Markedsstyring NTL-rapport

NTL ForskningsinstitutterTorsdag 24. mai 2012

Forbundssekretær Ragnar Bøe Elgsaas

Norsk Tjenestemannslag

Lønnsforskjellene mellom ansatte i staten og privat ansatte økte på 80- tallet, det kom til uttrykk i 1. mai-togenes paroler... (Foto: Einar A. Terjesen)

Krav om lønnsutjevning mellom offentlig og privat sektor, 80-

tallet

Streik i staten i 1984

Hvorfor streik i 2012?• Krav:

– moderate tillegg på linje med resten av arbeidslivet.• Tilbud:

– Betydelig under det andre allerede har fått.• Staten sa nei

– til å rette opp etterslepet.– til bedre rettigheter for innleide vikarer

• (som NHO og Spekter har sagt ja til)– til økte tillegg for ubekvem arbeidstid– lønnet omsorgspermisjon

Markedsstyring i staten• Oppsummerer NTLs kritikk• Markedsstyring:

– styringsmåter av offentlig sektor hentet fra privat sektor, ofte ved bruk av markedsmekanismer

– Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting– ”Liksommarkeder” (bestiller- og utførermodeller)

• Målgrupper– Medlemmer og tillitsvalgte i NTL– Politikere og virksomhetsledere

NTL-utvalg: Synliggjøre alternativene

1. Hva vil vi med offentlig sektor? (Beskrivelse av ønsket situasjon)

2. Hva er dagens situasjon?3. Hvordan kommer vi fra dagens situasjon til

ønsket situasjon (strategier og tiltak)?

Kartlagte områder• Mål og resultatstyring• Privatisering, outsourcing og

konkurranseutsetting• Bestiller– og utførermodeller• Medbestemmelse

– HR-ledelse, Lean• Forretningsbasert regnskap i offentlig sektor • Midlertidig ansatte• Konsulentbruk i staten

Hvilket samfunn vil vi ha?NTL vil ha et samfunn:

• med rettferdig fordeling og gode tilbud til alle som trenger det

• der innbyggerne har visse universelle rettigheter• hvor viktige oppgaver løses i offentlig regi• der de offentlige ressursene brukes på

innbyggerne og ikke blir til fortjeneste i privat virksomheter

Hva vil NTL med offentlig sektor?

• Folkevalgt styring• Tilstrekkelige ressurser• Organisering

– Utnytt de ansattes kompetanse– Samarbeid med hverandre– Åpen for forbedring

• Hvorfor offentlig?– Viktig for samfunnet– Kan/bør ikke være i markedet

• Sterk offentlig sektor

Hva er spesielt med offentlig sektor?

MANGE KRYSSENDE INTERESSER OG KRAV

• Leverer ikke-materielle og ikke-målbare tjenester• Lov- og regelstyrt og utøver skjønn• Offentlig sektor skal tilfredsstille et mangfold av

aktører, roller, mål og interesser• Oppfatningene av hva som er god forvaltning er

ulike og variable - og endrer seg over tid

Den norske modellen• Norges største konkurransefortrinn• Sikrer medarbeiderdrevet innovasjon• Samarbeid mellom tillitsvalgte og ledelse

– Sterke fagforeninger og fast ansettelse• Trepartssamarbeid• Små forskjeller og nærhet i beslutningene• Offentlig organisering må ikke bidra til økte

forskjeller– Ikke privatisering og spare på ansattes pensjon

• Gjensidig tillit

Alt var ikke bedre før!

• Ikke bare syt - få fram alternativer!• Det finnes ingen lettvinte løsninger• Offentlige ansatte gjør en god jobb!• Norsk offentlig sektor er i verdensklasse

• Men….

Den nye statenRapport fra FAFO 2006

• Grunnleggende endringer av struktur, styringsprinsipper og virkemiddelbruk

• Tidligere: Politiske vedtak om at tjenester skulle løses gjennom offentlige etater

• Nå: Markedsmekanismer som anbud og stykkprisfinansiering, utskilling og fristilling

• Forvaltningen er redusert og antallet foretak og selskap har økt

New Public Management (NMP)

• Reformbølge for forvaltning og styring i offentlig sektor siden 1980-tallet

• Overordnet mål: Modernisering og effektivisering av offentlig sektor

• Økt vekt på resultater, marked, konkurranse, profesjonell ledelse og brukerorientering

• Virkemidler: konkurranseutsetting, privatisering, internfakturering og stykkprisfinansiering

• NB! NPM er ikke ett klart definert begrep – men et ”sekkeord” med forskjellig – til dels motstridende - innhold

NPM på norsk• Mål og resultatstyring

• budsjettreformer• lønnsreformer

• Fristilling• Selvstendige og uavhengige tilsyn• endring av tilknytningsform - statsselskap

• Konkurranseutsetting• markedsliknende tiltak• serviceerklæringer

Ny offentlig styring?

