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Manual de planificación

Seguimiento a la calidadde la prestación del serviciode agua potable.

Manualde planificaciónManualde planificaciónSeguimiento a la calidadde la prestación del serviciode agua potable.

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Seguimiento a la calidad de la prestación del servicio de agua potable

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Seguimiento a la calidadde la prestación del serviciode agua potable.

Manualde planificaciónManualde planificaciónSeguimiento a la calidadde la prestación del serviciode agua potable.

Santiago de Cali, junio de 2003

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Centro Internacional de Agua y Saneamiento – IRC

El IRC facilita el compartir, la promoción y el uso del conocimiento, de tal maneraque los gobiernos, profesionales y organizaciones puedan dar un mejor apoyo a loshombres, mujeres y niños pobres de los países en vía de desarrollo para queobtengan servicios de agua y saneamiento, y puedan utilizarlos y darlesmantenimiento. Esto se hace mejorando la información y la base de conocimientosdel sector y fortaleciendo los centros de recursos del sector en el sur.

Como una puerta de salida para obtener información de calidad, el IRC mantieneuna Unidad de Documentación y una página web con un servicio semanal denoticias, y genera publicaciones en inglés, francés, español y portugués, tantoimpresas, como en medios electrónicos. También ofrece capacitación,investigación aplicada y proyectos de aprendizaje en Asia, África y AméricaLatina, y realiza actividades de cabildeo para el sector como un todo. Los temasincluyen la gestión comunitaria, el género y la equidad, el desarrollo institucional,el manejo integrado de los recursos hídricos, el saneamiento escolar y lapromoción de la higiene.

El personal del IRC trabaja como facilitador para ayudar a las personas a tomar suspropias decisiones. Son socios por igual con profesionales del sector provenientesdel sur; estimulan el diálogo entre todas las partes involucradas, para generarconfianza y promover el cambio, y crean un ambiente de aprendizaje paradesarrollar mejores alternativas.

IRC International Water and Sanitation CentreP.O. Box 28692601 CW DelftPaíses BajosTel. +31 (0) 15 219 29 39Fax. + 31 (0) 15 219 09 55E-mail: [email protected]: http://www.irc.nl

CINARA – Instituto de Investigación y Desarrollo en Agua Potable, SaneamientoBásico y Conservación del Recurso Hídrico

La Universidad del Valle, Univalle, principal centro de educación del suroccidentede Colombia, para potenciar actividades científicas y tecnológicas, y facilitar sutrabajo al servicio de la sociedad, y fortalecer los vínculos con el sector productivo,ha promovido la creación de institutos de investigación, entre los cuales seencuentra Cinara. Este surgió como centro inter-regional de abastecimiento yremoción de agua en la década de los años ochenta y ahora opera como institutoque contribuye a mejorar la eficacia y la sostenibilidad de las inversiones en elsector, con base en actividades metódicas e interdisciplinarias de investigación ytransferencia, trabajando en equipo con instituciones y promoviendo el potencialdel nivel local y comunitario para el mejoramiento de la prestación de los serviciosbásicos y la conservación del ambiente.

Cinara-Universidad del ValleA.A. 25157CaliColombiaTel. +57 (2) 3392345Fax. +57 (2) 3393289E-mail: [email protected] : http://www.cinara.org.co

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PresentaciónEste manual presenta un instrumento para establecer unsistema de monitoreo de la calidad de la prestación delservicio de agua potable, con énfasis en sistemascomunitarios. La herramienta descrita aquí en adelante puedeser de ayuda para juntas administradoras de sistemas de aguapotable, para fontaneros y administradoras, para la comunidaden general y para las instituciones de apoyo a lascomunidades, como los municipios o las corporacionesautónomas regionales.

El material que se presenta a continuación ha sidodesarrollado por el Instituto Cinara de la Universidad del Valley el IRC International Water and Sanitation Centre, de losPaíses Bajos. Se ha probado el material con diferentescomunidades en Colombia y en actividades en Nicaragua.

Se agradece a todas las personas que han contribuido aldesarrollo de este manual. En primera instancia a LeoniePostma y Catarina Fonseca (IRC International Water andSanitation Centre) e Inés Restrepo (Cinara) para la revisióndel documento y apoyo en el desarrollo del material. Graciastambién a las diferentes comunidades con las que se hatrabajado la metodología, pero sobre todo la comunidad de ElHormiguero, Cali, Colombia.

