THAIS SILVA MENEZES

DIREITOS HUMANOS E DIREITO INTERNACIONAL DOS

REFUGIADOS: UMA RELAÇÃO DE COMPLEMENTARIDADE

Resumo

O instituto do refúgio localiza-se entre a política doméstica e a internacional e vincula

dois âmbitos que visam garantir proteção à pessoa humana, representados pelo

regime internacional dos direitos humanos e o regime internacional dos refugiados.

Durante muito tempo essas duas esferas de proteção ao indivíduo foram tratadas

separadamente, devido a um entendimento equivocado de uma dissociação

histórica ou material entre as mesmas. Atualmente, tem-se reconhecido a relação

entre essas duas temáticas, no entanto, ainda existem posicionamentos que

advogam contra essa vinculação, refletidos, principalmente, nas decisões sobre

casos de determinação do status de refugiado, nos âmbitos nacionais. Esse trabalho

visa demonstrar a impossibilidade de desvinculação entre a concepção

contemporânea da proteção internacional aos refugiados e o reconhecimento e a

garantia dos direitos humanos, por serem essas duas temáticas intrinsecamente

vinculadas, tanto histórica quanto organicamente. Nesse sentido, trabalha-se com a

hipótese de que a violação de direitos humanos – devido a raça, religião,

nacionalidade, opinião política ou pertencimento a grupo social – é sempre o critério

a ser utilizado para se determinar a necessidade de proteção internacional.

Palavras-chave: direito internacional dos refugiados, direitos humanos, regimes

internacionais.

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A Complementaridade entre Direitos Humanos e Refúgi o

O refúgio, enquanto instituto jurídico global nasceu em 1921, com a criação

do Alto Comissariado para os Refugiados Russos, no âmbito da Liga das Nações

(ANDRADE, 1996, p. 19). Entretanto, pesquisas históricas revelam a existência do

costume de se prover proteção a estrangeiros desde a Antiguidade, sob a forma de

asilo. O asilo era entendido e aplicado na Antiguidade e na Idade Média a partir de

um fundamento religioso – o que possibilitava, inclusive, que criminosos comuns

gozassem de seus benefícios. Esse instituto se desenvolveu no período moderno

até chegar à sua configuração atual, marcada por um caráter político. Nos

primórdios dessa nova caracterização, no entanto, o asilo era entendido mais

enquanto um “direito” do Estado que do indivíduo, o que se pode perceber tanto na

Constituição Francesa de 1793, como no Tratado de Montevidéu sobre o Direito

Penal Internacional. Contudo, essa compreensão do asilo como unicamente uma

prerrogativa do Estado de acolhida foi se alterando, de forma que passou-se ao

entendimento desse instituto como um direito do indivíduo – o mencionado “direito

de asilo”.

O “direito de asilo” foi manifestadamente reconhecido na Declaração

Universal dos Direitos Humanos (DUDH), a qual afirmou (art. 14) que “Todo ser

humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar de asilo em

outros países” (ONU, 1948). Conquanto o fato de que essa Declaração consagrar o

direito de buscar e gozar de asilo e não o direito de recebê-lo, admite-se sua

importância histórica e material em afirmar o asilo como um direito universal e

inalienável. Embora a Declaração não possua qualidade vinculante, esse documento

representou e ainda representa a base filosófica dos direitos aceitos e reconhecidos

internacionalmente. Reconheceu-se, nesse momento, portanto, que a acolhida do

indivíduo por um Estado que não o seu de origem – devido às falhas de proteção do

Estado de pertencimento daquela pessoa – é um direito do indivíduo; é um desses

direitos que durante séculos foram sendo reconhecidos como necessários para

assegurar a dignidade humana e, assim sendo, o asilo não representa simplesmente

uma expressão da vontade estatal (embora um componente de discricionariedade

do Estado esteja sempre presente, por ser esse o responsável pelos procedimentos

de determinação do status de refugiado e por ser no interior desse que se pode

efetivar esses direitos).

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A DUDH, além de expressar o “direito de asilo” de forma clara, também

contém outras provisões que fundamentam a proteção dos refugiados e a vincula à

ideia de direitos humanos. A primeira está contida no artigo 2:

1. Todo ser humano tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidos nesta Declaração, sem distinção de qualquer espécie, seja de raça, cor, sexo, idioma, religião, opinião política ou de outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condição. (ONU, 1948, grifo nosso).

