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Mecanismos de Selección para las Redes de Seguridad Social Basados en la Comunidad
Jonathan Conning
Michael Kevane
Enero de 2001
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Orientación Basada en la Comunidad
Mecanismos de Selección para las Redes de Seguridad Social Basados en la Comunidad
Jonathan Conning
Michael Kevane**
Enero de 2001
Resumen. -- Este ensayo interpreta algunos estudios de casos particulares y la teoría de la participación comunitaria en la selección de beneficiarios y la entrega de beneficios a las redes de seguridad social. Deberán balancearse varias consideraciones al evaluar las ventajas del uso de grupos comunitarios como agentes destinatarios. Primero, una costosa búsqueda de renta podría minar los beneficios derivados del uso de la información y el capital social de la localidad. Segundo, el mejoramiento de los criterios de selección que pudiera obtenerse de la inclusión de nociones locales de la pobreza deberá atemperarse por la posibilidad de que las elites locales se apoderen del programa y por la posibilidad de que las preferencias locales no favorezcan a los pobres. Tercero, el desempeño podría verse minado por la selección estratégica imprevista de las elites locales en respuesta a criterios nacionales de financiamiento y evaluación , o por debilitamientos del apoyo político. ** Williams College, Departamento de Economía. Williamstown, MA, e Instituto para el Desarrollo Económico de la Universidad de Boston. [email protected]; Universidad de Santa Clara, Departamento de Economía, Santa Clara, CA 95053. [email protected] (autor corresponsal). Expresamos nuestro agradecimiento a Harold Alderman, Pranab Bardhan, John Blomquist, Henry Bruton, Michael Cernea, Nora Dudwick, John Giles, Margaret Grosh, William Jack, Emmanuela Galasso, Eric Hanson, Simon Harrigan, Daniel Klein, Alexandre Marc, Jessica Mott, Akbar Noman, Albert Park, Tamara Perkins, Ashok Rai, Vivajendra Rao, Gustav Ranis, Martin Ravaillon, Mary E. Schmidt, Endre Stiansen, William Sundstrom y los participantes en un seminario del Banco Mundial, por su provisión de ideas, sugerencias y materiales. Nishant Nayyer fue un hábil asistente de investigación. Este ensayo forma parte del Instructivo del Banco Mundial sobre Redes de Seguridad. Pueden obteberse más detalles en www.worldbank.org/sp
3
Introducción Las redes de seguridad social pueden desempeñar un papel importante en
el alivio de la pobreza y la promoción del crecimiento económico a largo plazo al
proveer a las familias la protección que quizá no podrían otorgar los mercados ni
las redes informales. Una red de seguridad social podría redistribuir los recursos
a favor de los grupos marginados , o sostener coaliciones políticas en apoyo de
reformas estructurales decisivas. Desafortunadamente, la conciencia creciente
de la importancia de las redes de seguridad social en los países en vías de
desarrollo no se ha traducido en una acción eficaz porque los ministerios de
bienestar social tradicionales no han podido llegar efectivamente a los pobres y
comprometerlos. Esto ha generado una experimentación con nuevas opciones
de prestación de servicios para todos y con mecanismos de alivio de la pobreza
que involucran más activamente a los pobres y sus comunidades en el diseño, la
implantación y el monitoreo de programas. Se incluyen aquí las reformas que
descentralizan la prestación de servicios públicos a gobiernos locales, la
administración comunitaria de los bosques y otros recursos naturales, y los
programas de microcréditos de base grupal. Los fondos sociales impulsados por
la demanda que tratan de despertar la participación comunitaria se han vuelto
cada vez más populares entre los gobiernos y los donantes, y organizaciones
internacionales tales como el Banco Mundial utilizan ahora la participación
comunitaria como un criterio explícito de la aprobación del financiamiento para una
creciente lista de proyectos (Banco Mundial 1996, Programa Mundial de
Alimentos 1998).
El sentido común y pruebas abundantes sugieren que la participación
comunitaria puede mejorar el desempeño del proyecto y la selección de
beneficiarios (Baland y Platteau (1996), La Ferrara (1999), Narayan y otros
(1997), Wade (1988), Isham y otros (1995)). Por ejemplo, en un estudio del
Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de la India se descubrió que los estados
indios que se valían de los consejos aldeanos para seleccionar a los beneficiarios
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tenían una proporción mucho menor de familias participantes que no eran pobres
(Copesake 1992). Un examen reciente de docenas de experiencias de países
con las redes de seguridad social, realizado por Subbarao y otros (1997, p. 87)
para el Banco Mundial, sostiene que los programas que involucran a las
autoridades, los grupos locales y las ONG, pueden obtener mejores selecciones.
Este ensayo trata de revisar las pruebas y proponer un marco para la
evaluación de los mecanismos de selección de base comunitaria que brindan
beneficios privados; es decir, mecanismos que se orienten hacia el bienestar o el
alivio.1 Para los fines de esta revisión, definimos la selección de base comunitaria
como una política estatal de contratación con grupos comunitarios o agentes
intermediarios para que realicen una o más de las actividades siguientes: 1)
identificar a los receptores de beneficios en efectivo o en especie, 2) monitorear la
entrega de tales beneficios, y/o 3) participar en alguna parte del proceso de la
entrega.
Los agentes comunitarios pueden ser grupos sociales o religiosos, ONGs
de un solo propósito, o funcionarios elegidos u organismos gubernamentales
locales. La medida en que un agente califique o no como un agente comunitario
depende del nivel del involucramiento de ese agente en los asuntos de la
comunidad local. Entendemos por tal el grado de involucramiento del grupo o el
funcionario en otras funciones y actividades que envuelven a ese agente en las
sub-comunidades pobres, o el grado de participación en la vida comunitaria
cotidiana de los pobres (a través de la residencia, el ocio, los negocios privados).
A lo largo del ensayo, a menudo trataremos a los grupos comunitarios y los
agentes intermediarios como sinónimos, y aplicaremos el término común de
"agentes comunitarios".
Serían de esperarse varias ventajas de la selección basada en la
comunidad. Podrían disminuir los costos de administración gracias a una
repartición mejor de los costos y un arreglo más rápido cuando otras estructuras
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administrativas sean débiles o inexistentes. La inclusión de grupos comunitarios
como partes interesadas podría generar un mejoramiento en la selección, el
monitoreo y la rendición de cuentas. Los grupos comunitarios podrían tener
mejor información para la identificación de las necesidades, y las familias podrían
tener a su vez menores incentivos u oportunidades para proveer información falsa
acerca de sus activos, ingresos o acervos. Las definiciones locales de la
pobreza podrían adaptarse a las condiciones y la cultura locales mejor que las
rígidas fórmulas técnicas nacionales. Los programas podrían no sólo aprovechar
sino también fortalecer potencialmente el capital social y las organizaciones
comunitarias, con efectos externos positivos. Esto podría aplicarse
especialmente a los grupos marginados que quizá se fortalecerían al mejorar su
capacidad para articular y promover sus demandas. La movilización comunitaria
podría ser un fin en sí misma, pero además podría conferir también legitimidad a
los programas, lo que a su vez ayudaría a consolidar el apoyo político para los
enfoques seleccionados.
A pesar de estas ventajas, hay varias razones para cuestionar la viabilidad
o la conveniencia de la selección de base comunitaria en algunos contextos.
Entre otros problemas, la selección de base comunitaria podría generar o
incrementar los conflictos y las divisiones dentro de la comunidad; podría imponer
altos costos de oportunidad a los líderes comunitarios, podría subvertirse en aras
de intereses elitistas y, como cualquiera otro programa de bienestar
descentralizado, podría pasar por alto exterioridades importantes entre las
comunidades (como los beneficios diferenciales que generan movimientos
demográficos), o podría minar el apoyo político para los enfoques seleccionados.
Este ensayo, que es una reseña de interpretación de la literatura, explorará
la medida en que las comunidades podrían utilizar la información y el capital social
locales para asignar los recursos de programas nuevos a favor de los pobres y
vulnerables. Haremos primero una presentación breve de varios ejemplos de
proyectos de selección de base comunitaria. Luego describiremos muchos de
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los efectos y las opciones más importantes en la construcción de un programa de
selección de base comunitaria. Las tres secciones restantes se ocupan de los
que parecieran ser los dilemas principales en la elección de política pública de la
selección de base comunitaria. Primero, "¿aumentará el tamaño del pastel" la
selección de base comunitaria"? En otras palabras, ¿podrán los mecanismos
comunitarios disminuir los costos de la prestación de beneficios a una población
seleccionada? Segundo, ¿cuál será el tamaño de la tajada de pastel que
obtendrán los pobres? Es decir, ¿cuáles clases de distribución tenderán a surgir
cuando se emplea la selección de base comunitaria después de tomar en cuenta
la necesidad de proveer incentivos, las fugas del programa y las rentas que
podrían captar potencialmente los agentes intermediarios? De igual manera, una
vez que se hace la transferencia, las preferencias locales de la selección,
determinadas mediante procesos políticos locales, podrían diferir sustancialmente
de las preferencias nacionales o las de un donante. Por último, ¿qué
determinará los "ingredientes" del pastel a la disposición de los agentes
comunitarios para su transmisión a receptores elegibles? Aquí nos ocupamos de
los problemas de economía política y de diseño de programas que surgen al nivel
nacional cuando se implanta una política descentralizada de selección basada en
la comunidad.
Concluimos con algunas observaciones acerca del diseño de un programa
de selección de base comunitaria. Los experimentos actuales han tendido a
emplear agentes comunitarios homogéneos por todo el país a fin de realizar la
selección; por ejemplo, los alcaldes locales en cada comunidad pobre. Pero es
poco probable que sean homogéneos en todo el país los agentes que dotarán de
poder a los pobres y serán sensibles a los solicitantes pobres, de modo que en
algunos casos resultará recomendable un enfoque más impulsado por la demanda
para la selección de base comunitaria. Creemos también que, en muchos casos,
los mejores programas de selección de base comunitaria serán mecanismos
híbridos en los que el centro define y monitorea las categorías de la selección, en
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lugar de que haya una transferencia incondicionsal a favor de grupos comunitarios
con escasa base para la evaluación o el control.
