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Justicia Electoral, núm. 17, ISSN 0188-7998, Cuarta Época, vol. 1, enero-junio 2016. Pp. 133-160.

Mecanismos de equidad para fortalecer las candidaturas

independientes en México

Equity Mechanisms to Fortify the Independent Candidates in Mexico

Osvaldo Erwin González Arriaga (México)*

Fecha de recepción: 16 de octubre de 2015.Fecha de aceptación: 3 de junio de 2016.

ResumenLa implementación de los mecanismos legales que contribuyan a la equi-dad entre candidatos independientes y partidistas en la contienda puede incrementar el número de ciudadanos participantes mediante la novedosa modalidad apartidista de acceso a los cargos de elección popular, lo que sentará bases para el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Sus recientes casos de triunfo, en un contexto diseñado para favorecer a los partidos políticos, son un indicador positivo que, apoyado en la construcción de un marco normativo imparcial, vislumbra un futuro alentador de esta figura ante los vicios que los propios partidos han ejer-cido en el desempeño de su función constitucional.

palabras clave: candidaturas independientes, equidad, partidos polí-ticos, leyes electorales, entidades federativas.

* Doctor en Derecho Público por la Universidad Veracruzana. Secretario de estudio y cuenta del Tribunal Electoral de Veracruz. [email protected].

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AbstRActThe implementation of legal mechanisms that contribute to equity in the contest between independent and partisan candidates may increase the number of participating citizens under this new nonpartisan modality for accessing to elected positions, allowing foundations to the strengthening of independent Mexico nominations. Recent cases of success in a context designed to favour political parties are a positive indicator that, supported on the construction of a fair regulatory framework, sees a promising future of this figure before the vices that the parties themselves have had in the performance its constitutional role.

Keywords: independent candidates, equity, political parties, electoral laws, states.

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Introducciónl 9 de agosto de 2012 se reformó el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) con el objetivo de ampliar el derecho a solicitar el registro de can-

didatos ante la autoridad electoral, de tal suerte que ahora pueden hacerlo tanto partidos políticos como ciudadanos, de manera independiente, siem-pre que cumplan con los requisitos, las condiciones y los términos que determine la legislación. En otras palabras, el derecho ciudadano de con-tender por un cargo de elección popular mediante candidaturas indepen-dientes se elevó a rango constitucional y, como consecuencia, desapareció formalmente el monopolio partidista con respecto al registro para compe-tir por los cargos populares.

Con lo anterior se cumplió un tema pendiente en materia de derechos humanos, primordialmente los político-electorales, al formalizarse el de ser votado sin aval partidista (Chanona 2008, 23), lo cual, además, resul-tó acorde con los tratados internacionales firmados por México, como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacio-nal sobre Derechos Civiles y Políticos (Ramírez 2009, 33). La ampliación del contenido constitucional del derecho referido potenciará la libertad de configuración legal otorgada a los congresos locales del país, de manera que, aunque podrán implementar ordenamientos con distintas caracterís-ticas, deberán buscar que las candidaturas independientes se materiali-cen socialmente.

A partir de este paradigma constitucional, la mayoría de los legislado-res locales del país comenzaron los trabajos de armonización normativa para incorporar las candidaturas independientes en su legislación inter-na, considerando, desde luego, lo dispuesto por las reformas posteriores en materia político-electoral (dof 2013, 3 y 2014b, 10-30), que ampliaron las bases constitucionales relativas a esta figura, así como las leyes se-cundarias expedidas en torno a la materia, primordialmente la Ley Gene-ral de Instituciones y Procedimientos Electorales (lgipe). De esa forma, las



constituciones locales y demás normativas electorales internas han sido gradualmente reformadas e implementadas en los procesos electora-les de algunas entidades federativas, donde los candidatos indepen-dientes han competido por cargos de elección popular con resultados desiguales.

Si bien es cierto que los candidatos independientes de México han al-canzado resultados de triunfo tras la reforma política de 2012,1 lo cierto es que estos logros se reducen a un porcentaje mínimo en comparación con los cargos obtenidos por los candidatos de los partidos políticos. Uno de los motivos es la falta de condiciones de equidad en la contienda entre candidatos de partido e independientes en la ley, lo cual contradice el es-píritu de las reformas, pues impide que las candidaturas independientes se materialicen socialmente.

Considerando que los sistemas democráticos exigen que las reglas jurídicas electorales aseguren la equidad e igualdad de oportunidades para todos los actores políticos y el ejercicio de sus derechos, resulta evi-dente que la ausencia de tales condiciones en algunas leyes electorales estatales es un factor que puede obstaculizar o inhibir el fortalecimiento de las candidaturas independientes en el país. En ese contexto, vale la pena cuestionar: ¿cómo generar condiciones de equidad en la contienda des-de la normatividad electoral para propiciar el fortalecimiento de las candi-daturas independientes?

