I. Introducción

Los últimos han sido años de importantes cam-bios en los sistemas judiciales de las Américas. De unestado de casi olvido en el cual permanecierondurante siglos, han pasado a experimentar un verti-ginoso proceso de reformas, algunas de ellas muy sig-nificativas. Sorprende especialmente que una líneaimportante de esas transformaciones se haya enfoca-do en la gestión del sistema, pues esta perspectivahabía sido tradicionalmente ignorada, sino menos-preciada, en las instituciones judiciales dirigidas porabogados sin formación ni interés especial en ella.

Son varias las razones que permiten explicar elinterés generado en mejorar la gestión judicial. Poruna parte, los Poderes Judiciales, de ser institucionespequeñas y simples en cuanto a sus funciones, hanido rápidamente creciendo en tamaño1 y han idoasumiendo nuevas competencias.2 Adicionalmente,el volumen de ingresos judiciales ha aumentadoexponencialmente.3 Al mismo tiempo, la respuestatradicional ante el aumento de la carga de trabajo: lacreación de nuevos tribunales, se ha evidenciadocomo insuficiente4 e inviable como política única,por los altos costos que entraña.

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1 Cifras entregadas por Pérez Perdomo y Friedman señalan que el número de jueces, en Brasil, aumentó de 3.624 el año 1970 a 8.050 el año 1991; en el siste-

ma federal mexicano se incrementó de 129 jueces en el año 1970 a 728 en el año 2000; en Venezuela de 783 el año 1971 a 1.165 en el año 1997, y en la

Provincia de Córdoba, de 167 en 1971 a 447 en el año 1998 (información disponible en el siguiente link: http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1078/3.pdf). Este

proceso ha continuado en años recientes. Así, en el período comprendido entre los años 2000 y 2004, el número de jueces creció un 40% en Colombia, 25% en

el sistema federal de México, 17% en Guatemala, 15% en Nicaragua, 8% en Costa Rica y 7% en Chile (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).

2 Estas nuevas competencias son muy variadas. Ejemplo de ellas son las nuevas acciones constitucionales, que a muchos de ellos les corresponde conocer; pro-

blemas vinculados a la violencia intrafamiliar; nuevos delitos en las áreas medioambientales e informática, etc.

3 Algunos ejemplos en el aumento de ingresos al sistema se pueden encontrar en el caso de la justicia brasileña: en comparación con 1997, durante el 2004 la

Justicia Federal de Primer Grado recibió un 134% más de causas, y el promedio de crecimiento anual para el periodo fue 15%. Otro claro ejemplo de este fenó-

meno se encuentra en Uruguay, donde es posible distinguir dos periodos diferenciados: en el primero, que va de 1994 a 2000, la demanda se sitúa, en promedio,

en los 175.822 asuntos ingresados a los tribunales de primera instancia. En el segundo periodo, que contempla los últimos tres ejercicios (2001-2003), la deman-

da se ubica en promedio en los 214.324 asuntos. Esta evolución también se ha experimentado en determinadas materias. Por ejemplo en Chile, durante el año

2002 ingresaron 661.182 nuevos casos a los juzgados civiles de primera instancia, cifra que aumentó a 871.059 el año 2003 y a 994.273 el año 2004. Por su

parte, en Costa Rica, ingresaron 118.667 nuevos casos penales, a los juzgados de primera instancia, durante el año 2002, cifra que aumentó a 133.542 el 2003

(Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).

4 La creación de nuevos tribunales lo que hace es abaratar el costo de litigar, por el solo hecho de hacerlos más accesibles y, por esa vía, alienta la llegada de

nueva demanda que rápidamente satura a esos juzgados, tal como estaban los antiguos. Esto que puede parecer un efecto positivo en términos de acceso a la jus-

ticia, bien puede ser una solución ineficiente pues puede llevar a los tribunales asuntos que sería más barato solucionar por otras vías (Hammergren, 1999). En

Chile, entre 1982 y 1992 más que se cuadruplicaron los tribunales civiles en Santiago, siendo así que en el mismo lapso la duración de los procesos aumentó. Un

juicio ordinario, que en promedio tardaba 805.59 días, pasó a demorarse 1009 días. Igualmente, pese al aumento en 34% en la cobertura de tribunales en el perio-

do 1980-87, la carga de trabajo de cada uno prácticamente no disminuyó (Cerda, 1992).

Juan Enrique Vargas Viancos

Abogado y Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Director

Ejecutivo del Centro de Estudios de Justicia de las Américas.

juan.vargas@cejamericas.org

Judicial government is an important aspect of the transformations that have been implemented in

the region's procedural systems. This topic traditionally has been ignored in judicial institutions direct-

ed by attorneys who have no special training or interest in this area. Judicial branch management must

be analyzed on three levels, beginning with the judicial office. This agency houses the true units of pro-

duction of the justice system, and it is here that management aspects take on greater importance. This

is also the area in which it has been most difficult to introduce significant improvements to the tradi-

tional organizational and operational system. This article addresses this area of judicial branch man-

agement and describes instruments and experiences that may be useful for addressing the challenge of

designing or redesigning judicial offices. The author focuses on the needs of those who are responsible

for designing and implementing policy in this sector.

*

Herramientas para el diseño de

Despachos Judiciales

Por otra parte, fruto de esa misma mayor impor-tancia que han ido adquiriendo los tribunales hoyen día están expuestos a demandas y a un escrutiniomás cercano y estricto por parte de la ciudadanía,que espera de ellos una buena atención y, funda-mentalmente, respuestas rápidas y de calidad.

Finalmente, en general laadministración pública ha vivi-do un desarrollo importante losúltimos tiempos lo que ha per-mitido acumular un conoci-miento susceptible de ser trasla-dado a los tribunales, que es pre-cisamente lo que han intentadorealizar en la región los BancosMultilaterales de Crédito, en espe-cial el BID y el Banco Mundial,quienes han alentado operacionesen un elevado número de paísescuyos componentes más importan-tes están asociados a temas de ges-tión judicial.5

Al interior del Poder Judicial lostemas de gestión deben ser analiza-dos en tres niveles diferentes. Por unaparte, al nivel más alto de la organiza-ción, el del Gobierno Judicial, aquélcon responsabilidad sobre la conduc-ción estratégica de la institución.Cualquiera sea el organismo encargado de éste, debehacerse cargo de temas que demandan la utilizaciónde criterios y herramientas que provienen de la ges-tión, como ser los relativos a las políticas generalesde desarrollo institucional, el presupuesto y el desti-no de los recursos o el manejo de la carrera funcio-naria. En un segundo nivel, los temas de gestión sepresentan a propósito de las funciones de gerenciacentral del sistema, la cual está encargada de sumacro administración con responsabilidades enaspectos como la ejecución de las inversiones o elmanejo de los sistemas de información. Pero es enun tercer nivel, el del despacho judicial, en el que sesitúan las verdaderas unidades de producción delsistema de justicia, donde los aspectos de gestióncobran mayor importancia y donde ha sido másdifícil introducir mejoras significativas al sistematradicional de organización y funcionamiento.

Entendemos por temas de gestión al nivel deldespacho judicial todos los relacionados con la con-figuración de las estructuras institucionales, los pro-

cesos de trabajo, la división de roles y la asignaciónde competencias operativas, necesarios para que elproducto que deben entregar los tribunales, básica-mente decisiones jurisdiccionales, se puedan generarde la forma más eficaz y eficiente posible, lo queimporta decidir los casos con la mayor calidad yceleridad, aprovechando para ello de la mejor forma

los recursos disponibles.

El presente texto se concen-trará precisamente en este últi-mo nivel, entregando instru-mentos y dando cuenta de expe-riencias útiles a la hora de abor-dar el desafío de diseñar o redise-ñar los despachos judiciales. Estáenfocado entonces tanto en lasnecesidades de quienes deben dise-ñar una política en el sector, comode quienes deben implementarla.

El texto se ha organizado de lasiguiente forma. En un comienzovincularemos las decisiones de ges-tión al trabajo sustantivo que debenrealizar los tribunales e indicaremosque la forma cómo éste último se defi-na condiciona las decisiones de gestión(Capítulo II). Posteriormente daremosalgunos criterios básicos que a nuestro

juicio deben tenerse presente al momento de asumirel diseño de los despachos con el fin de obtener losmayores grados de eficiencia posibles (Capítulo III).A continuación comenzaremos el análisis propia-mente tal de los instrumentos de diseño (CapítuloIII). En el Capítulo IV veremos el análisis de lademanda, en el V el de la oferta actual, para luegover la estructura de las oficinas judiciales (CapítuloVI) y el modelo operativo de las mismas (CapítuloVII). El capítulo final está destinado a dar unasomera mirada a temas complementarios para eldiseño (Capítulo VIII).

II. Vinculación entre gestión y modelos procesales

1. (Des)Conexión entre reformas sustantivas y de gestión

Uno de los problemas habidos en la región hasido la forma desconectada con que han sido traba-jadas las reformas sustantivas a la justicia de aquellas

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5 Durante los últimos diez años, la mayoría de los países de la región ha solicitado el apoyo del BID para proyectos de reforma judicial, y han obtenido, en su con-

junto, préstamos por cerca de US$ 500 millones para financiar esos esfuerzos. Cosa similar ha ocurrido con el Banco Mundial, que ha otorgado créditos por, apro-

ximadamente, US$ 215 millones (Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2006).

Entendemospor temas de gestión al nivel deldespacho judicial todos los rela-

cionados con la configuraciónde las estructuras instituciona-les, los procesos de trabajo, ladivisión de roles y la asigna-ción de competencias opera-tivas, necesarios para que elproducto que deben entre-gar los tribunales, básica-mente decisiones jurisdic-cionales, se puedan gene-rar de la forma más efi-caz y eficiente posible,lo que importa decidirlos casos con la mayor

calidad y celeridad,aprovechando para

ello de la mejorforma los recursos

disponibles.

que han querido mejorar la gestión del sistema. Así,por ejemplo, al mismo tiempo en que la mayoría delos países de América Latina han avanzado haciacambios muy significativos a sus procedimientospenales, sustituyendo sistemas inquisitivos de carác-ter escrito, por otros adversariales y orales, se hanproducido modificaciones en la forma de organizar yen el funcionamiento de los juzgados penales enmuchos de esos mismos países, las que no han toma-do en consideración las exigencias distintas queimpone el nuevo sistema procesal.Ejemplos similares son posibles de encon-trar también en materias de familia ylaborales, otras áreas donde se han pro-ducido cambios importantes en los últi-mos tiempos.

Esta desconexión ha traído comoconsecuencia que los cambios sustan-tivos no hayan producido muchos delos efectos que habían buscado, pre-cisamente por deficiencias en laimplementación que podrían ha-berse solucionado con desarrollosadministrativos adecuados.

Las reformas a la gestión, por su parte,al no ser pensadas en función de lo que debe ser sus-tantivamente el servicio de justicia, en algunas situa-ciones han venido a legitimar y profundizar formasde trabajo que son intrínsecamente disfuncionales alo que se espera de tal servicio y en otras a obstacu-lizar o retardar los cambios más de fondo que serequieren.

Es así como podemos encontrar en la regiónexperiencias de reforma a la gestión judicial que hanquerido acelerar la tramitación de los procesos escri-tos a través de una mayor especialización de las fun-ciones, diferenciando las que corresponden a losjueces y funcionarios “tramitadores”de las causas,por una parte, de las propias de los jueces falladores,por la otra. Así, a los primeros les ha pasado acorresponder conducir todo el proceso, tomandotodas las decisiones que procedan y recibiendo laprueba, hasta que éste queda en estado de dictarsesentencia. A los segundos sólo les corresponde ahoraesa última función. El resultado de ello es unamayor distancia a la que antes existía entre la deci-sión judicial y las alegaciones de las partes y, lo quees más importante aún, de la evidencia acompañadadurante el juicio. De tal modo, estas reformas quesólo pretendieron mejorar la gestión han tenidoefectos sustantivos negativos, profundizado dos pro-blemas que se presentaban, aunque en menor medi-da, en los sistemas escritos anteriores: la delegaciónde funciones y la mediación entre el juez y la gene-ración de la información en el caso.

Por otra parte, esas y otras reformas similares a lagestión van generalmente acompañadas de esfuerzossignificativos en términos de diseños organizaciona-les, equipamiento y desarrollos informáticos, ade-cuación o construcción de nueva infraestructura, etc.Todo ello generalmente entraña fuertes inversiones ytraumáticos procesos de transición de un sistema aotro. Naturalmente, luego de invertidos los recursosy pagados los costos políticos del cambio, es muypoco probable que vaya a ser posible intentar unareforma más de fondo al funcionamiento del sistema

que implicaría reconocer como innecesa-rio todo lo hecho o gastado con anteriori-dad. Por ello, a veces estas reformas degestión también se constituyen en unobstáculo adicional para avanzar con lasreformas sustantivas.

No considerar debidamente laforma como se relaciona la concep-ción del trabajo sustantivo de la insti-tución y los mecanismos de gestióndel mismo, ha llevado a idear y tra-tar de implementar mejoras de ges-tión que son incompatibles condeterminados modelos procesales.Las diferencias más significativas seencuentran al analizar lo que se

espera y puede hacerse en los dos modelos procesa-les hoy en competencia en la región, el modeloescrito y el oral. Uno y otro obedecen a lógicas defuncionamiento tan profundamente distintas quepermiten sostener que el producto que cada unoarroja es diferente al del otro y, por lo tanto, losmecanismos de gestión para uno y otro no sólo noes conveniente que sean los mismos, sino puede serperjudicial.

Por lo dicho, el primer paso que debe darse antesde pensar en un rediseño de los despachos judicia-les, es analizar si la forma cómo está concebido elsistema judicial es la adecuada en el país y si existe–o es previsible que exista en un período razonablede tiempo- voluntad política de las entidades corres-pondientes para asumir un cambio más de fondodel mismo. Si esos cambios ya están en marcha, lonatural será considerarlos a la hora de definir elnuevo diseño; pero, insistimos, aunque todavía noestén maduros, puede ser más eficiente apurarlos ypostergar en algún tiempo las reformas a la gestión,que abordarlas precipitadamente obstaculizando laposibilidad futura de esos cambios o desperdiciandolos recursos invertidos en gestión, si ellas despuéslogran materializarse. En todo caso, bien puedenhaber mejoras en la gestión que sean necesarias yfuncionales cualquier sea el sistema que se elija, peroprobablemente ellas no apuntarán a los aspectosmedulares de la organización del despacho judicial

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Estadesconexión ha

traído como con-secuencia que loscambios sustanti-vos no hayan pro-ducido muchos de

los efectos que habí-an buscado, precisa-

mente por deficienciasen la implementaciónque podrían haberse

solucionado con desarro-llos administrativos ade-

cuados.

que, como venimos diciendo, están íntimamenteligados al modelo de justicia que se adopte. Son porlo demás estos cambios ligados al modelo de des-pacho los que realmente pueden tener una inci-dencia significativa en el aumento de la produc-tividad de los sistemas judiciales y no otras refor-mas administrativas más accesorias.