Ejemplos de la Selección de Base Comunitaria
Hay varios ejemplos históricos y modernos de la selección deliberada de
base comunitaria a gran escala para las redes de seguridad social.2 Podría
afirmarse que uno de los ejemplos más antiguos y estudiados de un mecanismo
de selección de base comunitaria lo fue el sistema inglés de ayuda a los pobres.
Durante varios siglos, hasta las reformas de 1834, las leyes de pobres inglesas
implantaron un sistema muy descentralizado de ayuda a los pobres administrado y
financiado por las parroquias locales. Aunque la parroquia se inició como una
institución eclesiástica local, para el siglo 16 habían asumido las parroquias
inglesas, cuyo número se estimaba entre 12,000 y 15,000, muchas de las
funciones del gobierno civil local, incluida la administración de la ayuda a los
pobres. Cada parroquia debía decidir quiénes no podían trabajar y merecían la
ayuda, así como el financiamiento y la entrega de la ayuda. El relato siguiente,
que aparece en el diario de Thomas Turner (1754-1765), describe la forma como
se tomaban en su época las decisiones referentes a la ayuda para los pobres
(citado en Mencher 1967):
Los feligreses acostumbraban reunirse una vez a la semana en el taller de
la parroquia, en cuyas reuniones se recibía a todos los solicitantes de ayuda
y a las que asistían todos los jornaleros pertenecientes a la parroquia que
no hubiesen tenido un empleo constante durante la semana precedente a
fin de precisar sus ingresos y recibir sumas tales que, junto con los ingresos
ganados, hicieran una cantidad que se considerara suficiente para su
mantenimiento en proporción a sus hijos.
La pobreza creciente y las considerables exterioridades que surgían
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naturalmente en un sistema de ayuda para los pobres financiado localmente
hacían que este sistema se volviera cada día más difícil de administrar, sobre todo
en medio de los disturbios asociados a la Revolución Industrial y el movimiento de
los cercamientos. Esto acentuaba a su vez los incentivos existentes para la
restricción de los movimientos demográficos: ninguna parroquia deseaba una
inmigración de pobres. Brown y Oates (1987) citan en efecto la experiencia de
las Leyes de Pobres y de esta exterioridad como un ejemplo de la presunción
existente a favor de la centralización de los programas de alivio de la pobreza.
Finalmente, una revuelta de contribuyentes y el cambio de las mareas políticas
condujeron a la promulgación de la Enmienda a la Ley de Pobres de 1834 que
disminuyó en gran medida la ayuda e impuso la onerosa prueba del taller. Las
reformas generaron un sistema de administración mucho más central basado en
reglas uniformes (Quigley 1999).
En la experiencia colonial encontramos otro ejemplo histórico de la
selección de base comunitaria. El lenguaje de la Regla Indirecta --el empleo de
las "Autoridades Nativas" por parte de los franceses y los británicos en la
administración de sus colonias africanas (y otras)-- está lleno de referencias a las
ventajas de la intermediación comunitaria. Se suponía que los Gobernantes
Indirectos (jefes, sheiks y emires) eran más responsables ante sus "súbditos", que
sabían más de sus necesidades y resultaban indudablemente más baratos que los
administradores expatriados. Era cosa común la delegación de
responsabilidades en la selección de los beneficios. Por ejemplo, durante las
épocas de escasez de la Segunda Guerra Mundial, los británicos empleaban a las
Autoridades Nativas del Sudán occidental para racionar el azúcar, el té, el petróleo
y otros productos.
La necesidad de construir una red de seguridad enteramente nueva y la
búsqueda de nuevos agentes intermediarios han sido especialmente importantes
en las economías en transición tales como las de Uzbekistán, Albania, Armenia y
China. En estos países, las redes de seguridad privadas y la organización
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comunitaria habían sido desplazadas o debilitadas por una larga historia de acción
estatal, pero las reformas económicas de largo alcance han terminado
abruptamente con los programas existentes de asistencia social centrados en el
lugar de trabajo. En estos contextos, una razón importante para la construcción
de una red de seguridad social desde la base, empleando nuevos intermediarios
comunitarios antes que burócratas estatales, es la promoción de nuevas iniciativas
y organizaciones de autoayuda a fin de romper una tradición de búsqueda de
soluciones en un aparato estatal externo.
En 1994, el Gobierno de Uzbekistán inició un experimento para involucrar a
grupos comunitarios semi-oficiales, semi-religiosos conocidos como mahallas en la
selección descentralizada de beneficios para los niños y otros tipos de asistencia
social para familias de bajos ingresos. Tradicionalmente, los mahallas mediaban
en los problemas y conflictos comunitarios. Una característica peculiar del
programa es el hecho de que el Estado ha otorgado a los mahallas locales una
discreción considerable para decidir si una familia debe recibir asistencia y en qué
cantidad. Las revisiones externas del programa sugieren que los beneficios
fueron relativamente bien seleccionados (Coudouel, Marnie y Micklewright 1998).
Cuando Albania afrontó el desempleo y la pobreza masivos en un período
de transición a principios de los años noventa, se implantó la red de seguridad
llamada Ndihme Ekonomika (apoyo económico) a fin de brindar beneficios a las
familias rurales pobres y a las que perdían sus empleos. Al principio, el Gobierno
Central administraba burocráticamente los donativos a través de las oficinas
locales del ministerio, pero descubrió que esta fórmula proveía escaso incentivo
para que los funcionarios locales verificaran los requerimientos de le elegibilidad,
de modo que el programa se transfirió entonces a los gobiernos locales (comunas)
empleando un sistema de donaciones en bloque. Con los datos de una encuesta
de hogares reciente, Alderman (1998, 1999) descubrió que la eficacia de la
selección local se comparaba muy favorablemente con los programas de redes de
seguridad de otros países de bajos ingresos, aunque señala este autor que podría
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mejorarse el desempeño global de la selección mediante una selección más
adecuada de los donativos en bloque entre las localidades.
En Armenia, los problemas crónicos del financiamiento del sector público y
los bajos salarios de médicos y profesores han hecho que los programas de salud
y educación se conviertan realmente en servicios individualmente pagados, aun
antes de que se fijaran explícitamente los honorarios. Los padres de los niños
inscritos en las escuelas públicas han venido pagando por los alimentos, por la
instrucción que queda fuera del currículo principal, y por los libros de texto. Las
evaluaciones sociales sugieren que este tipo de honorarios actúa como una
barrera que impide el acceso de los pobres (Banco Mundial 1999, p. 67). En
respuesta a este problema, el Gobierno estableció un programa de donación de
textos escolares. El Gobierno asigna a cada escuela una cantidad fija que es
suficiente para cubrir las rentas anuales de los libros de texto del 10 por ciento de
los estudiantes. El otro 90 por ciento de los fondos requeridos se financiará
cobrando a los padres una renta aproximada de 1 dólar por cada libro de texto que
use su hijo. La decisión acerca de cuáles estudiantes serán exentados la toma a
veces el director de la escuela y a veces la asociación de padres y maestros
(Banco Mundial 1999, pp. 67-68).
En China, las comunidades locales han sido responsables de proveer
asistencia a los necesitados, las llamadas familias de "Cinco Garantías". Bajo
una nueva ley de 1985, "se otorgó la autonomía local en la fijación de normas y el
financiamiento, ocupándose el Gobierno Central sólo de los donativos estatutarios
para los mártires, los soldados discapacitados, y los veteranos incapacitados en
instituciones" (Wong 1994, p. 318). Sin embargo, es posible que la legislación no
haya sido tan importante como pudiera pensarse. Los beneficios del bienestar
urbanos, obtenidos a través de los empleadores, eran muy generosos por muchos
conceptos, pero los beneficios rurales eran insignificantes. Los programas de
bienestar rurales emplean la selección de base comunitaria, pero los fondos
estatales distribuidos en esta forma han sido limitados (a cerca de 1.7% del
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presupuesto estatal en el período de 1950-91 según Wong (p. 316). A medida
que ha aumentado en años recientes la migración a las ciudades, los comités
vecinales urbanos han asumido mayores responsabilidades en la provisión de
servicios de bienestar informales, pero el nivel de los beneficios sigue siendo bajo
(Johnson 1999).
Por último, el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) de México,
iniciado bajo el Presidente Salinas en 1988, combinaba algunos aspectos de un
fondo social con la entrega de beneficios (específicamente bajo la forma de becas
para niños necesitados y cierto subsidio de alimentos básicos, aunque muchas de
las inversiones en bienes públicos se han visto también como programas de
empleo público). Se suponía que en el centro de estos programas se
encontraban los Comités de Solidaridad Comunal localmente elegidos y los
Comités de Solidaridad Municipales. Varían ampliamente las opiniones y la
investigación de las operaciones del Pronasol, basadas a menudo en escasas
pruebas anecdóticas y en metodologías simples y quizá deficientes. Pocos
comentaristas se han mostrado muy positivos en lo tocante al programa. Trejo y
Jones (1998, p. 92) concluyen que "es muy probable que la descentralización de
los recursos para la pobreza a los estados de estructuras autocráticas conduzca a
la perpetuación de la pobreza extrema y al fortalecimiento del monopolio del poder
en manos del PRI".
Aunque los casos descritos antes difieren grandemente en cuanto a la
escala y la decisión de su diseño, un elemento común a todos estos programas es
la selección de agentes comunitarios establecidos que reciben luego gran
discreción para decidir sobre la manera de seleccionar nuevos recursos.
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La Selección de Base Comunitaria: Problemas Conceptuales Preliminares
El diseño de todo programa de servicio social o de entrega de beneficios se
ve afectado inevitablemente por las asimetrías informacionales implicadas en la
determinación de la elegibilidad de los beneficiarios y en el monitoreo de los
agentes del bienestar cuya tarea consiste en determinar la elegibilidad. Mientras
que en teoría podría administrarse una red de seguridad social por medio de una
sola oficina central del impuesto al ingreso que hiciera transferencias basadas en
el ingreso autorreportado o en otros atributos familiares o individuales, en la
práctica recurren todos los programas a los agentes de la beneficencia para
evaluar la elegibilidad y brindar los beneficios. La razón es obvia: aun en los
países industrializados, donde es amplia la base del impuesto al ingreso, no son
muy confiables los datos autorreportados, y un programa de beneficencia genera
incentivos para el disimulo. Dados el costo y la dificultad de las auditorías, la
elegibilidad de los beneficios tiende a condicionarse a características o "etiquetas"
personales o familiares que se consideran menos manipulables y fáciles de
determinar por los agentes de la beneficencia, tales como el estatus del empleo, la
edad, el género y el número de dependientes (Akerlof 1978, Besley y Coate 1995,
Boadway y Keen 1999).