Partiendo de lo expuesto, se sostiene que la implementación de meca-nismos de equidad en la ley electoral local de las entidades federativas pro-piciará el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Por tanto, el objetivo del presente ensayo es sugerir condiciones que puedan

1 Son trascendentes los casos de los ciudadanos Jaime Rodríguez Calderón, gobernador elec-to en Nuevo León; Manuel Clouthier Carrillo, diputado federal por Sinaloa; Pedro Kumamoto Aguilar, diputado local en Jalisco, así como Alfonso Martínez Alcázar y José Alberto Méndez Pérez, presidentes municipales de Morelia, Michoacán, y de Comonfort, Guanajuato, respec-tivamente, todos durante el proceso electoral 2014-2015.



contribuir con esta tarea al ser implementadas en la legislación electoral estatal, de manera que coadyuven como guía en el diseño y la construc-ción de sistemas electorales locales con un mayor grado de equidad en la contienda, a fin de que las candidaturas independientes incrementen sus oportunidades reales de alcanzar triunfos en las urnas y puedan demos-trar su utilidad social.

Con lo anterior se busca beneficiar a los ciudadanos del país, al sen-tar bases que potencien el ejercicio del derecho fundamental a ser votado, mediante reglas equitativas que propicien una mayor participación activa de quienes aspiren a ocupar un cargo de elección popular sin el aval de los partidos políticos y les permitan competir con igualdad de posibilidades en la contienda electoral. También se beneficiarían los electores, porque el fortalecimiento de las candidaturas independientes generará mayores opciones políticas al momento de elegir a las personas que habrán de re-presentarlos en los cargos públicos, lo que además fortalecerá a la demo-cracia en su conjunto.

En las siguientes líneas se expondrán las principales condiciones de equidad que deben existir en la contienda, con el fin de evidenciarlas y su-gerir su inclusión en la legislación electoral a cargo de los congresos lo-cales, para que esa producción normativa incorpore mayores elementos equitativos en los procesos electorales respectivos. Como elemento de apoyo, se mencionarán algunos supuestos en que se ha observado in-equidad en perjuicio de los candidatos independientes, lo que permitirá contar con un parámetro real de las deficiencias legislativas en la norma-tividad de la materia.

EquidadTodo sistema electoral democrático, entendido como el proceso de diseño y creación de las reglas jurídicas propias del proceso electoral, exige que sus normas aseguren equidad para los actores políticos. Pero ¿qué se debe entender por equidad? Cabe precisar que la palabra equidad suele ser



utilizada como sinónimo de justicia en el sentido de igualdad de derechos o de trato ante la ley. Para Aristóteles, es igual a justicia, pero concebida como el principio que permite obtener la aplicación de la justicia cuando la ley no alcanza este propósito; lo justo y lo equitativo son lo mismo, pero es mejor lo equitativo porque es un enderezamiento de lo justo legal, aunque no es mejor que lo justo absoluto (Aristóteles 1973, 71).

En opinión de Flavio Galván,

se debe tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, para con ello

procurar una situación compensatoria, una situación de equilibrio, a favor

de los partidos políticos menos fuertes, frente a los más fuertes; se pre-

tende apoyar a los primeros frente a los segundos o viceversa, según la

particular forma de pensar de cada quien (Galván 2009, 5).

Para Carlos Quiñones (2002, 25), la vinculación entre la justicia y la equi-dad mediante el concepto de igualdad establece una determinación recí-proca entre ambas y da una idea de proporcionalidad como medida de distribución. En materia electoral, implica el establecimiento de paráme-tros y mecanismos para generar mínimos de igualdad de oportunidades en el desarrollo de la contienda. En este sentido, la equidad se relaciona con el carácter auténtico de los procesos electorales.

Como un criterio orientador en la búsqueda de la justicia ─valor supremo─, la equidad se inscribe en el conjunto de principios genera-les del derecho que el sistema jurídico mexicano autoriza aplicar de ma-nera subsidiaria a falta de disposición expresa en la ley o como regla de interpretación de la norma positiva, tal como lo previenen el artículo 14 constitucional (Corona 2009, 85) y, en materia comicial, el artículo 5, pá-rrafo 2, de la lgipe y el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.

La equidad también suele usarse como un principio para la producción normativa y jurisprudencial. Partiendo de esta última, debe traducirse en



asegurar a los partidos políticos el mismo trato cuando se encuentren en igualdad de circunstancias, de tal manera que no exista un mismo crite-rio que los rija a todos cuando sus situaciones particulares sean diversas (jurisprudencia 8/2000, 355-6). Su alcance se relaciona con el de la jus-ticia, considerando un conjunto de particularidades que individualizan la situación de las personas sujetas a ella, de modo que el concepto pug-na con la idea de una igualdad o equivalencia puramente aritmética; por eso, sus efectos se han enunciado con la fórmula de la justicia distributiva, relativa al trato igual a los iguales y desigual a los desiguales (jurispruden-cia 10/2000, 310-1).

En el caso de los candidatos independientes, la equidad se refiere a la igualdad de oportunidades para competir en términos reales o efectivos en los comicios, lo cual debe entenderse como un mandato de orientar el marco normativo e institucional para que sea el electorado quien determine el resultado de una elección. Hacerlo de otra forma sería un atentado con-tra los principios rectores y los valores democráticos de las elecciones en el país, previstos en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Carta Magna.

