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Ministero dell’economia e delle finanzeScuola superiore dell’economia e delle finanze

Percorso seminariale di alta formazione

"Lo stato di attuazione della riforma del federalismo fiscale“

I fabbisogni standard degli Enti locali

Alberto ZanardiUniversità di Bologna

Commissione tecnica paritetica per l’attuazionedel federalismo fiscale

Roma, 3 giugno 2013

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Che cosa sono i fabbisogni standard?

• Indicatori «giustificati» di variabilità nei bisogni locali e nei costi di produzione su cui basare l’attribuzione delle risorse finanziarie a tali enti (a fini perequativi o di consolidamento dei conti pubblici) => superamento delle distorsioni della spesa storica

• Strumenti di monitoraggio ed efficientamento della spesa locale che consentano di incentivare gli amministratori locali ad una maggiore accountability

I fabbisogni standard sono richiamati dalla normativa su:• i trasferimenti perequativi• la determinazione degli obiettivi del PSI (criteri di virtuosità dal

2014)• il riparto dei tagli sulle risorse comunali (legge stabilità 2013)

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I fabbisogni standard nella perequazione

Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009)

Regioni RSO D.lgs. 68/20111) spese regionali relative ai livelli essenziali delle prestazioni

(art. 117, c.2, lettera m) (circa l’80% dell’attuale spesa corrente delle Regioni)Perequazione

• sui fabbisogni standard• integrale• verticale2) spese regionali con portata equitativa minore (spese

“autonome”) (circa il 20% dell’attuale spesa corrente delle Regioni)Perequazione

• sulla capacità fiscale• incompleta• orizzontale

3

I fabbisogni standard nella perequazione

Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009)

Comuni D.lgs. 23/2011

1) funzioni fondamentali (su spesa corrente al netto degli interessi)Perequazione• sui fabbisogni standard• integrale• verticale

2) funzioni non fondamentali (su spesa corrente al netto degli interessi)

Perequazione• sulla capacità fiscale• incompleta• orizzontale (?)

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Quali fabbisogno standard?

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Approccio bottom-upIl fabbisogno standard è calcolato come prodotto tra una certa quantità-obiettivo di prestazioni ed il loro costo unitario standardizzatoPro: tutela dei diritti di cittadinanzaContro: forti requisiti informativi; determinazione endogena dell’ammontare complessivo delle risorse finanziarie, “aggiustamenti” per assicurare coerenza tra il finanziamento necessario per la fornitura del paniere e il vincolo di bilancio aggregato

Approccio top-downIl fabbisogno standard per ciascuna giurisdizione locale deriva dall’applicazione di formule di riparto territoriale (basate su un insieme di parametri-chiave che spiegano i bisogni di spesa) su un fondo complessivo, la cui dimensione è decisa a livello nazionale in relazione alle compatibilità macro-finanziarePro: programmabilità delle risorse; requisiti informativi relativamente limitatiContro: rischio di divari bisogni-finanziamento

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Fabbisogni o costi

standard

Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard

Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RES

Nel Representative Expenditure System (RES) il fabbisogno relativo di ogni ente è determinato in base alla combinazione lineare di una serie di fattori di carico ottenuta in relazione al peso che questi fattori hanno nella determinazione delle necessità di spesaTra i fattori di carico possono essere inclusi sia caratteristiche ambientali come:•la superficie•il numero dei residenti•la composizione della popolazione residente per età•la lunghezza delle strade, ecc.sia elementi strutturali relativi alla quantità di servizi prodotti e agli input impiegati per la fornitura dei servizi pubblici locali

Di solito la scelta di questi fattori è rimessa all’analisi di esperti oppure a scelte di carattere politico. La determinazione dei pesi segue di solito logiche di tipo statistico

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Esempio semplificato di metodo RES

PopolazioneSuperficie

(km2) Regione A 2.000.000 10 Regione B 1.000.000 20

Macro-budget 1.000.000.000

Peso

popolazione 0,9 Peso superficie 0,1

Fabb. Regione A = 0,9X(2/3)+0,1X(1/3) = 0,63Fabb. Regione B = 0,9X(1/3)+0,1X(2/3) = 0,37

