Nezavisna evaluacija Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore

za period 2017-2021. godine

Osnovne informacije o evaluaciji

3Nezavisna evaluacija Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017-2021. godine - Osnovne informacije o evaluaciji

Ovaj dokument teži da predstavi srednjoročnu evaluaciju Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017–2021, koja je završena u oktobru 2020. godine. Evaluacijom je upravljala Regionalna kancelarija UNICEF-a za Evropu i Centralnu Aziju (ECARO) u bliskoj saradnji s predstavništvom UNICEF-a u Crnoj Gori, a izvršio ju je nezavisni tim za evaluaciju iz Grupe KonTerra. Evaluacija je imala tri cilja: (1) nezavisna ocjena učinka Programa saradnje u periodu 2017–2021. godine u pogledu promovisanja i zaštite prava djece i podrške nacionalnim prioritetima, uključujući pristupanje Evropskoj uniji (EU); (2) ocjena strateškog pozicioniranja UNICEF-a, programskih prioriteta i strategija implementacije i (3)

identifikacija dobrih praksi, naučenih lekcija i preporuka korisnih za kreiranje budućih programskih aktivnosti.

PROGRAM SARADNJE ZA CRNU GORUProgram saradnje (PS) za period 2017–2021. godine ustanovljava glavne elemente saradnje između UNICEF-a i Vlade Crne Gore, a fokusira se na doprinos poboljšanju pravičnih sistema za ostvarivanje dječjih prava u Crnoj Gori. U Programu je posebna pažnja posvećena onima koji su pogođeni siromaštvom, negativnim iskustvima i društvenom isključenošću. Cjelokupna teorija promjena definiše težnje i ciljeve

NEZAVISNA EVALUACIJA PROGRAMA SARADNJE UNICEF-A I VLADE CRNE GORE ZA PERIOD 2017-2021.

GODINE

OSNOVNE INFORMACIJE O EVALUACIJI

4

u pogledu: (1) poboljšanja socijalne i dječje zaštite; (2) kvalitetnog obrazovanja i osnaživanja adolescenata i (3) praćenja prava djeteta i pristupa pravdi.U namjeri da se dodatno usredsredi na međusektorski pristup programskim aktivnostima, predstavništvo UNICEF-a u Crnoj Gori pripremilo je posebnu strategiju (2018) pod nazivom „Mostovi i šampioni za promjenu: Strategija za ostvarivanje međusektorskih prioriteta za djecu u Crnoj Gori 2018–2021“. U Strategiji, pripremljenoj 2018. godine, definisana su četiri prioriteta: (1) rani razvoj djeteta; (2) vještine i osnaživanje adolescenata i mladih; (3) sigurne i inkluzivne zajednice i (4) smanjenje siromaštva djece.

METODOLOGIJA Da bi ishodi evaluacije bili od koristi, primijenjen je participativni pristup koji naglašava vlasništvo nad rezultatima evaluacije. Tim za evaluaciju održavao je blisku komunikaciju s Referentnom grupom za evaluaciju, čiji su članovi relevantni partneri iz Vlade, Skupštine, organizacija civilnog društva (OCD) i sistema Ujedinjenih nacija, a koja je konsultovana u vezi sa svim ključnim proizvodima evaluacije. Ostale glavne zainteresovane strane Programa saradnje – Vlada, državne institucije, skupštinski odbori, organizacije civilnog društva (OCD), opštinske strukture i drugi partneri – uzele su učešća putem

5Nezavisna evaluacija Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017-2021. godine - Osnovne informacije o evaluaciji

intervjua i onlajn istraživanja koje se odnosilo na njihovu percepciju. Na kraju, veoma je korisna bila i aktivna uloga osoblja predstavništva UNICEF-a u Crnoj Gori, koje je učestvovalo u radionicama u okviru različitih faza evaluacije, uključujući i one za validaciju preliminarnih nalaza i identifikovanje ključnih zaključaka, preporuka i naučenih lekcija. Prikupljanje podataka temeljilo se na pristupu koji podrazumijeva ispitivanje pozitivnih aspekata, pri čemu je fokus stavljen na snage i mogućnosti identifikovane kroz narative ili percepcije. Evaluacija se zasniva na informacijama iz: (1) sekundarnih izvora podataka, do kojih se došlo pregledom izvještaja i dokumenata koji su relevantni za kontekst; (2) primarnih izvora podataka, dobijenih putem intervjua s ključnim unutrašnjim i vanjskim zainteresovanim stranama, kojih je bilo ukupno 151, na centralnom i opštinskom nivou, i (3) onlajn istraživanja percepcije strateškog položaja UNICEF-a, sprovedenog među ključnim partnerima u okviru Programa saradnje. Analiza podataka počiva na kombinaciji realističnog evaluacionog pristupa i analize koja treba da objasni što funkcionište, kako, za koga, u kojoj mjeri i u kojim okolnostima. Utemeljenost takvog okvira objašnjenja zasniva se na širokom rasponu izvora podataka, koji su triangulisani. U evaluaciji su korišćeni standardni evaluacioni kriterijumi: relevantnost i koherentnost, djelotvornost, efikasnost, održivost i uticaj.