A afirmação de que todos os indivíduos devem gozar das garantias que

estipula, sem que nenhuma distinção seja feita, tem uma relação direta com a

legitimação da existência do instituto do refúgio. Isso porque, segundo a Convenção

de 1951, é refugiado aquela pessoa que sofre perseguição devido a raça, religião,

nacionalidade, opinião política ou pertencimento a grupo social, o que implica que é

a violação do artigo 2 da Declaração Universal, uma discriminação materializada em

forma de perseguição, que leva à invocação do direito de obtenção do refúgio. Na

atualidade, os termos asilo e refúgio ora são utilizados intercambiavelmente, como

sinônimos (na maioria dos países), ora denotando institutos diferentes

(principalmente na América Latina) cuja distinção principal é representada por ser o

refúgio um instituto internacionalmente estabelecido – com regras e conceitos

internacionalmente formulados –, ao passo que asilo representa um ato de

discricionariedade do Estado – não sujeito a normas internacionais. Ambos os

institutos visam à proteção internacional da pessoa e são englobados pelo chamado

“direito de asilo” lato sensu (JUBILUT, 2007, p. 36).

Duas outras ideias presentes na DUDH sustentam a afirmação de ser seu

conteúdo a base filosófica para o Direito Internacional dos Refugiados (DIR),

estando as duas presentes em seu preâmbulo:

Considerando que o desprezo e o desrespeito pelos direitos humanos resultaram em atos bárbaros que ultrajaram a consciência da Humanidade e que o advento de um mundo em que os homens gozem de liberdade de palavra, de crença e da liberdade de viverem a salvo do temor e da necessidade foi proclamado como a mais alta aspiração do ser humano comum, [...] Considerando que os Estados-Membros se comprometeram a promover, em cooperação com as Nações Unidas, o respeito universal aos direitos e liberdades humanas fundamentais e a observância desses direitos e liberdades, [...] (ONU, 1948, grifo

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nosso).

Esses dois excertos demonstram que, ao assinarem a Declaração, os países

se comprometeram a, por meio da cooperação internacional, assegurar um mundo

em que todos gozem de liberdade de palavra, de crença e da liberdade para viverem

longe do temor e da necessidade. Essa é, sem dúvida, a razão maior da adoção de

um instrumento internacional de proteção à pessoa – a Convenção de 1951 – que,

por meio de uma concertação internacional, visa que a proteção à pessoa e a

garantia de seus direitos se dêem não obstante sua saída forçada de seu território

de origem ou residência habitual.

Nesse sentido, embora se afirme que a DUDH, assim como outros

instrumentos do Direito Internacional dos Direitos Humanos, versem sobre a relação

do indivíduo com seu Estado de pertencimento, o Estado do qual se é nacional, é

possível afirmar que esse documento, ao reconhecer direitos a todos os indivíduos,

constitui a base sobre a qual foi fundamentada a proteção internacional à pessoa

humana. Esse reconhecimento está, ainda, explícito na própria Convenção de 1951

que, em seu preâmbulo, referencia a DUDH, claramente elencando-a como seu

fundamento, conforme podemos observar:

As Altas Partes Contratantes, Considerando que a Carta das Nações Unidas e a Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada em 10 de dezembro de 1948 pela Assembléia Geral, afirmaram o princípio de que os seres humanos, sem distinção, devem gozar dos direitos do homem e das liberdades fundamentais, [...] Convieram nas seguintes disposições [...] (ONU, 1951).

Temos em mente que a Convenção de 1951 também objetivava a resolução

de uma situação que trazia muitos problemas para a ordem internacional e para os

Estados: a existência de 40 milhões de refugiados (JUBILUT, 2007, p. 78) – o que é

explicitado também no preâmbulo desse documento:

Considerando que da concessão do direito de asilo podem resultar encargos indevidamente pesados para certos países e que a solução satisfatória para os problemas cujo alcance e natureza internacionais a Organização das Nações Unidas reconheceu, não pode, portanto, ser obtida sem cooperação internacional, [...] (ONU, 1951).