En los países en vías de desarrollo donde los sistemas del impuesto al
ingreso son a menudo débiles o inexistentes, y donde las asimetrías de la
afirmación pueden ser graves, el etiquetamiento puede ser un instrumento más
importante aún para la selección del gasto social. No es sorprendente entonces
que buena parte de la literatura ya abundante y todavía rápidamente creciente del
gasto seleccionado de los países en vías de desarrollo se haya concentrado en
temas tales como la eficacia del costo y el desempeño de diversos métodos
generales de la selección e indicadores aproximados de la forma en que las
características del diseño del programa afectan a los incentivos de las familias y
los individuos que son receptores potenciales para revelar la información o aportar
el esfuerzo de trabajo, y en la economía política del apoyo a las intervenciones
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seleccionadas. Entre las reseñas recientes de la literatura se encuentran las de
Grosh (1994), Rashid y Townsend (1994), Besley y Kanbur (1993), van de Walle
(1995). En cambio, se ha dedicado relativamente escasa atención al análisis de
la elección apropiada del agente intermediario a fin de determinar la elegibilidad
del intermediario y la entrega de los beneficios, o los incentivos que se deben
tener. Más adelante discutiremos algunas excepciones recientes como las de
Boadway (1997), Bardhan y Mookherjee (1998), y Abraham y Platteau (2000).
Una Taxonomía de los Mecanismos y Métodos de la Selección
Emplearemos el término método para referirnos al conjunto de reglas,
criterios y otros elementos del diseño de programas que definen la elegibilidad del
beneficiario. En cambio, emplearemos el término mecanismo para referirnos a
los elementos más amplios del diseño de programas, incluida la muy importante
cuestión de la elección de agentes intermediarios y diseño organizacional. Estas
definiciones consideran la posibilidad de que diferentes agentes intermediarios
que emplean los mismos métodos de selección obtengan resultados de selección
diferentes.
Aplicando estas distinciones, la Tabla 1 se basa en la taxonomía de los
métodos de selección de Grosh (1994, p. 34). Los tres métodos de selección
principales que se emplean en la práctica son: evaluación individual, selección por
etiqueta o categoría, y autoselección. La Tabla 1 incrementa esta clasificación
distinguiendo entre los mecanismos que emplean las burocracias centralizadas
para entregar los beneficios y los mecanismos que ocupan a grupos comunitarios
como intermediarios, y según que se emplee o no el mecanismo para seleccionar
los beneficios privados o los bienes y servicios públicos locales.
Los mecanismos de la evaluación individual requieren que los agentes del
programa decidan sobre la elegibilidad caso por caso. Esto podría implicar una
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prueba directa de los recursos, una prueba aproximada de los recursos, y/o la
evaluación subjetiva de un trabajador social (Glewwe 1992, Ravallion y Sen 1994).
La selección por etiqueta o categoría ofrece la elegibilidad a todos los miembros
de un grupo definido por una característica o un rasgo fácilmente identificable.
Esto incluye la selección geográfica (Baker y Grosh 1994; Bigman, Dercon,
Guillaume y Lambotte 1998) y la restricción de los beneficios a grupos sociales
identificables tales como las mujeres solteras con hijos, ciertos grupos étnicos o
los ancianos (Appleton y Collier 1995; Buvinic y Geeta 1997; Case y Deaton 1998;
Cornelius 1995). Por último, los métodos de autoselección aprovechan las
diferencias de los costos de la participación entre las familias para lograr que las
familias no seleccionadas se excluyan por sí solas. Se incluyen aquí los
programas de garantía de empleo con salarios bajos y los subsidios de precios
para bienes inferiores (Besley y Kanbur 1991, Blackorby y Donaldson 1988,
Jacoby 1997, Munro 1992, 1992).
La selección de base comunitaria no es un método de selección separado,
sino que forma parte de un mecanismo que encarga a agentes comunitarios la
evaluación de la elegibilidad y/o la realización de la entrega. Las preferencias y
los valores de un agente o una institución locales, así como el tiempo y el esfuerzo
que dediquen a la tarea, serán cruciales para la determinación de la calidad de la
etiqueta y por lo tanto para los resultados y los costos de la selección de un
método dado y, dependiendo del grado de la transferencia, podrían determinar
incluso el método local de la selección.
Delegación y Transferencia
En la base del problema de diseño del mecanismo se encuentra un juicio
acerca de la importancia relativa de la delegación por oposición a la transferencia.
Un centro o principal delega a grupos comunitarios locales la responsabilidad de la
selección de candidatos y la entrega de los beneficios cuando el principal trata de
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contraerse a fin de emplear la mejor información y el mejor acceso a las redes
locales de un agente intermediario delegado y lograr así los objetivos del principal.
El monitoreo imperfecto y el hecho de que los agentes locales puedan tener
diferentes criterios del bienestar hacen surgir la posibilidad del azar moral: según
los criterios del centro, las localidades podrían dirigir o emplear mal los recursos.
En cambio, cuando el centro transfiere la responsabilidad a las comunidades
locales, no transfiere sólo recursos sino también la responsabilidad de la fijación
de los criterios por los que habrán de juzgarse la elegibilidad y el nivel de la
asistencia. Aquí no podemos hablar tan claramente del azar moral, ni podemos
evaluar el desempeño del programa sin especificar primero por cuáles criterios
habrá de evaluarse el programa.
La transferencia completa no es muy común en la práctica, fuera del caso
de las regiones totalmente autónomas. La mayoría de los mecanismos de
selección de base comunitaria otorgan a las comunidades locales una discreción
variable dentro de un conjunto de reglas y regulaciones.
Esquema de la economía política de la selección de base comunitaria
Teniendo en mente estas consideraciones preliminares, podremos elaborar ahora
un perfil temporal o modelo estilizado que capte muchos de los dilemas y de las
respuestas conductuales esperadas que están implicados en el diseño y la
operación de los mecanismos de selección de base comunitaria. El Gobierno
empieza por anunciar una política. Este es un contrato o un menú de contratos
que especifica lo que deberá hacer la comunidad local, cuáles grupos son
elegibles para competir por los contratos, la elección de los agentes
intermediarios, los criterios de selección de los beneficiarios y una fórmula de
financiamiento a más largo plazo que se basa en parte en la metodología de la
evaluación previamente definida. En las comunidades se forman coaliciones
para crear nuevos grupos o para obtener el poder en los grupos existentes, las
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que luego compiten por los contratos. En el proceso se emplean recursos y se
cambia capital social. Podrían ocurrir movimientos demográficos. El Gobierno
asigna entonces fondos a los agentes intermediarios, quienes a su vez asignan
fondos dentro de sus comunidades, en formas quizá no previstas y no
especificadas en el contrato original. El Gobierno y la sociedad civil monitorean y
evalúan los nuevos niveles del bienestar y otros resultados. Los grupos
comunitarios, los burócratas, los IFIs, los asesores de políticas y los empresarios
políticos, la prensa y la población en general cabildean entre el Gobierno y el
electorado. Por último, el Gobierno implanta una nueva política.
El reto del diseño es la elección del mecanismo que alcance mejor los
objetivos de bienestar de los diseñadores del programa, tomando en cuenta las
restricciones impuestas por las posibles respuestas estratégicas de las familias,
los agentes intermediarios y otros interesados a la política y a la reacción de los
otros, y la forma como estas respuestas conducen a la formación de nuevos
grupos, los movimientos demográficos, el cabildeo, etc.
El marco se ocupa de varias complicaciones. Ante todo, da por supuesta
la cuestión normativa previa del bienestar de quién deberá maximizarse. Un
compromiso genuino con la participación comunitaria ponderaría los criterios de la
comunidad local mucho más que los objetivos del centro, pero el centro podría
resistirse a otorgar una discreción total acerca de la determinación de los objetivos
del programa y los criterios de la elegibilidad, lo que podría conducir a la elección
de un mecanismo de entrega más centralizado, y/o a reglas más estrictas como
directrices que guían las elecciones de la comunidad local.
En segundo lugar, una preocupación importante en el diseño de cualquier
programa de redes de seguridad, cualquiera que sea el mecanismo de la
selección, es la medida en que la política estatal pudiera desalojar o desplazar a
los programas de redes de seguridad existentes (Cox 1995, Subbarao 1997). En
tercer lugar, una visión más dinámica se ocuparía de cuestiones tales como la
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forma como podrían evolucionar las políticas y las acciones de la comunidad a
medida que la economía cambia a través del tiempo, y cuáles serían las reglas de
políticas que pudiera adoptar el Gobierno al responder a contingencias previstas e
imprevistas (por ejemplo, ¿se compromete el Gobierno a no financiar los gastos
excesivos o no garantizar los contratos incumplidos?).
En cuarto lugar, el Gobierno tiene otro nivel de decisión al determinar la
escala geográfica en la que se ubicará la comunidad, y en efecto al definir a la
comunidad en primer lugar. Ciertamente, la noción misma de la "comunidad",
empleada a veces con ligereza en la literatura, demanda un escrutinio mayor. A
menudo se discuten las comunidades como si fuesen entidades geográficas bien
definidas, por oposición a las entiodades étnicas o religiosas que se traslapan
geográficamente.3 Harragin y Chol (1999) describen los graves problemas que
encontraron recientemente en el sur de Sudán las agencias internacionales de
alivio contra la hambruna cuando trataron de construir una red de distribución de
base comunitaria empleando como intermediarios a los jefes de grupos de
pastoreo tradicionales, en lugar de las redes más naturales (pero menos evidentes
para los forasteros) basadas en el parentesco, por medio de las cuales se había
administrado la red de seguridad local existente. Un hecho relacionado es que
las comunidades podrían no existir siempre a escalas geográficas suficientemente
grandes para una delegación de costo eficiente. Inevitablemente, los propios
funcionarios del programa se involucrarán en la creación de instituciones y
fronteras comunitarias artificiales.