2. Procedimientos orales o escritos y gestión de los despachos

En los procedimientos escritos, que siguen sien-do cuantitativamente los más relevantes en AméricaLatina, la labor del tribunal se concentra funda-mentalmente en la construcción del “expediente”,siguiendo para ello un conjunto de pasos más omenos estandarizados que permiten ir materialmen-te acumulando información (peticiones, diligencias,pruebas y resoluciones), de forma tal que al términode esa labor un juez pueda dictar la sentencia defi-nitiva a partir de la lectura de las piezas escritasarchivadas en la carpeta judicial. Organizacional-mente, en este tipo de procedimientos por lo gene-ral interviene un número más o menos elevado deempleados judiciales, los cuales colaboran en la for-mación del expediente ya sea elaborando borradoresde resoluciones, tomando declaraciones o recibien-do parte de la prueba. Por el tipo de trabajo quedeben asumir estos funcionarios generalmente se lesexige que tengan algún tipo de formación jurídica.

En los procedimientos orales, las decisiones sontomadas directamente por los jueces en audienciasdonde se produce el debate entre las partes y la apor-tación de prueba de ser necesaria. Organizacional-mente, en este tipo de procedimientos el hito cen-tral ya no es el expediente, sino la audiencia, por lotanto los recursos del tribunal deben estar colocadosen función de la más eficiente organización de éstas.En términos cuantitativos el recurso juez pasa a sermás significativo y los empleados, cuya función yano es ayudar a construir la decisión judicial sinoencargarse de la organización de las audiencias, nonecesitan tener una formación jurídica en derechosustantivo, sino simplemente saber cómo insertar sutrabajo dentro del proceso general de produccióndel tribunal. Como decíamos existen variaciones,siendo frecuente encontrar en la región sistemas enque parte del procedimiento funciona por escrito(por ejemplo, la etapa de instrucción penal, aún enmuchos países con sistemas acusatorios) y luego otraen forma oral (la etapa del juicio).

El siguiente cuadro, tomado de la justicia criminalde un país de la región, antes y después de la reformaprocesal penal, ejemplifica lo que venimos diciendosobre el cambio en el uso de los recursos juez y emple-ado en uno y otro modelo de funcionamiento.

Lamentablemente, muchas de estas diferenciasque esquemáticamente hemos reseñado no han sidodebidamente consideradas en la región al momentode transitar de un sistema a otro, de cambiar de unsistema escrito a uno oral. Uno de los principaleshallazgos del proyecto de seguimiento de las refor-mas procesales penales en América Latina que reali-zó CEJA entre los años 2001 y 2003 fue la enormedificultad que presentaban los nuevos sistemas oralespara organizar eficazmente audiencias (Centro deEstudios de Justicia de las Américas, 2005: 217 y ss).Es así como se producía un extendido fenómeno desuspensión de audiencias con muy nocivas conse-cuencias no sólo para la productividad del sistema -recordemos que es esa “la” instancia de generación dedecisiones- sino también para su legitimidad entrelos demás operadores del sistema, los usuarios delmismo y la ciudadanía en general. El cuadro siguien-te ilustra algunos de los resultados obtenidos duran-te los períodos en que se observaron audiencias dejuicio oral –por lo general lapsos de un mes-.

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Cuadro N° 1

Relación empleados y jueces en los sistemas

de justicia criminal antiguo y nuevo en Chile

Fuente: Ministerio de Justicia de Chile

Relación empleadospor jueces

Sistema antiguoJuzgados crimina-les especializados

11,0

Sistema nuevo

Juzgados deGarantía

3,8

Tribunales Oralesen lo Penal

2,2

Cuadro N° 2: Programación y realización de

Juicios orales. Juicios agendados v/s juicios

realizados / Fuente: CEJA, 2005

* Sólo Departamento Judicial de San Isidro** Sólo Antofagasta. Primer informe arrojaba un 80% de efectividad*** Cifras sobre el total de juicios en el Círculo Penal de Caracas

Juicios agendados

Juicios realizados

%

Bolivia 103 36 35%

Buenos Aires (Arg.)* 91 39 31%

Córdoba (Arg.) 117 97 83%

Costa Rica 179 54 30%

Chile ** 65 64 98%

Ecuador 222 59 27%

El Salvador 170 69 41%

Guatemala 50 38 76%

Honduras 55 27 49%

Paraguay 17 13 76%

Venezuela *** (867) (144) (17%)

Lo que sucedió en la mayoría de los países fueque el sistema de gestión pensado para la tramita-ción de expedientes escritos no se cambió a la horade implementar un sistema oral, y funcionarios sindestrezas para la organización de audiencias handebido hacerse cargo de esa tarea, en general conbajos resultados. ¿Qué tipo de problemas enfrentan?Por ejemplo, una concepción formalista de diligen-cias claves para que una audiencia pueda concretar-se, como la práctica de las notificaciones. En el sis-tema escrito se valora más la corrección de los pro-cedimientos que los resultados. Lo importante tra-tándose de las notificaciones es que ellas se hagansiguiendo los pasos que establece la ley, no asumien-do el funcionario ninguna responsabilidad respectoal éxito de la misma. La lógica en un sistema oraldebe ser diversa: lo importante es que siguiendo losprocedimientos legales se obtengan los resultadosqueridos. Así, lo relevante no es que en el expedien-te conste que la notificación sedespachó en tiempo y formaoportuna a su destinatario, lovalioso es que esa persona que debaasistir efectivamente concurra a laaudiencia de tal forma que éstapueda efectivamente realizarse. Porlo mismo, el empleado no debe limi-tarse al despacho de la notificación,sino deberá tener las habilidades degestión necesarias para realizar unaserie de otras diligencias necesarias paraque la persona concurra. Así, habrá deobtener compromisos personales de ellaso de la parte interesada en su compare-cencia (por ejemplo, los fiscales pueden hacermucho para que las víctimas concurran y los defen-sores para que lo hagan los imputados en libertad),podrá llamarlos telefónicamente para recordarles larealización de la audiencia, etc.

Pero así como los procedimientos orales exigenun sistema de gestión distinto al pensado para losescritos, innovaciones de gestión diseñadas para losprocedimientos orales presentan serios problemascuando se las intenta aplicar a los procedimientosescritos. Las dos modernizaciones que más han cam-biado la gestión judicial en los últimos años: lafusión de los tribunales en grandes unidades juris-diccionales y el nombramiento de administradoresprofesionales para hacerse cargo de la gestión del sis-tema, fueron diseñadas pensando en tribunales ora-les (de hecho provienen de países que sólo cuentancon esos sistemas) y sólo pueden cumplir cabalmen-te con sus objetivos dentro de procedimientos de esanaturaleza, pues ambas implican una absoluta dife-

renciación entre las funciones jurisdiccionales y lasadministrativas que, como ya hemos visto, es impo-sible en un sistema escrito, en donde el juez debenecesariamente tener un contacto cercano con losfuncionarios que, en los hechos, están desarrollandoparte de la labor que a él le compete. Más adelanteanalizaremos con mayor detención ambos cambiosy explicaremos por qué tanto la creación de grandestribunales como la profesionalización de la gestiónimplican necesariamente romper la relación directa,personal y cotidiana entre el juez y el personal admi-nistrativo, lo que es imposible e inconveniente deconcretar en un procedimiento escrito.

3. Otros aspectos que deben considerarse

Más allá de los procedimientos orales o escritos,hay otros aspectos que deben ser considerados a lahora de diseñar los despachos que dicen relación

con ciertas particularidades delas distintas materias o fueros

en que se divide la funciónjudicial. Por ejemplo, los asun-

tos de familia por lo generalrequieren de la intervención de

cuerpos técnicos durante el proce-dimiento, integrados por asistentes

sociales o sicólogos y brindan servi-cios bien diferentes al puramente

jurisdiccional, como es facilitar endeterminados casos las visitas entre

padres e hijos. Esos mismos asuntos,así como en los civiles y en los laborales, en algu-

nos países se consultan instancias de mediación quepueden funcionar en forma desligada de los tribu-nales o insertas de alguna manera dentro de su pro-pia organización y funcionamiento, pero con suspropias particularidades. En las mismas materiasciviles y en las contravencionales, muchos países sehan dado juzgados de paz o vecinales o de pequeñascausas que, por el tipo de conflictos que debenresolver, lo simplicidad de sus procedimientos y lano exigencia de asistencia letrada,6 requieren de unaestructura institucional y de funcionamiento muyparticulares. Aún más, en asuntos simples y estan-darizados está ganando espacio la litigación a travésde internet, la cual, para el máximo aprovechamien-to de sus potencialidades, requiere de un replantea-miento radical de la estructura tradicional que tene-mos en mente para un tribunal.

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...así como los procedimien-tos orales exigen un sistemade gestión distinto al pensa-

do para los escritos, inno-vaciones de gestión dise-ñadas para los procedi-mientos orales presen-tan serios problemascuando se las intentaaplicar a los proce-dimientos escritos.

6 En algunos casos los jueces tampoco son letrados.

III. Principios orientadores

Si bien existen muchos posibles diseños organi-zacionales y de modelos de gestión para los tribuna-les, hay algunos factores o criterios que son clavespara lograr un funcionamiento más eficiente.

Lo primero es diferenciar claramente las funcionesjurisdiccionales de las administrativas pues, como seha dicho, si hay algún grado de confusión entre ambasserá muy difícil gestionar los aspectos puramenteadministrativos con criterios técnicos y profesionales,debiendo necesariamente tener alguna ingerencia enestos últimos el estamento jurisdiccional. Lo segundoes tratar de aprovechar al máximo las economías deescala, introduciendo unidades jurisdiccionales gran-des que faciliten concentrar en ellas un mayor núme-ro de decisiones administrativas a la par de profesio-nalizar los mecanismos para su adopción. Este tipo detribunales evita duplicar esfuerzos y recursos y permi-te aplanar la estructura del Poder Judicial. En tercerlugar es esencial tender hacia la profesionalización dela administración. Los jueces, como abogados queson, no tienen ni preparación ni especiales habilidadespara los temas de gestión. Hay que dejar estos en quie-nes sí tienen tales condiciones. La incorporación deadministradores con poder propio y real es quizás unade las revoluciones más importantes que están experi-mentando los tribunales hoy en día.

En cuarto lugar deben privilegiarse los diseñossimples y flexibles, con más énfasis en los resultadosque en los procedimientos. La excesiva regulaciónnormativa en los Códigos de los temas administrati-vos ha sido uno de los grandes obstáculos a la inno-vación en esta área y ha obstaculizado las posibilida-des de adaptarse a una realidad muy cambiante. Enquinto y último lugar, es clave hacer uso en todomomento, tanto para el diseño, como para el segui-miento y la corrección del modelo, de informaciónoportuna y de calidad. Las decisiones en materia degestión no pueden quedar entregadas a las intuicio-nes o las experiencias personales, pues muchas vecesla realidad es contraintuitiva y las experiencias per-sonales no son generalizables. El uso adecuado de lainformación está íntimamente asociado a una admi-nistración más profesional. Se trata además de unaexigencia que impone una sociedad que busca mástransparencia y mayor capacidad de control sobrequienes utilizan recursos públicos y ejercen sobera-nía popular.

En el cuadro siguiente, en términos esquemáti-cos y simples, hemos querido resumir distintas alter-nativas de decisiones respecto a la organización yfuncionamiento de los tribunales en función de suimpacto en el grado de eficiencia que potencial-mente entregan a la gestión judicial.

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(menor) EFICIENCIA (mayor)

Funciones jurisdiccionales y administrativas Mezcladas Diferenciadas

Distribución de jueces Tribunales unipersonales separadosTribunales formados por un conjunto de jueces

Liderazgo en temas de gestión Colectivo de jueces (instancia colegiada) Juez Presidente

Encargado de la administración del tribunal Juez o secretario Administrador profesional

Coordinación interinstitucional (Ministerio Público, Policía, DefensoríaPública, demás ser servicios auxiliares)

Inexistentes o informales.Centradas en la cúpula.Sin concretar acuerdos o sin seguimiento delos mismos.

Instancias formales, con reuniones periódicas y con representantes de los niveles operativos. Generación de acuerdosescritos y seguimiento a los mismos.

Rol de los empleados Funciones cuasi-jurisdiccionalesFunciones de secretaría y apoyo no jurisdiccional

Funciones de los empleados Compartimentos estancos Polifuncionalidad

Modelo de producciónTrabajo individual (modelo de producción artesanal)

Equipos de trabajo (modelo de producción en serie)

Metas e incentivos Ausencia de metas e incentivos formalesExistencia de un sistema de metas e incentivos de gestión

CapacitaciónCapacitación informal,teórica e individual

Capacitación formal, práctica y como unidad de trabajo

Perfil de los empleados Con formación jurídica(Con formación profesional o técnica en su área de especialidad)

Distribución de la carga de trabajo Sistemas rígidos (radicación) Sistemas flexibles (flujo)

Sistema de información y seguimiento de casos

Manual y poco utilizadoInformatizado y alimentando permanente-mente las decisiones de gestión

EvaluaciónOcasional, sin indicadores previamente defi-nidos, no asociada a la toma de decisiones ysecreta

Periódica, en función de indicadores previa-mente definidos, asociada a la toma de deci-siones y pública

IV. Análisis de la demanda

Una vez definido el producto y teniendo clarolos criterios de eficiencia que se desean implantar enel sistema, la etapa siguiente en el proceso de diseñode un sistema de gestión es lograr tener una aproxi-mación lo más precisa posible respecto a la carga detrabajo esperada para el mismo.