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Todavia, isso foi feito mediante o reconhecimento do “[...] caráter social e

humanitário do problema dos refugiados [...]” (ONU, 1951) e desejando ampliar a

aplicação dos acordos anteriores relativos ao estatuto dos refugiados e a proteção

que eles oferecem, conforme o preâmbulo também assegura. Vale lembrar que a

referência ao preâmbulo é o método predominante de averiguação do objeto e do

objetivo de um tratado, como explicita Foster (2007, p. 42). A análise dessa parte do

documento revela que, além da preocupação com a definição do que seria um

refugiado e com a responsabilidade compartilhada do trato com o problema, há um

caráter humanitário no instituto do refúgio fundamentado na existência de direitos

humanos fundamentais.

Jubilut (2007, p. 60) sustenta que “A proteção internacional dos refugiados se

opera mediante uma estrutura de direitos individuais e responsabilidade estatal que

deriva da mesma base filosófica que a proteção internacional dos direitos humanos.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos é a fonte dos princípios de proteção

dos refugiados e ao mesmo tempo complementa tal proteção.” Alguns documentos

internacionais como a Declaração de Cartagena e a Diretiva 2004/83/CE do

Conselho da União Europeia vêm explicitamente reconhecendo essa relação que

permeia o Direito Internacional dos Refugiados desde sua criação. Todavia, durante

muitos anos existiu nos círculos acadêmicos e de decisão política, uma clara

dicotomia entre os âmbitos dos direitos humanos e dos refugiados. Isso porque

enquanto a esfera dos direitos humanos se preocupava com os abusos dos direitos

dos cidadãos por seus próprios governos ou instituições, o âmbito dos refugiados

entrava em cena somente depois que pessoas fugindo de perseguição cruzavam as

fronteiras internacionais (IBHAWOH, 2003, p. 61). Essa distinção é claramente

inexistente, uma vez que é exatamente os abusos dos direitos dos cidadãos que

leva pessoas a cruzarem as fronteiras de seus países.

Segundo Ibhawoh, ainda, as últimas décadas têm testemunhado um

progressivo entrelaço das linhas tradicionais entre os estudos dos refugiados e do

discurso dos direitos humanos. Nesse contexto, a admissão de solicitantes de asilo,

seu tratamento e a concessão do status de refugiado se tornaram elementos cruciais

do sistema internacional para a proteção dos direitos humanos (2003, p. 61), assim

como a proteção dos direitos humanos – ou melhor a falta dela – é o que leva à

admissão de solicitantes e ao reconhecimento do status de refugiado. O progressivo

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entendimento da relação direta entre direitos humanos e refúgio, seja para seu

reconhecimento, seja para a concretização da proteção ao refugiado no país de

acolhida, já é um ponto pacífico entre os estudiosos da questão. Na prática, no

entanto, ou seja, para a determinação do status de refugiado ainda há controvérsias

– as quais são manifestadas nas decisões dos órgãos jurídicos nacionais.

Tratando sobre o debate a respeito da proteção ao refugiado no mundo

contemporâneo – o qual aponta para sérias limitações desse regime –, Gorlick

(2003, p.87) sustenta que o Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH) deve

complementar e conformar a interpretação dos documentos sobre refugiados ao

afirmar que instrumentos de direitos humanos, como o Pacto Internacional dos

Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos,

Sociais e Culturais (PIDESC) devem prover uma proteção legal ainda mais ampla

que aquela fornecida pela Convenção de 1951 (2003, p. 88). Essa argumentação de

Gorlick é similar e complementa a de Cançado Trindade, que se posiciona a favor da

aplicação concomitante das normas básicas do Direito Internacional dos Direitos

Humanos no Direito Internacional dos Refugiados, afirmando a “[...] interrelação

entre o problema dos refugiados, a partir das suas causas principais (as violações

de direitos humanos), e, em etapas sucessivas, os direitos humanos” (CANÇADO

TRINDADE, 1999, p. 272).