NALAZI

PRICE O USPJEHU

Tokom evaluacije je identifikovano šest ključnih priča o uspjehu. Identifikovale su ih zainteresovane strane, kroz afirmativno ispitivanje. To su: (1) razvoj u

ranom djetinjstvu, pristup predškolskom obrazovanju i njegov kvalitet; (2) integracija djece sa smetnjama u razvoju; (3) podrška adolescentima u pogledu usvajanja životnih vještina; (4) deinstitucionalizacija i prekid prakse smještanja djece mlađe od tri godine u institucije; (5) roditeljstvo za cjeloživotno zdravlje (za roditelje djece starosti 2–9 godina), i (6) od maloljetničkog pravosuđa do pristupa pravdi za svu djecu. Ove uspješne priče ističu strateško pozicioniranje UNICEF-a – komparativnu prednost ove organizacije u zaštiti i unapređenju prava djece i adolescenata, kao i mogućnost da utiče na društvene norme i podrži Vladu i njene institucije u razvijanju povoljnog zakonskog okruženja, strategija i akcionih planova. U okviru Programa saradnje razvijen je širok dijapazon inovacija i inovativnih pristupa u različitim sektorima. Posebno je važno pomenuti kampanju medijske pismenosti koja se sprovodi u više zemalja, a usmjerena je na bezbjednost djece, zatim inovativne modele za učenje (UPSHIFT), obezbjeđivanje platformi za uticaj na izradu politika, uključujući U-Report i Mlade reportere, i uspostavljanje centara za učenje da bi se promovisale tekuće inovacije (Laboratorija inovacija za mlade).

RELEVANTNOST I KOHERENTNOST

U evaluaciji je utvrđeno da je Program saradnje dobro usklađen s procesom pristupanja EU, posebno u pogledu ažuriranja normativnog okvira i nacionalnih kapaciteta za odgovor u oblasti prava i zaštite djece i adolescenata, te da je usaglašen s ključnim konvencijama o ljudskim pravima, uključujući Konvenciju o pravima djeteta i Konvenciju o pravima osoba s invaliditetom. Program je

6

usklađen i s Nacionalnom strategijom održivog razvoja do 2030. godine. Crna Gora je jedna od 22 zemlje svijeta koje su 2016. godine izvršile samoevaluaciju nacionalnog procesa planiranja u odnosu na Ciljeve održivog razvoja. PS se fokusira na ravnopravan pristup djece kvalitetnim zdravstvenim uslugama, obrazovanju, socijalnoj i dječjoj zaštiti, pravdi za svu djecu, s posebnim akcentom na djecu pogođenu siromaštvom, negativnim iskustvima i društvenom isključenošću. Takav pristup u potpunosti je usaglašen sa stubom inkluzivnog rasta koji je definisan u Pravcima razvoja 2017–2021, strateškom dokumentu Vlade Crne Gore, o čemu svjedoče odredbe PS-a koje se odnose na: pristup kvalitetnom predškolskom obrazovanju, poboljšan pristup obrazovanju djece sa smetnjama u razvoju, nasilje nad ženama i djecom, dnevne centre za djecu sa smetnjama u razvoju, deinstitucionalizaciju, izmjene i dopune regulative o socijalnoj i dječjoj zaštiti i pružanje usluga na lokalnom nivou. Intervjuisani predstavnici zainteresovanih strana istakli su potrebu da se više pažnje posveti tradicionalnoj primarnoj zdravstvenoj zaštiti i djeci. Mladi su posebno ukazali na potrebu veće posvećenosti mentalnom zdravlju.Evaluacijom je utvrđen dokumentovani napredak u dostizanju međunarodnih standarda za prava i zaštitu djece i adolescenata, te u odgovoru na preporuke međunarodnih komiteta za ljudska prava. Ipak, među predstavnicima ključnih zainteresovanih strana postoji zabrinutost zbog ograničene djelotvornosti i saradnje s nacionalnim koordinacionim tijelom za Rome i Egipćane s nacionalnim ženskim pokretom. Pitanja rodne ravnopravnosti razmatrana su pri osmišljavanju Programa saradnje i dostupni su podaci razvrstani

