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III Congresso Consad de Gestão Pública
MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: PROGRAMAS DE APOIO AOS MUNICÍPIOS
Rodrigo Lofrano
Painel 51/203 Articulação federativa na prestação de serviços sociais
MECANISMOS DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL: PROGRAMAS DE APOIO
AOS MUNICÍPIOS
Rodrigo Lofrano
RESUMO Como entes encarregados da implementação e execução das políticas sociais, e para bem desempenhar tais funções, os municípios brasileiros deveriam apresentar bom domínio das funções de planejamento, gestão, monitoramento e avaliação de políticas públicas. No entanto, a realidade apresenta-se de forma bastante diversa. Considerável parcela das 5.564 municipalidades brasileiras exibe fragilidades institucionais relacionadas ao ciclo das políticas públicas que comprometem os resultados das ações sociais. É comum encontrar estruturas administrativas municipais pouco profissionalizadas, com baixa capacidade gerencial de programas e projetos, reduzido conhecimento sobre as etapas de planejamento, gestão, monitoramento e avaliação de políticas públicas, escassa atuação em redes e formação de consórcios e associações, além de outras deficiências. Com vistas a elevar as capacidades gerenciais e promover o desenvolvimento institucional dos municípios, vêm sendo empregados mecanismos e estratégias de aperfeiçoamento das gestões municipais, alguns dos quais implementados a partir de projetos de cooperação internacional – a exemplo do Projeto Brasil Municípios. Consistem em tais mecanismos: a capacitação dos quadros de gestores e técnicos municipais; adoção de softwares – sem custo para os entes – dispondo de ferramentas que permitem organizar a rotina de trabalho das administrações; fomento à formação de redes para disseminação de inovações, boas práticas de gestão local e realização de consórcios; oferta de assistência técnica, entre outros. Esta apresentação, dessa forma, pretende abordar e descrever mais detalhadamente os mecanismos adotados para atacar os déficits institucionais dos municípios e fazer progredir a capacidade dos entes municipais para o planejamento, a gestão, o monitoramento e a avaliação de políticas públicas.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO: O DESAFIO DO FEDERALISMO BRASILEIRO........................... 03
2 A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO GOVERNO FEDERAL................................ 06
3 O PORTAL DOS CONVÊNIOS: INOVAÇÃO NAS RELAÇÕES FEDERATIVAS... 08
4 OS PROGRAMAS DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DA SECRETARIA DE GESTÃO.............................................................................................................. 11
4.1 PRODEV.............................................................................................................. 12
4.2 Brasil Municípios.................................................................................................. 13
4.3 Cooperação Espanhola........................................................................................ 14
5 A ESTRUTURAÇÃO DA AGENDA FEDERATIVA................................................. 15
5.1 Metodologias de Avaliação da Gestão Municipal – PRODEV e Coop. Espanhola..................................................................................................... 15
5.2 Oferta de Ações de Capacitação – PRODEV e Brasil Municípios....................... 17
5.3 Institucionalização das ações pelo Portal dos Convênios – Coop. Espanhola.... 18
6 CONCLUSÕES: UMA AGENDA FEDERATIVA EM CONSTRUÇÃO.................... 20
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1 INTRODUÇÃO: O DESAFIO DO FEDERALISMO BRASILEIRO
O chamado Pacto Federativo brasileiro, que rege as relações entre os
três níveis de governo, considera a União, os estados e os municípios entidades
constitutivas da federação brasileira. Graças a essa formulação, que integra o texto
da Constituição de 1988, no Brasil os entes subnacionais possuem autonomia
administrativa e status político equivalentes aos da União. Nesse processo de
descentralização política e administrativa, o País privilegiou o modelo de
competências comuns, ou compartilhamento de atribuições, entre os três níveis de
governo, para fazer frente à heterogeneidade do território nacional, considerada a
diversidade de características sócio-econômicas e geo-ambientais das (micro)
regiões do País.
Embora esse modelo possa ser considerado flexível sob certos
aspectos, permitindo diferentes combinações de distribuição de poder entre União,
estados e municípios conforme as necessidades de cada região, por outros é
confuso e complexo, submetendo as relações federativas à casualidade política e
administrativa e dificultando a determinação dos arranjos institucionais ideais. De
fato, esse processo resultou em deficiências relacionadas à efetividade da ação
estatal nos três níveis de governo, decorrentes de dificuldades na implementação
de políticas públicas de forma descentralizada. Embora se possa reconhecer a
persistência de algumas dessas deficiências no âmbito dos governos federal,
estaduais e dos maiores municípios, é nas pequenas municipalidades que se
fazem mais presentes, com maiores conseqüências para a qualidade de vida de
suas populações.