Cançado Trindade (1999, p. 272) admite, também, a aplicabilidade direta de

muitos dos direitos humanos consagrados universalmente (como aqueles presentes

na DUDH e no PIDCP) aos refugiados e de preceitos do Direito dos Refugiados no

domínio dos direitos humanos, como é o caso do princípio do não-retorno (non-

refoulement) (na Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e na Convenção

Americana de Direitos Humanos). Esse autor, assim como Gorlick, visa advogar em

favor da utilização dos instrumentos próprios do regime internacional dos direitos

humanos para a obtenção de situações mais favoráveis no que se refere ao regime

internacional dos refugiados. Tal argumentação somente se faz possível a partir do

entendimento da relação intrínseca entre essas duas vertentes de proteção

internacional dos indivíduos.

Jubilut também compreende a vinculação entre direitos humanos e o regime

dos refugiados. Segundo essa autora, por ser o refúgio um instituto de proteção e

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garantia do ser humano, é fundamental sua compreensão e inserção como vertente

do Direito Internacional dos Direitos Humanos (2007, p. 31). Logo, ambas as

vertentes partem do mesmo fundamento, distinguindo-se quanto a suas

abrangências, já que o Direito Internacional dos Refugiados protege o ser humano

perseguido em função de sua raça, religião, nacionalidade, opinião política e

pertencimento a grupo social, enquanto o DIDH objetiva também assegurar

condições mínimas para que o homem sobreviva e possa busca a felicidade – dessa

forma o último engloba a base de atuação do primeiro (2007, p. 59). Jubilut

traçando, então, um paralelo entre essa duas vertentes de proteção da pessoa

humana explica

Desse modo, tem-se que o DIDH e o DIR apresentam o mesmo objeto – a proteção da pessoa humana na ordem internacional; o mesmo método – regras internacionais a fim de assegurar essa proteção; os mesmos sujeitos – o ser humano enquanto beneficiário e o Estado enquanto destinatário e obrigado principal das regras; os mesmos princípios e finalidades – a dignidade da pessoa humana, [...], a garantia do respeito a esta e, consequentemente, a não-discriminação, diferindo apenas no conteúdo de suas regras, em função de seu âmbito de aplicação. Por essa razão, pode-se defender a tese de que se trata de ramos assemelhados do direito, sendo que o DIDH, por ter uma maior aplicabilidade e um escopo de proteção mais alargado, engloba as garantias mais específicas do DIR. (JUBILUT, 2007, p. 60).

Apresentarem os mesmos princípios e finalidades é exatamente o que vincula

esses dois ramos do Direito Internacional.

O posicionamento de Jubilut se aproxima bastante daquele demonstrado por

Loescher. Para essa autora, entre as peculiaridades que relacionam o tema dos

direitos humanos e o do refúgio destacam-se 1) o fato de o refúgio ser aplicado

quando se verificam fortes violações de direitos humanos, conflitos armados ou

guerras e 2) o fato de as situações geradoras de refugiados normalmente ocorrerem

em Estados sem grande expressão no cenário internacional (JUBILUT, 2007, p. 31).

Já Loescher, além de afirmar que violações de direitos humanos e fluxos de

refugiados andam de mãos dadas, aponta para o fato de a migração forçada estar

intimamente relacionada com o fenômeno dos Estados frágeis e falidos (2009, p.

240).

Feller (2001, p. 388) ressalta o posicionamento de que o DIDH e o DIR devem

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ser cada um interpretado de forma que fortaleça e enriqueça sua ampla estrutura de

proteção e não que a mine através de exceções anômalas. Ela completa sua

afirmação declarando que a Convenção de 1951 continua a ser o instrumento

fundamental para a proteção do refugiado; contudo, para que sua validade e

relevância continuem a ser asseguradas, os juízes nacionais têm papel crucial para

dar à Convenção uma interpretação apropriada que respeite seus objetos e

propósitos (p. 387). Isso chama a atenção para um problema no campo que está

sendo estudado por este trabalho.