ANDREA URREA Y STEF SMITS

Santiago de CaliMarzo de 2003

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En muchas partes del mundo es común que la prestación delservicio de agua potable en la zona rural se lleve a cabo porparte de la misma comunidad que se beneficia del dichoservicio. Se conforma una junta de representantes de lacomunidad que opera, mantiene y administra el sistema deabastecimiento de agua en nombre de la comunidad. Esosignifica que la comunidad y la Junta deben encargarse de ungran número de actividades para poder brindar el servicio deuna manera adecuada y sostenible.

En muchas comunidades rurales la sostenibilidad de susservicios de agua potable se ve afectada por pequeñosproblemas que se vuelven grandes en el transcurso del tiempo.El monitoreo (o seguimiento) de la calidad de la prestación delservicio de agua es un instrumento que permite detectarproblemas en un estado temprano, establecer metas y buscaracciones de mejoramiento de la situación, contribuyendo así ala sostenibilidad.

Este manual presenta un instrumento para establecer unsistema de monitoreo de la calidad de la prestación delservicio de agua potable, con énfasis en sistemascomunitarios. La herramienta descrita aquí en adelante puedeser de ayuda para juntas administradoras de sistemas de aguapotable, para fontaneros y administradoras, para la comunidaden general y para las instituciones de apoyo a lascomunidades, como los municipios o las corporacionesautónomas regionales.

Este manual empieza con una descripción del concepto demonitoreo y sus propósitos, enmarcados en el marco legal einstitucional para el monitoreo en Colombia, o sea los roles yresponsabilidades que cada entidad tiene en esto. Luego sedescriben los pasos a seguir para establecer un plan demonitoreo y definir indicadores para el monitoreo, conrecomendaciones de cómo organizar eventos para elestablecimiento de estos planes. Finalmente se presentan unosejemplos de indicadores y planes de monitoreo, que puedenservir de orientación.

Introducción

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El monitoreo también se llama seguimiento y esbásicamente “una recolección de información demanera organizada y permanente sobre las activida-des de un proyecto en desarrollo con el objetivo deanalizar la situación y realizar acciones de mejora-miento si fuera necesario” (Shordt, 2000a).

El propósito del monitoreo es:• Conocer la situación o estado del proyecto para

ejecutar acciones.• Mejorar mediante acciones los resultados y al-

canzar los objetivos del proyecto y su sosteni-bilidad.

• Contribuir al fortalecimiento de capacidades degestión.

• Generar compromiso de cada uno de los parti-cipantes.

• Mantener “viva” la memoria de la comunidad• Orientar de mejor manera las acciones.

El concepto de monitoreoMarco legal e institucional para elmonitoreo del servicio de agua potable

Dada la importancia del monitoreo, el marco le-gal e institucional, a través de la Ley 142/94 y delDecreto 475 de 1998, define claramente responsabi-lidades para diferentes actores a distintos niveles deacción. Estas están resumidas en la Tabla 1.

En primera instancia se debe realizar un controlinterno a la prestación del servicio. Es el conjunto deactividades de planeación y ejecución, realizado porla gerencia de cada empresa de servicios públicos,incluyendo las empresas comunitarias. Es un controlde todos los aspectos del servicio que se presta. Elfontanero y la administradora tienen un papel muyimportante en eso. Deben proveer la información a laJunta. La Ley hace especialmente énfasis en el con-trol interno de la calidad de agua, que se debe hacerde una manera permanente.

Tabla 1: Responsables y responsabilidades en la prestación del servicio de agua y su monitoreo

Nivel Responsable Responsabilidades

Comunitario Junta Directiva Gestión del servicioControl interno

Empleados (fontanero y secretaria) Administración, operacióny mantenimiento

Asamblea de usuarios Toma de decisionesSeguimiento de usuarios

Vocales de Control (veedoras) Control y revisión del servicioMunicipal Secretaría de Salud Vigilancia de la calidad del aguay departamental

Municipio Garantizar la prestación del servicio,posiblemente a través de apoyoy asesoría

Corporación Autónoma Regional Monitoreo del recurso hídricoNacional Superintendencia de Servicios Vigilancia de la prestación

Públicos del servicio

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El seguimiento por parte de los usuarios se hacede dos distintas maneras. La primera es en la asam-blea, donde la comunidad hace un control en generalde la gestión. Una manera más permanente y detalla-da para hacer seguimiento es a través de los vocalesde control o de las veedoras comunitarias, como re-glamentado en la Ley 142/94.