1. Información sobre los de ingresosesperados

Las preguntas elementales que deben responder-se en esta etapa están asociadas al número y tipos decasos que ingresarán en determinados lapsos detiempo, los factores que pueden influir en ese volu-men esperado, las características de los usuarios, laduración esperada de los litigios y el índice probablede recursabilidad.7

Esta información debiera ser lo más desagregadaposible, tanto en cuanto al tipo de asuntos como asu ubicación geográfica, de forma tal de poder dis-tribuir los recursos del sistema en la forma más ra-cional. Puede ser, por ejemplo, que en una determi-nada zona del país la forma más racional de brindarlos servicios judiciales no sea el establecimiento físi-co de un tribunal en forma permanente, sino la ge-neración de tribunales itinerantes que se desplacenperiódicamente conforme la demanda lo requiera.

La desagregación por tipo de asuntos debe aten-der no sólo a la materia de que se trata, sino dentrode ella a los distintos tipos de conflictos de quepuede tratarse, pues es completamente distinto parael sistema el trabajo que le reporta la quiebra de unaempresa versus la ejecución de una sola deuda, o undelito de homicidio en comparación a uno de hurto.

Conocer el tipo de usuarios también es relevan-te. Así, por ejemplo, si los usuarios directos son per-sonas de escasos recursos los tribunales deberán estarpreparados para recibir directamente sus peticiones,muchas veces sin la mediación de un abogado y, elsistema en general, deberá ver la forma cómo pro-porcionarles asistencia legal para los asuntos en queello sea indispensable. Si los usuarios directos sonpreferentemente instituciones, por ejemplo, elMinisterio Público, la Defensoría Pública, Bancos uotras instituciones similares, hay trámites general-mente engorrosos que pueden verse simplificados,

como por ejemplo el de las notificaciones, las que ental caso se les puede hacer a esas entidades a travésde casilleros en los tribunales o, en forma más sim-ple aún, por medios electrónicos.

La duración de los procedimientos tambiénrequiere de un análisis desagregado, pues no todaslas etapas consumen el mismo nivel de recursos deltribunal, sobre todo en aquellos procedimientosanimados por el principio dispositivo en que lacarga de hacer avanzar el asunto recae en las partes.

El índice de recursabilidad, finalmente, determi-nará la carga de trabajo esperada por los tribunalessuperiores. Nuevamente aquí es necesaria la des-agregación pues la complejidad de los diversos tiposde recursos varía en forma significativa.

Cuando se trata de un sistema en régimen,8 sinque existan causas exógenas a él que puedan influir demanera relevante y se cuenta con buenos sistemas deinformación, estos cálculos son simples de hacer a par-tir de los datos históricos con que ya se cuenta, a losque simplemente puede aplicárseles un factor de co-rrección producto del crecimiento natural que vieneexperimentando la demanda judicial, de ser el caso, obien sensibilizar9 la cifra para poder prevenir ade-cuadamente escenarios marginalmente cambiantes.

La situación es bien distinta cuando el modelode gestión debe responder a un sistema procesal sus-tancialmente nuevo, donde se espera que los cam-bios de fondos influyan en la decisión de litigar delos actores del sistema; o bien cuando factores deter-minantes exógenos están en un proceso brusco decambios, por ejemplo se está en el medio de una cri-sis económica que se espera tendrá consecuenciasimportante en la capacidad de pago de los actoreseconómicos. Otro tanto sucede cuando nunca se hacontado con un sistema razonablemente confiablede estadísticas judiciales que den cuenta con sufi-ciente desagregación de la carga de trabajo del siste-ma. En estos casos, la proyección de la carga de tra-bajo necesariamente habrá de recaer en estimacioneslas cuales pueden basarse o bien en el juicio deexpertos (ojalá con un conocimiento acabado tantodel sistema antiguo como del nuevo cuando se estéfrente a un cambio de procedimiento), o echandomano a la experiencia comparada cuando se trate derealidades asimilables.

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7 El índice de recursabilidad es la cantidad promedio de recursos que se interponen en cada causa judicial (desagregado por tipo de recurso), siendo el factor que

permite predecir la carga de trabajo esperada en los tribunales superiores.

8 Un sistema en régimen es aquél que ya ha pasado las etapas iniciales de implementación y está recibiendo el flujo de trabajo que normalmente se espera para él.

9 La sensibilización es una técnica muy sencilla que permite apreciar qué sucede con un sistema ante cambios menores que pueda experimentar una variable, en

este caso, por ejemplo, un crecimiento o disminución de un 10% del volumen de ingresos.

Es importante en todos estos cálculos atender alos diversos factores que inciden en la decisión delitigar, que son los que permiten predecir su volu-men y envergadura. Por una parte, se encuentran losfactores que determinan la generación de los con-flictos, los cuales se encuentranasociados a circunstancias econó-micas, pero también hay fenóme-nos sociales que pueden llevar a lostribunales asuntos que antes no lle-gaban a ellos.10

Hay que considerar igualmenteque muchas veces son los abogados,más que los que sufren directamentelos conflictos, los que tienen una vozdeterminante a la hora de judicializar-los. En tal sentido, deben estudiarselos incentivos que los abogados tienenpara arreglar (negociar) extrajudicial-mente los asuntos versus convertirlosen una acción judicial. En ello influye,por ejemplo, el sistema y la estructurade los honorarios, donde un sistema depago a suma alzada puede tener efectosmuy diversos a otro que aliente el cobrode una cuota litis.

Sin dudas las decisiones de política que adopte laautoridad serán determinantes a la hora de avaluarla carga de trabajo esperada para el sistema. La apro-bación de leyes que establezcan nuevos delitos, oaumenten las penas para los existentes o la creaciónde acciones especiales para determinados asuntospueden llevar a alterar significativamente el volu-men de trabajo de los tribunales. Pero tambiéndeben considerarse las decisiones de política institu-cional, por ejemplo del Ministerio Público cuandoéste tiene atribuciones para decidir qué asuntos pre-senta ante los tribunales y en qué momento judicia-liza sus investigaciones. Aquí deberán apreciarse laspolíticas generales en materia de persecución penalque desarrolla la fiscalía, por ejemplo si en unadeterminada zona decide judicializar todas las inves-tigaciones por drogas o en otra no llegar a salidasanticipadas en delitos contra la propiedad. Perotambién pueden tener incidencia en la distribuciónde los ingresos las metas de gestión que interna-mente se ponga el Ministerio Público. Así, porejemplo, si esas metas son anuales, lo más probablees que a fines del año haya una intensa presión de suparte por judicializar casos y por concluir los yajudicializados.

2. Unidades de medida

Para apreciar en forma más precisa la demandaesperada y poder traducirla en carga de trabajo con-creta para los diversos operadores, es conveniente

operar con unidades de medida más sofistica-das de las que hasta la fechase han usado en los sistemasjudiciales de nuestros países.La unidad de medida normalen ellos es la “causa, denunciao expediente judicial”, en cir-cunstancia que la informaciónque esta medida entrega es am-bigua y poco exacta. Una mismacausa puede involucrar a una o auna infinidad de personas, puedetratarse de un asunto simple o enextremo complejo, todo ello conconsecuencias innegables para ladinámica de funcionamiento de lostribunales. Aunque los grandesnúmeros tienden a paliar este efecto,redistribuyendo aleatoriamente lascargas complejas, es posible alentar

decisiones de gestión que tecnifiqueny hagan más útil el instrumento de medición. Es asícomo en algunos países las estadísticas judiciales enmateria criminal han pasado a contabilizarse a travésde una unidad de medida diferente, llamada “rela-ción”. Una relación está formada por una imputa-ción y un imputado determinado, de forma tal queuna misma denuncia pueda dar lugar a varias rela-ciones en la medida que sean varios los delitos quese imputan o varias las personas las imputadas.

Otra medida, complementaria a la anterior, ten-diente a hacer más precisa la medición es la utiliza-ción de algún criterio de “causa equivalente”, con elfin de pesar en forma diferenciada los diversos tiposde asuntos en función del trabajo real que ellosdemandan. Así, por ejemplo, una medida de causaequivalente, a partir de un análisis empírico de du-ración de los procedimientos y del grado de utiliza-ción de cada uno de los recursos del tribunal (funda-mentalmente del tiempo de los operadores), puedeasignarle, por ejemplo, un valor de uno a un proce-dimiento ordinario, de dos a una quiebra, de 0,5 aun ejecutivo, etc. La aplicación de estos índices a ladistinta demanda esperada permitiría traducirla avalores similares en término de trabajo generado.

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10 Típicamente eso ha sucedido en la región en los últimos años con los asuntos medioambientales. Pero también con causas vinculadas a hechos de corrupción

que si bien todo indica que antes igual existían, no daban lugar a procesos judiciales, los más de los cuales son de alta complejidad para el sistema.

Esimportante en todos estoscálculos atender a los diversos

factores que inciden en ladecisión de litigar, que son

los que permiten predecir suvolumen y envergadura. Por

una parte, se encuentranlos factores que determi-nan la generación de losconflictos, los cuales seencuentran asociados acircunstancias económi-cas, pero también hay

fenómenos socialesque pueden llevar alos tribunales asun-tos que antes no lle-

gaban a ellos.

La utilización de estos sistemas puede permitirno sólo predecir en forma más certera la carga detrabajo que le espera al sistema, sino la mejor formede distribuirla en forma equitativa entre las diversasunidades jurisdiccionales.

V. Análisis de la oferta actual

El siguiente paso en el procesode diseño es tener claridad respec-to a los recursos con que actual-mente se cuenta, en términos de suvolumen e idoneidad. Sin dudas,por más revolucionario que sea elnuevo sistema que se desea imple-mentar, nunca se podrá -ni será con-veniente- partir de cero. Deberánaprovecharse de la mejor manera posi-ble, con una visión estratégica, la dota-ción de recursos iniciales.

1. En cuanto a los recursos humanos

El análisis debe partir por concentrase en elrecurso fundamental de los tribunales: los jueces.No basta con saber su número y estatus dentro de lacarrera judicial. También es central conocer su nivelde capacitación y de involucramiento o adhesión alnuevo modelo que se intenta llevar adelante, sobretodo si estamos frente a un proceso de cambios sus-tantivos. Ciertamente esto no se trata de una reali-dad dada, que simplemente haya que tomar comoun dato, sino es una variable sobre la cual es posi-ble incidir desarrollando las políticas de participa-ción, difusión y capacitación que sean necesarias.

Una de las lecciones que hemos aprendido con lasreformas judiciales llevadas a cabo en los últimosaños es que, paradojalmente, los jueces tienden aresistir mucho más vehemente cambios organizacio-nales y de gestión que las reformas sustantivas aúncuando estas sean de gran envergadura y que, bajociertas lecturas, ellas puedan ser vistas como restric-tivas al poder de la judicatura. Lamentablemente,durante mucho tiempo los jueces han hecho recaersu poder -o su percepción acerca de su poder- más ensus facultades administrativas (la posibilidad dedesignar empleados, de asignar carga de trabajo ycontrolar su ejecución, de disponer el destino deciertos recursos, por sólo citar algunos ejemplos),que en sus facultades jurisdiccionales. Es por ello quemuchas veces presentan menos objeciones a delegarsus funciones propiamente jurisdiccionales que aaceptar que sea un profesional distinto el que tomebajo su control tales decisiones administrativas.

Un ejercicio similar de evaluación debe realizarsecon los empleados judiciales. Si el nuevo modeloque se desea implementar es menos intensivo en eluso de empelados en funciones de apoyo, o requie-re de perfiles de ellos distintos a los actuales, esteejercicio debe considerar las alternativas laboralesque se les ofrecerán a estos funcionarios. En cual-quier caso, la mayor demanda de jueces puede cons-tituir una oportunidad para que funcionarios con el

título de abogado, que estaban ejer-ciendo roles menores dentro

de los tribunales, puedan acce-der a cargos de jueces. Existen

experiencias en que el términodel rol de los secretarios de los

tribunales -función que pasa a serinnecesaria ante la profesionaliza-

ción de la gestión judicial y la pér-dida de sentido de la labor de minis-

tro de fe en un sistema que enfatizamás los controles ex post que los ex

antes - ha permitido aprovechar demucho mejor manera ese recurso alta-

mente calificado, dándoles derechamente el estatusprofesional de jueces.

2. En cuanto a los recursos materiales

También los recursos materiales deben ser por-menorizadamente evaluados, pues ellos condicio-nan muchas veces los diseños de gestión. Así, porejemplo, es necesario conocer en detalle el estado ylas características de la infraestructura judicial(metros cuadrados, conservación, distribución,etc.), como también la situación jurídica de esosinmuebles: si son o no de propiedad del PoderJudicial. En el caso de no serlo, saber si se trata decomodatos o arrendamientos y en qué términos sehan pactados, pues de ello depende si se puede y esconveniente introducirles mejoras a esas propieda-des. Estas evaluaciones pueden arrojar argumentoseconómicos para cambiar la situación de la infraes-tructura y a la par permitir su mejora. En muchospaíses donde existe una alta cantidad de inmueblesarrendados puede resultar más rentable contratarcréditos hipotecarios o leasings para construir bien-es raíces propios y adecuados, pagando esos contra-tos con lo que antes se destinaba a las rentas dearrendamiento.

Un análisis similar es necesario realizarlo con losrecursos informáticos con que se cuenta, tanto anivel de hardware, como de software. Respecto alprimero hay que conocer el estado del equipamien-to, su ubicación física, su nivel de utilización y suintegración en redes. En cuanto al segundo, se hacenecesario saber a quién pertenecen las licencias yanalizar la idoneidad de los programas en función

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Sindudas, por más revolucio-nario que sea el nuevo siste-ma que se desea implemen-tar, nunca se podrá -ni será

conveniente- partir decero. Deberán aprove-

charse de la mejormanera posible, conuna visión estratégi-

ca, la dotación derecursos iniciales.

de los nuevos sistemas. Uno de los problemas que hahabido en los procesos de informatización de losPoderes Judiciales de la región es que la debilidadtécnica de ellos en el área informática los ha hechoquedar cazados a las empresas proveedoras, las que aveces jurídicamente o a veces simplemente por lafuerza de los hechos, tienen el control sobre los pro-gramas y la posibilidad de modificarlos.