po polu. Međutim, predmetna evaluacija PS-a utvrdila je da je u sprovođenju Programa nedovoljno pažnje posvećeno rodnoj ravnopravnosti u specifičnim kontekstima i sagledanoj na dinamičan način, što je nedostatak i nekih drugih, inače sveobuhvatnih analiza i studija proizvodenih u okviru PS-a.Samim svojim dizajnom i glavnim aspiracijama, Program je pretežno usmjeren na osiguravanje da nacionalno zakonodavstvo bude usaglašeno s međunarodnim standardima, što je u skladu s opštim nacionalnim prioritetom pristupanja EU. Ipak, predmetna evaluacija otkriva da godišnji izvještaji EK o napretku pristupnih pregovora sa EU ukazuju na slabe kapacitete za implementaciju. Ta činjenica je više puta naglašena tokom intervjua sa zainteresovanim stranama u Crnoj Gori.

DJELOTVORNOST

Ukupno gledano, postizanje programskih rezultata odvija se planiranom dinamikom i očekuje se da će do kraja 2021. godine oni biti u potpunosti ostvareni. Tokom postupka prikupljanja primarnih podataka, utvrđeno je da su zainteresovane strane zadovoljne poboljšanjem pristupa sve djece obrazovanju, pristupom pravdi, te uslugama zdravstvene, socijalne i dječje zaštite. Pitanje implementacije i kapaciteta na opštinskom nivou nametalo se kao ključni izvor zabrinutosti, kako u studijama, pregledima i procjenama, tako i tokom prikupljanja primarnih podataka.Podrška koja se u okviru PS-a pruža obuci, uspostavljanju i unapređenju sistema upravljanja informacijama i podacima – Informacioni sistem socijalnog staranja (SWIS), Crnogorski obrazovni informacioni sistem (MEIS), Pravosudni informacioni sistem (PRIS) i Istraživanje

7Nezavisna evaluacija Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017-2021. godine - Osnovne informacije o evaluaciji

višetrukih pokazatelja (MICS) – bila je od presudne važnosti za institucionalno jačanje nacionalnih sistema podataka, čiji je cilj donošenje odluka zasnovanih na dokazima. Iako su pomenuti sistemi transparentni, evaluacija je ukazala na njihovo ograničeno poznavanje i razumijevanje među zainteresovanim stranama na nivou opština.Na institucionalnom nivou, PS je dao doprinos poboljšanju nacionalnih sistema za pravičan pristup obrazovanju, pravdi, zdravstvu, socijalnoj i dječjoj zaštiti. Aktivnosti koje su u okviru Programa sprovedene rezultirale su ažuriranjem postojećih zakonskih rješenja, novim zakonodavstvom, strategijama i akcionim planovima vezanim za ključna područja dječjih prava, kao što su nasilje, predškolsko vaspitanje i obrazovanje, inkluzivno obrazovanje i porodični zakon.PS se siromaštvom djece bavio uglavnom posredno, kroz ojačavanje sistema socijalne zaštite i inicijative u cilju socijalne inkluzije. Iako se može primijetiti napredak u socijalnoj zaštiti i socijalnoj inkluziji, postojeći dokazi nisu dovoljni da bi tim za evaluaciju utvrdio da li su oni doveli do smanjenja siromaštva.UNICEF je kontinuirano i postepeno podržavao razvoj snažnog i nezavisnog okvira za praćenje stanja dječjih prava u Crnoj Gori, slijedeći identifikovane potrebe istaknute u nezavisnim izvještajima o ostvarivanju i zaštiti dječjih prava u zemlji, kao i u analizi barijera i ograničavajućih faktora, pripremljenoj za potrebe PS-a. Tim za evaluaciju nalazi da je PS uspio da odgovori na neke od preporuka, između ostalog, pružajući podršku Vladi u jačanju funkcionalnosti Savjeta za prava djeteta i kancelarije zamjenika Zaštitnika ljudskih prava i sloboda zaduženog za dječja prava, socijalnu zaštitu i mlade.