Mecanismos que contribuyen a la equidad en la contienda

Debe precisarse que la equidad no busca exagerar los derechos de las categorías vulnerables, sino garantizar los estándares mínimos para que todos los contendientes participen siguiendo las mismas reglas y tengan, así, una oportunidad igualitaria, más que compensar condiciones desigua-les (Ferreira 2012, 9). Partiendo de esa premisa, es necesario señalar con claridad las condiciones o mecanismos mínimos que deben existir en las contiendas para poder afirmar que un determinado sistema electoral pre-senta reglas equitativas para los postulantes.

En primer término, sin que ello necesariamente signifique un orden de importancia, se encuentra el aspecto financiero. El dinero ha cobrado gran relevancia para la vida política y la acción de los partidos, porque las



sociedades son más complejas y diversas, las estructuras partidarias han crecido, se han ido profesionalizando y, sobre todo, porque los me-dios de comunicación han devenido indispensables en el desarrollo de las campañas electorales gracias a su penetración y cobertura. Hoy las campañas políticas pasan obligadamente por medios como el radio y la televisión, cuyo acceso es muy costoso (Peschard 2005, 51). No pasa por alto la función que desempeñan las redes sociales en las campañas políticas debido a su penetración social, aunque su costo no es equipa-rable al de los medios de comunicación señalados.

En esa tesitura, el financiamiento es uno de los mecanismos más im-portantes para lograr una contienda electoral equitativa. Cuando en este aspecto no hay condiciones equitativas de competencia electoral, a los candidatos en general ─y particularmente a los independientes─ se les dificulta más entrar en las reglas democráticas y, eventualmente, te-ner acceso a los recursos para su campaña electoral, tema que cada vez es más mediático y, en consecuencia, de mayor costo (Zelaya 2004, 107).

Aunados a este, existen otros mecanismos, como la transparencia y la rendición de cuentas. La realización de elecciones democráticas requie-re una regulación y un control adecuado de los fondos, que haga visible para el elector el uso de los recursos y permita exigir explicaciones a los actores políticos en caso de cometerse irregularidades, primordialmente en tiempos de campaña.

No obstante, estos elementos no son los únicos que determinan la existencia de equidad para que la contienda electoral se desarrolle en condiciones de equilibrio entre los candidatos durante la campaña. Re-lacionados con el tema del dinero, se encuentran el financiamiento públi-co, los límites al financiamiento privado y a los gastos de precampaña y campaña, así como el acceso a los medios de comunicación. Su expre-sión mediante normas de aplicación general permite un equilibrio en el desarrollo de los procesos electorales y estas constituyen las reglas de equidad para la contienda electoral.



La equidad y la transparencia en el financiamiento de las campañas funcionan como valores o principios generales orientadores que admiten diversas formas de realización, distintas herramientas de concreción y de-sarrollo, conjugando la existencia de valores y principios con un margen de flexibilidad en la elaboración de modelos normativos adaptados a las circunstancias históricas concretas. Según las condiciones particulares de cada país, en cada momento histórico, el legislador, o quien diseña la po-lítica pública en la materia, prioriza los objetivos en función de las necesi-dades (Ferreira 2012, 177).

Aunque la doctrina no menciona las reglas de registro de candidatos, también se consideran mecanismos importantes de equidad en la con-tienda, porque en algunos sistemas electorales se exigen requisitos que complican excesivamente la formalización de las candidaturas y pueden llegar a inhibirlas. De igual forma se observa que, en algunos sistemas electorales locales, las reglas operativas están diseñadas para funcionar en beneficio exclusivo de los partidos políticos; por ello, dichas reglas deben extenderse y orientarse para que los candidatos independientes también alcancen beneficios, como la entrega de las listas nominales de forma oportuna y el permiso de nombrar representantes de casilla duran-te la jornada electoral, entre otros.

Se hace necesario precisar que las condiciones señaladas constitu-yen, simultáneamente, mecanismos legales para limitar y controlar el po-der, puesto que su naturaleza consiste en generar escenarios para que los contendientes no vulneren las reglas mínimas de equidad que deben exis-tir en los procesos de los sistemas electorales democráticos, de manera que buscan frenar los abusos de aquellos institutos políticos con mayor presencia y poder que el resto de los partidos o candidatos.

En ese orden de ideas, se reitera que todas las instituciones y organis-mos nacionales vinculados con los temas democráticos están obligados a velar por un adecuado funcionamiento y vigilancia de las reglas propias de los procesos electorales, garantizando que prevalezca el espíritu de



justicia y equidad en el ejercicio de la función electoral, con el fin de for-talecer la credibilidad ciudadana y sentar bases para el perfeccionamien-to de la democracia.