Siguiendo en la misma dirección, el análisis de lasituación actual debe detenerse en los recursos pre-supuestarios con que cuenta el sistema judicial. Estaes un área en que por lo general existen grandesfalencias de información. Muchas veces las fuentesde financiamiento son diversas11 y la informaciónsobre los recursos está en extremo agregada, por loque no es posible saber con certeza a cuánto alcanzany cómo se van desembolsando. Si es difícil conocerlos ingresos lo es mucho más aún saber el destino deesos recursos. Nuevamente aquí la falta de informa-ción y el nivel de agregación de la que existe hacemuy difícil saber con exactitud por ejemplo, cuántole cuesta a los tribunales tramitar un tipo determina-do de causa y qué impacto, en términos económicos,puede tener alterar esa forma de tramitación.

3. Gobierno y procesos de trabajo

Es conveniente que el análisis de la oferta seextienda a las fortalezas y debilidades del sistema deGobierno Judicial, puesto que de él depende lacapacidad de dirigir adecuadamente el proceso decambio, tanto en el nivel inicial de diseño como enel más complejo políticamente de implementación.Generalmente del nivel deGobierno Judicial depende direc-tamente la gerencia central del sis-tema judicial, la cual asume unpapel relevante no sólo en el proce-so de implementación, sino en laoperatoria normal del sistema, puesde ella dependen, por lo general, lossistemas de administración de recur-sos humanos y de inversiones, temastodos íntimamente vinculados con elfuncionamiento cotidiano de los des-pachos judiciales.

Esta evaluación de la oferta actualno podría darse por concluida sin unpormenorizado análisis de los procesosde trabajo actuales al interior de los tri-bunales. De más está decir que es deestos procesos de trabajo de los que

depende en buena medida el nivel de productividadde las unidades, incluso a veces en forma más deter-minante de la calidad profesional de quienes los eje-cutan. Cualquier diseño innovador debe partir porconocer bien el ambiente sobre el cual se aplicará,saber qué es lo que se quiere cambiar y por qué, a lapar de conocer qué es lo que vale la pena mantener.

Todo este proceso de análisis de lo existente pre-viamente debiera también desembocar en la cons-trucción de una línea de base que permita el día demañana evaluar si los cambios introducidos hanimplicado o no mejoras en los servicios judiciales.La ausencia de esta información en la mayoría de losprocesos de reforma en la región les ha restado deargumentos para mantener en el tiempo el apoyopolítico y de recursos que requieren.

VI. Definición de la estructura de las oficinas judiciales

1. La organización tradicional de losdespachos

En la noción tradicional de oficina judicial quese tiene en América Latina, ella está compuesta porun juez, un secretario y en un conjunto de emplea-dos que cooperan en su trabajo, todos cobijadosbajo un mismo espacio físico y ejerciendo sus fun-ciones en exclusividad dentro de determinado radioterritorial. Es así como el mapa judicial de los paísesde la región está integrado -a nivel de primera ins-tancia- por un elevado número de tribunales disper-

sos a través de los países. Incluso en las ciuda-des que por su tamaño requie-ren para ser cubiertas de másde un juez, cada uno de esosjueces trabaja en su propio tri-bunal, en forma desconectadade sus colegas. En muchas opor-tunidades esos juzgados se ubi-can en un mismo edificio o enespacios colindantes, sin embargocada uno de ellos tiene su propiaorganización, replicándose en cadauna de ellas íntegramente todas lasfunciones que requieren para cum-plir con su cometido.

Sin dudas esta última circunstan-cia, hace que este sea un tipo de orga-nización poco eficiente, pues no apro-vecha las claras economías de escala

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...del nivel de Gobierno

Judicial depende directamentela gerencia central del siste-ma judicial, la cual asume unpapel relevante no sólo enel proceso de implementa-ción, sino en la operatorianormal del sistema, puesde ella dependen, por logeneral, los sistemas deadministración de recur-

sos humanos y deinversiones, temastodos íntimamentevinculados con el

funcionamiento coti-diano de los despa-

chos judiciales.

11 Además de los recursos fiscales los Poderes Judiciales generalmente reciben recursos de tasas judiciales que cobran a los litigantes, de depósitos judiciales, de

la liquidación de bienes decomisados o de intereses ganados producto de la inversión de sus activos.

que se producen al compartir y no replicar funcio-nes. No tiene sentido en términos económicos y legenera enormes problemas a los usuarios que, porejemplo, cada uno de los tribunales que funcionanen un mismo edificio tenga sus propios mesones deentrada, sus propios sistemas de archivos, sus siste-mas de notificaciones, etc.

Ello igualmente presenta otros inconvenientes.Por una parte, hace muy costoso ampliar la cober-tura judicial, pues siempre es necesario crear un tri-bunal completo, es decir nombrar a un juez y a unconjunto de funcionarios.12

Por otra parte, esa forma de organización generamuchas dificultades para establecer sistemas equita-tivos de repartición de la carga de trabajo entretodas ellas. Las divisiones geográficas o por turnosno siempre son las más justas para equilibrar losvolúmenes de trabajo. Si bien esto puede ser paliadocon sistemas centralizados de distribución de causasque permitan discriminar entre el peso específico decada una de ellas, la falta de flexibilidad que presen-ta la existencia de comparti-mentos estancos impide -o almenos dificulta- hacer conflexibilidad las correccionesque eventualmente sean nece-sarias ante el surgimiento dediferencias en los hechos rele-vantes respecto al trabajo quedebe asumir una u otra.

Adicionalmente, esta infini-dad de tribunales pequeños llevaa que cada uno tenga poco poderrelativo y que sea necesario quemuchas de las decisiones de gestióndeban ser llevadas al nivel de laadministración central. Esto alientala verticalización del Poder Judicialen circunstancias en que una de lastendencias en la gestión moderna es contar con ins-tituciones más horizontales y descentralizadas, puesello facilita que las decisiones sean tomadas por laspersonas que cuentan con más información y expe-riencia directa sobre los problemas y que se puedaajustar el funcionamiento de la institución a las par-ticularidades de las distintas realidades -por ejem-plo, geográficas- y con mayor celeridad a los cam-bios que ésta experimente.

2. Alternativas de estructura institucional

Una primera vía para abordar las ineficienciasmás evidentes que apareja la estructura tradicionalde los tribunales, está dada por la constitución de losllamados “servicios comunes”, es decir, por unidadesque realizan sus funciones no sólo para un tribunaldeterminado, sino para un conjunto de ellos, gene-ralmente con cercanía física. Estos servicios comu-nes van desde la administración física de los inmue-bles donde funcionan los tribunales (seguridad,mantención, aseo, etc.), a hacerse cargo de funcio-nes más cercanas y más típicamente ligadas al traba-jo jurisdiccional: notificaciones, custodia de espe-cies, atención al público, sistemas de información,etc. En todo caso, la característica de la organizacióna través de servicios comunes es que no pone encuestión el mecanismo tradicional de producciónjudicial: éste sigue estando en mano del juez y deempleados que trabajan bajo su directa dirección.

El paso siguiente ya implica romper la estructuratradicional de los tribunales, uniendo a un con-

junto de jueces bajo un esque-ma de trabajo común o de“pool” de jueces, servidos tam-bién por una secretaría comúnque todos ellos comparten. Esteesquema de funcionamiento noimplica alterar el carácter de uni-personales que pueden tener esosjueces, pues aunque estén agrupadosen un colectivo, a la hora de tomardecisiones jurisdiccionales ellas pue-den seguir siendo individuales. Lasventajas de este sistema es que ya nosólo los llamados servicios comunespasan a ser brindados centralizadamen-te, sino todas las labores de apoyo,incluso las más directamente ligadas a la

producción jurisdiccional. Así se gana en flexibili-dad, al poder destinar los recursos humanos sinlimitaciones a las tareas que más los requieran. Esposible también disponer de una administraciónprofesional de ese recurso humano.

En los sistemas más flexibles y eficientes, la admi-nistración centralizada también incluye a los propiosjueces, lo que tiene un gran impacto en la producti-vidad de los tribunales, dado que se trata de precisa-mente del recurso más importante con que estos

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...infinidad de tribunales pequeñoslleva a que cada uno tenga pocopoder relativo y que sea nece-sario que muchas de las deci-siones de gestión deban serllevadas al nivel de la admi-

nistración central. Estoalienta la verticalizacióndel Poder Judicial en cir-cunstancias en que unade las tendencias en la

gestión moderna escontar con institucio-nes más horizontalesy descentralizadas...

12 Se dice que el coste de un juez no llega a un séptimo del coste total de un órgano unipersonal; y que un aumento en un 10% en el número de jueces puede

traducirse en un aumento casi proporcional en el número de sentencias, pero que un aumento en el 10% del personal tiene un impacto reducido y en todo caso

menor en el número de sentencias (Pastor, 2003: 6).

cuentan. Así, la distribución de la carga de trabajo yla agenda de los jueces puede ser administrada máseficientemente. De tal forma se relativiza el sentidode propiedad de los jueces respecto a “sus” causas,pasando a ser estas, antes que nada, del tribunal engeneral. Siempre respetando que sea un mismo juezel que reciba directamente la prueba e intervenga enla decisión del asunto, es posible distribuir las tareasprevias entre los jueces de un tribunal de forma deaprovechar de mejor manera sus tiempos.

Existen limitaciones para la adopción de estetipo de organización judicial. Por lo pronto no es lamás conveniente para un sistema escrito, pues enestos es necesaria una relación directa y personalentre los jueces y los empleados en los que delegaparte de sus funciones, lo que se hace más difícilcuando el volumen de los empleados se eleva signi-ficativamente y hasta la vinculación física con losjueces se hace más distante.

Por otra parte hay limitaciones que provienen denecesidades de acceso a la justicia. El sistema judi-cial tiene que asegurarle a toda la población la posi-bilidad cierta de llegar a costos razonables antes losservicios judiciales para la atención de sus proble-mas. Para cumplir con ello, no es posible concentrary por ende distanciar demasiado los tribunales departe de la población. Ello implica instalar en deter-minadas localidades pequeñas o alejadas tribunalesintegrados por tan sólo un juez, aunque comohemos visto esta necesidad también puede morige-rarse con un sistema de jueces itinerantes correcta-mente administrado.

Una limitación adicional está dada por las pro-pias capacidades de administrar un tribunal, las queno son ilimitadas. Unidades excesivamente grandespueden tornarse inmanejables, generándose así loque se denomina deseconomías de escala, que pue-den llevar a aconsejar dividir esa unidad en uno omás tribunales que cuenten con su propia adminis-tración.

Ejemplos de tribunales que funcionan con servicios comunes

Uno de los pioneros en esta materia fue el siste-ma judicial de Costa Rica, país donde se promovióel llamado megadespacho. El lugar escogido paradesarrollar esta experiencia fue el Segundo CircuitoJudicial de San José, concentrado en el Edificio delos Tribunales de Goicoechea, sede que aglutina a 5tribunales (el Contencioso, el de Casación Penal, elde Juicio y Penal Juvenil, el de Trabajo y elAgrario); 11 juzgados (el ContenciosoAdministrativo, el Contravencional, los Civiles deMayor y Menor Cuantía, el de Familia, el de

Trabajo, el de Tránsito, el Penal, el de TurnoExtraordinario, el de Pensiones Alimentarias y el deViolencia Doméstica) y 5 oficinas vinculadas al sis-tema de justicia penal (la de los DefensoresPúblicos, la Fiscalía Adjunta, la Fiscalía de DefensaCivil y de Casación, la Fiscalía de DelitosTributarios y la Fiscalía de Turno Extraordinario).El funcionamiento del megadespacho se funda enla convergencia de tres principios básicos: la sepa-ración de las funciones administrativas de las juris-diccionales, la centralización de los servicios comu-nes y la informatización del expediente. Para laconcreción del primero de estos principios se creóla figura del Juez Tramitador, quien reemplazó alantiguo Secretario del despacho, dejando al Juez deSentencia avocarse en forma exclusiva a la laborjurisdiccional. En lo que respecta a la centralizaciónde los servicios comunes, el Edificio de losTribunales de Goicoechea contempla entre estos larecepción de documentos, escritos y demandasnuevas; el archivo y custodia de expedientes; lasnotificaciones y citaciones; la información y aten-ción al usuario; la administración de salas de juicio;la bodega de decomisos y la bodega de suministros.

En forma complementaria a la iniciativa rese-ñada, en cada circuito judicial de Costa Rica secreó una Oficina Administrativa del Circuito, quebrinda una serie de servicios comunes a los despa-chos judiciales. Entre estos se cuentan la recepcióny distribución de documentos; las notificaciones ycitaciones; la información y atención al usuario; elarchivo de causas; la tesorería judicial y la bodegade decomisos, entre otros.

En Ecuador, la Corte Suprema, el ConsejoNacional de la Judicatura y el Programa de Apoyoa la Reforma de la Administración de Justicia delEcuador (ProJusticia) llevaron a la práctica el pro-yecto “Modernización del Sistema de Gestión deDespacho”, el que se inició en las ciudades quepresentaban mayores niveles de demora y cargaprocesal: Quito, Guayaquil y Cuenca. Este nuevomodelo de gestión se fundó en el principio de lacorporatividad como mecanismo de optimizaciónde los recursos humanos y físicos con que cuentala administración de justicia y su objetivo fue sepa-rar las funciones administrativas de los juzgados delas propiamente jurisdiccionales, potenciando, deeste modo, la eficiencia de cada una de ellas. Unelemento esencial para el funcionamiento del sis-tema fue la incorporación de tecnología moderna.Para estos efectos, la capacitación del personal delos juzgados sobre la utilización de las herramien-tas informáticas fue fundamental. Además, elarchivo y la sala de consultas se organizaron de talmanera que permitieran a los abogados, y al usua-rio en general, contar con información sobre el

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estado de las causas que se ventilan en los juzgadoscorporativos, mediante atención personalizada o através de medios tecnológicos dispuestos para talefecto. En función de los éxitos alcanzados duran-te la etapa piloto, la Corte Suprema de Justicia y elConsejo Nacional de la Judicatura consideraronoportuno ampliar la cobertura del proyecto. Es asíque la etapa de réplica cubrió 43 juzgados civiles ypenales incorporados al nuevo sistema de gestióncorporativa. Al año 2003, el Proyecto deModernización del Sistema de Gestión deDespacho Judicial abarcaba 69 juzgados.

