadora, en este caso, son incorrectas y literales, por las siguientes
razones.
Como manifest anteriormente, el artculo 203 de la Ley del Seguro Social, es claro y
contundente al ordenar que los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la
alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que
se refiere el artculo 201 y los mismos sern proporcionados por el Instituto, en los
trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.
De esta manera, al referirse la Ley del Seguro Social, al hecho de que el Consejo
Tcnico tiene la facultad de emitir reglamentos interiores, (disposiciones de acuerdo al
16 Pginas 18 y 19, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.17 Pgina 52, del Informe Preliminar de la Comisin Investigadora 1/2009.
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actual artculo 203), no se refiere a la facultad reglamentaria de ejercicio exclusivo del
titular del Ejecutivo Federal, de acuerdo a la Fraccin I, del artculo 89 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya que con exclusin de las
facultades que se confieren al Presidente de la Repblica, el Congreso de la Uninpuede expedir leyes donde autorice a las entidades administrativas, incluyendo, desde
luego, al Instituto Mexicano del Seguro Social, para dictar reglas tcnico-operativas
dentro del mbito de su competencia.
Sustenta esta afirmacin la tesis siguiente:
Registro No. 185469
Localizacin:
Novena poca
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta
XVI, Diciembre de 2002
Pgina: 259
Tesis: 2a. CLVI/2002
Tesis Aislada
Materia(s): Administrativa
ACUERDOS DEL CONSEJO TCNICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL
SEGURO SOCIAL. LOS EMITIDOS CON BASE EN LO DISPUESTO EN EL
ARTCULO 264, FRACCIN VII, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA
TIENEN LA NATURALEZA DE REGLAS GENERALES
ADMINISTRATIVAS, POR LO QUE SE ENCUENTRAN SUJETOS A LOS
PRINCIPIOS DE PRIMACA DE LA LEY Y PREFERENCIAREGLAMENTARIA. Al tenor de lo dispuesto en el referido numeral, el citado
rgano tiene atribucin para emitir las disposiciones de observancia general
que sean necesarias para la exacta observancia de la Ley del Seguro Social,
las cuales tienen la naturaleza de reglas generales administrativas, pues aun
cuando el Congreso de la Unin las haya denominado "reglamentos", debe
tenerse presente que mediante la respectiva habilitacin no se permite a una
autoridad administrativa ejercer la facultad reglamentaria reservada
constitucionalmente al Presidente de la Repblica, en virtud de que la
regulacin que derive del ejercicio de aquella potestad normativa tiene una
naturaleza y una jerarqua diferentes a las que corresponden a los
reglamentos del titular del Ejecutivo Federal. En efecto, dado que los
referidos acuerdos son expedidos con base en una habilitacin legal o, en su
caso, reglamentaria, se encuentran jerrquicamente por debajo de las leyes
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finalidad pormenorizar y precisar la regulacin establecida en el propio
Cdigo Fiscal con el fin de lograr su eficaz aplicacin, y estn sujetas a
los principios de reserva y primaca de la ley, por lo que no deben
incidir en el mbito reservado a sta ni contravenir lo que dispone, sinoceirse a ella. En esa tesitura, si conforme al segundo prrafo del artculo
23 del mencionado cdigo las reglas de carcter general emitidas por la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico tienen como propsito establecer
el medio para llevar a cabo la compensacin de saldos a favor de los
contribuyentes que no deriven de la misma contribucin, es inconcuso que
tales disposiciones son de carcter adjetivo y, por tanto, debe atenderse a
las vigentes en que se efecte dicha compensacin, pues las normas
adjetivas se expiden para encaminar las vas que deben seguirse a partir de
ese momento, de manera que los procedimientos establecidos por la
disposicin posterior guan su actuacin conforme a las nuevas normas;
adems, acorde con los artculos 22, antepenltimo prrafo, 23, cuarto
prrafo y 146 del referido cdigo, el derecho para compensar saldos puede
surgir en un determinado ejercicio fiscal pero el contribuyente cuenta con
cinco aos para solicitarla, lo que significa que dicha Secretara de Estado
cuenta con la facultad de cambiar las bases para efectuarla, sin que ello
implique violacin a la garanta de irretroactividad de la ley, consagrada en el
artculo 14 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, ya
que al aplicarse las reglas vigentes en el momento en que se efecte la
compensacin, si bien el contribuyente slo tena una expectativa de
derecho, esto es, la posibilidad de compensar las cantidades a su favor que
no deriven de la misma contribucin, tal circunstancia no se traduce en que
hubiere adquirido el derecho a llevarla a cabo conforme a las reglas queexistan cuando naci tal derecho, dado que la indicada Secretaracuenta
con la facultad de cambiarlas acorde con las necesidades econmicas,
administrativas o sociales, entre otras, que considere pertinentes
atendiendo a la situacin imperante y dentro de la rbita de sus
facultades.18
Contradiccin de tesis 148/2004-SS. Entre las sustentadas por los
Tribunales Colegiados Segundo y Tercero, ambos en Materia Administrativa
del Segundo Circuito. 1o. de diciembre de 2004. Cinco votos. Ponente: Juan
Daz Romero. Secretario: Csar de Jess Molina Surez.