O Brasil possui pouco mais de 5.560 municípios que constituem um
universo heterogêneo e diverso por qualquer critério que se verifique, inclusive no que
tange a seus problemas e potencialidades, refletindo a complexidade territorial do
País. Mais de 4.000 municípios têm menos de 20 mil habitantes. A maioria deles tem
problemas no exercício de suas competências, as quais incluem a implementação de
programas de saúde, infra-estrutura urbana, habitação, saneamento e lazer. São
comuns a ausência de sistemas de planejamento e de gestão de recursos humanos
(incluindo capacitação), a falta de controle sobre os bens e propriedades municipais e
a insuficiência de mecanismos adequados para fornecer serviços à população. Esses
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problemas são caracterizados por uma multiplicidade de fatores e inter-relações que
exigem soluções específicas e estruturantes, extrapolando os meios de que os
municípios dispõem para elaborá-las.
O governo federal mantém um significativo conjunto de iniciativas
voltadas ao apoio às administrações municipais, tanto no âmbito de políticas de
gestão pública quanto de políticas setoriais. Também essas iniciativas são
caracterizadas pela heterogeneidade, variando quanto à forma – da oferta direta de
serviços às transferências voluntárias de recursos por meio de convênios ou
contratos de repasse, passando por alterações normativas – quanto ao objeto – da
execução de obras à capacitação de recursos humanos – quanto à cobertura – da
totalidade dos municípios, como no caso de alterações na sistemática do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), a grupos específicos, tais como os beneficiários
de royalties de petróleo ou de mineração ou municípios dentro de determinada faixa
populacional etc.
Apesar disso, a situação de boa parte dos municípios não tem se alterado
nos últimos anos. Essas ações raramente baseiam-se no conhecimento
aprofundado das realidades municipais, tendendo à simplificação, sem que haja
suficiente adaptação às especificidades locais, e à desarticulação, estando
dispersas pelos vários órgãos e entidades federais. Além disso, contam com regras
e critérios de acesso de difícil compreensão ou com baixa qualidade/acessibilidade
da informação a seu respeito.
Esses fatores contribuem para a desestruturação tanto da oferta de ações
de apoio, resultando em intervenções pontuais, discricionárias, eventualmente
sobrepostas e pouco efetivas na construção de capacidades, quanto da demanda por
elas, reforçando um padrão clientelista e localista fortemente politizado e contribuindo,
em última análise, para a baixa efetividade da aplicação de recursos na solução do
problema a que se destinam. Outras fragilidades locais vêm sendo evidenciadas a
partir dessa oferta, quais sejam, dificuldades na elaboração de projetos, o déficit de
acesso a informações e a baixa capacidade de prestar contas. Verifica-se ainda que a
implementação de políticas por meio de consórcios e associações com outros
municípios, estratégia tida pelo governo federal como importante para a superação
das dificuldades expostas, não tem sido apresentada com suficiente estímulo aos
municípios, resultando em baixa adesão a esse mecanismo.
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Fica evidente, portanto, que a melhoria da capacidade de gestão dos
municípios não depende apenas dos esforços e empenho das administrações locais,
passando necessariamente pela revisão e aprimoramento do modus operandi dos
órgãos do governo federal, com ampliação de exigências de responsabilização dos
agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social. A
coordenação ou articulação emerge como um tema particularmente importante no
que se refere às políticas de gestão pública, sobretudo quando se observa a
complexidade dos arranjos institucionais que se sucederam ao processo de
descentralização e considerando, também, a quebra do monopólio administrativo
estatal, refletida nos movimentos de privatização de setores e de publicização de
serviços abertos às organizações públicas não-estatais.
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2 A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO GOVERNO FEDERAL
O Governo Federal adotou, recentemente, medidas que
potencialmente contribuem para a modificação do quadro exposto. Dentre elas, cabe
ressaltar a criação de uma estrutura administrativa específica para o tema: a
Subchefia de Assuntos Federativos (SAF) – primeiro subordinada à Casa Civil (CC)
e posteriormente à Secretaria de Relações Institucionais (SRI), ambos órgãos da
Presidência da República com status de Ministério. A SAF tornou-se o lócus de
articulação, tanto política quanto programática, das políticas de caráter federativo, e,
mais especificamente, das questões municipais. A SAF atua como secretaria-
executiva do Comitê de Articulação Federativa (CAF), formalizado por meio do
Decreto no 6.181, de 3 de agosto de 2007.
O CAF tem a finalidade de promover a formulação articulada de
estratégias e a implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as três
esferas de governo, para atendimento das demandas da sociedade e
aprimoramento das relações federativas. O Comitê conta com a participação de
vinte órgãos do governo federal e com a representação de três entidades
municipalistas brasileiras: a Associação Brasileira de Municípios (ABM), a Frente
Nacional de Prefeitos (FNP) e a Confederação Nacional dos Municípios (CNM).