Paraguay también posee experiencias en lamateria. Desde marzo de 2000, cuando entró envigencia plena la nueva normativa procesal penal,se produjeron innovaciones en la gestión judicial.Una ley temporal de transición hacia la vigenciadel nuevo Sistema Penal, permitió que los nuevostribunales de sentencia se beneficiaran con unnuevo modo de gestionar las causas penales. Deeste modo, si bien los juzgados de garantía siguie-ron operando al antiguo modo inquisitorial, consecretarías aisladas, a cargo de un secretario y fun-cionarios jerarquizados que se ocupan de tramitarlos expedientes, los tribunales de sentencia comen-zaron a operar con el apoyo de oficinas de serviciosgenerales. Estos servicios generales a la gestión,como la Oficina de Localización de Personas, deNotificación, de Citación y Mensajería, la OficinaAdministrativa de Sala de Audiencias, la Oficinade Depósito Judicial y la Secretaría de losTribunales, todo ello con el fin de que los juiciosse puedan realizar dentro del tiempo legal y lasaudiencias no se frustren.

En forma complementaria, desde abril del año2003 se viene implementando en los juzgados degarantía de la etapa intermedia de la ciudad deAsunción el Centro Integrado de Justicia Penal, cuyoprincipal objetivo es unificar los procesos adminis-trativos anteriores y posteriores a la realización de laaudiencia preliminar para los seis jueces que cum-plen este rol. El Centro cuenta con las siguientes ofi-cinas: mesa de entrada y reparto, administración desalas de audiencias, asesoría de pruebas, custodia deexpedientes y evidencias, notificación y mensajería,y antecedentes penales. Además, se concibieronórganos de apoyo, como la Oficina de Control deGestión, la de Comunicaciones, la de Atención alCiudadano y la de Enlaces con las unidades de laCorte Suprema de Justicia.

En el Perú, también existen formas de organi-zación del despacho distintas a la tradicional. La

implantación del Modelo Corporativo, en distin-tas materias y niveles de la judicatura, ha permiti-do hacer más eficiente el accionar de los tribuna-les. Por ejemplo, en Lima, los juzgados civiles fue-ron agrupados en un mismo edificio, a razón desiete juzgados por piso, constituyendo cada pisoun módulo distinto. Estos módulos cuentan contres servicios comunes: Archivo y Sala de Lecturade Expedientes, Notificaciones y Centro deDistribución, todos ellos referidos a funciones decarácter administrativo.

Otra experiencia interesante llevada a cabo eneste país fue la implantación de los MódulosBásicos de Justicia, en donde no sólo se agrupanórganos jurisdiccionales, sino también a otros ope-radores del sistema de justicia penal. En cada unode ellos el usuario puede encontrar jueces, fiscales,defensores de oficio, médicos legistas, consultoriosjurídicos, Policía Nacional, conciliadores extraju-diciales y otros servicios y funcionarios vinculadosa este ámbito. Cada Módulo Básico de Justiciacuenta con un Administrador General que seocupa de gestionar todos los aspectos administra-tivos del módulo: adquisición de materiales, insu-mos, suministros, mantenimiento, sueldos, sala-rios y control de asistencia, entre otros, con elobjeto de que los jueces puedan enfocarse en elejercicio de la función jurisdiccional. Se calculaque esta cercanía de los diferentes operadores dejusticia permite reducir en 30% el personal auxi-liar necesario para el funcionamiento de las ofici-nas y, al separar las funciones administrativas yjurisdiccionales, permite un incremento de hastael 100% en la producción judicial.13 Todo el pro-ceso ha sido estructurado de acuerdo a conceptosde reingeniería que permite lograr el mayor rendi-miento de los agentes involucrados y obtener unamayor transparencia en la tramitación de los pro-cesos. Al 30 de junio del año 2003 se habían cons-truido e implementado 43 Módulos Básicos deJusticia en el Perú.

VII. Definición del modelo opera-tivo de las oficinas judiciales

Con todos los antecedentes recopilados en eltranscurso de los pasos anteriores se cuenta ya coninformación suficiente para la construcción delmodelo operativo que resulte adecuado y posibledadas las necesidades que deben satisfacerse y losrecursos con que se cuente para ello.

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13 Información disponible en el sitio Web de la Comisión Andina de Juristas.

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Temporal

Sobreseimiento

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Preparar Juicio

(Juez)

Juicio

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Preparar Juicio

(Fiscal)

Forzam

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Acusación

Reapertura

Procedimiento

Audiencia

Sobreseimiento

Preparar

Sobreseimiento

Preparar

Defensa

Audiencia

Interm

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Preparar

Acusación

Acuerdo

Reparatorio

Suspensión

Condicional

Juicio

Abreviado

Evaluación de

la Denuncia

Análisis

Organismo

Auxiliar

Prisión

Preventiva

Audiencias

Menores

Audiencia

Form

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Recolección de

Antecedentes

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Para ello resulta adecuado partir por construir unflujograma preciso con todas las etapas y accionesque deben realizarse durante la tramitación de losprocesos. Ese flujograma debiera permitir agrupar lasdistintas funciones, separando en un primer términolo que es administrativo de lo que es propiamentejurisdiccional e identificando, dentro de lo adminis-trativo, lo que debiera ser tarea de unidades diferen-ciadas. Idealmente, con ese flujograma debiera poderconstruirse un modelo de simulación computacionalque permitiera jugar con diversos escenarios y vercómo se comporta el sistema en términos de pro-ductividad cuando se le asignan más o menos recur-sos. Para ello es necesario contar también con unaestimación, aunque sea en rangos posibles, de lostiempos que demandará cada una de las acciones yetapas, incluyendo dentro de ellos los tiempos muer-tos. Un ejercicio de esta naturaleza permite apreciaren forma mucho más científica las necesidades derecursos que demanda el sistema para satisfacerdeterminados estándares de productividad.

Deben especificarse con precisión los roles quedeben asumir las diversas unidades, de forma tal queno se produzcan traslapes entre ellas o áreas de inde-finición sin un responsable claro. Es importantetambién definir esas competencias en función deresultados y no de procesos, de forma tal que hayadesde un comienzo un compromiso claro con laconsecución de esas metas. En el ejemplo que en uncomienzo colocábamos, esto significa que la unidadencargada de la comparecencia de los intervinientesa las audiencias, debe definir el objetivo de su traba-jo en términos de que esas personas efectivamenteconcurran, el objetivo no debe ser que las notifica-ciones se practiquen legalmente (aunque ello seaparte de su trabajo).

1. Funciones de un juzgado en unprocedimiento oral

A continuación expondremos esquemáticamentelas distintas tareas administrativas que debe abordarun juzgado que funciona bajo un sistema de audien-cias. Estas funciones son las que determinan las uni-dades que lo componen y el diseño organizacionalque éste debe tener.

Labores de administración general del tribunal:l Adquisicionesl Contabilidadl Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.)l Aseol Custodia de especies y/o documentos

l Seguridadl Dar información al público

Labores previas a la realización de una audiencia:l Recibir las solicitudes de audiencias de las partes

y pronunciarse sobre ellasl Fijar o programar las audienciasl Notificar a las partes y asegurar su comparecencial Preparar la sala de audiencial Coordinar con las instituciones pertinentes la

presencia de todas las partes intervinientesl Elaborar y publicar agenda de audiencias del tri-

bunal

Labores durante la realización de una audiencia:l Ordenar el ingreso de las partes y el públicol Mantener separados a testigos y peritosl Garantizar la seguridadl Velar porque la agenda del tribunal se cumpla

con puntualidad y a cabalidadl Resolver situaciones no previstas (ej. cambio en

el orden de audiencias, reemplazo de fiscal odefensor, coordinación para el traslado de dete-nidos, etc.)

l Registrar la audiencia (ya sea a través de la filma-ción, grabación o escritura)

l Fijar fecha de posible nueva audiencia

Labores posteriores a la realización de la audiencia:l Completar el acta de la audiencia, usando for-

mularios establecidos para los distintos tipos deaudiencias

l Poner el acta a disposición de las partes. l Ingresar el acta y demás documentos a la carpeta

del caso. l Emitir órdenes y oficios

A continuación entregamos una propuesta, a víaejemplar,14 sobre cómo pueden ser distribuidas yabsorbidas las tareas antes indicadas:

l Unidad de servicios: Su función primordial esprestar apoyo a las distintas unidades del tribunalpara desarrollar sus labores. Administrará conta-blemente al tribunal. A través del manejo de lasbodegas debe custodiar las especies incautadas,los elementos constitutivos de prueba y los sumi-nistros de las oficinas. Además, debe encargarsede las labores menores, como son el servicio deaseo y de mensajería.

l Unidad de atención al público: Esta unidadestá a cargo de dar una adecuada atención alpúblico que concurra al tribunal. Recibirá la

14 Desarrollada a partir de la estructura de los juzgados penales en Chile.

93

información que el público entregue y dará cual-quier información que éste requiera. Recibirá,además, la correspondencia del tribunal.

l Unidad de apoyo a testigos y peritos: El obje-tivo de esta unidad es prestar atención, informa-ción y orientación a los testigos y peritos citadosa declarar en el transcurso de las audiencias. Losatenderá y les comunicará su turno de intervenircuando corresponda.

l Unidad de informática: Debe proveer el soportetécnico de la red computacional del tribunal.Además, debe asesorar al administrador del tribu-nal en sistemas computacionales, software básicosy en la proposición de proyectos tecnológicos.Debe velar, en general, por la calidad del serviciocomputacional del tribunal y coordinarse con lossistemas de apoyo definidos a nivel central.

l Unidad de administración de causas: Esta uni-dad ingresará al sistema judicial las causas nue-vas. Agendará de oficio la primera audienciajudicial e incluirá el expediente entre las causasque se verán ese día. Administrará el archivogeneral en que se encontrarán los expedientesmientras no se hallen en una audiencia o en unaredacción de fallo. Reunirá los expedientesrequeridos por los Encargados de Sala para lasaudiencias del día.

l Unidad de sala: Esta unidad estará a cargo deoptimizar el recurso audiencia disponible.Colabora con el juez en la administración de laagencia de audiencias o juicios. Asimismo, des-arrolla las funciones de preparación, registro yejecución de las audiencias o juicios.

Dependiendo del tamaño del tribunal estas uni-dades pueden fundirse.

2. Funciones de un juzgado en un procedimiento escrito

La principal diferencia entre un juzgado queopera con un procedimiento oral y uno escrito, no essólo que el mecanismo de producción es distinto:audiencias versus expedientes, sino que en los proce-dimientos escritos, como ya antes señaláramos, partede las tareas administrativas se confunden con lasjurisdiccionales. Lo más característico de estos tribu-nales es que la decisión jurisdiccional se funda eninformación que no necesariamente recibió el juez,sino que registró por escrito un empleado del tribu-nal. Esos mismos empleados preparan muchas de lasresoluciones que da lugar la tramitación de unacausa, las cuales sólo son revisadas por el juez almomento de ponerles su firma. Naturalmente, elgrado de involucramiento de los jueces no es similar,el cual dependerá de su estilo personal y del volumende trabajo que tenga. Hay algunos jueces que inter-vienen directamente en las audiencias de recepción

de prueba, otros no, haciéndose presentes solamentecuando una situación especial lo requiere.

De tal modo las funciones quedan definidas de lasiguiente forma:

Labores de administración general del tribunal:l Adquisicionesl Contabilidadl Recursos humanos (contrataciones, licencias, etc.)l Aseol Custodia de especies y/o documentosl Seguridadl Dar información al público

Labores administrativas vinculadas a la tramita-ción del expediente:l Recibir las peticiones de las partes l Elaborar y enviar citaciones y oficiosl Elaborar certificacionesl Archivar piezas y expedientesl Custodiar documentos o especiesl Practicar notificaciones

Labores de apoyo al juez:l Preparar providencias y resolucionesl Tomar declaraciones a testigos y peritosl Investigar jurisprudencia y/o doctrina

Decíamos anteriormente que las dos medidasmás innovadoras en materia de gestión, la fusión delos tribunales y la profesionalización, no eran espe-cialmente adecuadas para los tribunales que aplicanprocedimientos escritos. Ello no significa que nohaya mejoras de gestión susceptibles de serles intro-ducidas a estos tribunales. Un área donde puedehaber ganancias significativas es en el diseño y elmanejo material de los expedientes. Hoy es perfec-tamente posible pensar en expedientes construidosde una manera diferente al legajo cocido con hilo, esposible pensar también en sistemas de archivomodernos que facilitan la conservación y la búsque-da de la información. Por ejemplo, la introduccióndel código de barras permite hacer en forma muysencilla un seguimiento físico del expediente.Igualmente, estos tribunales puede simplificar sugestión disminuyendo la cantidad de libros y regis-tros que deben llevar, muchos de ellos absolutamen-te innecesarios, e incorporando tecnología que faci-lite la recuperación de información en los que síefectivamente se necesitan.

3. Roles y funciones del personaladministrativo

Definidas las Unidades y las funciones que éstasdeben desarrollar, resulta relativamente sencilloconstruir los perfiles de los empleados que deberán

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desempeñarse en ellas. Para determinadas funcionesserá necesario contar con profesionales o técnicoscon formación específica, por ejemplo para hacersecargo de los servicios computacionales o de la conta-bilidad del tribunal. Para las restantes actividadesadministrativas se requerirá de personal con una for-mación general, por ejemplo en el manejo de aplica-ciones informáticas al nivel de usuario. Indu-dablemente resulta necesario que este personal admi-nistrativo tenga una visión general del trabajo del tri-bunal, lo que implica algún grado de conocimientode derecho. Pero, insistimos, se trata de un conoci-miento general que le permite a los empleados sabercómo se inserta su trabajo dentro de los objetivosgenerales de la institución, de la misma maneracomo un cajero de un banco debe tener algunanoción del giro del negocio de ese tipo de empresa.No se trata entonces que el empleado de los tribuna-les deba ser un experto en derecho, de la mismamanera como un cajero de un banco no requiere serexperto en economía. De ser necesario el propioPoder Judicial debe desarrollar los programas deinducción y de formación pertinentes para entregar-les a los empleados las nociones generales sobre eltrabajo que deberán desarrollar en su interior.