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Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RCA

Nel Regression Cost Base Approach (RCA) il fabbisogno standard di ogni ente viene determinato come valore atteso di una funzione di spesa media o minimo stimata utilizzando la tecnica econometrica della regressione multiplaCon l’approccio RCA la selezione delle variabili da inserire nel modello di stima è guidata da un modello teorico basato sull’interazione tra•la domanda di servizio pubblico espressa dai cittadini•l’offerta di servizio pubblico espressa dal governo locale

Offerta dei servizi locali (funzione di costo)Costo = c(prezzi input, output, contesto offerta)

Domanda dei servizi localiOutput = d(reddito, costo, contesto domanda)

Forma ridotta (funzione di spesa)Spesa = f(reddito, prezzi input, contesto offerta, contesto domanda)

Modelli econometrici per la stima dei pesi relativi alle variabili9

Funzione di costo o funzione di spesa?Nella scelta tra la stima di una funzione di costo o di una funzione di spesa bisogna considerare le caratteristiche specifiche delle variabili di output disponibili per misurare il livello di servizio pubblico erogato in ciascuna funzioneIn particolare due caratteristiche dell’output sono rilevanti:1) la misurabilità o meno delle prestazioni finali corrispondenti2) l’esogeneità di tali prestazioni rispetto all’autonomia decisionale di ciascun ente locale.Sulla base delle combinazioni di queste due caratteristiche dell’output è possibile identificare 3 gruppi di funzioni a ciascuno dei quali far corrispondere un diverso modello di valutazione dei fabbisogni

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Il D lgs. 216/2010:•assegna il compito di determinare i fabbisogni standard degli enti locali (comuni e distintamente province) alla SOSE con la collaborazione scientifica di IFEL in rappresentanza degli enti locali (“il metodo degli studi di settore”)•fornisce alcune indicazioni metodologiche:

o individuazione dei livelli quantitativi delle prestazionio analisi dei costio specificazione di un modello di stima dei fabbisogni mediante la sperimentazione di

diverse tecniche statisticheo definizione di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizio necessità di considerare i modelli organizzativi adottati nelle singole realtào possibilità che i fabbisogni standard siano calcolati con riferimento a singoli servizi o

ad aggregati di servizi

•non fornisce indicazioni chiare rispetto alla scelta tra un approccio aggregato top-down oppure approccio analitico per prestazioni bottom-up. Forse una sorta di “via di mezzo”: i fabbisogni standard sono una regola di riparto e tuttavia la decisione sulle risorse e il loro riparto vanno inserite in una prospettiva (le «norme di coordinamento dinamico») di convergenza dei servizi effettivamente offerti (gli «obiettivi di servizio») e dei costi di fornitura verso standard nazionali

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La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni:le procedure previste nel D lgs. 216/2010

Disposizioni finanziarie (1)

“Il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può eccedere l'entità dei trasferimenti soppressi” (art. 1, comma 2)“Fermi restando i vincoli stabiliti con il patto di stabilità interno, dal presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato oltre a quelli stabiliti dalla legislazione vigente” (art. 1, comma 3) e ciò almeno fino a che non si pervenga ad una “nuova determinazione dei livelli essenziali in virtù della legge statale” (art.1, comma 2)

Differenti modalità attraverso cui questo vincolo di parità di risorse si realizzerà a seconda delle caratteristiche delle funzioni fondamentali

•per le funzioni in cui viene stimata una funzione di spesa => approccio top-down per cui la modalità con cui garantire il vincolo dell’invarianza di risorse si realizza attraverso la decisione sulla dimensione finanziaria del fondo•per le funzioni in cui viene stimata una funzione di costo => approccio bottom-up per cui la modalità con cui garantire il vincolo dell’lnvarianza di risorse si realizza nella decisione sulle prestazioni da fornire (la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni)

