manual politici publice ipp

8/6/2019 Manual Politici Publice IPP

1/128

Manual

politici publicede


2/128

Manual de politici publiceDestinat studen ilor de la facult ile de tiin e politice,

administra ie public i management

Bucure tiOctombrie 2009


3/128

Redactor:Carmen PANAIT

Coperta:Alexandru ION

Revizie text:Niculina P UN

Tehnoredactare computerizat : Alexandra-Irina DRAGOMIR


4/128

Marius Constantin PROFIROIU Elena IORGA

Manual de politici publiceDestinat studen ilor de la facult ile de tiin e politice,

administra ie public i management


5/128

ISBN 978-973-709-479-7

Toate drepturile sunt rezervate Institutului pentru PoliticiPublice (IPP). Att publica ia, ct i fragmente din ea nupot fi reproduse f r permisiunea IPP. Acest material afost tip rit cu sprijinul financiar al Uniunii Europene prinprogramul PHARE. Opiniile i informa iile prezentate naceste pagini sunt cele ale Institutului pentru PoliticiPublice, i nu reprezint neap rat punctul de vedere alUniunii Europene.


6/128

Acest Manual de politici publice, realizat n cadrul unuiproiect cu finan are din partea Uniunii Europene de c treexper ii Institutului pentru Politici Publice i aipartenerului - Facultatea de Management, Catedra deAdministra ie i Management Public din cadrulAcademiei de Studii Economice Bucure ti, se adreseaz

n special studen ilor de la facult ile de profil ( tiine politice,administra ie public ) care studiaz disciplina generic

intitulat politici publice ca materie de curs i i doresc s aprofundeze o serie de no iuni de baz cu informa iicomplementare despre aplicabilitatea conceptului de politic

public .

Prin structura propus , manualul vine n ntmpinareaacestei provoc ri, att cu concepte teoretice fundamentaledin teoria politicilor publice, ct i cu exemple concrete din

practica romneasc i a altor state, punnd la dispozi iastuden ilor un material bibliografic sintetic con innd cele maireprezentative repere n domeniu.

Prof. univ. dr. Marius Constantin Profiroiu eful Catedrei de Administra ie i Management Public,

Facultatea de Management din cadrul Academieide Studii Economice, Bucure ti

Elena Iorga Director de programe, Institutul pentru Politici Publice,

Bucure ti


7/128

Cuprins

Cuvnt-nainte ................................................................... 11

Capitolul 1. Considera ii generale asupra politicilor publice ............................................................................... 13

1.1. Definirea conceptului de politic public ............... 131.2. Analiza politicilor publice ......................................... 211.3. Modelul economic al politicii publice ....................... 261.4. Tipologia politicilor publice ...................................... 291.5. Autorii politicilor publice ........................................... 34

Capitolul 2. Ciclul politicilor publice ............................... 41 2.1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend ........ 452.2. Luarea deciziei ........................................................ 54

2.3. Implementarea politicii publice ................................ 642.4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice .............. 76

Capitolul 3. Procesul politicilor publice n diferite ri .. 89 3.1. Spania particularit i ale procesului politicilor

publice ................................................................................ 893.2. Portugalia rolul ministerelor n ciclul politicilor

publice ................................................................................ 97

3.3. Canada ciclul politicilor publice .......................... 104

Capitolul 4. Procesul politicilor publice n Romnia ... 109

Bibliografie ...................................................................... 125


8/128


9/128

Cuprins 7

Table of contents

Foreword ........................................................................... 11

1. General considerations on public policy .................... 13 1.1. Defining the concept of public policy ..................... 131.2. The analysis of a public policy ................................. 211.3. The public policy economic model .......................... 261.4. Typology of the public policy ................................... 291.5. Authors of the public policy ..................................... 34

2. Public policy cycle ........................................................ 412.1. Defining issues and including them on the agenda . 452.2. The decision making ............................................... 542.3. Public policys implementation ................................ 642.4. Public policys monitoring and evaluation process .. 76

3. Public policy process in different countries .............. 893.1. Spain particularities of a public policy process ..... 893.2. Portugal ministries role in the public policy cycle 973.3. Canada public policy cycle ................................. 104

4. Public policy process in Romania ............................. 109

Bibliography .................................................................... 125


10/128


11/128

Cuvnt-nainte

Pentru Romnia, procesul de transform ri din sectorul publictrebuie s capete noi dimensiuni. Astfel, acesta trebuie s r spund noilor schimb ri din economia mondial , al crizeiactuale, dar n egal msur i noilor cerine ale procesuluide integrare n structurile Uniunii Europene.

Reforma statului implic

modific

ri de substan

ale compo-nentelor sale majore, att la nivelul administraiei publicecentrale, ct i al administraiei publice locale n general, oviziune pe termen lung cu privire la managementul cheltu-ielilor publice, dar i al modului cum este asumat procesul deimplementare a politicilor publice. Administraia public trebuie s - i nt reasc continuu capacitatea de ameliorare

a rezultatelor, s incorporeze schimbarea i mbunat ireapermanent n viziunea i modul su de lucru.

Unul dintre punctele-cheie ale acestei provoc ri l constituie nt rirea mecanismelor de formulare, implementare i eva-luare a politicilor publice. La nivelul instituiilor guverna-mentale, semnificaia acestui scop trebuie s fie atent

examinat , neleas , dezvoltat i implementat efectiv. Dinpunctul nostru de vedere, reforma se limiteaz la reprodu-cerea activit ilor ntr-un mod mai eficient, dar ineficace nraport cu obiectivele stabilite. Mare parte a studiilor de politicipublice sunt de provenien american , experiena euro-pean n materie fiind de dat mai recent . iar n Romniasuntem la nceput de drum. Ne punem n mod firesc

ntrebarea, n ce const transformarea modului de ac iune astatului n ultimii 20 de ani? Pentru a ncerca s r spundemla aceast ntrebare trebuie s prelum n mod clar distincia


12/128

Manual de politici publice12

clasic ntre policy (o politic public , ca un program de

aciune) i politics ( politica, n general).

n final, ne ntrebm dac politicile publice au schimbat saupot schimba politica? Politicienii au atitudini care nu pot fitraduse cu u urin n limbajul funcionarilor publici, iar lipsaunor practici de constituire i nt rire a ncrederii la niveluladministraiei publice conduce nu numai la politici publice i

decizii slabe, ci stimuleaz i promovarea practicilor ineficiente.

Prin coninutul acestui manual ne-am propus s realizm ointroducere n studiul politicilor publice,innd cont de diver-sitatea referinelor bibliografice i ale punctelor de vedereale diver ilor autori romni i str ini. Cmpul de studiu alpoliticilor publice este extrem de complex, iar ambiia noastr a fost s suger m ntreb ri i s disemin m informaii.

Prof. univ. dr. Marius Profiroiu


13/128


14/128


resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. a

obiectivelor) n situa ii specifice 1

n sensul comun, termenul politic se consider de obiceic se aplic la ceva mai mare dect deciziile particulare,dar la ceva mai mic dect mic rile sociale generale.Aadar, politica, n termenii nivelului de analiz , este un

concept plasat la mijloc. Un al doilea element, i anume unulesen ial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimitela un scop de un anumit fel2.

Conceptul de politic public cunoa te o serie ntreag dedefiniii, pornind de la cea mai simplist ceea ce guvernele

aleg s fac sau s nu fac 3

, pn la cea instrumentalist :un curs al ac iunii cu un scop precis, urm rit de un actor sau un grup de actori n abordarea unei probleme 4.

Cu toate acestea, locul comun n ceea ce prive te abordareaunei politici publice l constituie caracterul reducionist al

1 Miroiu, A., Introducere n analiza politicilor publice,EdituraPaideia, Bucure ti, 2001, p. 9.2 Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu,op. cit., p. 7.3

Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th

ed.), EnglewoodCliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4.4 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ,Houghton Mifflin, 1994, p. 5.


15/128

Capitolul 1 15

sensurilor atribuite noiunii; printre cele mai frecvente

asocieri de acest tip se num r 5

: Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de

activitate: ex., politici economice, sociale ale unuiGuvern;

Politici ca expresie a scopului general sau a st rii defapt dorite: ex., ntr-un document politic (al unuipartid, Guvern), politica este accep

iunea respectivei

entit i asupra scopului (finalit ii) aciunilor sale; Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui

Guvern de a sus ine i promova sectorul ntreprinde-rilor mici i mijlocii;

Politici ca decizii ale Guvernului:ex., politica Guver-nului n domeniul privatizrii sectorului energetic;

Politici ca autorizare oficial : tendina este aceea dea considera o politic drept implementat atuncicnd legile (legea) aferente sunt adoptate;

Politici ca programe: deseori, programele guverna-mentale ntr-un anumit domeniu sunt asociate cupoliticile guvernului n domeniul respectiv;

Politici ca produse: percep ia asupra a ceea ce ofer Guvernul (ex., servicii), n comparaie cu ceea ce apromis i/sau autorizat prin procesul de legiferare;

Politici ca rezultate:reducerea unei politici publice larezultatele pe care acestea le produc are avantajulde a permite o evaluare a modului n care se reflectascopul propus n rezultatele obinute;

5 B.W. Hogwood, L.A. Gunn,Policy Analysis for the Real World,1984, n trad. Miroiu, A.,Introducere n politicile publice,EdituraTrei, Bucure ti, 2000.


16/128


Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la

baza presupozi ii cu privire la relaiile de tip cauz -efect sau corela iile considerate ca fiind semnificativedintre anumite fenomene (sociale, politice, econo-mice etc.), iar modul n care aceste presupozi ii sunttranspuse n politici ine de anumite modele teoreticecunoscute;

Politicile ca procese: aceast asociere implic per-spectiva temporal a unei politici, care urmre teschimbarea unui anumit sector/fenomen etc. ntr-uninterval de timp (de regul , anticipat).