Implementación de mecanismos de equidad en la normatividad electoral de México

En el país, los cambios al sistema electoral por lo general solo requie-ren de una nueva legislación y, en consecuencia, están al alcance de una mayoría simple en los congresos. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las ne-cesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ven-tajas. Por ello, es clave quién lo diseña, es decir, quién pone en la agenda política la idea de cambiar el sistema electoral y, una vez que los cam-bios han sido aprobados conforme a los procedimientos constitucionales (cpeum, artículos 71-2, 2015), la forma en que van a ponerse en práctica (Reynolds, Reilly y Ellis 2006, 17-8).

Aunque en términos generales dicha responsabilidad recae en el pre-sidente de la república, desde el 2000, cuando empezó el proceso de al-ternancia política en el ámbito federal, han sido los gobernadores quienes han impulsado reformas a la legislación electoral en su estado mediante congresos locales mayoritariamente afines (Casas y Ávila 2013, 13). Este panorama puede observarse actualmente en la mayoría de los congre-sos estatales.

Considerando que las instituciones políticas moldean las reglas para practicar la democracia y que el sistema electoral es la institución políti-ca más fácil de manipular, ¿por qué no elaborar una ley electoral equita-tiva para todos los candidatos en pro de la democracia, de manera que se sienten bases para el fortalecimiento de las candidaturas independien-tes en las entidades federativas de México?



En tal sentido, los mecanismos de equidad descritos en el apartado precedente pueden servir como guía e instrumento de apoyo a los congre-sos locales de las entidades federativas que deseen perfeccionar su nor-matividad electoral, partiendo de la libre configuración que poseen para expedir sus propias normas, siempre y cuando no afecten otros derechos previamente reconocidos.

Por lo anterior, se sugiere a los congresos estatales considerar los si-guientes aspectos.

Reglas de registro de candidatos1. Los requisitos para el registro de una candidatura independiente deben facilitar la participación del aspirante, con el fin de que se brinde la posibi-lidad natural de acceder a los cargos de elección popular mediante el ejer-cicio del derecho fundamental previsto en la Constitución, y no constituir impedimentos para su ejercicio.

Deben establecerse requisitos que propicien el ejercicio del derecho al voto pasivo en condiciones equitativas para todos los contendientes. En tal sentido, sería conveniente homologar los señalados por el artículo 383 de la lgipe para el registro de candidatos independientes, adaptándolos a las elecciones locales, pues son razonables y accesibles para los aspirantes.

2. La legislación electoral interna debe considerar el registro de planillas de ayuntamientos para los candidatos independientes por los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, atendiendo la libre confi-guración normativa de los congresos locales, con el fin de construir un sis-tema electoral más justo e incluyente.

El artículo 115, fracción VIII, de la cpeum señala ─en su primer párrafo─ que las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Tomando en cuenta lo anterior y partiendo de que todo ciudadano debe gozar sin restricciones indebidas del derecho a votar y ser elegido en elec-ciones periódicas y auténticas, así como tener acceso a las funciones



públicas de su país en condiciones de igualdad, los congresos locales de-ben considerar el registro de planillas de ayuntamientos para los candida-tos independientes por ambos principios, pues además de resultar acorde con lo expresado por los instrumentos internacionales que forman parte del orden jurídico nacional, poseen libertad de configuración normativa en sus atribuciones para hacerlo.

En algunos estados ─Colima, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, San Luis

Potosí y Yucatán─ se permiten las postulaciones vía RP para regidores

─aunque ninguna legislación local prevé esa posibilidad para diputados─,

y todas estas regulaciones fueron avaladas por la Suprema Corte de Justi-

cia de la Nación (Gilas 2015, 176-7).

En tal virtud, se sugiere valorar que se permita el registro de planillas de ayuntamientos por los principios antes referidos para los candidatos inde-pendientes, porque, además de las razones mencionadas, ello les permiti-ría alcanzar cierta representatividad con base en los votos ciudadanos que obtengan en caso de no lograr el triunfo en la contienda.

3. Los porcentajes de firmas de apoyo no deben ser superiores a los exigidos para un partido político de nueva creación en cada entidad fede-rativa y deben apegarse a un solo porcentaje universal del padrón electoral de la elección local en cuestión, dejando de lado criterios como el núme-ro de regidores o electores empadronados.

Con esta medida se evitarían otros inconvenientes derivados de los cri-terios enunciados, como los frecuentes casos en que el padrón electoral no corresponde con la lista nominal de electores debido a la migración o la movilidad poblacional, por citar un ejemplo. Además, las reglas serían más equitativas y congruentes para los aspirantes a candidatos indepen-dientes, lo que haría más accesibles las adhesiones ciudadanas.

4. Es necesario implementar restricciones jurídicas temporales para el registro de aspirantes a candidatos independientes con nexos partidistas,



de tal forma que exista mayor control legal en los requisitos de elegibi-lidad, con el fin de salvaguardar la credibilidad de la figura y fortalecerla ante la ciudadanía.