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Disposizioni finanziarie (2) “Fermo restando il rispetto degli obiettivi di servizio e di erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la differenza positiva, eventualmente realizzata in ciascun anno finanziario, fra il fabbisogno standard come determinato ai sensi del presente decreto e la spesa effettiva così come risultante dal bilancio dell'ente locale, è acquisita dal bilancio dell'ente locale medesimo” (articolo 8, comma 2)=> la determinazione dei fabbisogni standard incentiva l’efficienza I trasferimenti perequativi che deriveranno dall’applicazione dei fabbisogni standard saranno erogati, come prevede l’art. 119 della Costituzione, “senza vincoli di destinazione” => i fabbisogni standard costituiscono meri elementi “contabili” per guidare l’allocazione delle risorse finanziarie tra Enti locali ma non possono in alcun modo vincolare le Autonomie territoriali nell’utilizzo delle corrispondenti risorse

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Le funzioni fondamentali dei Comuni (RSO) su cui calcolare i fabbisogni di spesa

Spese correnti da CCC (Interventi 1, 2, 3, 4, 5 e 7) SPESE RSO 2009 Ml. €

€ pro-capite

%

Spese correnti 40400 789 100- Funzioni fondamentali 33634 656 83 1 - Organi istituzionali, amministrazione, anagrafe, ufficio tecnico (solo 70%) 9116 178 23 2 - Ambiente e territorio 7109 139 18 3 - Servizi sociali 6854 134 17 4 - Istruzione 4296 84 11 5 - Trasporti e viabilità 3700 72 9 6 - Polizia locale 2558 50 6- Funzioni non fondamentali (30% funz.1, cultura, sport, turismo, giustizia, servizi produttivi) 6765 132 17

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La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni

I fabbisogni standard comunali per la “polizia locale”

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Prima funzione fondamentale dei Comuni analizzata (7,87% del totale)Collaborazione tra SOSE, IFEL e COPAFFApproccio top-down coefficienti di ripartoFunzione di spesa pro-capite per la funzione “Polizia locale” stimata econometricamente

La determinazione dei fabbisogni standard è un’operazione tecnicamente complessaRaccolta di informazioni molto dettagliata attraverso appositi questionari inviati a Comuni/province

http://www.tesoro.it/ministero/commissioni/copaff/fabbisogni_standard.html

Questionari in collaborazione con IFEL e UPI distribuiti tramite un sistema web dedicato (portale Progetto

Fabbisogni Standard) richieste ai Comuni e Unioni di Comuni:

• informazioni di natura strutturale relative alle modalità di svolgimento dei vari servizio elementi di input (personale impiegato, dotazioni

strumentali, unità locali utilizzate, ecc.)o gli output prodotti (servizi svolti)o le modalità di svolgimento dei servizi (Unioni di

Comuni e altre forme di gestione associata oppure gestione diretta)

• informazioni di natura contabileche permettono di riclassificare e di integrare i dati contenuti nel Certificato di conto consuntivo per una più precisa rappresentazione della spesa storica

https://opendata.sose.it/fabbisognistandard/17



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o Variabile spiegata: spesa pro-capite (da Certificati di conto consuntivo)

o Variabili esplicative (da questionari):• variabili di contesto relative alla domanda (aspetti demografici e

socio-economici)• variabili di contesto relative all’offerta (caratteristiche ambientali

che influiscono sulla produttività totale dei fattori produttivi)• prezzi dei fattori produttivi• tipologia di servizio offerto• fattori esogeni di carico• modelli organizzativi di fornitura

o Dai valori stimati della spesa pro-capite, tenendo conto della popolazione coefficienti di riparto per ciascun comune