Pentru a n elege mai bine dimensiunile noiunii de politic public , sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajut la construcia conceptului:

a) ac iunea n baza autorit ii:politica public este o ac iuneimplementat de structurile puterii, structuri care auautoritate legislativ , politic i financiar de a ac iona;

b) o reac ie la problemele societ ii (real world):politicapublic ncearc s r spund unei nevoi/problemeconcrete a societ ii (sau a unui segment al societ ii);

c) orientat spre un scop: politica public este orientat

spre atingerea unui set de obiective bine delimitate n ncercarea de a rezolva o nevoie/problem particular acomunit ii (grupului-int );

d) cursul ac iunii:politica public nu este o decizie singular (aciune sau reac iune), ci o abordare/strategie integrat ;

e) o decizie de a face/a nu face ceva: politica public poatefi implementat cu scopul de a rezolva o problem sau,bazndu-se pe presupunerea conform c reia problemapoate fi rezolvat n cadrul politicilor deja existente, unGuvern poate decide c nu este cazul s mai acioneze;


17/128

Capitolul 1 17

f) politica este dus la ndeplinire de un actor/un grup de

actori: politica este, n general, implementat de o struc-tur de implementare alc tuit din mai muli actori i, ncazuri mai rare, de o singur structur (ex. agen ieguvernamental );

g) o justificare a unei ac iuni: orice politic public trebuies includ motivarea aciunii/non-aciunii;

h) o decizie luat : politica public este o decizie asumat ,

nu o promisiune sau o intenie.

Din punctul nostru de vedere, o politic public reprezint deci un ansamblu de msuri luate de c tre o autoritatelegal i responsabil care vizeaz mbun t irea condi iilor de via ale cet enilor sau conceperea unor m suri destimulare a cre terii economice. Ea prevede, n general, oconcertare a diferiilor actori i o corelare a nv mintelor trase din experien ele lor instituionale i personale. Ea poatelua deseori forma reglement rilor sau stimulentelor caredetermin mediul social i economic.

Unul dintre aspectele pe care trebuie s le nelegem despreprocesul de elaborare a politicii (policy making)este faptul c el poate fi vzut att ca un proces analitic (rezolvarea uneiprobleme), ct i ca un proces politic . n consecin , diferiiautori au abordat n lucr rile lor una sau alta dintre acesteperspective6:

6 Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of PublicPolicy and Administration, University of Kentucky.


18/128


Din prima perspectiv , cea a rezolv rii problemelor ,

policy making reprezint cutarea de solu ii pentruproblemele existente, f cnd apel la ra ionalitate nvederea ndeplinirii scopurilor publice. n acest caz,cheia procesului de elaborare a politicii const ndefinirea corect a problemei, identificarea i analizaunui set de solu ii adecvat, selectarea alternativeicare rezolv cel mai bine problema.

Consecvent n aceast abordare este ideea conform c reiasuntem de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea,legat de ea este i utilizarea tehnicilor analitice pentru agenera cele mai bune solu ii i pentru a face cele mai bunealegeri. n acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza

cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea linear i alte tehnici de optimizare. n final, vom ti c am reu itatunci cnd problema a fost rezolvat sau cnd sporescbeneficiile obinute de pe urma programului public.

Mai mult dect abordarea analitic a procesului de elaborare

a politicii este important setul de activit i i abordri pe careDeborah Stone 7 le nume te rationality project , care n SUA,dar i n alte ri, a reprezentat un lung proces deraionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realiz riiobiectivelor publice. Dezvoltarea funciei publice a fost partea proiectului raionalit ii care a urm rit s nlocuiasc favori-tismele politice cu competena profesional .

7 Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political DecisionMaking,Revised Edition, 2002.


19/128

Capitolul 1 19

Atenia care se acord la ora actual msur rii performan-elor n politicile publice este o alt ncercare de a ra ionalizaprocesul elabor rii politicii, nlocuind percepiile subiectiveasupra valorii programelor publice cu msuri obiective deatingere a scopurilor importante.

n loc ca prinii i profesorii s utilizeze propriile lor experiene i percepii pentru a judeca ce trebuie s fac copiii lor, se pot dezvolta teste obiective privind modul de

nvare al elevilor i se pot transmite rezultatele n coli ncadrul unor rapoarte.

Dac avem n vedere cea de a doua perspectiv , i

anume procesul de elaborare a politicii v zut ca proces politic,aten ia cade asupra conflictelor idezacordurilor, asupra luptelor pentru a controlaprocesul de luare a deciziei, urm rind propriulinteres i pe eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocup un loc central n procesul politic deoarece noisuntem diferii n ceea ce prive te valorile, credinele isentimentele.

Venim cu background-uri diferite, care ne fac s prefer mdiferite definiri ale problemei i diferite soluii pentrurezolvarea problemelor. ns nu-i nimic r u n asta. n fapt,

cutarea de scopuri comune n rezolvarea conflictelor estevzut mai mult ca o teorie politic , dect ca o str danienobil . n ciuda acestui lucru, politica are un renume prost i


20/128


cu ct ne uitm mai mult spre politic , observm c aceasta

reprezint o ncercare de a acapara puterea n scopuripersonale, c utarea ob inerii unui avantaj i conversiaresurselor publice n beneficiul unor interese specifice.Romnii, ca i ali ceteni ai planetei nu prea au ncredere

n politicieni i aceasta face s le influeneze percep iileasupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur,fac lucruri care alimenteaz aceast nencredere.

Atunci cnd ne referim la elaborarea politicii ca un procespolitic, trebuie s nelegem valorile care se reflect n acestproces, diferitele aspecte care divizeaz oamenii i inducacestora diferitele percep ii asupra scopurilor publice,necesitatea de a rezolva conflictele dac aciunea esteposibil pe cale democratic i factorii critici care influen-

eaz dezvoltarea politicii n fiecare etap a procesului.Dac facem acest lucru, am putea dezvolta o n elegere ainteraciunilor dintre analiz i politic i a c ilor prin careconsideraiile politice creeaz cadrul pentru utilizarea anali-zei. Analiza se presupune c este obiectiv i raional .Aceasta nseamn c ea utilizeaz instrumente economice,

statistice, de planificare i din alte discipline pentru a neghida c tre soluii raionale pentru problemele existente,pentru a ne ajuta s maximizm producia de bunuri publice.Problema critic este dac i n ce condiii acest mod deanaliz face diferena.


21/128

Capitolul 1 21

1.2. Analiza politicilor publice

Studiul politicilor publice difer de cercetarea academic tradiional prin aceea c sunt o abordare aplicat , orientat c tre:

a) conceperea i elaborarea de solu ii pentru proble-mele societ ii : politica public nu se m rgine te la acerceta aceste probleme, ci are rolul expres de aemite soluii i cadrul n care acestea urmeaz a fiaplicate;

b) naintarea unor argumente bazate pe valori asumate

(value-driven): Ca i chirurgia, procesul de nf ptuirea politicilor publice i oferirea de alternative politicesunt exerci ii care in de aptitudini, i nu judec m

performan a dup cantitatea de informa ii stocat nmintea celui care ac ioneaz sau dup volumul plani-fic rii formale. n schimb, judec m dup criterii

precum o bun planificare n timp i dup aten ia

pentru detalii; dup capacitatea de a recunoa telimitele posibilit ilor, de a utiliza limit rile n mod creativ i de a nv a din greeli; dup abilitatea de anu ar ta ce trebuie f cut, ci de a convinge oamenii dea face ceea ce tiu c trebuie f cut 8 .

Analiza de politici publice este o disciplin aplicat a tiinelor sociale care folose te metode multiple de cercetare

8 Majone Giandomenico, Evidence, argument and persuasion inthe policy process, New Haven: Yale University Press, 1989, p. 20.


22/128


i argumentare pentru a produce i transforma informaiile

relevante pentru politica public , care pot fi folosite n mediipolitice pentru a rezolva probleme de politici publice9.

Spre deosebire de cercetarea academic , care are caobiectiv dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai bun

nelegere a societ ii, urm rind relaiile dintre o gam larg de variabile comportamentale, cercetarea politicilor publice10 se concentreaz asupra rela iilor dintre variabile care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi controlate prinpoliticile publice. Produsul dorit al cercet rii politicilor publiceeste o ipotez mai mult sau mai puin verificat , de forma:dac Guvernul ntreprinde aciunea X, atunci va rezulta Y.

Lasswell identifica n lucrarea sa, The Policy Orientation (1951)11, trei caracteristici fundamentale a ceea ce am numit

mai devreme tiina politicilor sau studiul politicilor ( policy science):

Interdisciplinaritatea: aplic metode i cuno tine dindomenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organiza iilor, drept, socio-logie, psihologie;

9 L. Weimer, David i Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice concepte i practic (editia a III-a), Ed. Arc, Bucure ti, 2004, p. 31.10 Cercetarea politicilor publice, extins pentru a include studiulprocesului politicilor publice, este numit uneori tiin a politicilor publice (vezi, Lasswell, D. Harold,The Emerging Conception of thePolicy Sciences, in Weimer, David i Vinning, Aidan, Analiza

politicilor publice, op. cit.,p. 35). Distincia ntre analiza politicilor publice i cercetarea politicilor publice este dat de for a orientriic tre client: cercet torii politicilor publice nu sunt att de mult legaide factorii de decizie la nivel public.11 H.D. Lasswell,The Policy Orientation, 1951, apud Miroiu, A.,op.cit., p. 14.


23/128

Capitolul 1 23

Orientarea spre rezolvarea de probleme: nu are un

caracter pur academic, ci se orienteaz spre proble-mele lumii reale (real world ), cutnd soluii pentruacestea;

Normativitatea: i asum explicit faptul c nu poate fiabsolut obiectiv 12, iar Lasswell consider c tiinapoliticilor are ca obiectiv mbun t irea cunoa teriinecesare mbun t irii practicii democraiei13.