Es común observar en los procesos electorales ─federal o estatales─ que algunos precandidatos que no resultaron ganadores en las contien-das internas partidistas se cambien de instituto político para alcanzar la postulación y, eventualmente, poder ser registrados en la contienda elec-toral. Estas prácticas suelen ser criticadas y desacreditan a los candidatos “chapulines” (aquellos políticos que pertenecen a un partido y se cambian a otro para acceder a candidaturas a puestos de elección popular o quie-nes van “brincando” de cargo en cargo sin terminar el que tienen) frente a los militantes partidistas y a los electores en general, sobre todo cuan-do el partido de origen y el que avala la designación tienen ideologías que se contraponen.

Ese tipo de hábitos también pueden replicarse con las candidaturas independientes si no existe una regulación adecuada, lo cual no es re-comendable porque estas buscan, precisamente, mantener distancia de los partidos políticos (González 2009-2010, 45). Los ciudadanos Adonay Avilés Sierra y Raúl de Luna Tovar, en Yucatán (Flores 2009, 255) y Zacate-cas (Soto 2014, 347-8), respectivamente, son ejemplos de personas que alcanzaron el poder municipal con el respaldo de los partidos políticos en una primera instancia y, posteriormente, por medio de las candidatu-ras independientes en 2006 (Santiago 2008, 315) y 2013. El mismo caso se presentó con algunos candidatos independientes que resultaron ganadores de la contienda durante el proceso electoral federal y local 2014- -2015. Como ejemplo se pueden citar los casos de Manuel Clouthier Carrillo, diputado federal para el periodo 2015-2018 por el Distrito Elec-toral federal número 5 de Culiacán, Sinaloa, quien anteriormente ya había fungido como diputado federal (2009-2012) con el aval de un instituto po-lítico; el de Jaime Heliodoro Rodríguez Calderón, quien ganó la gubernatu-ra de Nuevo León para el periodo 2015-2021 en el proceso electoral local



de esa entidad federativa y había ocupado cargos públicos como diputado federal (1992-1995) y local (1997-2000), e incluso fue presidente muni-cipal de García, Nuevo León (2009-2012), todos respaldados por el mismo partido político, o el de José Alberto Méndez Pérez, quien ganó la presi-dencia municipal de Comonfort, Guanajuato, como candidato sin partido para el periodo 2015-2018, pero ya había ocupado el mismo cargo (1997- -2000) avalado también por un instituto político.

Por tales motivos, se sugiere implementar restricciones legales tempo-rales para el registro como candidatos independientes de aquellos ciuda-danos con nexos partidistas comprobables, de tal forma que haya mayor control en los requisitos de elegibilidad para propiciar una mayor credibili-dad y confianza de la ciudadanía en la figura de los independientes.

No se pasa por alto el pronunciamiento de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (tepjf) acerca del tema. En el expediente SUP-JRC-53/2013, el Partido de la Revolución Democrá-tica y el Partido Acción Nacional impugnaron el acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de Quintana Roo (IEQROO/CG/A-067-13), por el cual se resolvió respecto a la solicitud de registro de una planilla de aspirantes a candidatos del municipio de Solidaridad para el proce-so electoral local ordinario 2013, expresando como motivo de inconfor-midad que se afectaba el principio de legalidad al permitir el acceso de militantes de partidos políticos al procedimiento de registro de aspiran-tes a candidatos independientes.

En la sentencia, la Sala Superior determinó calificar los agravios como infundados, por una parte, en atención a que la normativa local aplicable al caso concreto no establece prohibición alguna ni impedimento constitu-cional o legal para que un ciudadano militante de un partido político pueda contender como candidato independiente, mas, por otro lado, al tratarse de dirigentes de un partido político que pretenden participar en los comicios mediante la figura de candidatos independientes, el agravio resultó funda-



do, pues se estimó que un militante con cargo de dirección en un instituto político puede desvirtuar la naturaleza de las candidaturas ciudadanas, en la medida en que la utilización de la estructura partidista en su favor pue-de romper la equidad de la contienda electoral.

Por su parte, al resolver la acción de inconstitucionalidad 106/2015, el 3 de diciembre de 2015, la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en torno a la validez del artículo 247 del Código Electoral del Estado de Hidalgo, en el que se establecieron restricciones temporales para poder solicitar registro como candidatos independientes a los diri-gentes de partidos políticos y a quienes hayan participado en procedi-mientos internos de selección de candidatos partidistas, determinando expulsar la última parte de dicha porción normativa al considerarla incons-titucional, esencialmente por dos razones: era sobreinclusiva y restable-cía un periodo excesivo de inhabilitación en contra de toda una categoría de ciudadanos, lo que resultaba desproporcionado en relación con otras medidas alternativas disponibles en la propia legislación. Al final, preva-leció que los dirigentes partidistas no podrán solicitar su registro como candidatos independientes, a menos que se separen de su cargo con tres años de anticipación al momento de hacer la solicitud.

Como puede advertirse, se trata de un tema debatible en el que valdría la pena profundizar más, pero ello excedería la finalidad del presente en-sayo. En todo caso, sirve para destacar la importancia de que los congre-sos locales se retroalimenten con criterios como los expuestos y valoren los casos en que puede aplicar una exclusión de ciudadanos con ciertos nexos partidistas para acceder a las candidaturas independientes, siem-pre que no implique la vulneración de sus derechos político-electorales. Con ello se abatirían conductas oportunistas que buscan el acceso al poder a cualquier costo, desvirtuando los fines y principios democráticos en detrimento de los mexicanos.