Rollen som tillitsvalgt• De fleste opplever rollen som mer krevende,

vanskeligere og mer kompleks

• Ny ledertype i staten

• Nye organisasjonsmodeller

• Medbestemmelse under press

Hovedavtalen - rammeverk

• Grunnlaget for rett til medbestemmelse og gi innflytelse.

• Medbestemmelsen svekket• Tillitsvalgte skal trekkes inn ”så tidlig som

mulig”.• Ledergruppa har ofte bestemt på forhånd

Kampen om virkeligheten• Hvis markedsstyring er så ille, hvorfor får vi

ikke oppslutning om vårt standpunkt?

• Hvem er aktørene?– Politikere, ledere i staten, konsulenter, private

markedsaktører, media• Trender

– Politiske, organisasjonsutvikling

Målstyring• Ressursinnsatsen vris fra det som ikke kan

måles til det som kan måles• Selve systemet påvirker hva som gjøres• Fokus på kvantitet – kvalitet vanskelig å måle• Ressurskrevende system – rapportering og

kontrollregimer bygges opp• Vanskelig å vurdere ulike indikatorer opp mot

hverandre.• Ulike mål kan være motstridende • Kan oppfattes som mistillit•  

Målstyring• Overordnede mål brytes ned i detaljerte delmål som

ansatte måles på• Detaljstyring gjør de ansatte mindre selvstendige og

mindre tilfredse på jobben.• Enkle og kompliserte oppgaver måles på samme måte,

gjør mer av det lette og mindre av det vanskelige• Overrapportering av suksess, underrapportering av det

man ikke lykkes med• Målesystemene fanger ikke opp alle sider ved

saksbehandlingen.• Sektorisert stat, vanskelig å følge opp overordnet

ansvar, samordningen i liten grad å fungerer

Problemer med målstyring• Vanskelig å identifisere resultat

• Identifikasjonsproblemet, resultatene vil bare delvis være preget av programmene

• Regelorientert målstyring• Mål- og resultatstyring endrer innhold i praksis

• Resultatene viser seg ofte først etter mange år• Ettårige budsjett, men effekter på lang sikt

• Ikke sikkert at mangel på resultat må medføre at programmet skal legges ned

SMARTe mål?• SMART: Spesifikke, målbare, akseptable,

realistiske og tidsbestemte.• Mindre motivert, ved mindre selvstendighet.

Lite selvstendighet gir mindre lojalitet og dårligere prestasjoner

• Det som går opp med lite selvstendighet er stress, angst, utbrenthet og sykefravær

• Smarte mål er nesten aldri de viktigste målene – de må kvantifiseres

SMARTe mål?• De færreste oppgaver lar seg redusere til

smarte mål. • Ofte står viktige forhold i motsetning til

hverandre• Bedre med vage mål som gir spillerom for

vurderinger, tilpasset situasjonen• Smarte individuelle mål vanskeliggjør

samarbeid – strategisk å kun ta hensyn til seg selv

uSmarte mål og løsninger• Virksomheten bryter ned mål og prøver å

motivere medarbeidere gjennom prestasjonsmålinger og belønningssystemer.

• Supplerer smarte mål med subjektive vurderinger av atferd og holdninger

• Utdeling av karakterer som viser om medarbeideren oppleves som ”over forventet, forventet eller under forventet”– På forhold som service, samarbeid og prestasjoner i

generell forstand.

Prestasjonsmålinger• Problemer i kø: • Forskning viser at slike prestasjonsvurderinger

er like avhengig av hvem som evaluerer som av prestasjonen som evalueres.

• Forskning viser også at jo mer urettferdig slike målinger oppleves, jo større grad av emosjonell utmattelse og utbrenthet.

Universitetssektoren:• Publikasjonsmålingssystemet:

– Mange forskningsfelt har få publikasjonskanaler.– Større uttelling i å publisere i internasjonale enn i

nasjonale tidskrifter, mens noen fag er utpreget nasjonale og bruker norsk som forskningsspråk.