Aa cum deja ne-am obi nuit, nu exist o definiie unic pen-tru aceast disciplin , date fiind i abord rile uor nuanatepe care cei care se ocup de analiza politicilor publice leconfer sintagmei14.

Sursa: Adrian Miroiu, 2001,op. cit., p.18.Fig. 1. Model de analiz a i pentru o politic public

12 Vezi fundamentul ideologic al politicii publice, n Alfred Bulai,Politici publice,curs, 2004.13 H.D. Lasswell,The Policy Orientation,1951, p. 15, n A. Miroiu,op. cit., p. 14.14 Distincia ntre analiza a politicilor publice (activitatea de cerce-tare care vizeaz n principal studierea i nelegerea teoretic aprocesului de nf ptuire a politicilor) i analiza pentru politicipublice (abordare orientat spre client, care vizeaz soluionareaunei probleme concrete).

Analiz a politicilor Analiz pentru politici


24/128


Analiz a politicii publice:

1. Analiza modului n care e determinat o politic public :Cum este f cut politica? De ce este preferat o anumit opiune? Cnd se produce aceast alegere? Pentru cinese face alegerea?

2. Analiza con inutului politicii:descrierea politicii i acaracteristicilor particulare ale acesteia, a modului ncare interac ioneaz (se completeaz /se opune) cu altepolitici, critica politicii;

3. Monitorizarea i evaluarea politicii: activitatea deexaminare a modului n care politicile sunt aplicate, princompara ia direct cu scopurile i obiectivele propuse iprin cuantificarea impactului, ntr-un dublu sens: attimpactul politicii asupra problemei de rezolvat, ct ipotenialele efecte perverse neanticipate.

Analiza pentru politici publice:

1. Informa ii n sus inerea politicii: identificarea acelor informaii folositoare n susinerea politicii (contexte ncare este abordat o anumita politic), cu scopul precisde a contribui la formularea, elaborarea i implemen-tarea politicii ca atare;

2. Sus inerea politicii:totalitatea ncercrilor articulate (cer-cet ri, argumente etc.) de a influena agenda politic .Transferul de rol se poate aplica, n acest caz, att

analistului politic (care devine actor atunci cnd reue tes influeneze agenda politic), ct i actorului politic,care devine analistul propriei politici.


25/128

Capitolul 1 25

Din punctul de vedere al analizei, o politic se prezint subforma unui ansamblu de practici i norme elaborate de unul sau mai mul i actori publici.

La un moment dat, o autoritate adopt practici de un anumitgen, ac ioneaz sau nu. Aceste practici pot fi identificate nmod concret ca fiind: moduri de intervenie, reglementri,

prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, acestepractici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o cam-panie de comunicare. n acela i timp, aceste practici seraporteaz la finalit i, la alegeri de valoare, fie c suntexplicitate de autoritate public , fie c r mn implicite.

O dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la

specificul i costurile unei politici publice. Acestea nu suntmaterializate ca s poat fi reperate la o prim vedere ispecificate din punct de vedere instituional.

Heinz Eulau i Kenneth Prewit au definit politicile publice cafiind decizii ferme caracterizate prin consisten comporta-mental , att din partea celor ce le fac, ct i din partea celor care le respect .15 Desigur, ar fi minunat dac activitateaguvernelor ar fi caracterizat prin consisten i repetiie, dar este greu de crezut c am putea g si vreodat n guvern opolitic social, dac insistam pe acest criteriu de a definipolitica. (Dye). Mai curnd, am putea afirma c o politic public este ceva abstract i ca urmare, nu putem afirma cucertitudine unde ncepe i unde se termin o politic public .

15 Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale,Revistatransilvan de tiine administrative nr. 8/2002, p. 164.


26/128


1.3. Modelul economic al politicii publice

Problema unei politici publice este indisolubil legat denatura bunurilor 16 i de caracteristicile acestora 17. Deoareceoferta, respectiv cererea pentru aceste bunuri se ntlnescpe o pia liber , care nu funcioneaz ns perfect, o prim funcie a politicii publice este tocmai aceea de a corectaimperfec iunile acestei pie e libere18. Aciunea public trebuie

deci s intervin pentru a atenua aceste disfunc ionalit i i areduce inechit ile pn n punctul n care acestea pot fisuportate de c tre ansamblul cetenilor. Ca urmare,misiunea autorit ilor publice poate fi definit plecnd de laanaliza disfuncionalit ilor pieei i de la cercetarea echit ii

n ceea ce prive te repartiia bunstrii.

n al doilea rnd, politica public are rolul de a promovavalorile general acceptate social (libertate, egalitate,bunstare), iar responsabilitatea statului este aceea de aelabora i implementa acele politici publice care s poten-eze i s impun aceste valori n societate.

Problema central a economiei rezult din dou simple

constat ri: resursele productive sunt rare i nevoile omuluisunt continue i nelimitate.

16 Bunuri publice, private, vmuite i comune.17 Exclusivitate i rivalitate: bunuri publice (non-exclusivitate,non-rivalitate), bunuri private (exclusivitate, rivalitate), bunuri v muite (exclusivitate, non-rivalitate), bunuri comune (non-exclusivitate, rivalitate).18 Monopolurile, externalit ile (pozitive ex.: iluminatul public sau negative ex.: fum, de euri), asimetria de informaie.


27/128

Capitolul 1 27

Anali tii economici trateaz dualitatea public-privat bazn-

du-se n principal pe criteriul eficienei.Pentru a- i maximiza bunstarea, orice comunitate trebuies ncerce s exploateze la maximum resursele productivede care dispune la un moment dat, altfel s le utilizeze nmod optim i eficient. Imperativul eficienei economiceimpune:

adaptarea optim a ofertei la cererea de bunuri iservicii (n termeni economici: eficien n alocare);

producerea n condiii optime a acestor bunuri iservicii cu ajutorul resurselor disponibile (n termenieconomici, eficien productiv).

Transformarea eficace a resurselor productive n bunuri iservicii de consum final pe care o denumim i alocarea sauafectarea resurselor depinde, de asemenea, de know-how-ul intelectual i practic al colectivit ii, ct i de eficacitateaorganiz rii sale. Rarit ii resurselor productive i se adaug deci o raritate a ceea ce economi tii numesc capital uman.Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat

prin formare, ns acest fapt necesit , n egal msur ,angajarea de resurse productive, i ca urmare, un sacrificiuimediat n termeni de consum final.

Alocarea resurselor prezint o mare importan pentrusectorul public din dou motive:

n primul rnd, orice activitate guvernamental exercit o influen asupra afect rii resurselor. Maiconcret spus, resursele fiind limitate, producereaoricrui bun sau serviciu implic , n mod inevitabil, un


28/128


sacrificiu, adic un cost de renun are pentru produ-

cerea unui alt bun sau serviciu. Mna de lucru iechipamentele necesare, de exemplu pentru unserviciu de transport public, impun, de asemenea, uncost de oportunitate, care se m soar prin cantitateade bunuri i servicii care ar fi putut fi produse curesursele prelevate de c tre autoritatea public ,resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul

privat sau pentru o alt presta ie public . De aceea,spre deosebire de ceea ce economia privat

ncearc s fac n mod spontan, statul trebuie s vegheze pentru a nu risipi resursele productive, alo-cndu-le n mod ineficace;

n al doilea rnd, statul are un rol constituional degarant al interesului general; n consecin , lui irevine sarcina de a ac iona, n cadrul produceriipropriilor prestaii, dincolo de respectarea normelor de alocare optim a resurselor i de a contribui nmod direct la ameliorarea alocrii resurselor n cadrulsectorului privat ori de cte ori aceasta se justific .Aa cum vom vedea mai trziu, mecanismul pieeiprezint , n grade diferite, anumite deficiene saulacune, susceptibile de a-i perturba n mod completfuncionarea.

Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determin pentru colectivitate o pierdere de bunstare care poate

justifica necesitatea unei intervenii de corecie a funcion riisectorului public. Acest rol nu se limiteaz doar la alocarearesurselor, el are n vedere i realizarea unei juste repartiii abunst rii i a echilibrului macroeconomic.


29/128

Capitolul 1 29

1.4. Tipologia politicilor publice

Literatura de specialitate sugereaz o varietate mare declasific ri posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate n func ie de criterii formale sau institu ionale: politici naio-nale, politici locale i politici interguvernamentale sau nfunc ie de grupurile de cet eni c rora le sunt adresate. Totu i, experiena ne arat c nu exist nicio tipologie bun

n sine. Totul depinde de utilizarea dat de analist. Tipolo-giile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasific ac iunea public n func ie de teoria schimb rii sociale care ostructureaz . O astfel de clasificare este cea elaborat deLowi19 i completat de Ripley i Franklin (1991) i care sebazeaz pe un parametru, i anume natura coerci iei pe careo politic public o induce ntre stat i destinatarii politicii respective.

Din punctul de vedere al coerciiei, o politic public poate ficalificat n dou moduri:

Pe de o parte, aceast coerci ie se exercit n

mod direct sau constrng tor asupra cet ea-nului sau, din contr , n mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci cnd un agent de poli ied o mustrare sau un sfat automobilistului nculp .

Pe de alt parte, aceast coerci ie i afecteaz pe cei c tre care este ndreptat , modificn-

19 Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studiesand Political Theory , World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.


30/128


du-le comportamentul acestora i limitndu-le

autonomia sau, din contr , se exercit printr-o presiune asupra mediului n care tr iesc ace tia; astfel putem reduce consumul gospo-d riilor printr-o cre tere a impozitului pe venitsau printr-o diminuare a cheltuielilor publiceale statului. Intersectarea acestor parametrine permite s facem distincia ntre patru tipuri

de politici publice.