A pesar de estas omisiones, el marco destaca varios dilemas importantes.
Por ejemplo, si deben especificarse las comunidades por criterios geográficos (es
decir, de acuerdo con la residencia), y los residentes de diferentes regiones tienen
preferencias o intereses diferentes, la resultante diversidad de los criterios
comunitarios de la selección podría generar grandes movimientos de población.
De igual modo, dependiendo de cómo se estructure la competencia entre grupos
comunitarios que buscan los contratos y la participación, los recursos podrían
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agotarse en una dispendiosa búsqueda de renta o, preferiblemente, podría crearse
capital social nuevo que mejore el desempeño de los gobiernos locales en otras
funciones. Enseguida entraremos a una discusión más detallada de algunos de
los dilemas importantes.
Cómo Aumentar el Tamaño del Pastel: ¿Cuán Efectiva en el Costo es la SBC? Una literatura creciente ha establecido que el involucramiento de la
comunidad puede conducir al mejoramiento del desempeño de los proyectos en
los fondos sociales, los proyectos de microcréditos, la administración de recursos
naturales, la salud pública y la provisión de bienes públicos locales. Pero el
involucramiento de la comunidad no es siempre ni en todas partes la política
óptima. Por ejemplo, en la administración de pequeñas obras de riego en la
India, el péndulo ha oscilado de la administración estatal a la administración local y
a veces de nuevo a la administración estatal (Baker 1997). Simplemente, no
existe ninguna garantía automática de que un grupo o un agente comunitario que
viva o interaccione con la población local se desempeñe mejor que un burócrata
en todo el intervalo de las medidas del desempeño.
¿Exactamente qué volvería a un agente comunitario más efectivo en el
costo en la identificación de los beneficiarios y el monitoreo y entrega de los
beneficios? En otras palabras, ¿cómo agranda este mecanismo al "pastel"
disminuyendo los costos administrativos y movilizando recursos locales que de
otro modo podrían haber permanecido ociosos u ocupados en usos menos
productivos? ¿Qué caracteriza a las localidades o los agentes locales que no
podría ser reproducido por el Gobierno Central? ¿No podrían los empleados del
Estado Central que viven en la localidad desempeñarse tan bien como los agentes
comunitarios? Obviamente, los empleados estatales reubicados podrían requerir
sueldos más altos que los ejecutores locales o los grupos comunitarios, pero tales
19
personas podrían ser más educadas y eficaces en la administración de fondos que
los agentes locales.
Las fuentes de las ventajas parecen ser tres: mejor información, mejor
aplicación y más exterioridades positivas. Sin embargo, estas ventajas pueden
tener un costo: las habilidades superiores de los agentes locales podrían generar
rentas que desvíen recursos en contra del grupo seleccionado o, peor aún,
podrían crear costosas actividades de búsqueda de renta que gasten otros
recursos comunitarios.
Mejor información
Los agentes comunitarios locales tienen a menudo mejor información sobre
las características, las necesidades y los eventos recientes de las familias, para
condicionar la elegibilidad de los beneficiarios, que los agentes de la beneficencia
externos que a menudo deben recurrir a indicadores de apoximación
rudimentarios y obsoletos (Cremer, Estache y Seabright 1996). La mejor
información permite cometer menos errores de inclusión o exclusión en la
selección. También podría disminuir grandemente los costos de administración y
la pérdida de peso muerto por comparación con los programas administrados por
agentes de la beneficencia menos informados que deben recurrir a instrumentos
de selección y monitoreo tales como las auditorías costosas y los sistemas de
incentivos indirectos que restringen el monto y los tipos de los beneficios
entregados.
Los grupos comunitarios locales podrían estar integrados o no por agentes
dotados de mejor información acerca de los demás y que están atrapados en
densas estructuras sociales locales de responsabilidad. Aunque los agentes
tengan tal información, no siempre resulta obvia su aplicación. Por ejemplo, un
estudio de las clasificaciones de la seguridad de los alimentos realizado en
20
Honduras cuestiona la confiabilidad de las clasificaciones comunitarias como una
guía de las políticas (Bergeron, Morris y Banegas 1998). La preocupación
principal era que, cuando se pidió a diferentes miembros de subgrupos de la
comunidad seleccionados al azar que hicieran clasificaciones de la riqueza y la
vulnerabilidad en la comunidad, los autores descubrieron una correspondencia
bastante débil entre las clasificaciones. A partir de esta y otras pruebas,
concluyeron los autores que el método de las clasificaciones por informantes del
grupo es a lo sumo un complemento útil antes que una alternativa a otros
enfoques de la evaluación.
Hoddinott (1999) plantea preocupaciones similares en una reseña de los
métodos de selección para la seguridad de los alimentos, y Abraham y Platteau
(2000) discuten varias razones por las que los flujos de la información local
pueden ser limitados y los informantes locales pueden mostrarse renuentes a
proveer información a forasteros. Rai (2000) se ocupa de esta cuestión desde el
punto de vista teórico, argumentando que los mecanismos diseñados para lograr
que los miembros de la comunidad revelen fielmente la información acerca de
otros son vulnerables a la colusión, sobre todo bajo una restricción presupuestaria
suave. Sin embargo, Adams y otros (1997) descubrieron que las clasificaciones
grupales realizadas en Bangladesh eran muy consistentes con las clasificaciones
realizadas por medio de indicadores aproximados construidos a partir de una
encuesta de hogares mucho más costosa. Un examen reciente del uso de
evaluaciones de la pobreza hechas por los participantes en proyectos del Banco
Mundial se encuentra en Robb (1999).
Capital Social Local Útil para el Control de la Corrupción Los agentes comunitarios locales participarán también en extensas y
densas redes locales de interacción social. Tales conexiones traslapantes de los
actores podrían disminuir el costo de la cooperación y la coordinación. Si
21
pensamos en la asignación de beneficios como el resultado de un juego continuo
entre los agentes intermediarios locales y los miembros de la comunidad, entre
más se traslape el agente con los miembros de la comunidad local que podrían
reciprocar en otras dimensiones de la interacción social será menos probable que
el agente "haga trampa" en cualquiera de las dimensiones. Es decir, el capital
social local, o las estructuras locales de la responsabi8lidad, pueden cambiar las
cosas.
Si al igual que Spagnolo (1999) pensamos que el capital social es el grado
en que los agentes participan en otras clases de interacciones sociales que
dependen de la cooperación y la coordinación, podremos entender fácilmente por
qué muchos autores han destacado la conexión existente entre el capital social y
la responsabilidad, al mismo tiempo que consideran la competencia política abierta
como una forma del capital social. De nuevo, la idea básica es que, si el
desempeño en un área se liga estrechamente a los resultados obtenidos en otras
áreas, tales como la de la política local sobre múltiples cuestiones, serán más
probables la cooperación y la responsabilidad. Por supuesto, también se ha
señalado un lado oscuro del capital social.
Pero el hecho de que la competencia política conduzca o no a una
ejecución eficiente de los programas es una cuestión teórica y empírica que no se
ha resuelto (Coate y Morris 1995).4 La tradición de la escuela de Chicago de
Stigler y Becker (Wittman 1989) sugiere que la competencia política debe
conducir a la eficiencia en la entrega de las transferencias seleccionadas, porque
de otro modo serían despedidos los políticos mediante una votación (así como los
consumidores podrían recurrir al proveedor de un bien de precio más bajo). En
cambio, la escuela de Virginia de Tullock y otros sostiene que los políticos
encuentran a menudo conductos de la redistribución "sinuosos" y dispendiosos, de
ordinario debido a una grave carencia de competencia, la existencia de votantes
mal informados o de altos costos de transacción (Wittman 1989).5
22
Muchos investigadores sostienen que la variación de la eficacia comunitaria
se liga a la variación del capital social (Brown y Ashman 1996, Collier 1998).
Los estudios de la variación local o internacional del capital social y de sus efectos
sobre el desempeño tienden a confirmar la hipótesis básica de una correlación
estrecha existente entre las dos medidas. Putnam (1993) descubre que las
medidas del capital social varían sistemáticamente entre el norte y el sur de Italia,
y ello explica algo de la eficacia de las burocracias locales.
Selden y You (1997) y Wang (1997) sugieren que en China, donde las
reformas están creando estructuras aldeanas representativas y dotadas de poder,
la competencia electoral promueve el fortalecimiento de la capacidad local que
será más eficaz para el cumplimiento de los contratos estatales-locales. Algunos
estudios realizados en América Latina (Fiszbein 1997, Herzer y Pirez 1991, López
Murphy y Banco Interamericano de Desarrollo 1995, Nickson 1995, Peterson
1997, Veltmeyer 1997) llegan a conclusiones similares. Pero la competencia
electoral no es el único requisito institucional para la obtención de la
responsabilidad y la eficacia en la selección. Un estudio econométrico de
proyectos del Banco Mundial realizado por Isham, Kaufman y Pritchett (1997)
descubrió que había también una fuerte conexión entre las libertades civiles y el
desempeño de los proyectos aun después de controlar otros factores que afectan
el desempeño. Sugieren estos autores que la causalidad va de las libertades
civiles a la voz y la responsabilidad ciudadanas ante el desempeño económico
Generación del Capital Social
Es posible que, elevando las remuneraciones de la participación, pudieran
los programas no sólo obtener sino también fortalecer el capital social y la
organización comunitaria, lo que tendría efectos externos positivos. Sobre todo
en los países que vienen de la planeación central, una historia de acción estatal ha
desplazado a menudo a los mecanismos y las redes de seguridad privados e
23
informales. En estos países existe la esperanza de que los mecanismos de
selección de base comunitaria ayuden a atraer, en lugar de expulsar, a nuevos
grupos y redes de seguridad privada de la sociedad civil.