Sin embargo, si el tribunalfunciona bajo un sistema escritotambién se requerirá de profesiona-les con algún grado de formaciónjurídica. En esos juzgados el gradode delegación de funciones es gene-ralmente alto y los empleados quecolaboran en la función jurisdiccional,elaborando borradores de resolucioneso recibiendo la prueba, requieren detener ya no sólo una formación jurídicageneral sobre la función del tribunal,sino una más específica en derecho proce-sal y sustantivo que les permita realizar correcta-mente esas funciones. En general esto se satisfacecon empleados con formación para legal o con estu-diantes de derecho. No parece necesario contar paraestas funciones con abogados, pues su estatus profe-sional requerirá por lo general de un nivel de remu-neraciones elevado, superior al de los técnicos.

En los sistemas escritos es posible ganar en efi-ciencia y mejorar los sistemas de control en la medi-da que se reorganice la forma de trabajo de losempleados. Por lo general, en esos sistemas cadaempleado asume la tramitación íntegra de una causadurante todo el procedimiento o bien durante unaetapa de él. Esta situación presenta varios inconve-nientes. Por una parte, si la persona que está a cargode la causas está enferma o por cualquier causal dejael tribunal, es difícil encontrar la información sobrela causa y probablemente su tramitación se resenti-

rá seriamente. Por otra parte, la propiedad absolutasobre las causas facilita prácticas poco transparenteso derechamente corruptas. Parece conveniente esta-blecer “cadenas de producción” dentro de los tribu-nales, en que los distintos funcionarios asuman unaparte de las tareas que requiere la tramitación detodas las causas, pasando entonces cada una de ellaspor varias manos. También resulta conveniente noespecializar en forma definitiva a los empleados,haciéndolos rotar en sus puestos, de modo tal deevitar espacios a la corrupción y hacer más fácil queunos y otros se reemplacen en casos de ausencia.

Por último hay un área en que tanto los sistemasorales como escritos demandan urgentemente unaatención preferente con personal especializado. Setrata de la atención del público, donde se requiereno sólo de empleados corteses que traten bien tantoa los abogados como fundamentalmente a los usua-rios directos, sino también capacitados para orien-tar, sobre todo a estos últimos, en las gestiones quedeben realizar en el tribunal y con capacidad inclu-so para derivarlos a otros servicios públicos que pue-dan solucionarles sus problemas. Una de las razonesde la mala imagen pública de los Poderes Judiciales

se debe precisamente a que noconsidera la satisfacción de

sus usuarios como un indica-dor del éxito de su gestión, lo

que se traduce en una malarelación hacia ellos. Es efectivo

que las partes pueden quedarinsatisfechas con el contenido de

un fallo, pero eso no quiere decirque esa insatisfacción se traslade

inmediata y necesariamente a la per-cepción sobre la calidad de la aten-

ción que recibió. Es perfectamenteposible encontrar partes perdedoras en los juiciossatisfechas con el servicio brindado, cuando ésterealmente fue de calidad.

4. Instancias responsables de la gestión del tribunal

La experiencia ha demostrado que los sistemas dedirección y supervisión conducción administrativason los que en mayor medida condicionan el gradode productividad y eficiencia de los tribunales. Nosreferimos básicamente a la forma cómo se determi-nan las políticas y los objetivos de gestión y la res-ponsabilidad por ejecutar esas políticas y obtenertales objetivos.

a) Nivel de fijación de políticas y objetivos

Entendemos por políticas los criterios generalesque se utilizarán para decidir cuestiones operativas

Unade las razones de la mala ima-

gen pública de los PoderesJudiciales se debe precisa-mente a que no considera

la satisfacción de sususuarios como un indica-dor del éxito de su ges-tión, lo que se traduceen una mala relación

hacia ellos.

95

al interior del tribunal, tales como el horario deatención, la distribución de causas entre los jueces,los mecanismos de supervisión, los procedimientosgenerales de contratación de personal y de adquisi-ciones, etc. Entendemos por objetivos aquelloscompromisos de gestión que se pone el tribunal,tales como, cantidad de asuntos terminados duran-te un período determinado, porcentaje de ejecuciónpresupuestario, índice máximo de suspensión deaudiencias, tiempos de espera, grado de satisfacciónde los usuarios, etc.

En el modelo de administración más tradicionalde los tribunales generalmente los objetivos y políti-cas de gestión nunca se explicitaban y cuanto más sele fijaban a los tribunales desde el nivel central algu-nas metas y estándares de fun-cionamiento en extremo genera-les, sin que existiese mucha capa-cidad para velar por su efectivocumplimiento. La administraciónera así llevada más o menos artesa-nalmente, descansando en la intui-ción de un juez, raramente conalgún grado de formación y expe-riencia en temas de gestión.

En un esquema más sofisticado deadministración estas funciones estánasumidas dentro de los tribunales,estableciéndose en forma explícita suscontenidos y a quienes competen.

Por lo general, en la definición de laspolíticas y de los objetivos de gestión sonlos propios jueces que integran el tribunal los queasumen un rol determinante, sin perjuicio de contarcon el asesoramiento para ello de expertos en ges-tión. Dependerá del grado de descentralización queexista en cada Poder Judicial el espacio de autono-mía con que cuenten los tribunales de instancia parafijar sus propias políticas. Hoy en día la tendencia esampliar esos espacios (precisamente para aplanar laorganización judicial), entregándole a los tribunalesmuchas de las competencias que antes estaban con-centradas en la cúpula como, por ejemplo, contri-buir a la gestión presupuestaria; determinar los sis-temas internos de distribución de causas; designar,evaluar y supervisar al personal del tribunal, etc.

Los tribunales desde el punto de vista de la ges-tión son caracterizados como una “institución deprofesionales”. En ese tipo de instituciones, quienesestán encargados de elaborar el producto que ellaentrega no son propiamente los empleados o traba-jadores, sino son profesionales con un alto nivel de

capacitación, en este caso los jueces. En tal sentido,los tribunales son semejantes a los hospitales o a lasuniversidades. Siendo el trabajo profesional, comple-jo y sofisticado, el que genera el producto de la ins-titución, no es posible pensar en una estructuraadministrativa (en un gerente de producción) al cualse le subordinen enteramente esos profesionales. Espor ello que generalmente se buscan en estas institu-ciones instancias superiores que los representen, talescomo consejos de dirección mixtos en los hospitales(integrados por médicos y administradores) o conse-jos de dirección académica en las Universidades (conrepresentación de los profesores).

Tratándose de tribunales unipersonales, natural-mente este rol conductor lo asume el único juez que

lo integra. Pero lo situación pasa a ser más com-pleja e interesante en los tribu-nales pluripersonales, sobretodo en aquellos de mayortamaño. En ellos, para asumirestas decisiones es posible iden-tificar dos tipos distintos deestructuras. En la primera se leentrega estas competencias a unJuez Presidente dotado de poderesmás o menos amplios para decidiraspectos administrativos. En lasegunda se constituyen consejosespecializados integrados por unaporción de los jueces del tribunal, sinperjuicio de que uno de ellos asumaun rol de coordinador, pero general-mente con un estatus parecido al de un

primus inter pares. Este segundo modelo es menoseficiente que el primero pues los mecanismos detoma de decisiones en las instancias colegiadas tien-den al rechazo de las propuestas más innovadoras ya proteger los intereses creados, todo lo cual hacemás difícil una buena gestión.

En todo caso es conveniente que las instanciascolegiadas de determinación de políticas no tenganun funcionamiento permanente, sino que se reúnanun número determinado de veces en el año y paratratar temas específicos, con el fin de que no se veantentadas a inmiscuirse en la ejecución de las mismas.

En el sistema judicial chileno, la fijación de laspolíticas y objetivos en materia de gestión judicialcorre por cuenta del Consejo Superior de la Corpo-ración Administrativa del Poder Judicial (integradopor el Presidente de la Corte Suprema, quien lo pre-side, y por cuatro Ministros del mismo tribunal ele-gidos por éste en votaciones sucesivas y secretas, porun periodo de dos años, pudiendo ser reelegidos).15

Enel modelo de administración

más tradicional de los tribuna-les generalmente los objeti-

vos y políticas de gestiónnunca se explicitaban y

cuanto más se le fijaban alos tribunales desde elnivel central algunas

metas y estándares defuncionamiento en

extremo generales, sinque existiese muchacapacidad para velar

por su efectivo cumplimiento.

15 Artículo 508 del Código Orgánico de Tribunales.

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En el caso peruano es el Consejo Ejecutivo delPoder Judicial el encargado de establecer las políti-cas y objetivos en esta materia. Integran este órga-no el Presidente del Poder Judicial, dos vocalessupremos titulares elegidos por la Sala Plena, unvocal superior elegido por los presidentes de lascortes superiores de justicia, un juez titular omixto, elegido por sus pares, y un representanteelegido por la Junta de Decanos de los Colegios deAbogados del Perú.16 Por su parte, la gerenciageneral – que depende directamente del ConsejoEjecutivo – tiene como función ejecutar, coordi-nar y supervisar las actividades administrativas nojurisdiccionales del Poder Judicial.17

En Costa Rica, el Consejo Superior, comoórgano subordinado de la Corte Suprema, ejerce laadministración del Poder Judicial. Está integradopor cinco miembros: cuatro pertenecientes alPoder Judicial y un abogado externo de reconoci-da trayectoria. Al Presidente de la Corte Supremale corresponde asumir la Presidencia del Consejo.Los otros cuatro miembros del Consejo, tres deellos pertenecientes al Poder Judicial, son electospor la Corte Suprema y, al igual que el Presidente,duran seis años en el ejercicio de sus cargos.18

b) Nivel de ejecución de las tareas de gestión

Resulta fundamental comprometer a los juecescon la gestión de su tribunal. Resulta también fun-damental que haya un canal decomunicación entre el aparatoadministrativo y el jurisdiccio-nal. Pero tan importante comotodo ello es que los jueces no asu-man en forma directa la conduc-ción administrativa del tribunal.La ejecución propiamente tal de laspolíticas de gestión que se hayanfijado debe quedar en manos, en loposible, de expertos en administra-ción, pues son ellos los que realmen-te tienen los conocimientos y la voca-ción necesaria para realizar en formaadecuada esta función. La tendenciaactual apunta precisamente hacia lacontratación de administradores en lostribunales, opción que se hace posibleen la medida en que se diseñan tribunales pluriper-sonales de dimensiones suficientemente grandescomo para que sea abordable económicamente lainclusión de estos profesionales.

La labor de estos administradores debe cubrir, enprimer término, la entrega de los insumos técnicospara la adopción de las decisiones generales sobre lagestión de los tribunales. Ellos deben proveer losestudios que permitan decidir los criterios para lacontratación y control del personal, para la distribu-ción de las causas entre los jueces, para las inversio-nes y adquisiciones del tribunal.

A estos administradores les debe corresponder ensegundo término el manejo del personal del tribunal,es decir, asignarles su trabajo y controlar la ejecucióndel mismo. En versiones más extremas, a ellos tam-bién les corresponde la contratación del personal deapoyo, su evaluación y control disciplinario. Dequien depende el personal del tribunal es uno de losaspectos más esenciales dentro de un tribunal, quemarca la diferencia entre los sistemas de gestiónescritos tradicionales y los orales modernos. La ges-tión profesional del personal por parte del adminis-trador implica que no haya más personal adscrito enforma directa a cada juez, salvo aquellos ayudantesdirectos que éstos pueden tener para asistirlos en sufunción jurisdiccional (en las labores de investiga-ción jurídica que antes mencionábamos). Todo elresto del personal lo es del tribunal en su totalidad yes administrado con estándares comunes.Generalmente esto es difícil de aceptar por parte delos jueces, los que están acostumbrados a contar consu propio equipo de empleados y que ellos trabajende la forma cómo cada juez estime más conveniente,lo que naturalmente genera muchas formas dispares

de funcionamiento inaceptablesen un solo tribunal y múltiplesineficiencias al no haber unaforma racional y equitativa derepartición de la carga de trabajoentre ellos ni mecanismos quepermitan masificar las mejoresprácticas.

La administración profesionaldel personal del tribunal sólo es posi-ble, en su versión más pura que es laque venimos describiendo, cuandohay una separación tajante entre losroles jurisdiccionales y los administra-tivos. En aquellos tribunales en que los

empleados, aunque sea en una proporción menor,realizan parte de la función que en teoría les corres-ponde a los jueces, ya sea preparando borradores deresoluciones o recibiendo la evidencia a partir de lacual ellos tienen que formarse convicción para deci-dir el caso, resulta inevitable que sean los jueces los

Resultafundamental comprometer a

los jueces con la gestión de sutribunal. Resulta tambiénfundamental que haya un

canal de comunicaciónentre el aparato adminis-trativo y el jurisdiccional.

Pero tan importantecomo todo ello es quelos jueces no asumanen forma directa la

conducción adminis-trativa del tribunal.

16 Artículo 2 de la Ley 27.465.

17 Artículo 83 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

18 Información disponible en el sitio Web del Poder Judicial de Costa Rica.

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que se relacionen directamentecon ese personal, asignándoles sutrabajo y, sobre todo, controlándo-les su ejecución, pues son ellos endefinitiva, los jueces, los responsa-bles por la correcta ejecución de esetrabajo. Cuando los empleados sonpuramente administrativos es posiblesometerlos a una gestión que no pasapor los jueces y que, por lo tanto,puede ser profesional.

Otro aspecto clave dentro del mode-lo de gestión, es la determinación dequien maneja la agenda del tribunal.Nuevamente en la administración tradi-cional, esta es una materia que se reservancelosamente los jueces para sí. Pero si pen-samos que el tiempo de los jueces es el recurso másvalioso dentro de una unidad jurisdiccional, privar-les a los administradores de ingerencia en su admi-nistración implica atarles las manos en cuanto a laposibilidad de sacarle el máximo provecho y rendi-miento al tribunal. El manejo de la agenda por partede los administradores no implica que sean ellos losque decidan cuánto duran las audiencias o de quéforma deben conocerse los casos. Esas son materiasque siempre deberá decidir el juez, dentro del marcolegal y en el contexto de la relación que teja con laspartes. Pero más allá de ese marco, deben ser losadministradores los que determinen la mejor formade organizar y distribuir los tiempos del tribunal,evitando los tiempos muertos que le son tan costososal sistema y agrupando los distintos tipos de activi-dades de la forma en que se puedan desarrollar conmayor fluidez. La experiencia en el manejo del siste-ma, luego de realizado un número elevado deaudiencias, permite predecir con razonables probabi-lidades de acierto el tiempo que tomará cada una deella, lo que permite agendarlas de forma tal de evi-tarse al máximo los tiempos muertos. Ese es un tra-bajo técnico para el cual los administradores estánmejor preparados que nadie dentro del tribunal.