Tipologia politicilor publice, bazat pe coerciie (dup Lowi),se prezint astfel20:

O politic reglementar este o ac iune public ce const nadoptarea de norme autoritare care afecteaz comporta-mentul destinatarilor. Statul oblig sau interzice: codul rutier,de exemplu, stabile te ni te reguli de comportament. nacest caz, coerci ia este maxim 21. Pe scurt, libert ileindividuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, intereselelor sunt transformate prin decret.

Mai trziu, Ripley i Franklin au completat aceast tipologieprin mp r irea politicilor de reglementare n dou categorii:politici de reglementare protective i competitive.22 Astfel,

politicile de reglementare competitivepresupun ca politicile

20 Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, PressUniversitaires de France, 1989.21 Face excep ie de la aceast coerciie un tip special de aciunereglementar , denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) i careamplific , de fapt, privilegiile publicului vizat.22 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks - Cole, 1991.


31/128

Capitolul 1 31

elaborate s limiteze furnizarea de bunuri i servicii de c tre

una sau cteva categorii desemnate de furnizori, care suntale i dintr-un mare numr de furnizori poteniali care concu-reaz ntre ei. Ace tia citeaz alocarea licenelor de radio iteleviziune, ca exemplu. Aa stau lucrurile i n cazulpoliticilor prin care statul limiteaz accesul liber la o profesie(medici, farmaci ti, notari, avocai, arhiteci etc.), inducnd oprotecie dac nu chiar o rent pentru agen ii economici din

aceast profesie. n general, statul acord asocia iilor profe-sionale puterea de a acorda licen e pentru accesul la astfel deprofesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmaci tilor, Cameranotarilor, Baroul avocailor etc.). Acest sistem asigur oviziune profesionist asupra activit ilor acestor profesioni ti,care trebuie s fie educai i reglementai pentru a puteaasigura servicii competente clienilor lor. Pe de alt parte

ns , aceste politici creeaz anumite bariere pentru intrarea nanumite profesii.

Politicile de reglementare protective sunt cele care ncearc s protejeze publicul n general de efectele negative aleactivit ii private, cum ar fi: poluare, consumul de produse

falsificate, fraudarea tranzaciilor comerciale. Chiar dac celemai multe afaceri i conduc tori sunt ceteni responsabili,care nu doresc s - i modifice obiceiurile, cei caredesf oar afaceri sunt totodat motivai de profit. Afaceriledeseori rezist la reglement ri i din aceast cauz , agen iilede reglementare tind s fie aproape continue. Deciziile suntluate ca baz de negocieri i compromis, deoarece, nici


32/128


afacerile, i nici reglementatorii nu pot domina n ntregime

procesul de elaborare a politicilor.23

O politic distributiv reprezint o aciune prin care putereapublic autorizeaz cazuri speciale desemnate nominal.Exemplul tip este cel al permiselor de construcie. Esteinterzis construirea de obiective f r permis (politic regle-mentar ). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de

un drept, pe care autoritatea public l acord de la caz lacaz (politic distributiv ). n acest caz, cet eanul estebeneficiarul unei aciuni publice, aceea care i acord ofavoare, un privilegiu (o rent imobiliar i funciar , un pre de teren n cre tere) etc., care nso e te actul administrativatribuit. Ceteanul beneficiaz de o excep ie de la regul ,datorit unui favor unilateral din partea statului sau deoarece

a ndeplinit anumite condiii.O politic redistributiv const n adoptarea de c tre putereapublic a unor criterii care confer acces la anumite avantaje,acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinataridesemna i nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindi-vidualizai. Politica redistributiv este caracterizat prin aciuni

care intenioneaz s modifice alocarea bunstrii, proprie-tatea, drepturile personale i civile etc.24 Exemplul tip este cel alasigur rilor sociale. Statul adopt condiiile (vrsta, statutuleconomic etc.) pentru ca cet enii s poat beneficia de oprotecie social . Dar cei care ndeplinesc aceste condi ii decid

23 Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process:Theories, Concepts and Models of Public Policy Making , SecondEdition, 2005, M.E. Sharpe Inc.24 Randal Ripley, Grace Franklin,Congress, Bureaucracy and Public Policy , 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.


33/128

Capitolul 1 33

dac s utilizeze sau nu aceast posibilitate, dac doresc acest

lucru. Statul manipuleaz criterii generale, nu desemneaz individual beneficiarii sau victimele.

O politic constitutiv se traduce prin faptul c aciuneapublic define te reguli privind puterea; de exemplu, prinrevizuirea constituiei unei ri, prin realizarea de reformeinstituionale sau administrative. ntr-un astfel de caz, coer-

ciia i afecteaz pe destinatari n mod slab i indirect. Astfel,pentru sportivi, crearea de c tre guvern a unui minister alsporturilor pare o decizie foarte abstract , care nu i afec-teaz direct n activitatea lor de zi cu zi. i totu i, constituireaunui astfel de minister reprezint un mijloc pentru autoritateapublic de a interveni n activit ile sportive.

Pe de o parte, trebuie nl turat

o confuzie care se refer

la

utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotrri nu nseamn neaprat politici reglementare.Exist politici de ordindistributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijin sau nu petexte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridic (opozabileter ilor) nu este de altfel dect o tehnic printre altele de caredispune autoritatea public pentru a ac iona; ea poate impozita,

construi, discuta, subveniona, negocia etc. Pe de alt parte, otipologie nu ofer o soluie solid care s permit identificareaautomat a tuturor caracteristicilor unei politici publice, deaceea este nevoie de un model de analiza care s ne explicecum funcioneaz ntreg mecanismul de formulare a uneipolitici publice, aa cum vom vedea n capitolul urm tor.


34/128


1.5. Autorii politicilor publice

Politicile publice sunt realizate de c tre subsisteme adminis-trative25, alctuite din actori care se confrunt cu o problem public . Termenul de actor include att actori din sfera socia-lului, ct i actori din structurile de stat, unii fiind mai multimplicai n procesul administrativ, n timp ce alii sunt simplispectatori26.

Unul dintre cei mai tentani termeni n studiul politicilor este celal autorilor acestora (policy makers). Acesta are rezonan aclar i se refer la un grup cunoscut de deciden i caredetermin cursul unei aciuni n mod intenionat i urmrindanumite finaliti. Dar aceasta nu este, n mod necesar, imaniera n care vd lucrurile cei care sunt considerai ca fiindautori ai politicii.

Actorii implicai n procesul politicilor publice pot fi att indivizi,ct i grupuri. Numrul lor variaz n funcie de ar , sector saudomeniu i se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur,literatura de specialitate ofer multiple clasificri aleparticipanilor n procesul politicilor publice.

25 Noiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltat de c treprimii teoreticieni ai pluralismului, n Statele Unite. Ei au folositnoiunea de suborgan administrativ , pentru a desemna grup rialc tuite din membri ai societ ii sau oameni de stat, aflat ntr-unmodel de interaciune devenit rutin . (Lance de Haven Smith, Carlvan Horn Subgovernement Conflict in Public Policies,n PolicyStudies Journal 12, 4,1984).26 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor , Editura Epigraf, Chi inu, 2004, p. 63.


35/128

Capitolul 1 35

Kingdon27 distinge ntre participanii din interioruli exteriorul

sistemului politico-administrativ urmtoarele categorii: guvernul, nalii funcionari, Parlamentul, grupurile de interese, univer-sitarii, cercet torii i consultanii, mediile de comunicare nmas , partidele politicei opinia public , dar afirm c aceast distincie este n parte artificial . La rndul lor, Howlett iRamesh mpart actorii politici n urmtoarele cinci categorii:oficialii alei (pot fi, la rndul lor, divizai n dou categorii

membri ai executivuluii ai legislativului rolul acestora dinurm fiind ns mult mai redus), oficialii numii n funcie(funcionarii), grupurile de interese, grupurile de cercettori imass-media. Primele dou categorii apar in statului, iar cele-lalte trei, societii.28 Rolul acestora n ciclul politicilor publiceeste diferit29:

executivul, Guvernul sau cabinetul rolul acestuia nprocesul politicilor publice este de departe cel maiimportant, el intervenind n toate etapele ciclului politi-cilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Putereade care dispune variaz ns n funcie de regimulpolitic existent n ara respectiv . n sistemele parla-mentare, guvernele trebuie s dispun de o majoritateconfortabil n cadrul parlamentului pentru ca propu-nerile pe care le nainteaz acestuia s fie aprobate ir mn n forma lor iniial , n timp ce n regimurileprezideniale, executivul are deseori sarcina dificil de a

27J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984.28

M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64.29 Pentru mai multe detalii, vezi Howlett M., Ramesh M.,Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor , EdituraEpigraf, Chi inu, 2004, pp. 65-72.


36/128


convinge Congresul s-i accepte propunerile. Evident

ns , guvernul prin funcia sa de conducere a organelor administraiei publice deine un rol semnificativ i nfaza de implementare;

legislativul acesta are un rol secundar, n sensul c , n general, el nu este cel care iniiaz propuneri depolitici, de i acest lucru nu este exclus. El are ns rolulde a aproba proiectele de legi naintate de executiv,ocazie cu care poate aduce amendamente acestora,dar i de a finana implementarea acestora. n siste-mele parlamentare, dac guvernul dispune demajoritate n cadrul parlamentului, procedura legifer riieste mai mult formal , n schimb, n situaia n careexecutivul are o slab reprezentare, organele legisla-tive pot influena n mod mai consistent propunerileguvernului.

Capacitatea de influenare a Parlamentului este limitat ns decaracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentariineavnd uneori expertiz suficient pentru a analiza acestepropuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poateaduga, dac ar fi s lum exemplul Romniei, abundena preamare de proiecte de legi i mai ales de propuneri care trebuieaprobate prin procedur de urgen .