A menudo se discute la idea de que el financiamiento externo podría
fortalecer a la comunidad en el contexto de los proyectos de bienes públicos
locales. La idea es que, al otorgar a las comunidades la "propiedad" de nuevos
proyectos locales de bienes públicos, y/o al insistir en los requerimientos del
cofinanciamiento comunitario, podrán generarse incentivos para que los miembros
movilicen energías, recursos y vigilancia privados para el bien común. Hay
considerables pruebas anecdóticas acerca de que la selección de base
comunitaria incrementa el capital social local. Fox (1996) reporta cómo, en
ciertas comunidades indígenas de México, las oleadas de descentralización en la
provisión de bienes y servicios públicos, seguidas de derrumbes y reafirmaciones
del control, expandieron sin embargo el alcance y la capacidad de las instituciones
sociales locales.
Sin embargo, un estudio reciente de Gugerty, Kremer y otros (1999)
describe una situación más complicada. Cuando las escuelas de organización y
financiamiento comunitarios y los grupos de autoayuda de Kenia (Harembee)
recibieron un apoyo externo adicional en experimentos al azar, hubo escasas
manifestaciones de un aumento del capital social medido, captado por diversos
indicadores. Si acaso, hubo cierta evidencia de que los grupos que recibieron
fondos respondieron actuando para definir más claramente quién era y quién no
era elegible para los beneficios. Los excluidos o los que dejaban de asistir a las
reuniones grupales se encontraban típicamente retrasados en el pago de sus
contribuciones para pertenecer al grupo, lo que sugiere muy probablemente que
no mejoró la selección a favor de los pobres.
24
La Búsqueda de Renta
Como se señaló antes, las mejores tecnologías de información y monitoreo
en manos de un intermediario local significan la captura potencial de rentas de la
información. El diseño del programa podría ser capaz de limitar el nivel de la
captura de renta, por ejemplo estableciendo pujas competitivas por los contratos, o
por un sistema que asegure la responsabilidad política local. Pero dado que los
grupos comunitarios nuevos y los ya existentes compiten por el control de las
rentas disponibles, es posible también que terminen gastando recursos reales, lo
que entonces disminuirá los beneficios del programa. Los mercados políticos
fallan cuando el resultado de los procesos políticos locales es una costosa
búsqueda de rentas.
Dada la ausencia o la debilidad de las instituciones comunitarias en muchas
localidades, un programa de selección de base comunitaria cambia los incentivos
de los empresarios políticos para crear nuevas instituciones. A fin de crear una
apariencia de participación, los empresarios podrían usar recursos de gastos para
construir centros comunitarios, realizar manifestaciones y movilizar actividades
espectaculares intensivas en mano de obra. Algunos cínicos consideran el
rápido surgimiento de ONGs por todo el mundo como poco más que una
respuesta oportunista de burócratas degradados que no implica ninguna
participación realmente nueva ni un aumento del poder local (Bebbington 1997,
Bebbington y Sotomayor 1998, Meyer 1995, Reilly 1998).
El Reparto del Pastel: ¿Qué Clase de Distribución Podría Resultar? Los agentes comunitarios podrían encontrarse en posibilidad de emplear
criterios más socialmente deseables, o localmente adaptados, para la evaluación
de las necesidades. Por otra parte, el agente comunitario podría encontrarse en
una posición mejor para "capturar" el programa y alejar recursos de los
25
beneficiarios potenciales. La distribución de las rentas y de los beneficios
perseguidos variará grandemente entre las comunidades debido a la variación de
la distribución de las preferencias locales y de la capacidad de los grupos locales
para influir en los procesos políticos locales.
Las Preferencias Comunitarias y su Agregación Las comunidades locales comparten a menudo los principios generales de
la justicia social y el merecimiento que influyen sobre el nivel del apoyo entusiasta
para las redes de seguridad y los beneficios seleccionados. Davies (1968),
Peterson y Rom (1990) y Wolpert (1993) sostienen que la variación de las
preferencias locales es la responsable de gran parte de la variación de las redes
de seguridad entre las localidades de los países industriales. King (1997, 1997)
cree también que en la época de las Leyes de Pobres había en Inglaterra gran
variación en las preferencias locales para el auxilio. En China reportan Chan,
Madsen y Unger (1992, p. 189) que en la aldea de Cheng durante los años
sesenta, "aunque la ley imponía a los equipos de producción la obligación de
proveer alimentos, vivienda, vestido y un ataúd para todos los ancianos indigentes
sin hijos, la cantidad era una miseria que sólo alcanzaba para la subsistencia
mínima. Otros miembros del equipo veían a tales receptores de la beneficencia
como una fuga de los recursos del equipo de producción. Envejecer sin el apoyo
financiero de un hijo era una perspectiva humillante y atemorizante".
Entre los miembros de una comunidad eran las diferencias de opinión
acerca de la elegibilidad y el merecimiento más probables que el acuerdo general.
Las preferencias individuales se agregan en preferencias sociales por el proceso
político particular que opere en cada contexto local. Son escasas las
generalizaciones teóricas o empíricas que pueden hacerse acerca de la forma
como se agregan las preferencias heterogéneas. Los modelos de la
competencia política existentes no producen resultados claros. En algunos
26
análisis, más personas pobres generan más votos a favor de la redistribución,
mientras que bajo supuestos ligeramente diferentes un número mayor de
personas pobres podría generar una resistencia más intensa a la tributación
redistributiva por parte de la clase media y alta (Peterson y Rom 1990, p. 53).
Captura y Exclusión
Las preferencias podrían agregarse mediante procesos democráticos
abiertos, participativos, o bien mediante procesos menos abiertos y más
manipulables. El término "captura" ha llegado a denotar las situaciones en las
que puede usarse el poder económico para influir sobre los resultados políticos
mediante la manipulación de la información o de las percepciones. Se aplica
este término a todas las práctcas electorales o políticas, desde la alteración de las
boletas de votación y otras manipulaciones ilegales hasta la compra de votos y el
uso del "gran dinero" para influir cínicamente sobre el comportamiento de los
votantes ingenuos, así como las ideologías que otorgan diferentes "derechos de
participación" a miembros diferentes de una comunidad aunque todos puedan ser
ciudadanos y tengan formalmente el mismo estatus. Esta cuestión es
complicada porque la captura podría tener el efecto de cambiar los mecanismos
formales mismos. En un estudio de la heterogeneidad y la desigualdad
comunitarias en las aldeas rurales de Tanzania, La Ferrara (1999) descubrió que
se asociaba una desigualdad mayor a las formas menos democráticas de la toma
de decisiones grupales.
Bardhan y Mookherjee (1999) analizan los factores que podrían determinar
si, bajo la competencia política, es más probable que ocurra la captura de las
elites a nivel local o nacional. La captura a diferentes niveles gubernamentales
determina entonces el impacto de las reformas de descentralización del gasto
sobre la selección. Sostienen estos autores que la captura local es más probable
entre mayor sea la dfesigualdad del ingreso y menos movilizados (informados)
27
sean los votantes al nivel local. Sin embargo, previenen que resultan peligrosas
las generalizaciones basadas exclusivamente en la teoría. Abraham y Platteau
(2000) se muestran escépticos acerca de los beneficios potenciales de la
transferencia de programas sociales en muchas de las comunidades existentes,
señalando que "antes que idílicas democracias aldeanas" son a menudo
"sociedades represivas en las que se ejerce constantemente un control mutuo, se
tienen de continuo sospechas acerca de las intenciones de los demás, los
conflictos interpersonales son generalizados, y una estructura jerárquica rígida,
basada en el rango, gobierna la vida de la gente" (p. 20). Desarfortunadamente,
la literatura empírica sobre este punto dista mucho de ser unánime. Abundan las
pruebas anecdóticas.6 La discusión que hace Scheffel (1999) de los Roma
(gitanos) en una aldea eslovaca resulta ilustrativa. Los beneficios eran
distribuidos por el Gobierno central y el local (consistente este último en el consejo
aldeano local representativo de la dominante mayoría Gadjo). El consejo negaba
a los Roma el acceso a la tierra de la aldea para construir su vivienda.
Irónicamente, el requerimiento del Gobierno central de que fuesen miembros de
una aldea a fin de obtener los beneficios exacerbaba las tensiones locales.
Muchos Roma habrían abandonado la aldea inhóspita si no hubiesen estado
atados a una localidad a fin de recibir los beneficios.
En la India, Echeverri-Gent (1992) sugiere que las reformas electorales de
1978, que permitieron la competencia de nuevos partidos en las elecciones locales
de Bengala Occidental, condujeron a una mejor selección de los programas de
empleo rural a favor de los pobres, luego de que los programas de alivio de la
pobreza fueron transferidos a los concejos elegidos para la gobernación local
(gram panchayat). Fox (1999) se ha ocupado de las diferencias existentes entre
las comunidades de Chiapas por comparación con las de Oaxaca, afirmando que
las elites locales han capturado programas en Chiapas pero no en Oaxaca. .
En los últimos años se han publicado varios estudios econométricos que
sometieron a prueba diferentes métodos de medición del grado de la captura local
28
de programas. Lanjouw y Ravallion (1998) estimaron las probabilidades de la
participación por quintil del ingreso en diversos proyectos de obra pública de la
India. Hay grandes diferencias entre las probabilidades de participación medias y
marginales. Si un programa tiene una probabilidad media de participación del
quintil más rico, pero bajas probabilidades marginales, podríamos concluir que el
programa será capturado pronto y que sólo se extenderá a los pobres después de
que se satisfagan los intereses de las familias que no son pobres.
Galasso y Ravallion (2000) obtienen resultados similares con un examen
del programa de Alimentos para la Educación de Bangladesh, que operara en
varias aldeas de cada uno de los 400 distritos del país (véase también a Wodon y
Ravallion (2000)). El Ministerio central escogió las aldeas en cooperación con
funcionarios distritales, pero la selección efectiva de las familias beneficiarias se
dejó en manos del comité escolar de cada aldea. Las familias cuyos hijos
continuaban asistiendo a la escuela recibían sustanciales beneficios en especie.
Galasso y Ravallion descubrieron que la mayor desigualdad en la distribución del
ingreso de la aldea disminuía la incidencia de los pobres receptores de los
beneficios seleccionados.