Manejo del personal y de la agenda, como seña-lamos, son dos temas competencias claves para losadministradores. Existe el riesgo de nombrar a estosprofesionales dentro de la estructura administrativade los tribunales, invertir los recursos que ello signi-fica, pero luego privarles de esas competencias, subutilizando los beneficios que ellos podrían reportar.

Los administradores, además, debieran servir denexo cotidiano con la gerencia central del sistema entodos los temas vinculados a la gestión judicial, in-

cluyendo la ejecución de lasinversiones, el apoyo in-formático, los temas de recur-sos humanos que se manejencentralizadamente (como elpago de sueldos), etc.

Dado que es caro incorporaradministradores profesionales alos tribunales, probablemente ellosólo será posible en los tribunalesde una cierta envergadura. Para losmás pequeños una solución es esta-blecer un cuerpo de administrado-res que cubran más de un tribunal,quizás con algún tipo de dependen-

cia funcional con la administración central, sinperjuicio de su subordinación al Consejo deAdministración de los respectivos tribunales.

En el nuevo sistema de justicia penal chileno, eladministrador de los tribunales –cargo inédito,recientemente creado por la reforma procesal llevadaa cabo en ese país– tiene como principal funciónorganizar y controlar la gestión administrativa deltribunal, utilizando eficaz y eficientemente los recur-sos humanos, materiales y financieros asignados a sutribunal. En esta línea, debe dirigir las labores admi-nistrativas propias del funcionamiento del tribunal,bajo la supervisión del Juez Presidente del Comité deJueces; proponer al Comité de Jueces la designacióndel Subadministrador, de los jefes de unidades y delos empleados del tribunal; proponer al juez presi-dente la distribución del personal; evaluar al perso-nal a su cargo; distribuir las causas a las salas del res-pectivo tribunal; remover, en su caso, al subadminis-trador, a los jefes de unidades y al personal de emple-ados; llevar la contabilidad y administrar la cuentacorriente del tribunal, de acuerdo a las instruccionesdel Juez Presidente; dar cuenta al Juez Presidenteacerca de la gestión administrativa del tribunal; ela-borar el presupuesto anual; adquirir y abastecer dematerial de trabajo al tribunal, de conformidad conel plan presupuestario aprobado para el año respec-tivo; e implementar y dar cumplimiento a las políti-cas y directrices generales que dicte el ConsejoSuperior de la Corporación Administrativa delPoder Judicial en materias de selección de personal,evaluación, administración de recursos materiales yde personal, de diseño y análisis de información esta-dística y demás que éste dicte en el ejercicio de susatribuciones propias.19

En Costa Rica, el administrador de tribunaleses, fundamentalmente, un asesor y ejecutor en

19 Artículo 389 - A del Código Orgánico de Tribunales.

Manejodel personal y de la agenda,

como señalamos, son dostemas competencias clavespara los administradores.

Existe el riesgo de nombrara estos profesionales den-tro de la estructura admi-nistrativa de los tribuna-les, invertir los recursosque ello significa, peroluego privarles de esascompetencias, sub uti-lizando los beneficios

que ellos podríanreportar.

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materia administrativa. A él le corresponde elabo-rar el presupuesto del despacho, realizar el inven-tario de activos y gestionar, en forma eficiente, losrecursos materiales asignados a su oficina. Ademásasesora – y en muchos casos elabora – en el diseñodel Plan Operativo del juzgado. En materia deasignación de trabajo, aconseja al juez coordinador(o de tramitación) desarrollando, para ello, unconstante análisis de los sistemas de distribución,los rendimientos personales y demás factores atener en consideración a la hora de tomar las deci-siones sobre el particular. Finalmente, respecto a laselección, evaluación y control disciplinario de losfuncionarios del tribunal, si bien cumple un rolactivo como asesor del juez coordinador (o de tra-mitación, en su caso) no tiene atribuciones resolu-torias, las que están en manos de los jueces.20

VIII. Temas complementarios aldiseño

Los análisis y decisiones antes mencionados noagotan el proceso de diseño organizacional de undespacho judicial y de su modelo de gestión. Haydiversos otros aspectos que deben ser resueltos, losque, por su grado de especificidad tan sólo puedenser esbozados en un trabajo de esta naturaleza.

1. Modelos de localización de tribunales

Ha sido común que en la localización física delos tribunales primen criterios políticos o meramen-te intuitivos y no técnicos, produciéndose así situa-ciones de abierta injusticia, tanto para porciones dela población que no reciben la cobertura judicialque les corresponde, como para los propios funcio-narios judiciales pues algunos de ellos quedan sobre-cargados de trabajo mientras colegas de otros tribu-nales presentan niveles de trabajo cercanos al ocio.

La excusa para no revisar técnicamente el mapajudicial ha sido generalmente la carencia de infor-mación suficiente y de calidad, pero ello realmenteoculta intereses creados pues para nada es imposiblehoy en día a los sistemas judiciales construir mode-los matemáticos a partir de variables bastante ele-mentales que están disponibles, como volumen depoblación, tasa de litigación, mercado legal, comu-nicaciones, etc., que permitan hacerlo. Es cierto queesos modelos pueden sofisticarse bastante más a par-tir de información más desagregada y compleja deencontrar, por ejemplo relativa al costo público y

privado de litigar, pero aunque se trate de una pri-mera versión más o menos tosca, sin dudas es fácilque superen los criterios y situaciones actuales.

Criterios Utilizados en el Modelo deLocalización de Tribunales Penales en Chile:l La demanda por justicia siempre será satisfechal La localización y número de entidades serán

óptimos desde la perspectiva de instalación, ope-ración y ampliación, y del costo total de despla-zamiento de las personas

l La distancia que se deba recorrer para acceder ala entidad correspondiente será similar a lo largodel país.

l Las entidades tendrán una carga de trabajo pro-porcional a su capacidad de atención y relativa-mente homogénea en cada una de ellas.

l Las entidades no cambiarán su ubicación geográ-fica durante el horizonte de planificación.

l Todas las causas que se generen en una regiónserán atendidas en la misma zona.

2. Sistema informático

La labor de los sistemas judiciales bien puede serdefinida como el acopio, procesamiento, produc-ción y difusión de información, es decir, se trata deun área en que por definición las tecnologías de lainformación pueden y deben hacer una decisivacontribución para su mejor funcionamiento. Hoyen día existe una enorme oferta de sistemas deapoyo informático a la labor judicial, como progra-mas de seguimiento de casos, de generación deinformación estadística, de recopilación y acceso ainformación legal, jurisprudencial o doctrinal, ade-más de los soportes de utilidad general para cual-quier oficina.

Una correcta elección del sistema informáticodebe atender no sólo a las necesidades de los tribu-nales y a los costos involucrados, sino también a lascaracterísticas de las licencias (si serán o no de pro-piedad del Poder Judicial), al grado de dependenciaque les imponga de los proveedores (lo cual depen-de tanto de la complejidad de los sistemas como delas capacidades internas del propio Poder Judicial) ylas posibilidades que existan para adaptar el sistemaa cambios legislativos o en el modelo de gestión.Resulta imprescindible también apreciar las aptitu-des de los sistemas de seguimiento de casos paragenerar en forma automática y sin esfuerzos mayo-res información estadística útil y el grado de com-plementariedad del sistema con los que poseen otrasinstituciones del sector con las cuales sería muydeseable que existiera algún tipo de interconexión

20 Información proveída por la Licenciada Maricruz Barquero Kepfer.

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(Ministerio Público, Defensoría Pública, Policía,Instituciones Periciales, etc.).

En todo caso, para el manejo de un nivel básicode información indispensable para una buena ges-tión no es imprescindible invertir gruesas cantidadesde dinero en un complejo sistema informatizado.Esa información, si se hace ordenada y controlada-mente, bien puede recolectarse y administrarse ensencillas planillas de Excel, sin mayores costos.

También desde programas muy sencillos (unsimple procesador de textos) hasta en los más com-plejos de seguimiento de causas es posible apoyar eltrabajo de los tribunales elaborando formulariostipo para los distintos tipos de actuaciones o resolu-ciones. Ellos no son sólo de utilidad en los tribuna-les que aplican escritos procedimientos escritos, sinotambién en los orales, pues en ellos también haynumerosas resoluciones que deben costar en papel,así como las actas de las audiencias, tarea que sepuede facilitar mucho con documentos preformate-ados y estandarizados.

Como un ejemplo de lo expuesto en los párra-fos anteriores, se puede citar el Proyecto deDesarrollo de Juzgado Modelo (PROJUM) des-arrollado por la justicia argentina y que cuentaentre sus principales herramientas de gestión el sis-tema informático IURIX. A través de su imple-mentación se pretende manejar toda la informa-ción administrativa y jurisdiccional de los juzga-dos. Uno de sus usos permite agilizar la produc-ción de las actuaciones internas del juzgadomediante la estandarización de las mismas.Además, permite acceder a estadísticas confiables yactualizadas que optimizan el control de la gestióny, a los usuarios, conocer el estado de sus causas enforma rápida y transparente.

A su turno, en Bolivia, la implementación delsistema informático IANUS permitió transparen-tar la distribución, asignación y control de causas.Además, al tomar en cuenta la secuencia integralde los actos procesales, ha permitido el registro ycontrol de los casos ingresados.

3. Manuales operativos

Se hace necesario contar con manuales operati-vos no solo para ordenar y estandarizar el trabajo alinterior de los tribunales, sino también porque elproceso de su construcción en sí es un excelente

momento para develar buenas prácticas y luegopoder masificarlas. Las manuales facilitan igualmen-te la capacitación de los empleados y le dan seguri-dad a estos sobre cómo deben realizar correctamen-te su trabajo. En todo caso, los manuales no debenser vistos como otro código más, que rigidice laadministración y que traslade la atención de losresultados hacia los procedimientos. Los manualesno deben desalentar la innovación, debiendo estarabiertos a una revisión periódica pero ordenada.21

4. Metas e incentivos

Tanto las metas como los incentivos son herra-mientas indispensables en la gestión moderna.Lamentablemente ambos instrumentos son miradoscon desconfianza al interior de las institucionesjudiciales pues se teme que ellos llevan a desperfilarla función judicial (se ha hablado de la “macdonali-zación de la justicia”, pensando que los criterios deeficiencia necesariamente se contraponen a la cali-dad del trabajo judicial). Ello no es efectivo. Por unaparte porque hay aspectos en que fijarse metas enningún caso puede afectar la calidad de la decisiónjudicial, por ejemplo si la meta atiende a reducir loslapsos de espera del público antes de ser atendido, yporque en los temas que sí dicen más directamenterelación con lo sustantivo del trabajo judicial, lasmetas más cuantitativas (que son las que despiertanmás temor) cuando se integran en una bateríaamplia y compleja de indicadores ven reducidos suseventuales efectos perversos, sobre todo si además secombinan con metas de carácter más cualitativo(donde pueden incorporarse factores más directa-mente ligados a la calidad). En todo caso, las distor-siones que pueden generar las metas en un casoespecial se ven sumamente reducidas con los gran-des números, cuando atienden a períodos de tiem-po más prolongados y al conjunto del trabajo deltribunal. Por último, la presunta oposición entrecalidad y cantidad, no se compadece con los estu-dios realizados, que comprueban que los órganosque más producen son también los de mayor cali-dad en sus decisiones (Pastor, 2003: 16).

En Costa Rica, por ejemplo, cada año el PoderJudicial hace públicas sus metas para el siguienteperíodo anual. De esta forma, el Poder Judicial fijócomo meta para el II Circuito Judicial de San Joséque, durante el año 2004, se hubiera incrementa-do en un 40% la tramitación de expedientes y laresolución de asuntos en los juzgados de Hacien-da, Civiles de Mayor y Menor Cuantía, Contra-vencional, Penal, Penal de Turno y Contencioso.

21 Una explicación detallada de la estructura y contenidos de un manual de procedimientos es posible encontrarla en: http://www.monografias.com/traba-

jos13/mapro/mapro.shtml.

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Complementariamente a la anterior, otra metafijada para este Circuito fue que al 30 de agostodel año 2004 se hubiera reducido en un 50% eltiempo del proceso de notificación, localización,citaciones y presentaciones.22

Otro ejemplo de metas en la gestión judicialson las que se ha propuesto el Tribunal Superior deJusticia de Brasil. En su Plan Estratégico para elperíodo 2004 – 2006 se fijó como meta reducir a180 días el tiempo de tramitación promedio de losrecursos que debe conocer; así como reducir en30% el número de procesos pendientes de resolu-ción. También se propuso, para este período,aumentar en un 90% el índice de satisfacción delos usuarios.23

En materia de indicadores de gestión se puedencitar los que en la actualidad utiliza el PoderJudicial peruano. Éstos son el indicador de acepta-ción ciudadana (correspondiente a los valores pro-medio de encuestas efectuadas en los períodos deanálisis), el de resolución judicial (que toma enconsideración el número de asuntos resueltos por elingreso de expedientes en el período considerado),el de congestión judicial (que se obtiene dividien-do el número de expedientes pendientes por la pro-ducción judicial en un período determinado) y elde calidad judicial (para cuya obtención se dividenlas sentencias apeladas confirmadas por las senten-cias apeladas resueltas).24

En Chile se han fijado los siguientes indicado-res para los Juzgados de Garantías y TribunalesOrales en lo Penal: 25

Etapa 1: Se medirá la labor del tribunal en tér-

minos de resoluciones, que provengan de una

solicitud recibida.

IndicadorNúmero de resoluciones emitidasNúmero de solicitudes recibidas

Las resoluciones consideradas por el indicadorserán sólo aquellas que constituyen respuesta a unasolicitud recibida. Mensualmente se calculará indi-cador de resoluciones emitidas versus solicitudesrecibidas. Se promediará el indicador obtenido enlos doce meses del año.

El indicador obtenido se comparará con elresto de los tribunales de la tipología, obteniendopuntaje según la siguiente escala.

l 60 puntos si su indicador registra el primerlugar dentro de la tipología.

l 0 punto si registra el último lugar dentro de latipología.

l Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indica-dor se ubique entre los valores límites señalados.