Em função da carência de ferramentas para efetiva integração das políticas
federativas, o CAF instituiu um Grupo de Trabalho para o Fortalecimento Institucional
e Qualificação da Gestão dos Municípios, que iniciou seus trabalhos em agosto de
2007, visando ao estabelecimento de conceitos comuns no que tange a referenciais
de capacidade de gestão municipal, capacitação e assistência técnica, tecnologia da
informação, simplificação do acesso aos programas federais e cidadania, controle e
participação social, que orientassem a reformulação dos diversos programas de
capacitação, apoio e fortalecimento da gestão municipal desenvolvidos pelos
ministérios e demais órgãos federais, priorizando os pequenos municípios. Deve-se
ressaltar, dentre os referenciais elaborados no GT, a proposta de categorização de
municípios de acordo com sua capacidade de gestão e com indicadores de
desenvolvimento sócio-econômico, a qual orientou todo o trabalho e poderá servir
como parâmetro comum de análise e priorização das ações voltadas a municípios.
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O GT elaborou um diagnóstico dos principais problemas relativos à
capacidade de gestão e o indicativo das linhas principais de uma Agenda Nacional
de Apoio a Qualificação da Gestão Municipal, que prevê incluir:
� Simplificação e racionalização de critérios e procedimentos para acesso
aos programas e recursos federais;
� Capacitação e Assistência técnica aos municípios;
� Apoio em Tecnologia da Informação aos municípios (disponibilização
de dados e informações estruturadas, de suporte tecnológico a
modelos básicos de gestão, unificação de cadastros, conectividade,
disponibilização de software público, inclusão digital);
� Estímulo à implantação e fortalecimento de mecanismos de
participação e controle social; e
� Estímulo aos consórcios entre municípios.
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3 O PORTAL DOS CONVÊNIOS: INOVAÇÃO NAS RELAÇÕES FEDERATIVAS
Uma medida significativa voltada à relação do governo federal com os
entes subnacionais foi a elaboração da nova sistemática de transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, estabelecida pelo
Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007. Os procedimentos estabelecidos
introduzem inovações voltadas à desburocratização, simplificação e
desintermediação da descentralização de recursos, alinhando-se assim aos esforços
da Presidência da República apontados anteriormente.
Nesse sentido, deve-se ressaltar o Portal dos Convênios, sistema
baseado em web a ser gerenciado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MP) que facilitará o acesso de inúmeros potenciais convenentes e
contratados aos vários programas de governo, bem como o envio de demandas não
contempladas por esses programas. Com isso, estabelecer-se-á uma maior
interação entre a União e os demais entes federativos por intermédio do Portal, a fim
de viabilizar um melhor mapeamento das demandas por políticas públicas.
Mais do que isso, o Portal dos Convênios funcionará como um banco dos
principais programas do governo federal que sejam passíveis de implantação
através de descentralização de recursos, por meio de uma interface completamente
adaptada aos usuários finais, quais sejam, os potenciais convenentes ou
contratados. O Portal comportará também um banco de programas e planos de
trabalho, que possibilitará a avaliação e identificação das experiências relativas às
melhores práticas de gestão de políticas públicas.
Serão exigidos, dos potenciais convenentes ou contratados (entidades
privadas sem fins lucrativos, entes, órgãos e entidades públicos), informações e
documentos referentes à sua qualificação jurídica, fiscal e previdenciária, bem como
à sua capacidade operacional e qualidade técnica. Em relação ao modelo atual, a
utilização desta nova sistemática representa um ganho de eficiência considerável,
visto que os potenciais convenentes ou contratados deverão se cadastrar apenas
uma única vez, podendo fazê-lo junto a unidades cadastradoras específicas. Dessa
forma, o representante do convenente não mais precisará se deslocar diversas
vezes a inúmeras repartições públicas sempre que almejar a celebração de um
convênio. A comprovação de regularidade poderá ser efetuada mediante consulta
aos sistemas de informação do governo federal.
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Durante a fase de execução, para as contratações realizadas por órgãos
e entidades da administração pública, serão observadas as disposições da Lei de
Licitações e Contratos Administrativos (Lei no 8.666, de 1993), da Lei Complementar
no 123, de 14 de dezembro de 2006, e demais normas referentes ao assunto.
Também, como regra, deverá ser dada preferência à modalidade de licitação
“pregão” na sua forma eletrônica, nos termos da Lei no 10.520, de 2002, sendo
registrados no Portal todos os atos relativos ao procedimento, inclusive atas,
propostas e informações sobre os participantes, tais como o CNPJ das empresas e
os CPF dos dirigentes.