18 Las negrillas no pertenecen al texto original, son para resaltar la idea.
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Tesis de jurisprudencia 198/2004. Aprobada por la Segunda Sala de este
Alto Tribunal, en sesin privada del tres de diciembre de dos mil cuatro.
Adicionalmente, resulta inobjetable que la autorizacin del Consejo Tcnico de losesquemas y de la celebracin de contratos de prestacin de servicios de guarderas,
constituye el ejercicio de una facultad expresamente establecida en el artculo 203 de la
Ley del Seguro Social, que lleva a cabo ese rgano de Gobierno del Instituto Mexicano
del Seguro Social apreciando la oportunidad, el mrito o la conveniencia de dicho acto.
As, con estricto apego a lo que establece el artculo 203 de la Ley del Seguro Social el
Consejo Tcnico fij los medios, formas y condiciones en que se deba otorgar el
servicio de guarderas, cuyo seguro administra el Instituto Mexicano del Seguro Social,
conforme a lo establecido en la fraccin XXIX, apartado A, del artculo 123 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y su ley reglamentaria.
Es decir, el legislador dej, desde 1973, esta decisin enteramente al Consejo Tcnico,
con la nica limitante de ajustarse a la propia Ley que crea el Instituto Mexicano del
Seguro Social y a las dems normas legales y jurdicas que sean aplicables al caso.
Por otra parte, estos actos fueron llevados a cabo con oportunidad y mrito, es decir, se
realizaron en el momento necesario para cumplir con los fines que el Instituto Mexicano
del Seguro Social tiene encomendados. El mrito en este supuesto, implic un juicio de
valoracin a partir de 1983 para quin tiene encomendada la Administracin del Ramo
de Guarderas, a fin de que sus actos fuesen, como lo son, realmente beneficiosos.
Asimismo, debe quedar claro que este tipo de actos del Consejo Tcnico y de suDirector General, no generan vicios de legalidad, ya que de acuerdo con todo el marco
regulatorio que a continuacin analizamos, no existe ninguna causal que nos permita
tipificar al mrito, o sea, a la oportunidad en beneficio de miles de derechohabientes,
como causa de nulidad de dicho acto.
II. Marco constitucional y Jurdico que rige el Ramo de Guarderas,
del Seguro de Guarderas y Prestaciones Sociales.
El seguro de guarderas a cargo del Instituto Mexicano del Seguro Social tiene su
fundamento en el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos
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Por su parte, el sustento legal directo, lo encontramos en los artculos 171, de la Ley
Federal del Trabajo; as como 11, fraccin V, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 211,
212, 213, 237-A, 251, fracciones I, IV, VIII y XIII, y 264, fracciones III y XVII, de la Ley
del Seguro Social.
Asimismo, la prestacin del servicio de guarderas infantiles encuentra apoyo jurdico en
otras disposiciones reglamentarias establecidas en el Orden Jurdico Mexicano, al igual
que en los artculos 31, fracciones II y XVI, del Reglamento Interior del Instituto
Mexicano del Seguro Social y 1, del Reglamento para la Prestacin de los Servicios de
Guarderas y dems disposiciones que, conforme a la Ley, emita el Consejo Tcnico.
Para pronta referencia, a continuacin se transcriben las disposiciones referidas:
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Artculo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y
socialmente til; al efecto, se promovern la creacin de empleos y la
organizacin social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unin, sin contravenir a las bases siguientes deber
expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirn:
A. Entre los obreros, jornaleros, empleados domsticos, artesanos y
de una manera general, todo contrato de trabajo:
XXIX. Es de utilidad pblica la Ley del Seguro Social, y ella
comprender seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin
involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de
guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de
los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales
y sus familiares.
LEY FEDERAL DEL TRABAJO
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Artculo 171.- Los servicios de guardera infantil se prestarn por el
Instituto Mexicano del Seguro Social, de conformidad con su Ley y
disposiciones reglamentarias.19
LEY DEL SEGURO SOCIAL
Artculo 11. El rgimen obligatorio comprende los seguros de:
V. Guarderas y prestaciones sociales.
Artculo 201. El ramo de guarderas cubre el riesgo de no poder
proporcionar cuidados durante la jornada de trabajo a sus hijos en la
primera infancia, de la mujer trabajadora, del trabajador viudo o
divorciado o de aqul al que judicialmente se le hubiera confiado la
custodia de sus hijos, mediante el otorgamiento de las prestaciones
establecidas en este captulo.
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