Func ionarii, mai ales cei de rang nalt reprezint , nperioada contemporan , un pion important al proce-sului politicilor publice, mai ales datorit complexitii

problemelor de guvernare. Att executivul, ct ilegislativul apeleaz adesea la expertiza func ionarilor pentru a-i transpune n practic propriile opiuni n


37/128

Capitolul 1 37

ceea ce prive te politicile publice, care evident le pot

influena aceste opinii; Grupurile de interese30 reprezint probabil, n aproape

toate statele, principalul mijloc de reprezentare aopiniilor publiculuii de aducere a acestora, ntr-unmod organizat, n faa autoritilor guvernamentale.Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine,deoarece ncearc s acapareze puterea guvernamen-tal pentru propriul interes i uneori sunt nevoite s fac numeroase compromisuri n ceea ce prive teprogramele publice promovate pentru a-i atrage unnumr ct mai mare de sus intori.

Grupurile de interese pot pune la dispoziia oficialilor guvernamentali att expertiz i informaii, ct i importanteresurse financiare. Modalitatea n care guvernele fac acestlucru variaz de la angajamentele ocazionale, prin care ofi-cialii chemau grupuri de interes reprezentative s-i exprimeopinia, pn la aranjamente aproape formale, n care grupuride interese sunt chemate s fac parte din anumite comitetesau comisii guvernamentale. Modul n care acestea ope-reaz poate fi neles prin explicarea altor dou noiuni:

30 Grupurile de interese reprezint grupuri organizate de ceteni,unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura c statul urmeaz anumite politici. n statele contemporane, exist un numr foartemare de grupuri de interese, care urm resc diferite scopuri, ns existena lor nu este incompatibil cu democra iile i societ iledeschise (W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science , 5

thedition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot reprezenta intere-sele de afaceri, industriale, organiza iile muncitore ti, sindicatele,

asocia iile profesionale, dar i interesele consumatorilor sau deprotecie a mediului.


38/128


pluralismul i corporatismul. Pluralismul reprezint sistemul

n care toate interesele se organizeaz i se afl n com-petiie liber , i niciun grup nu este capabil s dominelucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuride interese, iar politica const tocmai n aceast competiiedeschis ntre grupurile de interese pentru a vedea dac politicile publice pe care ele le promoveaz sunt adoptate deguvern. Neocorporatismul este sistemul n care toate

interesele sunt organizate i n care guvernul negociaz cutoate interesele afectate n toate stadiile din procesulelabor riii implementrii politicilor 31 .

Grupurile de universitari, cercet tori i consultan i -sunt formate din persoane ce activeaz n cadruluniversitilor, institutelor de cercetare, firmelor deconsultan i organismelor de tip think-tank. Acesteadin urm reprezint grupri independente, implicate

n cercetarea multidisciplinar , menite s influenezepoliticile publice32. Influena lor depinde de contextul i tradiiile culturale naionale, dar contribuia lor serefer mai degrab la formularea de alternative,dect la stabilirea agendei guvernamentale. Spredeosebire de cercet tori, de universitari care auinteres mai mult teoretic i filozofic fa de politicilepublice, organismele de think-tank au preocupri i

31 W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Scienc e,5th edition, McGraw-Hill, 1987,op. cit., pp. 237-238.32

Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think - tanks onBritsh Governement Public Administration 71(1993), p. 492, nM. Howlett, M. Ramesh.,Studiul politicilor publice: Cicluri i subsis-teme ale politicilor , Editura Epigraf, Chi inu, 2004, p. 71.


39/128

Capitolul 1 39

de ordin practic referitoare la procesul administrativ i

dispun de resurse financiare mai consistente pentrua-i promova opiniile lor. Mass-media joac deseori rolul unui amplificator al

problemelor publice sau al unor soluii promovate deanumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezint totodat o oportunitate pentru caanumite probleme s ajung n atenia publicului.Redactorii-efi ai anumitor ziare, purt torii de mesajpot servi anumitor interese ns , manipulnd astfelopinia public .

n ceea ce privete aleg torii i partidele politice, ceidoi autori sunt de prere c aceste categorii apar inatt statului, ct i societii, ns rolul lor n procesulformulrii politicilor publice este net diferit. Astfel, rolulalegtorilor este redus, ei nefiind implicai n moddirect, ci prin intermediul reprezentanilor lor, oameniipolitici alei, care dei in cont de opinia public atunci cnd i formuleaz politicile, ei pot fi dominaide ctre exper ii existeni n anumite domenii. Opiniapublic deine o influen vag i difuz asupraagendei guvernamentale. Acest lucru poate avea unefect pozitiv sau negativ. Pozitiv, n sensul c eapoate impune anumite probleme pe agenda guverna-mental , care prezint interese pentru un numr mare de persoane. Efectul negativ, constrngerileimpuse guvernului, mai mult dect for ele pozitive nfavoarea ac iunii guvernamentale, sunt probabil mai

importante i mai frecvente. n asemenea ocazii,majoritatea publicului poate solicita rezolvarea uneianumite prioriti, ns prioritile guvernamentale pot


40/128


fi afectate mai mult de un numr mic de persoane cu

preferine diferite, dar de o mai mare intensitate. n schimb, partidele politice au un rol semnificativ asuprapoliticii publice, dar indirect, n general, prin intermediul mem-brilor lor care se afl n aparatul executiv i, n mai mic msur , n cel legislativ. Doctrina politic sau ideologiapartidului poate influena ntr-o oarecare m sur opiunea

membrilor partidelor c tre anumite genuri de politici, ns nurareori, n practic se observ c ace tia i neglijeaz platforma oficial a partidului n procesul politicilor publice.Dac ar fi s analizm procesul politic din Romnia, este lesnede observat c membrii partidelor politice romneti nu preasunt interesa i de ideologia partidului din care fac parte, ci maidegrab de propriile interese i de dorina de a se afla n barcacare este la putere, care le confer un acces mai u or laresurse. Acest lucru poate fi uor sesizat prin migraia care areloc n Romnia n rndul partidelor politice.


41/128

Capitolul 2Ciclul politicilor publice

Capacitatea de a face politici publice (policymaking)poateapar ine mai multor categorii de actori din sfera public sauprivat care trebuie s dezvolte o serie de aptitudini specifice

n acest sens. Exist chiar autori n domeniu1 careaseam n procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu

judec performanele unui chirurg dup cuno tinele sale, cidup modul n care reue te s fac opera ia, timpulrezonabil n care ac ioneaz i rezultatele (reu ite) aleacesteia. n aceea i manier , un specialist n domeniulpoliticilor publice trebuie s aib capacitatea de a propunesoluii viabile la probleme reale din societate, urmrind negal msur ca aceste solu ii s fie puse n aplicare imsurnd impactul (efectele) pe care m sura/msurile pro-puse l au la nivelul societ ii/segmentului social, economicetc. asupra c ruia acioneaz .

Procesul de nf ptuire a unei politici publice urmre te nmod consecvent acela i pattern, indiferent de natura idomeniul n care urmeaz a fi implementat respectivapolitic . n literatura de specialitate, acest model deconstrucie este cunoscut sub denumirea de ciclul politicii

1 Eoin Young i Lisa Quinn, n lucrarea Writing effective public policy documents, 2002.


42/128


publice2 . Secven ialitatea etapelor acestui ciclu (modelul

stadial) este util din perspectiva nelegerii procedurilor deelaborare i de implementare a politicii publice, dar ntregulmecanism trebuie internalizat ca un proces continuu, careodat ce atinge etapa final , intr de fapt ntr-o nou faz , ncare se reia ntreg ciclul.

Fig. 2. Ciclul politicii publice n cinci etape

Numrul stadiilor (etapelor) reprezentate de regul n acestediagrame poate varia ntre patru (varianta simplificat) i optaa cum se poate vedea mai sus, unde practic o singur

2 irul stadiilor sau etapelor n procesul de nf ptuire a politiciipublice.


43/128

Capitolul 2 43

etap este reprezentat n dou stadii (ex.: stabilirea

agendei identificarea problemelor).

Concret, ciclul politicilor publicereprezint n fapt un proceslogic deductiv, unde actorul decizional urmre te un parcursetapizat pentru a g si soluia la o problem real dinsocietate.

Aa cum am ar tat de la nceput, procesul politicii publiceeste un ciclu mai mult sau mai pu in nchis. Evaluarea rezul-tatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza derezolvare a problemei. Dar i sfr itul poate fi un nceput.Evaluarea, mai degrab dect s duc la terminare, poatedeclana o ntoarcere napoi: problema este considerat nerezolvat i se fac ajustri prin retroaciune, fie printr-onou formulare a problemei iniiale, fie printr-o gestionaremai satisf c toare a fazei de implementare a programului.Procesul este deschis oric ror tipuri de retroac iune.

Pe de alt parte, o faz nu urmeaz neap rat fazei prece-dente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologic poatefi inversat sau chiar anumite activit i func ionale pot s nu mai apar deloc n cadrul procesului. De exemplu, o politic poate disprea, deoarece nu este niciodat implementat sau poate fi desf urat , f r ca nimeni s nu se gndeasc s o lege de rezultate. Apoi, exist decizii luate de o auto-ritate public i care nu au fost precedate de nicio activitatede formulare a soluiilor sau care nici nu r spund unei

solicitri politice sau unei probleme identificate anterior: abiaex post , dup luarea unei decizii, se identific sau se ra iona-lizeaz problema i se elaboreaz studii pentru justificarea


44/128


alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care

merg n diferite sensuri: o activitate care din punct de vederelogic este anterioar o condiioneaz pe urm toarea, o faz care din punct de vedere logic este posterioar condiio-neaz i precede o faz care n mod normal ar trebui s fieanterioar . Se poate chiar s nu existe rela ii semnificativentre diversele faze care se succed, ceea ce se ntmpl laun moment dat, neavnd nicio leg tur cu ceea ce se

petrece la un alt moment.