yi = α + β' Xi + γ'Wi + δ'Zi + εi

La specificazione del modello utilizzata per la

determinazione dei fabbisogni standard

- Variabili di contesto relative alla

domanda

- Variabili di contesto relative all’offerta e

alla tipologia di servizio

- Prezzi dei fattori produttivi

- Fattori esogeni di carico

- Variabili di contesto relative alla

domanda

- Variabili di contesto relative all’offerta e

alla tipologia di servizio

- Prezzi dei fattori produttivi

- Fattori esogeni di carico

Variabili che possono spiegare i

differenziali di costo relativi ai

modelli organizzativi e che non

vengono considerate in fase

applicativa

Variabili che possono spiegare i

differenziali di costo relativi ai

modelli organizzativi e che non

vengono considerate in fase

applicativa

Variabili obiettivo che, in fase di applicazione del modello,

vengono sostituite con valori obiettivo in modo da evitare

distorsioni

Variabili obiettivo che, in fase di applicazione del modello,

vengono sostituite con valori obiettivo in modo da evitare

distorsioni

Spesa corrente

procapite

Spesa corrente

procapite

Componente stocasticaComponente stocastica

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Alcune variabili esplicative sono comunque rilevanti in fase di stima ma vanno “normalizzate” (valori effettivi sostituiti con valori “obiettivo”) nella fase applicativa:

1)prestazioni discrezionalmente decise dagli amministratori locali al di sopra dei livelli essenziali (es: servizio notturno nella funzione polizia locale)

2)caratteristiche considerate “non meritorie” per giustificare la variabilità dei fabbisogni (es: entrate standard, reddito, appartenenza territoriale)

3)costi degli input inefficienti (es: costo del lavoro elevato)

La “normalizzazione” richiede in taluni casi adeguate indicazioni da parte dei responsabili politici


Il fabbisogno standard teorico è stato calcolato sui dati “consolidati” relativi alle Unioni di Comuni, per essere poi distribuito ai singoli Comuni che appartengono all’Unione in base alla popolazione residente

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I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: le determinanti

23

I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale:i risultati

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I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati

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Classi dimensionali NumerositàPopolazione al

31/12/2009

Spesa corrente utilizzata

per la stima dei

fabbisogni standard

% del totale(A)

Fabbisogno Standard

% del totale

(B)

Differenza%

(B-A)/AMeno di 500 Abitanti 692 202.871 0,2665 0,3266 22,6

500 - 999 Abitanti 886 657.891 0,8909 0,9846 10,5

1.000 - 1.999 Abitanti 1.301 1.902.815 2,4109 2,5849 7,2

2.000 - 2.999 Abitanti 807 1.978.402 2,5409 2,5138 -1,1

3.000 - 4.999 Abitanti 967 3.774.831 4,4855 4,7862 6,7

5.000 - 9.999 Abitanti 1.017 7.227.905 8,9296 9,3715 4,9

10.000 - 19.999 Abitanti 599 8.282.388 11,4996 11,5272 0,2

20.000 - 59.999 Abitanti 347 11.397.439 18,3550 18,0019 -1,9

60.000 - 99.999 Abitanti 50 3.863.338 7,6493 7,5234 -1,6

100.000 - 249.999 Abitanti 26 3.811.785 8,7109 8,3885 -3,7

250.000 - 499.999 Abitanti 5 1.601.547 5,3925 5,1284 -4,9

Oltre 500.000 Abitanti 5 6.533.515 28,8684 28,8628 -0,0

6.702 51.234.727 100,0000 100,0000 0,0


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Area territoriale NumerositàPopolazione al

31/12/2009


per la stima deifabbisogni standard

% del totale(A)

Fabbisogno Standard

% del totale

(B)

Differenza%

(B-A)/A

Nord-ovest 2.987 15.888.357 31,5102 31,5292 0,1

Nord-est 929 9.308.007 14,4510 15,7836 9,2

Centro 996 11.872.330 28,6168 28,1164 -1,7

Sud 1.790 14.166.033 25,4220 24,5707 -3,3

6.702 51.234.727 100,0000 100,0000 0,0


27

Regione NumerositàPopolazione al

31/12/2009


per la stima dei

fabbisogni standard

% del totale(A)

Fabbisogno Standard

% del totale

(B)