O registro informatizado de todos esses dados no Portal dos Convênios
representa um avanço qualitativo na busca da transparência, moralidade e
impessoalidade, constituindo-se o sistema numa poderosa ferramenta de auditoria
que possibilitará o cruzamento de diversos dados que podem levar a indícios de
irregularidades tais como: a constatação freqüente de um mesmo CNPJ vencedor
em diversos processos diferentes ou, até mesmo, a presença de um mesmo
dirigente, ou melhor, de seu CPF, em diversas empresas participantes e vencedoras
de licitações, situação que evidencia a necessidade de uma investigação mais
aprofundada sobre o assunto por parte dos órgãos de controle.
A conta específica do convênio ou contrato de repasse junto aos bancos
oficiais da união somente poderá ser utilizada para o pagamento de despesas que
constem no plano de trabalho ou para aplicação no mercado financeiro durante o
período em que o recurso não for utilizado. Como o Portal comportará integração
com os sistemas dos bancos oficiais, haverá o registro pormenorizado de todas as
movimentações das referidas contas bancárias, cabendo ao convenente ou
contratado especificar detalhadamente, no Portal, o beneficiário de cada pagamento,
antes de sua realização.
Em relação ao acompanhamento e fiscalização, o Portal desempenhará
outra importante função ao disponibilizar ao órgão concedente as informações
necessárias à avaliação da boa e regular aplicação dos recursos, tais como as notas
fiscais relativas a contratações com fornecedores, o controle do fluxo de caixa da
conta do convênio, o status da situação fiscal do órgão ou ente público, entre outros.
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Dado que o Portal possibilitará o acompanhamento pelo gestor de todo o
processo à medida que este se desenvolve, foi suprimida a prestação de contas
parcial e simplificado o rol de documentos necessários ao exame da prestação de
contas, contribuindo para a desburocratização, a redução dos custos de transação e
a eficiência do processo de transferência de recursos. Busca-se, com essa medida,
evitar o acúmulo de estoque de processos com prestação de contas a serem
analisadas. Nesta linha de raciocínio, a prestação de contas final torna-se mais
eficiente, haja vista que serão exigidos do convenente relatos periódicos a respeito
da boa aplicação dos recursos e da execução do objeto para fins de liberação de
cada uma das parcelas.
Trata-se, portanto, de uma iniciativa que representa grande avanço em
termos de eficiência, transparência e controle das transferências voluntárias e da
aplicação dos recursos públicos no processo de transferências voluntárias. Ressalta-
se, assim, uma notável mudança no paradigma gerencial dos recursos públicos, que
passará a ter foco no resultado final das políticas públicas.
Outras potencialidades, no entanto, ainda podem ser exploradas, por
meio da agregação de funcionalidades gerenciais ao Portal e do enrobustecimento
das informações ali inseridas, tornando-o, de fato, um portal de articulação
federativa. Para tanto, pode-se buscar a convergência de programas de cooperação
internacional voltados à temática federativa, como fonte de recursos financeiros e de
expertise técnica.
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4 OS PROGRAMAS DE COOPERAÇÃO INTERNACIONAL DA SECRETARIA DE
GESTÃO
No âmbito do MP, a Secretaria de Gestão (SEGES) é responsável pela
implementação de Programas de Cooperação Internacional, por meio do
Departamento de Cooperação Internacional em Gestão Pública (DCI). Diversos
programas ali instituídos têm como objeto a modernização da gestão e o
fortalecimento institucional de estados e municípios. Isso decorre de uma inflexão,
nos últimos anos, nos públicos-alvos dos organismos financeiros internacionais, que
voltaram suas atenções dos governos nacionais para os entes subnacionais.
No momento em que o ciclo de empréstimos para o governo federal
atingiu um ápice em função das necessidades de divisas do País, os bancos
internacionais de desenvolvimento – Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID) e Banco Mundial – passam a buscar a expansão de suas possibilidades de
financiamento junto aos níveis subnacionais de governo, reconhecendo a
necessidade de incorporação dos mesmos a processos de transformação que já se
encontram em curso no governo federal. Exemplos desse deslocamento do foco dos
bancos de desenvolvimento – do BID em especial – são programas como o
Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios
Brasileiros (PNAFM, orientado para a promoção de melhorias da esfera fazendária
municipal), o Programa de Modernização da Administração Tributária e de Gestão
dos Setores Sociais Básicos (PMAT, centrado na modernização do governo local), o
Procidades (voltado para necessidades gerais de investimento da administração
local) e o Interlegis (dedicado aos legislativos municipais).