El Estado vigila la calidad de los servicios que seprestan a la población. En el caso de los servicios deagua y saneamiento básicamente hay dos institucio-nes que hacen la vigilancia. Los municipios (a travésde la Secretaría de Salud) deben hacer una vigilanciaa la calidad de agua. La Superintendencia de Servi-cios Públicos hace la vigilancia a los demás aspectosde la gestión, como el balance financiero y los aspec-tos legales del acueducto. Una tercera instancia es laCorporación Autónoma Regional, que debe hacer unmonitoreo al estado del recurso hídrico y las capta-ciones de agua que se han asignado.

Al mismo tiempo, los municipios deben garanti-zar la prestación del servicio. Una estrategia para lo-grar eso es dar apoyo y asesoría a los servicios deagua comunitarios. El monitoreo es un instrumentopara orientar y priorizar el apoyo y asesoría que pue-dan brindar a las comunidades. En algunos munici-pios se han formado entidades encargadas con la ta-rea de brindar apoyo y asesoría y la gradual incorpo-ración del monitoreo es clave en eso; por ejemplo enel municipio de Cali, es EMCALI E.I.C.E E.S.P. laque ha obtenido esta responsabilidad. La Superinten-dencia de Servicios Públicos puede dar orientacionesen este sentido, porque tiene la obligación de promo-ver el monitoreo a los diferentes niveles. Por ejem-plo, debe dar capacitación e instrumentos de monito-reo a los vocales de control y orientar a los munici-pios para hacer el monitoreo.

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Para organizar un plan de monitoreo de la calidadde la prestación del servicio de agua potable se reco-mienda seguir los siguientes pasos:

1. Identificar aspectos a monitorear para la soste-nibilidad del servicio de agua potable.

2. Definir indicadores que permitan valorar el es-tado de la prestación del servicio y establecermetas deseables contra las cuales se puedancomparar los indicadores.

3. Establecer responsabilidades para el monitoreoy la vigilancia.

4. Definir cómo organizar la recolección, análisisy registro de la información.

5. Decidir quién actúa para mejorar la situación ycuáles acciones se llevan a cabo.

6. Capacitar los grupos responsables de la ejecu-ción del monitoreo.

7. Colocar el sistema de monitoreo en marcha yevaluarlo.

Primer paso:Identificar aspectos a monitorear

Los actores más importantes deben identificar losaspectos claves a monitorear; como por ejemplo: pro-blemas actuales, posibles problemas en el futuro, com-ponentes del sistema. Posibles actores incluyen loshombres y las mujeres de la comunidad, la Junta Ad-ministradora, el fontanero, la Secretaría de SaludMunicipal y la Corporación Autónoma Regional.

Se deben hacer actividades como entrevistas conlos usuarios, censos, visitas domiciliarias y muestrasde la calidad de agua como medidas adicionales paraestablecer los aspectos más importantes a monitorear

que puedan poner en peligro la calidad de la presta-ción del servicio

Segundo paso:Definir los indicadores y sus metas

Los indicadores son herramientas para valorar elestado de la prestación del servicio. La meta es elvalor que se quiere que cumpla el indicador.

Un indicador debe contener los siguientes com-ponentes:

• El asunto que se monitorea.• Una definición clara de cada palabra clave.

Criterios para formular indicadores• Deben generar información clara y fácil de in-

terpretar.• Deben ser medibles de manera exacta.• Deben ser fáciles de recolectar y su recolección

no debe ocasionar grandes inversiones de dine-ro, tiempo o personal.

• Deben ser concertados con todos los grupos deinterés.

Criterios para definir metas• Deben ser realistas y alcanzables.• Recuerden que las metas pueden cambiar en el

tiempo; uno puede definir metas para corto,mediano y largo plazo.

A continuación se presentan unos ejemplos deindicadores para la calidad del servicio de agua pota-ble y posibles metas. Ojo, estos son ejemplos que sir-ven como orientación. En cada acueducto se debenformular sus propios indicadores y sobre todo sus pro-pias metas.

Establecimientode un plan de monitoreo

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Tercer paso:Establecer responsabilidadespara el monitoreo y la vigilancia

La recolección de la información debe ser hechapor los interesados en la validez de la información.La vigilancia (o supervisión) del monitoreo es nece-saria para asegurar la validez y confiabilidad de lainformación. El marco legal e institucional presenta-do anteriormente da orientaciones para el estableci-miento de responsabilidades de recolección de infor-mación y su vigilancia.