Prema tvrdnjama osoblja UNICEF-a i predstavnika partnerskih organizacija, sprovođenje Programa za saradnju rezultiralo je širokim spektrom pozitivnih uticaja koji nisu bili projektovani PS-om, ali i jednim brojem negativnih. Uvođenje pilot-modela i novih tehnologija, kao i UNICEF-ovo dugotrajno zalaganje i komunikacija koja je težila stvaranju ambijenta za društvene promjene, doveli su do promjena u ponašanju na nivou pojedinca i do formiranja neplaniranih partnerstava. Time je omogućeno dublje razumijevanje problema s kojima se suočavaju djeca i mladi u Crnoj Gori i stvoren osnov da agenda za dječja prava ode dalje od onoga što je planirano u Programu saradnje.

EFIKASNOST

Budžet od 11,6 miliona dolara za period 2012–2016. i 11,7 miliona dolara za period 2017–2021. godine odražava fokus PS-a – pružanje podrške procesu reforme zakonodavstva, podizanje svijesti o pitanjima iz tog domena i zagovaranje. Na osnovu poređenja s drugim programima saradnje na Zapadnom Balkanu, u evaluaciji je utvrđeno da je budžet odgovarajući za PS i njegove ambicije.U poređenju s prethodnim programskim ciklusom (2012–2016), broj zaposlenih je blago porastao i odgovara obimu PS-a. Da bi se pomogle nove oblasti rada, kao što je zdravlje i rani razvoj djece (ECD), PS je pokazao fleksibilnost u politici ljudskih resursa kroz angažovanje konsultanata i partnerstva s univerzitetima i istraživačkim institucijama. Prilike za mobilizaciju resursa iskorišćene su na efikasan način, što je omogućilo predstavništvu UNICEF-a u Crnoj Gori da uspješno odgovori potrebama tokom čitavog perioda PS-a. Nova sredstva za finansiranje sve više uključuju i sredstava iz privatnog sektora.

9Nezavisna evaluacija Programa saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017-2021. godine - Osnovne informacije o evaluaciji

I dalje se radi na punoj primjeni upravljanja zasnovanog na rezultatima (RBM). Ukupno gledano, pretpostavke postoje, sistem je transparentan, a rezultati su često predmet komunikacije. Međutim, tim za evaluaciju smatra da se ključne komponente sistema RBM ne koriste u potpunosti.

ODRŽIVOST

Nacionalni partneri pokazuju snažnu posvećenost Programu saradnje, ali još uvijek očekuju da UNICEF preuzme vodeću ulogu u mnogim oblastima, što se odnosi na inovativne pristupe, kampanje za društvene promjene, a u određenoj mjeri i na razvoj kapaciteta. Tim za evaluaciju utvrdio je niz rezultata koji su institucionalizovani kroz nacionalne programe, uključujući i upravljanje podacima i sisteme za praćenje (MICS), koje u potpunosti sprovodi MONSTAT. Isto tako, institucije koje je UNICEF podržavao od njihovog osnivanja, i finansijski i tehnički, poput resursnih centara pod okriljem Ministarstva prosvjete, sada se uglavnom finansiraju sredstvima iz nacionalnog budžeta, uz povremenu ad hok tehničku podršku UNICEF-a.Prema nalazima tima za evaluaciju, ključni izazov održivosti rezultata PS-a jeste slaba djelotvornost struktura za zaštitu dječjih prava na lokalnom nivou. Iako je PS podržao institucionalno jačanje opštinskih struktura, tim za evaluaciju nije vidio dokaze inicijativa koje bi garantovale održivost na opštinskom nivou.Predstavništvo UNICEF-a u Crnoj Gori uspješno je u razvoju inovativnih pristupa i postoje dokazi da su pilot-modeli prihvaćeni i održivi, mada još uvijek nisu svi njihovi elementi dobili održivu institucionalizaciju u okviru nacionalnih programa.

UTICAJ

Program saradnje je promijenio društveno ponašanje i stavove u Crnoj Gori prema nekim ključnim pitanjima, kao što su proces deinstitucionalizacije, razvoj u ranom djetinjstvu, participacija adolescenata i stvaranje nenasilnog okruženja za djecu. Tim za evaluaciju nalazi da će te promjene društvenih normi dovesti do dugoročnih rezultata ukoliko dođe do komplementarnih strategija, u skladu s integrisanim pristupom višestrukih intervencija PS-a. Da bi se obezbijedila održivost i dugoročni uticaj ovog pristupa, tim za evaluaciju utvrdio je da treba riješiti neke slabosti u nacionalnim kapacitetima, što se naročito odnosi na kapacitet za sprovođenje višegodišnjih kampanja usmjerenih na promjenu društvenih normi. Sprovođenje međusektorskog strateškog pristupa koji je pokrenuo UNICEF suočava se s izazovom postojećeg, fragmentisanog pristupa na nacionalnom nivou i ograničenih nacionalnih kapaciteta za integrisani rad. Jedan od faktora koji bi mogli ublažiti takve probleme jeste uvođenje principa programskog budžetiranja za državni budžet na nivou Ministarstva finansija.Pored toga, UNICEF-ova podrška revitalizaciji rada Savjeta za prava djeteta trebalo bi da doprinese povećanju kapaciteta za međusektorski rad.