Como afirmamos antes, conquanto toda essa convergência de estudiosos

sobre a relação intrínseca entre direitos humanos e refúgio, a realidade ainda é

constituída de fatos que contrapõem esse entendimento. Foster (2007, p. 31) aponta

a existência de cortes nacionais que se baseiam – para a determinação do status de

refugiado – em uma “abordagem de dicionário” (dictionary approach). Tal abordagem

implica a utilização do dicionário para a determinação do significado dos termos da

Convenção – notadamente o de “ser perseguido”. Entretanto, uma olhada no

dicionário pode demonstrar que uma palavra pode ter diversas diferenças de

significado, e como ela é utilizada num documento depende do contexto e objetivo

do mesmo. Por esse motivo, este tipo de perspectiva tem sido muito criticado por

produzir resultados inconsistentes com o objeto e o objetivo da Convenção de 1951

(p.78-79), porque pode importar elementos para a verificação da existência da

perseguição que não são apropriados para a determinação do status de refugiado

(p. 273).

Alguns casos antigos, por exemplo, que se apoiaram intensamente em

definições de dicionário, impuseram a necessidade de que o solicitante

demonstrasse inimizade ou nocividade por parte do perseguidor; se tal inimizade

não estivesse presente, então não estavam estabelecidas as condições para o

reconhecimento como refugiado (FOSTER, 2007, p. 273). Ignora-se, nessas

circunstâncias, o fato de que algumas perseguições são realizadas por pessoas que

acreditam estarem prestando um favor a suas vítimas, ajudando-as de fato. Em tais

conjunturas, um componente de inimizade simplesmente não pode ser identificado.

Steinbock defende a “abordagem de dicionário” e critica a perspectiva dos

direitos humanos, apontando duas questões principais: a primeira refere-se ao fato

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de que, embora mencione a Carta das Nações Unidas e a DUDH em seu

preâmbulo, a Convenção de 1951 evita mencionar muitos dos direitos humanos

contidos na Declaração Universal, que inclui o direito geral à vida, liberdade e

segurança, liberdade de escravidão, liberdade de tortura ou outro tratamento

desumano ou cruel, direito de igual acesso aos tribunais, direito de propriedade,

direito ao trabalho e ao lazer, entre outros (STEINBOCK, 1998, p. 784). Segundo

ele, os direitos humanos contidos no núcleo de definição da Convenção giram em

torno da não-discriminação e da liberdade de expressão. Essa assertiva, todavia,

não é verdadeira, pois, na verdade o que gira em torno da não-discriminação e da

liberdade de expressão são os motivos que levam à perseguição, e não como a

perseguição se concretiza. Isso significa que, por exemplo, um indivíduo pode ser

perseguido por ter uma nacionalidade não respeitada pelo perseguidor, o qual o

persegue minando seu direito de ter um emprego. Ou, um caso crescentemente

observado no rol do direito dos refugiados, uma pessoa pode ser perseguida por

pertencimento a grupo social – seu gênero feminino – e a perseguição se

materializar através da mutilação genital (o que pode caracterizar tortura ou

tratamento desumano, cruel ou degradante).

A segunda crítica desse autor deriva do seu entendimento equivocado de que

entender as violações de direitos humanos como motivo concessor de refúgio

simplesmente significa dizer que tais violações representam perseguição, desde que

atinjam direitos básicos de forma sistemática, e que isso, por si só legitima a

concessão do refúgio (STEINBOCK, 1998, p. 781). Na verdade, mesmo nessa

perspectiva os solicitantes têm que satisfazer outros aspectos da definição da

Convenção – notadamente o medo de ser perseguido por razões de raça, religião,

nacionalidade, opinião política ou pertencimento a grupo social (FOSTER, 2007, p.

79). O problema maior dessa crítica não é, no entanto, sequer o caráter equivocado

de sua interpretação, e sim o fato de que esse autor é contra tal definição não por

uma falha teórica, mas por ela ter como resultado um grande número de pessoas

passíveis de se encaixar na definição (STEINBOCK, 1998, p. 782). Esse claramente

não é um motivo cuja fundamentação permite rechaçar essa abordagem, por ser

simplesmente pragmático e não filosófico.