Acest lucru este valabil att pentru actori, ct i pentru activit i . Faptul c fiecrei faze i corespunde un sistem deaciune specific este o ipotez care trebuie verificat pas cupas, prin confruntarea cu situa ia de pe teren i nu prinemiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de ac-iune pot fi identice pentru toate fazele, aceia i actori fiindabsen i sau prezen i, rapoartele de putere i structuriledominatoare ducnd la acelea i rezultate. Modul n careactorii i distribuie sarcinile n diferitele faze de activitateguvernamental este un lucru foarte important. Intrarea pescen a actorilor ntr-o faz sau alta, intrare aleas sauimpus , condiioneaz natura programelor de ac iune.Aceast intrare este posibil n diferite momente, nainte deluarea deciziei ceea ce tiina politic a subliniat nrepetate rnduri , dar i n faza de implementare i evaluare

lucrul cel mai original introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, solu iile, deciziile nu sunt neap rat sta-bile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta i redefini, pot

disp rea sau reap rea, pe m sura evolu iei ac iunii politice.


45/128

Capitolul 2 45

2.1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend

Problema de politic public este o condi ie sau o situa iecare genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecieeste necesar intervenia guvernamental . Dac o anumit situaie este considerat ca normal , inevitabil sau o res-ponsabilitate individual , nicio aciune guvernamental nuva fi iniiat , deoarece situa ia respectiv nu este proble-matic .

Nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluieprintr-o msur de politic public , tocmai de aceea procesulde stabilire a agendei este unul selectiv, n care diver i actoriinstituionali ncearc s aduc problemele n atenia guver-nanilor. Putem spune, deci, c exist mai multe feluri deagende:

O agend public , nsumnd toate problemelepercepute de membrii unei comunit i;

O agend institu ional , cumulnd toate problemelepe care factorii decizionali i propun s le rezolve

ntr-un anumit interval de timp; Agenda media, care ac ioneaz ca un facilitator ntreagenda public i cea instituional , ns uneoripoate avansa propriile priorit i.

Nu ntotdeauna cele trei agende coincid: exist i situaii ncare problemele percepute de membrii unei comunit i sunt

suficient de specifice, astfel nct s nu fie recunoscute lanivel guvernamental i invers. De aceea, putem spune c problemele de politic public nu intr /nu r mn pe agenda


46/128


institu ional dect dac ndeplinesc cumulativ urm toarele

trei condi ii : Sunt suficient de semnificative un numr

semnificativ de persoane sau comunit i suntafectate;

Au intensitate magnitudinea impactului esteridicat ;

Au durabilitate n timp.

n viziunea luiCobb, Ross i Ross, exist patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe msur ceproblemele trec din agenda sistemic , n agenda institu-ional : problemele sunt mai nti ini iate, sunt specificate apoi soluiile lor, sunt dezvoltate argumente n sprijinul pro-blemelor propuse, i dac au succes, problema intr nagenda instituional .3

Iniial, n studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut c problemele publice trec mereu din agenda public , n ceainstituional . S-a demonstrat ns mai trziu c o astfel deconcep

ie nu este ntru totul adev

rat

. n activitatea politic

putem distinge dou stadii: faza de definire a unei probleme, de formulare a

cererilor; nscrierea n agend , ce presupune analiza cere-

rilor, stimulilor i problemelor, i formularea pro-punerilor de r spuns la problemele identificate.

3 R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as acomparative Political Process n America Political Science Review70 (1976), p .127.


47/128

Capitolul 2 47

Aceast distincie ntre cele doua faze nu nseamn

neaprat c prima o precede cronologic pe cea de-a doua. ntr-adevr, este posibil s ne imaginm c un r spunsexist deja i c acesta este urmat de o faz de formulare acererii. Pentru a nelege procesul de stabilire a agendei,trebuie s nelegem mai nti cum ajung s fie formulatecereri de implementare a unei politici de c tre indivizi saugrupuri i cum ajung autorit ile publice s r spund acestor

cereri sau invers, precum i condiiile care genereaz acestecereri.

Pentru nceput ne putem pune ntrebarea fireasc : cum suntgenerate problemele care determin intervenia public?De i deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele imecanismele prin care anumite probleme vin n aten ia

autorit ilor publice nu sunt deloc simple. n analiza pe careo face cu privire la problemele sociale, Becker arat c existen a unei probleme sociale rezult din dou surse

posibile:

caren ele obiective ale unei societ i; dar n special decizia subiectiv a celor care

desemneaz un fenomen ca fiind o problem so-cial , n numele societ ii (Becker, 1964).

Originea unei solicit ri sociale i a nevoilor pe care aceast solicitare se presupune c trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului. Nu exist transparen total , leg tur direct ntre social i politic; ceea ce nseamn c nevoile nuse definesc i nu se enun ntr-o stare de vizibilitateperfect . Aceasta este selectiv .


48/128


Conceptul de nevoie este greu de mnuit, chiar periculos,dac nevoia este considerat o exigen n sine. Poate fiutilizat cu condiia de a con tientiza faptul c nevoile de tipnormativ sunt, n general, cele mai frecvente. Consumatoriisau grupurile de public vorbesc prea pu in; n schimb, muliali actori sociali vorbesc n numele lor, antreprenorul politic,avocatul ntr-o cauz , promotorul unui interes sectorial i

chiar autoritatea public interesat .

Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent demodul n care sunt identificate, i care nu pot fi satisf cute

prin intermediul pie ei. Multe dintre aceste probleme suntcontroversate, ajungnd s reprezinte o miz (issue). Mizaeste orice problem n jurul c reia se ini iaz o dezbatere, ocontrovers , care face obiectul unor valori contrastante. Omiz nu exist n sine, ci n raport cu actori specifici care, nmarea majoritate a cazurilor, au priorit i diferite unii fa deceilali. Problemele rezult din evenimente care afecteaz oamenii n mod diferit.Nu toate problemele devin publice, nutoate problemele publice devin mize, iar autorit ile publicenu ac ioneaz asupra tuturor mizelor. Dac aceasta se

ntmpl sau nu depinde de modul n care sunt perceputeevenimentele.

O alt perspectiv , cu o inspiraie mai antropologic , const n privilegierea conceptului de problem public, ca prghiede formulare a agendelor. Aciunile publice sunt forme cultu-

rale, cu retorica i riturile lor.


49/128

Capitolul 2 49

n domeniul politicii, prerea conform creia ideile genereaz

cererile adresate organelor administra iei publice a fostformulat pentru prima oar de c tre Frank Fischer i JohnForester 4 i aplicat pentru prima dat n procesul de sta-bilire a agendei politice de c tre Deborah Stone. n viziunealui Stone, stabilirea agendei presupune de obicei construireaunui scenariu despre cauzele problemei publice n discu ie5.

Atunci cnd o problem public este nsu it din punct devedere social, cu privire la aceast problem apare un pro-ces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societ ii.O problem este definit de un grup ca innd de ointervenie public pentru c acest grup are capacitatea iautoritatea de a o promova ca atare. Nu poate impune ca oaciune public s fie angajat astfel nct s se fac ceva

cu privire la problem. Gusfield6 d n acest sens ca exem-plu problema homosexualit ii n Statele Unite. Psihiatrii aufost proprietarii acesteia, erau o autoritate la care seraporteaz grupurile pentru o definiie i pentru soluii, iar homosexualitatea a devenit astfel o problem public . Se

ntmpl ca un grup s i piard statutul de proprietar, caretrece n minile unei alte instituii sau ale unui alt mediu.Problema public are toate ansele s fie redefinit nstructura sa cognitiv i moral . Homosexualitatea a devenit

4 Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press., Durham, 1993.5 Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason, Scott,Foresman, Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and the Formation of Policy Agendas,n Political Science Quaterly 104,2, 1989.6 J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of Chicago Press, 1981.


50/128


astfel o problem civic aflat n minile unor grupuri care se

bat pentru egalitatea drepturilor minorit ilor.ns , mobilizarea social nu este suficient pentru a asiguranscrierea pe agend : mizele sociale nu sunt n mod automat convertite n mize politice;acestea sunt construite n func iede logica competiiei politice, de structura interaciuniipolitice. Acestea influeneaz modul n care este tratat o

cerere social : fie ea este cenzurat prin excluderea chestiu-nilor considerate ca fiind nerelevante de c tre autorit ilepolitice; fie ea este refuzat prin eliminarea problemelor con-siderate prea costisitoare sau pu in rentabile din punct devedere politic; fie decantat prin selectarea i ierarhizareapriorit ilor; fie activat prin mobilizarea grupurilor de inte-rese, fie torsionat prin reformularea problemei.7

Rmne de n eles con inutul descrierii i al soluiei gsitepentru problem .

n general, se ntmpl foarte rar ca defini ia ini ial a unei probleme s r mn stabil i invariabil . Ea are toate an-sele s se schimbe pe parcurs, s fie reajustat , s i

modifice coninutul i termenii. Aceast definiie este ea ns i o miz politic major . Anumi i actori recurg la stra-tegii de redefinire. Beneficiul pe care sper s l ob in poatefi de a extinde baza publicului interesat, de a ob ine sprijinul i mobilizarea unor grupuri noi.Reformularea problemei icererea de ac iuni publice permit, de asemenea, antrepreno-rului politic s modifice situaia social prin schimbarea

7 Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue,Presses Universitaires de France, 2002, p. 471.


51/128

Capitolul 2 51

diferenelor tradiionale care separ publicul interesat sau

potenial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extindereaactorilor i a publicului interesat reprezint strategia de baz .