Reglas de financiamiento público1. Se debe otorgar financiamiento público tanto a las candidaturas inde-pendientes como a los partidos políticos en condiciones equitativas, para que las primeras tengan ventajas competitivas.

La reforma constitucional de 2014 establece que las constituciones y leyes electorales estatales garantizarán el derecho de los candidatos inde-pendientes al financiamiento público. Así, este último debe reglamentarse en la ley electoral local respectiva para que la ciudadanía tenga certeza jurídica acerca de las cantidades que recibirá, lo cual permitirá tener un mejor control de su aplicación operativa.

Es evidente que los recursos nunca serán iguales para los candidatos de partido y los independientes, pues existen diferencias claras que impactan en el tema financiero, como los criterios de asignación del financiamiento público de cada sistema electoral, el número de militantes y simpatizan-tes que cada candidato posee o el poder financiero de sus donantes, entre otros; lo importante es que dichas diferencias no impidan la disputa efecti-va entre los postulantes para que exista equidad en la contienda.

No hay estudios que prueben la existencia de una relación causal entre la cantidad de recursos invertidos en una campaña política y el resultado de la elección; sin embargo, está claro que el dinero es una variable que tiene un peso significativo, porque las disparidades abismales restringen las opor-tunidades de competencia (Peschard 2005, 33). Además, deben valorarse los criterios usados en el sistema electoral de cada entidad federativa para otorgar este tipo de financiamiento, de tal suerte que el dinero público que se distribuya entre los candidatos independientes no incremente el costo de las elecciones locales a expensas de los contribuyentes.

Si bien el financiamiento gubernamental tiene aspectos positivos, tam-bién es necesario señalar que afecta considera blemente la hacienda pú-blica, pues se destinan recursos eco nómicos a la materia político-electoral en detrimento, quizá, de otros programas que también tienen importancia capital para la vida del país. Se debe hacer una revisión exhaustiva y una



valoración en torno a la pertinencia de los recursos económicos gastados por este concepto (Galván 2009, 5).

2. El financiamiento público debe otorgarse al inicio de las campañas electorales.

Se ha observado que algunos sistemas electorales locales (Veracruz, por ejemplo) carecen de una regulación expresa acerca del momento en que los candidatos independientes recibirán recursos públicos, dejando dicho tema al arbitrio de la autoridad administrativa electoral. Si por regla gene-ral los partidos políticos reciben financiamiento público desde el inicio del proceso electoral en cuestión, sería benéfico que también los candidatos independientes lo reciban en ese momento, porque es entonces cuando el dinero adquiere mayor utilidad para sus fines, medida que asimismo con-tribuye a disminuir el endeudamiento privado y fomenta un mayor control de los recursos utilizados por cada candidato, a la vez que genera equi-dad en la contienda.

En tal sentido, se propone que la ley electoral local regule expresamen-te que los recursos públicos se otorguen en los cinco días posteriores al registro del candidato independiente, una vez que el órgano administrati-vo electoral tenga la certeza del número de postulaciones autorizadas en esa modalidad.

3. Que no se impongan condiciones para otorgar el financiamiento pú-blico o, en su caso, que sean iguales a las exigidas a los candidatos de los partidos políticos.

Considerando que los partidos tienen derecho al financiamiento esta-tal sin importar el resultado de la contienda y que una de las demandas es que se les otorgue dinero público a todos los candidatos, se propone en-tonces que la legislación electoral no condicione la entrega de recursos a los candidatos independientes o, en su caso, que dichas condiciones sean iguales a las requeridas a los candidatos partidistas, lo cual obedece a fo-mentar la equidad en la contienda.



Reglas acerca de los límites a las aportaciones privadas

1. Se deben contemplar límites al financiamiento privado que señalen las prohibiciones para que ciertas personas hagan aportaciones, de forma aná-loga tanto a los partidos políticos como a sus candidatos.

Se ha observado que la mayoría de los sistemas electorales locales han considerado dicha medida en su normatividad interna con porcenta-jes diferentes; por ello, se propone que las reglas referentes a los límites del financiamiento privado aplicables en la lgipe sean adoptadas en los mis-mos términos por la ley electoral estatal respectiva para los candidatos in-dependientes de las elecciones locales.

2. Que el financiamiento privado de los candidatos independientes lo-cales prevalezca ante el financiamiento público.

Si bien las bases contenidas en el artículo 41 constitucional establecen que el financiamiento público debe prevalecer ante el privado, se enfati- za que al resolver el recurso de reconsideración identificado con el número de expediente SUP-REC-193/2015, el 29 de mayo de 2015, la Sala Superior del tepjf determinó que los candidatos independientes podrán recibir el fi-nanciamiento privado necesario que obtengan lícitamente en un régimen de transparencia y rendición de cuentas, sin que rebasen el tope de gastos de campaña, aun cuando esté por encima del financiamiento público.