Os critérios para a definição de potenciais tomadores de empréstimos
levam em conta quase exclusivamente o espaço fiscal dos municípios
interessados. Este comportamento dos bancos de investimento não é muito
diferente dos processos de transferências de recursos das administrações federal
e estaduais para municipalidades – em geral baseados em critérios estáticos como
tamanho da população (ou do público beneficiário estimado), indicadores sociais –
como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) – ou simplesmente
racionalidades políticas diversas.
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Essa inflexão do foco dos organismos internacionais vai ao encontro dos
objetivos da SEGES de desenvolver, pelos motivos expostos na introdução deste
texto, iniciativas que contribuam para o desenvolvimento municipal, ancoradas na
modernização da gestão, na qualidade do gasto público e na melhoria da qualidade
de vida das populações, em articulação com outras iniciativas que estejam sendo
elaboradas ou implementadas por outros atores envolvidos com o tema,
principalmente no governo federal. Para isso, o acompanhamento pela Secretaria
das instâncias de articulação federativa pertinentes (CAF, Grupos de Trabalho,
comitês internos) faz-se fundamental.
Alguns dos programas de cooperação internacional cuja aderência a
esses objetivos é mais imediata são o PRODEV, o Projeto Brasil Municípios e a
Cooperação Espanhola, descritos a seguir. Procurou-se, mais a frente, evidenciar a
inserção dos mesmos no contexto apresentado, bem como as interações entre si,
compondo o que chamamos de Agenda Federativa da Secretaria de Gestão.
4.1 PRODEV
O PRODEV é um programa do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) voltado ao fortalecimento da gestão por resultados nos
países da América Latina e Caribe, visando à melhoria da efetividade das políticas
públicas e seu impacto nas metas de desenvolvimento nacionais. O Brasil aderiu ao
Programa em fevereiro de 2007, efetivando acordo de cooperação técnica não
reembolsável (“doação”) por parte do BID no valor total de US$ 495,500.00, com
prazo de execução de 18 meses.
Dadas as especificidades da estrutura federativa descentralizada do
Brasil, o Programa foi concebido com a finalidade de atender, de maneira
diferenciada, às necessidades de maior efetividade das políticas públicas tanto no
nível federal quanto nos níveis estadual e municipal. O Programa compreende,
basicamente, a realização de diagnósticos sobre as capacidades de gestão por
resultados nos três níveis de governo e, com base nos pontos fortes e fragilidades
identificadas, a formulação de um Plano de Ação Integrado que contribua para a
superação das deficiências identificadas em cada nível.
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O foco maior do PRODEV, inclusive em termos financeiros, é sobre a
avaliação das capacidades de gestão municipais, visando subsidiar processos de
desenvolvimento dessas capacidades, de modernização do estado e de adoção de
políticas de gestão pública comprometidas com os processos de inclusão social,
competitividade e integração nacional. Especial destaque também é dado à
escassez de ofertas de capacitação em gestão que se adaptem às necessidades e à
dispersão territorial dos municípios, o que agrava a ausência de pessoal qualificado
nas administrações municipais.
Cabe ressaltar que o PRODEV conta com a participação da FNP, CNM e
ABM em sua Comissão Consultiva, na qual os resultados dos estudos serão
apresentados e debatidos, garantindo assim a participação protagonista das
entidades municipalistas no desenvolvimento dessa estratégia. Também fazem parte
da Comissão Consultiva do PRODEV o Ministério da Fazenda, a Casa Civil da
Presidência da República, o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de
Administração e a SAF.
O PRODEV terá continuidade em uma segunda fase, a ser negociada
com o BID, na qual deverão ser implementadas as sugestões constantes do Plano
de Ação Integrado resultante da fase atual, visando ao fortalecimento das
capacidades para a gestão por resultados nos três níveis de governo, principalmente
por meio de ações de capacitação referenciadas por diagnósticos embasados e
planejadas em conjunto com outros programas voltados a capacitação.
4.2 Brasil Municípios
Outro acordo de cooperação internacional que se insere na presente
proposta é o Projeto Brasil Municípios – Reforço da Capacidade Institucional em
Municípios Selecionados para a Redução da Pobreza, no âmbito do qual o DPCIG
atuará no direcionamento estratégico de ações para apoio ao desenvolvimento de
capacidades institucionais nos municípios, preferencialmente do Norte e Nordeste
do Brasil. O Projeto Brasil Municípios conta com um investimento de € 7.500.000,00
da União Européia e com a participação do BID em sua direção executiva, e será
executado entre 2008 e 2011.
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Por meio desse projeto, poder-se-á realizar estudos e ofertar aos
municípios assistência técnica e capacitação para o fortalecimento da gestão
municipal em áreas relevantes para o aumento da efetividade e do impacto das
políticas públicas em nível local, como, por exemplo, associativismo/consorciação
intermunicipal, planejamento municipal e desenvolvimento urbano e desenho e
gestão integrada de projetos.