La Ferrara (1999) descubrió que el fraccionamiento étnico de las aldeas
tanzanias no influía mucho sobre la participación individual en los grupos
comunitarios, mientras que la desigualdad del ingreso en la aldea sí tenía un
efecto significativo. Además, la desigualdad del ingreso se asociaba al mal
desempeño de los grupos y la menor confianza comunitaria.
Obtención de los Ingredientes para Hacer el Pastel: Problemas al Nivel Nacional
El resultado final de un programa de selección de recursos mediante la
selección descentralizada basada en la comunidad no se ve influída sólo por las
29
ventajas del costo y la naturaleza de las preferencias y la captura locales, sino
también por las elecciones nacionales en lo tocante al financiamiento. El
financiamiento nacional se determina a su vez por tres procesos por lo menos.
Primero, los procesos políticos democráticos descentralizados pueden tender a
ser menos favorables para la selección más estrecha (la "paradoja de la
selección") y la selección comunitaria puede conducir a la cooptación desde arriba
y a una ayuda total menor para los pobres a largo plazo. Segundo, la modalidad
del financiamiento del programa nacional, en lo tocante a las reglas aplicables a la
asignación de fondos entre las comunidades, puede inducir un comportamiento de
selección estratégica en el agente comunitario. Tercero, la selección local puede
generar movimientos de población.
Las Paradojas de la Selección
Se encuentra en su infancia la literatura de la economía política de la
descentralización del gasto en los países en vías de desarrollo (véanse algunos
modelos recientes en Treisman (1999) y en Jones, Sanguinetti y Tomasi (2000)).
Los pocos ensayos que modelan el proceso en lo tocante al alivio de la pobreza
toman como punto de partida la paradoja de la selección. Una política de
selección mejor puede acabar disminuyendo el apoyo político para los programas
de gasto social (Perotti (1993), Benabou (2000), Sen (1995), Gelbach y Pritchett
(1997), Van de Walle (1995), deDonder y Hendricks (1998), Casamatta, Cremer y
Pestieau (2000)).
Cremer y Palfrey (1996) señalan una consideración adicional en un modelo
de descentralización simple. Se olvidan estos autores de las consideraciones de
incentivos y se concentran en la cuestión de la agregación de las preferencias.
Si los ciudadanos tienen preferencias acerca de una política (en este caso la
selección), y las preferencias se agregan por la vía de la votación mayoritaria,
habrá algunas circunstancias en las que los ciudadanos preferirían que se tomara
30
la decisión de política al nivel nacional o central, antes que al nivel distrital. Es
posible que los ciudadanos estén preocupados por la posibilidad de que las
preferencias mayoritarias locales difieran considerablemente de la suya propia.
Dado que las preferencias nacionales se agregan en todas las preferencias, es
menos probable que la preferencia mediana de la nación sea una preferencia
"extrema". Así pues, aunque pudiéramos pensar que las decisiones locales son
mejores por cuanto responden a las preferencias locales, es posible que no ocurra
así si hay una gran dispersión de las preferencias dentro de las localidades.
Por lo que se refiere a la selección, el hecho es que la selección nacional
podría ser un equilibrio que surja naturalmente de un proceso político. Entonces,
los esfuerzos que se hagan para alterar ese equilibrio podrían encontrar gran
resistencia, y es posible que sean derrotados.7 Besley (1997: 125) ha señalado
que en un sentido de equilibrio el desempeño más eficaz de los grupos
comunitarios no conducirá necesariamente a mayores beneficios para los pobres;
es posible que el Gobierno o los contribuyentes ricos capturen por entero las
ganancias de la eficiencia.
La descentralización podría generar también competencia y búsqueda de
renta, lo que podría minar la capacidad local para desafiar a los líderes nacionales.
Aquí la cooptación es la palabra clave; por ejemplo, Cleary (1997) se muestra muy
crítico de la posibilidad de la independencia de las ONGs bajo regímenes
autoritarios. Una preocupación muy común en la literatura es el hecho de que "a
medida que el sector voluntario/comunitario se involucra cada vez más en los
contratos de prestación de servicios del sector público ... deberá concentrarse la
atención en tales servicios ... y no en una función más amplia del tipo de
vigilancia, ya no digamos en funciones de promoción y campañas ..." (Mayo y
Craig 1995 : 8). Se observa una preocupación similar cuando los grupos
comunitarios son más radicales que el Gobierno; por ejemplo, en muchos países
de población musulmana grande o predominante, los grupos islámicos de
oposición han desarrollado estratégicamente grandes programas de servicios
31
sociales (Clark 1995). En tales condiciones, los gobiernos han tenido buen
cuidado de descentralizar la autoridad sobre la beneficencia.
Hay numerosos ejemplos de casos en los que la descentralización
administrativa y la transferencia de poder han sido acompañadas de la
centralización del poder político. Bajo el apartheid, el Gobierno sudafricano
emprendió varias iniciativas que tenían el propósito declarado de transferir poder
a los gobiernos locales. Muchos observadores interpretaron esto como una
estrategia de despolitización de la población, cooptación de los líderes políticos
locales, y desviación de la protesta popular del nivel nacional hacia el nivel local
(véase a Klugman (1994: 46)). La dictadura militar de Chile transfirió
responsabilidades sobre los servicios sociales básicos a los gobiernos regionales
y los municipios, al mismo tiempo que estaba remplazando a funcionarios que
antes eran elegidos por designados presidenciales. Quiroz y otros (1997)
sugieren que la descentralización se ocupó más de la despolitización que del
empoderamiento.8 Por último, en China se supone que los comités de residentes
y las oficinas de calles proveen oportunidades de participación, pero han sido
criticados como vehículos de un enfoque del desarrollo "desde arriba" que trata de
ganar apoyo para las políticas manejadas desde el centro.
Asignación de Fondos a las Comunidades y Evaluación de la SBC
Las reglas referentes al monto y la forma del financiamiento que los agentes
comunitarios deben recibir para entregarlos a los pobres locales se encuentran en
la base de todo programa de selección de base comunitaria. Ravallion (1999) ha
sostenido que toda fórmula razonable para el financiamiento de los grupos
comunitarios descentralizados deberá incluir los resultados de la evaluación. Por
lo tanto, las fórmulas deberán incluir no sólo la pobreza de la localidad en relación
32
con otras localidades, sino también evaluaciones de los esfuerzos anteriores de
selección local.
Es probable que afronte numerosos problemas la evaluación de la selección
de base comunitaria realizada por el centro o las agencias de financiamiento
externas. Surge de inmediato una preocupación filosófica: Si la localidad y el
centro tienen diferentes funciones de bienestar social, ¿con cuáles criterios
deberá juzgarse la selección de base comunitaria: con los del centro o los de la
localidad? Si los agentes locales pueden identificar a los pobres mejor que los
métodos de encuesta convencionales o la prueba de los recursos porque utilizan
elementos intangibles tales como la privación de la capacidad, el funcionamiento,
el estatus, el acceso a las redes, etc. (Sen 1995, Sen 1984), la evaluación de la
selección de acuerdo con los criterios convencionales podría sugerir que tal
selección no está funcionando. Es posible que las aldeas y las comunidades se
preocupen mucho más por la preservación de un sentimiento de inclusión (en
términos de ricos y pobres) y estén mucho más dispuestas a excluir ciertos
segmentos de los pobres (por supuesto, siempre con la justificación del
merecimiento). El descubrimiento de que muchos de los pobres son excluidos y
muchos de los ricos son incluidos será juzgado entonces como una mala selección
por el estándar nacional, y como una selección excelente por el estándar local.
Alderman (1998) discute las dificultades de la evaluación en su estudio del
conocimiento local en la red de seguridad albana basada en la comunidad.
Descubre Alderman que las familias que ya están recibiendo pensiones estatales
tienen menores probabilidades de recibir beneficios adicionales, pero las familias
que reciben pensiones y una transferencia adicional de las autoridades locales no
obtienen transferencias estadísticamente menores que las de las familias sin una
pensión estatal. Esto puede significar que los funcionarios comunales conocen
las circunstancias especiales de las familias, pero es también consistente con el
hecho de que los funcionarios comunales ignoren que las familias están recibiendo
pensiones. Como lo ha expresado sucintamente Alderman (1999), hay una
33
"ironía inherente" en la búsqueda de mecanismos de selección descentralizada
más eficaces. Lo irónico es que, mientras que los grupos comunitarios locales
tienen acerca de las condiciones y las preferencias locales una información mejor
que la del Gobierno central, a menos que los organismos locales tengan incentivos
para revelar fielmente esa información y actuar de acuerdo con ella, el centro
permanecerá en gran medida en la ignorancia acerca de la decisión clave para la
asignación de recursos entre las localidades.
Ravallion (1998, 1998) desarrolla un modelo simple con el que demuestra
que si las localidades operan con un presupuesto dado y asignan óptimamente los
servicios y los beneficios entre los ricos y los pobres, y reciben un dólar adicional
para gastar, las localidades más pobres transferirán a los pobres una fracción
menor de ese dólar, en parte porque estarán gastando en los pobres una fracción
de su presupuesto mayor por principio de cuentas. El hecho es que las
localidades más pobres podrían parecer menos eficaces que las comunidades
más ricas en la selección, no sólo por falta de capacidad. Ravallion somete a
prueba esta implicación en un análisis estadístico del desempeño de la selección
en el programa Trabajar de Argentina. Concluye Ravallion que "el incentivo para
llegar a las áreas pobres dentro de la provincia era menos claro para una provincia
más pobre", pero el centro tomó esto en cuenta y asignó recursos a las provincias
que se mostraron más eficaces para llegar a las áreas pobres (Ravallion 1998, p.
22). Sugiere Ravallion que los criterios de la selección de proyectos que ha
empleado el Gobierno Federal fueron un complemento importante para un sistema
de asignación de donativos basado en un ordenamiento nacional de la pobreza.