Embora a “abordagem de dicionário” implique sérias limitações para o

reconhecimento dos refugiados, assim como os motivos para se descartar a

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abordagem de direitos humanos no DIR não sejam consistentes, essa abordagem

ainda é utilizada quando da determinação do status de refugiado em algumas cortes

no mundoi. Não se pode afirmar que um país, como um todo, adote a “perspectiva

de dicionário” ou a dos direitos humanos, porque podem existir inconsistências

dentro e entre jurisdições (FOSTER, 2007, p. 28); no entanto, seja em qual

proporção for, ressaltamos a necessidade de se descartar esse tipo de abordagem,

uma vez que, quando se foca na intenção do perseguidor e não no efeito de ser

perseguido (FOSTER, 2007, p.273), o DIR está sendo desconsiderado e a proteção

ao refugiado em grave risco. A perseguição não pode ser entendida e utilizada como

parâmetro para o reconhecimento da condição de refugiado fora do contexto

material em que essa se concretiza, nem fora do contexto histórico e filosófico que a

estabeleceu como referência para verificação de tal condição.

Nesse contexto de reconhecimento da existência de uma relação intrínseca

entre DIR e DIDH, tratando sobre a tese sustentada de que a justificativa para o

reconhecimento do status de refugiado vincula-se sempre a uma violação de direitos

humanos, a afirmação abaixo é elucidativa:

Human rights violations and refugee flows go hand in hand. Refugees are prima facie evidence of human rights abuses and vulnerability because people who are persecuted and deprived of their homes and communities and means of livelihood are frequently forced to flee across the borders of their home countries and seek safety abroad.ii (LOESCHER, 2009, p. 240).

Essa afirmação de Loescher sintetiza a opinião dos autores que, assim como

nós, entendem a intrínseca relação entre violação de direitos humanos e o instituto

do refúgio. Isso significa que é sempre uma violação de direitos humanos, ainda que

expressada em forma de perseguição por motivos específicos, que leva ao

reconhecimento da condição de refugiado. Esse autor sustenta, ainda, que – assim

como a opinião aqui sustentada – o regime internacional referente aos refugiados

surge em meio ao reconhecimento da importância dos direitos humanos e que a

expansão de um regime de refugiados – o qual baseia-se na ideia de que esses

indivíduos devem ter proteção internacional – é notável e tem sido um exemplo

fundamental da importância crescente dos direitos humanos nas questões

internacionais nos últimos sessenta anos (LOESCHER, 2009, p. 242). Crisp (2000,

p. 11 -12) também afirma categoricamente que um dos propósitos do DIR é proteger

11

pessoas que foram forçadas a deixar seu próprio país como um resultado de

violações de direitos humanosiii.

O ACNUR é um importante ator que se posiciona a partir do entendimento da

existência dessa relação fundamental, havendo se comprometido a usar os

princípios e as práticas internacionais de direitos humanos como parte de suas

políticas e programas (GORLICK, 2003, p. 99). Em 1979, no Manual sobre os

Critérios para a Determinação do Status de Refugiado sob a Convenção de 1951 e

Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiadosiv, o ACNUR tratou de uma

questão sempre controversa da definição da Convenção: o significado de

perseguição – elemento essencial para o entendimento da relação entre direitos

humanos e refúgio. Nessa ocasião, esse organismo afirmou que do artigo 33 da

Convenção pode-se inferir que a ameaça à vida ou à liberdade devido à raça,

religião, nacionalidade, opinião política ou pertencimento a grupo social é sempre

uma perseguição. Ademais, outras sérias violações de direitos humanos – pelas

mesmas razões – também podem constituir perseguição; se outras ações ou

ameaças configurarão perseguição vai depender das circunstâncias de cada caso,

incluindo elementos subjetivos (ACNUR, 1992, p.10). Sobre a questão da

perseguição, outrossim, o ACNUR tem se preocupado com as interpretações

restritivas da definição de refugiado – quando mesmo com bem fundado temor de

perseguição devido a raça, religião, nacionalidade, opinião política ou pertencimento

a grupo social, o solicitante de asilo não recebe proteção internacional somente

porque seu perseguidor não é autorizado oficialmente ou a perseguição não é

individual. Em situações como essa o espírito e objeto da Convenção são

seriamente solapados (McNAMARA, 1999 , p. 6-7).