Etapa 2: Audiencias suspendidas por falta de

notificación

IndicadorNúmero de audiencias suspendidasNúmero de audiencias programadas

El indicador se calculará al 31 de diciembre de2004 en forma anual y será convertido a puntajesegún la siguiente escalal 40 puntos si su indicador registra el primer

lugar dentro de la tipología.l 0 punto si registra el último lugar dentro de la

tipología.l Puntaje proporcional a los Juzgados cuyo indica-

dor se ubique entre los valores límites señalados.

En el caso de los tribunales orales, no se consi-derarán los incidentes de nulidad en la contabili-zación de audiencias suspendidas.

La obtención de la información se realizará uti-lizando el Sistema Informático de Apoyo a laGestión Judicial, solicitando reportes escritos, fir-mados y timbrados por el juez y administrador deltribunal. Si el Juzgado de Garantía o Tribunal deJuicio Oral en lo Penal no envía el reporte en elplazo señalado, se entenderá que se encuentra con-forme con la información existente en el sistema.

En caso de existir discordancia de la informa-ción entre la información requerida por el sistemacomputacional en un 5% o más y lo establecido enlos textos de las resoluciones se descontará 10 pun-tos del total obtenido.

Por otra parte, está comprobado que el ser huma-no, nos guste o no, se mueve por incentivos y losjueces y empleados judiciales no son una excepción.La ausencia de incentivos explícitos no significa quedeje de haberlos dentro de los tribunales, sino másbien que ellos son sustituidos por otros que imponela cultura institucional que no siempre son los quemás favorecen al beneficiario de la función judicial:el justiciable, sino probablemente a quienes trabajanen los tribunales.

22 Información disponible en la Memoria Anual del Poder Judicial de Costa Rica.

23 http://www.stj.gov.br/webstj/Institucional/PlanejamentoEstrategico/Default.asp?imInTab=METAS&imInTabPai=PLANES

24 Información proveída a CEJA por la Licenciada Rosmary Cornejo Valdivia.

25 Auto Acordado de la Corte Suprema de Justicia sobre Metas de Gestión 2004.

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Es importante que los incentivos sean tanto posi-tivos como negativos. Es decir, que los empleados nosólo esperen sanciones en el caso de tener un mal des-empeño (que es lo que comúnmente ocurre en los tri-bunales), sino beneficios en el caso de hacerlo bien.Estos beneficios pueden ser de distinta naturaleza, nosólo económica. Para un juez o un empleado judicialpuede ser aún más importante que un bono, el reco-nocimiento de sus superiores frente a sus pares o elacceso, por ejemplo, a un programa especialmenteatractivo y prestigioso de capacitación.

Es importante alentar la idea de trabajo en equi-po dentro del tribunal, razón por la cual los incen-tivos debieran estar asociados tanto al cumplimien-to de metas colectivas como individuales.26

En Latinoamérica se pueden encontrar diversoscasos en los que se contempla la entrega de incen-tivos a los funcionarios que desarrollen bien sulabor. Por ejemplo, el Reglamento de las CarreraJudicial de la judicatura de Panamá dedica el TítuloVII a los “Incentivos al Personal”, estableciendo laentrega de incentivos a los funcionarios que por sutrabajo, ideas o sugerencias innovadoras que bene-ficien a la institución los haga merecedores deellos.27 Cosa similar ocurre con la Ley Orgánicadel Poder Judicial del Estado de Morelos, que en suTítulo IX, nominado “Estímulos y Recompensas”,establece que el Consejo de la Judicatura Estatalestimulará y recompensará a los empleados y fun-cionarios del Poder Judicial que se distingan por laeficiencia en su desempeño laboral. En este caso,las recompensas pueden consistir en una suma dedinero, días de descanso y becas de perfecciona-miento.28 Ofreciendo un último ejemplo, el PoderJudicial de Salta, en el proyecto denominado“Nueva Gestión Integral de Recursos Humanos”postula la necesidad de disponer de una estructurade incentivos que estimule en sus funcionarioscomportamientos alineados con los objetivos insti-tucionales y desaliente aquellos que entorpecen sugestión. Asimismo, establece que las políticas y sis-temas de remuneración deben diseñarse con elobjeto de promover mayor productividad y retri-buir equitativamente el esfuerzo que aportan losempleados.29

5. Estrategia de implementación

Implementar cambios es algo de suyo complejo ytraumático por lo cual requiere de una planificacióny de una capacidad de gestión del cambio que sontan importantes en su diseño y ejecución como elcambio propiamente tal. Muchas veces las mejoresiniciativas de reforma se ven frustradas no por pro-blemas intrínsecos a ellas, sino por haber sido malpensado y peor conducido el proceso de implemen-tación. Este es un problema especialmente serio enlas instituciones judiciales por las debilidades quehoy exhiben sus sistemas de gobierno.

a) Financiamiento

El diseño de la implementación tiene quecomenzar por saber con precisión qué recursos serequieren para llevar a cabo la transformación.Vimos anteriormente las herramientas que debendesarrollarse para ello: tanto para la evaluación de loque se necesita para el nuevo modelo como paratener claro lo que ya se tiene para satisfacerlo. Nobasta eso sí hacer la operación aritmética para saberqué es lo que hace falta para poder desarrollar elnuevo sistema, se requiere también de una estrategiapolítica clara para poder obtener efectivamente losrecursos faltantes. Es común que en el PoderJudicial lo que se necesita simplemente se pida conargumentos muy generales respecto a su utilidad.Hoy en día, cuando hay conciencia de que los recur-sos son escasos y que siempre hay un fin alternativopara ellos socialmente relevante con el cual debencompetir, es necesario acompañar esas peticiones deinstrumentos de justificación muy precisos. La ven-taja de presentar estudios técnicos que fundamentanlas peticiones no se reducen solamente a hacerlasmás serias, sino a llevar el debate a un plano queentienden los ministros de finanzas a diferencia denociones muy generales y abstractas como lo es unapelación a la “importancia de un buen servicio dejusticia”. Particularmente relevante en este sentidoes contar con estudios que midan el costo-beneficiode la alternativa de cambio escogida.30 A este ins-trumental técnico habrá que sumar el capital políti-co suficiente para hacer viable las peticiones.

26 Se evita así el fenómeno que en economía se denomina del free rider o polizón, conforme al cual una persona se aprovecha de los beneficios del trabajo o

inversión de otros sin necesidad de aplicar esfuerzos propios.

27 http://www.organojudicial.gob.pa/contenido/organizacion/normas/7

28 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/MORELOS/Leyes/MORLey64.pdf

29 http://www.justiciasalta.gov.ar/recursos_humanos.htm

30 Al respecto, ver el artículo de Cristián Riego y Carlos Valdivieso "Reforma procesal penal, análisis costo - beneficio", publicado en Contribuciones 3/1996,

Fundación Konrad Adenauer, Buenos Aires 1996, pp. 39 a 55.

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b) Involucramiento y capacitación del personal

Pero no sólo recursos económicos requieren loscambios. Tan importante como ellos es contar conel apoyo y la preparación del personal judicial parael nuevo sistema. Para ello es importante involucrardesde las etapas iniciales del diseño a los operadoresjudiciales, haciéndolos partícipes de los cambios eincorporando sus necesidades y demandas. Esto nodebe significar dejar entregados íntegramente loscambios a los intereses de los operadores, los que nonecesariamente se corresponden con los intereses delos usuarios que son los que se deben privilegiar,sino explicarles con transparencia los objetivos bus-cados y explicitar los costos que ello aparejarán, des-arrollando estrategias que persigan mitigarlos. En elproceso de mitigación sí la voz de los operadoresdebe ser especialmente considerada. Es indispensa-ble que la autoridad pueda anticipar los eventualesconflictos que los cambios generarán y que ellos nolos encuentren desprevenidos.

La capacitación de los operadores para el nuevosistema de gestión, ya sea los que provienen del anti-guo o de los que se sumen desde fuera al nuevo, esun tema calve. En la comunidad legal, coincidentecomo se entiende en la región la formación jurídicaen las escuelas de derecho, hay una aproximaciónmuy formal a las tareas de capacitación. Se piensamuchas veces la capacitación consiste en traspasar losobjetivos buscados con las reformas y explicar lasnormas o principios en que se traducen. Ello es nece-sario, pero constituye sólo un primer paso y muy ele-mental en el proceso de capacitación. Lo fundamen-tal no radica en eso, sino en entregar nuevos para-digmas sobre los roles que deben asumirse y, funda-mentalmente, ejercitar en las prácticas concretas queel nuevo sistema operativo requiere. La capacitacióndebe consultar ejercicios muy específicos en quetodos los operadores involucrados en los cambiospuedan desarrollar, en un escenario lo más parecidoal real, las nuevas funciones que deberán asumir.

c) Gradualidad

En lo posible, las estrategias de implementacióndeberán privilegiar procesos graduales de conversiónal nuevo sistema. La gradualidad permite tanto con-centrar los recursos y la capacidad de cambio, comoir corrigiendo los problemas que necesariamente laimplementación práctica va develando.Probablemente es muy difícil para cualquier sistemajudicial asumir de una sola vez un cambio masivo yextenso. La gradualidad, por último, debe tratar deasegurar resultados positivos desde un comienzo,que operen como aliciente para sumar nuevos secto-res a los cambios, por lo tanto es convenientecomenzar con ella en las áreas menos problemáticas

para luego ir acercándose a las más complejas cuan-do ya se haya acumulado suficiente legitimidad yexperiencia.

Sin embargo es necesario aclarar que gradualidadno es sinónimo de aplicación parcial o no integral delos cambios. En el sector judicial tenemos unaamplia experiencia de cambios parciales que noponen en cuestión la lógica fundamental del sistemay que rápidamente son cooptados por éste, perdien-do así de todo impacto. Por tratar de hacerlos menostraumáticas muchas veces se escoge sólo una porciónde las transformaciones, generalmente las menos sig-nificativas, con lo cual se termina hipotecando laposibilidad de hacer modificaciones profundas. Esnecesario velar porque la reforma sea auténticamen-te integral y ojalá radical. En ese entendido la gra-dualidad sólo implica un proceso controlado depuesta en marcha de ese cambio total, el que ademásdebe hacerse con una cuidadosa planificación, parteesencial de la cual es definir de antemano el calenda-rio bajo el cual se va a ir extendiendo la reforma aotras áreas o zonas. Cuando ello no ha ocurrido loque ha sucedido es que llamados “planes pilotos”,característicos de las reformas a la gestión judicial enlos últimos años, se han terminado eternizando nodejando nunca esa condición para convertirse en elsistema general para la institución.

6. Seguimiento y evaluación

La aplicación de un modelo de gestión tiene queser visto como un proceso de diagnóstico, análisis yajustes constantes. Por una parte, es difícil que uncambio de gestión dé completamente los resultadosesperados desde un comienzo. Pero también hayque considerar que la realidad es esencialmentecambiante y que una buena gestión consiste precisa-mente en ser capaces de adaptarse, rápidamente, alas alteraciones que experimenta el entorno. Lasituación de la justicia, por mucho que histórica-mente se haya querido presentar en forma distinta,no escapa a esa necesidad. El tipo y el volumen delos conflictos que debe resolver están permanente-mente sufriendo alteraciones. Las instituciones quese relacionan con ella también cambian. Comoantes señalábamos, si los criterios de persecuciónpenal del Ministerio Público se modifican con eltiempo, lo que tiene una inmediata repercusión enel trabajo judicial. Las diferencias, por lo demás, nosólo se producen al nivel nacional, sino tambiénexisten situaciones particulares en distintas zonasgeográficas, razón por la cual puede resultar justifi-cado establecer variaciones de los modelos de ges-tión que obedezcan a esas realidades particulares ylocales. En fin, si la implementación se hace enforma gradual es precisamente porque se espera queel mismo proceso de cambios vaya arrojando infor-

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mación que permita ir mejorando los diseños antesde su completa masificación. Todas las anterioresson razones para poner especial atención en elmodelo de seguimiento y evaluación del proceso decambio. La capacidad de generar información útilsobre el mismo y de reaccionar con rapidez ante ellaes otro de los factores esenciales para ser exitosos enla gestión.

El modelo de seguimiento y evaluación debe serdefinido junto al diseño de los cambios, no es algoque deba improvisarse. Debe desarrollarse un siste-ma que provea información relevante sobre el fun-cionamiento del sistema, un conjunto de indicado-res que traduzcan esa información en variables fácil-mente analizables, deben existir instancias ymomentos preestablecidos donde la información ylos indicadores van a ser discutidos y adoptadasdecisiones a partir de ellos. Es útil, además, que esteproceso no sea visto únicamente como una misiónde la cúpula encargada del gobierno de la institu-ción, sino como un proceso que involucre a todoslos operadores de la misma y a instancias externasinteresadas en el funcionamiento judicial. La incor-poración de los operadores es importante ya que poruna parte ello ayuda a la generación de informaciónde calidad (si los operadores no ven utilidad en lainformación que recolectan no tienen ningúnincentivo en hacer bien esa tarea), pero tambiénpara incorporar en la evaluación elementos que pro-vienen de la experiencia directa y cotidiana a los queprobablemente les sería imposible a los directivosacceder de otro modo. Las voces externas son tam-bién necesarias no sólo por una obligación de trans-parencia (la información que se genere no es delPoder Judicial, sino de la sociedad toda), sino por-que a veces al interior se producen inconsciente-mente mecanismos de autoprotección que impidenver los problemas y más aún las soluciones y muchasveces reformas hechas pensando en los destinatariosúltimos del trabajo judicial: los justiciables, termi-nan beneficiando más a los operadores legales que acualquier otra persona. Una opinión externa inde-pendiente puede ser muy útil paras levantar temasque sino quedarían olvidados y para darle voz a losusuarios de forma tal que las ofertas hechas a la ciu-dadanía cuando se solicitaron los recursos económi-cos y el apoyo político necesarios para las reformas,se hagan efectivamente realidad.

Bibliografía

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w Pastor, Santos (2003) Los Nuevos Sistemas deOrganización y Gestión de la Justicia: ¿Mito oRealidad? Ponencia presentada a la TerceraConferencia sobre Justicia y Desarrollo en Amé-rica Latina y el Caribe: Principales Tendencias dela Última Década y Hacia Dónde Vamos. BancoInteramericano de Desarrollo. Quito, Ecuador,24 al 26 de julio de 2003. En prensa.