• Målesystemene og insentivsystemer– Produser riktig og nok og få økonomisk uttelling.– Uheldige insentiver om å prioritere det som gir

økonomisk uttelling.• Mindre viktig med å ha kontakt med

praksisfeltet, drive formidling, skrive lærerbøker og delta i samfunnsdebatten.

Forsvarsbygg• I 2011 rapporterte enkelte markedsområder på

136 forskjellige mål månedlig. • Skjermer i fellesområder som viser hvilke

markedsområder som klarer eller ikke klarer målene.

• Skjermene merkes med grønt, gult eller rødt, alt etter i hvilken grad målene er nådd.

• Det ble tidligere lagt ut bilde av lederne for markedsområdene på de samme skjermene, som i en moderne gapestokk.

Arbeidstilsynet

• Det lønner seg å gjennomføre mange små tilsyn, framfor store tidskrevende tilsyn.

• For eksempel vil en stor ulykkerevisjon som kan kreve to ukeverk med planlegging, gjennomføring og etterarbeid telles likt med et en times tilsyn i bygg og anlegg eller i en liten virksomhet.

• For å nå målet om tilstrekkelig antall tilsyn er det mer effektivt med mange korte tematilsyn enn med kompliserte tidkrevende tilsyn.

Statens vegvesen• Målstyringen påvirker kjøretøykontroll enkelte

steder. • Lokalt har man måttet prioritere vekk kontroll

av vogntog og drive kontroll med hvorvidt bilistene bruker bilbelte i stedet.

• En grunn til det er at det gir like stor måloppnåelse å kontrollere alle dekk på ett stort vogntog som å sjekke om en bilist bruker bilbelte.

Skatteetaten• Måltall om bokettersyn kan medføre at de

ansatte velger å gjennomføre mange ”enkle” tilsyn, framfor å prioritere kompliserte tilsyn som vil ta lenger tid.

• Kan bety at økonomisk kriminalitet ikke oppdages, men målene om antall bokettersyn nås.

Mulige løsninger• Et lite antall overordnede mål til høyere

organisatoriske nivåer og sørge for at målene er forstått og forankret i organisasjonen.

• Ikke bryt ned de overordnede målene til detaljerte delmål for den enkelte ansatte.

• Overlat til de ansatte å gi målene konkret innhold, gjennom å bruke sin kompetanse på best mulig måte.

• Ønsker man initiativrike, ansvarlige og motiverte medarbeidere, må de ansatte gis tillit.

Forslag til tiltak• Krever gjennomgant av de problematiske

sidene med statens mål- og resultatstyring.• De ansatte og de tillitsvalgte bør ha en viktig

rolle. Sentrale spørsmål er blant annet:– Fører målstyringen til mer eller mindre ressursbruk?– Nås samfunnsoppdrag og hovedmål som er satt? – I hvilken grad vris ressursbruken fra mål som er

vanskeligere å kvantifisere? – I hvilken grad blir informasjonen til overordnet organ

påvirket av målefeil, upresise mål og juks eller selektiv rapportering?

Forslag til tiltak• Hvordan kan tillitsrelasjonene i arbeidslivet

kan forbedres. • Mål- og resultatstyringen bidrar i dag ofte til en

negativ kontroll- og mistillitskultur. Dette reduserer tilliten, både mellom ansatte og ledere i virksomhetene og mellom ulike virksomheter i staten og de folkevalgte.

• Finansdepartementet har gitt ut en veiledning i etatsstyring. Den kan videreutvikles, for å ta opp de ulike problemstillingene NTL peker på.

Privatisering, outsourcing og konkurranseutsetting

• Store forskjeller– Renhold, kantine, ”støttetjenester”.

• Svekker ofte ansattes lønns- og pensjonsvilkår• Private skal ha profitt

– alt annet likt vil privatisering bli dyrere• Mindre samordning• Mer byråkrati

– Kontrollutgifter, sårbarhet, konsulentregime• Ofte dårlig utredet

Privatisering

• Bruk tildelingsbrevene – si nei• Ta tilbake tjenester• Omorganiser tilbake• Still krav til lønns, pensjon, arbeidsforhold• Begrense bruk av kommersielle

Bestiller- og utførermodeller

• Liksommarkeder• Tungvinte systemer• Skaper avstand i organisasjonen• Tiltak: Ikke gjør det• Gjennomgå praksis – finnes det bedre

løsninger?• Skatteetaten

– SITS (IT- og servicepartner)• DSS

– Fakturering for de fleste tjenester, som møterom

Bestiller- og utførermodeller• NTNU - Kjøp av transporttjenester

– Gammel/ modell: Ansatt ringer sjåfør og avtaler, sjåfør kommer og henter og leverer varene dit de skal. Oppdrag utført.