Como é possível ver nos relatórios anuais do ACNUR sobre a situação dos

refugiados no mundo, a Convenção é vista por essa agência como um instrumento

de direitos humanosv, e as violações de direitos humanos são mencionadas

reiteradamente como motivo que leva aos fluxos de refugiadosvi, assim como a

outros deslocamentos forçados de indivíduos que não se encaixam na categoria de

refugiados, mas representam “pessoas de interesse” do ACNUR, como deslocados

internos e apátridas. Em 1997, esse organismo publicou um documento intitulado

“ACNUR e Direitos Humanos”, que, segundo Gorlick (2003, p. 89), seria a primeira

vez em que o Escritório havia tratado da interrelação entre direitos humanos e a

12

proteção ao refugiado de maneira compreensível. Nesse documento, o ACNUR

reconhece sua origem na esfera dos direitos humanos e a complementaridade entre

a proteção ao refugiado e a promoção dos direitos humanos (ACNUR, 1997, p. 1).

Afirma, também que as metas, os propósitos e os objetivos do órgão devem

corresponder ao padrões internacionais de direitos humanos.

A ausência, na Convenção de 1951, de uma definição do termo perseguição é

um indicativo do fato de que suas formas são demasiadamente variadas (FELLER,

2001, p. 382). Entretanto, é possível perceber que mesmo quando, de forma

restritiva (embora contextualizada), a perseguição é somente entendida como uma

ameaça imediata à vida, à liberdade ou à segurança, estamos falando em violação

de direitos humanos reconhecidos. Isso se vincula integralmente à percepção de

que o regime contemporâneo referente aos refugiados surgiu em meio ao

reconhecimento da importância de se assegurar aos indivíduos direitos humanos.

De fato, a interpretação do ACNUR e de diversos estudiosos da ideia de

perseguição vai além da ameaça imediata à vida, liberdade ou segurança,

apontando para a falha sistemática e duradoura na proteção de diversos direitos

humanos fundamentais.

Percebe-se, portanto, que o regime internacional dos refugiados, em sua

configuração atual, nasceu em um contexto de amplo reconhecimento de direitos

humanos, sendo resultado desse desenvolvimento e, ao mesmo tempo, o

complementando. Nesse cenário, um elemento fundamental para a verificação da

condição de refugiado – a perseguição –, deve ser entendida como a violação de

direitos humanos (devido a raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opinião

política). Tal interpretação é possível porque o entendimento sobre o que representa

uma ameaça à vida, à liberdade ou à segurança (parâmetro mínimo que possibilita o

reconhecimento da condição de refugiado) foi desenvolvido em meio à afirmação

histórica de direitos humanos, ou seja, fora desse âmbito dos direitos humanos toda

a ideia de refúgio que se configurou em regime na atualidade é destituída de

significado.

É sob a perspectiva dos direitos humanos que se pode entender a

constituição do regime internacional dos refugiados, embora haja um componente

extremamente relevante para a concretização do refúgio – não explorado nesse

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trabalho –, que é a solidariedade. A solidariedade, advenha de justificação religiosa,

de identificação política ou antrópica, é o traço presente em todo o desenvolvimento

da ideia de refúgio – desde sua utilização na Antiguidade enquanto asilo – e,

provavelmente, a justificativa preponderante para o reconhecimento da condição de

refugiado nos Estados que não são completamente integrantes do regime

contemporâneo dos refugiadosvii.

É importante ressaltar que a vinculação entre refúgio e direitos humanos é

percebida não somente no momento anterior ao reconhecimento do status de

refugiado, como também após seu reconhecimento. O regime internacional dos

refugiados representa a declaração de que o indivíduo não deve ser obrigado a

permanecer em seu país de residência caso o mesmo falhe em garantir –

materialmente – direitos humanos básicos. Essa percepção caminha junto com o

reconhecimento de direitos a esses indivíduos no seu país de acolhida, pois o

refugiado é, antes de qualquer condição, um ser humano. A sua inclusão na

categoria de refugiado de modo algum o destitui da sua natureza humana. Isso

significa que, conquanto sua condição de migrante forçado (devido a questões

relacionadas a raça, religião, nacionalidade, opinião política ou pertencimento a

grupo social), a esse indivíduo foram reconhecidos direitos fundamentais os quais

devem sempre ser respeitados.