Differenza%

(B-A)/APIEMONTE 1.206 4.446.230 8,6730 7,9447 -8,4

LOMBARDIA 1.546 9.826.141 18,4954 19,4814 5,3

VENETO 581 4.912.438 6,4934 7,7633 19,6

LIGURIA 235 1.615.986 4,3418 4,1031 -5,5

EMILIA ROMAGNA 348 4.395.569 7,9576 8,0204 0,8

TOSCANA 287 3.730.130 7,3891 7,4295 0,5

UMBRIA 92 900.790 1,3750 1,5149 10,2

MARCHE 239 1.559.542 2,2594 2,6010 15,1

LAZIO 378 5.681.868 17,5933 16,5710 -5,8

ABRUZZO 305 1.338.898 1,8164 1,8839 3,7

MOLISE 136 320.229 0,4543 0,5087 12,0

CAMPANIA 551 5.824.662 12,4309 11,4911 -7,6

PUGLIA 258 4.084.035 6,8127 6,7919 -0,3

BASILICATA 131 588.879 0,8766 0,8446 -3,7

CALABRIA 409 2.009.330 3,0311 3,0506 0,66.702 51.234.727 100,0000 100,0000 0,0


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Modello OrganizzativoNumero

sità

Popolazione al

31/12/2009

Spesa corren

te utilizza

taper la stima dei

fabbisogni

standard

% del totale

(A)

Fabbisogno

Standard

% del totale

(B)

Differenza%

(B-A)/A1 - Comuni con gestione associata in Unione di Comuni 690 2.394.5

662,9382 3,1215 6,2

2 - Comuni con gestione associata in Comunità montana

157 245.777 0,2459 0,3112 26,6

3 - Comuni con gestione associata in Consorzio 136 704.207 0,7901 0,8567 8,44 - Comuni con gestione associata in Convenzione tra

Comuni o con altre forme1.327 7.087.0

449,4892 9,8901 4,2

5 - Comuni non in forma associata senza il servizio di polizia locale

394 219.026 0,0297 0,2759 828,2

6 - Comuni con gestione diretta del servizio di polizia locale

3.998 40.584.107

86,5069

85,5446

-1,1

6.702 51.234.727

100,0000

100,0000

0,0


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ComuneCoefficiente di riparto

basato sulla spesa storica

Coefficiente di riparto basato sui fabbisogni

standard

Roma 0.128800332802 0.122346344373Milano 0.064421689763 0.077061044790Napoli 0.037370196878 0.038142241524

Livelli di prestazioni standard

La possibilità di identificare distintamente costi unitari e livelli delle prestazioni standard (e non soltanto fabbisogni finanziari) dipende criticamente dalla natura delle funzioni considerateSolo nel caso di funzioni caratterizzate da prestazioni finali misurabili ed esogene rispetto all’autonomia degli enti locali (Lep o standard di output stabiliti dall’ordinamento normativo) sarà possibile ricavare una stima distinta di output e di costi unitari (funzione di costo)=> prossime funzioni sottoposte a standardizzazione: servizi dell’istruzione (es. scuole materne) e servizi sociali (es. asili nido)

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La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: problemi e prospettive


Fabbisogni standard per Comuni “inattivi”

La mancata offerta di servizi da parte di un Comune nell’anno di osservazione non dovrebbe condizionare la determinazione del fabbisogno standard se le caratteristiche strutturali di quel comune comunque giustificano una “domanda” di tali servizi.Approccio coerente con la previsione di assenza di vincoli di destinazione nel finanziamento degli EELL (tributi+trasferimenti perequativi). Il monitoraggio sulle prestazioni effettivamente fornite andrebbe limitato alle sole funzioni su cui siano definiti Lep.

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Impiego dei fabbisogni standard

Costruzione del sistema perequativo Accelerare la stima delle capacità fiscali standard e il disegno normativo del sistema perequativoRischio di un mancato utilizzo dei fabbisogni standard a fini perequativi

32



Fabbisogni standard e revisione della spesa

I fabbisogni standard sulle funzioni già stimate possono essere utilizzati per ripartire tra enti almeno una quota della riduzione complessiva delle risorse alle autonomie territoriali

Da preferire rispetto al riparto sui consumi intermedi o altri criteri parziali

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Regioni a statuto speciale

Auspicabile estendere, in via concordata e consensuale, l’applicazione dei fabbisogni standard anche agli EELL delle regioni a statuto speciale

L’intera costruzione della riforma del federalismo fiscale è indebolita dalla sua limitazione ai soli territori delle RSO. Bisogna attendere il prossimo aggiornamento dei questionari

34


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FINE

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