Los magistrados del citado órgano jurisdiccional razonaron que, de con-formidad con una interpretación armónica de la cpeum, restrictiva del lími-te establecido en el artículo 41, base II, párrafo 1, y propersona del artículo 35, fracción II, en relación con las candidaturas independientes, el principio constitucional de prevalencia del financiamiento público ante el privado re-sultaba aplicable única y exclusivamente a los partidos políticos.

Partiendo de este precedente judicial, se sugiere que el financiamien-to público sea complementado con el financiamiento privado y se regule que los montos de este último puedan sobrepasar los del primero, impo-niendo como límite el tope de gastos fijado por el organismo público local



estatal (ople) para cada tipo de elección, con el fin de que los candidatos independientes tengan un auténtico derecho y posibilidad de competen-cia en circunstancias de equidad.

Reglas relativas a topes de gastos de campaña1. Es necesario establecer la prohibición para todos los candidatos, sin distinción, de rebasar los topes de gastos de campaña autorizados por la autoridad administrativa electoral e implementar sanciones severas en caso de violación a esa regla.

Lo anterior busca fortalecer el principio de igualdad entre los conten-dientes y permitirá otorgar certeza jurídica al señalarse las sanciones en caso de incurrir en tal supuesto, como pueden ser multas, la obligación de restituir el financiamiento público o la nulidad de la elección, de haber resultado triunfadores, a la vez que sentará bases para inhibir este tipo de conductas en los presuntos infractores.

No se pasa por alto que en 2014 se estableció en la cpeum que el re-base de tope de gastos de campaña es causa de nulidad de la elección, por lo que a partir de dicho momento la regulación ya es más severa. Por ello, la sugerencia es vigilar que la ley electoral establezca topes de gas-tos para todos los candidatos, así como rigurosas sanciones en el caso de incumplimiento.

Reglas equitativas en el acceso a los medios de comunicación del Estado

1. Se debe garantizar el derecho de los candidatos independientes al acceso al radio y la televisión, en los términos establecidos en la cpeum y en las leyes correspondientes.

En virtud de que en las bases constitucionales se ha considerado el tema, la propuesta consiste en vigilar que la ley electoral respectiva ha-ga referencia al derecho constitucional de acceso a los medios de comu-nicación estatales para los candidatos independientes y que en el ámbito



federal se haga una valoración en torno al esquema de distribución vigen-te para estos últimos.

Reglas acerca de la transparencia y la rendición de cuentas

1. Que la legislación contemple expresamente la obligación de transpa-rentar los recursos erogados durante las campañas electorales, sancio-nes en el caso de incumplimiento, así como la rendición de cuentas ante la autoridad administrativa electoral, que deberá difundir esa informa-ción al público.

Se propone que en la ley electoral estatal se regule la obligación de transparentar el origen, uso y destino de los recursos erogados durante las campañas para todos los candidatos, sanciones si las incumplen, así como la rendición de cuentas ante el ople, que difundirá tal información al público en términos de las leyes locales de transparencia y acceso a la información.

2. Que exista un ente encargado de vigilar el cumplimiento de las obli-gaciones de transparencia y rendición de cuentas, así como de las sancio-nes severas en caso de incumplimiento, en términos análogos tanto a los partidos políticos como a sus candidatos.

Una vez reglamentadas esas obligaciones, es necesario que una en-tidad vigile su estricto cumplimiento por parte de todos los candidatos, con amplias facultades para sancionar aquellas conductas derivadas de su inobservancia. En tal sentido, la ley electoral deberá contemplar expre-samente al ente encargado de esa función, que, se propone, recaiga en alguna organización civil de reconocido prestigio dotada de autonomía para su cumplimiento, así como definir con claridad los supuestos y san-ciones correspondientes, con efectos vinculatorios para los actores polí-ticos respectivos.



Reglas operativas equitativas 1. Que se permita a los candidatos independientes la posibilidad de nom-brar representantes ante los consejos electorales respectivos de la autori-dad administrativa electoral y ante las mesas directivas de casilla, así como de recibir oportunamente la lista nominal de la demarcación correspondien-te, en los mismos términos que los concedidos a los candidatos partidis-tas, lo cual es importante para fines operativos.

Además de regular el nombramiento de representantes y la entrega de la lista nominal, se propone que la ley electoral estatal respectiva haga ex-tensivas todas las reglas operativas aplicables para los partidos políticos en beneficio de los candidatos independientes, considerando, desde lue-go, sus diferencias y partiendo de la necesidad de convertir este tipo de candidaturas en una realidad.

ConclusionesExisten cinco mecanismos en la búsqueda de una contienda electoral equitativa: 1) el financiamiento (público y privado); 2) los topes de gastos de precampaña y campaña; 3) los límites a las aportaciones privadas; 4) el acceso a medios de comunicación, y 5) la transparencia y la rendi-ción de cuentas. Todos son mecanismos mínimos de equidad necesa-rios para que un sistema electoral presente reglas equitativas para todos los contendientes.