Tabla 2: Posibles indicadores y metas para la calidad de la prestación del servicio de agua potable

Variable Indicador Meta

Calidad del agua Turbiedad en UNT Menor o igual a 5

Cloro residual libre en mg/l Entre 0.2 y 1.0 mg/l

Suministro de agua Cantidad neta suministrado No mayor a 20 m3/usuario/mesa cada usuario

Promedio de número de horas por día 18-24 horas diariascon servicio (continuidad)

Operación Número de componentes funcionando Igual a 1y mantenimiento del sistema/Número de componentes

totales del sistema

Tiempo de respuesta a un daño Menor o igual a 2 díasen el sistema

Satisfacción Número de quejas por mes/ Número Menor o igual a 5%del usuario total de usuarios x100

Administración Número de usuarios que están en mora Menor o igual a 5%financiera en un mes / Número total de usuarios

x 100

Balance financiero: Positivo o igual a ceroingresos menos egresos

Organización Porcentaje de usuarios que asiste a las Al menos 30% de los usuarioscomunitaria asambleas ordinarias y extraordinarias

Número de reuniones con las Al menos 6instituciones de apoyo por año

Porcentaje de mujeres capacitadas Entre 40 y 60%en la Junta Administradora

Microcuenca Número de puntos de contaminación Menor o igual al número registrado poro fuente de agua con aguas residuales domésticas aguas la Corporación Autónoma Regional

arriba de la bocatoma

Número de captaciones aguas arriba Menor o igual al número registradopor la Corporación Autónoma Regional

Nivel del agua en el pozo Igual al nivel de diseño(solo para acueductos por pozo)

Fuentes: Benavides 2001, Bolt y Fonseca, 2001

Cuarto paso:Definir cómo organizar la recolección,análisis y registro de la información

Para la recolección de información existen variastécnicas

• Observaciones• Entrevistas• Mediciones y/o cálculos• Visitas domiciliarias• Censo

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Es importante establecer dónde y con cuál frecuen-cia se recolecta la información. Estas decisiones de-ben reflejar la realidad del sistema. Por ejemplo, mues-tras de la calidad del agua deben ser tomadas en dife-rentes puntos del acueducto y en diferentes sectores,para poder hacer un seguimiento al comportamientodel agua en todo el sistema. Visitas domiciliarias noson una actividad que se necesita repetir mensual-mente, pero por ejemplo solamente una vez al año.

En el análisis se deben distinguir los datos por gé-nero, sectores u otros grupos importantes dentro dela comunidad. Muchas veces son ciertos sub-gruposdentro de la comunidad que experimentan distintosproblemas que otros. Por ejemplo, en un sector la pre-sión no es suficiente, mientras puede ser que las mu-jeres opinan diferente sobre la respuesta a las quejasque los hombres. Reconociendo y tomando en cuen-ta estas diferencias en el análisis puede enfocar o adap-tar actividades

Para poder hacer un buen monitoreo esindispensable hacer un registro de la infor-mación recolectada. Sin embargo, se puedecorrer el riesgo de que los costos y el es-fuerzo del registro sean más grandes quelos beneficios. El registro y el informe delanálisis se deben hacer de tal manera quelos resultados se puedan utilizar fácilmentepara actuar. El registro en sí mismo puedeser una oportunidad para transmitir mensa-jes, entonces se debe pensar en la maneracomo la información puede ser presentada;ejemplo: gráficas, tablas, murales

Quinto paso:Definir las personas com-prometidas en las accionesy sus responsabilidades

Después de haber hecho la recolec-ción, registro y análisis de la informa-ción, es necesario que se definan rolesy responsabilidades para las accionescorrectivas y eventualmente para infor-mar a otras personas o instituciones sino se ejecuta la acción o la acción noes efectiva. Los datos deben ser lleva-dos al nivel donde se puede actuar conbase en ellos.

El hecho que el monitoreo se debehacer a diferentes niveles implica que se deben orga-nizar claramente los flujos de información para quese puedan tomar las acciones necesarias con base enla información recolectada en los diferentes niveles.Es importante que la comunidad, la Junta Directiva ylas instituciones trabajen en equipo. Pero cada unodebe conocer sus propias responsabilidades y posibi-lidades en actividades de intervención con base enproblemas identificados

Sexto paso:Capacitar a los responsables

Quien recolecta información necesita aprender a:• Ver.• Escuchar.• Comprender.• Registrar las ideas que no concuerdan con sus

propias ideas o preconceptos.La capacitación es un elemento clave para apren-

der. El marco institucional deja claro que las institu-

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ciones puedan dar apoyo en la capacitación para losresponsables para el monitoreo.