ZAKLJUCCIUkupno gledano, Program saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore za period 2017–2021. godine znatno je doprinio podizanju svijesti o pravima djece i o potrebama u pogledu zaštite djece u Crnoj Gori. Taj napredak je kasnije potvrđen na nacionalnom nivou, kroz preuzimanje

10

obaveza i usvajanje širokog spektra zakona, strategija i akcionih planova usmjerenih na djecu sa smetnjama u razvoju, obrazovanje, rani razvoj, mlade i pitanja pravde. Program saradnje UNICEF-a i Vlade Crne Gore posebno je adresirao potrebe najugroženije djece i adolescenata, kao i porodica koje se nalaze na marginama opštih razvojnih procesa, uključujući etničke manjine i djecu sa smetnjama u razvoju.Od presudnog značaja za uspjeh Programa bio je način njegovog sprovođenja. Kombinacija UNICEF-ovih strategija implementacije ogledala se u višestrukim intervencijama, zasnovanim na sljedećim komponentama: (1) generisanje znanja putem tematskih istraživanja; (2) ciljano dopiranje do aktera i zagovaranje usmjereno na promjenu ponašanja, uvjerenja i odlučivanja na svim nivoima; (3) dijalog o politici i tehnička podrška za razvoj zakonodavstva i strategija; (4) inovacije, pilotiranje i modeliranje, te dalje razvijanje aktivnosti, i (5) razvoj kapaciteta institucija i zaposlenih na nacionalnom i lokalnom nivou. Pored toga, za uspjeh je zaslužan i fleksibilan, odgovoran i integrisan pristup, kao i ostvarena partnerstva.

PREPORUKE

R1. OBUHVAT I FOKUS

Naredni PS UNICEF-a i Vlade Crne Gore treba da nastavi s podrškom Vladi, ključnim nacionalnim institucijama za prava i zaštitu djece i organizacijama civilnog društva (OCD), kako bi se: (1) osiguralo potpuno usklađivanje nacionalnog zakonodavstva, politika i strategija koje se odnose na prava i zaštitu djece s međunarodnim normama, standardima i konvencijama, uključujući i pravnu

tekovinu EU, i (2) osigurala puna primjena zakonodavstva, politika i strategija iz oblasti prava i zaštite djece. Podrška bi trebalo posebno da se usredsredi na razvoj institucijalizovanog sistema za sprovođenje i praćenje sprovođenja Programa na centralnom i lokalnom nivou.

R2. PRISTUPI

Preporuka je da se naredni PS u potpunosti zasniva na međusektorskom pristupu opisanom u UNICEF-oj strategiji za ostvarivanje međusektorskih prioriteta za djecu u Crnoj Gori 2018–2021. Dodatnu pažnju treba posvetiti prilagođavanju ovog pristupa glavnim nacionalnim politikama i strategijama od značaja za dječja prava u Crnoj Gori.

R3. PARTNERSTVA

Da bi se promovisao međusektorski pristup, preporuka je da naredni programi doprinesu jačanju funkcionalnih partnerstava za implementaciju PS-a. Naročito je važno jačati partnerstva s Kancelarijom za rodnu ravnopravnost i Kancelarijom za promociju i zaštitu prava Roma i Egipćana pri Ministarstvu za ljudska i manjinska prava, ali i obezbijediti dugoročnu uključenost privatnog sektora u promovisanje i zaštitu prava djeteta u Crnoj Gori.

R4. HORIZONTALNA PITANJA

U skladu s apelom da se u programskim aktivnostima i njihovoj implementaciji akcenat stavi na međusektorski pristup, te vodeći računa o održivosti i dugoročnom uticaju, preporuka je da u narednim programima saradnje veća pažnja bude posvećena rodnoj ravnopravnosti i osnaživanju djevojčica i žena, a da se pritom iz fokusa ne izgubi princip pravičnosti, primijenjen u postojećem PS-u.