Jubilut (2007, p. 29-30) sustenta que com o fim da Guerra Fria e o advento da

globalização o tema dos refugiados entrou na sua fase atual, a qual é marcada por

contradições permanentes: 1) a natureza das forças que operam no fenômeno, que

são ao mesmo tempo a) centrífugas (alimentando o nacionalismo e os conflitos

étnicos, o que gera enormes fluxos de refugiados) e b) centrípetas (aproximando os

Estados e apontando a existência de problemas globais que somente podem ser

resolvidos através de ações conjuntas, o que justifica a acolhida dos refugiados); 2)

os aspectos econômicos que fundamentam o processo de globalização, que a)

geram a necessidade de alguns indivíduos saírem de seus países em função de

problemas econômicos – situação não abrangida pelo refúgio, mas comumente

verificada entre os casos de solicitação de refúgio; e que b) numa situação na qual a

concepção e concretização da proteção dependem dos Estados, freqüentemente se

testemunha uma maior dificuldade estabelecida para a acolhida de refugiados em

seus territórios, devido ao medo de que esses venham a gerar problemas em suas

14

economias domésticas. Tais contradições ressaltam a necessidade de uma integral

compreensão do refúgio – a partir de todos os aspectos que o compõem. A

compreensão da relação entre direitos humanos e refúgio é importante, desse modo,

não somente como forma de entender e justificar a existência desse instituto, mas

também, para possibilitar que a questão dos direitos humanos seja foco também

após a acolhida do indivíduo em um determinado Estado.

Em um contexto no qual tantas facetas do fenômeno do refúgio se revelam e

no qual as necessidades delas resultantes ainda não foram adequadamente

tratadas, entender sua vinculação com os direitos humanos é fundamental para a

configuração do refúgio enquanto um instituto que visa não somente garantir a saída

do indivíduo de um ambiente de violação de direitos humanos, mas também garantir

sua entrada em um ambiente no qual seus direitos humanos sejam assegurados.

Referências bibliográficas

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Notas

i Para alguns exemplos de decisões vide: Chen Shi Hai v The Minister for Immigration and Multicultural Affairs (2000), Austrália, disponível em < http://www.unhcr.org/refworld/country,,AUS_HC,,CHN,,3ae6b6df4,0.html>; Khawar (2002) 210 CLR 1, Austrália, disponível em: < http://www.hcourt.gov.au/registry/case-summaries/full-court-matters-november-2001?qh=YToxOntpOjA7czo2OiJraGF3YXIiO30%3D>; Pitcherskaia, 118 F 3d(1997), Estados Unidos, disponível em: < http://www.unhcr.org/refworld/country,,USA_CA_9,,RUS,,4152e0fb26,0.html>. ii Tradução livre: As violações de direitos humanos e os fluxos de refugiados caminham de mãos

dadas. Os refugiados são a evidência imediata dos abusos de direitos humanos e da vulnerabilidade porque as pessoas que são perseguidas e privadas de seus lares e comunidades e meios de sobrevivência são freqüentemente forçadas a fugir cruzando as fronteiras de seus países de residência e buscando segurança em outro lugar.

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iii O outro propósito dos tratados firmados, segundo esse autor, é a proteção dos interesses nacionais

dos Estados que os assinaram e o trato de suas próprias preocupações em relação à segurança (CRISP, 2000, p. 12). iv Reeditado em 1992 sem alteração do conteúdo.

v “As part of internationally recognized obligations to protect refugees on their territories, countries of

asylum are responsible for determining whether an asylum-seeker is a refugee or not. This responsibility is often incorporated into national legislation and is derived from the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and other international human rights instruments.” (ACNUR, 2010, p. 35). Tradução livre: “Como parte das obrigações reconhecidas internacionalmente de proteger os refugiados em seus territórios, países de asilo são responsáveis por determinar se um solicitante de asilo é um refugiado ou não. Essa responsabilidade é freqüentemente incorporada à legislação nacional e deriva da Convenção de 1951 relativa ao Estatuto do Refugiado e outros instrumentos internacionais de direitos humanos.” vi A título de exemplo vide ACNUR, 2009, p. 23.

vii Se fala em participação não integral porque mesmo aqueles países que não adotaram os

instrumentos internacionais que estruturaram o regime são, de alguma forma, englobados por ele, ainda que somente através da atuação de importantes organizações do regime em seu território.