Frequentemente faz-se necessária a condução de ações de capacitação
dos atores locais ao longo dos ciclos de avaliação e incentivo ao desenvolvimento
municipal. Tais ações, entretanto, não são estruturadas, carecendo de avaliações
mais precisas das capacidades de gestão das administrações municipais para
focalização das mesmas. É fundamental que essas ações possam ser lastreadas
nos resultados das avaliações realizadas com base no ferramental descrito
anteriormente, bem como na decorrente categorização dos grupos de municípios,
tanto em seus aspectos de conteúdo quanto de organização.
4.3 Cooperação Espanhola
Um terceiro projeto de cooperação técnica que deve ser mencionado foi
firmado entre o MP e a Agência Espanhola de Cooperação para o
Desenvolvimento (AECID). Uma das atividades inseridas nessa cooperação
consistirá na seleção ou na elaboração de uma metodologia de avaliação da
gestão municipal a ser adotada por todo o governo federal, que contemple as
dimensões sócio-econômica, de receitas municipais, de gestão pública, de
participação social e de acesso aos programas federais e que permita a
categorização de municípios de acordo com suas capacidades de gestão e a
articulação com as políticas setoriais. Seu objetivo é contribuir para a estruturação
da oferta de ações de apoio ao desenvolvimento dos municípios por meio da
disseminação do conhecimento a respeito das realidades locais.
Além disso, espera-se que sejam propostas medidas para inserção da
metodologia no Portal dos Convênios e para institucionalização da mesma nas
políticas do governo federal de apoio ao desenvolvimento municipal, garantindo sua
legitimidade, sua adoção em escala e sua sustentabilidade temporal.
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5 A ESTRUTURAÇÃO DA AGENDA FEDERATIVA
As citadas complexidade e heterogeneidade inerentes à realidade das
administrações municipais determinam a necessidade de estabelecimento de uma
base comum sobre a qual estruturar as ações de qualificação da gestão municipal.
Tal base pressupõe a existência de uma metodologia de avaliação da gestão
lastreada em referenciais estabelecidos e em estratégias de institucionalização e
disseminação da mesma. Espera-se, com isso, identificar um núcleo de fatores que
afetem as políticas federativas como um todo, em torno do qual as ações dos
governos federal, estadual e dos próprios governos locais possam se estruturar a
partir do conhecimento das especificidades do local de intervenção.
Para tanto, deve-se estabelecer estratégias que direcionem os
instrumentos disponíveis para uma atuação comum. Foi o que se buscou fazer com
os programas de cooperação internacional executados pelo DCI.
5.1 Metodologias de Avaliação da Gestão Municipal – PRODEV e Coop.
Espanhola
As discussões levadas a cabo no GT de Fortalecimento Institucional e
Qualificação da Gestão dos Municípios tiveram sucesso no estabelecimento de
referenciais para elaboração de um modelo conceitual de gestão municipal acordado
entre os órgãos do governo federal. Esse modelo foi, então, elaborado para permitir
a categorização de municípios de acordo com suas capacidades de gestão, com
base em indicadores secundários já existentes. A categorização consiste no
agrupamento de municípios a partir de características em comum que determinem
suas capacidades de resposta a diferentes estratégias de desenvolvimento local,
determinando, por sua vez, tanto as linhas de atuação quanto as estruturas de
incentivos mais indicadas, podendo orientar a condução das políticas de caráter
federativo por meio do estabelecimento de uma visão comum por parte do governo
federal e possibilitando a integração das ações dos diferentes órgãos e entidades da
Administração Pública Federal.
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Em paralelo, diversos órgãos e entidades desenvolveram metodologias
de avaliação das administrações municipais. São exemplos a metodologia de
Avaliação de Capacidades do Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), a customização para aplicação a governos municipais do
Programa Gespública, da própria SEGES, a municipalização dos Objetivos do
Desenvolvimento do Milênio, também do PNUD, o Índice de Capacidade de Gestão
Municipal, parceria da Caixa Econômica Federal e do Instituto Florestan Fernandes
– que serviu de base para o modelo elaborado no GT, dentre outros. Também
diversos ministérios setoriais contam com metodologias, sistemas de informação ou
índices de desempenho municipal voltados às suas necessidades específicas, como
o Índice de Gestão Descentralizada do Ministério do Desenvolvimento Social, o
Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do Ministério da Educação e o
Sistema Nacional de Informações sobre as Cidades, do Ministério das Cidades.
Para o estabelecimento de uma metodologia de avaliação a ser adotada
em larga escala por órgãos de setores diversos, é importante que ela seja o mais
flexível, ampla e aprofundada possível, permitindo a adaptação às necessidades
dos órgãos setoriais e dos municípios-alvo e sobrepondo múltiplas esferas de
análise, da modelagem institucional das administrações municipais a indicadores
relacionados com a gestão saudável e responsável das finanças públicas vis-à-vis
os indicadores de desenvolvimento dessas instâncias subnacionais de governo.