Hay otros que, sumados a los anteriores, pueden propiciar condicio-nes de equidad para el fortalecimiento de las candidaturas independientes, como las reglas de registro de candidatos ─importantes porque algunos sistemas electorales exigen requisitos que complican la formalización de las candidaturas independientes y pueden llegar a inhibirlas─ o ciertas re-glas operativas ─como la entrega de listas nominales a los representan-tes de los candidatos independientes para confrontar la identidad de los electores durante el desarrollo de la jornada electoral, así como la posibili-dad de nombrar representantes ante los consejos electorales respectivos



de los ople y ante las mesas directivas de casilla─, que constituyen me-canismos útiles para tal fin.

El aspecto financiero es uno de los elementos más importantes que se debe considerar en cada legislación electoral local para el fortalecimien-to de las candidaturas independientes, porque les otorgaría mayores posi-bilidades reales de competencia, considerando la relevancia del dinero en las campañas electorales.

La implementación de los mecanismos de equidad evidenciados, como parte de la normatividad electoral de las entidades federativas, sentará ba-ses que propicien el fortalecimiento de las candidaturas independientes en México. Como se mencionó en la introducción, se han presentado casos de triunfo de candidatos independientes, pese a que se trata de una figu-ra de reciente reconocimiento constitucional que surgió en un entorno le-gal construido para los partidos políticos. Lo anterior es un indicador de que los ciudadanos están comenzando a explorar nuevas opciones políti-cas ante el deficiente papel que históricamente han desempeñado los ins-titutos políticos en su función constitucional, además de que un porcentaje de la ciudadanía no se siente identificado con alguna de las opciones par-tidistas que existen (Carbonell 2012, 213-24). Ello hace necesarios ma-yores espacios de participación política, en los cuales los ciudadanos se sientan parte de los procesos en la toma de decisiones (Hernández 2012, 43) y que brinden canales de participación reales al alcance de todos (Rodríguez y Cano 2006, 93).

La experiencia de futuras elecciones locales en cada entidad federativa del país pondrá a prueba la legislación local respectiva acerca de las can-didaturas independientes. Posteriormente, se hará necesario otro estudio que parta del análisis de las deficiencias de cada ordenamiento electoral en la práctica, lo que puede dar pie a nuevas reformas que contemplen algu-na de las propuestas del presente ensayo. Asimismo, puede analizarse la funcionalidad de dichas candidaturas, nuevos casos de triunfos y sus par-ticularidades, y si han cumplido con las expectativas sociales, entre otros



temas. La función que deben desempeñar los partidos políticos en futu-ras contiendas electorales también puede ser un tema para otra línea de investigación, considerando los resultados de triunfo de candidatos inde-pendientes en el proceso electoral federal y local 2014-2015.

No se pasa por alto que este trabajo deja muchas interrogantes en el aire: si algunas legislaturas locales ya han considerado los aspectos plan-teados, los problemas derivados de su ausencia legislativa o los conflic-tos prácticos que se han suscitado y han llegado a sede jurisdiccional, por mencionar algunos. En todo caso, esos temas, que exceden los límites del presente ensayo, se suman a los que pueden ser abordados mediante nue-vas líneas de investigación.

Una vez que se modifique el diseño del sistema electoral en las entida-des federativas, los tribunales jurisdiccionales de la materia electoral de-berán poner especial énfasis en la posible vulneración y protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos que aspiren a los cargos de elección popular como candidatos independientes, atendiendo al con-trol difuso de convencionalidad y buscando maximizar la protección de los derechos humanos establecidos en la cpeum y en los tratados internacio-nales firmados por México, de manera que esta pueda ser una salida para impugnar el contenido de las leyes electorales locales lesivas de tales de-rechos (Carbonell 2013, 69).

En la medida en que exista voluntad política de los legisladores de los congresos locales para transformar las leyes y hacerlas incluyentes en be-neficio colectivo, se irán presentando cambios en el escenario político a los que la ciudadanía deberá reaccionar de manera participativa para otorgar-les utilidad social. Nada garantiza que los candidatos independientes, en ejercicio del poder, solucionarán los problemas que aquejan a la población, pero es un riesgo que se debe tomar, es una opción que debe probarse en la práctica para posteriormente evaluar su rendimiento, con el objetivo de atender las demandas sociales que exigen mejores gobiernos y solucio-nes a los problemas cotidianos.



No se pasa por alto que ningún ordenamiento, por muy vigente o efecti-vo que se considere, tendrá la virtud de cambiar la realidad. En el país exis-te la tendencia de cambiar las leyes constantemente; la simple renovación del Ejecutivo o de los integrantes de los congresos, federales o locales, es una excusa suficiente para ello. Pero como lo afirma Giovanni Sartori: “En el actual proceso de transición, no tiene sentido que México adopte formas democráticas que han demostrado estar muy expuestas al fraca-so” (Sartori 1996, 7). Hacer nuevas leyes o modificarlas jamás cambiará la realidad. Lo que se debe empezar a cambiar es la ilegalidad, el incum-plimiento de la ley, porque existen numerosos aspectos deseables que ya están contemplados y no se cumplen.

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