Movimientos de Población
Muchos programas de selección de base comunitaria tendrán una escala
pequeña, de modo que sus efectos conductuales serán pequeños. Los
programas más grandes tendrán efectos mayores. Existe la preocupación de
34
que, en virtud de que variará la ejecución del programa, podrían ocurrir
movimientos de población; como dice el proverbio chino, "el agua fluye hacia
abajo, los pobres fluyen hacia arriba". La exterioridad que esto crea entre las
jurisdicciones podría provocar ajustes compensatorios no coordinados al nivel
local, sobre todo cuando aumentan las recaudaciones locales (Cremer, Estache y
Seabright 1996).9 El movimiento de la población ha sido un tema importante en
los debates sobre la descentralización de la red de seguridad de los Estados
Unidos, ya que algunos autores sostienen que la variabilidad de los niveles de los
beneficios estatales genera incentivos suficientes para la ubicación de la
residencia (véase a Peterson y Rom 1990). Sin embargo, no ha terminado el
debate sobre la magnitud de los efectos de los "imanes de la beneficencia", ya que
algunos autores no encuentran ningún efecto o encuentran escasos efectos
utilizando datos estadunidenses (véase a Allard 1998; Cebula y Belton 1994;
Enchautegui 1997; Frey 1997; Frey, Liaw, Xie y Carlson 1996; Schram, Nitz y
Krueger 1998; Schram y Krueger 1994).
Aunque las exterioridades inter-jurisdiccionales resultan menos
preocupantes en un programa de red de seguridad de financiamiento central, los
agentes comunitarios podrían mostrarse renuentes a extender las redes de
seguridad a nuevos migrantes.10 Haenn (1999) discute las decisiones de
inclusión y exclusión en los ejidos agrícolas del sureste mexicano. Los miembros
formales del ejido imponían condiciones para la recepción de beneficios, desde el
acceso a la tierra aldeana hasta la participación en proyectos de desarrollo
patrocinados por el Gobierno y las ONGs, a los migrantes que huían de la guerra
civil o los miembros marginados del ejido. En un caso, refugiados indígenas de
habla chola pedían permiso para convertirse en miembros de un ejido y estaban
dispuestos a pagar una cuota de entrada, pero luego debieron esperar dos años
antes de convencerse finalmente de que su admisión sería vetada por la facción
de habla no chola dentro del ejido, la que temía ver minado su poder local. A los
refugiados se les negaban los beneficios de la aldea, a pesar de que eran
claramente quienes más los necesitaban
35
Diseño de un Sistema de Selección de Base Comunitaria
La mayoría de los programas de SBC existentes son homogéneos con
entidades y agentes comunitarios uniformes. Es decir, se emplean los mismos
agentes en todo el país. Parece aumentar la "endogamia" en estos programas, o
se contempla la incorporación eventual de los agentes comunitarios a la
burocracia de la asistencia social. La selección de base comunitaria aparece así
como una fórmula para la reconstrucción de una red burocrática de seguridad
social dotada de una burocracia nueva.
Dado nuestro hincapié en la selección de base comunitaria como un
método potencial para dotar de poder a los grupos marginados y alentar su
participación, parece poco probable que un programa uniforme alcance esta meta
con eficacia. Sobre todo en ausencia de la democracia participativa, no es
probable que los municipios o las entidades comunitarias uniformes sean
proveedores apropiados de las demandas comunitarias que ya han sido
capturadas por un estado poco democrático. Aun en una democracia
participativa, las instituciones locales responden a los votantes medianos. La
paradoja de la selección, aplicada ahora al nivel local, sugiere una redistribución
más amplia frente a la selección.
A fin de dotar de poder a los grupos marginados, la selección de base
comunitaria podría tener que aplicar algunas de las lecciones del enfoque del
fondo social y adoptar un enfoque de menú impulsado por la demanda que amplíe
la diversidad de los agentes comunitarios participantes, quizá empleando
consultas y análisis públicos, detallados y transparentes, antes de tomar
decisiones acerca de los contratos con grupos comunitarios dados.11 La
"comunidad local" a considerar podría incluir entonces a los concejos aldeanos
semi-formales o informales, las juntas y mezquitas escolares, las ONGs
organizadas, o quizá los grupos étnicos y los líderes tradicionales, asistidos tal vez
por organizadores institucionales. Dependiendo del contexto, cada una de estas
36
instituciones comunitarias variará en lo tocante a su información superior, su
ubicación en las instituciones de monitoreo, su disposición a dedicarse a la
búsqueda de renta y su propensión a responder a las necesidades de los pobres.
Por supuesto, no es fácil escoger entre ellas, pero Smoke y Lewis (1996) reportan
sobre un ejercicio práctico para la construcción de medidas de la capacidad del
Gobierno local en Indonesia.
Además, si hay una gran probabilidad de que los grupos comunitarios
dominantes excluyan a los grupos más débiles, un procedimiento posible para la
selección de los grupos excluidos consiste en usar explícitamente la selección por
categorías o por cuotas. Por ejemplo, en el estado indio de Karnakata, la
composición del mandal panchayat (grupo de aldeas) reserva un cuarto del total
de asientos para las mujeres, y el 18 por ciento para los miembros de las castas
registradas. Vietnam busca la representación adecuada de los campesinos
pobres en los cuerpos gobernantes de las cooperativas de producción reservando
dos tercios de los asientos para los grupos de ingresos bajos (Majeres (1985),
citado en Klugman (1994, p. 48)).
La necesidad que tiene un centro mal informado de proveer de incentivos a
un agente intermediario podría generar una tensión entre el logro de una buena
selección y otros objetivos del programa. El problema es que de ordinario resulta
más fácil ligar el desempeño a variables de fácil medición y observación, tales
como el número de los clientes atendidos o el número de los clientes que
encuentran trabajo, pero la remuneración de acuerdo con estas dimensiones
estrechas podría generar incentivos para no llegar a los más pobres o vulnerables,
quienes pueden ser a veces los más difíciles de atender. Por ejemplo, el
personal de préstamos de las organizaciones de microcréditos recibe a menudo
contratos dotados de grandes incentivos que ligan la remuneración al desempeño
de los pagos, y algunos observadores sostienen que esto disminuye los incentivos
para seleccionar a los residentes más pobres y vulnerables. Las organizaciones
de microcréditos que han obtenido resultados de selección relativamente buenos,
37
como el Banco Grameen, parecen haberlo logrado en parte insistiendo también en
la selección por categorías, como el hecho de seleccionar mujeres e imponer
requerimientos de elegibilidad de un máximo de riqueza (Conning 1999).
Es probable que se obtengan los mejores resultados de la selección
comunitaria dentro de sistemas híbridos que otorgan una discreción significativa a
los agentes comunitarios locales pero también estipulan reglas claras y normas de
selección que mantienen responsables a los agentes locales mediante la auditoría
y la evaluación externas, e instituciones tales como las reuniones públicas
obligatorias y la competencia entre grupos por los contratos y los cargos de
elección.
Conclusión
Esta reseña ha destacado cuatro puntos principales en la discusión de la
selección de base comunitaria: (1) las comunidades varían en su capacidad para
movilizar la información e implantar sistemas de monitoreo efectivos, lo que influirá
para que la selección de base comunitaria genere ventajas de ahorro de costos o
sólo cree más oportunidades para la corrupción al nivel local y la costosa
búsqueda de rentas; (2) las comunidades locales variarán en su dispsición a
seleccionar a los pobres; (3) es probable que sean complejos los efectos de la
economía política nacional, lo que podría conducir al debilitamiento paradójico de
las redes de seguridad; y (4) la evaluación y el financiamiento de la selección de
base comunitaria plantean varios problemas conceptuales especiales.
Es probable que la selección de base comunitaria ofrezca ventajas sobre
otros mecanismos de la selección cuando las comunidades pueden ser definidas
claramente, digamos por región o por grupo social. Quizá queramos evitar las
situaciones en que los individuos son miembros de comunidades múltiples,
primero para evitar la doble búsqueda de beneficios, pero también para evitar la
38
creación de fricciones dentro de las comunidades cuando se obliga a los
beneficiarios a escoger entre elos en términos de la pertenencia primaria. Para
ser efectiva en términos de costos, la selección de base comunitaria podría tener
que realizarse a una escala suficientemente grande, pero esto no resulta siempre
algo práctico. Muchos grupos seleccionados no son a menudo comunidades
organizadas (por ejemplo las mujeres y las viudas). Aquí podría ser útil la
creación de una comunidad a la que se dotaría de poder, pero no es una tarea
fácil.
Muchos de los ejemplos de la selección de base comunitaria, si no es que
la mayoría de ellos, implican un Estado que contrata con entidades comunitarias
homogéneas a escala nacional o regional. Pero esto sugiere que la selección de
base comunitaria es casi por definición un fenómeno transicional, ya que el
objetivo último de la mayoría de estos programas parece ser la construcción de
una nueva burocracia de la beneficencia social con agentes comunitarios más
responsables. Aunque esta debiera ser la meta final y es en sí misma loable,
hemos sugerido que en algunos casos, sobre todo en aquellos en los que es
probable que esté ausente la participación democrática, podríamos tratar de
experimentar alentando a entidades comunitarias heterogéneas a competir para
proveer servicios de seguridad social diferentes.
Mientras que debe alentarse la participación democrática local como un
mecanismo para el aseguramiento de la mayor transparencia y responsabilidad de
los funcionarios locales, es poco probable que dejando en manos de la votación
local la decisión acerca de cómo seleccionar y redistribuir fondos se garantice la
selección de los grupos más vulnerables y marginados. Si la "comunidad"
existente ha fracasado ya en la tarea de hacer a la burocracia de la deficiente red
de seguridad existente responsable de las necesidades de los más vulnerables,
¿por qué habríamos de creer que esa misma comunidad seleccionará a los más
pobres y vulnerables?
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Esta perspectiva es utilizada por Sen (1984; 1995), quien ha sostenido
desde hace mucho tiempo que en lugar de concentrarnos en la carencia de
ingresos debiéramos entender la pobreza como una carencia de un conjunto
mínimo de funciones que sea aceptable. Se incluyen aquí no sólo las funciones
físicas básicas tales como el hecho de estar bien alimentado, tener ropa y vivienda
adecuadas, o evitar la enfermedad prevenible, sino también funciones sociales
tales como el hecho de poder participar en la vida de la comunidad, de estar en
público sin sentir vergüenza, etc. Los problemas de la exclusión social y la falta
de títulos que dictan y condicionan la carencia de capacidad de una persona están
a menudo profundamente arraigados en las divisiones sociales locales y en la
forma como la comunidad opera y regula el acceso a los recursos.