Assim, um maior potencial de atendimento a esse pressuposto pode ser obtido por
meio do levantamento, da análise e da integração sistemáticos das iniciativas já
existentes, identificando sobreposições, alternativas, pontos fortes e frágeis,
diferenças e semelhanças entre as metodologias citadas, bem como entre outras a
serem identificadas.
Esse é o objetivo do componente municipal do PRODEV. Uma vez que o
escopo do mesmo foi ampliado, em decorrência da necessidade de levantamento e
comparação entre metodologias já existentes, essas ações serão financiadas pela
Cooperação Espanhola, porém ainda dentro do arcabouço do PRODEV. As
variáveis a serem avaliadas na comparação entre as metodologias serão,
inicialmente, as seguintes, sem prejuízo do acréscimo de outras:
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� Objetivos (categorização, priorização de ações, transparência,
monitoramento e avaliação);
� Tipos de dados (primários X secundários, qualitativos X quantitativos);
� Estratégia de aquisição de dados (bancos de dados, questionário, auto-
avaliação, entrevista);
� Estrutura de incentivos para aquisição de dados (Determinação legal,
critério de acesso a programas, voluntarismo);
� Meio de disseminação (Web, cd-rom, publicação, capacitação,
prestação de serviços); e
� Dimensões de análise (dados sócio-econômicos, receitas municipais,
gestão pública, acesso a políticas, programas e projetos do governo
federal, participação social).
A Cooperação Espanhola poderia apoiar ainda a seleção ou elaboração
da metodologia a ser adotada pelo governo federal, a proposição de uma
categorização de municípios com base na mesma, a determinação de uma amostra
representativa das categorias propostas e a validação das informações secundárias
constantes da metodologia. Os recursos do PRODEV, por sua vez, cobrirão a
aplicação-piloto da metodologia nos municípios da amostra e a elaboração de um
Plano de Ação para subsidiar a segunda fase do Programa, que consistirá,
fundamentalmente, na oferta de capacitação para melhoria das fragilidades
identificadas. Nesse ponto, o PRODEV tangencia o Projeto Brasil Municípios, como
veremos a seguir.
5.2 Oferta de Ações de Capacitação – PRODEV e Brasil Municípios
Para que haja uma melhor coordenação das atividades de capacitação e
um incentivo à complementaridade, à redução de duplicidades e à ampliação da
comunicação entre as instituições que ofertam cursos ou eventos de capacitação, é
primordial dimensionar as oportunidades de capacitação que as mesmas oferecem
atualmente ou podem oferecer num futuro próximo.
No Brasil, a capacitação dos servidores públicos é desenvolvida nos
governos federal, estadual e municipal por órgãos de diversas naturezas, incluindo
universidades, escolas de governo, fundações, organizações não-governamentais
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ou mesmo unidades de recursos humanos vinculadas a secretarias de
administração e planejamento de governos estaduais e municipais. Esses órgãos e
entidades são, assim, responsáveis por estimular, de forma permanente, a
aprendizagem e a disseminação do conhecimento dentre o corpo técnico.
As escolas de governo, normalmente instituídas com regime jurídico,
orçamento e infra-estrutura próprios, ocupam posição de destaque, encontrando-
se razoavelmente coordenadas por meio da Rede Nacional de Escolas de
Governo. A Rede tem como objetivo aumentar a eficácia das escolas que
promovem a capacitação, formação, aperfeiçoamento ou especialização
profissional de servidores públicos, e é composta por cerca de 90 instituições dos
três níveis de governo, embora não agregue a totalidade das escolas de governo
existentes no Brasil. De fato, não se tem conhecimento do número exato dessas
instituições no País.
A Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), que gerencia a
Rede, está realizando um mapeamento da oferta de capacitação por parte das
escolas de governo de todo o País. O estudo contemplará a capacidade instalada
nessas instituições, incluindo a possibilidade de ofertar cursos à distância, os
conteúdos oferecidos nos cursos regulares e esporádicos, dentre outras
informações. A análise dos resultados desse mapeamento será de grande valia para
quaisquer ações de capacitação que venham a ser planejadas a partir daí, incluindo
aquelas constantes do Projeto Brasil Municípios e da Fase II do PRODEV.
5.3 Institucionalização das ações pelo Portal dos Convênios – Coop. Espanhola
O Portal dos Convênios do governo federal tem enorme potencial para
tornar-se, de fato, um portal de articulação federativa, seja pela ampliação de seu
escopo, seja pela integração com outros portais, com interfaces conjuntas. Boa parte
das ações que fazem parte das propostas à Cooperação Espanhola estará voltada à
ampliação e à qualificação do Portal, visando à exploração dessa potencialidade,
bem como ao desenvolvimento de suas funcionalidades gerenciais.