J.L. Walker afirm c atractivitatea unei probleme cre te,dac aceasta are un impact asupra unui num r mare deoameni; trebuie s existe dovezi conving toare c problemaeste serioas i real ; problema devine mai uor de nscris

n agend dac exist o soluie uor de neles pentru pro-blema vizat . Lista poate fi extins , gndindu-ne sistematicla urm toarele elemente ale stabilirii agendei:

evenimentele care implic eforturi mari de a le facecunoscute autorit ilor publice;

organizarea i resursele celor afecta i; accesul ireprezentarea grupurilor;

structura procesului politic i angajamentele deci-denilor.

Mass-media joac un rol primordial n procesele de accele-rare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau l rgire a

publicului.Pentru antreprenorii care solicit

aciune public

,

sunt posibile mai multe utilizri ale mass-mediei, fie pentrusensibilizarea unui public mai larg prin atragerea ateniei, fieprin provocarea unui eveniment care s fie intens mediatizat.Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se

ntoarc mpotriva strategiilor antreprenorilor, inducndefecte care, din contr , ndeprteaz publicul potenial.

Odat ce problema public a fost con tientizat de c treautoritatea public , aceasta este nevoit s aleag din gama


52/128


53/128

Capitolul 2 53

s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c

exist mprejur ri majore care o mpiedic ; amna examinarea problemei. Astfel, constituireade comisii de exper i este un mijloc clasic deamnare a termenelor limit ;

stabili o procedur de soluionare a problemei,f r vreun angajament cu privire la coninut.Instituirea unui serviciu specializat cruia i este

ncredinat misiunea de definire a unor procedurispecifice constituie un exemplu n acest sens;

soluiona o mic parte a problemei, care are ovaloare simbolic , f r a trece de fapt la fondulproblemei;

lua n considerare cererea n ansamblul s u; anticipa apariia cererii, f r s a tepte ca

aceasta s se dezvolte prin medierea antrepreno-rilor ter i.

Tipul de r spuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai pu in stringent al problemei, complexitatea sa,noutatea sa, gradul s u de formalizare, difuzia sa, intensi-

tatea opozi iei pe care o suscit . Trebuie s inem ns cont i de context , de apari ia aa-numitelor ferestre de oportu-nitate care se pot deschide n func ie de evoluia conjuncturiipolitice; alternana politic permite ca anumite probleme careau fost anterior refuzate s fie nscrise n agend ntr-un altmoment; punerea pe agend depinde deci i de curentulpolitic, care rezult din contextul politic9.

9 John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies,Little, Brown and Company, Boston, 1984.


54/128


2.2. Luarea deciziei

Un prim element fundamental pentru o politic public desucces l reprezint definirea corect a problemei iidentificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulte-rior al procesului politicii publice depinde invariabil de acestmoment. Atunci cnd nu avem o imagine clar asupraproblemei, este bine s provocm discuii cu toi potenialiiactori (stakeholderi) implicai, s analizm datele disponibile(cantitative i calitative). O problem slab structurat sau alecrei cauze nu au fost corect depistate poate duce la uneec al politicii publice.

De regul , prin decizie se nelege rezultatul procesului princare se realizeaz o alegere ntre dou sau mai multeposibilit i de aciune alternative care pot conduce la ndeplinirea aceluia i obiectiv. ntregul proces prin care seajunge la aceast concluzie este cunoscut sub numele deproces de luare a deciziei. Herbert A. Simon10 consider c elaborarea deciziei este sinonim cu ntregul proces mana-gerial. De fapt, funciile managementului reprezint serii de

decizii nlnuite. Abordarea principal , care a fost luat nconsiderare n studierea proceselor de luare a deciziilor, afolosit analogia dintre luarea deciziei i procesul general derezolvare a problemelor. Etapele generale ale acestui processunt urm toarele:

1. Definirea problemei;2. Gsirea alternativelor posibile de aciune;

10 Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.


55/128

Capitolul 2 55

3. Evaluarea alternativelor;

4. Selectarea alternativei.

Totui, unii cercettori susin c de fapt exist o difereniere ntre cele dou procese, ntruct cele patru etape mai sus-men-ionate se constituie n procesul de elaborare a deciziei, iar rezolvarea problemei ar include i aplicarea alternativei alese.Totui, o parte a literaturii de specialitate consider cele dou

concepte ca fiind interschimbabile.

Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei deciziipublice este un mod de lucru adesea utilizat n tiinelesociale. n general se consider c un proces decizionalreune te activit i i actori n jurul a dou faze principale:faza de formulare i cea de legitimizare11 (Jones, 1970).

a) Formularea desemneaz activitatea prin care o cereresau o problem nscris pe agenda guvernamental setransform n alternative pentru aciune, n soluii.

Aceast faz , numit i faz de elaborare, include diverseactivit i care se diferen iaz ntre ele n teorie, dar care n

fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formulareancorporeaz att planificarea ra ional , ct i reac ii subiec-tive, marja de op iuni reducndu-se la ceea ce factorii dedecizie pot accepta sau nu. n esen , procesul const n adetermina care ac iuni sunt posibile i care nu. Responsabiliipolitici i serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele i faetele lor opera ionale, pentru a descoperi factorii care

11 Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy ,3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.


56/128


cauzeaz problema, pentru a mobiliza cuno tinele disponi-

bile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o ima-ginaie mai mult sau mai puin creatoare pentru a ajunge laalternative i pentru a identifica o int care trebuie atins .Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alterna-tivelor, la acceptabilitatea soluiilor, la viitorul problemeiodat ce decizia va fi luat . Se iau n calcul actorii importani,precum i credinele existente.

Este recomandabil de asemenea s se in cont de faptulc , uneori formularea poate avea loc, f r o definire clar a

problemei sau f r ca cei care formuleaz alternativele s aib un contact prea strns cu grupurile afectate. De ase-menea, n cadrul formul rii pot interveni mai mul i actori care

propun solu ii complementare sau care se afl n competi ie.

Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursulunei perioade lungi de timp, f r a exista vreodat suficientsprijin pentru propunerile formulate. Exist adesea mai multepuncte de apel pentru cei care au de pierdut n procesulformulrii. Procesul n sine nu are niciodat efecte neutre:unii pierd, alii c tig . Formularea este foarte mult o activi-tate politic , de i nu neaprat partizan .

Howlett i Ramesh12 ar tau c exist o serie de limite careac ioneaz asupra celor care formuleaz politicile publice. Unele pot fi constrngeri fundamentale care in de naturans i a problemei care trebuie rezolvat . Altele sunt con-strngeri de natur procedural , care la rndul lor pot fi insti-tu ionale (prevederile constituionale, modul de organizare al

12 Pentru mai multe detalii, vezi M. Howlett, M. Ramesh,Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor , EdituraEpigraf, Chi inu, 2004, p. 141.


57/128

Capitolul 2 57

statului i a societ ii, sistemele de idei i credine domi-

nante).O alt problem pe care o ridic cei doi autori este cea dac formularea politicii publice este public sau privat . n cazul

n care este privat , cei doi se ntreab care sunt motivelepentru care numai unii au acces n aceast etap important a procesului? Iar n cazul n care este public , atunci care

sunt condiiile necesare pentru a participa la acest proces? Formularea poate s se mpart , la rndul s u, n dou sub-etape: cea a analizei i cea a selec iei.

Analiza define te o activitate de investigare a proble-mei, de cutare a op iunilor i alternativelor. Conse-cinele, avantajele i inconvenientele, efectele induse i efectele urmrite sunt anticipate i explicate. Sepune ntrebarea de a ti dac trebuie s se ac ionezesau nu i care ar fi rezultatele aciunii sau lipsei deaciune. Dac o autoritate nu reue te s neleag ce se ntmpl , problemele complexe sunt caricatu-rizate, exist date a c ror pertinen i finalitatetrebuie verificate, exist cuplaje cauz-efect careseam n cu istoria oului i a g inii, investigaia numerge de la sine.

Decidenii publici, innd cont de presiunea cet enilor (cesunt considera i contribuabili, utilizatori i clieni), au o marenclinaie n a traduce problemele n soluii, f r a face un

diagnostic prealabil. Uneori se realizeaz anumite echipa-mente publice, f r a se cunoa te utilitatea efectiv a aces-tora. Nu trebuie ns neglijat faptul c diagnosticul este un


58/128


joc al puterii i face parte integrant din definirea politicilor

publice.Analiza sau diagnosticul situaiei existente pot fi realizatepornind de la urm toarele aspecte :

identificarea grupului-int ce va fi afectat deaceast politic , analiza caracteristicilor principale

ale acestui public i a relaiilor dintre acest grup iagen ii publici i partenerii privai;

inventarierea ac iunilor conduse de c treautorit ile publice, analiza coerenei i aleg turilor dintre acestea, a conflictelor de logic i de interese dintre actorii participani, studierea

analizelor de evaluare anterioare; identificarea efectelor mediului extern asupra

fenomenelor observate la popula ia vizat ;

punerea n eviden a interaciunilor majore dintreceteni, autorit i publice i mediul extern;

analiza pertinenei aciunii publice n jocul acestor mecanisme.

Aceasta este etapa care define te, practic, ntreg parcursululterior al politicii publice, care devine soluia preferat laproblema identificat anterior. Formularea alternativelor tre-buie s in cont de cteva condi ii minime:

Fiecare variant trebuie s explice clar modul n careva rezolva problema ce reclam o politic public ;


59/128

Capitolul 2 59

Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare

a necesarului de resurse (financiare, umane, detimp); Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare

a impactului a teptat asupra grupului-int .