El cambio de estas estructuras y la destrucción de las divisiones sociales
requieren a menudo el desafío a las estructuras estableciadas y la movilización de
los discriminados. La construcción de una red de seguridad social más efectiva
no se limitará al descubrimiento de información o indicadores de aproximación
mejores, sino que requerirá la apertura de oportunidades de participación válidas y
duraderas, mediante las cuales puedan los pobres establecer reclamaciones y
presionar por ellas cuando ello resulte necesario. Los mejores agentes
comunitarios pueden ser activistas y empresarios, personas que puedan hacer
que los pobres se involucren en el proceso político para obtener mayor voz y
control sobre la forma como se asignan los recursos comunitarios a los
necesitados.12 Mientras que esto requiere el otorgamiento de una discreción
comunitaria local mayor para decidir sobre las asignaciones de los recursos, las
reglas nacionales de selección cuidadosamente escogidas, los criterios y el apoyo
político nacionales podrían ayudar a fortalecer la posición de los grupos
discriminados en estas contiendas locales.
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Notas
1 Pueden obtenerse muchas lecciones útiles en los estudios existentes sobre la participación comunitaria en programas donde los beneficios del proyecto son compartidos, como ocurre con los fondos sociales, la provisión descentralizada de bienes públicos locales (Narayan y Ebbe 1997, Reddy 1998), o la administración comunitaria de recursos naturales (Agrawal y Gibson 1999, Baland y Platteau 1996; Leach, Mearns y Scoones 1999). Sin embargo, el diseño del programa y las consideraciones políticas que surgen en la selección de beneficios privados son suficientemente distintos para merecer una reseña separada. La obtención de la participación comunitaria para administrar un área forestal común, entregar un bien público local tal como una clínica de salud, o mantener una reputación colectiva frente a un programa de microcréditos, es una actividad donde los participantes son al mismo tiempo beneficiarios e intermediarios. Pero cuando se entregan beneficios en efectivo o en especie, el intermediario y el beneficiario ya no son típicamente el mismo (y en efecto pueden tener intereses muy diferentes), de modo que deberá proveerse un conjunto de incentivos diferente. 2 Del estudio de la asignación de recursos dentro de la familia (Kanbur y Haddad 1992) proviene una ilustración simple pero persuasiva de la diferencia que puede causar la elección del agente comunitario en los resultados finales de la selección. Como han descubierto innumerables programas de alivio de la pobreza, y confirman muchos estudios empíricos, la decisión de entregar asistencia por la vía de una madre conduce típicamente a un impacto positivo mayor sobre el bienestar del hijo y las inversiones familiares en salud, nutrición y educación que la entrega de los mismos recursos por la vía de un padre. Por lo tanto, el uso de la selección de mujeres por categorías podría considerarse como una forma de la selección de base comunitaria donde los hijos son los beneficiarios finales. 3 Muchas supuestas "comunidades" pueden no ser en efecto comunidades en absoluto (en el sentido de compartir un conjunto común de valores o aun de compatir problemas y recursos comunes). Olivier de Sardan (1999) es particularmente crudo sobre este punto y conviene citarlo in extenso (véase también a Sharpe (1998, p. 31)): "En numerosas regiones de África, a pesar de las apariencias, no hay propiedad aldeana, o algún equivalente de las antiguas "posesiones comunales" de las sociedades rurales europeas. Si tales posesiones tienen "propietarios" o "amos" que actúan por los intereses de un "grupo", estos "grupos" son de ordinario privados, por decirlo así, que reclaman sus derechos frente a otros grupos de la misma aldea afirmando su propia supremacía: el linaje de los descendientes de los primeros colonizadores, o los fundadores del pozo, o los primeros conquistadores, o los últimos conquistadores, o los primeros jefes de la administración colonial, o los últimos jefes de la
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administración independiente, etc. Las infraestructuras aldeanas no son de ordinario "comunales" o públicas, aunque su uso sea público (y aunque haya fuertes restricciones morales que gobiernan su accesibilidad)". 4 En el texto que sigue discutiremos el problema separado, pero relacionado, de la forma y la calidad con que los funcionarios locales elegidos representarán los intereses de los más pobres y vulnerables de sus comunidades. Aquí se trata de saber si la competencia política local puede impedir que los agentes locales se vuelvan corruptos. 5 Seabright (1996) ofrece una perspectiva ligeramente diferente en su modelo de contratos incompletos, sugiriendo que cuando las metas de la selección están mal definidas y no pueden contraerse, un burócrata tendrá escasa responsabilidad. Su superior no tendrá la información para evaluar el desempeño, y un electorado nacional podría ser demasiado difuso para disciplinar al gobierno actual. En cambio, la descentralización (o la transferencia, mejor dicho) ofrece el mecanismo natural de la votación local para disciplinar al agente. 6 Baland y Platteau [1998a, 1998b, 1999] proveen algunas proposiciones teóricas interesantes, con numerosos ejemplos de bienes comunes reales, y concluyen que hay escasa base a priori para juzgar la eficacia de la toma de decisiones en la comunidad. 7 En la segunda Cimera de Micro-Crédito, recientemente celebrada, se ilustraron las dificultades de la planeación para estos problemas de la economía nacional. Una conversación en la sala, resumida en la carta de noticias de la cimera, se desarrolló de este modo: "Al discutir un préstamo del Banco Mundial, de 105 millones de dólares al Gobierno de Bangladesh para PKSF, [Ismail] Serageldin dijo: "La autonomía no fue fácil ... el crédito para PKSF estuvo bloqueado durante cerca de siete u ocho meses porque el ministro de finanzas insistía en que ellos designarían al director de la agencia. El Dr. Yunus [del Banco Grameen] y otros microfinancieros dijeron: "No", que el directorio tenía que nombrar al CEO o no habría autonomía ... Me complace decir que el Banco Mundial, en efecto, se puso del lado de los microfinancieros y en consecuencia tenemos a PKSF, que recibió 105 millones de dólares. Pero no abundan estos ejemplos". 8 Sin embargo, desde la democratización en 1990, el Gobierno ha introducido varios enfoques nuevos para integrar grupos comunitarios organizados a programas de selección. Esto incluye lograr que los gobiernos locales presten más atención a los comités vecinales locales y sean más responsables ante ellos, y premiar los proyectos grupales comunitarios mediante programas de fondo social tales como FOSIS (Graham 1994). 9 En efecto, los administradores de la ley de pobres de Inglaterra desarrollaron un extenso conjunto de regulaciones, conocido como la "ley de los asentamientos" que limitaba severamente el movimiento geográfico entre las
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parroquias y trataba de estigmatizar más aún a quienes aceptaban la asistencia. La residencia probada de cuarenta días sin objeción se convirtió en el criterio básico de la elegibilidad, pero los encargados de la asistencia para los pobres objetaban a menudo la residencia de las personas pobres y las enviaban de regreso a su parroquia original. Esto condujo luego a los sistemas de certificados, de modo que los funcionarios podían saber de dónde provenía originalmente una persona. Adam Smith, quien se convirtió en un crítico despiadado del sistema, exclamó entonces que "yo diría que casi no hay un hombre pobre en Inglaterra, de cuarenta años de edad, que en alguna parte de su vida no se haya sentido cruelmente oprimido por esta insana ley de asentamientos" (Smith, American Imprint Collection (Biblioteca del Congreso) y Marion S. Carson Collection (Biblioteca del Congreso) 1789, pp. 240-48). 10 Consideremos otro ángulo de esta misma cuestión, aplicada a los programas de microcréditos para grupos de iguales. Se dice que muchos programas recientes han podido obtener buenos resultados de pago porque emplean a los propios pobres como intermediarios financieros, recurriendo por ejemplo a los grupos solidarios para estimular la selección y el monitoreo de iguales. Pero la teoría y la práctica sugieren que, al formar grupos, los prestatarios no tienen ningún incentivo particular para escoger a los socios más pobres, más vulnerables. Por el contrario, algunas experiencias sugieren una clasificación por relación positiva y una tendencia a excluir a los miembros más pobres (Ghatak y Guinnane 1999). 11 Graham (1995) reporta gran variabilidad en los fondos sociales, de modo que algunos programas (Zambia y Chile) funcionan razonablemente bien, mientras que otros lo hacen muy mal (Senegal y Perú), Véase también a Tendler (2000), Reddy (1998) y Narayan (1997). 12 Por supuesto, reconocemos que podría ser escaso este tipo de agente intermediario: líderes locales que quieren y pueden desafiar a las estructuras institucionales existentes. Véase también a Tendler (2000) y a Abraham y Platteau (2000).
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Tabla 1: Una taxonomía de los métodos y mecanismos para el alivio seleccionado de la pobreza
Agente intermediario / Tipo de beneficio o de proyecto
burocracia →→→→ beneficiario burocracia →→→→
grupo comunitario →→→→ beneficiario Método de Selección
beneficios individuales en efectivo o en
especie
Creación de bienes públicos
locales
beneficios individuales en efectivo o en
especie
Creación de bienes públicos
locales
Evaluación individual
prueba de recursos con cuestionarios
cuotas de acceso variables
prueba informal de recursos empleando
criterios locales del merecimiento
aplicación de la frontera de
bienes del club local
Auto-selección transferencias en especie, costos no-pecuniarios
(estigma, espera)
programas de garantía de empleo (con
salarios bajos)
donativos competitivos para
grupos comunitarios
proyectos de fondo social
(cofinanciamiento y otros costos de la participación)
Por Categorías y Geográfica
etiquetado pr característica
social (etnicidad, género, estatus familiar) o por
región geográfica
Proyectos de mujeres (para
regiones seleccionadas o
participantes elegibles)
Exclusión social al nivel local
asignaciones vecinales. Zonas
de empoderamiento (en los Estados
Unidos)
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