– Ny modell: Bruker kontakter rekvirent, rekvirent logger seg inn og sender bestilling til transportsjef, transportsjef sender svar om avtalt tid og pris, rekvirent bekrefter oppdraget til transportsjef via systemet, transportsjef skriver ut kjøreordre og leverer til sjåfør, sjåfør kommer og henter og leverer varene dit de skal, sjåfør leverer kjøreseddel til transportsjef, transportsjef kvitterer ut oppdraget på systemet, fakturaprosess starter og sånn fortsetter det.

Forretningsbasert regnskap

• Vanskelig å kommunisere• Kontantprinsippet • Eiendomsregnskap

– Eks. Forsvarsbygg:– Avskrivninger – vedlikeholdsetterslep – ikke reelt

• Pensjonskostnader– Kan vise at offentlig drift er ”dyr”

• Tiltak – Bruk annen informasjon – bruk alternative måter

uten å fokusere på bunnlinje

Medbestemmelse• Oppleves svekket mange steder• Regionalisering svekker medbestemmelse

lokalt• Ledelsen mangler kunnskap om avtaleverket• Ledere fra privat sektor som ikke kan offentlig

sektor

HR• Fra personal til HR• Amerikansk system: ”ledelsen skal styre”• Alle har samme mål – partsforholdet kunstig• Individorientert – du mot sjefen• Allmøter og fokusgrupper i stedet for

tillitsvalgte og fagforeninger• Lønns- og personvurderingssystemer

Lean• Slank produksjon – fra Toyota• Fjerne sløsing – ”verdikjeden”• Kontinuerlig forbedring

– Tavlemøter• Tillitsvalgte ofte ikke involvert• Konsulentdrevet organisasjonsutvikling

Lean• Universitet i Oslo• Skoleeksempel – slik

skal det ikke gjøres• Ingen involvering• Innføres for spare

– 10 – 30 % av adm.kost• Utydelige mål• Selv ledelsen er

konsulenter

Medbestemmelse

• I alle ledd – Må understrekes i tildelingsbrevene

• Opplæring i Hovedavtalen• Lederplattformen • HR-ledelse

– Må være en offentlig personalpolitikk

Midlertidig ansatte det offentlige

• Mindre påvirkning på jobben• Avhengig av overordnete – mindre kritikk• Færre rettigheter – lavere lønn • Mange går på korte kontrakter i årevis• Kostbart for virksomheten• Komme inn i arbeidslivet?

Konsulentbruk• Koster mye

– Høyere lønn – svekker arbeidsmiljøet• Ofte utenfor organisasjonen, mål og oppgaver• Tar med seg kompetansen ut• Kunnskapsmonopol• Lite informasjon om virksomhetenes

konsulentbruk• Omorganiseringskonsulenter

– Lite kjent med offentlig sektors kultur og drift

Midlertidige og konsulenter

• Forsvaret– Årverksstyring– IT-konsulenter i årevis

• Universitetssektoren– Dobbelt så høyt som i arbeidslivet for øvrig – Finansieringssystem viktig årsak

Tiltak – midlertidige og konsulenter

• Midlertidig ansatte– Sanksjoner – Følg opp Handlingsromutvalget og Rindalutvalget

• Konsulentbruk– Utnytt egen kompetanse– Innskjerping av bruken (Riksrevisjonen)– Få oversikt

Tiltak på tvers• Utdanning og opplæring i og om offentlig

sektor• Konsekvensanalyser og evaluering• Politisk styring gjennom tildelingsbrevene• Språk er makt

Gode eksempler• Nei til private regnskapsføring for offentlige etater• Nei til offentlig/privat samarbeid (OPS) i

veiprosjekter. • Stoppet konkurranseutsettingen av Jernbaneverket. • Reversering av endringene i tjenestemannsloven. • Omgjorde AS Statskonsult til statlig

forvaltningsenhet, DIFI.• Stoppet konkurranseutsetting av støttefunksjoner i

Skattedirektoratet. • Nei til utbytte i private skoler

Moderne og fleksibel?• Ingenting kommer gratis - lettere å rive ned

enn å bygge opp• Påstander:

– ”Vi har ikke noe valg” – ”Ny teknologi gjør at vi må”– ”Vi må være moderne”

• Historien viser at det alltid finnes et valg

• Hva skjer med den norske samfunnsmodellen?