Exist mai multe procese prin care se pot genera solu iiviabile la o problem , atunci cnd decidentul i ia timpulnecesar pentru aceast etap , anume:

Brainstorming (de regul , n interiorul echipei careeste responsabil cu soluionarea problemei: ncazuri concrete, echipa poate fi format din:consilieri, exper i, parteneri de coaliie, colegi departid etc.);

Tehnica Delphi const n consultarea unui grupde exper i n domeniul de referin a problemei pecare am ales-o pe baza unui chestionar caremsoar opiniile acestora asupra problemeianalizate;

Consultri cu persoane, organiza ii din afara

instituiei de regul , acestea sunt utile mai alesatunci cnd definirea problemei este f cut defactorul cu putere de decizie, care ns nu cu-noa te toate solu iile posibile pentru rezolvareaacesteia;

Studierea modului n care alii au rezolvat pro-bleme similare (modelulbest practice).

Legitimizarea este un element central ntr-un sistem politic,implic autoritate, aprobare, obliga ie, sus inere. O moda-litate de a msura legitimitatea este de a analiza sprijinul


60/128


disponibil pentru guvern i pentru ceea ce face acesta. David

Easton13

face o distincie important ntre dou tipuri desprijin: concentrat i difuz.

Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile ipredispoziiile stimulate de rezultate care sunt percepute dec tre ceteni ca ndeplinind cererile lor pe msur ce apar sau chiar anticipndu-le. n schimb, sprijinul difuz se refera la

rezerva de atitudini favorabile sau la bunvoina care-i ajut pe membrii unei comunit i s accepte sau s tolerezerezultatele care nu le convin sau efectele pe care le con-sider contrare dorinelor lor. Dup cum sus ine Easton,legitimizarea se bazeaz pe atitudini nvate. El se refer lainocularea simului legitimit ii i observ c sprijinul celmai stabil deriv din convingerea cetenilor ca trebuie s se

supun . Dup Jones, acest fapt sugereaz c legitimitateapoate fi administrat n societate. Aceste concluzii suge-reaz o relaie dinamic ntre legitimitatea unui sistem politic i aprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezam giri pe termen scurt i intermitente,ns men inerea pe o perioad mare a unor neconcordante

ntre rezultate i a tept ri poate s deterioreze sprijinul debaz pentru sistemul politic . Acest lucru este valabil i atuncicnd guvernul ncearc s manipuleze legitimitatea prinfolosirea de simboluri. Publicul poate nva s sprijineguvernul prin circulaia informaiei i prin folosirea desimboluri, ns n timp, rupndu-se asocierea dintre simbol i

13 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, nV. Junjan, R. Bere, n Revista transilvan de tiine administrativenr. 2(8)/2002.


61/128

Capitolul 2 61

program, ajungndu-se la separarea simbolului de program,

n acel moment guvernul trebuie s suporte costurile aceleisepar ri.

Selec ia reprezint , n esen , procesul de reducere aopiunilor la o singur alegere. Aceast faz este

nsoit de tensiuni care in de divergene normative i utilitariste.Ea poate fi momentul n cursul c ruia se

exprim i se solu ioneaz conflicte, faptele sauanaliza nefiind neutre n ochii actorilor implicai, norice caz, nu mai neutre dect scopurile. Compro-misuri, negocieri, coaliii, nelegeri, situaii clar-ob-scure constituie tot attea activit i generate n cursulacestui proces. Valorificarea op iunilor alternativepermite exprimarea unor tactici la fel de variate ca irecurgerea la valori, permite propaganda, comuni-carea i antajul. Promovarea politic nsoe te deaproape selectarea unei alternative.

Atunci cnd avem de-a face cu mai multe soluii pentruaceea i problem , iar decidentul este pus n postura de aalege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rndul lor,

cntrite folosind diverse metode cantitative i calitative:

Metodele calitative se folosesc mai ales atunci cnd pro-blema este una focalizat , restrns , cnd sunt pu ine datecantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridic anumitesemne de ntrebare, respectiv cnd gradul de deschidere alinstituiilor implicate n soluionarea problemei este relativmare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstor-ming, medierea i negocierea etc.).


62/128


Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema pe

care ne propunem s o rezolvm este extins (afecteaz grupuri-int largi), exist date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al instituiilor implicate este redus (ex.:analiza multicriterial , analiza cost-beneficiu, analiza de risc,analiza senzitivit ii, analiza cost-eficacitate).

b) n ceea ce prive te faza de legitimizare, aceasta pare

mai scurt i mai uor de identificat. n sensul strict altermenului, ea coincide cu momentul n care respon-sabilul formal, individul sau grupul cruia i revindreptul i sarcina de a decide, ia decizia efectiv . El voteaz , semneaz , hot r te.

n teorie, el de ine autoritatea, monopolul alegerii . El poate

accepta sau refuza selec ia elaborat n amonte, poateexercita un act discre ionar. Nu este obligat s accepteavizul consilierilor, exper ilor i al altor actori. El are posi-bilitatea de a face i de a desface.

n practic se observ c acest lucru se ntmpl destul derar. Uneori, decidentul ratific pur i simplu activitatea de

selec ie sau modific numai un detaliu al opiunii dejaelaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului cares-a derulat n amonte? i da, i nu.

Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu areinfluen a necesar pentru a distruge ni te compromisuri careneutralizeaz sau mobilizeaz , ast zi sau n viitor, al i actori

care s conteze. i lipsesc informa iile privind tehnicitateamizelor i a opiunilor posibile. n acela i timp, n sens invers,


63/128

Capitolul 2 63

el poate s parieze c consilierii sau colaboratorii s i i-au

anticipat interesele, valorile, preferinele.Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar i atunci cnd

decidentul se mul ume te s ratifice activitatea desf urat n amonte. Ea are o valoare ad ugat care este decisiv din

punct de vedere politic i simbolic: prin votul su, prinsemn tura sa, el confer legitimitate unei alegeri i o

oficializeaz , i confer autoritate i un caracter ireversibil.

Activitatea de legitimizare const deci n alegerea unei solu ii n conformitate cu un criteriu de alegere, care face aceast solu ie acceptabil pentru ter i. Legitimizarea este un element central ntr-un sistem politic, implic autoritate, aprobare,obliga ie, sus inere. O modalitate de a msura legitimitateaeste de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern i pentruceea ce face acesta. David Easton 14 face o distincieimportant ntre dou tipuri de sprijin: concentrat i difuz.

Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile ipredispoziiile stimulate de rezultate care sunt percepute de

c tre ceteni ca ndeplinind cererile lor pe msur ce apar sau chiar anticipndu-le.

n schimb, sprijinul difuz se refer la rezerva de atitudinifavorabile sau la bunvoina care-i ajut pe membrii uneicomunit i s accepte sau s tolereze rezultatele care nu leconvin sau efectele pe care le consider contrare dorinelor

14 David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, nV. Junjan, R. Bere, n Revista transilvan de tiine administrativenr. 2(8)/2002.


64/128


lor. Dup cum sus ine Easton, legitimizarea se bazeaz pe

atitudini nvate. El se refer la inocularea simului legi-timit ii i observ c sprijinul cel mai stabil deriv dinconvingerea cetenilor c trebuie s se supun . Dup Jones, acest fapt sugereaz c legitimitatea poate fiadministrat n societate. Aceste concluzii sugereaz orelaie dinamic ntre legitimitatea unui sistem politic iaprobarea programelor guvernamentale.

Pot fi acceptate dezam giri pe termen scurt i intermitente,ns men inerea pe o perioad mare a unor neconcordantentre rezultate i a tept ri poate s deterioreze sprijinul debaz pentru sistemul politic . Acest lucru este valabil i atuncicnd guvernul ncearc s manipuleze legitimitatea prinfolosirea de simboluri. Publicul poate nva s sprijineguvernul prin circulaia informaiei i prin folosirea desimboluri, ns n timp, rupndu-se asocierea dintre simbol iprogram, ajungndu-se la separarea simbolului de program,

n acel moment guvernul trebuie s suporte costurile aceleisepar ri.

2.3. Implementarea politicii publice

Odat ce s-a ob inut acordul tuturor factorilor decizionaliasupra variantei optime de solu ionare a problemei, aceastatrebuie f cut cunoscut tuturor celor implicai, pentru a sestimula crearea unei legitimit i asupra solu iei. n anumitecazuri, este nevoie ca n aceast etap , decidentul s

procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concre-tizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) i/saus modifice anumite structuri organizaionale s creeze


65/128

Capitolul 2 65

organizaii noi, s modifice/sporeasc responsabilitile

vechilor organizaii.

Este demonstrat faptul c implementarea politicilor rareori implic doar superiori i subordona i din aceea i ierarhieorganiza ional , cel mai probabil, fiind necesar i coope-rarea altor persoane , care pot face parte din alt organizaieguvernamental (membri ai aceleia i structuri ierarhice) sau

din organizaii nesubordonate guvernului, sau care nu facparte din nicio organizaie. Att formularea politicii, ct i

punerea ei n aplicare vor implica mai mul i participan i, cu moduri diferite de a n elege problema pe care politicancearc s o rezolve i obiectivele politicii .

Execu ia reprezint faza procesului politicii prin care trebuies se ating obiectivele stabilite. n cadrul acestei etape,deciziile adoptate devin executorii i trebuie s fie puse npractic . Implementarea reprezint acea faz a unei politici publice pe durata c reia sunt generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de inten ii, texte sau discursuri

politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989).

Tot n aceast etap va alege instrumentele prin care politicaeste pus n aplicare (de natur legislativ , instituional etc.), respectiv agen ia implementatoare (Guvernul, alteautorit i publice, organizaii din mediul privat etc.). Cei care

n practic sunt r spunz tori de realizarea unei anumitepolitici, uneori au tendina de a supraevalua importan a

deciziei individuale (fie ea legislativ , administrativ saueconomic) care precede realizarea politicii. Experiena nearat ns c exist deseori o lung perioad de timp ntre

manual politici publice ipp

Documents