Séptimo paso:Colocar el sistema de monitoreo enmarcha y evaluarlo

Primeramente se debe realizar una prueba a pe-queña escala del plan de monitoreo. Con base en estose deben hacer ajustes necesarios. Una vez que estéadaptado y concertado con todos los involucrados selo puede poner en marcha a mayor escala, estandoatentos de manera permanente para controlar:

• ¿Nos sirve?• ¿Tenemos demasiada o poca información?• ¿Se usa la información?Se deben hacer evaluaciones con cierta frecuen-

cia para poder adaptar el sistema de monitoreo su fueranecesario.

Organizar el establecimiento del siste-ma de monitoreo

Para organizar los siete pasos mencionados se su-giere organizar una secuencia de eventos. Debe ser laJunta Administradora que lidera este proceso, perocon apoyo y participación de la comunidad y de lasinstituciones responsables.

Los eventos pueden empezar con un diagnósticode la situación actual por parte de la Junta Admi-nistradora y las instituciones. Activi-dades del diagnóstico incluyen un cen-so, mediciones de la calidad y canti-dad del agua suministrada y entrevis-tas domiciliarias sobre la satisfacciónde los usuarios con el servicio.

Los resultados de este diagnósticodeben ser compartidos en un taller dedevolución de información hacia lacomunidad y las instituciones. Con baseen eso, se definen unas acciones prio-ritarias para resolver inmediatamente.Al lado de este, se definen aspectos amonitorear para evitar problemas en elfuturo, de manera como está descritaen el primer paso.

Un segundo taller puede ser organi-zado unas semanas después. En estetaller la comunidad, junto con la JuntaAdministradora y las instituciones, si-

gue los demás pasos para el establecimiento del plande monitoreo, como descrito anteriormente. En estetaller las diferentes personas se comprometen con ac-tividades de recolección y análisis de información ytoma de acciones. Después de este taller, el sistemade monitoreo puede ser colocado en marcha.

Un tercer taller puede ser organizado medio añodespués del establecimiento del sistema de monitoreo.Este debe servir para evaluar el monitoreo. En estetaller se debe discutir si el sistema ha contribuido a laresolución de problemas, si los indicadores son váli-dos, si las metas son realistas y si cada uno puedecumplir con su responsabilidad.

En comunidades donde apenas se ha establecidoel servicio de agua, obviamente el primer evento deldiagnóstico no se puede hacer. En estas comunida-des, sin embargo, el taller de establecimiento de unsistema de monitoreo es muy importante y la comu-nidad debe definir indicadores y metas para su nuevoservicio. El apoyo de las instituciones en esto es in-dispensable, pero también pueden buscar apoyo decomunidades con sistemas de agua potable pareci-dos.

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Administración Calidad del agua Variable

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Referencias

Benavides, A. (2001) Guía Práctica para el Establec-imiento de un Sistema de Seguimiento yControl de la Prestación de Servicios deAbastecimiento de Agua con ParticipaciónComunitaria. Cinara – Universidad del Valle,Santiago de Cali, Colombia.

Bolt, E. y Fonseca, C. (2001) Keep It Working; a FieldManual to Support Community Manage-ment of Rural Water Supplies. IRC Techni-cal Paper Series 36. IRC International Wa-ter and Sanitation Centre, Delft, The Neth-erlands.

MinDesarrollo – FINDETER – Cinara (1999) Servi-cios Sostenibles de Agua y Saneamiento;Marco Conceptual. Ministerio de Desarrol-lo Económico – FINDETER S.A., Instituto

Cinara – Universidad del Valle, Santiago deCali, Colombia.

Shordt, K. (2000a) Action monitoring for effec-tiveness : aMe : improving water, hy-giene and environmental sanitation pro-grammes : part I. IRC Technical PaperSeries 35. IRC International Water andSanitation Centre, Delft, The Nether-lands.

Shordt, K. (2000b) Action monitoring for effective-ness : aMe : improving water, hygiene andenvironmental sanitation programmes : partII, Fact Sheets. IRC Technical Paper Series35. IRC International Water and SanitationCentre, Delft, The Netherlands.

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Este manual presenta un instrumento

para establecer un sistema de monito-

reo de la calidad de la prestación del

servicio de agua potable, con énfasis

en sistemas comunitarios. La herra-

mienta descrita aquí en adelante pue-

de ser de ayuda para juntas adminis-

tradoras de sistemas de agua potable,

para fontaneros y administradoras, para

la comunidad en general y para las ins-

tituciones de apoyo a las comunidades,

como los municipios o las corporacio-

nes autónomas regionales.

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