O primeiro movimento de ampliação do Portal seria no sentido da
inserção das informações decorrentes da aplicação da metodologia de avaliação
da gestão municipal no mesmo. Quaisquer informações disponíveis para a
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totalidade das municipalidades e que contem com estratégias de coleta bem
definidas e largamente avalizadas poderiam contribuir para o desenho de
programas mais específicos, em função dos critérios de acesso ou do
acompanhamento do desempenho de uma prefeitura convenente, por exemplo. A
agregação das informações por estado também permitiria essa aplicação nesse
nível de governo. Assim, pode-se imaginar o Portal dos Convênios como, ao
mesmo tempo, portal de serviços e de informações a respeito dos estados e
municípios, disponíveis a toda a sociedade.
Por fim, no decorrer da realização de transações pelo Portal dos
Convênios no médio prazo (de 02 a 03 anos), haverá um acúmulo de informações
úteis à determinação da capacidade operacional e da qualidade técnica dos
convenentes potenciais (sejam estados e municípios, responsáveis por cerca de
82% das transferências voluntárias da União, sejam entidades privadas sem fins
lucrativos, responsáveis pelos cerca de 18% restantes). Essas informações poderão
vir a constituir indicadores que, divulgados para a sociedade, favorecerão o controle
social dos critérios de seleção de convenentes e, consequentemente, a adoção
gradual de critérios técnicos.
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6 CONCLUSÕES: UMA AGENDA FEDERATIVA EM CONSTRUÇÃO
As iniciativas expostas acima constituem um primeiro esforço de
convergência da execução dos programas de cooperação internacional e torno de
estratégias comuns. No caso da estruturação de uma Agenda Federativa, fica
patente a necessidade de maior inserção dos estados. Essa inserção ocorrerá por
meio do Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento
dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE) e do Programa de
Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados, Distrito Federal e
Municípios Brasileiros (PROMOEX), os quais também têm bastante a contribuir com
a questão municipal.
O objetivo maior dessa Agenda da Secretaria de Gestão é o de subsidiar
a definição de uma nova estratégia de atuação do Governo Federal junto às
prefeituras e aos governos estaduais, por meio do estabelecimento de conceitos,
indicadores e referenciais comuns, a partir de análises multivariadas das
necessidades locais. Os ganhos potenciais são diversos: o cruzamento de dados
cuja combinação não é óbvia à primeira vista permitirá a formulação de importantes
hipóteses sobre boas práticas de gestão, capacidade de implementação de políticas,
limitações no enfrentamento de questões estruturais e potencial de intervenção com
vistas à promoção do desenvolvimento.
Do ponto de vista do governo federal, vislumbra-se uma maior integração
dos vários programas federais de modernização e qualificação da gestão e a
qualificação técnica na priorização de estados e municípios merecedores de atenção
especial em relação a políticas públicas setoriais. Do ponto de vista da sociedade,
contribui-se para o monitoramento da gestão governamental do País, e, portanto,
com o exercício do controle e da participação social. Além disso, o desenvolvimento
de instrumentos para avaliação da gestão em nível municipal, por si só, não se limita
à possibilidade de integração das ações de melhoria da sua qualidade. Maior
potencial encontra-se na disponibilização do mesmo aos próprios municípios,
percebidos, assim, como protagonistas de seu próprio desenvolvimento e melhoria
contínuos, permitindo não apenas que estas gestões produzam diagnósticos
estruturados da qualidade da gestão como também comparações ao longo do
tempo, com a finalidade de se observar progressos, dificuldades enfrentadas e
esferas da administração que precisam de atenção diferenciada e cuidados
especiais para que produzam melhorias para a população.
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Em síntese, a transparência potencial aprimorará a estrutura de incentivos
de modo a proporcionar uma sinalização capaz de induzir a sociedade e as
autoridades a objetivarem suas ações de forma efetiva e focalizada nos pontos
problemáticos do desempenho dos governos estaduais, municipais, e, inclusive, do
governo federal.
Entretanto, todas as iniciativas propostas dependem do desenvolvimento
de estratégias de institucionalização e de disseminação eficazes, sob risco de não
obterem adesão suficiente, uma vez que se tratam de instrumentalizar o poder
público e a sociedade com informação e conhecimento, os quais, sem utilização,
não revertem em melhoria da atuação estatal.
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AUTORIA
Rodrigo Lofrano – Bacharel e Licenciado em Ciências Biológicas pela Universidade de Brasília. É Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Endereço eletrônico: [email protected]